10 guerrero actores coaliciones reforma judicial

7/24/2019 10 Guerrero Actores Coaliciones Reforma Judicial

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Sortuz. Oati Journal of Emergent Socio-legal Studies

Volume 7, Issue 1 (2015) pp. 93-111

ISSN 1988-0847

Actores, Coaliciones Promotoras y Estrategias en la Reforma Judicial Ecuatoriana

2007-2012: Aproximacin al Fenmeno desde la Ciencia de la Administracin

Efrn Ernesto Guerrero

1

Resumen:

El propsito de este artculo es analizar la reforma del sistema judicial de la Repblica delEcuador desde la luz de Ciencia de la Administracin Pblica. Para realizar este ejercicio

se har una revisin de la literatura existente, y se propondr el sistema propuesto porPollitt y Bouckaert (2010) como un mecanismo adecuado para detectar los diferentesrecursos e ideas que los diferentes actores emplean en un proceso de planeamiento ypuesta en marcha de un cambio en la estructura del Estado. Adicionalmente, se har unarevisin de la situacin actual de la reforma judicial sucedida entre los aos 2007 y 2012,con nfasis en los actores involucrados, y su comportamiento como miembros decoaliciones promotoras. Por ser una intervencin poltico administrativa an enevolucin, este texto se propone como un acercamiento al fenmeno.

Palabras Claves:Reforma judicial, Teora de la administracin, Ecuador, Coaliciones promotoras,

Reforma del Estado.

Abstract:

The purpose of this article is to analyze the reform of the judicial system of the Republicof Ecuador using the Science of Public Administration. This theoretical exercise is done

with an emphasis on the actors involved, and their behavior as part of a coalition. Thisarticle reviews the current state of judicial reform between 2007 and 2012, comparing it

with the existing literature, in particular with the proposal made by Pollitt and Bouckaert(2010), which organizes the different elements that together integrate a reform. This textis proposed as an approach to the phenomenon, considering that it is a politicaladministrative intervention still evolving.

Keywords:Judicial reform, Management theory, Ecuador, Advocacy coalition framework, State

reform.

1Pontificia Universidad Catlica del Ecuador ([email protected]). (Quito, 1982) Licenciado enCiencias Jurdicas y Abogado (PUCE), Mster en Proteccin de Derechos Humanos (Universidad de

Alcal), Mster Oficial en Gobierno y Administracin Pblica (Instituto Ortega y Gasset, Madrid), Profesor

agregado en la Facultad de Jurisprudenciade la Pontificia Universidad Catlica del Ecuador, DoctorandoenGobierno y Administracin Pblica (Universidad Complutense deMadrid/Instituto Ortega y Gasset,Madrid).


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1.

I

NTRODUCCIN

El objetivo del presente documento es explicar la reforma del sistema judicial ecuatorianodesde la Ciencia de la Administracin Pblica. Este proceso, llevado adelante por el

Ejecutivo desde el ao 2007 como parte de un amplio proceso de reforma del Estado(SENPLADES 2013, p. 53)2, no es nuevo. El mejoramiento del sector es parte de lacorriente de esfuerzos de mejora en los sistemas de justicia latinoamericanos reseadospor la literatura existente (Hammergren 2008; Psara 2012) y sucedidos a partir de finalesde los aos 70. Para la situacin que se quiere estudiar, este texto centrar lacorrespondencia entre reforma judicial y el modelo de reforma de la administracinpropuesto por el Estado; adems de las caractersticas de las relaciones entre lasdiferentes coaliciones promotoras en el caso de Ecuador en el marco del paradigma decoaliciones promotoras.

Dada la importancia estratgica que una buena administracin de justicia tiene en

cualquier Estado, cobra inters estudiar tanto el contexto en el que se ejecuta un intentode reforma en este sector de la administracin, como las coaliciones promotoras quepueden constituirse como actores de veto (Tsebelis 1995, pp. 301-302). Para esto, elpresente artculo se dividir en tres partes: en primer lugar se har una revisin de lateora reformista del Estado, para despus relacionarlo con el caso ecuatoriano. Ensegundo lugar, se explicara los retos principales del sistema judicial frente a la reforma.Por ltimo, se explicar dicha reforma a travs de la metodologa de las coalicionespromotoras.

Con esto, se busca demostrar que: a) dentro de las instituciones del Estado, la resolucinde conflictos a travs de la autoridad del juez es imprescindible para la construccin de la

democracia y el Estado de Derecho, puesto que la Judicatura es un generador deseales en forma de sentencias obligatorias para que el Estado sea un agente arbitral,

compensador y bonificador de la actividad social (Meier et al. 2001, p. 525); b) Los juecesy tribunales, con el fin de lograr que el sistema de checks and balances sea funcional,actan como actores polticos, por lo que sus propios intereses (de clase, de control de unstatus quo, e inclusive polticos y sociales), se enfrentan con los del resto de actores delsistema (Zaffaroni 2009, pp. 145-147); c) En el caso ecuatoriano, se dio una reformadesde arriba con asimetras de informacin del Ejecutivo respecto a otros actores del

proceso.

2.

R

EFORMA DEL

E

STADO

:

E

STADO DE LA

D

ISCUSIN

,

Y

M

ODELO DE

A

NLISIS

2.1

D

EFINICIONES

Una reforma es un proceso de cambio de la estructura social o de parte de ella, medianteel uso de las herramientas administrativas, legales, y de coercin estatal, para generar elavance (al menos a nivel de intenciones) de la sociedad en su conjunto, y con el fin deque el Estado tome de forma ms eficiente y eficaz decisiones polticas respecto a laprovisin de bienes o servicios que, por accin u omisin, satisfacen derechos para la

2Secretaria Nacional de Planificacin y Desarrollo del Ecuador.


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poblacin3. Esto es ante todo un acto de poder poltico: implica una transformacin deuna parte del sistema estatal que se manifiesta en efectos visibles hacia la ciudadana.Estas acciones incrementales de poder poltico y econmico para mejorar cualquiersector de la administracin llevan a una reorganizacin a gran escala que lleva a uncambio de modelo de Estado (Chase 2002, pp. 159-162). Los temas a cambiar pueden

incluir desde asuntos de ndole puramente circunstancial hasta volverse catalizadores decambios estructurales en la sociedad (Huntington 1990, p. 18).

Para la rbita latinoamericana, la idea de reforma o de modernizacin puede serentendida mediante tres acepciones que sirven para definir los mecanismos y alcances delas reformas latinoamericanas (Pardo 1991, pp. 11-12):

a) Como criterio jurdico-tcnico, para normar la administracin e intervencindel Estado y justificar la centralizacin de decisiones polticas.

b) Como un criterio de desarrollo econmico. Los criterios funcionalistas,cercanos a las teoras de la CEPAL, utilizaron al Estado no solo comoregulador y controlador de la actividad de la sociedad, sino como un motor de

desarrollo (Mesa-Lago, 2000, pp. 7-9), por lo que el sistema judicial deberaalinearse a ese conceptoc) Como un mecanismo de redistribucin de los beneficios de un posible

escenario de bonanza econmica; o al contrario, para controlar los pasivossociales creados por periodos de recesin.

Estas definiciones se manifiestan, en el campo de la administracin de justicia, en lasjustificaciones y los discursos que motivan cambios en el statu quo. Debe tenerse encuenta que la judicatura es en s misma un poder contra mayoritario (Gargarella 2011),que ha sido objeto de reformas del Estado operativas en Latinoamrica desde los aossetenta, y enmarcadas en la teora como generaciones (Nam 1995, p. 215).

Actualmente, la literatura propone que el juez debe ser capaz de limitar la accin delpoder poltico y generar cambios en la manera en que la sociedad se comporta; estoconllevara a que en el campo de las relaciones con la administracin una sentenciadebera influir en el proceso de polticas pblicas (Kirby 2004, pp. 24-28). Para llegar aeste escenario, las reformas judiciales deberan cumplir una serie de requisitos tericos,cosa que es materia de la siguiente seccin.

2.2

E

LEMENTOS DE UNA REFORMA JUDICIAL DESDE LA CIENCIA DE LA

ADMINISTRACIN

Toda reforma es un acto de grupos e individuos legitimados de poder poltico, paracambiar toda o una parte de la administracin. En ese contexto, su operatividad legaldepende de los valores de los administradores y gestores pblicos (Lynch et al. 1997, pp.473-475), y del marco constitucional vigente. Esto se refleja en lo reflejado por laliteratura: se ha dado a partir de los aos ochenta un continuo proceso reformistaalrededor del mundo que responde a los cambios en la estructura social y de lascircunstancias en que el Estado se ve obligado a aplicar la norma (Pollitt & Bouckaert2010, p. 39).

3Esta accin se realiza para asegurar: la reduccin del gasto pblico, la mejora de calidad de los serviciospblicos, la mejora de la eficiencia en la actividad administrativa, y el incremento de posibilidades parapolticas eficaces (Pollitt y Bouckaert 2010, p. 23).


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Con el fin de dar mayor claridad al proceso describiremos a continuacin cmo funcionauna reforma, la intervencin las fuerzas internas y externas hacia la administracinpblica, y desde all, cmo se modelan los contenidos de las mismas 4. Este modelo partede las reflexiones de Pollitt y Bouckaert que, despus de hacer una compilacin de lasdiferentes experiencias europeas, unificaron las actuaciones e influencias estatales en un

solo marco de acciones y decisiones. Este modelo implica definir:

a)ctores

: el proceso de reforma es ante todo un modelo de accin centrado en latoma de decisiones prcticas producto de una decisin poltica, y consecuencia de unncleo duro de valores por el que los actores deciden un curso de decisin. Alrespecto, Sabatier (1986, p. 22 y ss.) apunta que para entender este modelo, se deberecabar el proceso completo del rumbo de accin por parte del administrador y sumanifestacin en la realidad. Esto supone empezar con acto normativo para despusanalizar el grado en que sus objetivos legalmente ordenados fueron alcanzados en eltiempo y las razones de fondo de cada decisin tomada.

En el caso de una reforma judicial se debe tener en cuenta que los operadores dejusticia son un tipo especial de gestor pblico, cuya accin responde a objetivos muyparticulares. La actividad judicial acta en funcin de parmetros que se alejan de lagestin tcnica estable. En realidad, los objetivos de la accin judicial se basan enresolver cada expediente y al mismo tiempo generar precedentes y razonamientos

jurdicos que en ciertos casos son obligatorios. Esta doble calidad vuelve a laactividad decisoria de la judicatura, como la de otras reas del Estado, impredecible(Lindblum 1997, p. 250). Por tal razn, cualquier reforma debe centrarse en laactividad del juez y volverla el centro de la actuacin de las instituciones reformistas.

b)

Factores socioeconmicos

: incluyen tanto las fuerzas econmicas globales, las

polticas socioeconmicas, y los procesos de cambio social que ocurren en elmomento de implantacin de la reforma. Al respecto de las acciones en la arenaexterior que afectan la poltica judicial, es importante anotar que el paradigma de lasoberana nacional y monopolstica del Estado-Nacin se encuentra en crisis, dada laobsolescencia de ste frente a los conflictos jurdicos y los procesos de globalizacin,por lo que cualquier reforma debera tener en cuenta los tratados internacionales

vlidamente celebrados por el Estado, especialmente en materia de derechoshumanos. En este sentido, hay una consecuencia jurdica centrada en la disminucinde la soberana de como efecto de la existencia del orden jurdico internacional(Kelsen, 1950); y otra en el plano de las relaciones internacionales: los Estados soncontrolados por actores como las organizaciones internacionales, que son capaces demodular la capacidad de imperium estatal (Keohane & Nye 1977, pp. 23-24).

c) Factores intelectuales y polticos: esto incluye las teoras sobre la gerencia que creanmasas crticas y comunidades epistmicas capaces de influir en el diseo de polticas,as como la presin de grupos sociales organizados, manifestadas o no dentro de lospartidos polticos. Esta tensin entre ideas y acciones tiene su reflejo en la actualcrisis de representacin de los partidos polticos. Globalmente se produce el ascensode los partidos cartel capaces de actuar de forma contra ideolgica con el fin de

4Esto depende de la lnea base de la administracin existente; es imposible hablar de reforma del Estadosin tener informacin clara sobre: a) la naturaleza de la estructura a reformar; b) las relaciones directas que

existen entre proyectos sociales y configuracin estatal, y c) la seleccin y adopcin de enfoques ymetodologas de reforma por parte de los actores de la sociedad poltica impulsores de estos procesos(Programa de Naciones Unidas para el Desarrollo 2010, p. 4).


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asegurar su supervivencia (Katzs & Meier 2004, pp. 28-31); esto provoca un bypass,ya que adems de estos partidos existen estructuras ciudadanas no partidizadas quepueden canalizar estas ideas y establecerlas dentro de la agenda pblica (Castells2012, p. 28). De este conflicto surgen una consecuencia a nivel de la judicatura: lapartidizacin de la accin judicial criticada por Ferrajoli, ya que los actores no

judiciales presionan a una expansin de prerrogativas que constituyen el ncleo durode derechos ciudadanos (2008, p. 341), lo que los enfrenta a actores polticostradicionales, capaces de actuar hasta de formas contrarias a sus supuestas creenciaspara mantener supremaca en la judicatura y proteger su visin del mundo y susupremaca poltica.

d) Factores administrativos: esto incluye el contenido de la reforma, el proceso deimplementacin de la misma y los resultados que pueden obtenerse a travs de estosmecanismos. A partir de los factores explicados ms arriba, Pollitt y Bouckaert(2010, pp. 47-60), establecen una serie de elementos bsicos para mostrar queacciones emprendidas por el Estado merecen ser catalogados como reformistas:

i. Son cambios deliberados que obedecen a una matriz ideolgica.- Los actoresdentro del sistema administrativo, adems de sus conocimientos tcnicos,cuentan con una matriz ideolgica en la justifican las acciones y resultados delas mismas. Ese ncleo duro de creencias genera coaliciones promotorascapaces de introducir temas en la agenda pblica en forma de programas ydar giros de timn en la trayectoria administrativa (Smith & Larimer 2009, pp.81, 144).

ii. La carga de la prueba en relacin a las reformas se basa en datos ex postfacto

.- Eso significa que el discurso de cambio por s solo no va a justificarninguna reforma en s misma. La mejora en la calidad de los servicios

pblicos se prueba empricamente, no se asume, y en la experienciacomparada eso ha significado una dispersin entre aquello planeado y losresultados obtenidos por las acciones de gobierno (Pollitt & Bouckaert 2010,pp. 195-196), y eso implica un trabajo de comunicacin por parte de lasautoridades polticas.

iii. Los procesos reciben influencia de varios actores.- En el modelo actual desociedades diversas -donde existen varios colectivos sociales con necesidadesparticulares, y con un marco institucional en el que se da una progresivaexpansin de derechos a nivel legal- (Ferrajoli 2001, p. 41) cualquier iniciativade cambio en la administracin pblica generar discusin y presin tantopositiva como negativa de la opinin pblica, que deber, con fines de evitarepisodios de conflictividad social, ser recogida y procesada por el ejecutor dela intervencin reformista.

iv. Decisin desde la lite, preocupaciones desde la base.- Normalmente, laspreocupaciones o la presin sobre cualquier cambio en las rutinas normalesde administracin nacen desde los operadores de base de la misma, o lospolticos locales, que tienen mayor cercana con la poblacin o son losprimeros en recibir la presin ciudadana.

v. Existen diferentes estratos en los procesos de reforma.- Necesariamente,debera apuntarse con claridad la profundidad del cambio a efectuar. Aunqueel discurso poltico, especialmente en sociedades con amplios procesos depolarizacin, muestra un rechazo al actual estado de cosas y se aboga por un

cambio que se visibiliza en el desarrollo meditico (Bernhardt & Krasa2006, p. 20) es imposible llegar a todos los estratos en un proceso de reforma.


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Se han apuntado cuatro niveles para la reforma de la gestin pblica: (a) unnivel cultural/nacional/global, en el que se trata de los niveles de aprobacin oconfianza en las instituciones, (b) El marco institucional que implica factorescomo la jurisdiccin o competencia de cada una de las instituciones; (c) elmarco de gestin, en el que se incluyen las estrategias de las lites para

afrontar las reformas, y las relaciones intra e inter organizacionales; (d) y unltimo nivel que es puramente tcnico.vi. Todo proceso de reforma debera ser un proceso de aprendizaje.- Como se

ha anotado ms arriba, las lites en procesos de poltica pblica nunca actana ciegas en la ejecucin de un proceso. Estos pasos implican un proceso deprueba y error, y de aprendizaje en el transcurso de las acciones de mejora.Existe una serie de acciones que exigen pasos interdependientes yacumulativos, que, de cumplirse, dan lugar a una eleccin racional (Ban &Carrillo 1997, p. 293). Algunos de esos aprendizajes son perdurables ypueden afectar el ncleo duro de creencias de los decisores y cambiar laestrategia de ejecucin.

vii.

No existe un modelo nico de reforma, as como no existe un sistema

administrativo igual en ninguna parte del mundo.- Los ltimos veinte aoshan sido de un inusitado carcter reformista alrededor del mundo. Los pasesde la OCDE - Organizacin para la Cooperacin y el Desarrollo Econmicos-(Pollitt & Bouckaert 2010, p. 135), as como varios pases latinoamericanos(Lora 2007), han generado amplias mejoras en los sistemas de administracino gestin pblica, con variados resultados. Eso s, debe considerarse unaintervencin de poltica como adecuada solamente para la situacin poltica ala que se aplica; por ejemplo Dolowtiz y March (2000, p. 21) apuntan que laasimetra de informacin, genera transferencias de polticas inadecuadas oinefectivas, con posibles efectos negativos, al no adecuarse a la realidad de la

administracin que busca ser mejorada.viii. Trayectorias de reforma.- Al contrario de lo que comnmente se piensa, no

existe una accin de gobierno de largo plazo que no obedezca a unaestrategia. Esto implica que existen procesos incrementales: cada una de lasactividades colabora para un producto final. Desde el punto de partida momento alfa (la lnea base) hasta una situacin deseada momento omega(como fin del proceso) existe una serie de pasos que deben llevarse a cabo

y que incluyen aspectos de organizacin, personal, sistemas de evaluacin,financieros, as como el proceso de implementacin en s (metodologa,herramientas y objetivos). La trayectoria o curso de accin depende delobjetivo elegido y los recursos disponibles para escoger dentro del escenariopresente. Dada la existencia de una sociedad cambiante, los escenariosprevistos no son posibles como regla general y obligan a constantesreplanteamientos y cambios en las propuestas iniciales (Pollitt & Bouckaert2010, p. 94 y ss.).

ix. Resultados.- El momento ms importante, al menos en trminos deaprendizaje, rendicin de cuentas, y mejoramiento integral de la gestin es laevaluacin de resultados de la poltica pblica. Est definida como el modosistemtico de obtener informacin sobre las actividades, caractersticas yresultados de las polticas, programas o acciones puestos en vigor (Ruthman1980, pp. 19, 170-171). En el caso de un esfuerzo de reforma, la evaluacinde resultados es una tarea mucho ms compleja por las siguientes razones: latendencia a generar discursos hiperblicos respecto al resultado de lasreformas, incapacidad de los actores polticos para diferenciar entre los tipos


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de resultados (operativos, ahorros, actividades, productividad, resultados eimpactos, etc.); y desajuste entre los resultados obtenidos con la visin inicialde meta propuesta. Esto ha llevado a un sector de la doctrina a no hablar dereformas sino de sucesin de polticas a lo largo del tiempo (Peters &Hogwood 1982, pp. 242-244).

Todos estos factores pueden agruparse en el siguiente grfico que, sin pretendercompletitud, busca ilustrar la interaccin de los diferentes factores del proceso dereforma dentro de un esquema general.

Grfico 1: Modelo de reforma de polticas pblicas simplificado.

Fuente: Elaboracin propia en base al modelo empleado por Pollitt Bouckaert (2010).

Este modelo muestra los factores que son de inters para este artculo: el papel de la litecomo iniciador del proceso, la existencia de grupos que presionan de diferentes manerasen el contenido de la reforma, y la influencia que tiene el sistema poltico dentro delproceso. A continuacin, se tratarn los contextos y caractersticas del caso ecuatoriano,analizndolo segn el modelo de Pollitt a) el sistema poltico; b) el papel de lascoaliciones promotoras como espacio elitario en la construccin de la reforma, c) lasituacin de la judicatura; y c) su contenido y proceso de implementacin.

3.CASO DE ANLISIS:REFORMA DEL SISTEMA DE JUSTICIA EN LA REPBLICA DEL

ECUADOR

3.1SISTEMA POLTICO: CONTEXTO PRE REFORMA DEL SISTEMA JUDICIAL (2007-

2011)

En Ecuador, como en el conjunto de pases latinoamericanos en los aos ochenta, seaplicaron medidas de ajuste estructural y se propici la salida del modelo de la CEPAL.Esto llev para dar paso al de la economa de libre mercado que como parte de susacciones impuls, un proceso paulatino de modernizacin de la justicia con un fuerteapoyo de la cooperacin internacional (Psara 2012, pp. 2-4). En trminos de desarrollo


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institucional poco o nada haba cambiado desde los cimientos que dejaron en cada paslas lgicas basadas en el derecho francs y espaol; y a partir de los aos setenta, lgicasdictatoriales que limitaban la vigencia del Estado de Derecho (Hammergren 2008, p. 80).

Desde al ao 2007, las instituciones, prcticas, y relaciones poltico-ciudadanas en la

Repblica del Ecuador son un objeto de un profundo cambio a todo nivel. Desde laadministracin de Rafael Correa Delgado, se ha generado un cmulo de accionesencaminadas a la implantacin de un nuevo rgimen de desarrollo concebido a partir dela articulacin organizada, sostenible y dinmica del sistema econmico, poltico, socio-cultural y ambiental, y en el cual garantizar la reproduccin de la vida con un horizonteintergeneracional es el centro y la finalidad de la accin estatal y social (SENPLADES2007, p. 94).

Con el fin de cumplir esta visin, el Gobierno Nacional decidi poner a la reforma delEstado, de las regulaciones y el sistema de administracin de justicia como un objetivoprioritario de la gestin del gobierno (SENPLADES 2007, p. 310), y se empez a discutir

una reforma en el sistema judicial a partir del ao 2010. Esto tuvo un rechazo desde eladministrador del sistema, el Consejo Nacional de la Judicatura. Exista una pugna entreambas instituciones, en relacin a quien deba hacer la reforma de justicia, y qumtodos deba utilizarse. El Consejo de la Judicatura, como rgano central deadministracin de justicia, mantuvo una tctica para impedir el acceso de informacin ola entrega de estadstica o datos para el Ministerio de Justicia y Derechos Humanos, y deimpedir cualquier iniciativa de parte del Gobierno5.

Entonces, la respuesta del gobierno fue un mecanismo de bypass entre el GobiernoNacional y el Consejo de la Judicatura mediante una consulta popular en la que sepreguntaba a la poblacin su anuencia para hacer una intervencin en el sistema judicial6y

que se tradujo en un programa de reforma. Este proceso se puso en marcha con laconformacin del Consejo de la Judicatura de Transicin7. Actualmente, despus delao y medios previsto en la Consulta Popular, el Consejo de la Judicatura est formadopor 5 miembros, elegidos de entre ternas enviadas por diferentes funciones del Estado aun Consejo formado por miembros elegidos por organizaciones de base8.

5El Consejo de la Judicatura, organismo encargado para la entrega de informacin y de las autorizaciones anivel operativo para la entrega de expedientes, apertura a juzgados y toma de entrevistas, no cumpli con sudeber de asegurar el libre acceso a la informacin pblica (art. 18.2 de la Constitucin) y de colaboracincon el resto de organismos pblicos (art. 226). El Ministerio de Justicia envi entre diciembre de 2010 yfebrero de 2011 8 oficios para que se apoye y se de apertura a diferentes procesos de investigacin, sin

respuesta alguna por parte de este organismo, especialmente de su presidente. Esto lleg a niveles crticoscuando el Consejo, mediante oficio No. 180-P-CJ-2011 de 17 de enero de 2011, neg cualquier entregalibre de informacin que no sea aceptada por el Pleno del Consejo de la Judicatura. 6Pregunta # 4: Est usted de acuerdo en sustituir el actual Pleno del Consejo de la Judicatura por unConsejo de la Judicatura de Transicin conformado por tres miembros designados, uno por la FuncinEjecutiva, uno por la Funcin Legislativa y uno por la Funcin de Transparencia y Control Social, para queen el plazo improrrogable de 18 meses, ejerza las competencias del Consejo de la Judicatura y reestructurela Funcin Judicial, enmendando la Constitucin como lo establece el anexo 4?7Las dos preguntas obtuvieron una aprobacin del 52% en la pregunta nm. 4 y 52,06% en la pregunta 5. 8 Pregunta 5: Est usted de acuerdo en modificar la composicin del Consejo de la Judicatura,enmendando la Constitucin y reformando el Cdigo Orgnico de la Funcin Judicial como establece elanexo 5?

ANEXO 5

Enmindese la Constitucin de la Repblica del Ecuador de la siguiente manera: "Art. 179.- El Consejo dela Judicatura se integrar por 5 delegados, y sus respectivos suplentes, quienes sern elegidos medianteternas enviadas por el Presidente de la Corte Nacional de Justicia, quien lo presidir; por el Fiscal General


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3.2IMPLEMENTACIN DE LA REFORMA

El proceso de transformacin de la Justicia se enmarc en la instalacin de un organismoencargado de manera directa en el proceso de reforma: el Consejo de la Judicatura de

Transicin. Este cuerpo colegiado fue definido como el rgano de gobierno,administracin, vigilancia y disciplina de la Funcin Judicial con altas capacidades degestin y autonoma segn lo previsto en el art. 264 del Cdigo Orgnico de la Funcin

Judicial. Dado que este proceso se enmarc en un cambio radical del sistema de justicia,se dividieron las actividades del citado consejo en 6 ejes estratgicos (Consejo de la

Judicatura de Trancisin 2013, pp. 79-210):

a) Talento humano: este sistema contempla la cobertura oportuna devacantes; estructurar y fortalecer a la Escuela de la Funcin Judicial mediante lautilizacin de recursos tecnolgicos; creacin de un sistema de remuneraciones

variables, el desarrollo del escalafn de la carrera judicial y la normativa

de talento humano.b) Modelo de gestin:busca aprovechar el Cdigo Orgnico de la Funcin Judicialpara construir un nuevo modelo de gestin que genere un conjunto de procesospara proveer servicios de calidad, pertinentes, oportunos, eficientes y eficaces.El propsito fundamental es que las juezas y los jueces se dediquen nicamente alejercicio de sus competencias y no a tareas administrativas. La implementacin dela oralidad y el nuevo modelo de gestin deberan, segn las expectativas delproceso, reducir los tiempos de tramitacin y digitalizar las causas.

c) Infraestructura civil: este componente busca adecuar los espacios existentes,mejorar la infraestructura y crear edificios inteligentes para garantizar flexibilidad,seguridad, comunicacin y autonoma, para establecer una estructura operativa

y funcional que garantice mejoras sustanciales en la calidad de los servicios,procesos estandarizados de acuerdo con la norma jurdica, competencias, roles,actividades y productos y servicios definidos que se sostengan en una gerenciagil.

d) Infraestructura tecnolgica: busca dotar de infraestructura tecnolgica robusta alas entidades del sistema judicial, a fin de mejorar los servicios de acceso a lainformacin. Adems de lo anterior, se propone incorporar sistemas decomunicacin seguros para la transmisin de informacin procesada enlas unidades judiciales a escala nacional e implementar aplicaciones informticasque aseguren la integridad y el acceso transparente en el Sistema Judicial.

e) Cooperacin interinstitucional: el planteamiento est enfocado a desarrollarprocesos de coordinacin interinstitucional entre la Funcin Judicial y lasdems funciones del Estado. Adems pretende articularse con lacomunidad internacional y con otros sectores para generar un ambienteadecuado, compromisos institucionales y polticas de transformacin dela justicia.

del Estado; por el Defensor Pblico; por la Funcin Ejecutiva; y por la Asamblea Nacional. Los delegadosmencionados en el inciso anterior, sern elegidos por el Consejo de Participacin Ciudadana y ControlSocial, a travs de un proceso pblico de escrutinio con veedura y posibilidad de impugnacin ciudadana.El procedimiento, plazos y dems elementos del proceso sern determinados por el Consejo deParticipacin Ciudadana y Control Social. Los miembros del Consejo de la Judicatura, tanto titulares como

suplentes, durarn en el ejercicio de sus funciones 6 aos. El Consejo de la Judicatura rendir su informeanual ante la Asamblea Nacional, que podr fiscalizar y juzgar a sus miembros".


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f) Gestin financiera equitativa: asignar los recursos financieros a cada uno de losejes de forma equitativa, co-administrar los recursos financieros bajo trminosde transparencia, oportunidad y equidad, para garantizar y cuidar los recursosinstitucionales, con el objetivo de gestionar la asignacin de recursos enconformidad con los requerimientos planteados en el programa de

reestructuracin de la Funcin Judicial.

Este proceso, tuvo el mandato de un ao y medio, contados a partir de la posesin delConsejo de la Judicatura el 26 de julio de ao 2011. En su gestin se hizo un amplioproceso de construccin de locales para juzgados y cortes, la depuracin de causas, lageneracin de una escuela judicial, y la eleccin masiva de jueces, adems de unreplanteo territorial de la cartografa judicial (2011). Los datos ms recientes indican lossiguientes resultados (SENPLADES 2013, pp. 202-203): creacin de 46 unidades

judiciales en 2011 y 2012, entre ellas las especializadas en familia, mujer, niez yadolescencia. En el campo del nombramiento de jueces, se lleg a un total de 739 juecesde primera instancia a nivel nacional, lo que implicaba un aumento de 117 jueces

respecto al ao 2006. Esto propici la disminucin de causas represadas. Con el nuevoConsejo de la Judicatura, en tan solo 17 meses (entre julio de 2011 y diciembre de 2012)

se resolvieron 2 460 265 causas represadas (SENPLADES 2013, p. 202). Todas estasintervenciones han repercutido en un aument en un 57% de la opinin positiva de laciudadana al servicio judicial (Instituto Nacional de Estadsticas y Censos, 2012).

Pese a los resultados de este proceso, aparentemente exitoso, hay opiniones que ilustranque intervenciones como la arriba relatada, son parte de una propuesta populista quellevara a una deriva autoritaria (De la Torre 2009, p. 35). Se plantea que la mejora enel servicio corresponde a una distraccin frente a un afn antidemocrtico de utilizar alSistema de Justicia de forma arbitraria, dentro de un proceso de apropiacin personal del

poder poltico(Basabe-Serrano & Martnez 2014, p. 155). Este proceso sigue en plenaevolucin y merece que existan anlisis posteriores, especialmente respecto a lasrelaciones entre la accin poltica y el supuesto mecanismo de cooptacin del poder.

3.3C

ONTEXTO ADMINISTRATIVO

:

SITUACIN DE LA

J

UDICATURA PRE REFORMA

Es un hecho notorio que el sistema judicial ecuatoriano cuenta con niveles endmicos deineficiencia y mala atencin (Psara, 2014, p. xii), lo que es consecuencia de un problemacon varios vectores: el sistema judicial es al momento una gran maquinaria de producirexpedientes, certificaciones, notificaciones, etc., donde el juez es una suerte deadministrador de tal oficina burocrtica e ineficiente antes que un verdadero juez (Binder2008, p. 4). Por otro lado, existan fuertes dudas respecto a la argumentacin jurdica, yaque la argumentacin era superada por la aplicacin directa y no mediada de los trminosestablecidos por el legislador, especialmente en el caso de la justicia constitucional (vilaSantamara, 2011a, pp. 157-158). Respeto a la eficiencia del servicio, en estadsticas delao 2010 el 57% de usuarios calificaban al desempeo del funcionario como nosatisfactorio y casi el 53% de usuarios dijeron que el tiempo de tramitacin de su causa

es lenta y muy lenta(ISVOS 2011, p. 389). Adems, el sistema por s mismo violaderechos fundamentales. El 7% de usuarios ha manifestado manifest que algnfuncionario s ha pedido pago de dinero para agilitar los trmites; un mismo porcentajeha recibido algn tipo de violencia (ISVOS 2011, p. 392). Esto, sumado a lastradicionales dificultades del sistema judicial para el lego en la materia, imposibilitaba alos operadores del sistema y a la ciudadana contar con servicios pblicos de calidad.


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Por otro, lado hay un factor poltico a tener en cuenta: una alta conflictividad poltica y laresolucin de los mismos mediante el sistema judicial. Lo que sucedi en Ecuador fueuna instrumentalizacin del sistema de justicia como parte de una tctica partidista,cortoplacista y basada en la capitalizacin de intereses particulares dentro del sistema de

justicia (Meja Acosta 2007, p. 262). Esto se ve reflejado en la inestabilidad que tuvieron

los 20 aos de democracia en el Ecuador a partir de 1998. Comenzando por ladestitucin del presidente Abdal Bucaram por el Congreso y las protestas callejeras en1997, la regla en el pas han sido los gobiernos temporales, dbiles, y con una tendencia ala desinstitucionalizacin. Desde el ao 1997 hasta el 2012 hubo una media de unpresidente cada 18 meses si se suman los encargados temporales del solio presidencial(International Crisis Group 2007, p. 1). En la gran mayora de estos casos lo que sucedifue un traslado de las controversias polticas al sistema judicial y un deseo de los actorespolticos para controlar judicaturas, hecho reflejado en la jurisprudencia del sistemainteramericano, que advierte una tendencia histrica de cooptacin del sistema judicialpor parte de la clase poltica y consecuencias en forma de responsabilidad internacionaldel Estado9.

Con estos antecedentes podemos hacer una serie de conclusiones previas: en el casoecuatoriano, la independencia del sistema judicial ha sido nicamente una afirmacinnormativa que ha sido limitada o abiertamente irrespetada por los actores del sistemapoltico. En segundo lugar, los miembros del Ejecutivo y el Legislativo hacen lo posiblepara eliminar la mecanismos de garanta que puedan aumentar el control de jueces ytribunales respecto a su accionar, especialmente en escenarios - como el de Ecuador -donde la capacidad de dictar justicia se basa en la hiptesis de que todos los jueces,incluso los de primera instancia, son jueces constitucionales y por eso con altascapacidades de gestin (vila Santamara 2011b, p. 60). Sin embargo, el caso del rgimendesde el ao 2007 es distinto. Desde la ascensin al gobierno de Rafael Correa hay un

contraste entre el empuje inusitado a la actividad pblica, y la estabilidad poltica unida alimportante crecimiento econmico 10, y las crticas sobre su incapacidad para generarconsensos en el sistema social dada su tendencia a la confrontacin (De la Torre 2013) yla existencia de manifestaciones de autoritarismo, a pesar del xito electoral continuadodel gobernante(Basabe-Serrano & Martnez 2014).

3.4

LITES

:

EL PAPEL DE LAS COALICIONES PROMOTORAS

Para analizar los actores en este proceso es conveniente trabajar en torno al concepto dered de polticas. La red se nos presenta como un espacio formado por puntos discretos(nudos) vinculados por lneas de relacin, no por continuidades fsicas (Bruge 2005, p. 1).La idea de red plantea escenarios en que varios grupos, de forma no jerrquica, actanpara imponer un proceso, dentro y fuera del estado, en el modo de una coalicinpromotora. Esto ha hecho que muchas escuelas expandan el concepto de redes depolticas o subsistemas como provechosa unidad de anlisis para entender los cambiospolticos en las sociedades modernas (Quiin y Woehle 2012). La red de actores que se vaa ilustrar a continuacin est basada en mi propia observacin del proceso de reforma de

9Este hecho se puede evidenciar en los siguientes casos del sistema interamericano de proteccin deDD.HH.: Corte Suprema de Justicia (Quintana Coello y otros) vs. Ecuador. Excepcin Preliminar, Fondo,Reparaciones y Costas. Sentencia de 23 de agosto de 2013. Serie C No. 266; Corte IDH. Caso delTribunal Constitucional (Camba Campos y otros) vs. Ecuador. Excepciones Preliminares, Fondo,

Reparaciones y Costas. Sentencia de 28 de agosto de 2013. Serie C No. 268. 10Al momento, la popularidad del presidente es de un 60%, cosa que es indita en la historia reciente(Moncagatta 2013).


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justicia, tanto como miembro de la administracin pblica como acadmico en facultadesde Derecho. Estos apuntes quieren mostrar que, a pesar de la existencia de variascoaliciones, el Ejecutivo es el nico actor con persistencia e informacin en el proceso.

En la mencionada tabla, se podr identificar como se ha realizado la dinmica. Al

respecto, es necesario identificar a los actores participantes en la dinmica detallados enla siguiente tabla:

a. Alianza Pas (en adelante AP): movimiento poltico oficialista con alta legitimidad(60 a 70% de aceptacin en 8 elecciones distintas), en el que el Presidente de laRepblica funda su capacidad de accin.

b. Sectores de la oposicin poltica: integrantes de partidos polticos de centroderecha e izquierda radical contrarios a los procesos establecidos desde elEjecutivo. En esta categora incluye a los partidos CREO (CreandoOportunidades) y MPD (Movimiento Popular Democrtico), y a los partidoslocales minoritarios.

c.

Federacin Nacional de Judiciales (FENAJE): la central sindical de losfuncionarios judiciales.d. Jueces: mantuvieron una posicin crtica respecto al proceso, dada la falta de

participacin de su gremio en el mismo.e. Acadmicos: el sector acadmico, especialmente de las Facultades de Derecho de

la ciudad de Quito, mantuvo distancia frente al proceso, especialmente porquemuchos de ellos compartan la calidad de juez y profesor universitario situacinque los situaba en un manifiesto conflicto de intereses entre su libertad de ctedra

y su posicin de magistrado.f. El propio Consejo de la Judicatura que acta en la ejecucin de su programa.

Fueron nombrados en el proceso de transicin gracias a la consulta popular de 7

de mayo de 2012, que le entreg amplios poderes para la reforma del sistemajudicial11.

Con estos antecedentes e identificados los actores, es posible analizar sus relaciones entorno a las categoras sealadas en la siguiente tabla:

PARMETRO/

GRUPO

EJECUTIVO OPOSICIN

POLTICA

FENAJE JUECES ACADMICOS CONSEJO DE

LA

JUDICATURA

MIEMBROS

Caractersticas deMiembros

Operativos: Niveldirectivo de

instituciones,desde rango deDirectores.

Se compone de 3movimientos

polticos, quesuman el 20 porciento de lavotacin.

Organismogremial de

segundo grado anivel nacional.

Nombrados porel Consejo de la

Judicatura.

Reducido. Secomparten

miembros devarios otrosgrupos.

Pocos, pero conamplias

competencias,comoadministradordel Sistema.

Tipo de Intereses Intereses deapropiacin depoder poltico.

Apropiacin depoder poltico,mantenimiento decondiciones destatus quo.

Defensa deinteresesgremiales.

Mantenimientode privilegioscomo jueces.

Mantenimientode status quo,defensa delEstado de

derecho

Reformarampliamente elsistema judicial.

11El mandato popular expresado en el Referndum y Consulta Popular, de 7 de mayo de 2011, publicadoen el Suplemento del Registro Oficial Nro. 490 del 13 de julio de 2011, dio capacidades del Pleno delConsejo de la Judicatura de Transicin para sumir todas las competencias para iniciar la restructuracin de

la Funcin Judicial; el artculo 20 del Rgimen de Transicin, publicado en el Registro Oficial Nro. 490 del13 de julio de 2011, seala: Este Consejo de la Judicatura Transitorio tendr todas las facultades

establecidas en la Constitucin, as como las dispuestas en el Cdigo Orgnico de la Funcin Judicial.


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INTEGRACIN

Frecuencia deInteraccin

Frecuente entodo el procesode reforma. Dehecho se controla nivel polticocon la

intervencindirecta de losMinistros de larama

Infrecuente ylimitada alrechazo de laaccin dereforma.Participacin

limitada aprocesosautorizados por laley, comoimpugnacionesadministrativas ajueces.

Amplia con todoslos actores,especialmentecon los partidospolticos y lacoalicin (la gran

mayora demiembros de lacoalicin trabajodentro del sistemajudicial).

Limitada. Laparticipacin delos jueces fuemnima en elproceso dereforma, fueron

catalogados comoresponsables de lafalta de gestinjudicial.

Amplia, aexcepcin de suinteraccin conAP, debido a unaexternalidad alproceso (el

proceso dereforma deuniversidades).

Amplia contodos losactores. Existeuna interaccinde coordinacinpoltica con AP

y GobiernoNacional.

Continuidad Persistente en eltiempo.

Persistente en eltiempo.

Persistente. Persistente. Variable. Persistente.

Consenso Alto. En elproceso dereforma noexisten fracturasinternas.

No se haalcanzado elconsenso en unlenguaje comnpor parte de la

oposicin.

Consenso dentrode la direccindel sindicato.

Amplio. Amplio. Amplio.

RECURSOS

Distribucin derecursos dentrode la red

Existe unintercambiocondicionado conel resto de losactores en formade participacinen la toma dedecisiones o forosde decisin.

No hayintercambio deinformacin entreeste actor y AP,pero s con losotros actores delsistema,especialmentejueces (con quienmantiene lazos dendole poltico-partidista) y elsindicato detrabajadoresjudiciales.

Hay unintercambio deinformacinmnimo, limitadoa sus intereses.

Intercambiocondicionado. Seha dado unamplio procesode negociacinentre el Consejode la judicatura yAP con el gremiode jueces para laimplementacinde programas, loque incluye elconcurso pblicode oposicin dejueces, etc.

Hay unintercambio deinformacinmnimo, limitadoa sus intereses.

Existe unintercambiocondicionadocon el resto delos actores enforma departicipacin enla toma dedecisiones oforos dedecisin.

Distribucin derecursos dentrode la organizacin

Amplio, perocondicionado a sucercana a loscentros de tomade decisinpartidista.

Limitado. Lasorganizacionespolticas deoposicin estnlimitadas y actanen grupospequeos y pococoordinados.

Amplio, existe unproceso detraspaso deinformacin entrelos miembros delsindicato.

Variable. Amplio. Amplio.

Poder Alto, equilibriodentro de

diferentesfacciones.

Medio, limitado asu esfera de

influencia.

Limitado a suesfera de

actuaciones, peroamplio en funcinde su capacidadde movilizacin.


actuaciones, peroamplio en funcinde su capacidadde movilizacin.


actuaciones.

Alto, comoorganismo

administradordel sistema ydecisor legaldirecto de lamayora decuestionesadministrativas.

Tabla 1 - Relacin entre actores en la red, basada en el modelo presentado por

Zubbriggen(2004). Fuente: Elaboracin propia

Esta tabla muestra una serie de conclusiones interesantes. En primer lugar, la grancapacidad del oficialismo para que sus perspectivas internas de poltica se transformen en

programas a travs del control poltico del Consejo de la Judicatura. Esto ha sido posiblegracias a su capacidad de intervencin, la existencia de recursos disponibles paraejecutarlos, y su poder de interaccin con toda la red, tanto a nivel superior - desde el


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Ejecutivo - hasta los espacios operativos en el Consejo de la Judicatura. Por otro lado, seobservan las carencias de informacin en el espacio no gubernamental que influencianen forma directa el proceso de transformacin de la justicia. Esta situacin incluye unacarencia de respuesta poltica, la asimetra de informacin disponible, y la falta demovilizacin. Eso puede explicarse principalmente por el descrdito de la clase poltica

tradicional y de los espacios tradicionales de decisin que fueron la base de todo elproceso poltico del actual rgimen.

Lo sucedido en el caso ecuatoriano muestra que los actores se organizan en coalicionespromotoras, grupos de inters y colectividades para mejorar su acceso a los grupos depoder. La Advocacy Coalition Framework es un planteamiento terico que propone

que dentro del proceso interno de decisin de polticas pblicas los actores interesadosde forma confluyente y unidos por una base de creencias o ideolgica, impulsaran unmismo paquete de acciones dentro del proceso de gestin pblica (Jenkins-Smith ySabatier 1994, p. 178). Esto se basa en la capacidad de medir los aspectos cognitivos en elmarco decisional de una accin por parte de la mxima autoridad. En ese orden de

cosas, un cambio de poltica pblica se da en el caso que se den dos condiciones que nose excluyen entre s: un cambio econmico o social a nivel estructural o una accinestratgica de una comunidad de personas que se encuentran en competencia por elpoder. En ese contexto el cambio de lites ecuatorianas en el ao 2007 alter elequilibrio de poder, y con ventajas comparativas respecto a los otros actores, ejecut elmodelo de reformas acorde a su ncleo de creencias, legitimado por el voto popular.

Esto tiene un riesgo. No hay una certeza razonable de que los jueces puedan actuar enforma independiente en el escenario de casos crticos si no tienen control en el procesode reforma y acceso real a la toma de decisiones. La voluntad mayoritaria puede estar deacuerdo con una legalidad de accin para que la judicatura se construya de determinada

manera, pero eso no significa que sea legtimo. El sistema explicado en la tabla anterior,tiene una asimetra de informacin que desalienta el pluralismo y asume la voluntadmayoritaria del Ejecutivo como correcta. Finalmente, y en relacin a la necesidad deinstitucionalizacin del sistema de justicia existe un escenario de accin pragmtica.Considerando la necesidad de transformacin del pas promocionada como promesaelectoral, el gobierno decidi generar una reforma efectiva y eficaz, enmarcada en unmodelo de desarrollo que busca una reafirmacin de las capacidades reguladoras delEstado (SENPLADES 2009, p. 353). Esto gener un reordenamiento de los actores paraadaptarse al marco general de la reforma, con el efecto colateral de la falta deinformacin decisional, a excepcin del Ejecutivo. Al respecto, existiran dosposibilidades futuras: las coaliciones funcionarn girando en torno al Ejecutivo, con loque la toma de decisiones seguir centralizada; o pueden surgir islas decisionales dentrode la red, de forma que los diferentes actores tengan ciertos grados de independencia.

4.CONCLUSIONES

La ltima reforma del sistema judicial en ecuatoriano coincidi con un momento deconstruccin democrtica despus de una crisis institucional. Desgraciadamente, a pesardel tiempo y de la importancia de las acciones realizadas que han mejorado el servicio,considero que debe reflexionarse en el fortalecimiento de la independencia judicial y elpotenciamiento de las capacidades contra mayoritarias del juez, adems de un accesomayor a la informacin disponible. Esto es importante, ya que el Estado tiene el reto


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histrico de utilizar el Derecho de forma que las garantas judiciales, el Estado deDerecho y la Democracia puedan funcionar en consonancia. Las sociedades tienen unconstante proceso de expansin de derechos gracias a la accin del constitucionalismo(vila Santamara 2011b, p. 60) y eso es una oportunidad para situaciones en que lo

jurdico debe aplicarse para defender a la sociedad de los excesos del poder estatal.

Por eso, cuando la gran mayora de las naciones, con clamorosas excepciones, hanabrazado en mayor o menor medida la democracia como el rgimen poltico de supreferencia (The Economist Intelligence Unit 2011, pp. 15-16) es necesario insistir ya nosolo en la implantacin de la democratizacin, sino en la profundizacin de la misma y laimplantacin de un autntico modelo de Estado de Derecho (Weingast 1997, p. 245)para que la ley, a travs de los jueces, limite las acciones de los agentes del Estado, enparticular del Ejecutivo.

La ltima reforma masiva del sistema de justicia en Latinoamrica se dio dentro de laRepblica del Ecuador en un contexto particular en las relaciones polticas: Ecuador no

tena una crisis de representacin sino sobre si la democracia era la mejor forma denormar las relaciones polticas en el pas. Casi una dcada de fracturas en la legitimidadde la representacin tenan al pas casi al borde de la falla sistmica. La entrada delliderazgo de Rafael Correa gener una serie de consecuencias: a) Hay un modelo deliderazgo fuerte que centra la decisin y la legitimidad poltica en la figura presidencial. b)Se ha generado una tendencia de estatizar de manera integral, las polticas pblicas; c) Elpresidente de la Repblica, confirmando las afirmaciones tericas, se ha vuelto elresponsable principal de la poltica pblica (Rico 2011, p. 308)

Un elemento importante es que el sistema de justicia se plante dentro de una lgica deuna reforma de segunda generacin (de tipo tecnocrtico) (Payne et al. 2006) y de tercera

generacin, en la que los valores econmicos y de institucionalidad de las dosgeneraciones anteriores, se une un elemento de la base estructural del proceso, volviendoal Estado no slo como un regulador, ni como un garante, sino como un agente arbitral,compensador y bonificador de la actividad social (Meier et al. 2001). Se hicieron lasreformas dentro de ese delicado equilibrio: por un lado, generar condiciones de libertadpara el comercio y seguridad jurdica, se buscaba aumentar los niveles de legitimidad delas actuaciones judiciales y de legitimidad del Poder Judicial como funcin del Estado, enla forma de un sistema judicial independiente, satisfacer la demanda creciente al sistema

judicial, eliminar problemas en el sistema, mejorar el acceso a la justicia, y contar con unsistema que combata el crimen y fomente la seguridad de las transacciones (Sousa 2006,p. 100).

Lo que se puede concluir, es que, a pesar de su amplio poder poltico, el Ejecutivo nopuede gobernar por s solo el proceso. Es necesario llevar a cabo un amplio proceso denegociacin multinivel en el que el intercambio de informacin sea el recurso principalinvolucrandoa todos los actores de la red y crear as un sistema en el que puedanidentificarse fcilmente. No obstante, al ver el contexto y cmo se maneja el accionar delmencionado actor poltico se observa un proceso fundamentado en un manejo centradoen el Ejecutivo, cosa que puede afectar el pluralismo y las capacidades de construir unsistema jurdico abierto a todas las posiciones sociales.

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