LA RECLAMACIÓN PREVIA: CONCEPTO Y NATURALEZA.

1.- CONCEPTO.La reclamación previa constituye una forma auto-compositiva de resolución de

conflictos jurídicos; en cuya virtud la administración Pública, antes de ser demandada ante los Órganos Jurisdiccionales en relaciones jurídicas de carácter privado, (derecho civil, mercantil y laboral), ha de tener conocimiento de la intención de la parte de formular una demanda y del contenido de la pretensión.

El fundamento de esta institución jurídica, que se configura, por lo que posteriormente se indicará, como un requisito preprocesal, es evitar que los particulares puedan sorprender a las administraciones públicas con demandas judiciales, sin haberles dado la oportunidad previa de conocer la naturaleza de la reclamación que frente a la administración se va a formular.

De este modo:• Para MONTERO AROCA, la reclamación previa constituye un

privilegio procesal.• GUASP Y ARAGONESES la califican como privilegio para la

administración.• ALONSO OLEA y CESAR MIÑAMBRES, la describen:

“como el sometimiento previo del objeto de una pretensión al conocimiento y decisión de quien precisamente va a ser demandado en el proceso principal”.

El Tribunal Constitucional considera que la finalidad de la reclamación previa es poner en conocimiento del órgano administrativo el contenido y fundamento de la pretensión formulada y darle ocasión de resolver directamente el litigio, evitando así la necesidad de acudir a los tribunales. El Tribunal Constitucional niega asimismo que el trámite de reclamación previa infrinja el derecho a la tutela judicial efectiva, considerándolo un trámite justificado y proporcionado, en la medida en que permite una solución extraprocesal y en ningún caso excluye el futuro conocimiento jurisdiccional de la cuestión controvertida.

A estas características se añade o debería añadir la consideración de la reclamación previa como equivalente al proceso de conciliación y sustitutiva de este y un remedio de lo que son los recursos administrativos como fase previa al procedimiento contencioso-administrativo.

2.- ANTECEDENTES NORMATIVOS.

El origen de la reclamación previa lo encontramos en:• La Real Orden de 9 de junio de 1847.• Se reitera en la Ley de Bases de 11 de abril de 1868, sobre

unificación de fueros.

En los más próximos antecedentes normativos, cabe citar la Ley de Procedimiento Administrativo de 1958.

Actualmente la reclamación previa está regulada:• En la Ley 30/92 de Régimen Jurídico de las Administraciones

Públicas y del Procedimiento Administrativo Común, artículos 120-126.• En la Ley 36/2011, de 10 de octubre, reguladora de la

Jurisdicción Social Libro I, Título V, intitulado “De la evitación del proceso”; Capítulo II, encabezado como “Del agotamiento de la vía administrativa previa a la Judicial”, artículos 69 a 73.

3.- NATURALEZA JURÍDICA.La reclamación previa es una institución administrativa en su regulación, pues es la LRJPAC, (y su antecedente Ley de Procedimiento Administrativo), la que la disciplina, artículos 120, 121, 125 y 126.Al mismo tiempo tiene naturaleza procesal, dado que su eficacia se despliega en el proceso.

• Como instituto jurídico administrativo es especial, diferenciado del general, porque está previsto como procedimiento de agotamiento de la vía administrativa en aquellos supuestos en que la administración ha de ser demandada ante un Orden Jurisdiccional que no sea el Contencioso-Administrativo.

• No obstante esa naturaleza jurídica administrativa queda diluida por la procesal, existiendo una posición doctrinal que considera fundamental en su delimitación jurídica su condición de presupuesto procesal, equiparable en gran medida a la conciliación previa, coincidiendo ambos institutos procesales en la finalidad de evitar procesos innecesarios, si bien ha de apuntarse que reclamación previa y conciliación difieren en aspectos tan sustanciales, que puede afirmarse que solo comparten la vertiente finalista. La reclamación previa se diferencia de la conciliación en:

• Es un procedimiento administrativo, mientras que la conciliación es un proceso de autocomposicón de los particulares.

• La reclamación previa no admite la transacción. La administración, artículo 103 de la Constitución, atiende con objetividad los intereses generales y está sometida a la Ley y el derecho.

• Es un privilegio; en la medida en que solo se exige en los procesos en los que la administración ha de ser demandada y no al contrario, cuando la administración demanda al particular.

Desde un punto de vista normativo, la Ley Reguladora de la Jurisdicción Social, (en lo sucesivo LRJS), se decanta por la naturaleza procesal y define a la reclamación previa como:

• Requisito necesario, artículo 69.• Como requisito previo el artículo 71.

El Tribunal Supremo en sentencia de 28 de noviembre de 1997, RCUD 1345/2007, (RJ 1997,89209) que elucidaba la consideración del mes de agosto como hábil o inhábil a efectos del cómputo de plazo para formular la reclamación previa, opta por hacer prevalecer la naturaleza procesal de la

reclamación previa frente a la naturaleza administrativa de este instituto, considerando el mes de agosto inhábil, inhabilidad que solo es predicable de los plazos procesales y no de los administrativos, tal y como establece el artículo 183 de la Ley Orgánica 6/85, de 1 de julio, del Poder Judicial, conclusión que alcanza valorando que la reclamación previa tiene naturaleza más próxima a un acto de naturaleza procesal.

La LRJS, no aclara esta cuestión en el artículo 43, titulado tiempo de las actuaciones judiciales.

4.- LA RECLAMACIÓN ADMINISTRATIVA EN EL PROCESO LABORAL.

A.- AMBITO SUBJETIVO:ADMINISTRACIÓN PÚBLICA.Dice la LRJS: Artículo 69. [Reclamación administrativa]1. Para poder demandar al Estado, Comunidades Autónomas, entidades locales

o entidades de Derecho público con personalidad jurídica propia vinculadas o dependientes de los mismos será requisito necesario haber interpuesto reclamación previa a la vía judicial social, o, en su caso, haber agotado la vía administrativa, cuando así proceda, de acuerdo con lo establecido en la normativa de procedimiento administrativo aplicable.

Se impone delimitar el ámbito subjetivo de aplicación: Frente a quien ha de plantearse reclamación previa.

El artículo 2 de la Ley 30/1992, define la administración pública, identificándola como:

• La Administración general del Estado.• La administración de las comunidades autónomas.• Las entidades que integran la administración local.• Las entidades de derecho público con personalidad jurídica

propia vinculadas o dependientes de cualquiera de las Administraciones Públicas tendrán así mismo la consideración de Administración Pública.

Administración territorial, constituyen administración pública:

A) En el Estado todos los departamentos ministeriales y la administración desconcentrada del Estado, de conformidad con la Ley 50/1997, Delegaciones del gobierno y Subdelegaciones del Gobierno en cada provincia.

B) La administración de las CCAA, y los órganos administrativos territoriales creados en el ámbito de cada comunidad autónoma en el ejercicio y desarrollo de las competencias reconocidas en los Estatutos de Autonomía.

C) La administración Local, delimitada en el artículo 3 de la Ley 7/1985:

• El Municipio.• Las Provincias.• La Isla en los archipiélagos balear y canario.• Las Entidades Locales de ámbito territorial inferior al municipio,

instituidas o reconocidas por las CCAA.• Las comarcas u otras entidades que agrupen varios Municipios

instituidas por las CCAA.• Las Áreas metropolitanas.• Las Mancomunidades de Municipios.

Administración de ámbito no territorial. Definida en la LRJPAC y en la LRJS como Entidades de Derecho Público con personalidad jurídica propia vinculadas o dependientes de cualesquiera administraciones públicas.

Por Entidades de Derecho Público con personalidad jurídica propia, identificados como administración pública debe entenderse, acudiendo a la LJCA, aquellos que estando vinculados a alguna administración territorial; (estatal, autonómica o local), sujetan su actividad al derecho administrativo y ejercen potestades administrativas; lo que inicialmente parecería excluir de la aplicación del precepto a las empresas públicas y deja reducido el ámbito subjetivo de aplicación a los organismos autónomos y Entidades Gestoras de la Seguridad Social.

Pero también es preciso formular reclamación previa frente a las Entidades Públicas empresariales, definidas en la Ley 6/1997, como Organismos públicos a los que se encomienda la realización de actividades prestacionales, la gestión de servicios o la producción de bienes de interés público y que se rigen por el Derecho privado salvo en el ejercicio de las potestades administrativas que tengan atribuidas, (artículo 53), de conformidad con lo dispuesto en el artículo 60 de la Ley 6/1997, de Organización y Funcionamiento del Estado, según el cual para la impugnación y reclamación contra los actos de las entidades públicas empresariales:

2. Las reclamaciones previas a la vía judicial, civil o laboral, serán resueltas por el órgano máximo del Organismo, salvo que, por sus estatutos, tal competencia se atribuya al Ministerio u Organismo público al cual esté adscrito.

De esta forma es preciso formular reclamación previa antes de interponer demanda ante entidades empresariales públicas como RENFE, Sentencia del Tribunal Superior de Justicia de Aragón de 18/09/2000, (AS 2000/2766).

DEMANDANTE.

Es el sujeto activo; puede ser cualquier persona física o jurídica con capacidad de obrar, (artículos 30 y 31 de la LRJPAC). El reclamante no puede ser otro sino aquel que en el futuro proceso va adoptar la posición de demandante. Por ello la reclamación previa puede ser desestimada con fundamento en la falta de legitimación del demandante.

Haciendo breve referencia a la LRJPAC, son legitimados, según el artículo 31:

• Quienes lo promuevan como titulares de derechos o intereses legítimos individuales o colectivos.

• Los que sin haber iniciado el procedimiento, tengan derechos que puedan resultar afectados por la decisión que en el mismo se adopte.

• Aquellos cuyos intereses legítimos, individuales o colectivos puedan resultar afectados y se personen en el procedimiento en tanto no haya recaído resolución definitiva.

• Asociaciones y organizaciones representativas de intereses económicos y sociales, en los términos que la Ley reconozca.

• Los causahabientes, cuando la condición de interesado derive de relación jurídica transmisible.

B- TRAMITACIÓN.

La Reclamación Previa en vía jurisdiccional laboral debe, según el artículo 125 de la LRJPAC, dirigirse al Jefe del Departamento o Director del establecimiento u Organismo en el que el trabajador preste sus servicios.

La instrucción del Expediente implicará la remisión de la Reclamación Previa al Órgano competente con todos los antecedentes en el plazo de cinco días.

La resolución de la reclamación previa deberá ser motivada, por imperativo de los artículos 89.3 y 54 de la LRJPAC.

Asimismo el contenido de la resolución debería especificar, artículo 69 de la LRJS:

En todo caso, la Administración pública deberá notificar a los interesados las resoluciones y actos administrativos que afecten a sus derechos e intereses, conteniendo la notificación el texto íntegro de la resolución, con indicación de si es o no definitivo en la vía administrativa, la expresión de los recursos o de la reclamación administrativa previa que procedan, órgano ante el que hubieran de presentarse y plazo para interponerlos, sin perjuicio de que los interesados puedan ejercitar, en su caso, cualquier otro que estimen procedente.

Las notificaciones que conteniendo el texto íntegro del acto omitiesen alguno de los demás requisitos previstos en el párrafo anterior mantendrán suspendidos los plazos de caducidad e interrumpidos los de prescripción y únicamente surtirán efecto a partir de la fecha en que el interesado realice actuaciones que supongan el conocimiento del contenido y alcance de la resolución o acto objeto de la notificación o resolución, o interponga cualquier recurso o reclamación que proceda.

El procedimiento de reclamación previa finalizará con la resolución notificada al interesado o por silencio administrativo que se entiende negativo, transcurridos tres meses desde su presentación, sin que se comunique la desestimación; dejando en su caso expedita la vía jurisdiccional pertinente.

Denegada la reclamación previa, expresa o tácitamente, por el transcurso del plazo establecido, se tiene un plazo de dos meses para formular demanda en vía laboral.

C – SUPUESTOS EN QUE NO ES PRECISA LA RECLAMACIÓN PREVIA.

Conforme a lo previsto en el artículo 70 de la LRJS están excluidos de reclamación previa:

Artículo 70. [Casos excluidos]

• Impugnación de despido colectivo por los representantes de los trabajadores.

• Disfrute de vacaciones.• Materia electoral.• Movilidad geográfica.• Modificación sustancial de las condiciones de trabajo.• Suspensión del contrato y reducción de jornada por causas

económicas, técnicas, organizativas o de producción o derivada de fuerza mayor.• Derechos de conciliación de la vida personal, familiar y laboral a

los que se refiere el artículo 139.• Procedimientos de oficio.• Conflictos colectivos.• Impugnación de convenios colectivos.• Impugnación de estatutos de los sindicatos o de su modificación.• Tutela de derechos fundamentales y libertades públicas, siendo en

estos últimos potestativo.• Reclamaciones contra el Fondo de Garantía Salarial, al amparo de

lo prevenido en el artículo 33 del Texto Refundido de la Ley del Estatuto de los Trabajadores.

• Tampoco será necesario agotar la vía administrativa para interponer demanda de tutela de derechos fundamentales y libertades públicas frente a actos de las Administraciones públicas en el ejercicio de sus potestades en materia laboral y sindical.

• El ejercicio de las acciones laborales derivadas de los derechos establecidos en la Ley Orgánica 1/2004, de 28 de diciembre, de Medidas de Protección Integral contra la Violencia de Género.

5.- LA RECLAMACIÓN PREVIA EN EL PROCEDIMIENTO ANTE LA SEGURIDAD SOCIAL.

A.- ESPECIALIDAD Y PECULIARIDAD DE LA RECLAMACIÓN PREVIA EN MATERIA DE SEGURIDAD SOCIAL .

Como una modalidad específica de reclamación previa se configura la reclamación previa en los procesos en materia de Seguridad Social, regulada en el Libro Primero, Título V, capítulo II, artículos 71 a 73 de la LRJL.

Entre los antecedentes próximos a la reclamación previa en materia de Seguridad Social, son dignos de mención la base 15.1 de la Ley de Bases de 12 de abril de 1989, y esa previsión se trasladó posteriormente a los textos, el articulado de 1990, (RD Legislativo 521/1990, de 27 de abril), y al posterior texto refundido de la Ley de Procedimiento Laboral, (R. Decreto Legislativo 2/1995, de 7 de abril).

La singularidad de la reclamación previa en el procedimiento en materia de Seguridad Social trae causa en la naturaleza de los actos de la administración que la justifican. La reclamación previa en materia civil y laboral se formula frente a aquellas decisiones de la administración en las que interviene como una persona jurídica más, no revestida del “imperium” propio de los actos administrativos. Las decisiones que se impugnan en aquellos procedimientos no constituyen actos administrativos propios, sino actos privados ejecutados por un sujeto de derecho público, (previstas frente al ejercicio de acciones fundadas en derecho privado o laboral, —que no constituye sino una especialidad de derecho privado—, tal y como dispone el artículo 120 de la LRJPAC).

A diferencia de aquellos otros supuestos, en materia de seguridad social la reclamación previa se plantea frente a la actividad administrativa ordinaria de las Entidades Gestoras, y frente a actos administrativos que son resultado de aquella gestión. Tal y como dispone la LRJPAC, artículo 56, son actos administrativos sujetos al derecho administrativo y por tanto ejecutivos y según el artículo 57 gozan de la presunción de eficacia precisamente por revestir aquel carácter; solo el ámbito objetivo de la materia sobre la que tratan, permite, al hilo de la disposición adicional sexta de la LRJPAC, excluir su conocimiento a la Ley 29/1998, de 13 de julio, reguladora de la J.C-A.

Esta característica peculiar de la reclamación previa puede considerarse una anomalía, una excepción a la regla general, que solo se justifica en la atribución al orden jurisdiccional social del conocimiento de las reclamaciones formuladas en la materia de seguridad social, (artículo 2 de la Ley de Procedimiento Laboral), excluidos los actos de gestión recaudatoria y aquellos dictados en materia de encuadramiento, alta y baja de empresas y trabajadores, (tal y como dispone el artículo 3.1.b) de la LRJS, aquellos que se refieren a la competencia de la Tesorería General de la Seguridad Social, cuya actividad administrativa ordinaria ha sido definitivamente atribuida competencialmente a la J.C-A. Por ese motivo el artículo 71, se encabeza con la denominación identificativa de la materia como: Reclamación administrativa previa en materia de prestaciones de Seguridad Social, revisando la discutible terminología del precedente Texto Refundido de la LPL, que identificaba la materia regulada encabezado en los siguientes términos: Reclamación previa ante la Tesorería General de la Seguridad Social, nomenclatura que resistió al cambio, pese a haber sido excluido de la Jurisdicción Social el conocimiento de los actos dictados en la gestión ordinaria de la TGSS, (los de gestión recaudatoria y también los relativos a inscripción de empresas, afiliación, altas y bajas de trabajadores), por el artículo 23 de la Ley 52/2003, de 10 de diciembre de medidas específicas en materia de Seguridad Social.

B.- AMBITO DE APLICACIÓN.

La LRJS, hace referencia al ámbito subjetivo y objetivo de aplicación, artículo 71.

• El ámbito objetivo remite a la materia de prestaciones de Seguridad Social.

• El subjetivo:• Como sujeto activo a las Entidades Gestoras o

colaboradoras competentes.• Como sujeto pasivo el interesado.

B1.- ADMINISTRACIÓN. La identificación subjetiva que de los entes administrativos hace preciso

identificar las personas, jurídico públicas, identificadas como Entidades Gestoras. Es evidente que en el ámbito de la administración institucional de la Seguridad Social, a nivel de las competencias estatales, ha quedado confiada la gestión de prestaciones en el INSS, el ISM, el IMSERSO y el INGESA; pero también ha de formularse reclamación previa frente a aquellos órganos administrativos de las CCAA, a los que en virtud del proceso de transferencias, se han atribuido las competencias en materia de gestión y reconocimiento de prestaciones sanitarias y de prestaciones sociales, incluidas las prestaciones no contributivas por invalidez y jubilación.

Pero si en la legislación precedente quedaba excluida la obligación de presentar reclamación previa, por no constituir administración pública, frente a las entidades colaboradoras privadas, Mutuas de AT y EP y empresas auto-aseguradoras de la IT, ahora y según la redacción dada por la norma de aplicación será preciso formular reclamación previa frente a las Entidades Colaboradoras si la resolución ha sido dictada por ellas y tienen atribuida la competencia para resolver; si no tuvieran competencia para resolver la reclamación previa se habrá de presentar ante el órgano

correspondiente de la Entidad gestora u organismo público gestor de la prestación, (artículo 71).

La referencia a las Entidades Colaboradoras remite en la mayor parte de los supuestos a las Mutuas, quienes son competentes para reconocer y resolver las pretensiones deducidas en el ejercicio de sus facultades ordinarias de gestión, las reclamaciones deducidas en las siguientes prestaciones, (sin olvidar tampoco a las empresas auto-aseguradoras en el ámbito de la gestión ordinaria del subsidio de incapacidad temporal):

• El derecho al subsidio de incapacidad temporal derivado de enfermedad común, cuanto se ha concertado la cobertura del riesgo con ellas. (También en este supuesto las empresas auto-aseguradoras). Artículo 80 del Real Decreto 1993/1995, por el que se aprueba el Reglamento de colaboración de las Mutuas de Accidente de Trabajo y Enfermedades Profesionales. El alcance de la competencia no incluye la expedición de partes de alta y baja médica.

• El derecho al subsidio de incapacidad temporal derivado de contingencia profesional, cuando se ha concertado la cobertura del riesgo con ellas. Artículo 87.2 del Real Decreto 1993/1995, por el que se aprueba el Reglamento de colaboración de las Mutuas de Accidente de Trabajo y Enfermedades Profesionales. La gestión ordinaria del subsidio por estas contingencias alcanza al control médico de la incapacidad temporal y la expedición de los partes de baja y alta.

• Las prestaciones de Muerte y Supervivencia derivadas de accidente de Trabajo, si tienen concertada la cobertura del riesgo profesional. (Artículo 30 b de la Orden de 13 de febrero de 1967 que regula las prestaciones de muerte y supervivencia).

• La prestación económica de riesgo por embarazo, si esta concertada con ellas la cobertura del riesgo. Artículo 135.4 del TRLGSS.

• La prestación económica por riesgo durante la lactancia natural. Artículo 135.ter del TRLGSS.

• La prestación económica por cuidado de hijos menores afectados por cáncer u otra enfermedad grave. Artículo 135.quater del TRLGSS.

En ocasiones la complejidad propia de la relaciones jurídicas afectadas por la actuación administrativa ordinaria en materia de prestaciones de seguridad social se refleja en el procedimiento administrativo laboral en situaciones litisconsorciales; supuestos por ejemplo, en los que se impugnan altas médicas, en los que intervienen simultáneamente el INSS, siempre, sea o no el responsable del pago de la prestación, el organismo autónomo correspondiente encargado de la gestión de la asistencia sanitaria, y ocasionalmente una Mutua de AT o una empresa autoaseguradora del subsidio de incapacidad temporal. Determinar en estos supuestos como se debe cumplir el requisito de reclamación previa exige determinar si es preciso formularla frente a todos los entes administrativos que intervienen en el proceso, o solo frente a algunos. Del ejemplo formulado cabe excluir en primer lugar a los sujetos jurídicos privados, frente a los que, por muy afectados que puedan resultar, no es preceptiva la reclamación previa. De las administraciones y Entidades Colaboradoras intervinientes, solo es preceptiva la reclamación previa frente a aquella que tenía competencia para dictar el acto y para revisarlo; en el supuesto planteado y si el alta médica se había dado por la Inspección Médica del Servicio Autonómico de Salud, solo sería preceptiva frente a éste. Si, por el

contrario, el alta hubiera sido expedida por el INSS, en el ejercicio de sus competencias, solo sería preceptivo formular reclamación previa frente a la Entidad Gestora.

Para determinados supuestos de incapacidad temporal el trámite de reclamación previa no resulta preceptivo. Como excepción al esquema: solicitud, denegación, reclamación previa, resolución que contesta la reclamación previa, demanda, se excluyen del requisito de reclamación previa, como excepción:

• Artículo 140.1 de la LRJS: los procesos de impugnación de altas médicas emitidas por los órganos competentes de las Entidades gestoras de la Seguridad Social al agotarse el plazo de duración de trescientos sesenta y cinco días de la prestación de incapacidad temporal. (En los mismos términos el artículo 71).

• Es, así mismo, digno de mención el supuesto previsto en el artículo 4.12 del Real Decreto 1430/2009 de 11 de septiembre, que desarrolla la Ley 40/2007, en materia de incapacidad temporal, en los procedimientos de revisión de las altas de incapacidad temporal emitidas por las Mutuas de AT y EP, aquellas derivadas de los procesos de incapacidad temporal de AT y EP, en los que la Entidad Gestora puede eximir del trámite de reclamación previa al interesado.

“12. Las resoluciones emitidas por la entidad gestora, en el ejercicio de las competencias establecidas en este artículo, podrán considerarse dictadas con los efectos atribuidos a la resolución de una reclamación previa, de conformidad con lo dispuesto en el artículo 71 del texto refundido de la Ley de Procedimiento Laboral, aprobado por el Real Decreto Legislativo 2/1995, de 7 de abril, lo que se hará constar en la resolución que se dicte.”

B2) SUJETO ACTIVO. LEGITIMADO.

La legitimación para formular reclamación previa en materia de Seguridad Social debería ser aquella que reconoce la LRJPAC y la LRJS, artículos 31 y 17.1, respectivamente, que llevaría a identificar como legitimado para formular reclamación previa a quien estará en el futuro legitimado para plantear demanda. El artículo 71 identifica como legitimados para formular reclamación previa a los que ostentan la condición de interesados, aquellos que posteriormente podrán formular la correspondiente demanda, (expresión que remite al artículo 17 de la LRJS).

Sucede sin embargo que la naturaleza de los derechos reconocidos en materia de Seguridad Social es personalísima y con ello se restringe la capacidad de los meros interesados, en la medida en que el ejercicio de esas acciones puede interferir en el derecho subjetivo del particular titular del derecho; es el supuesto paradigmático de la posibilidad de una empresa de plantear reclamación previa frente a las resoluciones dictadas por la Entidad Gestora en materia de prestaciones, por ejemplo incapacidad permanente, (sea para instar su declaración o su revisión o en oposición a los acuerdos adoptados por la entidad gestora); pues a juicio del Tribunal Supremo la titularidad del derecho corresponde exclusivamente al interesado. Sentencias del Tribunal Supremo de 14/10/1992, (RJ 1992,7633), negando la legitimación al empresario, de manera que

quien no puede iniciar un proceso, tampoco puede formular reclamación previa. No obstante y haciendo referencia esta doctrina, se ha reconocido la capacidad del empresario cuando de la declaración del grado deriven para el interesado, no titular del derecho subjetivo, responsabilidades directas; supuestos de responsabilidad empresarial, por incumplimiento de medidas de seguridad e higiene o por defectuosa constitución de la relación de protección y como regla en general en todas las resoluciones que reconocen prestaciones por contingencias profesionales.

C.- FORMA Y CONTENIDO DE LA RECLAMACIÓN PREVIA.

No se exige ninguna formalidad concreta. Basta para que surta efectos con que de su contenido se deduzca su verdadero carácter. En todo caso como mínimo:

• La identificación del reclamante, nombre y apellidos del interesado y en su caso de la persona que la represente, identificación del lugar a efecto de citaciones y notificaciones. (artículo 70 de la LRJPAC; en su defecto deberá ser requerido para su subsanación).

• Será necesario identificar la pretensión que se deduce. (Si es sobre grado de incapacidad permanente, cual sea el solicitado, si es sobre base reguladora de jubilación esta pretensión).

• Los hechos y razones en que se concreta la petición.

Una defectuosa formulación de la reclamación previa en aplicación del principio “pro actione” debe conducir a su subsanación; no obstante los puntos indicados resultan imprescindibles, puesto que en reclamación previa se anticipa la pretensión y causa de pedir que se va a deducir en el futuro proceso; al extremo de que el artículo 72 de la LPL se veda la posibilidad de introducir variaciones:

1. En el proceso no podrán introducir las partes variaciones sustanciales de tiempo, cantidades o conceptos respecto de los que fueran objeto del procedimiento administrativo y de las actuaciones de los interesados o de la Administración, bien en fase de reclamación previa o de recurso que agote la vía administrativa, salvo en cuanto a los hechos nuevos o que no hubieran podido conocerse con anterioridad.

D.- LUGAR DE PRESENTACIÓN.

La reclamación previa deberá presentarse ante la Entidad Gestora o colaboradora; no obstante la presentación no es obligatoria y exclusiva de estas entidades. De acuerdo con lo dispuesto en la Ley 30/1992, artículo 38.4 y el Real Decreto 772/1999, que regula la presentación de escritos y solicitudes ante la administración. De este modo la presentación de la reclamación previa puede hacerse:

• En los registros del órgano administrativo frente al que se dirija.• En el registro de cualquier órgano administrativo de la

Administración General del Estado.• En las representaciones diplomáticas y consulares de España

en el extranjero.• En el registro de cualquier órgano administrativo de las

CCAA.

• En los registros de alguna entidad de la Administración Local, si hubieran suscrito oportuno convenio de colaboración.

• En la ventanilla única, (creada por Ley 17/2009, de Libre prestación de servicios, artículo 18 y disposición adicional segunda).

• En correos. La presentación de la reclamación previa por envío certificado, deberá reunir los requisitos exigidos por el artículo 31 del RD 1829/1999, de 3 de diciembre, que regula la prestación de servicios postales. Por ello se presentaran en sobre abierto, con objeto de que en la cabecera de la primera hoja del documento que se quiera enviar, se hagan constar, con claridad, el nombre de la oficina y la fecha, el lugar, la hora y minuto de su admisión.

E.- PLAZO PARA FORMULAR LA RECLAMACIÓN PREVIA.

Establece el artículo 71.2: La reclamación previa deberá interponerse ante el órgano competente que haya

dictado resolución sobre la solicitud inicial del interesado, en el plazo de treinta días desde la notificación de la misma, si es expresa, o desde la fecha en que, conforme a la normativa reguladora del procedimiento de que se trate, deba entenderse producido el silencio administrativo. En los procedimientos de impugnación de altas médicas no exentos de reclamación previa según el apartado 1 de este artículo, la reclamación previa se interpondrá en el plazo de once días desde la notificación de la resolución. 3. Si la resolución, expresa o presunta, hubiera sido dictada por una entidad colaboradora, la reclamación previa se interpondrá, en el mismo plazo, ante la propia entidad colaboradora si tuviera atribuida la competencia para resolver, o en otro caso ante el órgano correspondiente de la Entidad gestora u organismo público gestor de la prestación

Se establece un plazo de treinta días a contar desde el día en que se notifique la resolución, reducido a once en los procesos de impugnación de altas médicas. El computo de plazo deberá ajustarse a las normas de cómputo de los plazos procesales, tal y como ha declarado el Tribunal Supremo, (Sentencia de 28 de noviembre de 1997); ello determina que hayan de aplicarse las reglas propias de computo establecidas en la LPL y, en su defecto, las que con carácter subsidiario resultan aplicables en la Ley de Enjuiciamiento Civil, lo que lleva a aplicar el artículo 133 con las siguientes consideraciones.

• Se excluyen del cómputo los días inhábiles.• Se excluye por tanto el mes de agosto, declarado inhábil en la

LOPJ, salvo para las impugnaciones de alta médica, dado que según el artículo 43.4 de la LRJS, el mes de agosto es hábil a estos efectos.

• El día inicial de cómputo empieza desde la notificación de la resolución, si es expresa o desde la fecha en que debe entenderse desestimada. A diferencia de lo que sucede con la LEC, que excluye del computo el día de notificación, — desde el día siguiente dice la LEC-; la LRJS no —desde la notificación de la misma—, razón por la que el día de notificación debe tenerse en cuenta para el cómputo del plazo.

El plazo para dictar resolución en materia de prestaciones de Seguridad Social ha sido establecido por Real Decreto 286/2003, de 7 de marzo, estableciendo plazos de resolución, según prestaciones que oscilan desde el plazo mínimo de 1 día para dictar

resolución en reconocimiento del derecho a la asistencia sanitaria, hasta el plazo máximo de 180 días, en el caso de prestaciones amparadas en normativa comunitaria europea o convenios internacionales.

La práctica ha planteado la posibilidad de formular reclamación previa antes de que se haya dictado resolución administrativa y antes del plazo para resolver. Cual sea la validez de esa reclamación previa queda resuelto considerando válidas aquellas reclamaciones previas que, formuladas ante la ausencia de un acto administrativo y no transcurrido el plazo normativamente establecido para dictar resolución, quedan subsanadas por el transcurso del tiempo, de forma que si a fecha de la vista oral se han cumplido los plazos que tenía la administración para dictar resolución, la haya dictado o no, esa reclamación previa, extemporánea en origen, surte todos los efectos.

F.- EFECTOS JURÍDICOS DE LA INTERPOSICIÓN DE LA RECLAMACIÓN PREVIA.

La formulación de reclamación previa tiene el efecto de interrumpir la prescripción y de suspender la caducidad, artículo 73 LPL. Ello conlleva, en el caso de la prescripción, que aquellas prestaciones de seguridad social que pueden prescribir, (excluidas por tanto la jubilación y las prestaciones de muerte y supervivencia, artículos 164 y 178 respectivamente), por el hecho de formular reclamación previa reabren el plazo de prescripción que es de cinco años, tal y como prevé el artículo 43.

La suspensión de la caducidad no reabre el plazo, sino que lo suspende, de forma que si no se plantea demanda o se desiste de ella, continuara corriendo desde la fecha en que se produce el abandono de la acción, expreso por desistimiento o tácito por el transcurso del plazo. Si por el contrario se sigue el procedimiento y se plantea demanda de la que conozcan los Juzgados de lo Social, la caducidad continuará el cómputo del plazo solo desde la fecha en que alcance firmeza la resolución judicial que se dicte con motivo de la pretensión deducida.

G- RECLAMACIÓN PREVIA Y RECONVENCIÓN.

La reclamación previa formulada por el interesado habilita a la administración para reconvenir y en su caso ejercitar una acción, sobre el mismo objeto, de signo diferente. Por ejemplo, en el supuesto de que se reclamara superior base reguladora de una prestación y la administración considerara que por su parte hubo un error en el reconocimiento de la prestación, puede, mediante el anuncio de la reconvención, presentarse en el proceso, no ya como demandado, sino también como demandante, titular de una acción de signo opuesto a la del particular y reclamar la revisión del derecho reconocido y las consecuencias de esa revisión. Así lo dispone el artículo 85.2 de la Ley de Procedimiento Laboral. Esta posibilidad queda siempre sujeta al anuncio de la acción reconvencional en la reclamación previa, anuncio que debe identificar los hechos esenciales sobre los que la pretensión reconvencional se funda. Por ello y para ejercer la acción reconvencional la administración demandada deberá identificar la acción, (anulación o revisión del derecho, reintegro de prestaciones en su caso), los hechos que la motivan y cuantificar la pretensión.

Los requisitos para la efectividad de la reconvención anunciada son sustantivos: • expresar en esencia los hechos en que se funda y la petición en

que se concreta.

Y de competencia y procedimiento; no se admitirá la reconvención:• Si el órgano judicial no es competente.• Si la acción que se ejercita ha de ventilarse en modalidad

procesal distinta y la acción no fuera acumulable• Cuando no exista conexión entre sus pretensiones y las que

sean objeto de la demanda principal.

La omisión de ese anuncio o su indebida formulación hace imposible la reconvención, pues de lo contrario se causaría indefensión al beneficiario reclamante.

H.- LA RESOLUCIÓN A LA RECLAMACIÓN PREVIA.

La administración de la Seguridad Social debe contestar la reclamación previa resolviendo todas las cuestiones planteadas en ella. Es decir, la contestación ha de ser congruente con la pretensión deducida. Así resultaría de aplicar la LRJPAC, artículo 89.1, sobre la resolución que pone fin al procedimiento y artículo 113.1, sobre el contenido de las resoluciones que resuelven los recursos. El contenido de la resolución que resuelve la reclamación previa no se agota en la contestación a las cuestiones planteadas por el reclamante, sino que se extiende a todas aquellas que derivan de la misma pretensión, razón por la que quedan justificadas las facultades de la administración, invocadas en el apartado precedente, para formular reconvención.

Por ello la contestación a la reclamación previa ha de ser motivada; motivación que se pone de manifiesto a la vista del artículo 72.1, que limita la facultad de oposición de la administración para introducir variaciones sustanciales de tiempo, cantidades o conceptos respecto de los que fueran objeto del procedimiento administrativo y de las actuaciones de los interesados o de la Administración, bien en fase de reclamación previa o de recurso que agote la vía administrativa.

Por motivación no ha de entenderse un razonamiento exhaustivo y pormenorizado de todos los aspectos planteados en reclamación previa, bastando con que de su contenido se alcance a conocer la razón de la decisión tomada.

No obstante, el alcance de la limitación establecida en el artículo 72.1, no se proyecta de forma absoluta al proceso de seguridad social. En los procesos de Seguridad Social es posible invocar, pues así lo han resuelto el Tribunal Constitucional y el Tribunal Supremo, la ausencia de un requisito constitutivo del derecho; sentencia 41/1989, de 16 de febrero, RTC, 1989/41, y las del Tribunal Supremo, sentencias de 28 de junio de 1994, (RCUD 2946/1993), 10 de octubre de 2003, (RCUD 2505/2002) y la de 27 de marzo de 2007, que compendia la doctrina jurisprudencial precedente. En lo sustancial el Tribunal Supremo argumenta que no es posible pretender una exhaustividad en la motivación muy difícil de atender en la práctica, pero esa limitación no puede subordinar el objeto del proceso a la vía administrativa, conservando el Magistrado, en virtud del principio de legalidad, del “iura novit curia” y de los principios que rigen la carga de alegar y probar en el proceso, la facultad para conocer

de la concurrencia o no de los requisitos esenciales del derecho, aún cuando no se hubiera planteado cuestión en la vía administrativa.

Pero el alcance la de la prohibición del artículo 72.1, si se proyecta sobre los hechos excluyentes; tal y como ha señalado el Tribunal Supremo en sentencia de 17/4/2007, (RJ 2007,3983). Son excluyentes según el Tribunal Supremo: “los que no atacan el nacimiento y existencia de la situación o relación jurídicas que son objeto del proceso, ni tampoco su subsistencia, pero que producen el efecto de hacer inexigibles las obligaciones que para el favorecido con el hecho se derivaban de las aludidas situación o relación jurídica" (TS 2 marzo 2005).” Ejemplos de hechos excluyentes son las alegaciones de prescripción, caducidad de la acción en vía administrativa, por haberse formulado reclamación previa fuera de plazo, etc.

Desde la óptica del demandante el artículo 72.1, también admite una excepción en los procesos de incapacidad. La prohibición de alegar hechos nuevos no resulta aplicable a la alegación de dolencias o a la determinación de su gravedad, si esas dolencias existían antes o durante la tramitación del expediente, aun cuando se ponen de manifiesto después, o bien existían y no fueron detectados por los médicos de la Entidad Gestora. La excepción no alcanza sin embargo a aquellas dolencias adquiridas en el periodo comprendido entre la finalización del expediente y la celebración de la vista oral. (Sentencia del Tribunal Supremo de 25/6/1998, RCUD 3783/1997, (RJ 1998/5704).

También se admiten en el proceso aquellas variaciones que traigan su causa en hechos nuevos o que no hubieran podido conocerse con anterioridad, artículo 71.2 LRJS.

Parte del contenido necesario de la resolución es, además del texto motivado, la designación del órgano jurisdiccional ante quien debe interponerse la demanda y el plazo para ello, artículo 69.

La resolución administrativa que resuelve la reclamación previa en seguridad social ha de dictarse, artículo 71.5:

Formulada reclamación previa en cualquiera de los supuestos mencionados en el presente artículo, la Entidad deberá contestar expresamente a la misma en el plazo de cuarenta y cinco días. En caso contrario se entenderá denegada la reclamación por silencio administrativo.

En los procedimientos de impugnación de altas médicas en los que deba interponerse reclamación previa, el plazo para la contestación de la misma será de siete días, entendiéndose desestimada una vez transcurrido dicho plazo.

La resolución administrativa una vez dictada se notificará, por cualquier medio que permita tener constancia de la recepción por el interesado o su representante y de la fecha de recepción. Se siguen por tanto las reglas de notificación de los artículos 58 y 59 de la LRJPAC.

H.- LOS SUPESTOS DEL ARTÍCULO 71.4

Dice el artículo 71.4 de la LPL:Cuando en el reconocimiento inicial o la modificación de un acto o derecho en

materia de Seguridad Social, la Entidad correspondiente esté obligada a proceder de

oficio, en el caso de que no se produzca acuerdo o resolución, el interesado podrá solicitar que se dicte, teniendo esta solicitud valor de reclamación previa. Del mismo modo podrá reiterarse la reclamación previa de haber caducado la anterior, en tanto no haya prescrito el derecho y sin perjuicio de los efectos retroactivos que proceda dar a la misma.

En aquellos procedimientos en los que la administración está obligada a proceder de oficio, a dictar el acto administrativo, sin esperar a que así se solicite por el interesado, la pasividad de la administración, en aras a la celeridad y economía procesal, exime al administrado de la obligación de solicitar la resolución; la inactividad de la administración actúa en estos supuestos como silencio negativo, abriendo al interesado directamente la posibilidad de formular reclamación previa.

Esta facultad esta exclusivamente prevista para aquellos supuestos en que el reconocimiento inicial del derecho se produce de oficio; en aquellas prestaciones en las que rige el principio de oficialidad, de la que es supuesto paradigmático el pago delegado de la prestación de incapacidad temporal. Tal podría ser también el supuesto de que la Administración hubiera iniciado de oficio un procedimiento de calificación de incapacidad permanente y, transcurrido el plazo de 135 días fijado para dictar resolución, no se hubiera pronunciado, o en los de recargo iniciados a propuesta de la Inspección de Trabajo.

Por el contrario, en todos aquellos otros supuestos, que son mayoría, en los que el procedimiento solo puede iniciarse a instancia del interesado, el artículo 71.4 no es de aplicación.

El artículo prevé, como novedad frente a la regulación precedente, para el caso de que hubiera caducado previa reclamación previa la posibilidad de reproducirla, sin necesidad de reiniciar el procedimiento. Sin embargo, está reclamación posterior, queda, en sus efectos retroactivos, afectada por la caducidad del derecho, que en materia de prestaciones viene referida a los efectos retroactivos del posible reconocimiento de la prestación, (artículo 43.1TRLGSS, tres meses).

I.- LA DEMANDA.

I.1- PLAZO PARA FORMULAR DEMANDA.

Según el artículo 71.5:6. La demanda habrá de formularse en el plazo de treinta días, a contar desde

la fecha en que se notifique la denegación de la reclamación previa o desde el día en que se entienda denegada por silencio administrativo.

En los procesos de impugnación de altas médicas el plazo anterior será de veinte días, que cuando no sea exigible reclamación previa se computará desde la adquisición de plenos efectos del alta médica o desde la notificación del alta definitiva acordada por la Entidad gestora.

El cómputo del plazo debe efectuarse, en lo no previsto en la LPL, con arreglo a lo previsto en la L. E. Civil. Por ello y según resulta de lo previsto en el artículo 133 de

esta Ley se excluyen los días inhábiles, no obstante y como se señaló en el epígrafe correspondiente, la LPL no establece el computo desde el día siguiente a la notificación de la denegación sino a contar desde el día de notificación, por ello el día de notificación forma parte del plazo señalado para formular demanda. Si la denegación es tácita, por silencio negativo, y posteriormente se dicta resolución expresa, se abre el plazo para formular demanda.

I.2.- PRESENTACIÓN DE LA RECLAMACIÓN PREVIA CON LA DEMANDA.

Dice el artículo 71.7 de la LRJS:7. Las entidades u organismos gestores de la Seguridad Social expedirán recibo

de presentación o sellarán debidamente, con indicación de la fecha, las copias de las reclamaciones que se dirijan en cumplimiento de lo dispuesto en la presente Ley. Este recibo o copia sellada, o el justificante de presentación por los procedimientos y registros alternativos que estén establecidos por la normativa administrativa aplicable, deberán acompañarse inexcusablemente con la demanda.

Y el artículo 140 de la LRJS: 1. En las demandas formuladas en materia de prestaciones de Seguridad Social

contra organismos gestores y entidades colaboradoras en la gestión se acreditará haber agotado la vía administrativa correspondiente, (…).2. En caso de omitirse, el secretario judicial dispondrá que se subsane el defecto en el plazo de cuatro días. Realizada la subsanación, se admitirá la demanda. En otro caso, dará cuenta al Tribunal para que por el mismo se resuelva sobre la admisión de la demanda.

La reclamación previa es un presupuesto de procedibilidad de la demanda y por ello y caso de no acompañarse con la demanda cabe su subsanación. La posibilidad de subsanar a que se refiere la LRJS es la de acompañamiento con la demanda. Lo que no cabe subsanar, por resultar imposible es la falta de reclamación previa en plazo.

Se ha planteado también hasta qué extremo es exigible la presentación de la reclamación previa con la demanda y si es posible subsanar su falta acreditando su presentación mediante otros medios de prueba conocidos en derecho. La ley admite que se acredite mediante justificante de su presentación, bastando su aportación para la procedibilidad de la demanda. Aún careciendo de él, cabría acreditar su presentación por otros medios de prueba. En este sentido el Tribunal Supremo así parece entenderlo, en sentencia de 2 de enero de 1997, (RJ 1997/23), declarando que lo decisivo y fundamental es la constancia indubitada de la formulación de la reclamación previa. Pues bien, tal constancia indubitada, aunque sea de modo distinto al relacionado en el expresado precepto, ha de ser suficiente para fundamentar un pronunciamiento sobre los temas de fondo, por exigirlo así el derecho a la tutela judicial efectiva, y por ser ello coherente con la naturaleza del instituto jurídico de la reclamación previa y con una interpretación razonable, en especial desde el punto de vista teleológico, de la normativa reguladora de tal instituto. Por ello y si no se acompaña la reclamación previa con demanda, pero consta su existencia de otro modo, por ejemplo porque conste incorporada al expediente administrativo remitido al Juzgado por la Entidad Gestora, o porque en el expediente conste resolución que la contesta, deberá tenerse por cumplido

el trámite. En todo caso resulta decisivo, para delimitar el contenido de la pretensión, la aportación de la reclamación previa antes de la vista oral, puesto que no cabe introducir en el proceso variaciones sustanciales de tiempo, cantidades o conceptos respecto de los que fueran objeto del procedimiento administrativo y de las actuaciones de los interesados en fase de reclamación previa, (artículo 72 LRJS), y esta es una cuestión que solo puede valorarse mediante el conocimiento de las alegaciones contenidas en ella. 

SUPUESTO PRÁCTICO.

• El Sr. Ruíz, que sufrió un accidente de trabajo, ha sido declarado afecto de LPNI por el INSS. El Sr. Ruíz trabajaba para la empresa TE VEO S.A., subcontratista del INSTITUTO ARAGONÉS DE SERVICIOS SOCIALES; como vigilante. El Instituto Nacional de la Seguridad Social ha tramitado, de forma paralela al expediente de incapacidad permanente, un expediente de recargo de prestaciones, resuelto acordando imponer un recargo del 30% a TE VEO S.A., y sin responsabilidad alguna del INSTITUTO ARAGONÉS DE SERVICIOS SOCIALES. La resolución del recargo ha sido recurrida por TE VEO S.A, alegando imprudencia del trabajador y responsabilidad solidaria del INSTITUTO ARAGONÉS DE SERVICIOS SOCIALES. La resolución de declaración de LPNI se resolvió y notificó a todas las partes el uno de marzo de 2012.

Determinar:

• Quienes están legitimados para formular reclamación previa frente a aquella resolución.

• Plazo límite para formular la reclamación previa.

• Ante quien han de presentar reclamación previa.

• En el caso del Sr. Ruíz, tras formular reclamación previa, además de las lesiones invocadas, se plantea la posibilidad de alegar nuevas lesiones en demanda. En concreto formula pretensión de reconocimiento de IPT, por fractura de tibia y peroné en reclamación previa. En demanda se plantea la posibilidad de incorporar como dolencias una rotura de manguito de rotadores que

tiene diagnosticada desde enero de 2012 y que atribuye al accidente de trabajo. El 1 de mayo sufre un infarto agudo de miocardio y pretende hacer valer esas dolencias para la declaración de IP. Aún cuando en reclamación previa solo formuló pretensión de IPT en demanda eleva la pretensión a la declaración de IPA.

• Valorar la posibilidad de que el Sr. Ruíz proceda tal y como tiene previsto.

• La empresa TE VEO S.A., se plantea formular reclamación previa alegando imprudencia temeraria del trabajador y la inexistencia de accidente de trabajo; con revocación de la resolución inicial de declaración de LPNI; (también habría recurrido la resolución de recargo). La empresa TE VEO S.A., frente a la resolución de 1 de marzo, formula la reclamación previa el 18 de abril de 2012. La entidad gestora no resuelve la reclamación previa en plazo de 45 días, debiendo entenderse denegada por silencio. El día de la vista el Abogado que representa al Sr. Ruíz alega caducidad, por haber formulado reclamación previa fuera de plazo y falta de legitimación de la empresa para oponerse a la declaración de LPNI.

• Valorar las posibilidades de la empresa y la oposición del Abogado del Sr. Ruíz.

• ¿Qué posición procesal debería adoptar el Letrado de la Administración de la Seguridad Social?