20141016 marco general estudio - colombia exporta servicios · 2016-04-11 · 3! introducciÓn∗+...

08 Fall

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DIAGNÓSTICO Y RECOMENDACIONES SOBRE LA SITUACIÓN REGULATORIA DE LAS PROFESIONES DE

RIESGO SOCIAL EN COLOMBIA

ANA MARÍA PALACIO VALENCIA

MINISTERIO DE COMERCIO, INDUSTRIA Y TURISMO DIRECCIÓN DE INVERSIÓN EXTRANJERA Y SERVICIOS

BOGOTÁ 2014

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TABLA DE CONTENIDOS

INTRODUCCIÓN ...................................................................................................................................... 3 1 OBJETIVO GENERAL ........................................................................................................................... 5 OBJETIVOS ESPECÍFICOS .................................................................................................................................. 5

2 METODOLOGÍA .................................................................................................................................... 7 3 NOTAS TÉCNICAS ................................................................................................................................ 9 4 ANTECEDENTES: MARCO DE POLITICA Y REGULATORIO TRANSVERSAL .................... 10 4.1 INSTRUMENTOS DE POLÍTICA ....................................................................................................................... 10 4.2 AVANCES EN POLÍTICAS ACTUALES ............................................................................................................. 14 4.3 REGULACIONES TRANSVERSALES EN MATERIA DE EDUCACIÓN PROFESIONAL, CALIDAD Y TÍTULOS PROFESIONALES EN COLOMBIA ............................................................................................................................ 21 4.4. JURISPUDENCIA SOBRE REGLAMENTACIÓN PROFESIONAL EN COLOMBIA ........................................... 28

6 RECOMENDACIONES TRANSVERSALES DEL ESTUDIO ......................................................... 34 6.1. GENERALES ................................................................................................................................................. 34 6.2. EN MATERIA DE NEGOCIACION DE ACUERDOS DE RECONOCIMIENTO MUTUO ......... 34

BIBLIOGRAFÍA ...................................................................................................................................... 39 A ARTÍCULOS, LIBROS Y REPORTES .................................................................................................................... 39 B LEGISLACIÓN/REGULACIÓN/JURISPRUDENCIA ............................................................................................ 39 C OTROS ................................................................................................................................................................... 40

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INTRODUCCIÓN∗

El presente documento realiza un análisis del marco regulatorio y de política educativa en el que se inscribe el ejercicio de profesiones de riesgo social, específicamente en las profesiones de arquitectura, ingeniería, medicina, enfermería, derecho y contaduría. Paralelamente estudia el marco regulatorio e institucional específico en el que se desarrollan cada una de estas profesiones en Colombia. Dicho marco se compara con prácticas y recomendaciones internacionales y de jurisdicciones objetivo. Lo anterior, con el fin de diseñar estrategias que en el mediano y largo plazo puedan facilitar la prestación transfronteriza de servicios en estas profesiones. El interés de facilitar que profesionales en estas áreas puedan desplazarse a prestar sus servicios a otros países, es decir, de promover la migración circular se relaciona con la contribución que la misma puede hacer al flujo de recursos, el crecimiento económico, la transferencia de conocimiento y en las respuestas que la misma puede ofrecer a la distribución eficiente de la oferta y demanda de profesionales. Es decir, que puede dar respuesta a dificultades de escasez de profesionales en países de destino y liberar al país de origen de presiones por el exceso de profesionales en ciertas áreas.1 Este diagnóstico cuenta con seis secciones. La primera sección desarrolla los objetivos generales y específicos del estudio, la segunda sección expone el tipo de investigación que se realizó y el método empleado para el desarrollo de la misma. La tercera sección identifica las limitantes consideradas en la elaboración del estudio y desarrolla algunos aspectos técnicos que permiten comprender mejor su alcance y contenido. La cuarta sección describe el marco regulatorio y de política general en materia de educación que tiene incidencia sobre aspectos tales como la calidad, la evaluación y la internacionalización de los programas académicos y las instituciones, los cuales tienen efecto transversal en las profesiones bajo análisis. Además incluye un examen de la jurisprudencia constitucional en relación con el

* El presente estudio fue elaborado por Ana María Palacio Valencia, contratista del Ministerio de Comercio, Industria y Turismo. Las recomendaciones y opiniones expresadas en el son de la autora. 1 Graeme Hugo, ‘Lo que Sabemos sobre Migración Circular y Movilidad Mejorada’ Instituto de Política Migratoria, Resumen de Política, Septiembre de 2013, 6 [Graeme Hugo, ‘What We Know about Circular Migration and Enhanced Mobility’, Migration Policy Institute, Policy Brief, September 2013], 6.

DIAGNÓSTICO DE LA SITUACIÓN REGULATORIA PARA EL EJERCICIO DE LAS PROFESIONES DE RIESGO SOCIAL EN

COLOMBIA Y RECOMENDACIONES DE MEJORA REGULATORIA

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artículo 262 de la Constitución Política de Colombia (en lo sucesivo Constitución) con el fin de tener un panorama claro de las limitaciones al legislador, identificadas por el juez constitucional, para reglamentar el ejercicio de profesiones y oficios; las cuales deben tenerse en cuenta para la definición del enfoque de implementación de las recomendaciones del presente estudio, en especial para aquellas que suponen reformas legales. La quinta sección compara de forma detallada las regulaciones nacionales de los países seleccionados en las profesiones escogidas para el estudio. El enfoque en esta sección consiste en exponer los ámbitos regulatorios e institucionales de las profesiones en Colombia y en cada una de las cinco jurisdicciones seleccionadas: Canadá, Chile, Estados Unidos, Perú y España. El análisis se realiza por profesión en el siguiente orden: arquitectura, ingeniería, contaduría, medicina, enfermería y derecho. El examen de cada profesión se finaliza con un estudio de los principios, guías y recomendaciones de los organismos internacionales de normalización más relevantes internacionalmente para la profesión y de la literatura académica que aborda estas temáticas para el ejercicio de la misma. La sexta sección identifica los aspectos más relevantes a tener en cuenta en la negociación de acuerdos de reconocimiento mutuo y formula algunas recomendaciones básicas para su adecuado desarrollo e implementación. Como parte de esta sección se abordan las recomendaciones generales y conclusiones del estudio.

2 Artículo 26: Toda persona es libre de escoger profesión u oficio. La ley podrá exigir títulos de idoneidad. Las autoridades competentes inspeccionarán y vigilarán el ejercicio de las profesiones. Las ocupaciones, artes y oficios que no exijan formación académica son de libre ejercicio, salvo aquellas que impliquen un riesgo social. Las profesiones legalmente reconocidas pueden organizarse en colegios. La estructura interna y el funcionamiento de éstos deberán ser democráticos. La ley podrá asignarles funciones públicas y establecer los debidos controles.

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1 OBJETIVO GENERAL

Formulación de un diagnóstico sobre el estado actual de las medidas aplicables para el ejercicio de determinadas profesiones de riesgo social en Colombia, así como de la institucionalidad que acompaña el aseguramiento de la calidad y el ejercicio ético de estas profesiones en Colombia. Lo anterior, con el fin de formular las respectivas recomendaciones que permitan adecuar el marco normativo de estas profesiones, con miras a lograr que dichas regulaciones reflejen criterios y estándares internacionales como la aptitud, competencia continua y capacidad de prestar el servicio. Esto bajo el entendimiento de que una mayor convergencia de los requisitos a nivel nacional con dichos referentes internacionales facilitarán en el mediano plazo la eliminación de barreras regulatorias al comercio internacional de servicios profesionales por parte de proveedores colombianos.

OBJETIVOS ESPECÍFICOS

Los objetivos específicos que se plantean son los siguientes:

• Obtener un panorama del marco regulatorio general y de política de educación aplicable a la formación de profesionales en las áreas bajo estudio.

• Obtener claridad sobre el marco regulatorio nacional vigente y la institucionalidad que acompaña el ejercicio de las profesiones seleccionadas en Colombia.

• Hacer un levantamiento de las prácticas regulatorias en las jurisdicciones seleccionadas, para adelantar un análisis comparado que permita establecer el grado de convergencia (o divergencia) de las regulaciones e institucionalidad en Colombia y en dichas jurisdicciones. Lo anterior, con el propósito determinar la factibilidad de suscribir acuerdos de reconocimiento mutuo que faciliten la exportación de los servicios profesionales analizados.

• Tener un mejor entendimiento de las tendencias y prácticas internacionales en materia de regulación de estas profesiones y de aquellas que buscan generar un balance entre los objetivos legítimos de protección de la población y la facilitación de la prestación transfronteriza de servicios en estas profesiones reguladas.

1 OBJETIVO GENERAL

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• Formular recomendaciones de posibles mejoras o reformas regulatorias que permitan, además de procurar el balance mencionado en el punto anterior, promover que el marco normativo nacional para el ejercicio de estas profesiones atienda a los estándares y tendencias internacionales en su formulación e implementación.

• Servir de base para la definición de sectores (profesiones) y agendas de trabajo para la implementación de aquellos tratados de libre comercio en los que los grupos de trabajo previstos sobre servicios profesionales deben desarrollar actividades tendientes a facilitar el cumplimiento de los requisitos de ejercicio profesional a través de la promoción de acuerdos de reconocimiento mutuo entre los órganos profesionales correspondientes u otros mecanismos.

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2 METODOLOGÍA

El análisis del marco regulatorio e institucional de Colombia y las jurisdicciones seleccionadas busca ser descriptivo-‐comparativo de las realidades que se tienen en cada uno de los países. La metodología implementada es el análisis cualitativo a través del estudio de fuentes documentales primarias (leyes, decretos, resoluciones, regulaciones, normas técnicas y estatutos de creación), que desarrollen el marco regulatorio y normativo para el ejercicio de las profesiones y fuentes secundarias (guías, recomendaciones, literatura académica) que ofrecen información crítica y propositiva sobre las tendencias internacionales, requisitos de calidad y barreras en la prestación transfronteriza de estos servicios profesionales. La formulación del diagnóstico se hizo teniendo en cuenta un análisis comparado con regulaciones de países sobre los cuales existe un interés exportador de servicios profesionales y mediante una revisión de las prácticas internacionales recomendadas. En materia de regulación extranjera se identificaron aquellas prácticas que permiten una convergencia de requisitos, sin sacrificar criterios de calidad en el ejercicio de la profesión. Con esto se buscó identificar requisitos innecesarios o que no atienden a la satisfacción del interés público que se busca proteger con su establecimiento. El criterio de selección de las profesiones bajo estudio es mixto. En primer lugar, se encuentra el relativo al riesgo social que se deriva de su ejercicio, el cual se manifiesta correlativamente en un alto grado de regulación para el ejercicio de la mismas y para la definición de títulos de idoneidad. Lo anterior, sumado a la priorización que se ha hecho, por ejemplo, en el tratado de libre comercio con Estados Unidos3 para que los países realicen trabajos conjuntos para la eliminación de barreras a la prestación de ciertos servicios profesionales en los diferentes modos de prestación. De la mano con los criterios anteriores consideraciones de oferta nacional y demanda y oferta extranjera de servicios profesionales han contribuido a la selección de las profesiones bajo estudio. De este modo, las profesiones de: arquitectura, ingeniería, contabilidad, derecho, medicina y enfermería serán las profesiones que se abordarán en este estudio. El interés exportador de servicios profesionales, sumado a la vigencia de tratados de libre comercio ha constituido el criterio de selección de países para el estudio comparado. Un estudio preliminar exploratorio de la oferta y demanda de profesionales ha permitido confirmar que las profesiones seleccionadas tienen potencial de demanda insatisfecha en los países sobre los cuales se tiene interés exportador de servicios. Este análisis preliminar se aporta como anexo de este 3 Para ingeniería y arquitectura.

2 METODOLOGIA 2 METODOLOGIA

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estudio. De este modo: Perú, Chile, Canadá, Estados Unidos y España son los países objeto de análisis comparado. Se aclara que en el último caso, las razones de elección de este país no se fundan en consideraciones de oferta y demanda, como si en criterios migratorios, cercanía cultural e histórica y el uso del idioma castellano, aspectos que, como ha sido documentado, pueden contribuir a la negociación de acuerdos de reconocimiento mutuo que faciliten el ejercicio profesional en las áreas de análisis.

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3 NOTAS TÉCNICAS

Entiéndase por medida toda disposición ya sea mediante ley, reglamento, regla procedimiento, decisión o disposición administrativa del nivel central de gobierno que establezca requisitos de aptitud o de evaluación de la conformidad sobre las competencias para la prestación de servicios en determinadas profesiones de riesgo social. Para el efecto se hará una revisión de las medidas en materia de prescripciones y procedimientos en relación con títulos de aptitud, prescripciones y procedimientos en materia de licencias, con el fin de evaluar la pertinencia de las medidas actuales. Lo anterior teniendo en cuenta las prescripciones del Acuerdo General de Servicios y los compromisos adquiridos en los tratados de libre comercio vigentes, en virtud de los cuales las medidas no deben ser más gravosas de lo necesario para alcanzar la calidad del servicio. A la par con el cumplimiento de compromisos internacionales se hace necesario que el marco normativo de dichas profesiones asegure la calidad en la etapa de formación y consecuentemente en el ejercicio de dichos profesionales. Si bien las medidas y políticas migratorias de los países tienen una influencia fundamental en la migración circular de profesiones y en la facilitación de la prestación transfronteriza de servicios, su análisis escapa a los objetivos y alcance del presente diagnóstico. El estudio no cubrió el análisis de las profesiones auxiliares o estudios técnicos y tecnólogos afines a Ingeniería, Arquitectura, Contaduría, Derecho, Medicina y Enfermería. En el caso de Canadá y Estados Unidos, que cuentan con gobiernos federales se hizo un análisis de las regulaciones a nivel federal y se analizaron las regulaciones y requisitos particulares para la provincia de Alberta y el Estado de Florida, respectivamente.

3 NOTAS TECNICAS

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4 ANTECEDENTES: MARCO DE POLITICA Y REGULATORIO TRANSVERSAL

4.1 INSTRUMENTOS DE POLÍTICA

Igualmente destacan las disposiciones de política transversales contempladas en el Documento CONPES 3674 de 2010, en las cuales se resalta la necesidad de fomentar: una mayor movilidad entre los diferentes niveles y modalidades educativas, la mayor pertinencia de la formación y la articulación del Sistema de Formación de Capital Humano, la calidad de la oferta de formación y la determinación de las bases para una política de aprendizaje permanente de la población. El documento CONPES enfatiza la evolución a un sistema de evaluación hacia las competencias, en los distintos niveles de formación y en el caso de la educación superior, la obligatoriedad de la aplicación de los exámenes de calidad de la educación superior (ECAES), pero también la necesidad de mejorar este sistema de evaluación.4 El Conpes enfatiza la importancia de realizar cambios al interior del sistema educativo para que se soporte en un diseño de los currículos basado en competencias y soportado en un marco nacional de cualificaciones sobre el que se puedan apalancar las apuestas productivas económicas y sociales de largo plazo y facilitar la movilidad de los estudiantes en el sistema educativo.5 Igualmente destaca la necesidad de conocer las características del recurso humano, teniendo en cuenta la calidad de los egresados, sus áreas de conocimiento y especialización, así como las preferencias en la demanda por formación. Por otro lado, el Plan Nacional Decenal de Educación 2006-‐2016 en su eje de educación superior destaca dentro de las metas la pertinencia de los currículos. La renovación pedagógica propuesta por el Plan incluye dentro de sus macro objetivos la importante labor de revisión, reevaluación y articulación del sistema de evaluación y de promoción para todos los niveles del sistema educativo colombiano, con el fin de que sean coherentes con los estándares de calidad nacionales e internacionales. 6 En materia de calidad el Plan Nacional Decenal fija

4 Consejo Nacional de Política Económica y Social, Documento CONPES 3674 ‘Lineamientos de Política para el Fortalecimiento de Sistema de Formación de Capital Humano SFCH’, julio de 2010, 26. Conocido como Examen Saber Pro. 5 Consejo Nacional de Política Económica y Social, Documento CONPES 3674 ‘Lineamientos de Política para el Fortalecimiento de Sistema de Formación de Capital Humano SFCH’, julio de 2010, 49. 6 Plan Nacional Decenal de Educación 2006-‐2016, ‘Lineamientos para la Educación Superior’ < http://www.plandecenal.edu.co/html/1726/articles-‐166057_esducacion_superior.pdf> 4.

4 ANTECEDENTES: MARCO REGULATORIO Y DE POLITICA

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como meta a 2016 que el 30% de los programas universitarios y el 15% de los programas de nivel técnico y tecnológico contarán con acreditación de alta calidad.7 En relación con el eje de equidad: acceso, permanencia y calidad se propone como objetivo estratégico la construcción, implementación y articulación en las instituciones educativas de currículos que estimulen aptitudes y competencias sociales, científico-‐técnicas, culturales, políticas y laborales en pro del desarrollo de la ciencias, las tecnologías y las artes. Esto dentro del macro objetivo de garantizar la universalización de proyectos educativos institucionales de calidad, pertinentes, que incentiven la permanencia del estudiante en el sistema educativo. Otro de sus macro objetivos contempla la consolidación de sistemas integrales de calidad que permitan evaluar las instituciones y programas, así como el desarrollo de acciones gubernamentales dirigidas al mejoramiento y seguimiento de todo el sistema educativo. El Plan Sectorial 2010-‐20148 , ‘Educación de Calidad-‐ El Camino de la Prosperidad’ definido a partir de la Ley 1450 de 2011 ‘Plan Nacional de Desarrollo 2010-‐2014, presenta políticas de base en los diferentes niveles de educación relacionadas con el acceso, permanencia y calidad e igualmente desarrolla lineamientos generales de política sobre pertinencia de la educación. Para la ejecución de estas políticas se han previsto tres grandes objetivos estratégicos: transformar y asegurar la calidad y formar mejores ciudadanos, a ser desarrollados a través de 5 planes estratégicos: (1) transformación de la calidad educativa;9 (2) formación para la ciudadanía;10 (3) calidad para la equidad; 11 (4) aseguramiento de la calidad educativa en los diferentes niveles y (5) programa nacional de formación de educadores.12

7 El porcentaje agregado de IES que cuentan con acreditación institucional a junio de 2013 es de 9,4%. Ministerio de Educación Nacional, ‘Se Presentaron los Avances en Educación Superior del Plan Sectorial 2010-‐2014’, Cómo Rinde La Educación Superior: Así Vamos en Acceso y Permanencia de la Educación Superior <http://www.mineducacion.gov.co/sistemasdeinformacion/1735/articles-‐324532_Presentacion_avances_ES.pdf > Según informe del CAN 31 instituciones de educación superior (IES) contaban con acreditación de alta calidad a diciembre de 2013 de un total de 286 IES reportadas por el MEN a la misma fecha. 8 Plan Sectorial 2010-‐2014 < http://www.mineducacion.gov.co/1621/articles-‐293647_archivo_pdf_plansectorial.pdf> 9 Estrategia de acompañamiento a establecimientos educativos que presentan condiciones difíciles para su mejoramiento y el de las competencias básicas de sus estudiantes, con un enfoque a las primeras etapas de formación. Ibíd, 31. 10 Enfocada a la formación de mejores seres humanos con valores éticos, capaces de ejercer sus derechos humanos y convivir en paz. Lo anterior mediante el desarrollo de competencias básicas y competencias ciudadanas. 11 El cual busca el desarrollo de programas de calidad para disminuir brechas entre los niveles urbanos y rurales. Lo anterior, de la mano de la identificación de poblaciones diversas, vulnerables y en situación de discapacidad como enfoque de los procesos de mejoramiento. 12 La estrategia se desarrolla mediante un Programa Nacional de Formación de Educadores que busca brindar herramientas a los educadores para mejorar sus prácticas pedagógicas y lograr ambientes propicios para el aprendizaje de sus estudiantes. Ibíd, 30.

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La política de calidad alineada con la cuarta estrategia tiene como elemento estructural la consolidación del Sistema Nacional de Evaluación que debe valorar el desempeño de los actores que intervienen en la acción educativa: estudiantes, docentes e instituciones. Igualmente, se encuentra apoyada en un Sistema de Aseguramiento y los esfuerzos para su consolidación. Este sistema esta enmarcado en el aseguramiento de la calidad de programas e instituciones, a través de la obtención del registro calificado (requisitos mínimos de calidad) y la Alta Acreditación de Calidad, soportados ambos en procesos de autoevaluación y evaluación externa de pares académicos. La Alta Acreditación de Calidad se establece como mecanismo de reconocimiento a la excelencia, el cual ha facilitado la posibilidad de suscripción de acuerdos de reconocimiento mutuo de títulos universitarios con otros países, con el objeto de favorecer la movilidad estudiantil y el intercambio científico inter-‐universitario.13 En materia de fortalecimiento del sistema de evaluación, la estrategia a implementar en Colombia es la reestructuración de las pruebas Saber Pro para enfocarla a la evaluación de competencias. Así también en 2013 se midió al país a través de la prueba AHELO (Assessment of Higher Education Learning Outcomes),14 la cual emplea una metodología similar a la de la prueba PISA (Program for International Student Assesment).15 La política sectorial reconoce que el mejoramiento de la calidad de la educación es una tarea de todos los niveles educativos, no obstante, las instituciones de educación superior son uno de sus principales actores. Dicho enfoque hacia el mejoramiento de la calidad demanda de estas la formulación de una oferta educativa que de respuesta a las necesidades e intereses de los estudiantes, que atienda al contexto regional, así como al desarrollo y retos de competitividad del país. 16

13 Ibíd, 27. 14 De acuerdo con la información proporcionada por el Ministerio de Educación Nacional, el país ya fue medido por primera vez a través de esta prueba en el año 2013 y los resultados de la medición se esperan a 2014. Colombia participó en el estudio de factibilidad con habilidades generales e ingeniería Ver: < http://www.oecd.org/edu/skills-‐beyond-‐school/countriesparticipatingintheahelofeasibilitystudy.htm > 15 Este es el examen para la evaluación internacional de alumnos de la OCDE. En este se examina el rendimiento de alumnos de 15 años en áreas temáticas claves, pero también otros resultados educativos como la motivación de los estudiantes para aprender, la concepción que tienen de si mismos y sus estrategias de aprendizaje. El nuevo ciclo de pruebas es una segunda fase de evaluación así: para 2009 se evalúo lectura, para el 2012 matemáticas y para el 2015 se espera evaluar ciencias. El objeto de la prueba es evaluar en qué medida estudiantes próximos a finalizar su educación obligatoria, han adquirido algunos conocimientos y habilidades necesarias para su inserción en la sociedad del saber. OECD, ‘Program for International Student Assesment (PISA)’ <http://www.oecd.org/pisa/pisaenespaol.htm>. 16 Ibíd, 34. La meta del Gobierno Nacional fue contar con 28 Instituciones de Educación Superior con Acreditación de Alta Calidad a 2014. Esta meta parece estar cumplida, según la información disponible en la página web del Consejo Nacional de Acreditación. No obstante, la meta de número de programas de pregrado acreditados aún se encuentra lejos de ser alcanzada, ya que aunque fue fijada

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Dentro de las acciones básicas propuestas en el marco de la política de calidad, el Plan Sectorial propuso la revisión del modelo de acreditación que se ha desarrollado en el país, con el objetivo de que este sea armonizado con estándares internacionales. En materia de definición de competencias en educación superior el plan sectorial destaca la pertinencia de armonizar la formulación de referentes comunes en todos los niveles de formación. Esto tiene como fines, no solo la incorporación en los planes de estudio de las habilidades y valores que demandan un adecuado desempeño ciudadano y productivo, sino también promover la comparabilidad con lo que los estudiantes aprenden en otros países y facilitar la movilidad de estudiantes entre regiones y países, entre otros.17 En materia de definición de competencias genéricas el Ministerio de Educación Nacional identificó las siguientes: comunicación en lengua materna y en otra lengua extranjera, pensamiento matemático, ciudadanía, ciencia y tecnología y manejo de la información. En cuanto a competencias específicas la meta para la finalización del cuatrienio es que se hayan definido estas competencias para el 70% de los programas por área de conocimiento. En esta misma línea el Plan Sectorial se propuso la creación de un marco nacional de cualificaciones como meta de mediano y largo plazo y fijó el año 2014 como la meta temporal para poder contar con la preparación y con el diseño de dicho marco. El Plan Sectorial igualmente resalta la importancia de que en el marco de una política de calidad educativa ‘los ciclos de formación deben estar interrelacionados en un proceso permanente que no se agota con la conclusión de los niveles formativos sino que acompaña al ser humano bajo la premisa de que el aprendizaje permanente forma parte de su proyecto de vida’.18 Finalmente, y dentro del objetivo de fortalecer la internacionalización de la educación superior el plan sectorial definió las siguientes estrategias: en primer lugar la celebración de un total de 8 acuerdos internacionales de reconocimiento

en 1160 programas acreditados a 2014, a la fecha del 10 de diciembre 769 programas de pregrado se encontraban con acreditación vigente. Ministerio de Educación Nacional, ‘Rendición de Cuentas/Octubre 2013-‐Noviembre de 2013’ <http://www.mineducacion.gov.co/1621/articles-‐334699_archivo_pdf_rendicion_de_cuentas.pdf>, 42; Consejo Nacional de Acreditación, ‘Consultar Instituciones de Educación Superior Acreditadas’ < http://menweb.mineducacion.gov.co/cna/Buscador/BuscadorInstituciones.php>; Consejo Nacional de Acreditación, ‘Consultar Programas Acreditados’ < http://menweb.mineducacion.gov.co/cna/Buscador/BuscadorProgramas.php?Mostrar=Si>. La cifra reportada por el CNA es mayor. 17 Plan Sectorial 2010-‐2014 < http://www.mineducacion.gov.co/1621/articles-‐293647_archivo_pdf_plansectorial.pdf> 38. 18 Ibíd, 24.

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mutuo de títulos. En segundo lugar, la promoción de planes de internacionalización de las instituciones de educación, con una meta de 70% de las IES con dichos planes. En tercer lugar, la estrategia de acreditación internacional del Consejo Nacional de Acreditación. 4.2 AVANCES EN POLÍTICAS ACTUALES

En cuanto a la implementación y desarrollo de políticas que resultan de relevancia en materia de cualificaciones de profesionales se destacan los siguientes puntos:

(i) Marco de Cualificaciones En relación con el tema de marco de cualificaciones y definición de competencias vale la pena mencionar el trabajo adelantado por el Ministerio de Salud y Protección Social y el Colegio Médico Colombiano que en aplicación también de las disposiciones de la Ley 1438 de 2011 han emprendido un proceso de actualización de los perfiles y competencias de los profesionales en salud. De este modo, se ha propuesto la actualización de perfiles y competencias de los siguientes profesionales de la salud: profesional en medicina, profesional en instrumentación quirúrgica, profesional en odontología, profesional en bacteriología, profesional de trabajo social, profesional de enfermería y profesional en nutrición y dietética. A la fecha se está en fase de construcción de estos perfiles y competencias.19

En términos generales todavía está en proceso la definición del tema y se ha planteado la opción de hacer avances bien sobre un marco de cualificaciones, bien sobre un catálogo de cualificaciones. Actualmente se trabajan borradores de proyecto al respecto. El tema está siendo liderado a partir del año 2014 por el Ministerio de Educación Nacional, pues anteriormente dicho liderazgo se encontraba a cargo del Ministerio de Trabajo.

(ii) Evaluación de Calidad: Exámenes de Estado

El examen se enmarca dentro del Sistema de Aseguramiento de la Calidad de la Educación Superior. El examen tiene definido en la actualidad el módulo de competencias generales. Para el tema de evaluación de competencias específicas en el Examen de Estado, prueba Saber Pro, ya se tiene un módulo de competencias específicas definidas por áreas relevantes para el presente estudio así: salud, derecho, administración-‐contaduría-‐economía, ingeniería y de ciencias. 20 Esto está

19 Estos proyectos se encuentran disponibles para comentarios en la página web del Ministerio de Salud y Protección Social: <http://www.minsalud.gov.co/salud/Paginas/observatorio-‐talento-‐salud-‐home_9.aspx> 20 A partir del año 2011 se crearon 30 grupos de referencia para todas las profesiones a evaluar, que consiste en la agrupación de programas con características similares para los que se hace una oferta de combinaciones de módulos por competencias específicos. Ministerio de Educación Nacional, Sistema Nacional de Información de la Educación Superior, ‘Se Presentaron los Avances en Educación

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desarrollado en el marco de la estrategia de aplicación del examen Saber Pro reestructurado que tiene como meta entre 2011-‐2014 que esta prueba sea aplicada al 100% de los estudiantes. En materia de evaluación de bilingüismo en el marco de la política general sobre la materia se tiene que la prueba Saber Pro incluye, desde el año 2007, un componente que mide el nivel de competencias en inglés de los estudiantes que van a egresar con base en el Marco Común de Referencia. 21 Dicho examen no evalúa competencias comunicativas en ingles ocupacional.

(iii) Bilingüismo En el tema de bilingüismo el Ministerio de Educación Nacional, en seguimiento del plan estratégico del Gobierno y con miras a la promoción de la competitividad de los colombianos, formuló el Programa Nacional de Bilingüismo (PNB) 2004-‐2019 basado en dos premisas: a) el fortalecimiento del dominio de un idioma extranjero como requisito fundamental para una sociedad interesada en hacer parte de las dinámicas globales a nivel académico, cultural, económico, y b) el mejoramiento de los niveles de competencia comunicativa en lengua inglesa, el cual conlleva al surgimiento de oportunidades para la población, el reconocimiento de otras culturas, el crecimiento personal y colectivo, incrementando las posibilidades de movilidad social.22

Para las Instituciones de Educación Superior (IES), el programa busca fomentar y promover el mejoramiento de la enseñanza del inglés. La meta que se propuso en el plan sectorial, es que el 80% de los estudiantes de Licenciatura en inglés alcancen mínimo el nivel intermedio B2, y el 20% de los estudiantes de otros programas también debían alcanzar ese mínimo.23

Superior del Plan Sectorial 2010-‐2014’, Documento Técnico IPES <http://www.mineducacion.gov.co/sistemasdeinformacion/1735/w3-‐article-‐324532.html> 5. 21 Desde el año 2006 se implementó el Marco Común Europeo de Referencia para lenguas como el referente para fijar los niveles de dominio del idioma así: A1: principiante, que se espera para los grados de 1-‐3; A2:Básico, que se espera desarrollar para los grados 4-‐7; B1 pre-‐intermedio, que se espera desarrollar para los grados 8-‐11; B2: Intermedio, que se espera desarrollar para la educación superior, C1: Pre-‐Avanzado, que se espera desarrollar para la educación superior, C2: Avanzado, que se espera desarrollar para la educación superior. 22En: http://www.colombiaaprende.edu.co/html/productos/1685/article-‐158720.html 23El MEN ha trabajado en el fortalecimiento del desarrollo de competencias en lengua extranjera a través de las siguientes acciones: a) Acompañamiento a 34 programas de lengua extranjera, en la implementación de sus planes de mejoramiento; b) Formación de 3.900 estudiantes a través de la plataforma virtual Tell me More, para el fortalecimiento de competencias en inglés; c) Formación de 78 docentes colombianos en inglés en Gran Bretaña, Francia y Estados Unidos; d), Se logró en el 2013 que 57 IES se beneficiaran del programa de asistentes de idiomas, con 125 asistentes en total en inglés, francés, portugués, alemán y chino, . Ministerio de Educación Nacional, ‘Rendición de Cuentas/Octubre 2013-‐Noviembre de 2013’ <http://www.mineducacion.gov.co/1621/articles-‐334699_archivo_pdf_rendicion_de_cuentas.pdf>, 50, 62.

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También se desarrolló entre 2010 y 2014 el Proyecto de Fortalecimiento al Desarrollo de Competencias en Lenguas Extranjeras que consolidó las siguientes estrategias: la definición de estándares de competencia en inglés; la evaluación de competencias en estudiantes, docentes y egresados de las licenciaturas y programas de lenguas; la oferta de programas de mejoramiento para la formación del profesorado, tanto en lengua como en metodología de la enseñanza del inglés; y la vinculación de nuevas tecnologías y medios para la enseñanza y aprendizaje del inglés.24 En virtud del mismo se expidió la Ley de Bilingüismo 1651 de 2013, se adelantó la evaluación y seguimiento a docentes mediante el estudio Teach Challenge. Además se trabajó en temas pedagógicos, de formación en lengua y metodología para más de 9.500 docentes.25

Con base en los resultados arrojados a través del proyecto de fortalecimiento, se propuso hacer un rediseño de las intervenciones que constituyen el fundamento de un nuevo Programa Nacional de Inglés como Lengua Extranjera ‘Colombia Very Well’ 2015-‐2025. El mismo fue presentado por el Presidente de la República y el MEN en julio de 2014 y se formula como una política de estado, no solo de gobierno. El programa busca la conformación de un modelo integral sistémico que garantice una transformación estructural efectiva, con un enfoque intersectorial.26

Se ha identificado que Colombia requiere fortalecer de manera estructural los pilares para el aprendizaje de inglés: en educación básica y media, educación superior y educación para el trabajo. En este último pilar se ha detectado que los esfuerzos del sector gobierno y el privado no logran el escalamiento necesario para cerrar la brecha de inglés de las personas en edad laboral.

En el ámbito de la educación superior la propuesta busca que los egresados tengan una herramienta adicional para un mejor desempeño profesional y para la internacionalización. Se espera que la lengua cobre mayor importancia en este ciclo educativo. Lo anterior supone una redefinición de las aspiraciones sobre el nivel de inglés de los estudiantes licenciados en lenguas y de los egresados de otros programas. Para la licenciatura en lenguas se plantean metas de 85% de egresados con nivel inglés C1.27

Las intervenciones a este nivel están planteadas en dos ejes: calidad y fomento. En primer lugar en el eje de calidad a través de la incorporación de criterios en el registro calificado y en la acreditación de alta calidad que busquen la excelencia.

24 Ver: <http://www.colombiaaprende.edu.co/html/micrositios/1752/w3-‐article-‐315515.html> 25 Ver: < http://www.colombiaaprende.edu.co/html/micrositios/1752/w3-‐article-‐343287.html>. Se diagnosticó que el programa, pese a haber logrado las metas de procesos tales como la formación de docentes y la realización de talleres en las 94 secretarías de salud, no ha logrado cumplir las metas país. 26 Ver: < http://www.colombiaaprende.edu.co/html/micrositios/1752/w3-‐article-‐343287.html >. 40. 27 Ibíd, 104.

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Se plantea en esta línea el mejoramiento de las pruebas saber pro, para garantizar la medición concordante con el Marco Común Europeo de Referencia (MCER) y que permita evaluar niveles superiores a B2. No se incorporan elementos de medición de competencias a nivel de inglés ocupacional.

No obstante, dentro de un contexto más amplio, que no sea solo el de medición o evaluativo, esta preocupación puede quedar comprendida dentro de la aspiración de lograr mayor pertinencia en el inglés en las Instituciones de Educación Superior y en programas de otras áreas disciplinarias. Dentro del eje de fomento se propone el acompañamiento y la consolidación de esquemas de financiación para la oferta de inglés en las IES, acceso a una plataforma virtual gratuita, campañas de comunicación, atracción hacia el estudio de la licenciatura en idiomas y como último eslabón el proceso de internacionalización de la educación superior.

Por otro lado, esta nueva propuesta busca el fortalecimiento del desarrollo de competencias en inglés no solo en el contexto educativo, si no también que vincule al sector productivo para poder articular estos dos ámbitos de uso del idioma.28 Se busca promover el aprendizaje de inglés para las personas en edad laboral, con el fin de responder a necesidades ya existentes del sector productivo. No obstante, la forma en la cual se implementará esta nueva estrategia de articulación aún no se ha definido. Se plantea: la generación de subsidios y formas de financiamiento a la formación en inglés; el trabajo sobre aspectos motivacionales para la formación en inglés y mayor disponibilidad de información en relación con los sectores y profesiones que demandan esta formación, así como la oferta de formación existente.29

(iv) Acuerdos de Reconocimiento Mutuo de Títulos

En la actualidad la información en materia de acuerdos de reconocimiento mutuo (ARM) de títulos académicos es la siguiente: se tienen ARM de títulos profesionales, grados académicos y de estudios superiores con Argentina, México, Perú y recientemente España. Se encuentran en trámite de ratificación por parte del Congreso de la República los acuerdos de reconocimiento mutuo de títulos y grados de educación superior suscritos con Chile, Portugal y Ecuador, así como la Adhesión al Acuerdo de Arcu-‐sur por parte de Colombia. Con esto serían hasta el momento 8 acuerdos suscritos de los cuales cuatro se encuentran vigentes. 30

28 Idíd, 55, 105. 29 Ibíd, 56. 30 Ministerio de Relaciones Exteriores, Dirección de Asuntos Jurídicos Internacionales, Tratados Bilaterales: <http://apw.cancilleria.gov.co/tratados/SitePages/BuscadorTratados.aspx?TemaId=22&Tipo=B>. Se llama la atención en relación con convenios en materia de reconocimiento de títulos de educación superior con países como ‘la Unión Soviética, Bulgaria, Costa Rica y Uruguay que se reportan como vigentes aunque al parecer no tienen aplicación. Así también acuerdos de reconocimiento de títulos que aunque suscritos no han entrado en vigencia como en el caso de Cuba(1994), Bolivia (2001).

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(v) Planes de internacionalización de las IES

En el año 2013 el Ministerio de Educación Nacional acompañó a más de 150 IES en la creación de una política institucional de internacionalización de la Educación Superior. La internacionalización es un proceso que facilita la dimensión internacional e intercultural de los mecanismos de enseñanza y de investigación de la educación superior, acercando a las IES con sus pares a nivel mundial a través de mecanismos como: movilidad académica de estudiantes, docentes e investigadores, proyectos de investigación desarrollados de forma conjunta, formulación de programas de doble titulación, entre otros.

Los aspectos que busca promover este objetivo son básicamente los siguientes: en primer lugar la gestión de la internacionalización, que consiste en generar políticas claras y planes sobre el tema al interior de las IES; en segundo lugar la movilidad académica; en tercer lugar la participación de las IES en redes universitarias que facilite cooperación y el desarrollo de proyectos conjuntos; en cuarto lugar la internacionalización de la investigación y finalmente la internacionalización de los currículos.31

Estos planes se enmarcan dentro de una política más general, cual es la internacionalización de la educación superior a través de dos ejes fundamentales:32 el fomento a la internacionalización de la educación superior y su promoción. Como parte del eje de fomento se realizan convocatorias públicas donde se seleccionan IES para que reciban asesoría en internacionalización y para el desarrollo de una política de corto y mediano plazo en este tema. Este componente incluye además capacitación a las oficinas de relaciones internacionales de las IES en el tema y la definición e implementación de indicadores de internacionalización en el Sistema Nacional de Información de la Educación Superior.

El componente de promoción a la internacionalización de la educación superior incluye la celebración de acuerdos de cooperación técnica con otros países para mejorar las políticas de calidad y cobertura de la educación superior. Asimismo, incorpora la celebración de acuerdos de reconocimiento mutuo de los sistemas de aseguramiento de la calidad de la educación superior, la promoción de Colombia como destino educativo de calidad en educación superior y la participación en espacios de integración para armonizar estándares de calidad de la educación superior del Consejo Nacional de Acreditación (CNA).33

31 Ministerio de Educación Nacional. ‘Internacionalización de la Educación Superior’, (20 de Julio de 2009) MEN, < http://www.mineducacion.gov.co/1621/article-‐196472.html>. 32 Para información detallada sobre las reflexiones que se están generando alrededor de la Política de Internacionalización de la Educación Superior ver: < http://www.mineducacion.gov.co/1621/articles-‐342477_archivo_pdf_Reflexiones_para_la_politica_internacionalizacion_educacion_superior.pdf> 33 Ministerio de Educación Nacional. ‘Internacionalización de la Educación Superior’, (18 de febrero de 2013) MEN < http://www.mineducacion.gov.co/1621/w3-‐article-‐318070.html >.

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En aras de la internacionalización de las IES también se creó la Red Colombiana para la Internacionalización de la Educación Superior, la cual constituye una alianza entre diferentes instituciones que busca facilitar este proceso, promoviendo la cooperación entre instituciones colombianas y otras instituciones en el mundo. La misma está integrada por IES, concretamente sus oficinas de relaciones internacionales, y organizaciones nacionales e internacionales que apoyen el proceso de internacionalización de las IES. El objetivo fundamental de la red es promover, apoyar y facilitar el desarrollo de proyectos y actividades de cooperación interinstitucional e internacional.

Se estructura a través de tres componentes una asamblea nacional, un comité nacional y diferentes nodos regionales. La secretaría técnica de la red es desarrollada por la Asociación Colombiana de Universidades (ASCUN).34

(vi) Internacionalización del Consejo Nacional de Acreditación (CNA)

La estrategia de internacionalización del CNA hace parte de la Política de Internacionalización de la Educación Superior de Colombia y lo que busca como objetivo general es promover y consolidar la internacionalización del sistema de aseguramiento de la calidad de la educación superior de Colombia.35 La internacionalización de los sistemas de educación superior conduce a la internacionalización de las Agencias de Acreditación. Lo anterior obedece a dos factores: a) creciente necesidad de “acreditarse” a nivel internacional por medio de mecanismos como la “evaluación externa internacional”36 y; b) las “decisiones de acreditación” que las agencias toman deben ir acompañadas de aceptación internacional, puesto que los mercados de profesionales en los que se insertan los egresados de los programas acreditados operan a nivel transnacional.37 La Internacionalización del CNA tiene dos ejes fundamentales: uno primero relacionado con acciones que buscan posicionar internacionalmente al CNA con la participación en redes, organización de eventos, visitas de formación y estudios

34 Información ampliada sobre el plan de acción 2010-‐2015 y las actividades que desarrolla la red se encuentra en: Asociación Colombiana de Universidades ‘Redes U/Red Colombiana para la Internacionalización de la Educación Superior’ ASCUN<http://www.ascun.org.co/index.php?option=com_content&view=category&id=107&Itemid=506>; Red Colombiana para la Internacionalización de la Educación Superior, ‘Documentos de Archivo y Presentaciones, RCI < http://rcicolombia.jimdo.com/zona-‐de-‐descargas/documentos-‐de-‐archivo-‐y-‐presentaciones/> 35 Consejo Nacional de Acreditación, ‘Estrategia de Internacionalización del Consejo Nacional de Acreditación de Colombia-‐ CNA (2013)’. < http://www.cna.gov.co/1741/articles-‐186362_informe_actividades.pdf >, 3. 36El CNA decidió someterse a ese proceso de evaluación con INQAAHE (International Network for Quality Assurance Agencies in Higher Education), red mundial de acreditación y RIACES (Red Iberoamericana de Acreditación de la Calidad de la Educación Superior), obteniendo certificación por 5 años, el 16 de abril de 2012. 37Consejo Nacional de Acreditación. <http://www.cna.gov.co/1741/article-‐186362.html >

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de agencias de otros países y la evaluación externa de la agencia. Un segundo eje que favorece la internacionalización de los programas y las IES con actividades como los proyectos de acreditación regional, los acuerdos de reconocimiento y el acompañamiento a los procesos de internacionalización de la calidad de la educación superior. De la mano con estos dos ejes centrales un nuevo eje se viene desarrollando recientemente, este se relaciona con la evaluación de la calidad de la internacionalización.38 Esto último vincula por ejemplo la incorporación de la internacionalización como un criterio para evaluar la calidad académica de los programas y de las IES. Una nueva versión de los lineamientos otorga mayor relevancia a la internacionalización y las actividades relacionadas con esta a través del factor ‘visibilidad nacional e internacional, en el cual se evalúan más de 20 aspectos relacionados. 39 Como se mencionó anteriormente, el reto de internacionalización de la acreditación del CNA también plantea la necesidad de que la acreditación de los programas académicos se internacionalice. Para el efecto el CNA ha empezado a desarrollar proyectos conjuntos de acreditación. El CNA participa en redes y programas como INQUAAHE (International Network for Quality Assurance Agencies in Higher Education), RIACES, ARCUSUR, y CONSUAN (Consejo Universitario Andino). Igualmente tiene acuerdos de colaboración con ANECA (Agencia Nacional de Evaluación de la Calidad y Acreditación de España), SINAES (Sistema Nacional de Acreditación de la Educación Superior de Costa Rica) AERES de Francia y CEAACES de Ecuador. A partir del año 2012 Colombia hace parte del Sistema de Acreditación de Carreras Universitarias para el Reconocimiento Regional de la Calidad Académica de las Respectivas Titulaciones en el Mercosur y los Estados Asociados, Sistema ARCUSUR. Aunque se manejan criterios y procedimientos armonizados son las agencias nacionales de acreditación las que emiten un juicio final sobre la calidad del programa. 40 En este sentido, las acreditaciones logradas por los programas académicos alcanzarían nivel regional. La ejecución de proyectos conjuntos de acreditación se encuentra en fase experimental, por lo que la viene desarrollando el CNA a través de la ejecución de

38 Consejo Nacional de Acreditación, ‘Balance Internacionalización CNA 2013’ <http://www.cna.gov.co/1741/article-‐186362.html > 2. 39 Para un análisis detallado del tema y su relevancia ver: Fernando Téllez Mendivelso y Carl Henrik Langebaek, ‘Internacionalización y Calidad en Colombia: el Rol Estratégico de la Acreditación en el Fortalecimiento de los procesos de Internacionalización de la Educación Superior’ en Reflexiones para la Política de Internacionalización de la Educación Superior en Colombia’, (Ministerio de Educación Nacional, 2014), 75-‐94. En la actualidad el CNA está participando en un piloto de evaluación y certificación de la calidad de la internacionalización de programas e instituciones, denominado proyecto CequInt. Para mayor información sobre el proyecto se puede visitor la siguiente página: < http://ecahe.eu/home/about/projects/cequint/>. 40 Se deben seguir los manuales de procedimientos establecidos para el Sistema ARCU-‐SUR.

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proyectos piloto para la internacionalización de la acreditación de estos programas con universidades y programas específicos.41 A 2013, 11 programas participaron en la evaluación y acreditación regional. En el ámbito de CONSUAN se ha definido ya una hoja de ruta que se viene ejecutando desde finales del 2012 para lograr su establecimiento como red. El CONSUAN viene adelantando un proyecto piloto para la acreditación conjunta de programas de pregrado en medicina y agronomía para la región andina. En el ámbito del esfuerzo de internacionalización del CNA se destaca también la incorporación del organismo nacional de acreditación al acuerdo MULTRA (Multilateral Agreement on the Mutual Recognition of Accreditation Results regarding Joint Programmes). El acuerdo está orientado a la simplificación de los procesos de evaluación y acreditación de programas conjuntos y su membresía es aprobada por los miembros del European Consortium for Accreditation (ECA), después de un proceso de autoevaluación y visita externa. Con esto se abre un nuevo escenario de interacción para el CNA y posibilidades de desarrollar proyectos bilaterales de reconocimiento con las agencias de acreditación que hacen parte del MULTRA (10 en total, incluyendo el CNA). 4.3 REGULACIONES TRANSVERSALES EN MATERIA DE EDUCACIÓN PROFESIONAL, CALIDAD Y TÍTULOS PROFESIONALES EN COLOMBIA

TIPO DE

DISPOSICION NUMERO OBJETO

Constitución Política

Art 67 Art 189: 21,22,26 Art 69

La educación como derecho, servicio público y función social. Determina los componentes del sistema educativo en Colombia: educación inicial, educación preescolar, educación básica, educación media y educación superior Control y vigilancia por parte de la Rama Ejecutiva al Servicio de Educación Autonomía Universitaria como principio pedagógico universal

Ley 1450 de 2011 Por la Cual Se Adopta el Plan Nacional de Desarrollo 2010-‐2014. Define la alineación con el Plan Decenal 2006-‐2016.

Ley 115 de 1994 Por la Cual Se Expide la Ley General de Educación Ley 30 de 1992 Por la Cual se Organiza el Servicio Público de la Educación

Superior Ley 749 de 2002 Por la cual se Organiza el Servicio Público de Educación

Superior en las Modalidades de Formación Técnica, Profesional y Tecnológica. (Modificada por la Ley 962/2005 sobre racionalización de trámites y procedimientos administrativos)

Ley 1188 de 2008 Por la cual se Regula el Registro Calificado de Programas de

41 Para mayor información sobre las metodologías de estos proyectos ver: Consejo Nacional de Acreditación, ‘Acreditación Internacional Regional’, <http://www.cna.gov.co/1741/article-‐186353.html>.

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Educación Superior Ley 1324 de 2009 Por la cual se fijan parámetros y criterios para organizar el

sistema de evaluación de resultados de la calidad de la educación, se dictan normas para el fomento de una cultura de la evaluación, en procura de facilitar la inspección y vigilancia del Estado y se transforma el ICFES.

Ley 1651 de 2013 Modifica la Ley 115 de 1994 en el sentido de incluir todas las habilidades comunicativas en una lengua extranjera dentro de los objetivos básicos de la educación primaria. Da prioridad a la enseñanza de la lengua inglesa en los establecimientos educativos oficiales.

Decreto 2020 de 2006 Por la cual se Organiza el Sistema de Calidad de Formación para el Trabajo. Modificado por el Decreto 2124 de 2012 y el Decreto 865 de 2013 en materia de acreditación

Decreto 4904 de 2009 Por el cual se Reglamenta la Organización, Oferta y Funcionamiento de la Prestación del Servicio Educativo para el Trabajo y el Desarrollo Humano

Decreto 1295 de 2010 Por el cual se Reglamenta el Registro Calificado de que trata la Ley 1188 de 2008 y la Oferta y Desarrollo de Programas de Educación Superior.

Decreto 3693 de 2009 Por el cual se Reglamenta el Examen de Estado de Calidad de la Educación Superior. Modificado por el Decreto 4216 de 2009.

La Ley 115 de 1994, Ley General de Educación, establece en su Título II lo referente al servicio educativo. Define la educación formal y sus diferentes niveles en preescolar, básica (ciclo primaria y secundaria) y media, así como los objetivos de la educación en dichos niveles, su duración y las áreas fundamentales de la educación en aquellos niveles en los que corresponde. Por otro lado, desarrolla los aspectos generales relativos a la Educación para el Trabajo y Desarrollo Humano,42 el concepto general de Educación Informal, de Educación para Adultos, Educación para Grupos Étnicos, Educación Campesina y Educación para la Rehabilitación Social. La Ley define el concepto de autonomía escolar y desarrolla la herramienta del plan decenal de educación para la fijación de políticas de mediano y largo plazo en el campo educativo. Adicionalmente, y en aplicación de la necesidad de asegurar la calidad de la educación, tal y como lo dispone la Constitución Política de Colombia, establece el concepto básico de evaluación a los agentes intervinientes en el proceso educativo: estudiantes, docentes, docentes directivos e instituciones educativas. Incorpora algunos incentivos y beneficios a estudiantes y disposiciones específicas en relación con los educadores y su formación, la carrera docente y régimen laboral de educadores privados. Adicionalmente, la ley establece reglas en relación con establecimientos educativos y gobierno escolar, al igual que funciones y competencias en materia de inspección y vigilancia del nivel central y de las entidades territoriales.

42 Antes denominada educación no formal. Esta denominación fue modificado por el artículo 1 de la Ley 1064 de 2006.

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De forma más específica la Ley 30 de 1992 establece el marco general para la prestación del servicio de educación superior, reforzando el principio constitucional de autonomía universitaria. Esta ley define el carácter de las instituciones de educación superior en: instituciones técnicas profesionales, instituciones universitarias o escuelas tecnológicas y las universidades, así como el objeto de los programas de educación. Además, establece la institucionalidad que acompaña y da soporte a la prestación del servicio educativo superior y fortalece las entidades de base, ya existentes como el Instituto Colombiano para el Fomento de la Educación Superior (ICFES)43 y el Instituto Colombiano de Crédito Educativo y Estudios Técnicos en el Exterior (ICETEX). Por otro lado, crea la organización del sistema de calidad, y con este el Sistema Nacional de Acreditación señalando la obligación del Estado colombiano de garantizar la idoneidad de la educación superior. La Ley 749 de 2002 hace una importante contribución a través del establecimiento de la formación de pregrado mediante ciclos propedéuticos44 en las instituciones técnicas, profesionales y tecnológicas en las áreas de ingenierías, tecnologías de la información y la administración. De este modo, las instituciones técnicas profesionales y tecnológicas pueden ofrecer programas profesionales solo mediante ciclos propedéuticos, cuando estos se derivan de formación técnica profesional y tecnológica. La norma también establece disposiciones en materia de aseguramiento de la calidad de la educación superior técnica y tecnológica y la obligación de obtener el registro calificado para ofrecer y desarrollar programas de formación técnica profesional, tecnológica o de especialización. Por su parte la Ley 1188 de 2008 desarrolla la obligación de obtener el registro calificado para ofrecer programas académicos de educación superior, cuando no se cuenta con acreditación en calidad. El registro calificado se define como un instrumento de verificación del cumplimiento de las condiciones de calidad por parte de las instituciones de educación superior, dentro del Sistema de Aseguramiento de la Calidad de la Educación Superior. Dichas condiciones regulan la calidad de los programas y requisitos institucionales. Por otro lado, esta ley da la posibilidad a todas las instituciones de educación superior de ofrecer programas

43 Actualmente Instituto Colombiano de Evaluación de la Educación. 44 ‘Los ciclos son unidades interdependientes, complementarias y secuenciales; mientras que el componente propedéutico hace referencia al proceso por el cual se prepara a una persona para continuar en el proceso de formación a lo largo de la vida, en este caso particular, en el pregrado. En consecuencia, un ciclo propedéutico se puede definir como una fase de la educación que le permite al estudiante desarrollarse en su formación profesional siguiendo sus intereses y capacidades. (…) Con este enfoque por ciclos el estudiante puede iniciar sus estudios de pregrado con un programa técnico profesional (2 ó 3 años) y transitar hacia la formación tecnológica (3 años), para luego alcanzar el nivel de profesional universitario (5 años)’. Ministerio de Educación Nacional, ‘Formación por Ciclos Propedéuticos’ (20 Julio de 2009) < http://www.mineducacion.gov.co/1621/article-‐196476.html> .

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académicos por ciclos propedéuticos hasta el nivel profesional, en todos los campos y áreas de conocimiento, mediante el cumplimiento de los requisitos de calidad exigidos en la ley. El Decreto 1295 de 2010 reglamenta la Ley 1188 de 2008 en materia de registro calificado y oferta y desarrollo de programas académicos de educación superior. La norma establece las consecuencias derivadas de la ausencia de registro académico, en relación con los títulos expedidos con carencia de este requisito y las condiciones o requisitos que se deben cumplirse para su obtención. Los mismos constituyen requisitos de información que verifican aspectos como: la denominación del programa, su justificación, los contenidos curriculares, la propuesta de organización de actividades académicas, las actividades de investigación, la forma en la cual los programas académicos esperan impactar en la sociedad, las características y calidades que sirvan para fortalecer el personal docente, lo cual incluye la estructura de la organización docente, los medios educativos dispuestos, señalando cuáles deben estar presentes como mínimo, la infraestructura física que acredita para la enseñanza y el aprendizaje, así como la de bienestar universitario. Igualmente, incluye el requisito de proporcionar información que permita verificar al Ministerio de Educación Nacional los mecanismos de selección, permanencia, promoción y evaluación de profesores y estudiantes. Además se debe presentar información relativa a la estructura académica y administrativa, la existencia y aplicación de políticas de autoevaluación y la existencia de un programa de seguimiento de corto y largo plazo a egresados. Los requisitos mínimos para obtener el registro calificado también contemplan la presentación de información sobre la organización de un modelo de bienestar universitario y de información sobre la viabilidad financiera para la oferta y desarrollo del programa según la metodología adoptada. Además, el decreto otorga competencias al Ministerio de Educación Nacional para definir las características específicas de calidad de los programas académicos de educación superior, que deben tenerse en cuenta al momento de otorgar el registro o su renovación. Por otro lado, el decreto incluye algunos beneficios para la obtención del registro calificado o su renovación para aquellas instituciones que ya contaban con acreditación de calidad. Este decreto dispone como unidad de medida del trabajo académico el crédito académico. Un crédito corresponde a 48 horas de trabajo académico del estudiante, tanto en acompañamiento directo del docente como en labores independientes. La metodología de los programas debe contemplar y definir las horas de trabajo teniendo en cuenta que para los niveles de pregrado y especialización la relación debe ser de una hora de acompañamiento docente por dos horas de trabajo

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independiente del estudiante. En el caso de maestrías la relación es de 1:3, mientras que en los doctorados la misma depende de la naturaleza del nivel de formación. Por otro lado, se incluyen disposiciones sobre registro calificado para aquellos programas de formación por ciclos propedéuticos que permitan al estudiante transitar entre los diferentes niveles de formación, con el correspondiente componente propedéutico: de técnico profesional, a tecnólogo y luego profesional universitario. Además se incorporan características básicas sobre la formación por ciclos propedéuticos en sus diferentes niveles. El decreto incorpora requisitos especiales para la obtención del registro calificado de programas a distancia y programas virtuales. Así también desarrolla disposiciones para la obtención del registro calificado de programas de posgrado que incluyen: especializaciones, maestrías y doctorados. Se desarrolla lo concerniente al registro calificado de programas ofrecidos en convenio y el procedimiento para la obtención del registro y se contemplan disposiciones varias que incluyen las consecuencias de la expiración del registro y los efectos sobre el registro que tendría la modificación de los programas. La Ley 1324 de 2009 establece los criterios generales de organización del sistema de evaluación de resultados de la calidad de la educación y el deber del estado de valerse de mecanismos de exámenes de estado y otras pruebas externas para medir el nivel de cumplimiento de los objetivos y buscar la mejora continua de la educación. Se consagran los siguientes principios como guía para la evaluación realizada mediante exámenes de estado y pruebas externas: independencia, igualdad, comparabilidad, periodicidad, reserva individual, pertinencia y relevancia. Igualmente, son principios rectores de la evaluación de la educación: la participación, la equidad, la descentralización, evaluación cualitativa que acompañe pruebas cuantitativas, pertinencia y relevancia. La ley define la obligatoriedad de los exámenes de Estado para quienes terminen la educación media y la formación de pregrado en instituciones de educación superior. Dichos exámenes de estado se establecen como requisitos para el ingreso a los programas de pregrado y para acceder al título correspondiente. La norma establece la obligación de mantener la estructura de los exámenes por periodos de al menos 12 años, lo que no excluye la posibilidad de incluir áreas o estudios particulares que no alteren la comparabilidad en el tiempo. Adicionalmente, determina que es el Ministerio de Educación Nacional quien debe indicar al ICFES lo que desea evaluar a través de los exámenes de estado. De manera importante la norma abre la posibilidad para que el ICFES realice otras evaluaciones que le sean encargadas por entes públicos o privados., estando facultados para cobrar las tarifas correspondientes por estos servicios. Dentro de las funciones asignadas a la entidad (ICFES) se encuentran las de desarrollar la fundamentación teórica, diseñar, elaborar y aplicar instrumentos de evaluación complementarios, que sean solicitados por entidades oficiales o privadas.

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En términos institucionales la norma dispone la adopción por parte del Ministerio de Educación Nacional de las funciones de fomento de la educación superior que estaban a cargo del ICFES, señalando de forma no taxativa cuales estarían incluidas. Asimismo, transforma al Instituto Colombiano de Fomento de la Educación Superior (ICFES), define el carácter de sus actuaciones y señala como su objeto ofrecer el servicio de evaluación de la educación en todos sus niveles y adelantar investigaciones sobre calidad educativa. Por su parte el Plan Nacional de Desarrollo 2010-‐2014, Ley 1450 de 2011, ordena que la política educativa del gobierno nacional contenida en este plan deba armonizarse con los lineamientos y propósitos del Plan Nacional Decenal de Educación 2006-‐2016, cuyos objetivos, metas y estrategias serán analizados en la sección siguiente. La ley del plan prevé igualmente que el gobierno nacional destinará los recursos necesarios para la implementación del sistema educativo bilingüe y define los propósitos y objetivos de la aplicación de las pruebas saber 5º y 9º, el cual consiste en proporcionar información al gobierno nacional sobre los resultados de las instituciones educativas y el desarrollo de competencias básicas en los estudiantes, con el fin de mejorar la calidad de la educación. De forma interesante no se pronuncia en relación con los objetivos de las pruebas Saber Pro aplicadas a los estudiantes de formación superior. Por otro lado, el artículo 150 del Plan Nacional determina subsidios a la educación superior para beneficiarios del SISBEN 1, 2 y 3 y señala cómo los préstamos a estos beneficiarios de créditos educativos pueden ser condonables. En materia reglamentaria el Decreto 2020 de 2006 regula de forma transversal el Sistema de Calidad de la Formación para el Trabajo y sus diferentes componentes e institucionalidad que la soporta, la cual incluye la Comisión de Calidad de la Formación para el Trabajo (CCAFT), los Comités Sectoriales (sector productivo), los organismos de tercera parte que evalúan la conformidad con las normas técnicas voluntarias correspondientes (órganos de certificación acreditados) y las instituciones y programas de formación para el trabajo. Igualmente, especifica las características básicas de la certificación de calidad de la formación para el trabajo, como su carácter voluntario y temporal y el enfoque de este tipo de certificación hacia la obtención de un reconocimiento público de la calidad de los programas y las instituciones que ofrecen formación para el trabajo. El Decreto 4904 de 2009 reglamenta lo referente a la formación, organización y funcionamiento de las instituciones que prestan servicios educativos de formación para el trabajo y el desarrollo humano y lo referente al Sistema de Información de Instituciones y Programas de Educación para el Trabajo y el Desarrollo Humano. La norma identifica como objetivos básicos de este tipo de formación la complementación, actualización, el suplir conocimientos y formar en aspectos académicos y laborales, permitiendo la obtención de un certificado de aptitud

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ocupacional. Estas instituciones están autorizadas para ofrecer programas de formación laboral y de formación académica. Estos programas de formación para el trabajo y desarrollo humano pueden ser ofrecidos también por instituciones de educación superior, de acuerdo con sus estatutos. Finalmente, el Decreto 3963 de 2009, modificado por el Decreto 4216 de 2009, reglamenta lo concerniente al examen de calidad de la educación superior.45 El examen está concebido desde el decreto como un instrumento enfocado a evaluar externamente y de forma estandarizada la calidad del servicio público educativo. Asimismo, se define como objetivo y objeto básico del examen la evaluación del grado de desarrollo de las competencias de los estudiantes próximos a terminar los programas de pregrado. El examen también sirve como fuente de información para construir indicadores de evaluación de la calidad de los programas, las instituciones de educación superior y del servicio público educativo. El Decreto tiene como objeto disponer la evaluación de competencias específicas y de competencias genéricas, 46 estas últimas requeridas por todo profesional, independiente del programa que estén próximos a terminar. La norma señala igualmente que es el Ministerio de Educación Nacional quien define las competencias específicas a ser evaluadas con el acompañamiento de la comunidad académica, profesional y del sector productivo, a través de los mecanismos que el mismo Ministerio defina. Ahora, el número específico de pruebas y sus componentes es determinado por el ICFES. Es competencia del ICFES la coordinación y la dirección del diseño de las pruebas, su aplicación, la obtención y el análisis de los resultados del Examen de Calidad de la Educación Superior. Para esta labor el ICFES se puede apoyar en la comunidad académica, profesional y el sector productivo tanto del orden nacional como internacional. 47 La norma reiteró lo señalado en la Ley 1324 de 2009 en cuanto a la obligación de que, para efectos de comparabilidad, la estructura de las pruebas se mantenga por un periodo de 12 años, sin perjuicio de que se puedan introducir mejoras que no afecten la comparabilidad de los resultados. Por otro lado, señala las obligaciones de los estudiantes y de las instituciones de educación superior en relación con el examen y el requisito básico de toma de la prueba para la obtención del título, con un régimen de transición específico. Además define incentivos de público reconocimiento para los estudiantes e instituciones con mejores resultados. La excelencia académica en el examen se determina como incentivo y criterio de asignación de becas a estudiantes.

45 En la actualidad recibe el nombre de examen Saber Pro. 46 Las competencias genéricas son: pensamiento crítico, solución de problemas, entendimiento interpersonal y escritura. 47 Artículo 3, Decreto 3963 de 2009.

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4.4. JURISPRUDENCIA SOBRE REGLAMENTACIÓN PROFESIONAL EN COLOMBIA

TIPO DE DISPOSICION

NUMERO CONSIDERACIONES PARA LA REGLAMENTACION DEL EJERCICIO PROFESIONAL

Sentencia Corte Constitucional

C-‐606 de 1992

Tema: licencia profesional para topografía/tránsito legislativo. Control constitucional de la Ley 70 de 1979, por la cual se reglamenta la profesión de topógrafo . Análisis de la Corte Constitucional de los derechos fundamentales involucrados en la reglamentación profesional y la función administrativa de las autoridades públicas para ejercer inspección y vigilancia en profesiones que impliquen un riesgo social. La restricción se genera en relación con el derecho a escoger profesión u oficio. -‐El legislador debe imponer los requisitos estrictamente necesarios para proteger el interés general, ya que el ejercicio de una profesión u oficio debe permitir el mayor ámbito de libertad posible. -‐La exigencia de títulos de idoneidad debe estar directamente encaminada a certificar la cualificación del sujeto para ejercer la tarea. -‐La matrícula o certificado no otorga el derecho sino que lo reconoce. -‐Derecho a la libre asociación (libertad de no asociarse) se vulnera con la exigencia previa de ser parte de la Asociación Nacional de Topógrafos para obtención de certificado. -‐ En materia de derechos fundamentales el único órgano competente para establecer limitaciones es el Congreso de la República. Reserva de Ley. -‐Colegios profesionales deben responder a una filosofía democrática. Diferencia entre colegios profesionales y asociaciones profesionales. Estas últimas no se obligan a ser democráticas. -‐La norma que limita un derecho fundamental, como por ejemplo lo hace un código de ética profesional tiene que tener rango legal -‐La potestad reglamentaria constituye un complemento de la ley, necesario para hacerla cumplir eficazmente, pero la delegación legal no se puede traducir en una transferencia inconstitucional de competencias tal que deslegalice la materia reservada. -‐La matrícula profesional corresponde simplemente a la constatación pública de que el titulo profesional es legítimo. No obstante la matrícula puede condicionar también el ejercicio del derecho al cumplimiento de ciertas normas éticas.


C-‐177 de 1993

Tema: control constitucional de la Ley 19 de 1990, por medio de la cual se reglamenta la profesión de técnico electricista en el territorio nacional. -‐Examen del derecho a ejercer profesión u oficio consagrado en la Constitución y sobre las limitaciones a la facultad del legislador de reglamentar dichas profesiones y oficios. -‐Solo el legislador puede crear las normas básicas sobre las cuales las autoridades competentes vigilen e inspeccionen el ejercicio de

4 ANTECEDENTES: JURISPRUDENCIA SOBRE REGLAMENTACION DEL EJERCICIO PROFESIONAL EN COLOMBIA

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las actividades que exijan formación académica o que impliquen riesgo social. -‐Reitera que las normas básicas sobre las cuales se ejerza el control, y que por lo general tienden a restringir el ejercicio del derecho a ejercer libremente una actividad, deben tener rango legal


C-‐226 de 1994

Tema: en relación con la profesión de bacteriología. Control constitucional a la Ley 36 de 1993. -‐ En materia de derechos fundamentales debe efectuarse una interpretación restrictiva de la reserva de ley estatutaria, ya que directa o indirectamente gran parte de las leyes tocan algún o algunos derechos fundamentales -‐ La regulación específica de los elementos del ejercicio de la profesión de bacteriología no toca componentes esenciales estructurales de la libertad de escoger profesión -‐Reitera diferente tratamiento en la Constitución a los colegios profesiones y las asociaciones profesionales. No son idénticos. -‐Los colegios profesionales pueden desempeñar funciones públicas por mandato legal y configuran una forma de descentralización por colaboración de la administración pública. Su creación debe surgir del derecho de libre asociación, de la iniciativa privada y no pública.


C-‐251 de 1998

Tema: control constitucional a la Ley 372 de 1997, por la cual se regula el ejercicio de la profesión de optometría en Colombia. -‐Requisito de regulación mediante ley estatutaria. Se requiere este tipo de ley, cuando se estén regulando elementos estructurales fundamentales que afectan el núcleo esencial de la libertad de escoger profesión. -‐ La expedición del código de ética optométrica corresponde al legislador. -‐ La función de expedir reglamentos de las profesiones, es una atribución que el legislador siempre podrá ejercer, y corresponde a su función ordinaria


C-‐031 de 1999

Tema: exigencia de tarjeta profesional para secretarias. Inexequibilidad de la Ley 9 de 1984. -‐Si el entendimiento técnico del oficio no tiene repercusiones sociales que impliquen un riesgo colectivo, su limitación restringe el núcleo esencial del derecho a ejercer un oficio y transgrede derechos como el libre desarrollo de la personalidad y al trabajo. -‐ La limitación que impide el ejercicio libre de un oficio solo es constitucionalmente admisible si su objetivo es la protección contra un riesgo social. -‐ La exclusión de los secretarios no titulados para el ejercicio de esa actividad no tiene un objetivo constitucionalmente válido y por ende es una reglamentación que restringe arbitrariamente los derechos al ejercicio de ese oficio libremente escogido y a trabajar en igualdad de condiciones.


C-‐ 964 de 1999

Tema: exigencia de certificación para la actividad de técnico constructor. Artículos de la Ley 14 de 1975, por la cual se reglamenta la profesión de técnico constructor en el territorio nacional. -‐El riesgo social que genera la actividad social debe ser claro y afectar, o poner en peligro, el interés general y derechos fundamentales; pero eso no es suficiente; es además necesario que

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ese riesgo pueda ser disminuido de manera sustantiva gracias a una formación académica específica. -‐Es razonable sostener que si el Legislador está obligado a exigir títulos de idoneidad también goza de un margen importante de discrecionalidad para fijar los requisitos necesarios para obtener la autorización estatal para el ejercicio de una profesión. Sin embargo, esto no quiere decir que el Legislador es absolutamente libre. Transición normativa: En función del principio de confianza legítima, que encuentra sustento constitucional en la buena fe, tal y como la Corte lo ha señalado, lo único que constitucionalmente se puede exigir del Legislador es que la normatividad establezca un período razonable de transición, que permita a quienes venían ejerciendo esa actividad, ajustarse a las nuevas regulaciones. -‐Reitera la jurisprudencia sobre la naturaleza de los colegios profesionales que deben tener origen en la iniciativa privada


C-‐012 de 2000

Tema: demanda a la Ley 51 de 1986, por la cual se reglamenta el ejercicio de las profesiones de Ingeniería eléctrica, ingeniería mecánica y profesiones afines. -‐Reglamentación general y anterior de una profesión no excluye reglamentación específica para determinadas ramas de la misma -‐Reitera la facultad exclusiva del legislador en la expedición de Códigos de Ética -‐Se reitera la jurisprudencia constitucional de que la calidad que se define en la ley en cabeza de una asociación o colegio profesional como órgano asesor/consultivo del gobierno no es exclusiva de aquellos a quienes se les reconoce esta calidad en la respectiva ley y debe respetar el derecho de igualdad en relación con otras asociaciones y colegios profesionales. -‐Se reitera la jurisprudencia constitucional de que corresponde únicamente al legislador crear el cuerpo dispositivo para la inspección y vigilancia del ejercicio de las profesiones que constitucionalmente lo requieran. (…) aspectos tales como la tipificación de las faltas, el respeto riguroso del debido proceso, la garantía del derecho de defensa, son materias que corresponde definir a la ley.


C-‐078 de 2003

Mediante la cual se revisaron las objeciones presidenciales al proyecto de Ley 44 de 2001 Senado de la República-‐, 218 de 2002 -‐Cámara de Representantes (hoy Ley 842 de 2003).

C-‐649 de 2003

Mediante esta sentencia la Corte Constitucional verificó si el proyecto de Ley 44 de 2001, una vez revisado por el Congreso de la República se ajustó a lo decidido en la Sentencia C-‐078 de 2003


C-‐570 de 2004

Esta norma declaró inconstitucional el párrafo segundo del artículo 78 de la Ley 842 de 2003. Además condicionó la constitucionalidad de la abrogación general de las Leyes 28 de 1989, 33 de 1989, 211 de 1995, 392 de 1997 y 435 de 1998, en el sentido de que ella no comprende las normas de estas leyes que creaban Consejos Profesionales, los regulaban y les asignaban sus funciones. Analiza la constitucionalidad de otros artículos de la Ley 842 de 2003 relacionados con deberes generales y especiales de los profesionales, prohibiciones, deberes para con la dignidad de la profesión, deberes y prohibiciones a los profesionales que desempeñan funciones públicas, y privadas, deberes en concursos y licitaciones. Declara la inconstitucionalidad de algunas de ellas por violación al debido proceso al establecer normas disciplinarias que superan el grado de indeterminación aceptable

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constitucionalmente en el marco de regímenes disciplinarios. Además señala la inconstitucionalidad de algunas normas disciplinarias referidas a la vida privada del profesional. Asimismo, declara inconstitucional la competencia general del COPNIA para la expedición de todos los permisos temporales, por lo que en aquellas ramas de la ingeniería que cuenten con Consejos Profesionales propios los permisos temporales serán expedidos por dichos consejos. Declara también inconstitucional la facultad del COPNIA para crear o suprimir consejos regionales o seccionales.


C-‐191 de 2005

Tema: revisión de constitucionalidad de normas de la Ley 842 de 2003 (artículos 5, 18 y 20). -‐La facultad del legislador de exigir títulos de idoneidad, (artículo 26, CP) se refiere no tanto al derecho a escoger profesión u oficio, como al derecho de ejercer la actividad elegida. -‐No puede el COPNIA incluir actividades nuevas dentro de las actualmente consideradas como ingeniería, así como tampoco excluirlas. El COPNIA puede determinar cómo clasificar nuevas modalidades dentro de la clasificación que ya existe y está vigente, para asegurar la concordancia de las nuevas modalidades aprobadas. Esto en relación con la clasificación nacional de ocupaciones.


T-‐701 de 2005

Pueden los Consejos de Profesionales calificar la idoneidad de los contenidos y programas curriculares de una institución Universitaria para autorizar o negar la entrega de una tarjeta profesional? A juicio de la Corte la pregunta se responde de manera negativa. (…) lo contrario significaría invadir la esfera de la autonomía universitaria como garantía institucional. No resulta razonable que si un centro educativo cuenta con la autorización del Estado para ofrecer determinados servicios académicos, sea el propio Estado quien, a través de alguno de sus agentes, desestime la idoneidad de la formación allí impartida. De ahí la importancia de diseñar y aplicar rigurosos controles al ejercicio de la enseñanza, no sólo posteriores sino también previos y concomitantes. La Corte considera que la actividad de los Consejos Profesionales en este sentido es altamente restringida en virtud de la autonomía universitaria reconocida por el artículo 69 de la Constitución


C-‐193 de 2006

Tema: Control de constitucionalidad de algunos artículos de la Ley 400 de 1997, por la que se adoptan normas sobre construcciones sismo resistentes. el Legislador goza de un margen de apreciación limitado y no puede ejercer sus competencias de forma desproporcionada o poco razonable. Premisas a ser cumplidas por la regulación: (i) la regulación debe ser establecida por vía legislativa en virtud de la reserva de ley que opera en este ámbito; (ii) las exigencias para certificar la idoneidad profesional deben ser necesarias; (iii) las reglas que se imponen para comprobar la preparación técnica deben ser adecuadas; (iv) los requisitos exigidos para el ejercicio de la profesión u oficio no pueden implicar una discriminación prohibida por la Constitución Nacional.

Sentencia C-‐765 de El legislador ordinario carece de competencia para regular el

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Corte Constitucional

2008 proceso de recertificación sobre la idoneidad del personal de salud con educación superior. Este aspecto hace parte del núcleo esencial de derechos fundamentales (ejercer profesiones en las áreas de la salud y al trabajo), por lo que su regulación tiene reserva de ley estatutaria.


C-‐756 de 2008 C-‐1063 de 2008

Tema: demanda contra algunos artículos de la Ley 1164 de 2007, por la cual se dictan disposiciones en materia de talento humano en salud. Reserva de Ley Estatutaria para regular el proceso de recertificación periódica de los profesionales de la salud. Se trata de una afectación al núcleo esencial de los derechos de los profesionales de la saludo a ejercer profesión y al trabajo. No es competencia del legislador ordinario. Se reconoce en todo caso la validez constitucional a que el legislador cambie, modifique o renueve los requisitos para el ejercicio profesional. Reglas interpretativas para conocer que regulaciones sobre derechos fundamentales deben ser objeto de ley estatutaria:

-‐ La reserva de ley estatutaria en materia de derechos fundamentales es excepcional, en tanto que la regla general se mantiene a favor del legislador ordinario

-‐ La regulación estatutaria u ordinaria no se define por la denominación adoptada por el legislador, sino por su contenido material

-‐ Mediante ley estatutaria se regula únicamente el núcleo esencial del derecho fundamental

-‐ Las regulaciones integrales de los derechos fundamentales debe realizarse mediante ley cualificada

-‐ Los elementos estructurales esenciales del derecho fundamental deben regularse mediante ley estatutaria

Sin embargo: las leyes estatutarias están encargadas de regular únicamente los elementos estructurales esenciales de los derechos fundamentales y de los mecanismos para su protección, pero no tienen como objeto regular en detalle cada variante de manifestación de los mencionados derechos o todo aquellos aspectos que tengan que ver con su ejercicio. (Para un análisis más detallado ver módulo de medicina/enfermería)


C-‐1053 de 2001

Exámenes Preparatorios: Aunque la Ley 552 de 1999 no consagra dentro de sus requisitos para obtener el título de abogado la presentación de exámenes preparatorios de grado, los entes universitarios en aplicación de la autonomía universitaria pueden establecer requisitos adicionales a los contemplados en el artículo 2 de la Ley 552 de 1999.


SU-‐783 de 2003


T-‐117 de 2004

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La Corte Constitucional ha reiterado en varias decisiones que, de acuerdo con el artículo 26 de la Constitución, la facultad de reglamentar el ejercicio de las profesiones le corresponde al Congreso de la República. Así también el legislador cuenta con amplia potestad para determinar la autoridad de inspección y vigilancia de las profesiones legalmente establecidas. No obstante, cuando en ejercicio de la misma decide crear un órgano o entidad del orden nacional debe contar con iniciativa o aval del gobierno, en cumplimiento de las disposiciones del artículo 154 de la Constitución. Señala también que es facultad del legislador el establecimiento de Códigos de Ética, y que la reserva de ley estatutaria debe interpretarse de una forma restrictiva, para aquellas regulaciones que en relación, por ejemplo, con el derecho al trabajo y el derecho a la libertad de escoger profesión y oficio afecten el núcleo esencial de dichos derechos. Por otro lado, la jurisprudencia constitucional es reiterativa en señalar la distinción entre los colegios profesionales y las asociaciones profesionales, como entes que nacen de la iniciativa privada, en el primer caso con la limitante de que su funcionamiento debe basarse en principios democráticos. Así también se reitera la distinción entre los primeros y los consejos profesionales. Estos últimos como órganos de creación legal, de carácter público y que desarrollan funciones de policía administrativa a través del control y vigilancia de las profesiones respectivas. En materia de exámenes preparatorios para la carrera de derecho la Corte Constitucional sostuvo, en sentencia C-‐1053 de 2001, que incluso antes de la sentencia las universidades en ejercicio de su autonomía universitaria podían fijar exámenes preparatorios, cursos, exámenes de comprobación de conocimiento, establecer exigencias de idiomas u otros requisitos como requerimientos para obtener el título de abogado.

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6 RECOMENDACIONES TRANSVERSALES DEL ESTUDIO

6.1. GENERALES

ü Lograr una mejor y mayor coordinación del Sistema de Acreditación de la Educación Superior y los sistemas de licenciamiento/matriculación. La falta de articulación puede ser resultado de que las funciones de actualización, capacitación, investigación y calidad académica de la profesión que tienen algunos de los consejos profesionales no se encuentra lo suficiente priorizada o se enfoca solo en algunos de los componentes. En línea con esto se recomienda que dichos consejos, dentro de su función de promoción de la calidad académica se vinculen más en la definición de criterios e indicadores para la acreditación de programas en sus respectivas áreas.

ü Se hace necesario promover el proceso de internacionalización de la

acreditación y del Consejo Nacional de Acreditación, así como la creación de modelos de acreditación con alcance regional, con el fin de que las acreditaciones que este organismo adelanta tengan validez internacional. Si bien el proceso se viene desarrollando a nivel de la RIACES (Red Iberoamericana de Agencias de Acreditación) y RANA (Red de Agencias Nacionales de Acreditación de ArcuSur) avanza lentamente a través de las convocatorias periódicas que se hacen para programas específicos. Recomendamos que dichas convocatorias se direccionen teniendo en cuenta el potencial de la profesión de ser prestado internacionalmente, para lo que se debe buscar que se prioricen las profesiones bajo estudio: arquitectura, ingenierías, medicina, enfermería, contaduría y derecho.

ü Nuestro modelo de acreditación transversal convive internacionalmente con

otros enfoques en los que las entidades de acreditación de programas son de orden privado y específicas por áreas y profesiones.48 Se hace necesario mirar de qué forma el enfoque de internacionalización del Consejo Nacional de Acreditación también pueda contemplar el relacionamiento con dichos actores.

6.2. EN MATERIA DE NEGOCIACION DE ACUERDOS DE RECONOCIMIENTO MUTUO

ü Se recomienda el desarrollo de una caja de herramientas, guía de pasos

prácticos, que ayude en la evaluación y determinación de los beneficios reales, la necesidad de suscribir ARM y si resulta valioso insistir en la

48 Association of Specialized and Professional Accreditors, ‘ASPA Members’ <http://www.aspa-‐usa.org/members-‐list > [Asociaciones de Acreditadores Especializados y Profesionales, ‘Miembros de ASPA’ <http://www.aspa-‐usa.org/members-‐list >]. Esta asociación de Estados Unidos es miembros asociado de INQAAHE (International Network for Quality Assurance Agencies in Higher Education). De esta última también es miembro el CNA.

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negociación. Lo anterior, por cuanto la negociación puede ser un proceso largo, dispendioso y que tiene costos asociados. Como punto de partida se debe asegurar y planear acercamientos con los interlocutores acertados.

Un punto fundamental a tener en cuenta en materia de negociación de acuerdos de reconocimiento es que el objetivo de los mismos no necesariamente está condensado en la armonización de requisitos. Los acuerdos de reconocimiento mutuo no requieren per se que un país cambie la forma en la cual sus profesionales adquieren su cualificación. El enfoque debe ser más a que se logre hacer una determinación de la equivalencia sustancial de requisitos y que el acuerdo al cual se llegue establezca procedimientos y procesos que permitan determinar esta equivalencia sustancial de requisitos. Finalmente existen varias formas de llegar a un mismo fin, cual es asegurarse de que el interés público de seguridad y calidad del servicio esté protegido.

Lo anterior sin perjuicio de la importancia de identificar previamente a la negociación de los acuerdos posibles brechas en educación o entrenamiento que son importantes para las competencias requeridas por un profesional. Para el efecto se propone hacer el siguiente cuestionamiento interno:

• ¿Pueden cerrarse estas brechas? • ¿Existe voluntad para reducir estas brechas? • ¿Son estas brechas realmente relevantes?

Los contenidos sugeridos dentro de un ARM son los siguientes:

• Partes, objeto y definiciones del Acuerdo • Alcance del Acuerdo • Disposiciones específicas del acuerdo (criterios como por ejemplo:

necesidad de acreditación de los programas o equivalencia sustancial, mínimo de años de experiencia, requisitos de manejo del idioma).

• Ratificación e implementación del Acuerdo. Incluye disposiciones sobre vigilancia y supervisión y también por ejemplo la constitución de un comité especial en el que se definan los detalles de implementación. Sería conveniente que la implementación del acuerdo incluya mecanismo de monitoreo e indicadores mediante los cuales sea posible medir el éxito y el impacto del acuerdo de reconocimiento mutuo.49

• Aplicación del acuerdo

49 Lo anterior constituye una herramienta valiosa de cara a la posterior renovación o modificación de los acuerdos.

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• Tema migratorio circular50 y de visas. Obviamente atendiendo a las competencias que los órganos públicos de los respectivos países tengan sobre la materia.

• Cooperación entre las partes relacionada con el intercambio de información

• Mecanismo de solución de controversias • Duración del Acuerdo • Partes firmantes

Esto no pretende ser un formato estático, ya que existen particularidades según el tipo de profesión y en atención al grado de regulación y requerimientos. La planeación de una Hoja de Ruta/Cronograma de tiempos que contemple las siguientes fases resulta de utilidad para la consecución y aplicación efectiva de este tipo de acuerdos:

• Fase exploratoria En esta fase es importante tener claro los beneficios económicos y no económicos asociados a la suscripción de un acuerdo de este tipo, así como los eventuales costos. Sería importante contar con información relacionada con potenciales deficiencias en la oferta de profesionales en las áreas en las cuales se busca negociar este tipo de acuerdos. Así también, con información relacionada con los flujos de profesionales en las disciplinas a negociar entre ambos países, que se encuentren relacionados con la prestación de servicios profesionales. Igualmente es relevante tener un conocimiento preliminar del marco institucional y regulatorio vigente para la profesión, en el cual se puede profundizar durante el desarrollo de esta fase. Lo anterior con el fin de identificar las dificultades y barreras que puede presentar la negociación, así como posibles enfoques en la misma.

• Fase de negociación. En esta fase se espera que las partes logren un buen grado de familiaridad en relación con el sistema educativo, la acreditación, así como los requisitos de ejercicio profesional de su contraparte y en general el sistema de licenciamiento profesional. Debe existir claridad sobre las semejanzas y diferencias por ejemplo conocimiento sobre

50 La migración circular para propósitos de este diagnóstico está relacionada con las condiciones de entrada a un país anfitrión de personas naturales con el fin de prestar un servicio en el territorio de la otra parte con carácter temporal. No involucra aspectos relacionados con la migración con propósitos de vinculación laboral definitiva en países de destino.

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cuáles actividades comprenden ejercicio de la profesión en cada uno de los países, normas en materia de ética profesional y régimen sancionatorio. Las partes que pese a las mismas el grado de equivalencia sustancial de ambos sistemas regulatorios es satisfactorio. Como se anticipó semejanzas culturales, en los sistemas y enfoques regulatorios e incluso similares grados de desarrollo económico, así como el manejo de un idioma común favorecen el proceso.

• Fase de finalización del acuerdo. Se refiere a la formalización del acuerdo, su suscripción por las partes correspondientes en cada país y la implementación de las medidas necesarias a nivel interno para su entrada en vigencia. En países con sistemas federales de gobierno es posible que la adopción del acuerdo este sometida a la ratificación por parte de las autoridades de licenciamiento a nivel estatal o provincial. Incluso en algunos casos su vigencia se condiciona a la aprobación por parte de un número mínimo de dichas autoridades.

• Fase de implementación del acuerdo. (que incluya monitoreo, evaluación y seguimiento del acuerdo con miras a determinar hacia futuro qué reformas y adiciones se deben hacer al mismo. La inclusión de esta fase procura eliminar los riesgos de aplicaciones del acuerdo inconsistentes entre los miembros del mismo y velar por el cabal cumplimiento de sus disposiciones. 51 Para lograr este punto se plantean alternativas como la creación de un comité para el acuerdo. Asimismo, se deben asegurar mecanismos para el intercambio de información (por ejemplo, puntos de contacto) que incluya también datos en relación con los aplicantes que se están beneficiando del acuerdo.

ü Se recomienda que dado que las negociaciones involucran diferentes actores, se diseñe un modelo/metodología de consultas. Si bien no todos participarán directamente en las negociaciones se hace necesario realizar consultas internas a las asociaciones profesiones y educativas más representativas, asociaciones de universidades y actores gubernamentales y acordar con ellos procedimientos y estrategias. Además la fase exploratoria que supone un conocimiento de los sistemas de cada uno de los países que permita determinar equivalencias sustanciales, requiere la participación, intercambio y solicitud de información a varios actores gubernamentales y privados (por ejemplo universidades y agencias de acreditación).

51 Madeleine Sumption, Demetrios Papademetriou and Sara Flamm, ‘Skilled Immigrants in the Global Economy Prospects for International Cooperation on Recognition of Foreign Qualifications’, Migration Policy Institute, December 2013, 13 [Madeleine Sumption, Demetrios Papademetriou y Sara Flamm ’Migrantes Calificados en las Perspectivas Globales de Cooperación Internacional para el Reconocimiento de Calificaciones Extranjeras Instituto de Política Migratoria, Diciembre 2013, 13].

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ü La negociación de ARM requiere de persistencia y voluntad política, por lo

que mientras más herramientas se tengan para mostrar los beneficios y potencial de un ARM más fácil será el proceso. Los actores gubernamentales deben contribuir facilitando espacios de discusión y procurando el monitorio y revisión periódica de los ARM.52 Asimismo, se deben establecer canales de comunicación como puntos de contacto o enlace desde el comienzo entre los cuerpos regulatorios que serían parte del acuerdo.

ü En la medida en que el proceso de negociación es dispendioso y trae costos

asociados se hace necesario que se configure un liderazgo político que de soporte al proceso y que al mismo tiempo pueda generar presión en la generación de resultados. Los consejos profesionales, con frecuencia tienen y de forma comprensible, otras prioridades en su agenda interna que pueden diluir y dilatar el proceso de negociación.

ü Otro tema importante es la financiación del proceso de negociación que se

debe anticipar desde las etapas iniciales, la falta de recursos puede ser un incentivo negativo para la participación de asociaciones y órganos regulatorios que normalmente priorizan el uso de sus fondos en asuntos domésticos.53 Recursos destinados específicamente para el propósito de adelantar las conversaciones favorecen su desarrollo y ha probado ser una estrategia importante en la negociación de otros acuerdos.54

52 Ibíd, 10. 53 Ibíd, 12. 54 Acuerdo de Reconocimiento Mutuo entre la Provincia de Quebec, Canadá y Francia.

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BIBLIOGRAFÍA

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Constitución Política de Colombia Leyes

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Ley 1651 de 2013 Ley 1450 de 2011 Ley 1324 de 2009 Ley 1188 de 2008 Ley 749 de 2002 Ley 115 de 1994 Ley 30 de 1992 Decretos Decreto 1295 de 2010 Decreto 3693 de 2009 Decreto 4904 de 2009 Decreto 2020 de 2006 Sentencias Corte Constitucional C-‐1063 de 2008 C-‐756 de 2008 C-‐765 de 2008 C-‐193 de 2006 T-‐701 de 2005 C-‐191 de 2005 C-‐570 de 2004 T-‐117 de 2004 SU-‐783 de 2003 C-‐649 de 2003 C-‐078 de 2003 C-‐1053 de 2001 C-‐012 de 2000 C-‐ 964 de 1999 C-‐031 de 1999 C-‐251 de 1998 C-‐226 de 1994 C-‐177 de 1993 C-‐606 de 1992 C OTROS

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