2 e.o.t genrdes.pg 26(3)

REPUBLICA DE COLOMBIADEPARTAMENTO DE ANTIOQUIA

MUNICIPIO DE HELICONIAALCALDÍA

“UNO PARA TODOS Y TODOS PARA UNO”E-MAIL: [email protected]

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IIINNNTTTRRROOODDDUUUCCCCCCIIIÓÓÓNNN

El proceso de Ordenamiento Territorial como política del Estado, es relativamente corta, ha venidodesarrollándose desde hace aproximadamente 20 años, con un enfoque meramente técnico, no acorde a lasnecesidades del territorio, ni teniendo en cuenta las ventajas comparativas y competitivas que se puedenaprovechar a escala regional. Para implementar la política de Desarrollo Territorial, se ha expedido una serie dereglamentaciones - Leyes y Decretos- con miras a dar orden a un territorio y plasmar de cierta forma acciones detipo ambiental, económico y social.

Los entes territoriales, cuya célula básica es el Municipio, elaboran y formulan los Planes de OrdenamientoTerritorial (P.O.T), con base en la Ley 388 de 1997 y sus Decretos Reglamentarios. Esta normatividad ha dado laoportunidad para que el municipio de Heliconia inicie el primer proceso de Ordenamiento Territorial y de PlaneaciónParticipativa y concertada.

El Objetivo de este instrumento técnico y normativo, es:

Conocer la situación actual de cada uno de los aspectos del escenario territorial. Determinar las fortalezas que contiene el territorio, para formular e implementar estrategias que minoricen las

debilidades y prevengan las amenazas posibles. Formular estrategias de tipo regional y territorial que se materialice en acciones especificas: Planes, programas

y proyectos en tiempos determinados y con recursos específicos.

El Esquema de Ordenamiento Territorial, es el primer paso que el municipio de Heliconia da para el inicio de unaverdadera Planeación, por primera vez se ve plasmado la integración y la relación que tiene el territorio con lasubregión del Occidente cercano antioqueño.




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Se plasma cada uno de las Dimensiones (Social, ambiental, económica) y de los atributos (suelo, vivienda, vías,servicios públicos y espacio público) territoriales en su estado actual, esto en material escrito y materialcartográfico, además se plantean propuestas para una distribución de posibles escenarios de desarrollo.

El Ordenamiento del Territorio, tiene alcance en el área rural y urbana del municipio. Antes de ser un instrumentotécnico es un ejercicio de participación comunitaria, en donde el ciudadano común es el ACTOR PRINCIPAL, quiendebe: entender su territorio en todas sus dimensiones, detectar de forma participativa la mejor utilización delsuelo urbano y rural, el mejoramiento de calidad y cantidad de los servicios públicos, determinar las áreas conriesgo para asentamientos humanos, plantear estrategias tendientes al mejoramiento de los vínculos regionales einternos del municipio, y sobre todo ha de tomar conciencia de los beneficios que se recibirán, sin la apropiación realy consciente de cada individuo dentro del proceso se obtendrán pocos resultados.

Aunque se presento diversas limitaciones de tipo administrativo en el proceso de elaboración y formulación delEsquema de Ordenamiento Territorial –E.O.T, se optimizo las formas de participación durante la primera fase deelaboración del E.O.T mediante talleres de convocatoria amplia a la comunidad y la realización de mesas detrabajo.

El Documento Técnico de soporte esta estructurado en tres capítulos y un anexo así:

Primer capitulo. Se contemplan las Generalidades de la planeación, antecedentes, conceptos básicos deOrdenamiento Territorial, metodología, participación comunitaria y el contexto Nacional, Departamental yregional.

Segundo Capitulo: Plantea el diagnóstico del territorio en su área urbana y rural con base en dimensiones yatributos.

Tercer capitulo: Presenta la etapa de formulación que plantea lo exigido en el artículo 6 del Decreto 879 de1998, comprende los componentes: general, urbano, rural y el Programa de Ejecución.




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Anexo se encuentra la información que sustenta el contenido del segundo capitulo, aportes dados por lacomunidad en cada uno de los talleres realizados en el territorio, la aplicación de la Metodología Prospectivadurante el proceso y la Matriz DOFA.

Se debe tener completamente claro que este producto es un primer acercamiento que pretende desarrollar unsistema de planeación permanente y continuo, y no es un hecho terminado, lo que hace que haya un compromisocomunitarios y administrativo par dar continuidad a este proceso.




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1.1 AAANNNTTTEEECCCEEEDDDEEENNNTTTEEESSS . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

1.1.1 De procesos de planeación.

Desde 1986 el país emprendió un proceso descentralizador en lo fiscal, político y administrativo, cuyo propósito erapermitirle a los ciudadanos elegir las autoridades locales y buscar una mayor legitimidad democrática de lasinstituciones del Estado. El balance de estos años da cuenta de la legitimidad, credibilidad y respaldo que losciudadanos han brindado al proceso1.

El proceso planificador del país data de la década de los años 30 así2:

En 1936, se impulsa la Reforma constitucional, introduciendo la intervención del Estado, con el fin deracionalizar la producción, distribución y consumo de la riqueza, se convierte en aporte social.

Durante el gobierno de Mariano Ospina Pérez, una comisión del Banco Mundial recomienda la creación delConsejo Nacional de Planificación Económica, se intenta racionalizar y dirigir la función del Estado al Desarrollo.

En 1958, la Misión Lebret, recomienda la necesidad de estimular la organización ciudadana para superar losefectos de la violencia. En este año se crearon las bases institucionales de la Planeación en Colombia mediante laconformación del Consejo Nacional de Planeación, hoy CONPES, y el Departamento Nacional de Planeación –DNP-

1 MINISTERIO DE DESARROLLO ECONÓMICO. Aproximación conceptual: Ley 388 de 1997. Santafé de Bogotá: Fotolito Parra, 1997. p.11. (Serie Procesos deAplicación)

2 Ibid, p. 17-19




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En 1961, se formuló el primer Plan Decenal de Desarrollo.

A partir de la Reforma Constitucional de 1968, se inicia la presentación de propuestas programáticas degestión mediante un Plan de Desarrollo, pero ninguno con fuerza de Ley.

La Constitución de 1991, entrega los elementos y las directrices que le darían un vuelco al proceso planificadorentre los que figuran: los niveles subsidiariedad y complementariedad, la participación entendida como principio,deber y derecho de los ciudadanos, el desarrollo social, el reconocimiento de grupos sociales con consideracionesespeciales, la función social de la propiedad, el desarrollo sostenible. A partir de la nueva Constitución seabrieron, también, los espacios para la organización territorial del país e igualmente se inicia la expedición de unsin número de leyes y decretos que reglamentan diversos procesos de planeación de la gestión y del territorio.

En 1994, surge la Ley 152, Orgánica del Plan de Desarrollo, como respuesta a las normas constitucionalesque ordena el proceso de planificación, aportando elementos fundamentales como la articulación del PlanNacional y los Planes Territoriales, la incorporación de la sociedad civil al proceso planificador, la definición decontenidos, procesos y plazos para los Planes de desarrollo y el reconocimiento de la planeación regional.

1.1.2 De ordenamiento territorial.

El proceso de Ordenamiento del territorio en Colombia tiene una trayectoria relativamente corta, caracterizadapor la divergencia de enfoques e interpretaciones. El Ordenamiento del territorio se ha manejado desde haceaproximadamente 20 años, se ha orientado al manejo y conservación de los recursos naturales. El desarrollo delordenamiento territorial se ha dado bajo la siguiente normatividad3:

3 Ibid, p. 18-19




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Ley 88 de 1947, Fomento Urbano del Municipio, obligaba a los municipios con presupuestos no inferiores a$200.000 pesos a levantar el plano regulador para ejercer el control sobre el desarrollo del casco urbano, lasáreas de expansión, la localización de los sitios de recreo y de deporte, la ubicación de los sitios públicos ydemás equipamientos colectivos.

En 1950, las grandes ciudades colombianas recibieron la influencia de arquitectos extranjeros como LeCorbusier, José Luis Sert Y Paul Weiner.

En 1951, el Decreto 0693 autorizó a Cali, Medellín y Bogotá adoptar planes pilotos y crear Juntas dePlanificación.

En 1968, mediante el Decreto 3133, se definió para Bogotá el Estatuto del Distrito Especial, en el que seconsagra artículos relativos a la organización físico - espacial, complementada posteriormente con el CódigoNacional de Recursos Renovables.

Ley 61 de 1978 y Decreto Reglamentario 1306 de 1980, obliga a los municipios con más de 20.000habitantes a formular planes integrales de desarrollo, definiéndoles: contenidos, etapas y responsabilidades.

El Decreto 1333 de 1986, define el marco normativo de la planeación urbana

La Ley 9a de 1989, por la cual se dictan normas sobre planes de desarrollo municipal, compraventa yexpropiación de bienes y se dictan otras disposiciones, denominada “Ley de Reforma Urbana”, que asignó a losmunicipios la responsabilidad de preparar y adoptar planes de desarrollo, orientados básicamente alordenamiento territorial de las áreas urbanas. En el articulo 1º de la citada Ley 9a, hoy derogado, señala que lasentidades territoriales con una población de menos de 100.000 habitantes deberían expedir un Plan deDesarrollo Simplificado.




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A partir de la Constitución de 1991, que entrega elementos y directrices que dan un vuelco al procesoplanificador, el Ordenamiento Territorial avanza en forma paralela al proceso de descentralización.

La Ley 136 de 1994, formula el ordenamiento territorial como política de Estado, donde se establece que elMunicipio tiene dentro de sus funciones: “ordenar el desarrollo de su territorio, planificar el desarrolloeconómico social y ambiental de su territorio en coordinación con otras entidades, solucionar las necesidadesinsatisfechas en salud, educación, agua potable, deporte, y promover la participación comunitaria”.

La Ley 152 de 1994, señaló en el Articulo 41, que los municipios además de los planes de desarrollo, “Contaráncon un Plan de Ordenamiento que se regirá por las disposiciones especiales sobre la materia”. Producto de estalegislación surgió la Ley 388 de 1997, “De Desarrollo Territorial”, fundamento de los Planes de OrdenamientoTerritorial -POT.

1.1.3 De Procesos de Planeación en el Municipio de Heliconia.

A partir de la Constitución de 1991, se dieron cambios Legislativos en materia de la Planeación de la gestión y laPlaneación del Ordenamiento del Territorio, consecuencia de esto se expidió la ley 152 de 1994, Orgánica del Plande Desarrollo, cuyo objeto es la planeación de la gestión administrativa en todas las áreas que afectan la vidamunicipal, con base en esta normatividad se adelanto en el municipio el siguiente proceso:

En 1993, mediante el Acuerdo O60, se crea el cargo de Director de Planeación, Obras Públicas y ServiciosPúblicos, plaza puesta en funcionamiento administrativamente en 1994, dándose vida al inicio del procesoplanificador.




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En el Plan de Desarrollo del periodo 1995 – 1997, se realiza la primera etapa de diagnóstico, no se realiza laetapa de formulación. Al diagnóstico se le anexo un plan de inversiones y fue aprobado por el Concejo Municipalmediante Acuerdo.

Para el periodo 1998 – 2000 se contrato la elaboración del Plan de Desarrollo con una firma consultora, esteplan fue aprobado mediante Acuerdo 020 de 1998, no tuvo el alcance esperado, careció del proceso técnicoexigido en la ley. El Consejo Municipal de Planeación no participo en el estudio de esta herramienta deplaneación, el Consejo se activo nuevamente a finales de 1998 para la evaluación del Acuerdo, a partir de losconceptos emitidos por este organismo se vio la falta de concordancia con la realidad municipal. PlaneaciónDepartamental realizo observaciones de tipo correctivo a este plan. La reformulación de la parte diagnóstica yestratégica estuvo en proceso hasta el fallecimiento de la Alcaldesa de dicho período.

En lo referente a la Planeación y Ordenamiento del Territorio, en el municipio se debe fortalecer los procesosde Planeación y gestión del territorio, el Plan de Desarrollo basado en la Ley 9 de 1989, no se formulo, aunquese inicio el proceso se presentaron obstáculos para la culminación e implementación de este, ademásdesapareció la información adelantada durante el proceso.

Procesos exigidos por la ley como la estratificación socioeconómica se ha adelantado básicamente en el áreaurbana y los centros poblados de los Corregimiento de Pueblito, Alto del Corral, Llano de San José y de lasveredas la Pava y la Hondura, debe adoptarse por decreto. La estratificación socioeconómica de la poblacióndispersa debe realizarse, lo poco que se ha adoptado, las empresas prestadoras de los servicios públicos no hanacogido en su totalidad la reglamentación.

Los procesos de actualización catastral deben realizarse en el área rural y urbana, y dar cumplimiento a lalegislación vigente, la no realización del proceso implica un castigo fiscal al municipio.




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La oficina de Planeación no cuenta con el Estatuto de Planeación, en la que se defina las normas mínimas paratodo tipo de actuación urbanística que se genere en el territorio municipal. Los Concejos municipales no hantenido la visión clara sobre los efectos que trae cualquier tipo de intervención sobre el territorio, restándoleimportancia a este tipo de procesos.

Se adelanta el Esquema de Ordenamiento Territorial, proceso iniciado a mediados de mayo de 1999, con elequipo técnico con el que cuenta la administración Municipal, bajo la coordinación de un profesional del área. Sepuede decir que es el primer paso que se da para el adecuado desarrollo territorial.

111...222 OOORRRDDDEEENNNAAAMMMIIIEEENNNTTTOOO TTTEEERRRRRRIIITTTOOORRRIIIAAALLL ... ... ... ... ... ... ... ... ... ... ... ... ... ... ... ... ... ... ... ... ... ... ... ... ... ... ... ... ... ... ... ... ... ...

El Ordenamiento territorial como política del Estado orienta la planeación del desarrollo como un proceso holístico,prospectivo, democrático y participativo, así mismo como instrumento de planificación aporta enfoques, métodos yprocedimientos que permiten acercar las políticas de desarrollo a la problemática especifica del territorio. Es asícomo el territorio como espacio social concreto que la población identifica como suyo, deja de ser el meroreceptáculo de la acción del Estado, para convertirse en un elemento integrador y estructurador de los objetivos,las políticas y las acciones públicas y privadas encaminadas a mejorara el bienestar social4.

Dado el proceso de crecimiento de las ciudades y de los municipios y la necesidad de entregar instrumentos que searmonizaran con los nuevos derroteros impartidos desde la Constitución Nacional y teniendo en cuenta lo dispuestoen la ley 152 de 1994, que dice: ¨ para el caso de los municipios además de los planes de desarrollo regulados poresta ley, contaran con un Plan de Ordenamiento que se regirá por las disposiciones especiales sobre la materia¨. El

4 INSTITUTO GEOGRAFICO AGUSTIN CODAZZI. Guía metodológica para la formulación del Plan de Ordenamiento Territorial. Santafé de Bogotá: LinotipiaBolívar, 1997. p. 30




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Ministerio de Desarrollo Económico impulsa dicha armonización que se concreta en la Ley 388 de 1997 denominadaLey de Desarrollo Territorial.

1.2.1 Ley de Desarrollo territorial.

La Ley 388 de 1997, ¨Por la cual se modifica la Ley 9ª. De 1989, y la ley 3ª de 1991 y se dictan otrasdisposiciones¨, es un conjunto de principios, instrumentos y disposiciones sobre planificación y gestión territorialque deben ser utilizados por las administraciones municipales en coordinación y concurrencia con los Departamentosy la Nación, con el fin de lograr un Ordenamiento Físico Territorial que promueva el desarrollo económico y socialen armonía con la naturaleza, garantizando el acceso a los diversos sectores poblacionales, a los servicios, a losequipamientos, infraestructura, suelo, vivienda y a la plena realización de los derechos ciudadanos de tal forma quese eleve la calidad de vida y se alcance un desarrollo sustentable.

La Ley aporta elementos tanto al proceso de planificación como al proceso de gestión de las ciudades, entregandouna serie de herramientas en este mismo sentido y estableciendo reglas para concertar los usos del suelo,atendiendo el precepto constitucional de prevalencia de interés general sobre el particular y con una visión afuturo5.

1.2.1.1 Objetivos. Se establece como principios básicos del ordenamiento territorial, (Articulo 2º, Ley 388/97):

La función social y ecológica de la propiedad. La prevalencia del interés general sobre el particular.

5 MINISTERIO DE DESARROLLO ECONÓMICO, Op. Cit., p.22-23




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La distribución equitativa de cargas y los beneficios.

Además define en el Articulo 3º, que el Ordenamiento del territorio constituye en su conjunto una funciónpública, con el fin de: Posibilitar a los habitantes el acceso a la infraestructura y equipamiento público, atender losprocesos de cambio en los usos del suelo, propender por el mejoramiento de la calidad de vida de los habitantes ymejorar la seguridad de los asentamientos humanos ante riesgos naturales.

La función pública del ordenamiento del territorio se ejerce mediante la acción urbanística, (Artículo 8º, Ley388/97).

1.2.1.2 Ordenamiento del territorio municipal. En el Artículo 5º, la ley establece que: El ordenamiento delterritorio municipal y distrital comprende un conjunto de acciones político – administrativas y de planificaciónfísica concertadas, emprendidas por los municipios o distritos y áreas metropolitanas, en ejercicio de la funciónpública que les compete, dentro de los límites fijados por la Constitución y las leyes, en orden a disponer deinstrumentos eficientes para orientar el desarrollo del territorio bajo su jurisdicción y regular la utilización,transformación y ocupación del espacio, de acuerdo con las estrategias de desarrollo socioeconómico y en armoníacon el medio ambiente y las tradiciones históricas y culturales.

El Objeto del Ordenamiento territorial (Artículo 6º, Ley 388/97), es complementar la planificación económica ysocial con la dimensión territorial, racionalizar las intervenciones sobre el territorio y orientar su desarrollo yaprovechamiento sostenible, mediante estrategias territoriales de uso, ocupación y manejo del suelo, el diseño yadopción de los instrumentos y procedimientos de gestión y actuación y la definición de programas y proyectos queconcreten los propósitos.

En el Decreto 879 de 1998, en su Artículo 3º. Establece como prioridades del ordenamiento del territorio:




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Las relacionadas con la conservación y protección del medio ambiente, los recursos naturales y la prevenciónde amenazas y riesgos naturales.

Las políticas y normas sobre conservación y uso de las áreas e inmuebles que son patrimonio cultural.

El señalamiento y localización de las infraestructuras de la red vial nacional y regional, los puertos yaeropuertos y los sistemas de suministros de agua, energía y servicios de saneamiento básico.

Los componentes de ordenamiento territorial de los planes integrales de desarrollo metropolitano en cuantosean aplicables.

1.2.1.3 El Plan de Ordenamiento Territorial - POT. El desarrollo y el ordenamiento territorial requieren deinstrumentos y procesos continuos de planificación territorial que deben seguir las entidades territorialesindependientemente de su escala, con el fin de poner al servicio de los agentes de la planeación las herramientaspara elevar la productividad y lograr un determinado nivel de bienestar colectivo.

El Decreto 879 de 1998: Por el cual se reglamentan las disposiciones referentes al ordenamiento del territoriomunicipal y distrital y a los planes de ordenamiento territorial, en su Artículo 5º establece que: el Plan deOrdenamiento Territorial es un instrumento técnico y normativo para ordenar el territorio municipal o distrital.Comprende el conjunto de objetivos, directrices, políticas, estrategias, metas, programas, actuaciones y normas,destinadas a orientar y administrar el desarrollo físico del territorio y la utilización del suelo. Además contemplaque debe ser producto de una efectiva participación de los diferentes actores sociales relacionados con la dinámicaterritorial.

De acuerdo al número de población del territorio el plan se denomina (Artículo 9º, Ley 388/97):




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Plan de Ordenamiento Territorial: elaborado y adoptado por las autoridades de los distritos y municipios conpoblación superior a los 100.000 habitantes.

Planes Básicos de Ordenamiento Territorial: elaborado y adoptado por las autoridades de los municipios conpoblación entre 30.000 y 100.000 habitantes.

Esquemas de ordenamiento territorial: elaborados y adoptados por las autoridades e los municipios conpoblación inferior a los 30.000 habitantes.

Los planes de ordenamiento territorial deberán contemplar tres componentes (Articulo 6º, Decreto 879/98):

Componente General Componente Urbano Componente RuralEl Articulo 16, del Decreto 879/98, establece el contenido de cada uno de los componentes del E.O.T,estructurados así:

El componente general, de los Esquemas de Ordenamiento Territorial señalará como mínimo los siguientes aspectos:

Los objetivos, estrategias y políticas territoriales de largo plazo, para la ocupación y el aprovechamiento delsuelo municipal.

La clasificación del territorio municipal en suelo urbano y suelo rural. Esta definición incluye la determinacióndel perímetro urbano para las cabeceras de los corregimientos.

La delimitación de las áreas de reserva para la conservación y protección del medio ambiente y los recursosnaturales.

La determinación de las áreas expuestas a amenazas y riesgos.




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El componente urbano, de los Esquemas de Ordenamiento Territorial deberá identificar y definir la estructurageneral del suelo urbano, en especial, los siguientes aspectos:

El Plan de vías. El Plan de servicios públicos domiciliarios. La expedición de normas urbanísticas para las actuaciones de parcelación, urbanización y construcción.

El componente rural, de los Esquemas de Ordenamiento Territorial deberá identificar, señalar y delimitar en formadetallada, por lo menos la localización de los siguientes aspectos:

Areas de conservación y protección de los recursos naturales. Areas expuestas a amenazas y riesgos. Areas que forman parte de los sistemas de aprovisionamiento de los servicios públicos y para la disposición final

de residuos sólidos y líquidos. Areas de producción agropecuaria, forestal y minera. Equipamiento de salud y educación.

Además de los componentes se debe plasmar una serie de normas de tipo urbanístico (Articulo 15, Ley 388/97) queregulan el uso, ocupación y aprovechamiento del suelo que se clasifican en:

Normas Urbanísticas estructurales. Normas Urbanísticas generales. Normas Complementarias.

El Decreto 879/98 contempla en el Artículo 17, que el resultado del proceso de planificación del ordenamientoterritorial se debe consignar en tres documentos básicos: Documento Técnico de soporte, el Documento resumeny el Acuerdo que adopta el plan.




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En el proceso de formulación del E.O.T se debe dar cumplimiento a cinco (5) etapas, alrededor del cual se articulalos desarrollos temáticos y los procesos del plan (Artículo 22, Decreto 879/98): Etapa preliminar, Diagnóstico,Formulación, Instrumentos de implementación y seguimiento.

1.2.1.4 Clasificación del suelo. Dentro de los productos principales que se deben obtener del proceso deelaboración del E.O.T la clasificación del suelo territorial es de gran importancia según lo establecido en elCapitulo IV de la Ley 388/97, se debe de identificar:

Suelo Urbano. Suelo de Expansión Urbana Suelo rural

Y dentro de estas categorías se pueden establecer:

Suelo suburbano, dentro de la categoría rural. Suelo de protección, en todas las categorías de suelo (urbano, rural, suburbano y de expansión urbana).

1.2.1.5 Instrumentos urbanísticos. A partir de lo establecido por la Ley de Desarrollo territorial, se genera unconcepto fundamental como es el sistema de Gestión Urbanística, forma especializada de la Gestión Públicamunicipal. Es así como la gestión urbanística como proceso se caracteriza por una serie de instrumentos – accioneso procedimientos – que han de permitir colectivamente el reordenamiento del territorio. Estos instrumentos, porsus características, por su origen y especialmente por razón de sus efectos sobre el ordenamiento del territoriopueden clasificarse así6

6 GARCÍA RIVERA, Gustavo. El ordenamiento territorial. Medellín: IDEA. 1999. p. 16-19




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Instrumentos de Planificación: Plan de Ordenamiento Territorial (Capitulo III – L. 388/97, Capitulo IID.879/98).Planes Parciales (Articulo 19 – L. 388/97, D. 1507/98).

Instrumentos de Gestión: Integración Inmobiliaria (Artículos 45 y 46 – L. 388/97).Reajuste de Tierras (Articulo 46 – L.388/97).Cooperación entre Participes (Articulo 47 – L.388/97).Enajenación voluntaria y forzosa (Artículos 55 y 56, Capitulo VII – L.388/97).Unidades de Actuación Urbanística (Capítulos 4º,5º y 6º - D. 1507/98).

Instrumentos Temporales: Declaratoria de Desarrollo o Construcción Prioritaria. (Capitulo VI – L. 388/97).Derecho de PreferenciaDeclaratoria de Utilidad Pública (Articulo 58 y 63 – L. 388/97).

Instrumentos Financieros: La Compensación (Artículos 48 y 49 – L.388/97, D.151/98).Los Bonos y Pagarés de Reforma Urbana.La Contribución por Valorización, Impuesto Predial.La Plusvalía (D. 1599/98).

1.2.1.6 Procesos de Intervención en el territorio. El ordenamiento del territorio se concreta a través dedistintas formas de intervención que se defines para las áreas que conforman el suelo municipal, intervenciones quese implementan mediante los denominados Tratamientos Urbanísticos7 (Articulo 20, numeral 5º - D. 879/98):

Desarrollo: Incorporación de un predio para urbanizarlo o construirlo

7 Ibid, p.20




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Consolidación: Completar los procesos de urbanismo o construcción ya iniciados. Renovación Urbana: Detener los procesos de deterioro o introducir modificaciones sustanciales al uso de la

tierra y de las construcciones y lograr un mejoramiento integral. Conservación: Preservar los inmuebles de importancia cultural, arquitectónica, histórica y ambiental. Mejoramiento Integral: Mejorar los aspectos esenciales las condiciones urbanísticas de una zona deteriorada.

1.2.2 Otras disposiciones sobre Ordenamiento Territorial.

Ley 99 de 1993: Ministerio del Medio Ambiente. Decreto 151 de 1998: Por la cual se dictan reglas relativas a los mecanismos que hacen viable la compensación

en el tratamiento de conservación mediante la transferencia de derechos de construcción y desarrollo. Decreto 879 de 1998: Por el cual se reglamentan las disposiciones referentes al ordenamiento del territorio

municipal y distrital y a los planes de ordenamiento territorial. Decreto 1052 de 1998: Por el cual se reglamentan las disposiciones referentes a licencias de construcción y

urbanismo, al ejercicio de la curaduría urbana, y a las sanciones urbanísticas. Decreto 1420 de 1998: Por el cual se reglamenta parcialmente el artículo 37 de la Ley 9ª de 1989, el articulo

27 del Decreto – Ley 2150 de 1995, los artículos 56,61,62,67,75,76,77,80,82,84 y 87 de la Ley 388 de 1997 y,articulo 11 del Decreto Ley 151 de 1998, que hacen referencia al tema de avalúos.

Decreto 1504 de 1998: Por el cual se reglamenta el manejo del espacio público en los planes de ordenamientoterritorial.

Decreto 1507 de 1998: Por el cual se reglamentan las disposiciones referentes a los planes parciales y aunidades de actuación urbanística contenidas en la Ley 388 de 1997.

Decreto 1599 de 1998: Por el cual se reglamentan las disposiciones referentes a la participación en Plusvalíade que trata la Ley 388 de 1997.

Decreto 150 de 1999: Por medio de la cual se reglamenta la Ley 388 de 1997.




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Decreto 297 de 1999: Por el cual se modifica el decreto 1052 de 1998, en lo relacionado con la prorroga delicencias de construcción y urbanismo.

Decreto 796 de 1999: Por el cual se modifica el articulo 20 del decreto 1504 de 1998 Resolución IGAC 0762 de 1998: Por la cual se establece la metodología para la realización de los avalúos

ordenados por la ley 388 de 1997. Ley 507 de 1999: Por la cual se modifica la Ley 388 de 1997. Ley 546 de 1999: Por la cual se dictan normas en materia de vivienda.

111...333 MMMEEETTTOOODDDOOOLLLOOOGGGÍÍÍAAA ... ... ... ... ... ... ... ... ... ... ... ... ... ... ... ... ... ... ... ... ... ... ... ... ... ... ... ... ... ... ... ... ... ... ... ... ... ... ... ... ... ... ... ...

El proceso de elaboración y formulación del Esquema de Ordenamiento Territorial, parte básicamente delreconocimiento del territorio municipal y de su interrelación con la comunidad que es el ACTOR PRINCIPAL.

Técnicamente se utiliza indistintamente metodologías que han sido planteadas por diferentes organismos del ordenNacional y Departamental, pero que de acuerdo a su comprensión y manejo llevan al producto planteado por la Ley388 de 1997, estas metodologías son:




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Metodología del Ministerio de Desarrollo Económico. Metodología del Departamento Administrativo de Planeación Departamental de Antioquia para la elaboración de

los planes basados en la Ley 9ª de 1989. Metodología del Instituto Geográfico Agustín Codazzi. Metodología de Corantioquia, para los asuntos ambientales.

Además se utilizan mecanismos para la constatación directa de la situación pasada y actual del territorio y sedefinen posibles elementos que ayudan a definir los escenarios de futuro desarrollo del Territorio. Dentro de losmecanismos utilizados se realizo:

Visitas de campo. Se efectuaron visitas a cada una de las veredas y corregimientos del territorio municipaldonde se recogió información de tipo visual de los diferentes elementos de análisis contenidos en lasDimensiones y Atributos.

Talleres con la comunidad. Se realizaron con habitantes de cada una de las veredas, corregimientos y barriosdel área urbana, talleres de amplia participación comunitaria en donde se expreso los principales problemas quetiene el territorio y se esbozaron posibles soluciones, diseñando escenarios de desarrollo futuro.

Registro fotográfico. Se hizo una amplia toma fotográfica en donde quedo plasmada la situación actual en lacual se encuentra el territorio en el área urbana y área rural en cada una de sus Dimensiones y Atributos.

Mesas de trabajo. A partir de los insumos suministrados por la comunidad y lo registrado durante las visitasterritoriales y los talleres de participación comunitaria, se desarrollo unas mesas de trabajo de tipo temático,en donde se concreto el Diagnóstico del territorio municipal, se identifico los principales problemas que afectanla vida y la gestión municipal a través de la metodología prospectiva: Análisis estructural, que se complementocon la identificación de potencialidades del territorio y elementos que la hacen menos competitiva mediante laaplicación de la Planeación Estratégica.




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La valoración del territorio y el planteamiento para su futuro desarrollo, debe materializarse en los diferentesPlanes de Desarrollo Trianual, que deberán definir las administraciones municipales en los próximos nueve años, conbase en lo consignado en este instrumento técnico.

El producto E.O.T, esta desarrollado en cinco (5) etapas alrededor de las cuales se articula el desarrollo temáticoy los procesos, así (Articulo 22 – D. 879/98).

Etapa preliminar. Comprende la etapa de factibilidad técnica, institucional y financiera y de los procesos departicipación requeridos para la elaboración del plan, la identificación de los recursos y actividades necesariaspara la elaboración del plan, la definición de los temas estratégicos y prioritarios de la proyección espacial deactividades en el territorio en función de la vocación del municipio acorde con las políticas económicas y socialesdefinidas en el Plan de desarrollo. (Articulo 23 – D. 879/98). Esta etapa se ha llevado a cabo así

Fase de valoración. Momento de inicio del Esquema de Ordenamiento Territorial – EOT, se realiza unanálisis de las condiciones técnicas, políticas, culturales, sociales financieras y de los procesos participativos,su fundamento radica en la voluntad política de la administración municipal, requisito indispensable para eléxito del mismo.

Fase de alcance y contenido. Comprende la determinación de los ejes centrales temáticos como logísticospara la elaboración del EOT, la definición de los temas estratégicos y prioritarios, los alcances generales.

Fase de prediagnóstico. Primera etapa de confluencia del equipo técnico, la comunidad, los actores públicosy privados para desarrollar fundamentalmente la espacialización del Plan de Desarrollo, recuperación de lamemoria histórica, de los proyectos de inversión, la recuperación de la información secundaria que se haencontrado en otras entidades de diverso orden.




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Etapa de diagnóstico. Permite consolidar la imagen actual del territorio para confrontarlo con la imagendeseada de tal manera que se pueda formular adecuadamente el propósito general de desarrollo del municipio entérminos espaciales. El diagnóstico debe incluir el análisis de la visión urbano - regional del municipio, lasdimensiones del desarrollo territorial en lo urbano y rural, en lo ambiental, lo económico y social, así como locultural e institucional, además, incorporara los atributos o elementos estructurantes del territorio. (Articulo24 – D. 879/98).

Comprende el proceso de recolección, clasificación, análisis, valoración y evaluación de información primaria,soportada en el trabajo articulado del grupo técnico y de la participación de actores comunitarios, públicos yprivados.

En esta etapa los contenidos técnicos se desarrollan bajo los siguientes aspectos:

Visión Urbano Regional Dimensiones: Ambiental, Cultural, Social, Económica y Política. Atributos: Suelo, Infraestructura de Servicios, Vivienda, Equipamiento, Vías y Transporte y Espacio

Público.

Etapa de formulación. Comprende el proceso de toma de decisiones fundamentales acerca del ordenamiento delterritorio, que se traducen en los componentes general, urbano y rural. Igualmente incluye las acciones yactuaciones que serán incorporadas en el Programa de Ejecución. El resultado de esta etapa son los documentosenunciados en el articulo 17 del Decreto 879/98, que serán sometidas a la aprobación de las instanciascompetentes. (Articulo 25 – D. 879/98).




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Etapa de implementación. Se materializan en las acciones necesarias para hacer realidad los propósitos del Plande Ordenamiento en aspectos financieros, de capacidad institucional, desarrollo técnico y capacidad deconvocatoria y concertación. (Articulo 25 – D. 879-98).

Etapa de evaluación y seguimiento. Se desarrolla de manera permanente a lo largo de la vigencia del Plan deOrdenamiento con la participación de todas las partes interesadas y en especial del Consejo Consultivo deOrdenamiento Territorial (Consejo Municipal de Planeación). (Articulo 27 – D. 879/98).

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La elaboración del Esquema de Ordenamiento Territorial, exige gestión administrativa liderada por el Alcalde, quienes el Gerente de la entidad territorial, gestión que garantice la participación de la comunidad en las diferentesetapas del proceso, convirtiéndose en uno de los elementos básicos que crea las condiciones para que el E.O.T seaviable.

Uno de los aportes fundamentales de la Constitución Nacional de 1991, fue definir la participación ciudadana entodos los procesos de decisión de la administración pública, obligando a redefinir los estilos y formas de hacerpolítica y planeación a escala regional y local.8 Es así como la ley 152 de 1994 en su articulo 34 y la Ley 388 de1997 en sus artículos 4º,22 y 24 numeral 4º, convocan a la amplia participación de la comunidad en todo el procesodel E.O.T.

8 ANTIOQUIA. DEPARTAMENTO ADMINISTRATIVO DE PLANEACIÓN. Metodología para la elaboración del Plan de Desarrollo Municipal: Ley 152 de 1994 –Ley Orgánica del Plan de Desarrollo. Medellín: IDEA. 1998. p. 7.




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Lo anterior implica una concientización de los políticos, técnicos, académicos, etc., sobre la necesidad de contar conla comunidad en la toma de decisiones en las diferentes etapas de los planes, programas y proyectos que inciden enel ordenamiento del territorio y mejoramiento de la calidad de vida de la población.

En el Municipio de Heliconia, las convocatorias amplias para la realización de talleres tuvieron una respuestapositiva por parte de la comunidad, balance de ello es la participación de aproximadamente 530 personas. Contrastede ello es la casi nula participación del CONSEJO MUNICIPAL DE PLANEACIÓN, quien fue conformado medianteel Acuerdo No. 012 del 3 de marzo de 1998, en el que se definió su integración por 11 personas, pero que realmenteeran 10 personas de las cuales no existe Decreto de nombramiento. Al Consejo de Planeación se le realizo variasconvocatorias para hacerlo participe de todo el proceso y no hubo respuesta, todo se complica más cuando se realizade nuevo la elección popular de Alcalde y dentro del nuevo gabinete municipal quedan integrantes del Consejo dePlaneación como empleados públicos de libre nombramiento y remoción. Se recomienda al Alcalde conformarnuevamente el Consejo Municipal de Planeación y poder dar cumplimiento posteriormente con el proceso exigido porLey 388/97 contemplado en sus artículos 22, 24 y 25 y la Ley 152 de 1994.

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Es claro que el ordenamiento del territorio debe tomar en consideración las relaciones intermunicipales yregionales; las condiciones de diversidad étnica y cultural; así como la utilización óptima de los recursos naturales,económicos y humanos para el logro de una mejor calidad de vida (Artículo 2o, Decreto 879/98).

En la misma forma debe atender las competencias y jerarquías en materia de ordenamiento territorial, a partir delos temas de alcance nacional cuya política general le compete a la Nación. (Artículo 7o, Ley 388 de 1997).

9 CORPORACIÓN LA MEJOR ESQUINA DE AMERICA. Proyecto de Ordenamiento Territorial – E.O.T. Municipio de Armenia: Documento técnico de soporte.Armenia: s.e. 1999. p. 31-50




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Por su parte al nivel departamental le corresponde la elaboración de las directrices y orientaciones para elordenamiento de la totalidad o porciones específicas de su territorio (subregiones), en forma tal que propicie laintegración de los planes de ordenamiento municipal en concordancia con las directrices y estrategias de desarrolloregional y nacional.

Dentro de estas prevalecías y atendiendo los principios de coordinación, concurrencia y subsidiariedad, losmunicipios formularán y adoptarán sus planes en armonía con las políticas nacionales y los planes departamentales,cuando éstas y éstos existan.

Las anteriores consideraciones hacen necesaria la comprensión de las estructuras mayores, dentro de las cualestodas las demás variables interactúan.

Por otro lado la Ley 388 de 1997 en su artículo 12, define la estructura urbano-rural e intra-urbana como “elmodelo de ocupación del territorio que fija de manera general la estrategia de localización y distribuciónespacial de las actividades, determina las grandes infraestructuras requeridas para soportar estasactividades y establece las características de los sistemas de comunicación vial que garantizarán la fluidainteracción entre aquellas actividades espacialmente separadas”.

1.5.1 El contexto nacional.10

El sistema nacional de ciudades, esta sustentado en una antropología de ocupación del territorio, que hacondicionado el desarrollo del país y que en el caso de la zona andina, encontró en los grandes ríos un condicionante

10 Ibid, p31-50




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y medio a la vez, para propiciar la penetración al interior del país, y permitir el afianzamiento de los primerosasentamientos.

Son los ríos Magdalena y Cauca y las características fisiográficas del territorio que ellos ocupan, los que hanpermitido la creación de una serie de vías de penetración, que a partir de los cauces de dichos ríos incursionan haciael interior, con desviaciones sucesivas hacia aquellos centros poblados de mayor densidad: Bogotá, Medellín,Bucaramanga, siempre a partir del eje principal.

Es este sistema vial estructurante, que apoya por un lado y ha dado lugar por otro, a lo que se denomina el“desarrollo por ejes”, que de una manera jerarquizada identifica la ocupación del territorio y las actividadessociales y económicas que en él se desarrollan.

La estructura vial nacional de carácter primario, la podemos dividir así:

La troncal occidental que desde el Ecuador va recorriendo la ruta Pasto, Popayán, Cali, se prolonga a lo largo dela zona del río Cauca penetrando en Antioquia por La Pintada con ramificaciones hacia Medellín y Santa Fe deAntioquia. De Medellín la vía continua hacia la meseta de Santa Rosa, para retornar al río Cauca en PuertoValdivia, continuar hasta Caucasia y de allí a Sincelejo y Cartagena.

La troncal central que partiendo de San Miguel (frontera con El Ecuador), continua por Mocoa, Pitalito, Neiva,Girardot, Honda, Dorada, Puerto Berrío, Barrancabermeja, Aguachica, y Fundación y de allí hasta Santa Marta.

La troncal oriental, que saliendo de la troncal central en Girardot, va a Bogotá, Tunja, Bucaramanga yAguachica, donde empalma de nuevo con dicha troncal central.

Por otra parte se conformaron las siguientes transversales:




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La transversal central que de Villavicencio va a Bogotá, Ibagué, Armenia, Buga y Buenaventura.

La costanera del Atlántico que va desde Paraguachón a Riohacha, Santa Marta, Barranquilla y Cartagena.

La transversal Villavicencio - Bogotá - Medellín - Urabá.

Es el fortalecimiento de este sistema básico estructurante, lo que puede configurar una serie de ejes que asegurencontinuidad en la comunicación entre las distintas regiones del país, si bien es necesario anotar que ellos presentanuna cierta discontinuidad a través de su recorrido, que es necesario solucionar con prioridad en el corto plazo.1.5.2 El contexto departamental.11

“La red vial Departamental está conformada a partir de la Troncal Occidental que se constituye en el eje principalde las comunicaciones en territorio antioqueño. Con ella se articulan dos ejes diferentes que constituyen el sistemaprincipal de la comunicación terrestre para la región de Antioquia; ellos son:

El eje que de Cúcuta, Bucaramanga, Barrancabermeja penetra al territorio antioqueño por Puerto Berrío y luegode pasar por Medellín se prolonga hacia ciudad Bolívar y Quibdó.

El eje que de Bogotá penetra al territorio antioqueño por Puerto Triunfo y luego de pasar por Medellín, Santa Fede Antioquia, sigue la carretera al mar hasta alcanzar el Atlántico en Turbo y Necoclí”.

Es entonces el eje Medellín - Turbo y el desarrollo de las diferentes centralidades que a lo largo de él se localizan,el llamado a articular hoy la región del Occidente Medio con el Departamento y el País. Importancia fundamentaljuega el desarrollo del corredor Apartadó - Turbo (Sistema de Equilibrio y Desarrollo - SEDE) y el papel que SantaFe de Antioquia (Puerta de la Gran Región Metropolitana) y su área circundante puedan jugar en un futuroinmediato.

11 Ibid, p31-50




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Dentro de este contexto es necesario considerar los grandes “macroproyectos”, que definitivamente consolidaránlos sistemas estructurantes existentes, nos referimos al denominado “Túnel de Occidente”, sobre la vía Medellín -Santa Fe de Antioquia y a la continuación de la troncal occidental sobre la margen izquierda del río Cauca, entreSanta Fe de Antioquia y Puerto Valdivia.

Igual importancia reviste la construcción del embalse Pescadero, que significa un aumento en el nivel de las aguasdel río Cauca, con repercusiones entre el denominado Puente Real, en jurisdicción de Santa Fe de Antioquia y ladesembocadura del río Ituango en el Cauca.

El Acuerdo del Consejo Directivo de CORANTIOQUIA No. 017 del 27 de septiembre de 1996, declara área derecursos naturales la zona ribereña del río Cauca en el territorio de su jurisdicción, un kilómetro a cada lado de laribera, para el establecimiento, mantenimiento y utilización racional de los recursos naturales. (Véase el Plano G2)

Dentro del marco Departamental, el área de planeación de la Gran Región Metropolitana, está centrada sobre lamáxima concentración urbana del Departamento, la ciudad de Medellín, segunda del país. En sentido económico, eldesarrollo urbano extenso, representa las mayores ventajas comparativas de localización de actividadeseconómicas, entendiendo como tales, las que ofrecen mejor acceso a los servicios de toda índole.

Acá también, se ven involucradas extensas áreas rurales que se encuentran sometidas a un cambio en los usos delsuelo.

La Gran Región Metropolitana, está definida por el norte por una línea que de Santafé de Antioquia llega a lasinmediaciones de Porce; por el oriente por una perpendicular a la anterior que pasa por El Santuario; por eloccidente por el río Cauca y por el sur por la base perpendicular que partiendo de Bolombolo intercepta el límiteoriental.




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Esta figura regular tiene dos apéndices menores que, hacia el norte, llevan a Santa Rosa y hacia el sur a La Pintada.El plano de esta área, resuelto en términos de límites municipales, tiene una gran coincidencia con la anterior figurageométrica.

Dentro del área así delimitada ocurren tres fenómenos totalmente diferentes entre sí, pero absolutamenteinfluenciados por uno de ellos.

La formación urbana del Valle de Aburrá, que incluye la ciudad central, Medellín y nueve cabecerasmunicipales más, todas ellas perfectamente enlazadas por una red vial y por una infraestructura de servicios,que sumadas a las características fisiográficas del Valle donde se asientan, se confirman como el gran sistemaestructurante de un fenómeno de urbanización casi continuo que, con la excepción de Envigado en términoslegales, forma la Región Urbana del Valle de Aburrá.

El Altiplano del Oriente, en proceso avanzado de transformación de los usos rurales a los usos urbanos, con dosmanifestaciones absolutamente diferentes, las cuales son: un grupo de ciudades menores, enclaves culturales ycentros de servicio al agro, por un lado; y un proceso de formación de suburbio en el área rural, en el polígono ElRetiro - La Ceja - El Carmen - Marinilla - Guarne, con epicentro en Rionegro.

La Subregión Occidental, quebrada y compleja, absolutamente alejada de la forma que ha tomado el desarrollotanto en Aburrá como en el Oriente.

2 e.o.t genrdes.pg 26(3)

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