AMBITOS DE APLICACION DEL DERECHO

ADUANERO

1. LA OBLIGACION ADUANERAEl fundamento y causa inmediata de la obligación aduanera es la

actividad aduanera que realiza el Estado en ejercicio de las atribuciones que le confiere la ley para cumplir con sus objetivos de salvaguardar y ejercer su dominio sobre el territorio nacional, vigilando que se cumplan todos los requisitos que fijan las leyes para permitir el ingreso al territorio nacional, la salida del mismo o su tránsito por él de personas, bienes y transportes, impidiendo dichos movimientos cuando no se reúnan los citados requisitos o cuando la ley los prohíba.

La actividad aduanera se manifiesta para la autoridad administrativa como un conjunto de facultades y atribuciones legales, que ya ejercitadas adquieren la forma de actos administrativos de la más diversa índole, haciendo cumplir o estableciendo obligaciones a cargo de los administrados. Así pues, las obligaciones aduaneras que constituyen el ámbito material del Derecho Aduanero, se pueden encontrar de tres maneras: de forma expresa en las leyes o reglamentos; en forma de facultades a las autoridades o bien en los actos administrativos emitidos con base en esas facultades.

En las siguientes líneas se tratará acerca de la existencia de dicha obligación, su naturaleza jurídica y sus diferencias con otras obligaciones públicas.

I. La naturaleza de la obligación jurídica aduaneraPara la Administración Pública Federal la actividad aduanera se

manifiesta en el establecimiento de instituciones, en la aplicación de medidas de control y en la operación de mecanismos de supervisión y vigilancia de sus fronteras, litorales y espacio aéreo (estableciendo aduanas; señalando lugares autorizados; fijando horarios y días hábiles, etc.); en el exigir que ante ella se lleven a cabo los actos y formalidades establecidos por la ley para ingresar al territorio nacional o extraer del mismo bienes y transportes

(presentando las mercancías practicando el despacho aduanero; revisando las mercancías, etc.); el requerir la comprobación de las regulaciones y restricciones exigidas por las leyes para permitir esa introducción o extracción (verificando la existencia de permisos, constancias, inspecciones, etc.) y en ejercer los actos de vigilancia y fiscalización (verificando las mercancías durante su transporte; practicando visitas domiciliarias; embargando las mercancías que no demuestren su legal estancia en el país, etc).

Para los particulares la actividad aduanera se manifiesta como un conjunto de obligaciones que se deben cumplir, bajo pena de sanción, y que consisten en conductas de hacer, no-hacer y de tolerar que se deberán satisfacer frente al Estado y que son todas ellas correlativas con las facultades de las autoridades aduaneras.

Entre las obligaciones de hacer están aquéllas consistentes en introducir mercancías al territorio nacional o extraerlas del mismo sólo por lugares autorizados; realizar esos actos en días y horas declarados hábiles por la autoridad; presentar las mercancías ante la autoridad en el momento de su ingreso o salida; cumplir con las formalidades exigidas para el despacho aduanero de dichas mercancías; obtener y exhibir los permisos requeridos por otras leyes; amparar la mercancía en todo tiempo durante su transporte, etc.

Las obligaciones que regulan conductas de no-hacer las consignan las leyes algunas veces de manera expresa y otras en forma de conductas constitutivas de infracciones que ameritan la imposición de sanciones, por ejemplo: el artículo 63 de la NLA establece expresamente una obligación de no-hacer al señalar que las mercancías importadas al amparo de alguna franquicia, exención o estímulo fiscal no podrán ser enajenadas ni destinadas a propósitos distintos de los que motivaron el beneficio, mientras que el artículo 190 de la misma ley consigna una obligación de no-hacer al tipificar como infracción usar un gafete de identificación del que no se sea titular, lo cual implica la obligación de no usar gafetes expedidos a terceras personas.

Entre las obligaciones de tolerar están aquellas que consisten en permitir a las autoridades los actos de verificación y comprobación del cumplimiento de las anteriores obligaciones, tales como el recibir visitas domiciliarias; permitir la verificación de mercancías durante su transporte, etc.

En las obligaciones aduaneras como en todas obligaciones públicas se puede fácilmente apreciar que las relaciones entre la autoridad y los particulares son de supra-subordinación, en cuanto que todas las obligaciones se imponen de manera unilateral por la primera a los segundos, ervun plano de jerarquía, a diferencia de las obligaciones privadas en donde las partes tienen un nivel de igualdad.

Igualmente se puede apreciar que las citadas obligaciones aduaneras nacen de la ley o de un acto de la autoridad en ejercicio de sus facultades legales y no nacen de la voluntad del particular.

Por su contenido, la obligación aduanera es adjetiva o formal, pues atiende a garantizar la integridad del territorio nacional; la aplicación de las leyes nacionales que regulan la entrada o salida del país de bienes o transportes y su eficacia mientras los efectos permanezcan en el país.

La soberanía aduanera, que jerarquiza la aplicación de la ley nacional y su observancia en los actos y bienes que traspasan las fronteras nacionales, será el bien jurídicamente tutelado de la obligación aduanera.

Después de estos breves comentarios es posible apreciar que la obligación aduanera no consiste en el pago de las contribuciones a las importaciones y exportaciones (materia de la obligación tributaria) ni tampoco consiste en el establecimiento de los diversos permisos administrativos a que se sujetan dichas operaciones (materia de la obligación administrativa) sino en establecer y hacer cumplir diversas conductas de hacer, no- hacer y tolerar que permitan proveer al exacto cumplimiento de las leyes nacionales, es decir, la obligación aduanera es adjetiva de esas otras leyes sustantivas, pero sin que se pueda llegar a confundirse con ellas.II. El incumplimiento de las obligaciones aduaneras

En virtud del tipo de las conductas que estatuyen, en la mayoría de los casos de infracción, el cumplimiento forzoso de esas obligaciones resulta imposible física como jurídicamente. Por lo tanto, sus Incumplimientos se tipificarán como infracciones administrativas sancionadas con multas o penas pecuniarias y los más graves se calificarán como delitos y se sancionarán con penas privativas de la libertad o prisión, previendo en ambos casos, bajo ciertos supuestos, el decomiso de las mercancías.

Además de las facultades sancionatorias otorgadas a las autoridades para castigar las infracciones administrativas, la ley también les concede la facultad de ejercitar medios de apremio a fin de hacer cumplir sus requerimientos, como por ejemplo, la multa y el arresto.2. LOS TERRITORIOS ADUANEROS

El ámbito espacial del Derecho Aduanero lo constituye el propio territorio del Estado, que tratándose del mexicano ya se expuso cómo se compone.

En virtud del sistema federal mexicano compuesto por entidades estatales soberanas es importante adelantar en este apartado, sin perjuicio de estudiar ia cuestión de la distribución constitucional de competencias más adelante, que la materia aduanera es de competencia federal y por lo tanto, las leyes aduaneras se aplican en todo el territorio de la República sin hacer distingo alguno por entidad federativa.

Las leyes mexicanas en general adoptan el principio de territorialidad que consagrado en el artículo 12 del CCDF dispone que “las leyes mexicanas, incluyendo las que se refieran al estado y capacidad de las personas, se aplican a todos los habitantes de la República, ya sean nacionales o extranjeros, estén domiciliados en ella o sean transeúntes”.

Esta posición territorialista se reafirma en el artículo 13 del citado ordenamiento civil que señala:

“Los efectos de actos y contratos celebrados en el extranjero que deban ser ejecutados en el territorio de la República, se regirán por las disposiciones de este Código”.

Existen, sin embargo, casos donde la ley mexicana abandona el criterio territorial y adopta el de nacionalidad, como es el caso de la ley fiscal que somete a sus disposiciones a todos los mexicanos aun siendo residentes en el extranjero.

Las leyes aduaneras han recogido el principio territorial para disponer, como lo hacía expresamente el artículo 3o. del Código Aduanero de 1952, que desde el momento en que las mercancías entren en las aguas territoriales, en el territorio o en el espacio aéreo de la Nación, quedan sujetas a sus disposiciones, a sus tarifas y a las leyes federales que las afecten y a lo que estipulen los tratados vigentes sobre comercio y navegación.

La NLA dispone de forma parecida en su artículo 1o. que dicha ley, las de los impuestos generales de importación y exportación y las demás leyes aplicables regulan la entrada al territorio nacional y la salida del mismo de las mercancías y de los medios en que se transportan y que están obligados a cumplirlas todas las personas que tengan intervención en dichos actos.

Ya se habían expuesto los efectos extraterritoriales que suelen producir las leyes aduaneras cuando establecen ciertos requisitos o documentos que debiéndose expedir en el extranjero, deben observar formalidades que no son exigibles o bien son diferentes en el lugar de expedición. Lo anterior no significa que la ley nacional predomine sobre la extranjera sino solamente que el importador que pretenda introducir las mercancías al territorio nacional deberá cumplir con la ley mexicana.

I. El concepto de territorio aduaneroEn las convenciones o tratados internacionales que regulan aspectos

aduaneros y de comercio exterior y aún en las definiciones de Derecho Aduanero de algunos autores es común encontrar el uso del término territorio aduanero para referirse al espacio sobre el cual se aplican las leyes y disposiciones aduaneras.

La delimitación de ese territorio aduanero es necesaria porque en el Derecho Internacional y en la práctica exterior de las naciones existen diversas formas de relaciones que se establecen entre dos o más Estados, por medio de las cuales la legislación de uno de ellos se aplica en el territorio del otro. En virtud de la sumisión de un pueblo a otro que implican estas ficjuras, actualmente tienden a desaparecer del plano internacional, exponiéndose a continuación algunas de ellas.

El protectorado era la relación establecida en un tratado por medio de la cual el Estado protegido cede al Estado protector el ejercicio de ciertas competencias generalmente en materia de relaciones internacionales. Ejemplos de protectorados son el Principado de Andorra bajo la protección de Francia; San Marino protectorado de Italia; Brunei protectorado de Gran Bretaña y Bhután bajo la protección de la India.

Otra situación especial de los Estados eran los mandatos que permitía establecer la Sociedad de Naciones y que se mantuvieron hasta la desaparición de la misma.

Algunos mandatos autorizados y vigilados por dicha sociedad fueron aquéllos sobre países con un buen desarrollo pero que para reconocer su independencia fueron sujetos a la condición de aceptar y seguir los consejos de administración de algunas potencias, tales como el mandato de Francia sobre Siria y Líbano. Otros mandatos fueron sobre pueblos muy subdesarrollados del Africa Central en donde el Estado mandatario asumía la administración directa de esas naciones bajo ciertas obligaciones, por ejemplo: prohibir la trata de esclavos; no construir bases militares y establecer condiciones de libertad de comercio hacia terceros países.

Ejemplos de estos mandatos fueron los de Bélgica sobre Ruanda-Urundi y el de Francia sobre Camerún.

Hubo mandatos que por las adversas condiciones geográficas y económicas de ciertos territorios se consideró que la mejor administración era someter estos territorios a las leyes de la potencia mandataria, como parte integrante de su territorio, como fue el caso de Africa del Sur y ciertas islas del Pacífico Austral. Las Islas Carolinas, Marianas y Marshall se sometieron a las leyes japonesas; la Samoa Occidental a las leyes de Nueva Zelanda; el Sudoeste africano al mandato de la Unión Sudafricana.

Finalmente el de la Africa Sudoccidental (Namibia), hoy independiente, que persistió al nacimiento de la Organización de las Naciones Unidas.

La figura de tutela de territorios creada por la O.N.U. fue la de Administración Fiduciaria a la cual se sometieron los territorios bajo mandato; los territorios separados de las potencias vencidas en la segunda guerra mundial y aquellos que voluntariamente se sometieron a la administración fiduciaria.

Actualmente sólo persiste la administración de los Estados Unidos sobre las islas del Pacífico.

Otros tipos de relación entre Estados lo constituyen el caso de Puerto Rico y los Estados Unidos y el dominio de los Estados Unidos sobre el Canal de Panamá en el Continente Americano, existiendo otros casos en otras partes del mundo en donde los países están en proceso de adquirir su independencia o su propia gestión en el plano de las relaciones internacionales.

La breve exposición anterior, a manera ejemplificativa, pretende mostrar que en la práctica internacional existieron en el pasado y existen en el presente casos en donde las leyes de un país se aplican en otros territorios que no son precisamente sus propios territorios políticos y por ende, el concepto de territorio aduanero será aquél en donde aplican su potestad aduanera o sus leyes aduaneras y comerciales, aunque no sea su territorio político.

Para el artículo XXIV párrafo 2 del GATT, territorio aduanero es todo territorio que aplique un arancel distinto u otras reglamentaciones comerciales distintas a una parte substancial de su comercio con los demás territorios, de donde también se puede desprender, a contrario sensu, que será un sólo territorio aduanero aquel que aplique a su comercio los mismos aranceles y otras reglamentaciones comerciales.

3. LA ADUANAComo es fácil de entender, este término constituye uno de los ejes

sobre los cuales gira el Derecho Aduanero y sin embargo en la ley tiene acepciones diversas y diferentes como las de lugar autorizado, recinto o instalación fiscal y también la de autoridad aduanera.

A pesar de que en ei artículo 10 de la NLA se define ai lugar autorizado; en los artículos 14 y 23 a los recintos fiscales y fiscalizados y en el artículo 2o. fracción II a las autoridades aduaneras, sin embargo en varios artículos de la misma ley se utiliza el término aduana para referirse a ellos, Jo que provoca que se tenga que interpretar en cada caso qué significación utilizó el legislador.

I. La Aduana como lugar autorizadoEn el lenguaje común se suele emplear la palabra aduana para referirse

a los lugares de entrada al territorio nacional o salida del mismo. Esta acepción tiene su fundamento en que la primera manifestación táctica de la potestad aduanera del Estado es precisamente la obligación de entrar al territorio nacional o salir del mismo sólo por lugar autorizado, además de que el origen de la palabra, según algunos autores, entre otros probables significados que pudo haber tenido es el de “puerta o lugar de entrada". En el Informe Razonado de la Ley Aduanera de 1982 (comentando la fracción I del artículo 115 sobre la facultad del Ejecutivo Federal para establecer o suprimir aduanas) se usa el término aduana con la significación de lugar autorizado, al decir: “...la determinación de crear o suprimir un sitio para el paso de mercancías y pasajeros hacia el extranjero o del extranjero hacia México...’’22

La NLA se refiere a la aduana como lugar autorizado en los artículos 120, 128, 149, 184 y de manera expresa en el artículo 7o. fracción I del NRLA se dispone que las aduanas son lugares autorizados para introducir al país o extraer del mismo mercancías.

II. La Aduana como recinto fiscalNo obstante lo anterior, persisten en la NLA disposiciones que se

refieren a la aduana como el recinto fiscal o las instalaciones de la autoridad aduanera en el lugar de entrada, como por ejemplo los'artículos 9o.; 15 fracciones V y Vil; 32; 35; 93, 115 y recientemente en el artículo 105 fracción IX del CFF, reformado el 30 de diciembre de 1996.

Esta significación se usa en la práctica cotidiana cuando se hace referencia a los recintos fiscales y se recoge en los diccionarios como la oficina pública para el registro, en el tráfico internacional, de géneros y mercaderías que se importan y exportan, y para el cobro de los derechos que se adeudan23, como lo hacía el artículo 22 fracción II del Código de 1952.

III. La Aduana como autoridadA pesar de que en la NLA se puede apreciar la intención del legislador

de suprimirle a la palabra aduana la acepción de autoridad aduanera (por ejemplo en el artículo 9o.) en diversos de sus artículos todavía se utiliza con esa significación, como por ejemplo, en los artículos 10 segundo párrafo; 14 primer párrafo; 26 fracción I; 32 primer párrafo, reformado para 1997; 36 primer párrafo; 37 primer párrafo; 38 primer párrafo; 39; 125; 143 fracción I; 144 fracción I y 153, además de que para los artículos 2o. y 22 del Reglamento Interior del SAT las aduanas son unidades administrativas que forman parte de la citada dependencia, es decir, son autoridades aduaneras.

Esta significación de autoridad tiene fundamento, además del reglamento mencionado, en el artículo 89 fracción XIII constitucional que concede atribuciones al Ejecutivo Federal para habilitar puertos, establecer aduanas marítimas y fronterizas y designar su ubicación.

Con este breve recorrido se permite corroborar que para los ordenamientos legales vigentes el término aduana tiene los tres significados ya comentados, por lo que será menester desentrañar en cada precepto cuál de ellos se usó.4. LAS MERCANCIAS, LOS MEDIOS DE TRANSPORTE Y LAS PERSONAS

Ya en el capítulo anterior se mencionó a las mercancías y medios de transporte como elementos materiales de la actividad aduanera cuando se expuso acerca del concepto del Derecho Aduanero. En los siguientes párrafos se estudiará con detalle el alcance jurídico que otorga a esos conceptos el Derecho Aduanero.

I. Las mercancíasCon la exposición del concepto de Derecho Aduanero ya se formularon

algunas consideraciones acerca de que el término mercancía resultaba limitado para abarcar todas las cosas o bienes que son objeto de la potestad aduanera del Estado. En este apartado se tiene la oportunidad de explorar más sobre el tema.A. El significado jurídico de los bienes

Cuando la fracción III del artículo 2o. de la NLA menciona que son mercancías aun aquellos bienes inalienables o irreductibles a propiedad particular, está usando conceptos jurídicos que requieren ser explicados con el fin de desentrañar el verdadero alcance de tal afirmación legal.

El artículo 747 del CCDF dispone que para que los bienes puedan ser objeto de propiedad privada se requiere que no estén fuera del comercio, mientras que el artículo 749 del mismo ordenamiento civil señala que los bienes o las cosas que están fuera del comercio son los que no pueden ser poseídos por algún individuo exclusivamente y los que la ley declara irreductibles a propiedad particular. Entre los primeros se puede mencionar a los mares, océanos y el espacio aéreo y entre los segundos a ciertos bienes del Estado que la ley prohíbe su enajenación, como los monumentos arqueológicos inmuebles, ambos bajo el régimen de bienes del dominio público de la Federación y que son objeto de una ley específica como lo es la Ley de Bienes Nacionales.

Cuando el citado artículo 2o. fracción III de la NLA dispone que se consideran mercancías aun aquellas que las leyes consideren inalienables o irreductibles a propiedad particular, lo que ordena es que aún los bienes del dominio público del Estado están sujetos a sus disposiciones, por lo que cualquier cosa, pública o privada, se encontrará sujeta a la potestad aduanera cuando ingrese al país o salga del mismo.

Sin embargo, el artículo en comento se limita a hacer una lista de sinónimos o equivalencias de la palabra mercancías (productos, artículos, efectos y cualesquier otros bienes) y no resuelve si ciertas actividades y otros bienes que no son productos o efectos (que también son materia del comercio internacional) son objeto de la actividad aduanera, y por ende, sí se ubican dentro del concepto de mercancías, tales como la propiedad intelectual, los capitales y los servicios.

En los siguientes apartados se analiza si el comercio internacional de estos bienes o servicios son objeto de la potestad aduanera del Estado y se presentarán algunas conclusiones sobre el tema.

B. Los derechos de la propiedad intelectualLa llamada “tecnología” no es otra cosa que los derechos que las leyes

y los tratados internacionales conceden a favor de los autores e inventores sobre sus obras intelectuales e Invenciones. Estos derechos generalmente consisten en la protección contra alteraciones o invasiones no autorizadas de terceros; el derecho a su explotación económica exclusiva y el derecho a las remuneraciones o “regalías” por la concesión de su uso o explotación comercial a terceras personas, reconociéndose generalmente en certificados, registros, patentes u otros documentos expedidos por la autoridad competente.

Conforme a los artículos 754 y 758 del CCDF estos derechos de propiedad intelectual son bienes muebles, es decir, son cosas que pueden moverse de un lugar a otro, característica que podría inducir a pensar que siendo muebles que pueden ser objeto de traslado y por lo mismo de movimiento transfronterizo, bien pudieran ser objeto del Derecho Aduanero al ubicarse en la designación genérica de “cualesquier otros bienes” empleada por la legislación aduanera. Sin embargo, para resolver esta cuestión es necesario considerar las siguientes premisas.

Los bienes también se pueden clasificar jurídicamente en tangibles e intangibles. Los primeros son los que se pueden tocar, pesar o medir, es decir, tienen un cuerpo físico, en tanto que los segundos carecen de estas condiciones físicas ya que son incorpóreos.

Los derechos de propiedad intelectual o Industrial son Intangibles o incorpóreos por cuanto que no son susceptibles de tocarse, pesarse o medirse pues como ya se anotó en páginas anteriores, los derechos y obligaciones son vínculos o relaciones jurídicas creadas o producidas por el Derecho, es decir, son relaciones personales que no tienen una naturaleza corpórea física. Aquí debe precisarse que los diversos documentos que se elaboran o expiden en las relaciones jurídicas son solamente medios acreditantes o probatorios de la existencia del derecho o de la obligación, pero no son ni el derecho ni la obligación misma, de tal manera que si se destruyen dichos documentos no se destruye ni deja de existir el derecho o la obligación, sino que solamente habrá que llevar a cabo los procedimientos legales para su reposición o probarlo con otras evidencias suficientes y pertinentes.

La propiedad intelectual en sentido amplio (intelectual e industrial) tiene diversas manifestaciones que es preciso estudiar y distinguir en este cometido de determinar si la misma cae en el concepto de mercancía a que se refiere la ley de la materia.

En una primera manifestación estos derechos se traducen en un documento público expedido por las autoridades competentes que reconoce u otorga dicho derecho. En una segunda manifestación son contratos o convenios por medio de los cuales el autor o inventor concede el uso o explotación comercial o industrial de sus obras a terceros a cambio de las regalías respectivas y, en tercer lugar, se manifiestan físicamente en las obras materiales que reproducen o llevan a cabo dichas obras o invenciones.

Respecto de sus primeras dos manifestaciones (la patente y el contrato de uso o explotación) ambas pertenecen al mundo de los derechos intangibles, incorpóreos, con valor jurídico, pero que carecen de una manifestación material, dado que todavía no se realizan o aplican en una obra

táctica, conservándose simplemente como ideas o conceptos intelectuales. Hasta este momento, la ley protege la novedad u originalidad de la idea o concepto pero dicha invención, idea o concepto carece de una presencia o consistencia física, por lo que no se puede pensar que dichos conceptos intelectuales puedan ser objeto de un control en aduana.

Por el contrario, cuando estas ideas, inventos u obras se materializan, como es el caso de los derechos autorales a través de libros, discos, pinturas, planos, esculturas, medios magnéticos conteniendo programas (software) o como en el caso de las patentes de invención cuando se fabrican industrialmente productos y artículos, es cuando estos derechos adquieren una manifestación material o tangible. En conclusión, los derechos intelectuales tienen una naturaleza intangible y solamente cuando se materializan en productos es que tienen una presencia tangible que puede ser objeto de la actividad aduanera.

Si se estudia detenidamente la tarifa del impuesto general de importación se podrá apreciar que en ninguna de sus fracciones arancelarias aparecen llamados los registros o patentes así como tampoco los contratos de ninguna índole. Por el contrario si aparecen las correspondientes a los medios de reproducción comercial o industrial como son los libros, discos, cintas, planos y desde luego toda la gama de productos en que se pueden manifestar las invenciones o mejoras objeto de las patentes.

El artículo 65 fracción III de la NLA confirma la tesis de que los derechos intelectuales son objeto de las disposiciones aduaneras sólo de manera indirecta, es decir, en la medida en que se manifiestan en productos tangibles, al disponer que el valor de transacción o base gravable de los productos importados comprenderá, además del precio pagado, el importe de las regalías y derechos de licencia relacionados con la mercancía objeto de valoración que el importador tenga que pagar directa o indirectamente como condición de venta de dichas mercancías, en la medida en que dichas regalías y derechos no estén incluidos en el precio pagado.24

Igualmente ilustrativo resulta el citado precepto pues ordena que se deberán sumar los derechos y regalías solamente en el caso de que no estén incluidos en el precio del producto, confirmando que estas prestaciones o beneficios de los autores e inventores se incluyen generalmente en el precio de los artículos o efectos.

En conclusión, los derechos intelectuales son objeto de la actividad aduanera sólo en el caso de que los mismos se manifiesten en artículos o productos tangibles y se gravan indirectamente junto con dichos artículos al añadir a su precio las regalías, en la medida en que los pague el importador y no estuvieren ya incluidos en él, y por el contrario, en tanto se mantengan como derechos intangibles (como la patente o el contrato) no serán objeto de la potestad aduanera.

Por lo tanto, la expresión “y cualesquier otros bienes” que contiene el artículo 2o. fracción III de la NLA no abarca a estos derechos intelectuales intangibles, por lo que fue desacertado que el informe razonado de la Ley Aduanera de 1982 (de donde proviene) expresara que se añadió para incluir a los intangibles.25

C. El mercado internacional de capitalesBajo esta denominación se incluye la entrada al país y la salida del

mismo de signos monetarios consistentes en billetes de banco, títulos que los representan o moneda acuñada, con dos grandes finalidades: ser objeto de préstamo (inversión indirecta) o para comprar acciones u otros títulos de participación en el capital de las empresas nacionales (inversión directa).26

La tarifa del impuesto general de importación contempla fracciones arancelarias tanto para las monedas como para los billetes de banco, pero en el primer caso solamente aplica a aquellas monedas de colección donde su valor es por su antigüedad o rareza y no por su valor de cambio, y en caso de los billetes de banco sólo aplica, según las Notas Explicativas a dicha tarifa cuando se presentan en volumen comercial y por el propio Banco Central emisor, o sea por su naturaleza de producto editorial, de donde se desprende que el dinero o numerario si bien lo contempla la tarifa aduanera, sin embargo no lo sujeta a sus disposiciones como instrumento de cambio o medida de valor.

Él artículo 9o. de la NLA dispone que las personas que al entrar al país lleven consigo efectivo o cheques, o una combinación de ambos, en cantidades superiores a veinte mil dólares de los Estados Unidos, estarán obligadas a declararlo a las autoridades aduaneras en las aduanas, disposición que proviene de la reforma para 1993 a la ALA (artículo 5-C) y viene a ratificar que el capital, expresado en sus diversas manifestaciones de numerario o dinero, billetes o títulos, no es objeto de la potestad aduanera puesto que la ley sólo obliga a una simple declaración y además limitada a los siguientes supuestos:

1. Sólo en el caso de introducción al país, sin mencionar la salida del mismo.

2. Cuando se trate de efectivo o cheques, sin mencionar a medios más comunes y masivos como son las transferencias electrónicas o bancadas.

3. Cuando se introduzca físicamente por personas, sin mencionar las realizadas por bancos u otras entidades financieras.

4. Cuando sea en montos superiores al equivalente a veinte mil dólares americanos.

Si para los economistas el valor del dinero se fija como el de cualquier mercancía, por su oferta y demanda, también es cierto que es el medio moderno de pago de todos los bienes y servicios y, por lo tanto, razones de política económica obligan a no obstaculizar o encarecer el ingreso de divisas necesarias para el país, por lo que la legislación aduanera no regula su entrada o salida del territorio nacional, es decir, el dinero no es una mercancía.27

Generalmente el ingreso o salida de capitales es materia de la ley fiscal, como la Ley del Impuesto Sobre la Renta que grava la obtención, rendimiento y traslado de dichos capitales sean de nacionales o extranjeros residentes en el país.

D. El mercado de futurosSe conoce bajo esta denominación a las operaciones que se realizan

en las “bolsas” de compra y venta de títulos representativos de productos generalmente primarios tales como el café, algodón, naranja, azúcar y otros más, con la modalidad de que se trata de cosechas futuras y no de productos físicos. Las ganancias o pérdidas de la operación dependerá de que el precio del producto suba o baje en vísperas de la cosecha.

El adquirente recibirá un título que representa un derecho sobre cierta cantidad de producto en cierta fecha o época, lo que lo coloca en un derecho intangible y por lo mismo, tal título no puede ser objeto de la actividad aduanera hasta en tanto no se materialice en el producto físico mismo.

E. Los serviciosMucho se ha discutido si los servicios son materia de la actividad

aduanera y en que sentido lo son. En las próximas líneas se tendrá oportunidad de disertar algunos puntos sobre el tema tratando de llegar a algunas conclusiones sobre el mismo.

Para los especialistas en el sector externo de la economía, con el rubro de comercio internacional de servicios se encuadran una serie de actividades gue trascienden las fronteras del país, como los servicios de administración, contables y jurídicos; los servicios financieros como la banca, seguros, bolsa y fianzas; los servicios de ingeniería y construcción; los servicios profesionales como los médicos y otros; los servicios de transporte de personas y carga, etc.

Dentro del marco regulatorio del GATT no se contemplaba el comercio internacional de estos servicios, circunscribiéndose únicamente al intercambio de bienes o goods y es hasta la Ronda Uruguay de 1986-1994 que los países desarrollados, exportadores netos de servicios, se proponen y logran que este acuerdo regule dichos servicios, aunque sólo los relacionados con el comercio exterior de mercaderías.

La descripción básica de los servicios internacionales se hace consistir en la prestación de los mismos en territorio nacional por parte de empresas o personas extranjeras, por lo que es fácil apreciar que en pocos casos existe una introducción o extracción de cosas o bienes tangibles a través de las fronteras, salvo el caso de los servicios de transportación, en donde sí se producen esos movimientos fronterizos de los medios de transporte.

Con lo anterior es posible observar que el servicio por sí mismo no implica un movimiento tangible fronterizo que amerite su control aduanero y que éste sólo se actualiza cuando, para la prestación del servicio, la empresa extranjera prestataria requiere importar o exportar diversos bienes, pero sin confundir que estas importaciones o exportaciones no constituyen los servicios, por lo que siguen el régimen general de cualquier mercancía, salvo como ya se dijo, los de transportación internacional de carga y de personas, que se analizarán con detalle en el transcurso de la presente obra.

Uno de los servicios internacionales que sí implican movimientos fronterizos son los financieros pero ya se expuso cómo la legislación extrae de la potestad aduanera a las transferencias financieras sujetándolas a otra clase de controles sobre todo de índole tributaria y financiera, dado que en esta materia son más eficientes estas medidas que las aduaneras.F. El objeto de la Potestad Aduanera

De lo expuesto se puede concluir que la potestad o actividad aduanera recae sobre bienes o cosas, públicas o privadas, que tengan las características de ser físicas, presentes, muebles, corpóreas y tangibles, por lo que la descripción contenida en el artículo 2o. fracción III de la ley de la materia es limitada y casuística, y no recoge la naturaleza de los bienes o cosas que se sujetan al Derecho Aduanero.

Las características anotadas han sido recogidas del estudio de todos los bienes que son objeto de comercio internacional, apreciando que la presencia de dichas cualidades es el motivo o condición para su sujeción a la soberanía aduanera del Estado.

Cuando en el desarrollo de esta obra se haga mención a mercancías deberá entenderse que son aquellos bienes o cosas, públicas o privadas, presentes, físicas, corpóreas, muebles y tangibles.G. Las excepciones

Sin embargo existen cosas o bienes que reuniendo las características anteriores el legislador ha querido privarles de la calidad de mercancías con el objetivo de no sujetarlas a las disposiciones aduaneras.

De conformidad con la Regla 9a. de las Reglas Complementarias para la aplicación de la Tarifa de Importación contenidas en el artículo 2o. fracción II de la Ley del Impuesto General de Importación (LIGI) no son mercancías las siguientes:a) Los ataúdes y las urnas que contengan cadáveres o sus restos

Cuando los ataúdes y urnas se presenten sin cadáveres o restos ante la aduana sí constituirán mercancías y por lo tanto estarán sujetos a los aranceles y demás regulaciones no arancelarias que señalen los ordenamientos legales.b) La correspondencia

Se conoce así a las piezas postales obliteradas que los convenios postales Internacionales comprenden bajo esa denominación.c) Las muestras y muestrarios

La regla 3.30.2 para 1999 dispone que las muestras son las mercancías que por su cantidad, peso, volumen u otras condiciones de presentación, indiquen, sin lugar a dudas, que sólo pueden servir para demostración o levantamiento de pedidos, y que se encuentran en este supuesto, las que reúnan los siguientes requisitos:

1. Las que tengan un valor unitario no mayor a un dólar americano.2. Que se encuentren marcadas, rotas, perforadas o tratadas que las

descalifique para su venta.

3. Que no se encuentren contenidas en empaques para comercialización.

En todos estos casos se exigirá que la documentación comercial, bancada, consular o aduanera pueda comprobar inequívocamente que se trata de muestras sin valor, salvo desde luego, el valor de un dólar.

La regla 3.30.2 para 1999, cambió las bases que se venían utilizando en esta materia, desde la regla 163 para 1994, y desde luego, se aprecia que excede la definición legal pues los requisitos no se contemplan en la regla 9-.

Por cierto, la tarifa contiene una posición arancelarla expresamente llamada para clasificar en ellas a dichas muestras o muestrarios, que es la 9801.00.01 exenta del Impuesto general de Importación.

H. La nacionalidad y el origen de las mercancíasEl artículo 9o. del Código Aduanero de 1952 calificaba a las mercancías

de tres maneras: nacionales, extranjeras y nacionalizadas, clasificación que se suprimió desde la ALA de 1982 y en la actualidad solamente aparecen esos términos en los artículos 103 y 115 de la NLA. Sin embargo, es muy común que en la práctica, en la doctrina y aun en resoluciones particulares de las autoridades se utilicen estos términos, por lo que resulta importante hacer algunas precisiones al respecto.

a) La nacionalidadComo se ha expuesto en el capítulo anterior, entre los atributos jurídicos

de las personas se encuentra el de nacionalidad, mismo que finca una serie de relaciones entre el individuo y el Estado como son la sujeción a sus leyes y el derecho a su protección y a la ciudadanía.

Por esta razón es impropio que las leyes y la práctica se refieran a la nacionalidad de las mercancías o cosas, pues éstas no pueden tener un atributo propio de la personalidad jurídica de la cual carecen.

En realidad, los términos nacional, extranjera y nacionalizada son adjetivos usados para caracterizar y distinguir a una mercancía que fue producida en México de la que fue producida en el extranjero y que no ha cubierto los requisitos para poder ser legalmente Internada a México y de aquella otra procedente del extranjero que ya cubrió todos los requisitos legales para su legal Internación y libre circulación en territorio nacional, respectivamente.

Para el Derecho Aduanero es Importante distinguir estas tres condiciones legales que puede tener alguna mercancía respecto de su introducción y estancia en el país, pero dicha condición legal no puede ser calificada de nacionalidad por las razones ya anotadas. En este sentido la doctrina y la legislación actual se inclinan a hablar de origen, procedencia y legalización.

La mercancía producida en México se califica como mercancía originaria de México en tanto que la mercancía de origen extranjero será “legalizada” cuando haya cubierto los requisitos legales para que pueda entrar al territorio mexicano y libremente estar y circular por él.

b) La procedenciaEn virtud de la existencia de grandes centros de producción, de

complicados canales de distribución y del incremento del comercio entre todas las naciones del mundo, en la actualidad es común que las mercancías provengan de países diferentes a aquéllos en donde fueron producidas.

A fin de evitar que los acuerdos de preferencias celebrados entre los países produzcan beneficios a terceros países no participantes de dichos acuerdos o con el objetivo de evitar fraudes a la ley que impone ciertas restricciones a los productos de determinados países (como en materia de prácticas desleales), es que la ley regula además del origen también la procedencia de las mercaderías.

La procedencia de una mercancía está demarcada por el último punto o lugar de partida hacia el país de destino. Para algunos tratados como la ALADI y el TLCAN es importante la expedición directa o que no exista la expedición desde un tercer país diferente al de origen, pues ello hace improcedente la preferencia otorgada a la mercancía, pues-se trata de evitar que la mercancía sufra elaboración, maquila o transformación fuera de la zona, trasladando trabajos y beneficios a países fuera de los contratantes, circunstancias contrarias al espíritu y objetivos del tratado y de las preferencias, admitiendo algunas excepciones como el simple transbordo o consolidación.

c) El origenDurante muchos años careció de gran importancia para la legislación

nacional el concepto origen de las mercancías llegándose incluso a confundir el mismo con el de la nacionalidad.

En este contexto se puede ubicar la declaración del artículo 1o. del Código Aduanero de 1952 (ya no contemplada en la legislación vigente) que rezaba “las aduanas marítimas, las fronterizas, las interiores y los aeropuertos internacionales, se hayan abiertos al comercio de todas las naciones”.

Era tal la simplicidad de dicho Código que el artículo 213 ordenaba que el país de origen de las mercancías se comprobaba con las facturas y las inscripciones en los bultos, y el artículo 237 señalaba que dicho origen sería aquel en que las mercancías se hayan producido o manufacturado.

A partir de 1986 México intensificó la celebración de tratados en materia de preferencias arancelarias así como también empezó a aplicar los mecanismos para combatir prácticas desleales bajo las instituciones y principios del GATT (como el antidumping), adquiriendo importancia el concepto de país de origen, las reglas y criterios para determinarlo y los procedimientos para certificarlo.

El ámbito de aplicación de las reglas de origen son todas las materias y efectos que se puedan producir en materia aduanera y en general de comercio exterior, en donde el origen de los productos o mercaderías sea factor condicionante de consecuencias de ley. En efecto, de conformidad con el artículo 9o. de la Ley de Comercio Exterior de 1993 (LCE) el origen de las mercancías se podrá determinar para efectos de preferencias arancelarias, marcados de país de origen, la aplicación de cuotas compensatorias, cupos y otras medidas que al efecto se establezcan. Como se

aprecia a simple vista, el legislador previo una hipótesis genérica de cuya actualización sólo depende que la SECOFI expida el acuerdo que fije sobre qué medida también se aplicarán las reglas expedidas o bien que expida otras particulares para tal fin.

Dispone el artículo citado que las reglas de origen las establecerá la mencionada SECOFI, mientras aquellas que tengan efectos para tratados internacionales se fijarán conforme a esos tratados, previa opinión de la Comisión de Comercio Exterior (COCEX) y posterior publicación en el Diario Oficial de la Federación.

En cuanto a los criterios de origen que puede utilizar la SECOFI en la determinación de las mencionadas reglas, el artículo 10 de la LCE señala que pueden ser:

1. Cambio de clasificación arancelaria, debiendo señalar las partidas y subpartidas respectivas.

2. Contenido nacional o regional, debiendo precisar el método y el porcentaje requerido.

3. Producción, fabricación o elaboración, para lo cual se deberá citar la operación o el proceso que le confiere origen.

4. Criterios adicionales que utilice la propia SECOFI.De los criterios anteriores, se desprende que el pago de las

contribuciones y el cumplimiento de las regulaciones no arancelarias a que esté sujeta la importación de las mercancías, o sea su “legalización”, son hechos o actos que no le confieren origen a las mercancías importadas, por lo tanto, una mercancía legalmente importada seguirá siendo de origen extranjero mientras no se ubique en alguno de los criterios legales ya transcritos.

II. Los medios de transporteDispone el artículo 1o. de la NLA que además de regular la entrada al

territorio nacional y salida del mismo de mercancías también hace lo mismo con los medios en que se transportan o conducen, por lo cual resulta importante estudiar algunas consideraciones fundamentales sobre el transporte y su ámbito de sumisión al Derecho Aduanero.

A. El transporteCon la expansión de los dominios del hombre, la colonización de

regiones y lugares distantes, el incremento de la población y la especialización de sus actividades y productos, surge desde los tiempos remotos la necesidad del hombre de trasladarse de un lugar a otro y llevar sus productos entre diversas poblaciones, regiones y países. Para satisfacer esta necesidad de traslado de personas y cosas el hombre inventa los medios y recipientes o contenedores de transporte y también desarrolla una actividad habitual y profesional de transportación, la actividad transportista.

Estos transportes son de diversos tipos y clases, dependiendo del medio que usen para su desplazamiento y de la fuerza que utilicen para su movimiento.

Atendiendo al medio por el que se desplazan se pueden identificar a los aéreos, a los marítimos, a los fluviales y a los terrestres, mismos que

se desplazan a través del espacio aéreo, del agua y por la tierra, respectivamente.

Respecto de los medios consistentes en cables y tuberías es preciso decir que si bien también conducen cosas o mercaderías, también es cierto que no consisten en transportes puesto que lo que se desplaza es la mercancía o fluido y no propiamente los cables y tuberías, lo que los distingue de los transportes propiamente dichos. Cierta circunstancia excepcional también ocurre cuando se utilizan las corrientes fluviales para transportar mercancías (como los troncos) en donde el rio se convierte en sí mismo en el medio transportador.

Por su parte los transportes terrestres pueden ser de diversas clases dependiendo del tipo de fuerza que los mueva, como por ejemplo, las carretas y carrozas que son jalados por animales; los ferrocarriles que se mueven ya sea por vapor, electricidad o combustión interna; los vehículos automotores que se clasifican por su capacidad de pasajeros o de tonelaje de carga, etc.

Los transportes fluviales y marítimos pueden ser de diversas clases y capacidades; dedicados a actividades pesqueras, de carga, de pasajeros y mixtos, conocidos con nombres tales como buques, cargueros, barcos, etc.

En tanto que las aeronaves pueden ser de motor, de turbopropulsión, de hélice, etc. Igualmente existen aquellos que se construyen exclusivamente con fines militares, de transportación de carga, de pasajeros, etc.

En la NLA, como se estudiará más adelante, se establece la figura de “tráfico” para determinar con precisión el tipo de transporte y las obligaciones derivadas de la particularidad de su desplazamiento y las posibilidades tácticas de su introducción al territorio nacional o salida del mismo.

Sin embargo los transportes pueden ser analizados desde diversos puntos de vista, dependiendo de su propia naturaleza, el uso al que se les destine y como actividad. A continuación se exponen algunas consideraciones sobre este tema.

B. Los transportes como mercancíasLa primera característica de los vehículos y demás medios de

transportación es la de constituir mercancías o cosas que se producen y son objeto de actos de enajenación y uso por parte de sus propietarios o legítimos poseedores. En este contexto, dichos transportes son objeto de la potestad aduanera como cualquier otra cosa y deben de sujetarse a las disposiciones aduaneras aplicables a todas las demás mercaderías.

Estos transportes tienen sus propias fracciones arancelarias ubicadas en los capítulos 87 y 88 de la tarifa de los impuestos de importación y exportación, que señalan los aranceles que gravan su entrada al territorio mexicano o su salida del mismo y deben cumplir además con las regulaciones no arancelarias cuando las disposiciones legales correspondientes las establezcan.

C. Los transportes de mercancíasLos transportes y sus equipos auxiliares también tienen otro ámbito de

sujeción al Derecho Aduanero, cuando en ellos se introducen al territorio nacional o se extraen del mismo bienes o mercancías. En este caso, las

normas aduaneras regulan y someten a los transportes no como cosas en sí mismas sino como los conductos que sirven para importar o exportar otras cosas diversas, es decir, como medios de conducción o transportación.

Existen en materia aduanera cuatro grandes principios aplicables a los vehículos, aeronaves, buques y otros medios de transportación cuando se utilizan para introducir o extraer mercancías del territorio aduanero mexicano, mismos que son importantes desde ahora enunciar:

a) El sometimiento a la potestad aduaneraLa regla general consiste en que los medios de transporte o conducción

de mercancías se encuentran también sometidos a la potestad aduanera del Estado cuando se utilizan para introducir mercancías al territorio nacional o para extraerlas del mismo.

Este principio esta consignado de manera expresa en el párrafo primero del multicitado artículo 1o. de la NLA que ordena: “Esta ley, las de los Impuestos Generales de Importación y Exportación y las demás leyes y ordenamientos aplicables, regulan la entrada al territorio nacional y la salida del mismo...de los medios en que se transportan o conducen..."

El párrafo segundo reitera dicha sujeción de los medios de transporte al establecer quiénes son los sujetos que deben cumplir las obligaciones que establecen las mencionadas disposiciones: “Están obligados al cumplimiento de las citadas disposiciones quienes introducen mercancías al territorio nacional...o cualesquiera personas que tengan intervención en la introducción...”

Como todas las reglas generales, la anterior también tiene sus excepciones, que se encuentran consignadas en el artículo 8o. de la propia ley, que señala los transportes que no quedan sujetos a la potestad aduanera:

1. Las naves militares.2. Las naves de los gobiernos extranjeros de conformidad con los

tratados internacionales de los que México sea parte y que no se utilicen para alguna operación comercial.

La redacción del precepto en comento merece algunas críticas puesto que limita el término transporte sólo a las naves; no precisa que las naves militares sean mexicanas y porque en el caso de las naves de los gobiernos extranjeros faltó condicionar a la reciprocidad internacional.

b) El régimen especial a la transportación internacionalDe conformidad con el principio anterior, las disposiciones aduaneras

someten a sus regulaciones a los medios de transporte cuando introducen al país o extraen del mismo mercancías, pero éste sometimiento es con el propósito de controlar y de vigilar las mercancías por ellos conducidas y no para gravar, limitar o restringir la actividad transportista o impedir el comercio exterior de la Nación.

Por estas razones la ley establece tres tratamientos legales de excepción para los transportes internacionales y sus equipos auxiliares:

1. La ampliación del plazo de abandono.

El artículo 31 de la NLA amplía el plazo general para el abandono del equipo especial de las embarcaciones que utilicen en las maniobras de carga, descarga y que dejen en tierra después de haber salido del puerto. Mientras no se configure el plazo de tres meses para consumar el abandono, dicho equipo puede permanecer en el puerto y utilizarse por otras embarcaciones del transportista sin el pago de los impuestos al comercio exterior.

Mediante la regla general 3.4.2 para 1999, se ejemplifica algunos de los equipos a los que se refiere la ley señalando a las grúas, montacargas, portacargas, portacontenedores, palas mecánicas, garfios de presión, planchas, cadenas, redes, paletas, rejas, estrobos, cabos y otros de funciones semejantes, de los cuales se deberá presentar ante la aduana, antes de salir la embarcación, una relación detallada, conforme el último párrafo del artículo 20 de la NLA, adicionado por la reforma legal para 1997.

2. La exención de impuestos al comercio exterior.Acorde con el artículo 61 fracciones III, IV y V de la Ley de la materia,

no se pagarán los impuestos al comercio exterior por la entrada al territorio nacional o la salida del mismo de vehículos destinados a servicios internacionales para el transporte de carga o de personas, así como sus equipos propios e indispensables; las mercancías nacionales que sean indispensables para el abastecimiento de dichos vehículos o medios de transporte; las de rancho, excepto combustibles y las destinadas al mantenimiento de aeronaves propiedad de las empresas nacionales de aviación que presten servicios internacionales.

Es importante resaltar que en esta exención no están comprendidos los vehículos que en territorio nacional sean objeto de explotación comercial, aquellos que se destinen para uso o consumo en el país ni los que se adquieran para consumo o uso en el extranjero.

3. La internación y la importación temporal.El tercer párrafo de la fracción III del artículo 61 de la Ley señala que su

reglamento establecerá los requisitos, períodos y distancias máximas en que podrán internarse los vehículos de servicios internacionales dentro de la franja o región fronteriza.

El artículo 96 del NRLA dispone (como lo hacían anteriormente las reglas generales 49 y 58 para 1994 y 1995) que los vehículos que efectúen servicios internacionales de transporte de carga, conocidos como transfers, autorizados por autoridad competente, podrán internarse a territorio mexicano sin pagar los impuestos al comercio exterior dentro de una franja de 20 kilómetros paralela a la línea divisoria internacional, independientemente de la nacionalidad del conductor. Esta autorización se contempla en el Acuerdo por el que se establece la modalidad del servicio de autotransporte federal de carga en los cruces fronterizos y en la franjas de veinte kilómetros paralela a la línea divisoria internacional, en los estados del norte de la República Mexicana, publicado en el D.O.F. de 18 de diciembre de 1995.

Por otra parte, el artículo 97 del mismo NRLA permite (como lo hacían las reglas generales 51 y 106 para 1994 y 1995), la internación temporal a esa región o franja fronteriza de vehículos extranjeros que efectúen servicios de transporte internacional de personas, hasta por un año para entra

das y salidas múltiples, sujeta a diversos requisitos de previo cumplimiento, entre los que destacan que se trate de residentes extranjeros sin establecimiento permanente en México; haber obtenido autorización de la Secretaría de Comunicaciones y Transportes para internarse al país y otorgar una fianza por un monto igual al valor del vehículo.

Además, el artículo 106 de la NLA permite en su fracción I la importación temporal hasta por un mes de remolques y semiremolques, incluyendo aquéllos diseñados y utilizados exclusivamente para el transporte de contenedores, siempre que transporten en territorio nacional las mercancías que en ellos se hubieren introducido al país o las que conduzcan para su exportación, y además, en la fracción V permite la importación temporal hasta por diez años de contenedores; aviones y helicópteros; vehículos de transporte público de pasajeros; embarcaciones que cumplan los requisitos c|ue fije el reglamento; casas rodantes; carros de ferrocarril y las mercancías destinadas para su mantenimiento y reparación. En cuanto a los aviones y helicópteros se requiere ser línea aérea con concesión para operar en el país, o ser transporte público de pasajeros, en el caso de los vehículos destinados a ese servicio público.

c) La responsabilidad solidaria de los transportistasEn virtud de la importante participación que tienen los transportistas en

la introducción al país y la extracción del mismo de mercancías, dispone el artículo 53 fracción III de la NLA que son responsables solidarios del pago de los impuestos al comercio exterior y de las demás contribuciones así como de las cuotas compensatorias que se causen con motivo de la introducción de mercancías al territorio nacional o de su extracción del mismo, los propietarios y empresarios de medios de transporte, los pilotos, capitanes y en general los conductores de los mismos, por los que causen las mercancías que transporten, cuando dichas personas no cumplan las obligaciones que les imponen las leyes a que se refiere el artículo 1o. de dicha ley.

Del precepto legal citado se desprende que los transportistas sólo serán responsables solidarios de las contribuciones cuando introduzcan al país o saquen del mismo mercancías en violación de las obligaciones que le impone la ley, como son, por ejemplo: introducirse al territorio nacional sólo por lugar autorizado; presentar las mercancías a la autoridad aduanera a su entrada o salida del país; expedir y conservar en el trayecto del transporte la carta de porte que ampare las mercancías, etc.

d) Afectación de ios transportes al cumplimiento de las contribuciones

Dispone el artículo 60 de la NLA que las mercancías están afectas directa y preferentemente al pago de los créditos fiscales generados por su entrada o salida del territorio nacional y el párrafo tercero de ese propio artículo extiende también la afectación de los medios de transporte al pago de las contribuciones y de las cuotas compensatorias si sus propietarios, empresarios o conductores no dan cumplimiento a las disposiciones mencionadas en el artículo 1o. de la propia NLA.

Como se observa, al igual que en la responsabilidad solidaria, la afectación de los transportes sólo procederá cuando el transportista incumpla con las obligaciones legales a su cargo.

III. Las personasDebido a que el Derecho es un conjunto de principios, instituciones y

normas elaboradas por el hombre y sus organizaciones que se dirigen a regular precisamente la conducta tanto del hombre como de sus organizaciones, parece obvio mencionar a las personas como ámbito de aplicación del Derecho Aduanero, sin embargo, son necesarias las consideraciones que se anotan en este apartado.

En virtud de que las regulaciones no arancelarias, los aranceles y las demás contribuciones a las importaciones y exportaciones están referidos a las mercancías, se habla comúnmente de obligaciones objetivas o reales, mismas que se manifiestan con expresiones tales como: “los autos usados requieren permiso de importación”; “los juguetes pagan 20% de impuesto de importación”; etc. en donde la obligación pareciera que recae sobre las cosas y no sobre personas.

Sin embargo, no es exacto considerar que en las obligaciones objetivas las cosas son las deudoras por que ellas no tienen capacidad jurídica al no ser sujetos de Derecho, lo que ocurre es que por facilidad de estructurar la ley y para fines de claridad de las tablas que establecen los aranceles, atendiendo al tipo de mercancía, se usa a ésta como objeto de la obligación legal pero detrás de toda obligación real existe siempre una obligación personal a cargo de un sujeto determinado, y por lo tanto, será el importador quien pague el 20% de impuesto si importa juguetes o quien deberá obtener y exhibir el permiso de importación si pretende importar un auto usado.

Las disposiciones aduaneras, por regla general, se estructuran con base en las características de las mercancías sin considerar los atributos de las personas que intervienen en los actos de introducción al territorio nacional o extracción del mismo de dichas mercancías, tales como el nombre, estado civil, domicilio, nacionalidad y patrimonio.

No obstante, en la legislación aduanera hay dos clases de disposiciones que alteran las condiciones jurídicas de los actos aduaneros o que permiten la realización de ciertos regímenes dependiendo de los atributos de las personas.

A. La residencia en el extranjero y la nacionalidad extranjeraEl artículo 106 fracción il inciso a) de la NLA permite la importación

temporal hasta por seis meses de mercancías cuando se trate de aquellas que pretendan realizar residentes en el extranjero y además la fracción IV incisos a) y b) del mismo artículo permite la importación temporal de vehículos y menajes de casa en tratándose de visitantes, visitantes locales y distinguidos, estudiantes, inmigrantes rentistas y otras calidades de extranjeros por el tiempo de su calidad migratoria. Para estos efectos y otros más, el artículo 2o. fracción IV de la NLA define al residente en territorio nacional con lo cual, a contrarío sensu, se define al residente en el extranjero.

B. El pasajero internacionalCuando las personas mismas son las portadoras de las mercancías y

son quienes consigo las Introducen al país o las extraen del mismo, adquieren entonces la calidad de “pasajero Internacional”, o el de “transeún

te”, término suprimido en la ley vigente y que usaba el Código Aduanero de 1952 en tratándose de la región y franja fronteriza.

En el caso de los pasajeros internacionales las formalidades aduaneras, las contribuciones e incluso su exención parcial o total; las infracciones y sanciones serán diferentes a aquellas que se aplican en términos generales a las importaciones y exportaciones, como lo establecen los artículos 50 y 88 de la ley multicitada.5. LOS SUJETOS PASIVOS DEL DERECHO ADUANERO

Sujeto pasivo de una relación jurídica es aquella persona que esta constreñida u obligada a prestar una determinada conducta en favor de otra persona por lo que consecuentemente con este concepto jurídico general, el sujeto pasivo de las obligaciones aduaneras es aquella persona a la cual la ley le establece el deber de cumplirlas o acatarlas, prestando frente al Estado, el sujeto activo, las diversas conductas jurídicas previstas en la propia ley.

Toda vez que en una misma operación aduanera intervienen varias personas con diferentes conductas y objetivos, se analizará la calidad jurídica de cada una de ellas para determinar con exactitud si tienen o no la calidad de sujetos pasivos y, en caso afirmativo, el tipo o clase de obligaciones a su cargo.

I. Los importadores y exportadoresNumerosos artículos de la NLA se refieren como sujetos principales a

los '‘importadores" y a los “exportadores", por ejemplo: 15 fracción VI; 36; 40; 41; 63; 64; 83; 86; y 144 fracción XXVII. Sin embargo, no hay ningún precepto que defina estos términos, por lo que es menester estudiar her- meneúticamente todos los preceptos de la ley con el fin de desentrañar quiénes son importadores o exportadores.

Los artículos 1o. y 52 de la Ley Aduanera disponen que están obligados a cumplir sus disposiciones y a pagar los impuestos al comercio exterior, respectivamente, quienes introduzcan mercancías al territorio nacional o las extraigan del mismo, pero para ser considerado importador o exportador no parece suficiente ser el simple introductor o extractor de las mercancías, sino que también se requiere que el introductor o extractor cuente con cierta calidad jurídica o tenga cierto título jurídico sobre las mercancías.

El artículo 1o. también señala que los introductores o extractores de las mercancías pueden ser sus propietarios, poseedores, destinatarios, remitentes o cualesquiera personas que tenga intervención en la extracción, custodia, almacenaje, manejo y tenencia de las mercancías de las mismas y el artículo 52 presume que los introductores o extractores serán dichos sujetos, utilizando la denominación de tenedor en lugar de poseedor.

Por su parte, el artículo 35 de la misma ley, al disponer qué se entiende por despacho aduanero, establece que éste será realizado en la importación por los consignatarios, destinatarios, propietarios, poseedores o tenedores y en la exportación por los remitentes, términos que ya aparecen en el precepto anterior, salvo el de consignatario que se menciona por primera vez.

Por otra parte, el artículo 162 fracción VI de la NLA señala que es obligación del agente aduanal declarar, bajo protesta de decir verdad, el nom

bre. domicilio y registro federal de contribuyentes de los destinatarios o delos remitentes.

Para los preceptos legales comentados será importador aquel introductor de mercancías a territorio nacional que a su vez sea el propietario, poseedor, tenedor, consignatario o destinatario de las mismas, términos que salvo el de destinatario son explicados con bastante precisión por el Derecho común.

El propietario es aquel que tiene la propiedad sobre una cosa, título que le otorga los derechos de tener, usar, disfrutar y disponer de dicha cosa; el poseedor es aquel que tiene el derecho de tener y conservar dicha cosa aunque no sea su propietario; el tenedor es aquel que sin acreditar ningún título jurídico sobre una cosa sin embargo la detenta físicamente; mientras que el consignatario es aquel que en un contrato de transporte aparece como el sujeto a quien habrá de entregarse el envío y por lo mismo, tiene el derecho de exigir y recibir las mercancías transportadas.

Por el contrario, el término “destinatario” no se encuentra en el Derecho común y el Diccionario no proporciona una connotación que sea clara y aceptable al decir que “es aquella persona a quien va dirigida o destinada alguna cosa, sobre todo la correspondencia”. 28

Luego, para encontrar el significado de esa calidad de destinatario que se utiliza por nuestro Derecho Aduanero se debe acudir a sus propias fuentes históricas y así se encontrará que el artículo 41 del Código Aduanero de 1952 puede arrojar alguna luz acerca del porqué la ley viene usando el término de destinatario.

Dicho artículo disponía:

"Para los efectos de este Código se entiende:

I. Por destinatario:a) Al interesado directo en la importación, ya sea que gestione ésta por sí mismo, o por conducto de agente aduanal, o por medio de apoderado.b) Al que adquiere mercancías directamente de casa extranjera sin domicilio en el país, aunque la importación sea tramitada por la casa vendedora o por encargo de ésta;c) A la persona a quien vengan dirigidas piezas de correspondencia que contengan mercancías, yd) A la persona que aparezca con ese carácter en los manifiestos de tráfico aéreo.”

Además de asimilar en los incisos b), c) y d) como destinatario al propietario, al que recibe piezas postales y al consignatario, que ya se comentaron, se puede observar que para el Código Aduanero el destinatario era aquella persona con interés directo en la importación, es decir, que tiene un interés jurídico no sólo sobre las mercancías sino también en la operación de importación.

Este concepto resulta más amplio ya que las figuras de propietario, poseedor, tenedor y consignatario reflejan una relación jurídica entre una persona y las mercancías, mientras que tener interés jurídico sobre la importación o introducción permite que pueda ser importador aquella persona que sin tener interés sobre las mercancías sí lo tiene sobre la operación de importación, como es el caso de terceros que por razones comerciales y contractuales introducen por cuenta de sus propietarios o legítimos poseedores mercancías al territorio nacional.

En conclusión, importador es aquella persona física o moral que introduce mercancías al territorio nacional ya en virtud de un interés jurídico sobre las mercancías o de un interés jurídico sobre la operación de su importación.

En relación a los exportadores la ley cambia el término de destinatario por el de remitente y al igual que ese término, lo deja carente de una definición jurídica. Sí se aplican las mismas razones jurídicas para determinar al importador se podra decir que el exportador es aquella persona que extrae mercancías del territorio nacional en virtud de un interés jurídico sobre las mercancías o sobre la operación de exportación misma.

II. Los mandatarios, apoderados y agentes aduanalesCuando el artículo 1o. de la Ley Aduanera dispone que estas personas

están obligadas a cumplir sus disposiciones, debe entenderse sólo en la medida que dispongan las disposiciones aplicables a dichos sujetos.

Respecto de los mandatarios la ley únicamente los contempla con el fin de atribuirles responsabilidad solidaria por los actos que personalmente realicen conforme al mandato, como lo dispone el artículo 53 de la citada ley.

Los agentes y los apoderados aduanales son sujetos que la ley permite que intervengan en las operaciones aduaneras siempre en su calidad de representantes de los importadores y exportadores, para ejecutar los actos del despacho aduanero por cuenta de ellos, sin interés jurídico propio sobre las mercancías o sobre la operación misma, por lo cual sólo tienen responsabilidad solidaria en los términos de los artículos 53 y 54 de la ley vigente, razones por las cuales no se puede afirmar que estas personas sean sujetos pasivos directos o principales de la obligación aduanera.

III. Los transportistasComo se expuso en páginas anteriores, cuando estas empresas o

personas actúan como prestadores del servicio público de transporte sólo tienen obligaciones de vigilancia, colaboración y control y su incumplimiento les generará responsabilidad solidaria en los términos del señalado artículo 53, por lo que no se puede hablar de que sean sujetos pasivos directos o principales.

IV. Los almacenes autorizadosDispone el citado artículo 1o. de la ley que están obligados a cumplir

sus disposiciones cualesquiera personas que tengan intervención en la custodia, almacenaje, manejo y tenencia de las mercancías, es decir, las empresas autorizadas para prestar dichos servicios en los términos de los artículos 14 y 15 de la misma ley.

A diferencia de los sujetos anteriores, los almacenistas autorizados sí constituyen sujetos pasivos principales de las obligaciones aduaneras, pues el artículo 28 tercer párrafo de la NLA ordena que responden directamente ante el fisco federal por el importe de los créditos fiscales que corresponda pagar por las mercancías extraviadas, debiendo garantizar el interés fiscal y además cubrir el valor de dichas mercancías a los interesados.V. Los infractores legales

Con el fin de poder fincar responsabilidades legales a quienes infrinjan las disposiciones de la ley, su artículo 1o. establece un sujeto genérico, señalando que deberá cumplirla cualquier persona que intervenga en la introducción, extracción, custodia, almacenaje y tenencia de las mercancías, independientemente del título jurídico de su participación. Básicamente es un enunciado que da sustento al capítulo de infracciones y sanciones para aquellos infractores no especificados de manera especial en otra parte de la ley.6. EL AGENTE ADUANAL

En la actividad aduanera además de los importadores y exportadores participan terceras personas cuya función es representar a los mismos en el despacho aduanero de las mercancías, como son los agentes aduanales y los apoderados aduanales. Este apartado se ocupará del estudio de los primeros y el siguiente de los segundos.I. El concepto

Para la doctrina aduanera el agente aduanal “es la persona física que a través de una patente, personal e intransferible, otorgada por la autoridad hacendaría, interviene ante una aduana para despachar mercancías en cualesquiera de los regímenes aduaneros, en virtud de los servidos profesionales que presta”.2®

Este concepto es prácticamente el mismo que señalaban los artículos 690 del Código de 1952 y 143 de la ALA, y que actualmente contempla el artículo 159 de la NLA al disponer lo siguiente:

“Agente aduanal es la persona física autorizada por la Secretaría, mediante una patente, para promover por cuenta ajena el despacho de las mercancías, en los diferentes regímenes aduaneros previstos en esta Ley."Penúltimo párrafo: “...La patente es personal e intransferible”.

Las razones por las cuales la definición legal no establece la limitación de actuar ante una aduana es porque, conforme al artículo 161 de la NLA (disposición proveniente de la reforma para 1990 a la ALA), el agente aduanal puede ser autorizado por la autoridad aduanera para operar en dos o mas aduanas, regulando lo que se conoce como las “patentes nacionales” y porque los agentes aduanales pueden despachar, en otra aduana diferente a la de su adscripción, los embarques bajo el régimen de tránsito.

Algunos comentarios adicionales que se pueden hacer al precepto legal son: 29

A. La nacionalidad del agente aduanalLa definición legal era omisa en uno de sus elementos más importantes.

De conformidad con lo que disponía el párrafo segundo del artículo 32 de la Constitución General se requería ser mexicano por nacimiento para poder ejercer todas las funciones de agente aduanal, debido a que el agente aduanal es un auxiliar en la salvaguarda de la soberanía nacional. Con la reforma constitucional publicada en el D.O.F. de 20 de marzo de 1997 se suprimió esa estipulación, pero no obstante, sería conveniente que en la definición legal la nacionalidad mexicana por nacimiento continúe apareciendo como requisito en la fracción I del artículo 159 de la ley.

B. La patente de agente aduanalDispone la definición legal en comento que el agente aduanal será

autorizado por la autoridad mediante una patente, misma que según el Diccionario significa el “documento librado por autoridad competente, que permite el desempeño de un empleo, el ejercicio de una profesión o el disfrute de un privilegio”. 30

Estas acepciones del Diccionario son, en efecto, los diferentes tipos de patente que recoge el Derecho, por lo tanto, es necesario distinguir a cuál de ellas se refiere el legislador aduanero cuando ordena que el agente aduanal promueve el despacho de mercancías mediante una patente.

a) La patente de invenciónSe conoce de este modo a las patentes que se otorgan a los autores e

inventores para proteger y explotar sus obras e invenciones, tanto intelectuales como industriales y cuyo fundamento constitucional se encuentra en el artículo 28 de nuestra máxima Ley. La patente aduanal a la que se refiere la ley de la materia no es de este tipo de patentes, pues con su expedición si bien se consideran los méritos personales y profesionales de su titular no se reconoce ninguna obra intelectual o industrial a su beneficiario.

b) La patente para desempeñar un empleoEn este tipo de autorizaciones la función para la cual se otorga requiere

que el postulante reúna diversos e importantes requisitos que garanticen la eficiente, oportuna y honesta prestación del servicio, pues no sólo se atiende al interés personal del solicitante sino que también se procura proteger los intereses colectivos de la sociedad o del Estado. Entre los requisitos personales del postulante de la patente generalmente se exigen aquéllos relacionados con su conducta, su reputación, su nacionalidad y otros más. En cuanto a los profesionales se exigen requisitos relacionados con su preparación académica tales como la obtención de grados técnicos o universitarios y el acreditamiento de experiencia profesional en el ramo de la función de que se trate.

c) La patente para el ejercicio de una profesiónDe conformidad con la Ley General de Profesiones para el ejercicio de

una profesión se requiere además de obtener un título de una institución

de enseñanza superior la expedición de una “cédula” con efectos de patente.

Los requisitos para su expedición son el haber cursado y aprobado el plan de estudios de la carrera correspondiente, obtener el título respectivo y ser de nacionalidad mexicana.

La patente aduanal parece tener características que pudieran encuadrarla como una patente para ejercer un empleo pero también parece gozar de las condiciones y cualidades de una patente para ejercer una profesión.

Para su expedición la ley requiere que el solicitante acredite requisitos de conducta personal y de experiencia laboral en la función, propios de una patente de empleo, pero también exige comprobar el haber cursado una profesión y obtenido el título correspondiente, requisitos de una patente de profesión. Otra particularidad de la patente aduanal, propia de las patentes de profesión, es que otorga a las opiniones de sus titulares el carácter de dictamen técnico en los términos de los artículos 144 fracción XIV párrafo segundo y 162 fracción III de la NLA.

C. La patente es personal e intransferibleEsta cualidad de la patente de agente aduanal está prevista en el

penúltimo párrafo del artículo 159 de la NLA y consiste en que sólo la puede ejercitar su titular y no puede ser objeto de transmisión ni por causa de muerte.

Sus antecedentes se remontan a los artículos 716 del Código Aduanero de 1952 y 144 de la ley de 1982.

D. La promoción del despacho aduanero por cuenta ajenaAcorde con lo preceptuado por el dispositivo legal comentado, el objeto

y alcance de la patente aduanal es para promover el despacho aduanero de las mercancías, por lo que es importante remarcar cuáles son los actos, formalidades y procedimientos que lo constituyen, pues ellos sólo los podrá ejecutar la persona que sea titular de una patente de esta índole. Por el contrario, alrededor de la actividad aduanera y del despacho aduanero existen una serie de actividades y servicios conexos que no se encuentran dentro del ámbito de la patente, como son los de transportación de personas y mercancías; los servicios de almacén y maniobras; de laboratorio de pesas y medidas, para los cuales no existe impedimento legal que también el agente aduanal preste estos servicios y otros más.

Otra de las características de la definición legal consiste en que el agente aduanal realizará el despacho aduanero de las mercancías siempre por cuenta ajena, estableciendo así su naturaleza de ser un representante legal aduanero, como lo vienen a confirmar los artículos 40 y 41 de la ley de la materia. Estos preceptos establecen la regla general de que únicamente los agentes aduanales, actuando como representante lepal de un determinado importador o exportador, podrán llevar a cabo los tramites relacionados con el despacho de las mercancías de dichos importadores y exportadores y que incluso esa representación legal no puede cesar sino pasados ciertos eventos tales como el acta o escrito a que se refieren los artículos 150 y 152 de la ley de la materia.

Dada la certeza y seguridad que los agentes aduanales brindan a sus clientes y al fisco federal; a la economía en la recaudación de las contribu-

dones federales y la valía de la asesoría que otorgan a los importadores y exportadores en el cumplimiento de leyes cada vez más complicadas, la ley establece, como regla general, la representación legal obligatoria del agente aduanal no permitiendo la participación directa de los interesados en el despacho aduanero. En la actualidad el despacho aduanero ejecutado por las autoridades directamente con el interesado se refiere a las importaciones de pasajeros internacionales de mercancías de bajo valor y ciertas importaciones temporales y sus retornos, en los cuales se usan formatos oficiales.

Finalmente, uno de los puntos importantes de la definición legal es si la frase “por cuenta ajena” limita al apente aduanal a despachar mercancías sobre ¡as cuales él tenga un interés personal es decir, a título de dueño, destinatario o remitente. Sobre este aspecto no existe en la ley ningún precepto que establezca prohibición expresa en ese sentido, por lo que es procedente concluir que los agentes aduanales pueden tener en un despacho la citada calidad más las de importador o exportador. Confirma esta postura lo que disponía el párrafo segundo del artículo 702 del Código Aduanero de 1952 al señalar que:

"En todo caso obrarán siempre al amparo de su patente, aun cuando despachen mercancías por las que tengan personalidad de destinatarios o remitentes.”

II. Los requisitos para la obtención de la patente de agente aduanal

Como se dijo con motivo del estudio de las características de la patente aduanal, ésta se expide a favor del solicitante que cumpla determinados requisitos relacionados con su conducta y antecedentes personales y compruebe sus aptitudes en materia aduanera, en razón de sus estudios superiores y su experiencia en el ramo. Como se describirá a continuación, con el tiempo estos requisitos se han incrementado y otros se han modificado para hacerlos mas rígidos, con la intención de asegurar eficiencia para el cliente en la prestación del servicio y seguridad y certeza en el cumplimiento de la ley para el fisco federal. En los próximos apartados se expondrán los requisitos que contempla actualmente el artículo 159 de la NLA y las evoluciones que han sufrido en el transcurso del tiempo.

A. Ser mexicano por nacimiento en el pleno ejercicio de sus derechos

A pesar de la modificación del segundo párrafo del artículo 32 constitucional, la ley exige este requisito, que está previsto en la fracción I del mencionado artículo 159, cuyo contenido proviene desde el artículo 691 del Código de 1952, manteniéndose en la ALA de 1982, ordenamiento que le añadió la parte final que dice “en pleno ejercicio de sus derechos”.

Un error de redacción muy comentado por la doctrina era que el precepto hablaba de “ciudadano por nacimiento”, lo cual jurídicamente era incorrecto debido a que la ciudadanía se adquiere por mayoría de edad y no por el simple nacimiento, por lo que el término de ciudadano fue suprimido con la reforma legal para 1997, quedando implícita ya que el ejercicio pleno de derechos supone la mayoría de edad y ésta, generalmente, otorga esa calidad a los mexicanos.

B. No haber sido condenado por sentencia ejecutoriada por delito doloso, ni haber sufrido la cancelación de su patente, en caso de haber sido agente aduanal

Este requisito está previsto en la fracción II del artículo 159, el cual nace en la ley de 1982 pero en su redacción original además de señalar el no haber sido condenado por delito intencional establecía el no haber sido responsabilizado en resolución firme por alguna de las infracciones previstas en los artículos 127 y 130 de esa ley (actuales 176 y 179), requisito que se suprimió desde la reforma para 1990 a la anterior ley. Con la reforma de 1997 se sustituyó el calificativo de delito intencional por el de delito doloso.

C. Gozar de buena reputación personalEste requisito ya se contemplaba en el Código de 1952 bajo la

redacción de “ser de honorabilidad notoria” y se ha mantenido sin modificación hasta la actualidad, en la fracción III del comentado artículo 159 de la ley.

A esta clase de requisitos de conductas y reputaciones buenas u honorables se le pueden hacer las críticas que en otras ramas del Derecho se les hacen cuando los consignan las leyes, consistentes en la falta de un criterio objetivo y general para calificar las citadas conductas o reputaciones, pues se trata de valores morales o subjetivos, además de que es difícil que una persona pueda ser objeto de conocimiento y reconocimiento por toda la sociedad. No obstante, en la práctica se pretenden cumplir con cartas de recomendación; certificaciones sobre la falta de antecedentes penales; constancias de antecedentes profesionales, laborales, recomendaciones comerciales y de otra índole.

D. No ser servidor público ni militar en servicio activoEste requisito establecido en la fracción IV ha sido objeto de algunas

reformas desde su inclusión en el Código de 1952, transformando con dichos cambios en gran medida el sentido del mismo.

En el Código de 1952 se disponía no ser funcionario o empleado de la Federación o de los Estados, militar en servicio activo, ni representante, empleado o agente de alguna empresa de transportes de nacionalidad extranjera o en la que la mayoría del capital o de los socios tengan ese carácter. La ley de 1982 recogió este requisito haciéndole algunas modificaciones como cambiar funcionarios o empleados de la Federación o de los Estados por funcionarios o empleados públicos; añadió la categoría de socio a las de representante, empleado o agente de una empresa de transporte y finalmente suprimió la distinción de empresa de transporte extranjera o con capital de esa naturaleza, abarcando a cualquier empresa de transporte con independencia de su nacionalidad.

Posteriormente, con la reforma para 1990 se adicionó “no haber prestado sus servicios en la administración aduanera durante los dos años anteriores a la solicitud”, mismo que tuvo una vida efímera ya que con la reforma para 1992 fue suprimido. Es también en este año que se suprimió el requisito de no ser socio, representante, empleado o agente de alguna empresa de transportes, para quedar en la redacción que tiene en la ley vigente.

La reforma legal para 1997, exceptuó de este impedimento a los cargos de elección popular.

E. No tener parentesco por consanguinidad o afinidad con el administrador de la aduana de adscripción de la patente

Este requisito previsto en la fracción V se explica por sí sólo, ya que el legislador pretende evitar la presencia de condiciones que puedan afectar la imparcial, fiel y correcta aplicación de la ley por parte de las autoridades y de los agentes aduanales.

F. Tener título profesional o su equivalente en los términos de ia ley de la materia

Este requisito que se contempla en la fracción VI se refiere a la preparación académica que debe tener el aspirante a agente aduanal, mismo que ha sufrido la siguiente evolución.

Bajo el Código de 1952 no se requirió comprobar ningún grado de escolaridad y fue hasta la ALA de 1982 cuando se exigió el haber obtenido el bachillerato (equivalente a preparatoria) de institución educativa con reconocimiento de validez oficial de estudios.

Desde la reforma legal para 1986 ya se requirió tener título profesional de instituciones del Estado, descentralizadas o de particulares que tengan reconocimiento de validez oficial de estudios, en las siguientes carreras: Derecho, Economía, Administración de Empresas, Contador Público, vista Aduanal y otras ramas que señale el reglamento de la Ley.

Es importante mencionar que por disposición del artículo Quinto fracción I Transitorio del Decreto que reformó dicha ley, los agentes aduanales que al 1o. de enero de 1986 ya contaban con patente aduanal no requirieron acreditar dicho título profesional, disposición que fue aplicable también a los sustitutos autorizados.

Esta especialización de profesión duró poco tiempo pues con la reforma de 26 de julio de 1993 fue suprimida para exigir, como lo hace actualmente, un título profesional sin especificar ninguna carrera en particular.

G. Tener experiencia mayor de tres años en materia aduaneraEste requisito ordenado en la fracción Vil se establece por primera vez

en la ley de 1982 y se ha mantenido sin cambios hasta la NLA.

H. Exhibir constancia de inscripción en el registro federal de contribuyentes

Señalado en la fracción VIII es un requisito que proviene de la reforma legal para 1990 a la ALA y no merece mayor comentario.

I. Aprobar el examen de conocimientos y el examen psicotécnico que practiquen las autoridades aduaneras

El requisito consignado en la fracción IX del artículo 159 de la NLA deviene del artículo 691 fracción IV del Código de 1952 que ordenaba la obligación de:

“Sustentar un examen en la ciudad de México para demostrar sus conocimientos y aplicación del Código Aduanero y de las tarifas de importación y exportación, ante un jurado que estará integrado por representantes del Secretario de Hacienda y de la Dirección de Aduanas.”

Este examen era diferente e independiente de los exámenes de eficiencia que periódicamente se les debían aplicar a los agentes aduanales, que se analizarán en el apartado de sus obligaciones.

Este examen de conocimientos pasó a la ley de 1982, mismo que dispuso que fuera su Reglamento quien estableciera la forma y los términos de llevarlo a cabo, el que ordenó en su artículo 189 que la SHCP integraría un jurado con personas de reconocida capacidad profesional en la materia, sujetándose en todo caso a un programa temático que previamente debía formularse.

Mediante la reforma legal para 1990 se suprimió el requisito de aprobar el examen de conocimientos, restableciéndose ocho meses después con la reforma para 1991, pero ya bajo la forma de examen “psicotécnico”. Con la reforma para 1999 se vuelve añadir el examen de conocimientos al examen psicotécnico.

J. Los requisitos suprimidosA continuación se expondrán aquellos requisitos que fueron exigióles en

el pasado y que en virtud de reformas legales han sido suprimidos y no aparecen en el texto vigente del artículo 159 de la NLA.

a) Tener capacidad legal con arreglo al Código de ComercioContenido en la fracción II del artículo 691 del Código de 1952 ya no se

contempló desde la ley de 1982, aunque se podría considerar incluido en la fracción I del artículo 159, cuando ésta señala ser mexicano en el pleno ejercicio de sus derechos, puesto que la capacidad jurídica consiste en la calidad de la persona de ser titular de derechos y obligaciones y poderlos ejercer.

La supresión de la referencia al Código de Comercio es correcta ya que los servicios profesionales que presta un agente aduanal tienen naturaleza civil, por lo que resultaba impropia la remisión al ordenamiento mer- cantiL resultando aplicables las disposiciones sobre incapacidad del

b) Las garantíasEl artículo 701 del Código de 1952 establecía la obligación de los

agentes aduanales de constituir fianza de compañía autorizada por la cantidad de $ 250,000.00, la que estaría en vigor durante todo el tiempo en que se ejerciera la patente.

Para dicho Código, esta garantía no constituía legalmente un requisito de expedición de la patente sino más bien era una obligación de operación de los citados profesionistas.

Con la expedición de la ley de 1982, también se incluyó esta garantía como una obligación del agente aduanal y no como requisito del solicitante a la patente, disponiendo el artículo 145 fracción III que era obligación del agente aduanal: “Otorgar garantía anual, en la cuantía que establezca la SHCP en las disposiciones de carácter general”.

Las primeras Reglas de Carácter General en Materia Aduanera (reglas generales de 1982) fueron publicadas en el D.O.F. de 18 de junio de 1982, fe de erratas de 29 de julio de 1982, en donde la Regla Décima Quinta estableció que la mencionada garantía anual debería ser otorgada mediante fianza de institución legalmente autorizada y cuyo monto sería de $ 5’000,000.00 por el ejercicio de inicio de operaciones y del equivalente a

2500 veces el salario mínimo vigente para el Distrito Federal para los subsiguientes.

Con la reforma para 1990 a la fracción IX del artículo 143 y a la fracción III del artículo 145 de la ALA se transformó la naturaleza jurídica de esta garantía, cambiando de requisito de operación a requisito de expedición de la patente. Igualmente esa reforma legal sustituyó la forma de la garantía de fianza por depósito en dinero ante Nacional Financiera a favor de la Tesorería de la Federación. Es importante reseñar aue mediante esta modificación legal se incrementó el monto de la garantía de 2500 a 25000 salarios diarios mínimos.

Dos anotaciones históricas adicionales merece esta reforma legal de 1990:

Por una parte, los depósitos en garantía debían ser destinados a un fondo de inversión que produciría rendimientos y serían devueltos -principal y rendimientos- cuando el agente aduanal falleciera, se incapacitara o se retirara voluntariamente, y por otra parte, se exoneró de constituir dicho depósito a los agentes aduanales que ya estuvieran operando al 1o. de enero de 1990, acorde con lo dispuesto por el artículo Octavo Transitorio del Decreto de dicha reforma.

Mediante la reforma legal para 1991 el monto del depósito se fijó en $ 360764,000.00, sujeto a actualización, y se incluyó la posibilidad de sustituir, sin previa autorización de la autoridad, el depósito por una fianza.

Finalmente con la reforma de 26 de julio de 1993 se derogó este requisito ordenando la devolución de las fianzas y depósitos constituidos.

c) No ser socio, representante, empleado o agente de alguna empresa de transportes.

Este requisito fue suprimido en el año de 1992 para facilitar los servicios de las empresas transportistas y de mensajería en vísperas del TLCAN, como puede comprobarse con la reforma de 26 de julio de 1993 al artículo 143-A de la ALA, por medio de la cual se autorizo a empresas de mensajería y paquetería, ligadas o propiedad de empresas de transporte, a despachar las mercancías por ellas trasladadas.

III. Las obligaciones del Agente aduanalUna vez que el agente aduanal obtiene su patente adquiere una serie

de obligaciones que debe cumplir de manera fiel y oportuna, pues de lo contrario estará sujeto a sanciones como pueden ser la suspensión temporal e incluso la cancelación de la patente. A continuación se exponen todas obligaciones que se encuentran consignadas en las diversas fracciones del artículo 162 de la NLA.

A. Actuar con su carácter de agente aduanalProcedente desde el artículo 702 del Código Aduanero de 1952 que

instruía que los agentes aduanales obrarían en todo caso bajo el amparo de su patente, pasó a la ley de 1982 y de ésta a la fracción I del citado artículo 162 de la nueva Ley Aduanera, que dispone que es obligación del agente aduanal, en los tramites o gestiones aduanales, actuar siempre con su carácter de agente aduanal, disposición con la cual se presume que su participación en el despacho fue con esa calidad y aplicar las consecuencias legales que sean procedentes.

B. Descargar electrónicamente las regulaciones no arancelariasEsta obligación que está prevista en la fracción II del artículo 162 de la

NLA fue creada con la reforma legal de 26 de julio de 1993, pero se limitó sólo a los descargos electrónicos de los permisos de importación y exportación. Su texto vigente abarca ya a todas las regulaciones y restricciones no arancelarias que en el futuro establezca la SECOFI se cumplan mediante esos medios. El texto legal es el siguiente:

“Realizar el descargo total o parcial en el medio'magnético, en los casos de las mercancías sujetas a regulaciones y restricciones no arancelarias, cuyo cumplimiento se realice mediante dicho medio, en los términos que establezca la Secretaría de Comercio y Fomento Industrial, y anotar en el pedimento respectivo la firma electrónica que demuestre dicho descargo.”

Esta obligación se enmarca dentro de aquellas que en el último decenio se han modificado para ajustarlas a los nuevos y modernos instrumentos o equipos creados por los avances de la electrónica, la computación y las comunicaciones, ya que sustituye el uso del papel por tarjetas magnéticas que contienen la regulación no arancelaria y los datos con los cuales se expidió. Cada vez que se usa no sólo afecta la cantidad dispuesta y el saldo disponible sino que también proporciona una clave o firma electrónica que constituye el “descargo” y la prueba de la existencia y uso del permiso o de la regulación no arancelaria.

Forma parte de esta obligación que el agente aduanal anote dicha clave o firma electrónica en el pedimento respectivo antes de realizar cualquier trámite del despacho aduanero de que se trate, por lo cual también con la reforma de julio de 1993 se modificó el artículo 127 fracción II de la ALA para tipificar como infracción grave no anotar en el pedimento la firma electrónica que demuestre el descargo total o parcial del permiso antes de realizar los trámites del despacho aduanero, infracción que se mantiene en el actual artículo 176 fracción II de la nueva Ley Aduanera de 1996.

C. Rendir el dictamen técnico que le solicite la autoridadIgualmente, con la reforma de 26 de julio de 1993 se adicionó esta

obligación que se mantiene en la fracción III del artículo 162 de la NLA, correspondiente a la facultad de la SHCP prevista en la fracción XIV del artículo 144 de la misma ley de solicitar el dictamen, o mejor dicho, peritaje del agente aduanal sobre la naturaleza, características, clasificación arancelaria, origen y valor de las mercancías de importación y exportación.

La obligación de emitir dictámenes cuando lo requiera la autoridad acerca más al agente aduanal a la naturaleza de un profesionista o perito y constituye un reconocimiento a su especialización, pues un dictamen sólo puede rendirlo un experto.

Los dictámenes que formule el agente aduanal deben estar razonados, ya que los dictámenes dogmáticos pierden su valor de elemento de convicción, pero en todo caso se formularán conforme al leal saber y entender del agente aduanal y, por lo tanto, no pueden ser impugnados ni cuestionados.

D. Cumplir el encargo conferidoLa fracción IV del artículo 162 de la NLA estipula otra obligación a cargo

del agente aduanal consistente en:

“Cumplir con el encargo que se le hubiere conferido, por lo que no podrá transferirlo ni endosar documentos que estén a su favor o a su nombre, sin la autorización expresa y por escrito de quien lo otorgó.”

Para desentrañar el verdadero contenido de esta obligación es necesario que previamente se estudie la causa jurídica por la cual el agente aduanal actúa en el despacho aduanero, pues una vez identificada conducirá al tipo de relación jurídica que surge entre el agente aduanal y el importador o exportador en cuyo nombre y cuenta efectúa dicho despacho. Para estos efectos, primeramente se expondrán los conceptos jurídicos generales que aplican en la materia y después se ventilará la cuestión conforme a esos institutos jurídicos.

a) La capacidad, la representación, la legitimación y la personalidadEn páginas anteriores se tuvo oportunidad de exponer que la capacidad

jurídica es un atributo de las personas y que se divide en capacidad de goce y capacidad de ejercicio. También se anotó que la capacidad de goce es la aptitud de ser titular de derechos y obligaciones mientras que la capacidad de ejercicio es la aptitud para ejercer personalmente esos derechos y obligaciones o “la aptitud de participar directamente en la vida jurídica, es decir, de hacerlo personalmente”.31

Esa capacidad de ejercicio permite a la persona ejecutar personalmente actos jurídicos, contratos y cualquier otra forma jurídica para crear y extinguir derechos y obligaciones así como también le permite comparecer ante el Estado para exigir la satisfacción de sus derechos o el cumplimiento de sus obligaciones. Cuando la satisfacción a sus derechos o el cumplimiento de sus obligaciones se debe realizar a través de un proceso judicial o de un procedimiento público entonces a esa capacidad de ejercicio se conoce, en la milenaria cultura del Derecho Procesal Civil, como capacidad procesal.

iEn principio todas las personas tienen capacidad de ejercicio y por lo

tanto capacidad procesal, pero en ciertos casos y por diversas razones la ley priva a cierta clase de personas de dicha capacidad, es decir, establece la incapacidad legal, cuyos efectos son tan importantes para la persona que “no puede imponerse por contrato o por acto jurídico; únicamente la ley puede decretarla”32 ya que producirá que las personas declaradas incapaces “carezcan de aptitud para actuar por sí mismos en el proceso" y que “para que actúen han de valerse de otra persona”.33

Como el Derecho no puede otorgar a una persona derechos y obligaciones para luego impedir que los exija o las cumpla, en todo caso que la ley estipule una incapacidad legal también estipulará una representación legal, es decir, que será la propia ley la que ordenará que sea otra persona quien ejercite esos derechos y obligaciones por cuenta y orden del incapaz, con lo cual “la representación legal se convierte en una institución auxiliar y necesaria de la incapacidad de ejercicio”.34

Así pues, la representación legal se diferencia de la representación voluntaria porque en ésta última el sujeto representado sí tiene capacidad de ejercicio y sí puede libre, directa y personalmente ejecutar el acto y también tiene la potestad o libertad de pedir que otra persona lo realice por su cuenta. En la representación legal la ley impide que la persona ejecute personalmente el acto o intervenga en el proceso o procedimiento, por lo que necesariamente otra persona diferente, designada conforme a la ley, tendrá que ejecutarlo en su nombre y cuenta.

Son múltiples y variadas las formas de representación legal que reconoce la ley, por ejemplo: la patria potestad; la cúratela; la tutoría; los síndicos de la quiebra; los administradores de las personas morales; el Ministerio Público en los procesos penales, etc.

Ahora bien, en el caso de que la persona pretenda ser parte de un proceso o procedimiento tiene la opción de hacerlo por sí mismo o por conducto de un representante voluntario (si tiene capacidad de ejercicio y la ley no lo impide) pero lo tendrá que hacer necesariamente por conducto de representante legal si la ley le ha privado de capacidad de ejercicio general o si teniéndola, le impide que en cierto tipo de proceso o procedimiento lo haga personalmente, es decir, le establece una incapacidad legal específica para ese proceso o procedimiento.

Cuando una tercera persona (representante) actúa en un proceso o procedimiento público por cuenta de otra persona surge la figura de la legitimación, la que permite distinguir jurídicamente a la parte del procedimiento (el titular de los derechos y obligaciones) del legitimado que está actuando en dicho proceso o procedimiento y “...por todos los rumbos del Derecho aparece un sujeto que, sin ser titular de la pretensión sustantiva, unas veces porque no sea el dueño del derecho en conflicto, otras porque la solución del mismo no le perjudique ni le beneficie, y otras porque la ley ha establecido que únicamente él pueda accionar y pretender procesalmente... su nombre debe ser legitimado”35 o sea, que es “la persona que puede actuar en un proceso, es decir, que tiene la legitimatio ad pro- cessum".36

Consecuentemente, las personas que pretendan participar en un proceso o tramitar un procedimiento público deberán demostrar el carácter con que lo hacen, es decir, deben acreditar su personalidad que es el acto de demostrar el título de la legitimación. De este modo, el titular de los derechos y obligaciones lo hará como parte y lo acreditará por su propio derecho, con su identidad y con los títulos jurídicos que justifican su acción; el representante voluntario lo hará como legitimado por tercero con los títulos que demuestren la representación (mandato, depósito, contrato de transporte, etc.) y por último, el representante legal acreditará su designación conforme a la ley, ya que la incapacidad legal y la participación del representante legal provienen de la misma ley.

Resumiendo, la falta de capacidad de ejercicio o impedimento legal para intervenir en un proceso o procedimiento público crea una incapacidad legal que se complementa con una representación legal establecida por ley. En virtud de esa representación legal, el representante recibe por ley la legitimación para intervenir en dicho procedimiento y acredita su

personalidad conforme a la ley que ordena la incapacidad, la representación y su designación. Por lo tanto, será un absurdo jurídico mencionar la representación voluntaria o convencional ahí donde la ley establece la incapacidad general o la específica para cierto tipo de procedimiento.

b) La causa jurídica de la intervención del agente aduanal en el despacho aduanero

El Derecho Aduanero mexicano contemporáneo ha establecido dos causas jurídicas que conviene exponer para un mejor entendimiento de la que se estipula actualmente.

1. En el Código Aduanero de 1952.Ese ordenamiento legal disponía en su artículo 33 lo siguiente:

“El despacho de mercancías en operaciones aduaneras puede ser gestionado y atendido libre y personalmente por los mismos interesados en dichas operaciones. Sin embargo, podrán utilizar los servicios de agente aduanal. Tratándose de personas morales se entenderá que gestionan por sí, cuando lo haga quien tenga la representación general de ellas, conforme a la ley que rija su funcionamiento.’’

Del texto transcrito se aprecia nítidamente que ese Código no estableció ninguna incapacidad general ni específica para que el titular de la importación o exportación de mercancías pudiera llevar a cabo libre y personalmente el despacho aduanero de las mismas y también, si así lo decidía, hacerlo por conducto de otra persona, otorgando una representación convencional a un agente aduanal.

Resulta entonces que la causa jurídica de la Intervención del agente aduanal en el despacho aduanero era una representación voluntaria.

Por su parte, el artículo 32 del mismo Código contenía reglas para acreditar el interés jurídico de los participantes en el despacho aduanero. Así, el titular de la operación acreditaba su personalidad demostrando que era: a) el destinatario o remitente de las mercancías, b) el consignatario de las mismas, c) el consignatario terrestre, d) el capitán del buque, e) las empresas de express y transporte aéreo, f) las empresas de montaje, g) el destinatario postal y h) los pasajeros internacionales.

En cuanto al agente aduanal, éste acreditaba su personalidad actuando como mandatario o consignatario, es decir, el Código ordenaba que la representación voluntarla se acreditara con un mandato o bien con el contrato de transporte en el que apareciera designado el agente aduanal como consignatario, considerando que la consignación no sólo otorga las facultades de representación sino también las de disposición.37

Por esto, la relación jurídica entre al agente aduanal y el Importador o exportador sólo podía ser un mandato o la derivada de un contrato de transporte.

La $egunda sala de la Suprema Corte de Justicia de la Nación además de precisar que se entiende por consignatario, lo distinguió de la figura del mandatario:

CONSIGNATARIO DE MERCANCIAS. Por consignatario de una mercancía se entiende, según lo dispuesto por el artículo 107 de la Ordenanza General de Aduanas, al individuo designado en el conocimiento de embarque; esto es, a la persona a cuyo favor está ordenada la entrega de la mercancía; pero esto no quiere decir que por “consignatario de mercancía", deba entenderse, de una manera necesaria, fatal e indiscutible al representante o mandatario de alguien.

Quinta época:Tomo XXI. Sansores Alfonso. Página 140Tomo XXXI. Marcos Julio. Página 118Tomo XXXIV. Canavati Hermanos. Página 1551 Tomo XXXVI. Marcos Salim. Página 310Tomo XXXVI. Garza Hermanos y Cía. Página 2178 Jurisprudencia 266. Apéndice del Semanario Judicial de la Federación. 1917-1954. Página 511.Jurisprudencia 140. Apéndice de 1917-1975. Página 265.

2. En la Ley Aduanera de 1982.Este ordenamiento legal realizó algunos cambios en la materia, pero

básicamente descendió su regulación a nivel de reglamento. En efecto, el artículo 26 disponía:

“La legitimación para actuar en el trámite de despacho ante las autoridades aduaneras, se acreditará en los casos, formas, requisitos y limitaciones que determine el reglamento."

Se aprecia que esta ley introdujo correctamente el término legitimación aunque defectuosamente señaló que ésta se acreditará, pues ella no se acredita sino que es la ley la que la otorga o la reconoce.

Por su parte, el artículo 93 del RLA de 1982, vino sólo a disponer lo que antes contemplaba el Código de 1952:

“El despacho aduanero podrá ser personalmente tramitado y atendido por el destinatario o remitente conforme a la fracción I del artículo 91 o mediante apoderado o utilizando los servicios de algún agente aduanal."

El artículo 91 señalaba, confundiendo legitimación con personalidad, que se reconocía legitimación para actuar en el despacho al a) destinatario o remitente, b) consignatario aéreo o marítimo, c) al agente aduanal que actúe como mandatario o consignatario y d) al capitán de buque.

Como puede apreciarse, la ALA mantuvo la capacidad legal para que el importador o exportador pudiera llevar a cabo libre y personalmente el despacho aduanero de las mercancías, por lo cual reiteró la representación voluntaria o convencional como la causa jurídica de la actuación del agente aduanal, limitándola de nueva cuenta al mandato y a la consignación.

Percatándose del error de reducir a reglamento tan importante materia, la reforma legal para 1985 mantuvo este sistema pero modificó el texto del artículo 26, derogando tácitamente los artículos 91 y 93 del reglamento, para quedar como sigue:

“La legitimación para toda clase de trámites y gestiones relacionados con el despacho de mercancías ante las autoridades aduaneras se reconoce a:I. Destinatarios y remitentes.II. Agentes aduanales actuando como mandatarios o consignatarios.III. Capitanes de buque.”

3. La reforma a la ley aduanera para 1991.El gran cambio en materia de capacidad y legitimación para actuar en

el despacho aduanero se presentó con la reforma legal para 1991. En efecto, se reformó el citado artículo 26 para quedar como sigue:

“Unicamente los agentes aduanales que actúen como consignatarios o mandatarios de un determinado importador o exportador, así como los apoderados aduanales podrán llevar a cabo los trámites relacionados con el despacho de las mercancías de dicho importador o exportador.”

Del texto legal se desprende sin lugar a dudas, que la ley impidió que el importador o exportador personalmente efectuaran el despacho aduanero, es decir, estableció una incapacidad legal específica, en virtud de la cual dicho importador o exportador carecen de la aptitud jurídica para actuar por sí mismos en dicho despacho.

Siendo cierto lo anterior, la causa jurídica por la cual el agente aduanal intervenía en el despacho ya no era más la representación voluntaria (por cuanto no estaba en el importador o exportador hacerlo por sí o por el agente aduanal) sino que la causa jurídica fue por la representación legal.

Tan resulta cierto lo anterior, que un año después, con la reforma legal para 1992, el legislador se percató que habiendo establecido una incapacidad legal faltó la consecuente representación legal y adicionó el artículo 26-A disponiendo que:

“Los agentes aduanales serán representantes legales de los importadores y exportadores para todos los actos y notificaciones que deriven del despacho aduanero de las mercancías en que actúen, siempre que se celebren dentro del recinto fiscal o se trate de la resolución provisional o del acta de embargo...”

La referencia a la actuación de los agentes aduanales como mandatarios o consignatarios ya resultó una injustificada reminiscencia de los anteriores ordenamientos, puesto que esas calidades son formas de la representación voluntaria o convencional y no de la representación legal, ya que el representante legal no requiere de mandato alguno al provenirle la representación de la ley.

4. En la nueva ley Aduanera de 1996.La incapacidad y la representación legal persisten en los artículos 40 y

41 de este ordenamiento, por lo que la causa jurídica de la participación del agente aduanal en el despacho aduanero es el ejercicio de una representación legal, persistiendo la obsoleta referencia a que actúe como mandatarios o consignatarios.

No obstante, a fin de precisar y extender la representación legal a las notificaciones que deriven del despacho aduanero sin limitarlas a que se realicen dentro del recinto fiscal, limitación que había confirmado el Tribunal Fiscal de la Federación,38 el artículo 41 fue objeto de modificación en la reforma para 1997, para quedar como sigue:

Los agentes y apoderados aduanales serán representantes legales de los importadores y exportadores, en los siguientes casos:I. Tratándose de las actuaciones que deriven del despacho aduanero de las mercancías, siempre que se celebren dentro del recinto fiscal.II. Tratándose de las notificaciones que deriven del despacho aduanero de las mercancías.III. Cuando se trate del acta de embargo a que se refiere el artículo 150 o del escrito a que se refiere el artículo 152 de esta ley.Los importadores y exportadores podrán manifestar por escrito a las autoridades aduaneras que ha cesado dicha representación, siempre que la misma se presente una vez notificadas el acta o el escrito correspondiente.

Con la reforma para 1999 se añadió un último párrafo para obligar a las autoridades aduaneras a notificar a los importadores y exportadores además del representante de cualquier procedimiento que se ¡nicle con posterioridad al despacho aduanero.c) La relación jurídica entre el agente aduanal y el importador o exportador

Si se admite que el importador o exportador tiene una incapacidad impuesta por la ley, que el agente aduanal tiene su representación legal y que la referencia a mandatario o consignatario son expresiones obsoletas y rezagadas (como formas de representación voluntaria), entonces el término “encargo” empleado por la ley es incorrecto siendo más adecuado el de “designación”.

La designación no implica la existencia de un mandato, mismo que no se requiere en el presente caso porque la representación legal viene de la ley y porque debe evitarse confundir representación con mandato, ya que “el mandato no implica necesariamente la representación legal” y la representación no implica necesariamente el mandato.39

De todo lo anterior, se desprende que la relación jurídica puede ser una relación de dependencia como el contrato de trabajo (no prohibida por la ley) u otra independiente, y en este último caso, inconexa a otros negocios jurídicos, como por ejemplo, prestación de servicios sólo para el des

pacho, o conexa como la consignación, representación o distribución comercial, comisión, transporte, etc.d) La forma de la designación

De conformidad con el artículo 162 fracción Vil inciso g), la designación debe revestir la forma escrita, cuando menciona “el documento”, pero éste puede ser de una gran variedad atendiendo al tipo de relación habida entre el agente aduanal y el importador o exportador.

En la práctica, cuando la única relación entre el agente aduanal y el importador o exportador es la prestación de servicios para el despacho aduanero, se acostumbra una carta simple de designación a la que se le denomina carta de encomienda que no debe reunir ninguna formalidad y no requiere registro ante ninguna autoridad. Esta carta de encomienda no está formalizada en ninguna disposición legal por lo que no es procedente pretender que el “documento” a que se refiere la ley tenga que ser esta carta necesariamente.e) Los servicios complementarios del agente aduanal

En muchos casos, los agentes aduanales, además de ejecutar la representación legal para el despacho aduanero prestan servicios relacionados con la transportación, almacenaje, custodia y documentación de la mercancía objeto del despacho, de plena naturaleza mercantil atendiendo a la simple enumeración del artículo 75 del Código de Comercio de 1889, en vigor. La prestación de estos servicios independientes, conexos a los aduanales, no es fundamento para incluir a la representación legal aduanera en la comisión mercantil. Cuando en un sólo documento se hace la designación para el despacho aduanero y la comisión para contratar transportes, seguros y otros actos comerciales por cuenta del importador o exportador, ese acto tendrá tanto naturaleza de acto administrativo y de comisión mercantil, en sus partes conducentes. La doctrina del Derecho Mercantil aprecia esta cuestión del mismo modo que aquí se expone:

“El carácter de los agentes aduanales es muy similar al de los comisionistas, en cuanto se dedican a realizar los mandatos especiales que el público les confiere; sin embargo, en cuanto las gestiones ante las aduanas no son actos de comercio, no quedan incluidos en el concepto de comisionistas. Por el contrario, sí quedan dentro de la denotación de tal concepto, en cuanto contratan, como es frecuente, el transporte el seguro, etc., de las mercancías importadas o exportadas.”40

f) Comentarios al texto legalHechas las consideraciones jurídicas de la designación que regula las

relaciones jurídicas entre agente aduanal y los importadores y exportadores que solicitan sus servicios, se pueden hacer los siguientes comentarios a la obligación que se analiza.

1. Cumplir con ei encargo que se le hubiere conferidoAunque la ley no lo señala, el agente aduanal tiene el derecho de

rechazar la designación o encargo, ya que es una garantía individual de todo gobernado no ser obligado a trabajar sin su pleno consentimiento.

Entonces, esta obligación requiere que el citado profesionista hubiere aceptado previamente la encomienda.

2. No podrá transferirlo o endosar documentos a su favor o a su nombre sin autorización expresa y por escrito del importador o exportador

La ley establece la necesidad de obtener la autorización expresa y por escrito para sustituir el encargo o designación pero no contempla la hipótesis de su rechazo o renuncia por parte del agente aduanal, derecho que tiene todo profesionista cuando la ejecución no es acorde con su práctica profesional, es contra la ley o no existe acuerdo con el importador o exportador sobre como ejecutarlo, como sí lo preveía el artículo 92 del ARLA de 1982, que lo sujetaba a que se hiciera antes de la presentación del pedimento ante la Aduana.

En la práctica, la sustitución de la designación se materializa por medio de una carta en la cual el importador o exportador le instruye al agente aduanal que entregue los documentos que tenga en su poder, “endosando" los documentos de transporte a nombre de otro agente aduanal. Debido a que en los tráficos aéreos y marítimos se requiere que las guías aéreas y los conocimientos marítimos se encuentren revalidados a favor de un agente aduanal, en el caso de su cambio, se requiere que dichos documentos sean endosados por el primer agente a nombre del segundo.

E. No burlar la suspensión decretada a otro agente aduanalEsta obligación está establecida en la fracción V del citado artículo 162

y fue prevista por primera ocasión con la reforma de julio de 1993 a la ALA. Su redacción textual vigente es la siguiente:

Abstenerse de retribuir de cualquier forma, directa o indirectamente, a un agente aduanal suspendido en el ejercicio de sus funciones o a alguna persona moral en que éste sea socio o accionista o este relacionado de cualquier otra forma, por la transferencia de clientes que le haga el agente aduanal suspendido; así como recibir pagos directa o indirectamente de un agente aduanal suspendido en sus funciones o de una persona moral en la que éste sea socio o accionista o esté relacionado de cualquier otra forma, por realizar trámites relacionados con la importación o exportación de mercancías propiedad de personas distintas del agente aduanal suspendido o de la persona moral aludida.

El objetivo que persigue esta obligación legal es evitar que el agente aduanal suspendido evada, durante la suspensión, los efectos de la misma, al seguir involucrado en operaciones de comercio exterior valiéndose de la patente de otro agente aduanal en activo, quien suscribirá los pedimentos de los clientes del agente suspendido, recibirá de éste último los anticipos de las operaciones para posteriormente hacerle pagos por concepto de honorarios.

Con esta obligación la ley impide que el agente aduanal suspendido no sólo efectúe los trámites del despacho aduanero sino que de manera absoluta intervenga en operaciones de comercio exterior, evitando también que pueda encargar a otros agentes aduanales el despacho de las mercancías de sus clientes, privándolo de cualquier actividad relacionada con la materia, y por lo tanto, de cualquier ingreso durante la suspensión y la ausencia de clientes cuando se levante la misma.

Es claro que el dispositivo legal excede las conductas propias de la patente aduanal, y por lo mismo, cuando prohíbe que cualquier agente aduanal en activo reciba a los clientes del suspendido a cambio de una remuneración, está impidiendo que éste se dedique a una actividad lícita diferente al despacho aduanero, en franca infracción al artículo 5o. Constitucional.

En cuanto hace al agente aduanal que recibe y despacha los embarques de los clientes del agente suspendido, el precepto legal trasciende en su perjuicio la sanción impuesta al agente suspendido. En efecto, de conformidad con el artículo 22 Constitucional están prohibidas las penas trascendentales que son aquellas que trascienden del sujeto infractor a otro que no lo fue. En el presente asunto, es indiscutible que los importadores y exportadores deben despachar sus mercancías y los agentes aduanales están para esos fines y no les es permitido a éstos últimos jurídicamente negar el servicio, porque dichos importadores o exportadores hayan entrado en contacto por conducto del suspendido, por lo que se priva al agente en operación de un ingreso y una utilidad legítima y por lo mismo trasciende a su esfera jurídica la sanción impuesta al agente suspendido.

En la misma fracción V del artículo 162 de la NLA se señala que no será aplicable está obligación en los casos en que ambos (agente aduanal suspendido y agente aduanal en activo) sean socios de una empresa dedicada a prestar servicios de comercio exterior, “con anterioridad a la fecha en que se estableció la obligación a que se refiere el párrafo anterior”.

Con una pésima técnica legislativa, el legislador pretendió limitar esta excepción a las sociedades de agentes aduanales formadas legalmente con anterioridad a la reforma legal por medio de la cual se estableció esta obligación (26 de julio de 1993) y de éste modo pasó a la NLA, provocando la exigencia de interpretar la ley.

El resultado será que la excepción será aplicable a las sociedades de agentes aduanales que se hayan formado antes del 1o. de abril de 1996, ya que a esa fecha se estableció, con la nueva ley, la obligación que se comenta, pues debe recordarse que el anterior ordenamiento fue abrogado y la base y fundamento de dicha obligación es la nueva legislación.

Este resultado sería inconstitucional, por cuanto que otorga un trato desigual a las sociedades de agentes aduanales formadas posteriormente a a fecha indicada y que, al momento de su formación, ninguno de sus socios se encontraba sujeto a suspensión, ya que en ese caso, ambas sociedades teniendo las mismas condiciones, recibirán un tratamiento d¡- ;erente por la única razón de su fecha de constitución o nacimiento legal.

F. Declarar, bajo protesta de decir verdad, los datos de la operación de comercio exterior en que intervenga

Esta obligación se encontraba en la Ley Aduanal de 1935; en el artículo 704 del Código Aduanero de 1952; en el artículo 145 de la ALA y pasó a la facción VI del artículo 162 de la NLA, protesto que también se contempla en el artículo 81 de la misma ley.

Esta obligación inicialmente no estaba orientada a que se declararan determinados datos sino que su finalidad principal era consignar que el agente aduanal lo hiciera bajo la protesta de decir verdad.

El primer párrafo del artículo 704 del Código de 1952 ordenaba:“En los documentos en que sea obligatorio manifestar el nombre, domicilio y registro federal de causantes del destinatario o del remitente de las mercancías, el agente aduanal lo hará bajo protesta de decir verdad.”

En la ley de 1982, a pesar de que invirtió la redacción del precepto, la protesta de decir verdad siguió siendo el principal elemento de esa declaración. La redacción original de la ley era la siguiente:

"Declarar, bajo protesta de decir verdad, el nombre y domicilio del destinatario o del remitente de las mercancías, en los documentos en que se requieran estos datos, así como el registro federal de contribuyentes de aquéllos y del propio.”

Mediante las reformas para 1986 y 1990 se precisó que el domicilio a declarar es el fiscal y se adicionaron otros datos como la naturaleza y características de las mercancías y los demás datos relativos a la operación de comercio exterior en que intervenga, en las formas oficiales y documentos en que se requieran o, en su caso, en el sistema mecanizado. Con estas reformas, la obligación cambió de sentido, es decir, lo principal ya fue declarar esos datos y lo secundario fue hacerlo con la protesta de decir verdad y así pasó a la NLA.

De lo dispuesto por el artículo 81 y la fracción VI del artículo 162 de la NLA se desprenden los datos que se deben declarar bajo protesta de decir verdad:

1. Nombre, domicilio fiscal y registro federal de contribuyentes del destinatario o del remitente.

2. Registro federal de contribuyentes del agente aduanal.

3. Naturaleza y características de las mercancías.

4. Los demás datos relativos de la operación de comercio exterior.

5. El origen de las mercancías.6. El valor en aduana, el método de valoración utilizado y la existencia

de vinculaciones.7. La clasificación arancelaria que les corresponda a las mercancías.

8. El monto de las contribuciones y cuotas compensatorias causadas.

G. Llevar un archivo de la documentación de sus operacionesCon el transcurso del tiempo y la aparición de nuevos instrumentos,

máquinas de oficina y medios de conservación de documentos, ésta obligación ha venido adaptándose a esos cambios tecnológicos, para consignar expresamente que ciertos documentos se contengan en dicho archivo o apéndice.

De conformidad con la fracción Vil del artículo 162 de la NLA, el archivo o apéndice debe reunir las siguientes condiciones:a) La forma del apéndice

La ley prevé tanto la forma manual como electrónica:

1. Se debe formar con la copia de cada uno de los pedimentos tramitados.

2. Grabar dichos pedimentos en los medios magnéticos que autorice la SHCP.

b) Los anexos al apéndice

También se deben archivar los siguientes documentos:

1. Copia de la factura comercial.

2. El conocimiento de embarque o guía aérea revalidados, en su caso.3. Los documentos que comprueben el cumplimiento de las

obligaciones en materia de regulaciones y restricciones no arancelarias.

4. La comprobación del origen y de la procedencia de las mercancías, cuando corresponda.

5. La manifestación de valor a que se refiere el artículo 59 fracción III de la ley.

6. El documento en que conste la garantía a que se refiere el artículo 36 fracción I inciso e) de la ley cuando se trate de mercancías con precio estimado establecido por la SHCP.

7. El documento que compruebe el encarpo que se le hubiera conferido para realizar el despacho de las mercancías (adicionado con la nueva ley).

8. La manifestación de los datos en el caso de la revisión en origen (artículo 98 fracción II).

c) El plazo de conservaciónDispone el mencionado precepto que los citados documentos deben

conservarse durante cinco años en la oficina principal de la agencia a disposición de las autoridades aduaneras, no siendo aplicable los artículos 30 y 67 del CFF debido a que la ley especial contiene disposición expresa sobre el tema y dicho archivo no constituye contabilidad.

La ley también autoriza que los citados documentos puedan conservarse microfilmados o grabados en cualquier otro medio que autorice la citada SHCP.

Obviamente no será obligatorio que los documentos listados estén en el archivo cuando no fueron necesarios legalmente para el despacho, como es el caso de las facturas comerciales en operaciones menores a 300.00 dólares de los Estados Unidos y cuando se trate de exportaciones, pues en este caso la operación se puede amparar con cualquier documento comercial; o de los documentos de transporte en tratándose de tráficos que no sean marítimos o aéreos; o los documentos que comprueben el cumplimiento de regulaciones no arancelarias cuando las mercancías no están sujetas a las mismas; o la comprobación de origen y la procedencia de las mercancías cuando la mercancía de que se trate no esté sujeta a cuotas compensatorias o cuando no se hayan disfrutado las preferencias arancelarias previstas en un tratado comercial de que el país sea parte.

Por cuanto toca a la manifestación de valor de las mercancías, este documento debe anexarse al archivo por las operaciones realizadas posteriormente al día 1o. de septiembre de 1992, conforme lo dispuesto por el artículo Séptimo de medidas transitorias de la Ley que Armoniza Diversas Disposiciones con el Acuerdo General de Aranceles y Comercio, los Tratados para Evitar la Doble Tributación y para Simplificación Fiscal publicada en el D.O.F. de 20 de julio de 1992.

En la práctica aduanera se conoce a este archivo con el nombre de apéndice como reminiscencia de la terminología empleada por las disposiciones del Código de 1952, que en sus artículos 710 fracciones IV, V y VI, 711 y 712 ordenaban llevar un libro de registro de todas las operaciones en que hubieran intervenido los agentes aduanales así como formar, con todos los documentos relativos a cada operación, un legajo especial como “apéndice al libro de registro”, los cuales se debían conservar en forma constante en sus oficinas y no tener atraso mayor de 3 días.

Este libro de registro fue suprimido desde la promulgación de la ALA de 1982 pues en las propias palabras del Informe razonado de dicha ley “...se introduce la posibilidad de que el agente aduanal registre sus operaciones mediante el uso de los procedimientos más modernos, como las computadoras, y no constreñirlo a llevar un ‘libro’ en el que forzosamente deba efectuar los asientos respectivos...’’, más sin embargo el ARLA, en su artículo 192, conservó el término de “apéndice” al disponer que “los agentes aduanales por cada registro de despacho formaran un apéndice constituido por todos los documentos relativos al mismo”. Con la NLA y el NRLA desaparece finalmente el término de apéndice para designar el archivo que se comenta.

Fl. Presentar la garantía de precios estimadosCon la reforma a la ALA de julio de 1993 se creó la figura del “precio

estimado”, que si se aceptara que su naturaleza jurídica no es un precio oficial a la importación, entonces no tendría antecedentes en el Derecho mexicano. Esta medida repercute en el despacho aduanero por la exigencia de anexar al pedimento, en los términos del artículo 36 fracción I inciso e) de la NLA, una garantía cuando el valor de la mercancía declarado sea inferior al precio estimado establecido por la SHCP.

Consecuentemente con esta disposición, en la fracción VIII del artículo 162 que se viene estudiando, se establece la obligación del agente aduanal de presentar la garantía por cuenta de los importadores de la posible diferencia de contribuciones y sus accesorios, en los términos previstos en la ley, a que pudiera dar lugar por declarar en el pedimento un valor inferior al precio estimado que establezca la SHCP para mercancías que sean objeto de subvaluación.

La obligación de anexar dichas garantías al pedimento entró en vigor el día 27 de septiembre de 1993 de conformidad con el artículo Primero fracción I Transitorio de la ley de 26 de julio de 1993, por lo que también a partir de esa fecha se debe anexar al apéndice la citada garantía, si la mercancía se ubicó en el supuesto de su exigencia.

I. Aceptar las visitas que ordene la autoridad aduaneraLa fracción IX del artículo 162 de la NLA establece la obligación del

agente aduanal de aceptar las visitas que ordene la autoridad aduanera para comprobar que cumple con sus obligaciones o para investigaciones

determinadas, en un texto que proviene desde los artículos 710 fracción Vil y 713 del Código de 1952.

J. Solicitar autorización para suspender actividadesEsta es una nueva obligación a cargo de los agentes aduanales

establecida en la fracción X del artículo 162 de la NLA, aunque ya aparecía como un requisito de operación en virtud de la reforma de 20 de julio de 1992 al artículo 143-B fracción V de la ALA.

Es Importante observar que la obligación comentada también constituye un requisito de operación (artículo 160 fracción V) e igualmente se consigna como un derecho del agente aduanal (artículo 163 fracción VI).

Respecto de la autorización, el artículo 160 fracción V señala en su segundo párrafo, que las autoridades aduaneras “podrán” autorizar, previa solicitud por escrito en el que se señalen las causas y el plazo, la suspensión de actividades del agente aduanal. En virtud de que la ley lo consagra como un derecho del agente aduanal y marca tres requisitos de manera expresa y casuística, cumplidos los cuales el término “podrán” no deberá interpretarse como una facultad discrecional sino reglada de la autoridad aduanera.

K. Anotar el número de candado oficialPara la reforma legal de 1999 se adicionó la fracción XI del artículo 162

de la Ley, creando la obligación de anotar en el pedimento o en la factura el número de candado oficial utilizado en los vehículos.

L. Las obligaciones suprimidasCon las reformas a los ordenamientos legales aduaneros, diversas

obligaciones a cargo de los agentes aduanales han sido suprimidas y otras han sido transferidas a requisitos de expedición de la patente o a requisitos de operación de dichos agentes.

a) Las obligaciones suprimidas por la Ley de 1982A continuación se exponen las obligaciones que contemplaba el Código

de 1952 y que ya no fueron contempladas por la ALA ni por la vigente NLA.

1. Agrupar todas las dependencias de sus oficinas en un sólo edificio.Con esta disposición más aquella que establecía que las agencias

aduanales debían desarrollar todas sus labores y formular toda documentación necesaria para el despacho en sus propias oficinas, fijando un anuncio con los datos del agente aduanal en la fachada del edificio, se procuraba tener mayor control sobre las actividades y archivos del agente aduanal, así como evitar que personas sin tenerla calidad de agente aduanal se ostentarán como tal o bien que algún agente aduanal permitiera actuar a un tercero al amparo de su patente.

2. Mostrar el apéndice a sus clientes.La obligación textualmente era: “mostrar a sus comitentes, cuando lo

deseen, los asientos del libro de registro y los documentos relativos, referentes a los encargos que les hubieren conferido”, misma que no sobrevivió a la ley de 1982, porque el apéndice del agente aduanal no es un archivo público abierto a la libre consulta, sino que es documentación pri

vada para cuya exhibición deben seguirse las reglas generales del Derecho común. Confirmando estos comentarios el propio Código ordenaba en su artículo 705 que “el fisco federal será siempre ajeno a las cuestiones que se susciten entre los agentes aduanales y sus comitentes...”, enunciado que al desaparecer desde la ley de 1982, significa la confirmación de que no compete al Estado Interferir en las relaciones entre particulares.

3. Comparecer y declarar ante las autoridades aduaneras.Esta obligación se actualizaba cuando el agente aduanal era citado

para declarar respecto de los asuntos que hubiera manejado y no admitía la excusa. Esta disposición no era necesaria pues de conformidad con el CFF el agente aduanal, como cualquier contribuyente, tiene la obligación de comparecer ante las autoridades aduaneras o fiscales y proporcionar los informes y documentos que le sean requeridos en relación con sus actividades, como lo establece el artículo 48 del CFF en vigor, similar al vigente en aquella época.

b) Las obligaciones suprimidas de la ley de 1982Algunas de las reformas que sufrió esa ley en los casi 14 años que

estuvo en vigor fue la supresión de ciertas obligaciones de los agentes aduanales y la transferencia de otras a requisitos de operación.

1. Rendir las cuentas de gastos en plazo perentorio.Esta obligación estaba contenida en la fracción IX del artículo 145 de la

ALA, fue derogada con la reforma de julio de 1992, pues no compete al Estado interferir en las relaciones entre los particulares. Su redacción disponía que el agente aduanal debería rendir a sus clientes las cuentas de gastos respectivas y entregarles los comprobantes de pago y demás documentos correspondientes en un plazo de 30 días naturales. Con la supresión de esta disposición los importadores y exportadores no quedan impedidos de recibir la rendición de cuentas y los documentos y comprobantes respectivos puesto que aplicarán las normas conducentes del Derecho común.

2. Someterse a los exámenes de eficiencia.Esta obligación debía cumplirse cuando la SHCP convocará para ello,

debiéndose aclarar que éstos eran exámenes diferentes a los practicados para obtener la patente. Fueron suprimidos con la reforma para 1990 en que se derogó la fracción X del artículo 145.

3. Proporcionar mensualmente información sobre sus honorarios.Esta es una obligación que fue incluida con la reforma de julio de 1993,

la cual consistió en que el agente aduanal informara cada mes a las autoridades aduaneras el monto mínimo y máximo de los cobros que haya efectuado por cada concepto en el mes inmediato anterior, obligación que por sí sola se explica y que tuvo una vida efímera al derogarse con la reforma de diciembre de ese mismo año.

4. Las obligaciones transferidas como requisitos de operación.Mediante la reforma para 1990 se adicionó a la ALA el artículo 143-Bis

(después 143-B) para crear los “requisitos para operar” y en las subsiguientes reformas se trasladaron algunas obligaciones al citado precepto. Las obligaciones transferidas fueron:

1. Residir y mantener su oficina principal en el lugar de su adscripción.2. Otorgar garantía.3. Ocuparse habitualmente de las actividades propias de la función y no

suspenderlas por acuerdo o coalición.4. Dar a conocer a la Aduana los nombres de empleados y

dependientes autorizados.c) Las obligaciones suprimidas por la nueva ley de 1996La NLA no suprimió ninguna obligación de los agentes aduanales de

aquellas que contemplaba la ALA a la fecha de su abrogación.IV. Requisitos de operación del agente aduanalEstos requisitos se establecen en el artículo 160 de la NLA y, como ya

se dijo, provienen de la reforma para 1990 a la ALA, mismos que son:A. Despachar por cuenta de cinco empresarios como mínimo al mesEste requisito es exigible en los primeros 24 meses en que opere como

agente aduanal y debido a que la ley se refiere al despacho de personas que realicen actividades empresariales, para su cumplimiento no contarán los efectuados por cuenta de pasajeros, turistas, amas de casa, etc. Es importante destacar que éste requisito será exigible a partir de que el agente aduanal inicie su operación y no de la expedición de la patente.

Con este requisito de operación la ley pretende la explotación de la patente por más de un importador o exportador con el fin de que las empresas no evadan su responsabilidad legal, usando de la institución del agente aduanal cuando en realidad se trate de apoderado aduanal.

B. Proporcionar la información estadística de los pedimentos que formule en medios magnéticos

La fracción li del artículo 160 de la NLA señala como requisito de operación el proporcionar a las autoridades aduaneras, en la forma y periodicidad que éstas determinen, la información estadística de los pedimentos que formule grabada en un medio magnético.

Este requisito nació con la reforma para 1990 y fue implementado con el Acuerdo de la Dirección General de Aduanas publicado en el D.O.F. el día 8 de enero de 1990, que fijó las bases para cumplir con este requisito y constituyó los orígenes del Sistema de Captura Automática de Pedimentos Aduaneros (CADEPA).

La reglamentación se hizo consistir de:a) La formaLa información debería remitirse en disquetes de computadoras

personales de medida 5 1/4 de doble intensidad.b) La descripción de los camposSe precisaron 51 campos del pedimento que debían capturarse y

proporcionarse a la citada autoridad.

c) La periodicidadLa Información se presentaba semanalmente, los días martes, y debía

contener la información de las operaciones tramitadas de lunes a domingo de la semana anterior, El dlsquete se entregaba a la aduana de operación y debía acompañarse de un listado debidamente firmado por el agente aduanal,

d) La autorización del programaEl acuerdo en mención estableció que el programa de captura y

generación de la información debía ser previamente certificado y validado (probado y autorizado) por la Unidad de Informática, Contabilidad y Glosa (UICG) de la citada Dirección General de Aduanas.

Este requisito cayó en desuso cuando en 1992 se inició la operación del Sistema Automatizado Aduanero Integral (SAAI) que Implica la transmisión de la información estadística de los pedimentos, vía los medios electrónicos de comunicación, tales como el módem, el radio o los cables directos.

C. Residir y mantener su oficina principal en el lugar de su adscripción

Consignado en la fracción III del citado artículo 160 de la NLA, su finalidad es procurar que el agente aduanal siempre esté disponible para la atención de sus operaciones y vigilando personalmente las actuaciones ante la aduana y la buena marcha de su agencia aduanal, lo que remarca la naturaleza personal de la patente.

El precepto prevé la excepción cuando el agente aduanal tenga autorización para ejercer o despachar en aduanas diferentes a la de su adscripción, salvedad que le permite residir y mantener su oficina principal en cualquier ciudad en donde exista aduana para la cual tenga autorización para despachar.

D. Manifestar el domicilio de su oficina principal y, en su caso, de su cambio

La fracción IV del mismo precepto señala que es un requisito de operación manifestar a las autoridades aduaneras el domicilio de la oficina y de su cambio.

La NLA adicionó a este requisito la obligación de manifestar un domicilio por cada aduana y precisó que el domicilio fiscal debe estar dentro de la circunscripción de la aduana de adscripción, así como la obligación de manifestar el cambio de domicilio aún en suspensión voluntaria de actividades.

El artículo 186 del NRLA dispone que mientras no se presente el aviso de cambio de domicilio las autoridades aduaneras podrán seguir practicando las notificaciones en el domicilio manifestado, pero no señala plazo alguno para presentar el aviso respectivo. Aplicando supletoriamente el artículo 3o. del Reglamento del Código Fiscal de la Federación publicado en el D.O.F. de 29 de febrero de 1984 (RCFF), este aviso se podrá presentar conjuntamente con la declaración anual del impuesto sobre la renta, correspondiente ai ejercicio en que ocurra el cambio.

E. Ocuparse personal y habitualmente de las actividades propias de su función

Este requisito contenido en la fracción V del artículo 160 está ligado a la naturaleza personal de la patente pues implica que sea el agente aduanal quien se encuentre al frente de su agencia y dirija estrechamente a sus empleados y dependientes. Este requisito, que antes fue obligación, proviene desde el Código de 1952.

F. No suspender actividades en caso algunoEste requisito está previsto en el primer párrafo de la fracción V del

artículo 160 de la NLA.

El tercer párrafo de la fracción I del artículo 710 del Código de 1952 regulaba como prohibición que dos o más agentes aduanales de un mismo lugar suspendieran sus actividades como resultado de un acuerdo o coalición expreso o tácito, siendo que en la actualidad sólo se puede suspender actividades, por cualquier causa que fuere, cuando lo autorice la autoridad aduanera.

G. Firmar el 35% de los pedimentos despachados mensualmenteCon el fin de mantener al agente aduanal al frente de su agencia, la ley

establece este requisito en el tercer párrafo de la fracción V del artículo 160 de la NLA, que se debe cumplir en la aduana de adscripción y en cada una de las aduanas en que despache, cuando tenga autorización para hacerlo en aduanas distintas a las de su adscripción.

H. Dar a conocer el nombre de sus mandatarios, dependientes y empleados

El objeto de este requisito contenido en la fracción VI del mencionado artículo 160 es formalizar la legal designación de las personas que pueden llevar a cabo los trámites del despacho aduanal por cuenta del agente aduanal y por medio de los cuales se puede notificar legalmente a éste último por actuaciones derivadas de dicho despacho.

El tercer párrafo de esa fracción VI dispone que se entenderá que el agente aduanal es notificado personalmente cuando la diligencia se entienda con cualquiera de las personas señaladas, de actos derivados del reconocimiento aduanero y segundo reconocimiento, elevando a rango de ley esta precisión que fue motivo de las reglas generales 335, 35 y 43 para 1993, 1994 y 1995, respectivamente.

I. Usar el gafete de identificación en los recintos fiscales en que actúe

Este requisito contenido en el párrafo cuarto de la fracción VI del artículo 160 de la NL4 tiene doble finalidad, pues por una parte permite que las autoridades aduaneras controlen el acceso al recinto fiscal y por otra parte sirve para acreditar la personalidad e identidad del agente aduanal.

J. Realizar el despacho empleando el sistema electrónicoPrevista en la fracción Vil del artículo 160 se debe cumplir a partir de

que la SHCP lo determine mediante reglas de carácter general y le asigne al agente aduanal su número confidencial personal.

Debido a la importancia que tiene actualmente este requisito se considera conveniente exponer sus antecedentes que incluso son anteriores al requisito de proporcionar la información de los pedimentos en medios magnéticos.

Con la reforma a la ALA para 1986 se adicionaron al artículo 25 el segundo y el tercer párrafos siguientes al inciso b) de la fracción II, que dispusieron que:

“El despacho aduanero de mercancías podrá efectuarse mediante el empleo de un sistema mecanizado en el que participen las autoridades fiscales, otras autoridades administrativas, así como los destinatarios en las importaciones y los remitentes en las exportaciones a través de los agentes aduanales, suministrando la información pertinente respecto de los actos y formalidades que deban realizar en el propio despacho...Cuando la SHCP lo determine mediante disposiciones de carácter general...el agente aduanal deberá realizar los actos que le correspondan conforme a esta ley en el despacho de las mercancías empleando el sistema mecanizado.”

Esta reforma sirvió de fundamento para que la Dirección General de Aduanas emitiera el Acuerdo publicado en el D.O.F. de fecha 24 de julio de 1990, por medio del cual se adicionó la regla Decimoséptima a las reglas generales de 1982 estableciendo las formas oficiales correspondientes a los pedimentos de importación, exportación y tránsito en el sistema mecanizado, sus claves e instructivos de llenado así como para dar a conocer, en su anexo “D”, las especificaciones técnicas de dicho sistema mecanizado. Es conveniente recordar que este acuerdo se suma al diverso publicado el 8 de enero de 1990 que contenía las instrucciones para entregar la Información estadística generada por ese sistema.

Dicho anexo “D” establecía que antes de usarse se debía obtener la “validación” del mismo, o mejor dicho, la autorización del programa de generación y transmisión de archivos. Una vez obtenido el programa, los archivos generados debían ser transmitidos a la autoridad aduanera vía teleproceso (por la vía telefónica) del equipo de cómputo del agente aduanal al equipo de la autoridad aduanera, marcando los antecedentes del sistema conocido como SAAI, con el que actualmente se realizan los actos del despacho aduanal.

Con la reforma para 1991 se derogaron los dos párrafos citados para adicionar un artículo 25-A a la ALA, mismo que cambia la denominación de sistema mecanizado a sistema electrónico, al disponer en su párrafo primero:

“El despacho aduanero de mercancías deberá efectuarse mediante el empleo de un sistema electrónico, cuando la SHCP lo determine mediante reglas de carácter general”.

Con reforma para 1992 se añadió a la fracción II del artículo 143-B, ya como requisito de operación del agente aduanal, realizar los actos que le correspondan conforme a esta ley en el despacho de las mercancías empleando el sistema electrónico a partir de que la citada SHCP lo determine en reglas generales y le asigne el número confidencial personal.

Por un error, la reforma de julio de 1992 adicionó a la fracción Vil del artículo 143-B lo mismo que disponía la fracción II, es decir, realizar los ac

tos del despacho aduanero empleando el sistema electrónico cuando lo determine la SHCP, duplicando el contenido del precepto legal.

Las reglas generales 267, 33 y 40 para 1993, 1994 y 1995, respectivamente, señalaron que los agentes aduanales que promovieran el despacho de mercancías deberían hacerlo mediante el sistema electrónico cuando se trate de las aduanas listadas en los anexos de dichas reglas.

Para el año de 1995 ya aparecieron listadas en el anexo 9 la totalidad de las aduanas del país y finalmente en las reglas para 1996 ya no aparecen las citadas reglas, pues conforme con la ley todas las 47 aduanas deben estar operando mediante el sistema electrónico.

K. Contar con el equipo necesario para el despacho electrónicoSI constituye un requisito realizar los actos del despacho aduanero

mediante un sistema electrónico es lógico que también constituya un requisito el contar con el equipo de cómputo, electrónico y de comunicaciones necesario para operar dicho sistema.

L. Ocuparse del 15% de las operaciones de bajo valorEl objeto de esta disposición es procurar que los pequeños

Importadores reciban los servicios de los agentes aduanales a pesar de que por el monto de sus operaciones no sean redituables para éstos últimos. La fracción IX del artículo 160 de la NLA dispone que dichas operaciones serán aquellas cuyo valor no rebase el que sea determinado por la SHCP mediante reglas generales, la que se ha venido determinando en la regla 3.27.1, fijando la cantidad de 1,000.00 dólares de los Estados Unidos o hasta 5,000.00 si se trata de Importadores bajo el régimen de transición de la reglón fronteriza y franja fronteriza norte del país, siempre que en este último caso se use pedimento simplificado y no se clasifiquen arancelariamente las mercancías.

Este requisito se debe cumplir por cada una de las aduanas en que despache el agente aduanal y es el caso de excepción en donde la misma ley fija la retribución del agente aduanal, señalando una contraprestación de $ 80.00 M.N. por cada operación.

Es importante asentar que el precepto permite que los agentes aduanales adscritos a la aduana de que se trate soliciten a la mencionada SHCP y ésta autorice a que dichos servicios se presten por el total de las operaciones de manera rotatoria o por uno o varios de los agentes aduanales del lugar, conformando lo que en la práctica se conoce como los módulos de la pequeña importación.

M. Utilizar los candados o sellos oficialesEl último de los requisitos de operación contemplado en la fracción X

del artículo 160 de la NLA, se hace consistir en usar los candados oficiales en los vehículos y contenedores que transporten las mercancías cuyo despacho promueva, de conformidad con las reglas fiscales, las que disponen en las reglas 3.28.2 y 3.28.3 para 1999 lo siguiente:

1. Se utilizarán únicamente en las operaciones de comercio exterior que promuevan, sin que se puedan transferir a otro agente aduanal.

2. Se llevará un registro que contendrá el número de candado, su fecha de adquisición y el numero de pedimento en el cual se utilizó.

3. Se colocarán para mantener cerrados los accesos y puertas del compartimento de carga del vehículo o contenedor, antes de que se introduzca a territorio nacional o antes de que se presente al sistema automatizado si se trata de tránsito interno que se inicie en aduanas marítimas, aéreas o interiores.

4. Los candados serán color rojo para tránsitos (internos e internacionales) y para depósito fiscal y color verde para los demás regímenes aduaneros.

5. Se anotarán los números de los candados en el pedimento, en la parte superior derecha del anverso del mismo.V. Los derechos del agente aduanal

Expuestos ya los requisitos para obtener la patente, las obligaciones a cargo de los agentes aduanales y sus requisitos de operación toca ahora exponer sus derechos derivados de la patente. Es conveniente precisar que los derechos de que goza el agente aduanal están en las diversas fracciones del artículo 163 de la NLA en vigor, por lo que cualquier referencia a una fracción deberá entenderse de dicho precepto.A. El ejercicio de la patente

De conformidad con la fracción I, el ejercer la patente constituye el principal derecho del agente aduanal, constituyendo así un derecho que si bien carece de una valoración o expresión económica per se, si ingresa al acervo jurídico de su titular, consideración de suma importancia para determinar que dicho ejercicio está protegido por las garantías individuales como cualquier otro derecho de los gobernados, el cual no puede ser afectado por las autoridades sino en virtud de una ley previamente expedida al hecho imputado y mediante juicio en el que se observen las formalidades esenciales del procedimiento.

Es interesante dilucidar si el agente aduanal es un auxiliar de la Administración Pública Aduanera o si sólo se trata de un profesionista que lleva a cabo actos de representación legal de los importadores y exportadores ante dicha administración estatal. La cuestión se inclina en el sentido de que, en estricto sentido jurídico, el agente aduanal no es un auxiliar de la Administración Pública puesto que no existe en la ley ningún precepto que le otorgue esa cualidad y las funciones que realiza no competen a dichas autoridades. No obstante, es importante resaltar que esta cuestión se refiere estrictamente al concepto jurídico, porque en el campo de la práctica existe una gran colaboración recíproca entre los agentes aduanales (a través de las asociaciones que los agrupan) y las autoridades aduaneras que ha permitido llevar a cabo con éxito la modernización del sistema aduanero mexicano.

Entre las particularidades a que está sujeto el ejercicio de la patente aduanal se pueden citar:a) El ejercicio personal de la patente

Siendo que la patente es personal e intransferible, entonces el ejercicio de la misma también tiene esa condición, es decir, debe ser ejercitada personalmente por el agente aduanal tal y como lo confirma la fracción V del artículo 160 de la NLA, infracción que puede llegar a constituir una causal de cancelación de la patente acorde con el artículo 165 fracción VI, puesto que su no ejercicio personal se traducirá en que lo hace un terce

ro, configurando la conducta consistente en permitir que un tercero, cualquiera que sea su carácter, actúe al amparo de su patente.

Debe precisarse que el agente aduanal tiene el derecho de contratar a mandatarios, dependientes y empleados para que lo auxilien en todas las actividades propias de su función y que éstas personas llevarán a cabo sus tareas en representación del agente aduanal, por lo que la existencia y actuación de este personal no significa que el agente aduanal no se ocupe personalmente de sus funciones ni tampoco que un tercero actúe al amparo de su patente.

b) El ejercicio no oficiosoEl derecho de ejercer la patente no es oficioso, ya que en el despacho

aduanero no se admite la gestión de negocios y ese ejercicio debe ser en virtud de la designación del agente aduanal por parte del importador o exportador, pues hacerlo sin el encargo respectivo dará lucjar a la suspensión de la patente hasta por 90 días acorde con la fracción III del articulo 164 o de la cancelación de la patente en los términos del artículo 165 fracción III ambos de la NLA. Adelante se estudia como para esta misma conducta la citada ley contempla dos sanciones diferentes y excluyentes entre sí como son la suspensión y la cancelación.

c) El ejercicio localLa regla general es que el ejercicio de la patente sólo se puede efectuar

ante la aduana para la que se expidió o aduana de adscripción, configurando así que su ejercicio es por esencia local y tiene su excepción en la facultad de tramitar en aduana diferente en los casos de los regímenes de tránsito interno.

d) El ejercicio nacionalA pesar de lo comentado, el artículo 161 de la ley autoriza las patentes

nacionales (disposición que proviene desde la reforma para 1990), que en realidad no tienen esa naturaleza, sino que dicho precepto permite que la SHCP pueda autorizar al agente aduanal a actuar en aduanas distintas a la aduana de su adscripción, siempre que constituya una sociedad de las previstas en la fracción II del artículo 163, que se analiza más adelante.

e) El ejercicio no especializadoEl ejercicio de la patente, por regla general, no está limitado a ninguna

clase de mercancía, régimen o importador o exportador, por lo que cualquier agente aduanal puede tramitar el despacho aduanero de cualquier clase de operación.

Sin embargo, el artículo 159 último párrafo de la NLA (medida proveniente de la reforma legal para 1992) autoriza a la SHCP para expedir patentes de fracciones arancelarias específicas o que legitiman a su titular para promover únicamente el despacho de mercancías cuyas fracciones arancelarias se autoricen de manera expresa. En este caso, sí existe limitación para el agente aduanal titular de esa clase de patentes, ya que sólo puede realizar operaciones respecto de las mercancías o fracciones arancelarias autorizadas.

Ejemplo de estos ejercicios especializados o patentes para fracciones arancelarias específicas son aquellas que se han expedido para vehículos automotores usados que se clasifican en las fracciones arancelarias del

capítulo 87 de la tarifa del impuesto de importación, con adscripción en las aduanas ubicadas en la franja fronteriza norte del país, para tramitar los operaciones de importación a esa zona de vehículos usados por comerciantes establecidos y dedicados a su reventa.

Conforme con las reglas generales 266, 68 y 78 para los años de 1993, 1994 y 1995 respectivamente, tanto la patente por fracción arancelaria como cualquier patente en general, podían tramitar esas operaciones sobre vehículos usados, siendo la única diferencia entre ellas el método de su valoración para efectos del pago de las contribuciones, pues la primera determinaba el valor consignado en la factura comercial mientras que la segunda lo determinaba con base en los precios promedio de venta publicados en el tabulador de comerciantes extranjeros, conocidos como libro amarillo o libro azul, resultando una base gravable más alta en el segundo de los métodos.

Con la modificación a la regla 78 publicada en el D.O.F. de 31 de mayo de 1995, en vigor a partir de 1o. de junio de 1995 sólo las importaciones de autos usados efectuadas por empresas que cuenten con el registro como empresa comercial en los términos del Decreto que estableció el esquema de transición de la franja fronteriza norte del país, podían determinar el valor en aduana utilizando el valor que aparece en la factura si el trámite aduanal se efectuaba por agente o apoderado aduanal para promover el despacho por fracciones arancelarias específicas. Con la reforma a dicha regla publicada en el D.O.F. de 22 de enero de 1996 se dispuso que esas operaciones deberían efectuarse únicamente por esos agentes o apoderados aduanales por fracción arancelaria, disposición que se mantuvo hasta la regla general 3.10.6 para 1997 publicada el 10 de febrero de 1998, en la cual se dispone, hasta la actualidad, que esas operaciones se pueden hacer por cualquier agente o apoderado aduanal.

f) El ejercicio por corresponsalíasLas corresponsalías son una modalidad reconocida por la ley y

constituyen otra manera del ejercicio de la patente, pues permite que dos o más agentes aduanales lleven asuntos de interés común, aunque ciertamente el despacho lo hará sólo uno de ellos.

El artículo 195 del ARLA de 1982 prescribía:“Los agentes aduanales podrán establecer, entre sí, corresponsalías para la atención de los asuntos que comúnmente puedan interesarles”.

Si bien la NLA y el NRLA de 1996 no regulan directamente a las corresponsalías en la práctica, se hacen consistir en el acuerdo por el cual un agente aduanal lleva a cabo el despacho aduanero ante la aduana de su adscripción por instrucciones de otro agente adscrito en diferente aduana, respecto de operaciones de importadores o exportadores representados por éste último. Este es el medio por el cual un agente aduanal puede atender a los importadores o exportadores que represente por los embarques que ingresen o salgan del país por aduanas diferentes a la de su adscripción y no tenga autorización para despachar en ellas. Los agentes involucrados en acuerdos de esta índole comparten los honorarios profesionales devengados de acuerdo con las bases que ellos mismos hayan pactado y sus relaciones se regirán por el convenio respectivo y, en su ausencia u omisión, por las normas del Derecho común.

g) La extensión de su ejercicioLa muerte, la incapacidad física permanente o total y el retiro voluntario

son causas, entre otras más, de cancelación de la patente que impide continuar ejercitando la misma.

Sin embargo, el artículo 144 de la ALA permitía que en esos casos el ejercicio de la patente pudiera extenderse por tres meses si hubiere sustituto autorizado, para cuyos efectos el artículo 194 del ARLA disponía que el agente aduanal podía proponer ante la SHCP a ese sustituto. Dicho precepto añadía que en caso de fallecimiento del titular de la patente, la citada SHCP podría otorgar la patente al sustituto autorizado.

Aun antes de la abrogación de la ALA se derogó la figura del sustituto autorizado, pues en realidad se oponía al espíritu y letra de la propia ley, que establece la calidad de intransferible de la patente, razón por la cual la extensión del ejercicio ya no se prevé en la NLA.B. Constituir sociedades para la prestación de sus servicios

La fracción II del artículo 163 concede al agente aduanal el derecho de constituir sociedades integradas por mexicanos para facilitar la prestación de sus servicios, previniendo que ni la propia sociedad ni los socios diferentes al agente aduanal adquirirán derecho alguno sobre la patente ni disfrutarán de los derechos que a éste último concede la ley, disposición que reafirma la naturaleza personal e intransferible de la patente.

El texto inicial de la ALA limitaba las sociedades que podía constituir el agente aduanal a aquellas sociedades o asociaciones “de personas’’, mismas que el informe razonado de esa ley aclaraba que eran las de carácter civil, en contraposición al Código de 1952, que permitía sociedades de cualquier naturaleza. Por reforma legal, desde 1990 no es relevante que la sociedad sea civil o mercantil, circunstancia que dependerá de la voluntad del agente aduanal y sus socios o asociados.

Por otra parte, las escrituras constitutivas y sus modificaciones, de dichas sociedades actualmente no deben ser previamente aprobadas por la autoridad aduanera, pues la NLA y el NRLA omitieron la disposición que se contenía en ese sentido en el artículo 198 del ARLA. Igualmente, se suprimió que los socios sean mexicanos por nacimiento.C. Solicitar el cambio de adscripción a aduana distinta

El cambio de aduana de adscripción constituye actualmente un derecho del agente aduanal y puede ejercerse por dos causas: a solicitud del propio agente o por supresión de la aduana.a) El cambio de adscripción por solicitud

La fracción III del artículo 163 concede al agente aduanal el derecho de solicitar y obtener el cambio de adscripción a aduana distinta, siempre que tenga dos años de ejercicio ininterrumpido y concluya el trámite de los despachos iniciados.

Con la reforma legal para 1990 se transformó substancialmente esta disposición, que provenía del Código de 1952, y llenó una laguna que existió los primeros ocho años de vigencia de la ALA.

El artículo 715 del Código de 1952 establecía que las patentes no podían ser “trasladadas” a aduana distinta para aquella que fueron expedí-

das ni tampoco podían ser canceladas para ser expedidas en otra aduana, pues aun en este supuesto, el aspirante debería sujetarse de nueva cuenta a las reglas para el otorgamiento de la patente, dicho de otro modo, no se permitía bajo ningún concepto el cambio de adscripción sino era solicitando nuevamente la expedición de una patente, previa renuncia de la anterior.

La ley de 1982 fue omisa en esta materia hasta 1990 en que se adicionó el derecho que se comenta, el cual, como se aprecia, está sujeto a la condición de tener dos años de ejercicio sin interrupción. En virtud de que la figura de la “interrupción” no está contemplada en la ley, sólo se puede interpretar ese término como la suspensión voluntaria de actividades por parte del agente aduanal.

b) El cambio de adscripción por supresión de la aduanaLa evolución histórica de este derecho es bien interesante, por lo que se

expondrán algunas breves consideraciones en ese sentido.

El texto inicial del último párrafo del artículo 144 de la ALA disponía que en el caso de supresión de alguna aduana se “podría" expedir una nueva patente a los agentes aduanales a ella adscritos, con asignación a otra aduana según las necesidades del servicio, redacción que planteó incertidumbre en los agentes aduanales afectados por la supresión de alguna aduana.

En primer lugar, el término “podrá” permitía interpretarla como una facultad discrecional de la autoridad y no como un deber a su cargo; en segundo lugar mencionaba “expedir una nueva patente” cuando en realidad èra simplemente un cambio de adscripción de la misma patente y, finalmente, se condicionaba todo lo anterior a “las necesidades del servicio”, que sometía dicho cambio de aduana a la evaluación subjetiva de la autoridad sobre dichas necesidades.

Con la reforma legal para 1990 se modificó este precepto eliminando las condiciones anteriores y consignó, en el caso de la supresión de una aduana, un derecho verdaderamente automático a favor del agente aduanal, pues tiene el derecho de elegir la aduana de su nueva adscripción sin necesidad de expedir una nueva patente y sin estar condicionado a las necesidades del servicio, pasando así a la nueva legislación en la materia.

El artículo 161 último párrafo de la NLA dispone:“En los casos de supresión de alguna aduana, los agentes y apoderados aduanales a ella adscritos eligirán la aduana de su nueva adscripción”.

D. La designación de mandatariosEste derecho establecido en la fracción IV del artículo 163 no se

contrapone con la naturaleza personal del ejercicio de la patente y permite que el agente aduanal se auxilie en la ejecución de sus actividades con personal que contrate para este efecto, el cual puede ser de dos categorías: aquellos que desarrollan actividades administrativas y aquellos otros que ejecutan actividades en la operación aduanera. Respecto del personal administrativo tales como contadores, secretarias y otros auxiliares, éste no se encuentra sujeto a las disposiciones aduaneras mientras no intervenga en el despacho aduanero. Por el contrario, el personal que desarrolla trá

mites del despacho aduanero si tiene la reglamentación legal que se comenta.a) Los tipos de auxiliares del agente aduanal

Este personal auxiliar se compone tanto de mandatarios o representantes, de dependientes y de empleados de servicio o apoyo.

Los “mandatarios o representantes” son aquellos que tienen poderes conferidos por el agente aduanal para suscribir pedimentos y encargarse de todos los trámites del despacho aduanero. En la jerarquía de las oficinas del agente aduanal generalmente tienen la calidad de gerentes y el personal de apoyo se encuentra bajo sus ordenes, puesto que dichos representantes o mandatarios responden legalmente ante el agente aduanal de los daños y perjuicios que le causen por su actuación. El régimen legal entre el agente aduanal y el mandatario o representante se rige por las disposiciones del Código Civil de la Entidad Federativa en el que se encuentre la agencia y constituye un empleado de confianza con todas las consecuencias legales que de dicha categoría se desprenden.

Los “dependientes” son auxiliares del agente aduanal que tienen facultades para ingresar al recinto fiscal y llevar a cabo en su representación los diversos trámites de los que se compone el despacho aduanero, tales como hacer los pagos de contribuciones; presentar la mercancía ante el sistema aleatorio; estar presente durante el reconocimiento aduanero y recibir notificaciones derivadas de dicho reconocimiento. Se distinguen de los apoderados o representantes ya que carecen de facultades para suscribir los pedimentos y sus relaciones jurídicas con el agente aduanal son laborales y por lo mismo, se regulan por la Ley Federal de Trabajo.

Los demás empleados generalmente hacen labores de servido y apoyo tales como carga, descarga, transporte de las mercancías y otras labores conexas dentro y fuera del recinto fiscal, pero sin facultades para intervenir en los diversos trámites del despacho aduanero ni mucho menos para suscribir pedimentos. Sus relaciones son laborales con aquellos que contraten sus labores.b) La designación

La fracción IV del citado artículo 163 consigna expresamente el derecho del agente aduanal para designar representantes pero con un límite de tres cuando realice hasta trescientas operaciones al mes y si excede de ese número hasta por un máximo de cinco representantes.

La ley no se refiere al caso de que el agente aduanal tenga autorización para despachar en aduanas distintas a la de su adscripción, pero una correcta interpretación conduce a que la limitación se refiere a cada aduana en la que se despache.

En cuanto a la formalidad que deben observar las designaciones, el artículo 188 del NRLA señala que el nombramiento debe hacerse del conocimiento de la autoridad aduanera, a diferencia del artículo 196 del ARLA que exigía también la ratificación ante la aduana de su adscripción.

En la práctica, las designaciones de mandatarios, dependientes y empleados se realizan en formatos oficiales, los cuales se ratifican ante la aduana en la cual actuarán y que se acompañan de los poderes notariales (para el caso de los representantes o apoderados) y los comprobantes que demuestren que dicho personal efectivamente forma parte de la agen

cia aduanal, tales como avisos de alta ante el Instituto Mexicano del Seguro Social. Esta práctica se apoya en el Manual de Operación Aduanera (MOA) que emite la SHCP y que es de observancia obligatoria para las autoridades aduaneras.

c) Los requisitosActualmente los dependientes y demás empleados de apoyo no deben

cumplir con requisito alguno para poder ser designados por el agente aduanal, puesto que ni la NLA ni tampoco el NRLA conservaron las disposiciones de los artículos 196 y 197 del anterior reglamento, que exigían acreditar notoria buena conducta y aprobar un examen de conocimientos en materia aduanera y que otorgaban a la autoridad aduanera la facultad de oponerse en cualquier tiempo, por causas justificadas, a que dichos auxiliares actuaran ante las oficinas a su cargo.

Sin embargo, por reforma para 1999 al artículo 160 fracción VI segundo párrafo, en vigor el 1 o. de agosto de 1999, se sometió a los mandatarios del agente aduanal a exámenes de conocimiento y psicotécnico, contar con dos años de experiencia en materia aduanera y contar con poder notarial, disposición pospuesta por la RMCE.

d) La responsabilidad legal de los representantesDispone el artículo 160, fracción VI, primer párrafo de la NLA, que el

agente aduanal será ilimitadamente responsable por los actos de sus dependientes y apoderados. Como se puede apreciar, dicho señalamiento no sólo se encuentra mal ubicado ya que a todas luces no se trata de un requisito de operación sino de una responsabilidad legal asignada al agente aduanal, que debiera estar ubicada en los artículos 53 o 54 de la ley, sino que es ambiguo y genérico.

La designación de dicho personal es con el fin de que ejecute los actos y trámites del despacho que le instruya directamente el agente aduanal, por los cuales efectivamente éste sera responsable ilimitadamente, como si los hubiese realizado personalmente. Sin embargo, es incuestionable que por los actos o trámites que realice el empleado, dependiente o representante sin instrucciones o en contra de ellas; por actos propios dentro o fuera de despacho o por actos que excedan el mandato conferido en el caso de los representantes, no debe operar la responsabilidad ilimitada que menciona la ley, debiendo dicho personal responder por los daños y perjuicios que ocasione y siendo objeto de las sanciones que ameriten los actos que ejecute, si llegaren a constituir infracciones a las disposiciones legales.

Cabe aquí distinguir a los apoderados de los agentes aduanales de los apoderados aduanales, ya que los primeros son representantes del agente aduanal en tanto que los segundos son representantes de las empresas importadoras o exportadoras, con los cuales tienen una relación de trabajo y que adelante se estudian.

E. Cobrar sus honorariosEste derecho se encuenfra establecido en la fracción V del artículo 163

y sus antecedentes en la legislación mexicana son los siguientes:El artículo 146 fracción II de la ALA, texto de 1982, señalaba que eran

derechos del agente aduanal cobrar por los servicios que preste conforme a la tarifa correspondiente, añadiendo el artículo 193 del ARLA que sería la

SHCP quien, mediante reglas de carácter general, señalaría la tarifa para el cobro de los citados honorarios.

Mediante la regla general Decimacuarta de 1982 se estableció esa tarifa de honorarios fijando las bases sobre las cuales se aplicaría, los cuotas mínimas, las reducciones a favor de las entidades publicas que ahí se mencionaban y una tarifa especial cuando se tratará de exportaciones.

Con la reforma legal para 1990 se suprimió de la fracción II esa disposición, trayendo la derogación tácita del precepto reglamentario y de la regla general citados, dejando que la materia de los honorarios fuera convenida libremente por las partes con plena aplicación del Derecho común.

Con la reforma legal de 26 de julio de 1993 se adicionó la fracción VI al artículo 146 de la ALA estableciendo de manera expresa el derecho del agente aduanal a cobrar los honorarios, pero ahora haciendo explícito que su monto se deja a la voluntad de las partes al señalar “que pacte con su cliente” por los servicios prestados, incluso por el dictamen técnico que rinda cuando sea requerido por la autoridad aduanera para ello, disposición que así pasó textualmente a la fracción V del artículo 163 de la Ley Aduanera vigente.F. Suspender actividades

El artículo 163 fracción VI hace ya explícito el derecho del agente aduanal de solicitar la suspensión voluntaria de sus actividades, pues ya se encontraba implícito en la fracción V del artículo 143-B de la ALA. No obstante, se mantienen mal ubicadas las premisas que se refieren a dicho derecho, pues se adicionaron en el segundo párrafo de la fracción V del artículo 160 de la ley, que se refiere a los requisitos de operación.

Como se aprecia de la lectura de la ley, el derecho sólo está condicionado al único requisito de que se solicite por escrito en el cual se señalen las causas de dicha suspensión. En todo caso, el agente aduanal conserva el derecho de reanudar sus actividades en cualquier momento, para lo cual deberá presentar un aviso por escrito.

Por reforma para 1999, el plazo de la suspensión será de 3 meses pro- rrogables por causa justificada.VI. La inhabilitación, la suspensión, la cancelación y la extinción de la patente aduanal

Ya se expusieron los requisitos para obtener la patente; los requisitos de operación; las obligaciones y los derechos de los agentes aduanales, toca ahora exponer cuáles son las causas que pueden afectar el ejercicio y la vigencia de la patente de agente aduanal.A. La inhabilitación del agente aduanal

Nacida desde 1990, esta figura se contempla en el artículo 160 de la NLA y se aplica como una sanción por la inobservancia a los requisitos de operación previstos en el mismo dispositivo legal. No obstante que la ley es omisa en definirla, la inhabilitación es la declaratoria de incapacidad o la prohibición de ejercer determinada actividad o empleo, por lo que es dable afirmar que en virtud de esa Inhabilitación el agente aduanal estará impedido o tendrá prohibido ejercer la patente, afectando su ejercicio y no su vigencia o existencia.

Acorde con los dos últimos párrafos del artículo citado, la inhabilitación no es permanente sino temporal y puede ser de dos tipos: por cierto plazo determinado y por tiempo indeterminado.a) La inhabilitación por cierto plazo determinado

En este caso durará hasta un mes y se aplicará por la inobservancia de los requisitos de operación previstos en las fracciones I, V, IX y X del propio articulo 160, que se resumen:

1. No hacer el despacho de cinco empresarios diferentes al mes, durante los primeros dos años de operación.

2. No ocuparse personal y habitualmente de las actividades propias de su función.

3. Suspender sus actividades por cualquier causa, sin autorización de laSHCP.

4. No firmar el 35% de los pedimentos que tramite en el mes, durante 11 meses al año.

5. No ocuparse del 15% de las operaciones de bajo valor, que determine la SHCP.

6. No utilizar los candados oficiales que aseguren los medios de transporte en que se conduzcan las mercancías que despache o permitir que se usen en otros que no haya despachado.b) La inhabilitación por tiempo indeterminado

En este caso fa inhabilitación durará hasta en tanto no se cumpla con el requisito correspondiente, por lo que, en cierto modo, la duración dependerá del propio agente aduanal inhabilitado. Se aplicará cuando no se cumplan los requisitos previstos en la fracciones II, III, IV, VI, Vil y VIII del dispositivo legal mencionado, que consisten en:

1. No proporcionar a la autoridad aduanera la información estadística en medios magnéticos.

2. No residir y mantener su oficina principal en el lugar de su adscripción o en algún lugar en que se ubiquen las aduanas donde despache, cuando tenga autorización para actuar en otras aduanas.

3. No manifestar a la autoridad aduanera el domicilio de sus oficinas o sus cambios.

4. No dar a conocer a la aduana los nombre de los dependientes y representantes que lo auxilien.

5. No usar el gafete de identificación personal en los recintos fiscales en que actúe.

6. No realizar el despacho de las mercancías empleando el sistema electrónico a partir de que la SHCP le asigne su número personal confidencial.

7. No contar con el equipo necesario para el despacho electrónico o no utilizarlo en las actividades propias de su función.

Algunas causales de inhabilitación se pueden subsanar aun antes de que se expida la declaratoria de inhabilitación, como no portar el gafete, ya que bastará que el agente aduanal se coloque el mismo; o aquella otra consistente en no manifestar el domicilio de sus oficinas en las aduanas donde despache, pues esto se puede corregir presentando el aviso respectivo. Una causal que puede implicar más tiempo subsanarla y levantar la inhabilitación es no contar con el equipo necesario para el despacho electrónico, sin embargo quedará sin efecto tan pronto el agente aduanal demuestre que ya cuenta con ese equipo.-

La inhabilitación por plazo indeterminado es por regla general una sanción de duración muy breve, que en la mayoría de los casos tiene una duración menor a un mes.

La NLA y el NRLA no consignan el procedimiento de inhabilitación lo cual implica que en todo caso y previamente a su declaración se cumplan fielmente las formalidades esenciales del procedimiento, es decir, que se notifique al agente aduanal el inicio de un procedimiento formal para tal fin; que se le otorgue la oportunidad de ser escuchado en su defensa; de ofrecer y desahogar las pruebas que ofrezca y que le recaiga una resolución escrita debidamente fundada y motivada.

B. La suspensión del agente aduanalLa suspensión de actividades puede ser originada por dos razones; 1)

voluntaria, como un derecho del agente aduanal y 2) obligatoria, como una sanción impuesta al agente aduanal. La voluntaria ya fue objeto de estudio, procediendo ahora al análisis la suspensión que se impone como sanción a ciertas infracciones legales.

Cuando el agente aduanal incurre en alguno de los supuestos previstos en las diversas fracciones del artículo 164 de la ley procede la suspensión en el ejercicio de sus funciones, por lo que esta sanción afecta el ejercicio de la patente y no así su vigencia o existencia.

Al igual que la inhabilitación, se pueden distinguir también dos clases de suspensión dependiendo de su duración, como son: 1) por cierto plazo determinable y 2) por plazo indeterminado.

a) La suspensión por cierto plazo determinableA excepción de las causales señaladas en el inciso siguiente, las

causales que contempla el artículo 164 se sancionan con suspensión por cierto plazo que puede ser hasta de noventa días.

Es determinable porque le corresponde a las autoridades aduaneras fijar, en cada caso concreto, el número de días que será suspendido el agente aduanal, es decir, graduar la sanción.

En virtud de que la ley establece un límite máximo de noventa días es indiscutible que la autoridad aduanera estará obligada a fundar y motivar en cada caso el número de días aplicados, y por lo mismo, deberá analizar casuísticamente las circunstancias que se presentaron, las particularidades en que se llevaron a cabo los hechos y las condiciones de cada agente aduanal en particular.

Las causales bajo esta clase de suspensión son las siguientes;

1. Dejar de cumplir con el encargo que le hubiese sido conferido o sustituirlo sin autorización de su representado.

No deberá aplicarse esta causal cuando el agente aduanal no haya aceptado de manera expresa dicho encargo o lo haya renunciado legalmente antes de la presentación del pedimento o cuando la delegación del encargo se deba a acuerdos de corresponsalía entre dos o más agentes aduanales. Es inexplicable que el NRLA haya omitido la disposición contenida en el artículo 92 del reglamento de 1982, abrogado, que establecía la renuncia del encargo en los términos mencionados, pues con su omisión no puede confundirse el dejar de cumplir con el renunciar un encargo.

2. Intervenir en algún despacho aduanero sin autorización de quien pueda otorgar el encargo.

Se encuentra establecida en la fracción III del artículo 164 y se encuentra superpuesta con la causal de cancelación que se contempla en la fracción III del artículo 165 por señalar en el pedimento el nombre, domicilio fiscal o la clave del registro federal de contribuyentes de alguna persona que no hubiere solicitado la operación al agente aduanal.

En efecto, el despacho aduanero se activa y se desahoga por medio del pedimento aduanal, por lo que la intervención en dicho despacho sin la autorización de la persona que puede otorgar el encargo implicará necesaria y forzosamente que en el pedimento se asienten los datos de esa persona, razón que provoca la inconstitucionalidad de estas dos disposiciones, por cuanto rompen con la garantía de legalidad y seguridad jurídica ya que quedará a discreción de la autoridad aduanera aplicar una u otra medida.

3.Declarar con inexactitud en el pedimento y lesionar el interés fiscal.Para la configuración de ésta causal de suspensión se requiere la

presencia simultánea de varios elementos:• Debe existir en el pedimento algún dato inexacto.• Debe existir omisión de impuestos al comercio exterior, derechos y

cuotas compensatorias, pero:* Esa omisión no debe exceder de $ 100,000.00.* Si la omisión excede de $ 100,000.00 no deberá representar más

del 10% de las que debieron pagarse.• No se haya omitido permiso de autoridad competente u omitido su

descargo sobre el permiso.• No se trate de mercancía prohibida.La ley establece dos excluyentes de la aplicación de esta suspensión, a

saber:• No se suspenderá al agente aduanal por el primer error que cometa

durante el año de calendario. Siendo claro el contenido de la excepción, basta anotar que la ley contiene un defecto de redacción porque señala que el error no exceda del monto y porcentaje requerido para la cancelación, lo cual es inútil mencionar, porque si excedieran se estaría en la causal de cancelación y no de suspensión y no tendría aplicación la excluyente de suspensión mencionada.

• No procederá la suspensión cuando la omisión de contribuciones y cuotas compensatorias se deba a inexacta clasificación arancelaria por diferencia de criterios en la interpretación de las tarifas de importación o exportación, siempre que la descripción, naturaleza y demás características necesarias para la clasificación de las mercancías hayan sido correctamente manifestadas a la autoridad.

4. Declarar con inexactitud en el pedimento y lesionar el interés fiscal en regímenes suspensivos.

Los elementos que configuran esta causal de suspensión son:• Que se trate de una operación destinada a regímenes temporales, de

depósito fiscal o tránsito.

• Que existan en el pedimento datos inexactos.• Que si se hubiera tratado de importación definitiva la omisión no

excediera de $ 70,000.00

• Que tratándose del régimen de tránsito, previamente se excluya la determinación provisional requerida para ese régimen en los artículos 127 fracción II y 131 fracción II de la NLA, para determinar si la omisión excedió la suma señalada.

A diferencia de la anterior causal de suspensión en ésta no existen las excluyentes de suspensión comentadas, pero es obvio que le son aplicables puesto que la misma ley remite a las bases aplicables de haberse destinado las mercancías al regimen de importación definitiva.

b) La suspensión por plazo indeterminadoLa suspensión durará todo el tiempo que subsistan las causas que la

motivaron, mismas que están previstas en las fracciones I, IV, V y VIII del citado artículo 164. Estas causales consisten en:

1. Estar sujeto a un procedimiento penal por haber participado en la comisión de delitos fiscales o estar privado de su libertad personal por un procedimiento penal por la comisión de otro delito que amerite pena corporal.

En este supuesto, la suspensión durará todo el tiempo que el agente aduanal esté sujeto al procedimiento penal fiscal o privado de su libertad personal.

Respecto de esta causal de suspensión la NLA estableció los importantes cambios que se comentan:

• Bajo la ley vigente será causal de suspensión estar detenido por un procedimiento penal aun cuando se refiera a delitos cometidos imprudencialmente, como aquéllos relacionados con el tránsito de vehículos, pues se eliminó el término “intencional”, previsto en la ALA.

• La ALA señalaba que, en cualquier caso, la suspensión duraría el tiempo que el agente aduanal estuviera privado de la libertad y no durante el tiempo que durara el procedimiento. Bajo la NLA y en tratándose de procedimientos penales por delitos fiscales la suspensión durará todo el tiempo que dure el procedimiento, por lo que en caso

de obtener su libertad provisional o bajo caución ya no podrá levantarse inmediatamente la suspensión.

2. Estar sujeto a un procedimiento de cancelación de patenteEn este caso la suspensión durará todo el tiempo en que se desarrolla

el procedimiento y hasta que se dicte la resolución correspondiente.

3. Asumir un cargo público o convertirse en militar en servicio activoEn este caso la suspensión durará mientras el agente aduanal conserve

el cargo o el militar se mantenga en servicio activo. La NLA añadió una excepción a esta causal consistente en que no procederá la suspensión cuando se haya obtenido con anterioridad la autorización de suspensión de actividades y la reforma legal para 1997 al artículo 159 fracción IV exceptó los cargos de elección popular.

4. Carecer de bienes para el pago de créditos fiscales.Nace en la fracción VIII del artículo 164 de la NLA y procederá cuando

se ejecute el procedimiento económico-coactivo para el cobro de créditos fiscales firmes y el agente aduanal carezca de bienes suficientes para su pago.

Es desafortunado que a pesar de la importancia y gravedad de la medida que establece sea pésima su redacción, al quedar ambiguos los principales elementos de los que se compone esta causal.

Así, no llega a precisarse a qué créditos fiscales se refiere, pero en todo caso serán los causados con posterioridad al 1o. de abril de 1996 fecha que entró en vigor esta disposición legal.

Por la frase “por primera y segunda ocasión” deberá entenderse que operará esta causal cuando se trate de un segundo crédito fiscal para el cual se carezca de bienes y se haya seguido el procedimiento administrativo de ejecución, pues de haber el legislador pretendido otra cosa hubiere dispuesto simplemente carecer de bienes sin hacer alusión a las ocasiones en que ello ocurriera.

Igualmente es omisa la nueva ley en cuanto a la posibilidad jurídica de garantizar el crédito y al pago en parcialidades y otras modalidades de d¡- ferimiento de las contribuciones disponibles en beneficio de todos los contribuyentes.

Finalmente, como la ley dispone que la suspensión será por el tiempo que subsista la causa que la motivó, dicha suspensión deberá levantarse tan pronto el agente aduanal avise y señale a la SHCP que tiene bienes que sean de valor igual o superior al monto del crédito y no hasta el momento en que éste sea cubierto.

c) El procedimiento de suspensiónEl artículo 167 de la NLA establece por primera ocasión a nivel

legislación un procedimiento para tramitar y ordenar la suspensión de actividades del agente aduanal, aunque es fácil reconocer sus orígenes en el artículo 199 del ARLA de 1982.

Este procedimiento tiene dos modalidades principales: 1) con suspensión provisional ó 2) sin suspensión provisional.

1. El procedimiento con suspensión provisional.Conforme con el primer párrafo del artículo 167 citado, una vez

comprobados los hechos establecidos en las fracciones I, V, VIII del artículo 164 y en cualquiera de las fracciones del artículo 165 (conforme al cuarto párrafo del primer precepto), las autoridades aduaneras ordenarán la suspensión provisional, que estará en efecto en tanto se dicte la resolución correspondiente. Las causales correspondientes a esas fracciones son aquéllas por las cuales, de ser procedente, la suspensión será por un plazo indeterminado y que recién se estudiaron:

• Estar sujeto a un procedimiento penal por haber participado en la comisión de delitos fiscales o privado de su libertad personal cuando esté sujeto a un procedimiento penal por la comisión de otro delito que amerite pena corporal.

• Estar sujeto a un procedimiento de cancelación de patente.

• Asumir un cargo público o convertirse en militar en servicio activo.

• Carecer de bienes para el pago de créditos fiscales.Salvo en el caso de suspensión por procedimiento de cancelación, en

todos los demás casos el agente aduanal suspendido podrá desvirtuar en cualquier momento los hechos causales de la suspensión o demostrar que la causa que la motivó ya no subsiste.

Las defensas del agente aduanal se deben presentar, sin fijar plazo para ello, por escrito por medio del cual además se exhibirán las pruebas documentales, salvo en el caso de la primera causal arriba anotada, en la que bastará la simple comparencia del agente aduanal suspendido ante la autoridad aduanera que ordenó la suspensión, para que esta se levante. Es fácil notar que el precepto no distinguió que en esa causal se encuentran dos hipótesis diferentes.

La ley ordena que la autoridad deberá resolver en definitiva en un plazo no mayor de quince días hábiles posteriores a la presentación de los escritos y pruebas, calificativo que resulta incorrecto ya que esta suspensión perdura hasta que subsisten las causas que la motivaron, por lo tanto, el agente aduanal suspendido tendrá derecho a presentar tantas excepciones y escritos como circunstancias ocurran que vengan a demostrar que la causal ya no subsiste más.

Con motivo de los juicios de amparo interpuestos en contra de los acuerdos que han ordenado esta suspensión, los tribunales de amparo sostuvieron durante algún tiempo tesis contradictorias sobre la suspensión provisional del acto reclamado (la suspensión provisional del agente aduanal), algunas en el sentido de que era procedente concederla para el efecto de permitir actuar al agente aduanal durante el tiempo en que se tramitase el procedimiento de suspensión o en su caso de cancelación.

Entre las tesis que otorgaban la “suspensión de la suspensión” se encuentran las siguientes:

AGENTE ADUANAL, ORDEN DE SUSPENDER EN SUS FUNCIONES LA PROCEDENCIA DE LA SUSPENSION CONTRA SUS EFECTOS. Si no existen pruebas de que se haya ejecutado la orden de suspender a un Agente Aduanal, al otorgarse contra las consecuencias de la propia orden, el

beneficio cautelar, sólo está manteniendo la situación que prevalecía cuando se promovió el amparo, y es inexacto que se están restituyendo las cosas al estado que guardaban antes de la violación de garantías. Si la responsable goza o no de facultades para suspender en sus funciones al Agente Aduanal, y si se aplicaron correctamente o no las normas relativas, son temas referentes al fondo del negocio, que no deben, por tanto, examinarse en la interlocutoria suspensional. Al conceder en el caso la suspensión definitiva, no se sigue perjuicio al interés social, ni se contravienen disposiciones de orden público, ya que el propio Código Aduanero (artículo 719) permite que, ejecutada la orden de suspender al Agente Aduanal, concluya éste las operaciones que ya hubiera iniciado. Por otra parte, aún decretada la medida cautelar en el amparo, no se afectan irremediablemente los intereses fiscales, pues el Agente se haya sometido (artículos 698, fracción VI, 701 y 706 del Código de la materia) a un régimen que garantiza satisfactoriamente las responsabilidades en que pudiera incurrir.Incidente en revisión 450/73. Teodoro Filidor Mendoza. 28 de septiembre de 1973. Séptima Epoca. Vol. 83. Sexta Parte. Página 15. y Vol. 84. Sexta Parte. Página 43 (2 asuntos).Incidente en revisión 86/71. Aurelio Briones Acosta. 16 de abril de 1971.Incidente en revisión 158/72. José A. Luna Guarneros. 7 de julio de 1972. Vol. 88. Sexta Parte. Página 16.Incidente de suspensión 188/76. Javier Serrano Moreno. 22 de abril de 1976.Tribunales Colegiados de Circuito. Semanario Judicial de la Federación. Séptima Epoca. Vol. 90. Sexta Parte. Página 91.

La segunda sala de la Suprema Corte de Justicia al resolver dicha contradicción adoptó la tesis contraria estableciendo que en contra del acuerdo de suspensión de un agente aduanal no procederá conceder la suspensión provisional en el juicio de garantías:

AGENTES ADUANALES. SUSPENSION IMPROCEDENTE CONTRA EL ACTO QUE ACUERDE SUSPENDERLOS EN SUS FUNCIONES. Contra el acto en que se acuerde la suspensión de un agente aduanal en sus funciones es improcedente conceder la suspensión provisional, ya que afectaría el interés social y se contravendrían disposiciones de orden público, pues dicho agente estaría en posibilidad de continuar realizando sus actividades en los nuevos trámites aduanales, ejerciendo así una actividad que legalmente requiere autorización en protección de los intereses de la sociedad; autorización ésta que, por efectos de la suspensión de sus funciones, le ha sido retirada, así sea tan sólo mientras dure el procedimiento de cancelación de la patente.Contradicción de Tesis 21/92 y Tesis de Jurisprudencia 21/93.24 de noviembre de 1993.Segunda Sala. Ponente: José Manuel Villagordoa Lozano.

Semanario Judicial de la Federación. Octava Epoca. Tomo XIII. Mayo. Página 530.

2. El procedimiento sin suspensión provisional.Conforme con el párrafo tercero del artículo 167 de la NLA, las causales

que provocan la suspensión hasta por noventa días son las siguientes:• Dejar de cumplir con el encargo que le hubiese sido conferido o

sustituirlo sin autorización de su representado.• Intervenir en algún despacho aduanero sin autorización de quien

pueda otorgar el encargo o sea, del destinatario en importación o del remitente en exportación.

• Declarar con inexactitud en el pedimento y lesionar el interés fiscal en montos inferiores a los de cancelación, siempre que no operen algunas de las excluyentes ya mencionadas.

• Declarar con inexactitud en los regímenes suspensivos y lesionar el interés fiscal en montos inferiores a los de la cancelación.

d) Las fases del procedimientoCon apoyo en el artículo que se expone, éstas fases son:1. Conocidos los hechos u omisiones, la autoridad aduanera deberá

levantar un acta circunstanciada.2. Se deberá notificar al agente aduanal dicha acta, concediéndole diez

días hábiles para que ofrezca pruebas y exponga lo que a su derecho convenga.

3. El desahogo de pruebas deberá verificarse dentro del plazo de treinta días hábiles siguientes al de su ofrecimiento, mismo que podrá ampliarse según la naturaleza del asunto.

4. La autoridad debe dictar resolución dentro de un plazo que no excederá de tres meses contados a partir de la notificación del inicio del procedimiento.

5. Transcurrido el plazo de tres meses sin que se haya notificado la resolución expresa se entenderá caducado el procedimiento respectivo, sin perjuicio del ejercicio posterior de las facultades de la autoridad aduanera, observando las formalidades anteriores.

El efecto de la caducidad será dar por concluido dicho procedimiento, sin que la ley hubiere otorgado al silencio de la autoridad la calidad de negativa o afirmativa ficta, con las consecuencias que ello ocasiona. Esa caducidad dejará las cosas en que se encontraban antes del inicio del procedimiento en el cual, por cierto, no ordenó la suspensión provisional.

6. Tanto el acto de inicio del procedimiento como la resolución c¡ue le ponga fin se notificarán por conducto de la aduana de adscripción del agente aduanal interesado.e) Las leyes supletorias del procedimiento

Recién se discute sobre la supletoriedad de la Ley Federal de Procedimiento Administrativo publicada en el D.O.F. de 4 de agosto de 1994, en

vigor desde el 1o. de junio de 1995 (LFPA) a los procedimientos de suspensión del agente aduanal y de cancelación de su patente.

1. La supletoriedad de la Ley Federal del Procedimiento Administrativo.La premisa principal de quienes sostienen su aplicación es que dichos

pcedimientos no se refieren a las materias excluidas de su aplicación, entre ellas la fiscal, que por lo demás sólo quedará excluida de esa ley tratándose de las contribuciones y los accesorios que deriven directamente de aquéllas, según lo ordena su artículo 1o. segundo párrafo. Entre las tesis judiciales que respaldan esa postura se encuentran las siguientes:

AGENTES ADUANALES, PATENTES DE. No puede decirse que lo relativo al otorgamiento de patentes de agentes aduanales y su cancelación, constituya propiamente materia fiscal, puesto que dichos agentes no son más que gestores habituales en operaciones aduaneras, según lo previene el artículo 690 del Código Aduanal, quienes para ejercer sus actividades ante las oficinas aduanales necesitan estar autorizados por la Secretaría de Hacienda; por lo que, del hecho de que intervengan por cuenta de particulares en el desarrollo de gestiones, liquidación y pago de los derechos aduanales, no puede inferirse que, en lo que respecta al otorgamiento y cancelación de sus patentes, se implique materia fiscal, como lo es por ejemplo el nombramiento y remoción de un empleado de las oficinas hacendarías; de todo lo cual se deduce que no tratándose de la materia fiscal, según la define la jurisprudencia de la Suprema Corte, o sea de impuestos o sanciones aplicadas por infracción a las leyes que establecen aquéllos, no cabe considerar que la cancelación de una patente de agente aduanal implique o signifique propiamente una sanción fiscal.A. R. 2413/53. Martínez, Manuel G. 9 de diciembre de 1954. Segunda Sala. Semanario Judicial de la Federación. Quinta Epoca. Tomo CXXII. Página 1791. Unanimidad. Ponente: Franco Carreño.AGENTE ADUANAL. SUSPENSION O CANCELACION DE PATENTE. NO SON ACTOS DE MATERIA FISCAL. El Código Aduanero, aunque en la mayoría de sus normas es de naturaleza fiscal, contiene preceptos que no son de índole tributaria. Por materia fiscal debe entenderse lo relativo a la determinación, la liquidación, el pago, la devolución, la exención, la prescripción o el control de los créditos fiscales, o lo referente a las sanciones que se impongan con motivo de haberse infringido las leyes tributarias. No son de naturaleza fiscal los acuerdos que ordenan la suspensión en las actividades del agente aduanal, o la cancelación de la patente respectiva.Por ello se estima que contra el acto que decide la suspensión en las funciones de un agente aduanal, el agraviado no tiene obligación de agotar, previamente a la interposición del juicio de garantías, el recurso que concede el artículo 160 fracción IV del Código Fiscal.Amparo en revisión 1710/52. American International Fuel and Petroleum Co. 5 de diciembre de 1961. Ponente: Mariano Azuela. Sexta Epoca. Vol. XL. Tercera Parte. Página 37.

Amparo en revisión 3683/73. Petróleos Mexicanos. 6 de septiembre de 1974. Ponente: Jorge Iñarritu. Segunda Sala. Unanimidad.Semanario Judicial de la Federación. Séptima Epoca. Vol. 69 Tercera Parte. Página 51.

La jurisprudencia que se menciona en las ejecutorias antes transcritas y que ha sido un pilar en el estudio y práctica del Derecho Fiscal mexicano es la siguiente:

MATERIA FISCAL, QUE DEBE ENTENDERSE POR. Por materia fiscal debe entenderse todo lo relativo a impuestos o sanciones aplicadas con motivo de la infracción a las leyes que determinan dichos impuestos.Quinta Epoca:

Tomo XLI. Limantour José Ives.

Tomo Lili. Pineda Vda. de Arenas Alberta.

Tomo LIV. Rivera Pascual y Coags.

Tomo LV. Cía. Minera Kildún y Anexas.

Tomo LXI. Madrazo José Antonio.

Jurisprudencia 674. Apéndice 1917-1954. Página 1211.

2. La supletoriedad del Código Fiscal de la Federación.La postura contraria se apoyaba en el artículo 1o. del Código Fiscal de

la Federación y ahora además en el artículo 1o. de la NLA, reformado para 1997, al sostener que dicho Código será aplicable supletoriamente cuando exista defecto u omisión en la ley especial, o sea, en la Ley Aduanera.

A reserva de la futura interpretación judicial que hagan los tribunales federales, la solución en todo caso tendrá que distinguir los diferentes ámbitos en los cuales puede operar la supletoriedad de dichos ordenamientos legales, los cuales pueden versar sobre las siguientes materias:

• Los requisitos legales de emisión de cualquier acto o resolución de las autoridades.

• Las formalidades esenciales a que debe sujetarse el procedimiento.• Las causas que afectan a la validez de los actos, resoluciones o del

procedimiento.• Las sanciones y multas impuestas por infracciones diferentes a la

omisión de contribuciones.• Los medios de impugnación de dichos actos, resoluciones o

procedimientos.En el primer y segundo ámbito, el CFF contiene disposiciones procedi-

mentales sobre la fase oficiosa y la fase contenciosa, pero en ambos casos aplican para la determinación de créditos fiscales, y por lo mismo, no son aplicables a los procedimientos de suspensión y cancelación de agentes aduanales que carecen de esa naturaleza, según lo ha determinado el Poder Judicial Federal, motivos que hacen aplicable supletoriamente

la LFPA cuando la Ley Aduanera sea omisa. Siendo de esta manera gue la LFPA es aplicable de manera supletoria, las mismas razones también llevan a concluir su aplicación en cuanto al tercer ámbito.

No será de aplicación supletoria la LFPA en las sanciones impuestas por aquellas infracciones previstas en la Ley Aduanera por conductas diferentes a la omisión de contribuciones, ya que el CFF también establece “infracciones formales”, para las cuales también ordena requisitos de motivación y fundamentación.

Finalmente, ya no existe duda en la cuestión de los medios de impugnación, pues ésta se resolvió por el último párrafo del artículo 203 de la NU\ que expresamente disponía que en contra de las resoluciones que pusieran fin a los procedimientos de suspensión o cancelación procedería el recurso de revocación establecido en el CFF.

Con la reforma para 1997, este precepto se modificó para suprimir ese último párrafo y añadir en el primero que en contra de todas las resoluciones definitivas que dicten las autoridades aduaneras procederá el recurso de revocación establecido en el CFF, lo que de paso resolvió la cuestión si la interposición de ese recurso era o no optativo, ya que ahora es claro que el agente aduanal puede, a su elección, agotarlo previamente o presentar la demanda de nulidad ante el Tribunal Fiscal de la Federación (TFF).C. La cancelación

En el artículo 165 de la NLA se establecen las conductas u omisiones que de consumarse darán lugar a la cancelación de la patente, provocando en este caso no sólo la pérdida del derecho de ejercerla sino privándola de sus efectos jurídicos, o sea, declarando su revocación o cancelación. En este caso, la cancelación de la patente es permanente, definitiva y no es jurídicamente reversible e impide, en los términos del artículo 159 fracción II de la propia ley, obtener una nueva patente aduanal.a) La aplicación múltiple de sanciones

Establece el artículo 165 que la cancelación de la patente será independiente de la aplicación de las sanciones que procedan por las infracciones cometidas, mientras los artículos 70 y 94 del CFF disponen que la aplicación de las sanciones administrativas será independientemente de las penas que impongan las autoridades judiciales cuando se incurra en responsabilidad penal. La imposición de diversas sanciones administrativas y de la pena judicial por la misma conducta ha sido de antaño contemplada en la legislación, sin que se encuentren tesis judiciales que las objeten.b) Las causales de cancelación de patente

Estas son las que contemplan las diversas fracciones del artículo 165 de la NLA y que se estudian a continuación:

1. La constitución de sociedades en contravención a lo dispuesto por el artículo 163 fracción II.

Esta hipótesis está establecida en la fracción I y se refiere a las sociedades que tienen derecho a constituir los agentes aduanales para la facilitación de la explotación de sus patentes y la prestación de sus servicios. Ese dispositivo legal se pudiera contravenir con los siguientes hechos:

(i) El permitir que extranjeros participen, en cualquier proporción, en el capital social de la sociedad.

Siendo muy clara la conducta tipificada, es interesante dilucidar si este dispositivo se adecúa con la garantía constitucional de igualdad, ya que el articulo 172 fracción I de la NLA faculta a las empresas de mensajería a efectuar el despacho aduanero de las mercancías por ellas transportadas y la mayoría de dichas empresas o couriers son empresas con capital parcial o totalmente extranjero.

(ii) El otorgar jurídicamente a la sociedad o los socios derechos sobre la patente.

Este supuesto se impedía en gran medida con el artículo 198 del RLA abrogado, que exigía la previa aprobación de las escrituras constitutivas o sus modificaciones por parte de las autoridades aduaneras, disposición que ya no se contempló en el NRLA de 1996. Sin embargo, los artículos 159 y 162 fracción II de la NLA son disposiciones de orden público, y por lo tanto, cualquier estipulación en contrario que el agente aduanal y sus socios pacten en los convenios que celebren, aun en escrituras públicas, es nula de pleno derecho y no produce efecto legal alguno, por lo que el otorgamiento de dichos derechos no llegará jurídicamente a consumarse.

2. La omisión grave de contribuciones o de permiso de autoridad competente.

Esta causal se configura por declarar con inexactitud en el pedimento o en la factura, tratándose de pedimento consolidado, siempre que exista lesión fiscal y la omisión en el pago de los impuestos al comercio exterior, derechos y cuotas compensatorias exceda de $ 100,000.00 y dicha omisión represente más del 10% del total de las que debieron pagarse; se efectúen trámites del despacho sin el permiso de la autoridad competente o sin descargarlos sobre dicho permiso antes de activar el sistema automatizado o sí se trata de mercancía cuya importación o exportación prohibida.

Esta causal está prevista en la fracción II del artículo en estudio y debe relacionarse con aquélla de suspensión por omisión de contribuciones que ya se analizo. En efecto, cuando la lesión fiscal no supere los $ 100,000.00 o cuando excediendo a esa suma no represente más del 10% del total que debió pagarse se aplicarán las disposiciones sobre la suspensión.

Los elementos cuya presencia son indispensables para ubicarse en esta causal de cancelación son:

(i) Que la omisión en el pago de impuestos al comercio exterior, derechos y cuotas compensatorias exceda de $ 100,000.00.

Para la configuración de esta hipótesis solamente se cuantifican los montos de las contribuciones y aprovechamientos que específicamente señala la ley, sin considerar otro tipo de contribuciones, tales como el impuesto al valor agregado; el impuesto sobre automóviles nuevos; el impuesto especial sobre producción y servicios, etc.

(ii) Que la omisión represente más del 10% de los impuestos al comercio exterior, derechos y cuotas compensatorias que debieron pagarse.

Este elemento es adicional al anterior, es decir, se requiere no sólo que la omisión exceda de la suma mencionada sino que también represente más del 10% de lo que debió pagarse, ya que en caso contrario no se tipificará la causal de cancelación. En tal virtud, la autoridad deberá señalar el monto que debió cubrirse; el monto pagado; el monto omitido; y el porcentaje que represente dicho monto omitido respecto del pagable, que deberá ser mayor al 10%.

Esta causal de cancelación admite, al igual que en la suspensión, una excluyente consistente en que no procederá la cancelación cuando la omisión de contribuciones y cuotas compensatorias se haya debido a inexacta clasificación arancelaria de la mercancía por diferencia de criterio en la aplicación de las tarifas de importación o exportación, siempre y cuando la descripción, naturaleza y demás características de las mercancías se hayan correctamente manifestado a la autoridad.

A diferencia de la causal de suspensión, en este caso no se contempla la excluyente consistente en no sancionar el primer error del año de calendario.

(iii) Que se efectúen trámites sin el permiso de autoridad competente o no se realice el descargo sobre dicho permiso antes de activar el mecanismo de selección automatizado.

Este elemento es independiente de los dos anteriores, de tal suerte que su sola presencia, aun sin existir omisión fiscal, dará lugar a la cancelación de la patente. La ley precisa que la causal será únicamente por la omisión de un sólo tipo de regulación o restricción no arancelaria que son los permisos de autoridad competente, que en la actualidad son los de importación y exportación que expide la SECOFI, pero es claro que no abarca a otras regulaciones y restricciones no arancelarias tales como NOM's; etiquetas; certificados; inspecciones; cuotas compensatorias; registros; avisos; etc.

La omisión de dichas regulaciones y restricciones no arancelarias se ubica en lo dispuesto por el artículo 176 fracción II de la NLA y procede la sanción gravísima contemplada en la fracción IV del artículo 178 de la misma ley consistentes en multa equivalente del 70% al 100% del valor comercial de las mercancías además de que, si no se cumplen o subsanan esas regulaciones en un plazo de 30 días, pasarán a ser propiedad del fisco federal, pero no constituyen causal de cancelación de patente ni aun indirectamente por la vía del delito fiscal, puesto que el artículo 102 del CFF también se refiere limitativamente a la omisión de los permisos de autoridad competente.

(iv) Se trate de mercancía de importación o exportación prohibida.Esta hipótesis legal es también independiente y separada de las

anteriores y su consumación tipificará la causal de cancelación.3. Señalar en el pedimento el nombre, domicilio fiscal o la clave del

registro federal de contribuyentes de alguna persona que no hubiere solicitado la operación al agente aduanal o cuando estos datos resulten falsos o inexistentes.

Esta causal se encuentra establecida en la fracción III del citado artículo 165 de la NLA, modificada para 1997, y merece que sobre ella se expresen algunos comentarios.

En páginas anteriores ya quedó expuesto que desde 1990 la representación legal del agente aduanal proviene de la ley y no de mandato, por lo que la causa legal de su actuación se fundamenta en la simple designación que de él hubiere hecho el importador o exportador para tramitar el despacho aduanero de las mercancías. Dado que no se regula la “designación” en la ley de la materia y toda vez que no existen razones jurídicas para asimilarla y sí para excluirla del mandato, entonces aplicarán las normas del Derecho Común sobre los actos jurídicos en general.

Hasta el 31 de marzo de 1996, fecha de su abrogación, la ALA no tuvo norma alguna que regulara la formalidad de esta designación, lo mismo podía ser expresa o tácita e incluso contenida en otros actos que así la implicarán como la consignación, la destinación, la entrega de las mercancías, el pago de sus servicios, etc.

La NLA también es omisa en regular esa designación del agente aduanal y sólo por la obligación que éste tiene de formar un archivo que contenga “el documento” que compruebe el encargo que se le hubiere conferido para realizar el despacho de las mercancías, se puede presumir que dicha designación sea escrita. No obstante lo anterior, la ley no señala ningún requisito o naturaleza a ese documento escrito, con lo cual tal designación bien puede estar contenida en la consignación; en la factura de la mercancía o en cualquier otro documento que el interesado expida u ordene que otro expida, del cual se desprenda su intención que el agente aduanal realice la operación y, finalmente, en un documento ex profeso para tal designación o encargo.

Aún más, bien se puede apreciar que esta causal no remite al artículo 162 fracción Vil inciso g), ni tampoco hace referencia al documento que menciona dicho precepto, por lo que no existe fundamento legal, dado el principio de aplicación estricta, para exigir que el agente aduanal compruebe que se le solicitó la operación únicamente con ese documento. En todo caso, la infracción de no contar en su archivo con el referido documento no está tipificada como la causal que se comenta, hipótesis diversa a la de no probar que le fue solicitada la operación, para la cual en ninguna parte de la ley se limitan las probanzas que demuestren tai circunstancia.

Por último, cabe recordar aquí el comentario sobre la superposición de esta causal de cancelación ya comentada con la causal de suspensión prevista en la fracción III del artículo 146 de la NLA.

4. Burlar la suspensión de otro agente aduanal.Esta causal está establecida en la fracción IV del artículo 165 y se

relaciona con la obligación del agente aduanal de abstenerse de retribuir o recibir pagos de un agente aduanal suspendido por la transmisión de clientes de éste último. Los comentarios sobre esta disposición se hicieron cuando se estudió dicha obligación, debiendo remitirse a ellos.

5. Ser condenado en sentencia definitiva por haber participado en la comisión de delitos fiscales o de otros delitos intencionales que ameriten pena corporal.

Señalada en la fracción V del citado artículo 165, merece algunas consideraciones particulares, pues como se recordará, será causa de suspensión estar sujeto a un procedimiento penal por delito fiscal o estar privado de la libertad por cualquier otro proceso penal, pero si esos procesos cul

minaran en sentencia definitiva y ejecutoriada que condenara al agente aduanal, entonces la causal de suspensión se convertiría en supuesto de cancelación.

Los elementos y particularidades de este supuesto de cancelación son los siguientes:

(i) Las sentencias de procesos penales por delitos no intencionales.Del texto de la ley se desprende que cualquier sentencia recaída a un

proceso penal que no sea por delito intencional no configurará la causal que se estudia, tales como aquéllos cometidos con motivo del tránsito de vehículos y, en general, cualquier fallo judicial que establezca una condena basada en que el delito fue imprudencial.

(ii) Las sentencias conmutativas de delitos intencionales no fiscales.Tratándose de otros delitos intencionales, diferentes a los fiscales, la ley

configura esta causal cuando ameriten pena corporal, y por lo mismo, cuando la sentencia imponga una sanción pecuniaria o bien conmutativa por la de prisión y el agente aduanal elija la primera no llegará a consumarse la causal de cancelación.

(iii) La impugnación de las sentencias.La causal no se configurará hasta en tanto la sentencia no haya sido

ejecutoriada, es decir, que sea definitiva y no admita recurso en su contra, incluso las instancias de amparo correspondiente.

(¡v) El sobreseimiento de los procesos penales.La causal tampoco se consumará cuando exista desistimiento,

sobreseimiento o cualquier otra resolución judicial que ponga fin al procedimiento penal sin que se dicte sentencia sobre el fondo del asunto.

(v) La sentencia absolutoria o de reparación del daño.Tampoco operará la causal, obviamente, cuando el agente aduanal

reciba sentencia absolutoria o sólo por la reparación del daño, pues esta circunstancia no consiste en pena corporal.

6. Permitir que un tercero, cualquiera que sea su carácter, actúe al amparo de su patente.

Está consignada en la fracción VI y es una causal de cancelación derivada del principio establecido en el artículo 159 de la ley, de que la patente y su ejercicio son personales e intransferibles.

7. La omisión grave de contribuciones o la omisión de permiso en regímenes suspensivos.

Se consuma esta causal por declarar con inexactitud en los regímenes temporales, de depósito fiscal y de tránsito algún dato, si de haberse destinado la mercancía al régimen de importación definitiva, se hubiera incurrido en alguno de los siguientes supuestos:( artículo 165 fracción Vil).

• Omisión que exceda de $ 100,000.00 y del 10% de los impuestos al comercio exterior, derechos y cuotas compensatorias causados.

• Efectuar los trámites del despacho sin el permiso de autoridad competente o no hacer su descargo antes de activar el mecanismo de selección aleatoria.

• Se trate de mercancías de importación o exportación prohibida.Cuando se estudiaron las causas de suspensión, se precisó este tipo de

causal pero en aquel caso la omisión debe ser menor de $ 100,000.00 pues si es superior a esa suma y representa más del 10%, entonces ya será causal de cancelación.

En cuanto a la omisión de permisos o sus descargos y a mercancía prohibida, en la suspensión no se incluyen estas hipótesis, por lo que en caso de que se omitan los mismos procederá la causal de cancelación y no de suspensión.

c) El procedimiento de cancelaciónPara este procedimiento aplican muchas de las disposiciones del

procedimiento de suspensión, como la resolución o acta de inicio; la notificación de dicho inicio; la fase de diez días para exponer alegatos y defensas así como para ofrecer pruebas; treinta días para desahogar las mismas: notificación de las resoluciones de inicio y final por conducto de la aduana de adscripción y procedencia optativa del recurso del revocación o del juicio de nulidad, ambos establecidos en el CFF en contra de la resolución final.

Las disposiciones específicas aplicables a este procedimiento son: al momento del inicio se ordenará la suspensión provisional del agente aduanal; la resolución debe dictarse en un plazo que no exceda de cuatro meses, en caso contrario, la ley prevé la cancelación ficta de la patente, mandato legal que pretende dejar al agente aduanal expedita las vías de impugnación del procedimiento y evitar que éste se demore indefinidamente en su perjuicio.

Consumada la cancelación ficta, por el simple transcurso del plazo, el agente aduanal afectado podrá, a su elección, esperar hasta que le notifiquen la resolución expresa o interponer los medios de defensa que antes se mencionaron.

D. La extinciónPrevista en el artículo 166 de la NLA, se aplicará cuando se deje de

satisfacer por más de noventa días hábiles, sin causa justificada, alguno de los requisitos que para la obtención de la patente exige el artículo 159 de la misma ley.

Resulta inexacto que la ley mencione que el derecho de ejercer la patente se extinguirá ya que esta afirmación implica que la patente quede vigente e incluso los restantes derechos que menciona eí artículo 163 de la ley, cuando en realidad con la extinción se priva de efectos jurídicos a la patente, dando por terminada su vida jurídica.

a) Las causales de extinciónA continuación se exponen cuáles requisitos para obtener la patente

son susceptibles de dejarse de satisfacer, o dicho de otro modo, cuáles son aquellos que requieren una satisfacción continua y cuáles son fatales o definitivos y que no pueden ser causa de extinción de la patente.

1. Perder el pleno ejercicio de sus derechos.En Derecho mexicano es posible perder la capacidad de ejercicio, por lo

que este requisito se acredita día con día y es, por lo tanto, de satisfacción continua, ya que de lo contrario, puede generar la extinción de la patente.

Después de la reforma para 1997, el requisito también es ser mexicano por nacimiento, condición que no se perdería ni aun en el caso de renuncia de la nacionalidad, por lo que no puede ser causa de la extinción estudiada.

2. Haber sido condenado por sentencia ejecutoriada o sufrido la cancelación de su patente.

Este requisito solamente se puede acreditar fatalmente cuando se solicita la patente, por lo que no es de satisfacción continua, ya que si el agente aduanal posteriormente a la obtención de la patente es condenado por un delito intencional se estará en presencia de cancelación y no de extinción de patente. Por lo que respecta a la cancelación previa de patente, no es un requisito que se tenga que acreditar continuamente por lo que ambos casos no pueden ser objeto de extinción de patente.

3. No gozar de buena reputación personal.Si el agente aduanal realizara un cambio en su comportamiento de tal

manera que afectara objetiva y gravemente su reputación, se dejaría de satisfacer este requisito, lo que implica que dicho profesionista debe cuidar continuamente su comportamiento y la opinión que de él tenga la sociedad, de lo contrario dará lugar a la extinción de la patente.

No se pasa por alto que esta causa de extinción es muy subjetiva y que su prueba tendría en todos los casos un carácter bien limitado y circunstancial.

4. No ser servidor público ni militar activo.En este supuesto la ley contiene una particularidad puesto que el

artículo 164 fracción V de manera expresa señala que asumir dichos cargos será causa de suspensión que durará por el tiempo que subsista la causa, o sea el desempeño del cargo público, mientras que el 166 ordena la extinción cuando se prolongue por más de noventa días hábiles sin causa justificada.

De cualquier modo, este requisito si es susceptible de ser causa de extinción de la patente.

5. Tener parentesco con el administrador de la aduana de adscripción.El cumplimiento de este requisito depende del agente aduanal en el

momento de la solicitud de patente, ya que puede solicitar otra aduana diferente a aquella donde su pariente sea el administrador, pero es indiscutible que posteriormente estará fuera de su voluntad, en virtud de que el pariente llegará a ser administrador de la aduana por determinación de la autoridad competente y en ningún caso por voluntad del agente aduanal. Debido a que no constituye un requisito que esté sujeto a la voluntad del agente aduanal, en todo caso resultaría procedente concederle oportunidad para cambiar de aduana de adscripción.

6. No tener título profesional.

Este requisito se cumple fatalmente una vez y no requiere satisfacción continua en virtud de que los títulos profesionales no son susceptibles de cancelarse o perderse después de expedidos, por lo que no puede presentarse como causa de extinción de patente.

7. No tener experiencia en materia aduanera mayor de tres años.Este requisito igualmente se cumple fatalmente pues es imposible

físicamente que la experiencia se pierda con el transcurso del tiempo.8. Exhibir constancia de su inscripción en el registro federal de

contribuyentes.Este requisito es también de satisfacción única, por lo que no puede ser

causa posterior de extinción de patente.9. Aprobar el examen psicotécnico y el examen de conocimientos.Este requisito al igual que el anterior se acredita una sola vez, por lo

que no puede ser posteriormente causa de extinción de la patente.Resumiendo, solamente los requisitos de capacidad de ejercicio; buena

reputación; ocupación de un puesto público o ser militar en activo y el parentesco con el administrador de la aduana son requisitos de satisfacción continua y su interrupción, por más de 90 días hábiles sin causa justificada, podría dar lugar a la extinción de la patente.

b) La causa justificadaPara que proceda la extinción de la patente la falta de satisfacción

continua de algún requisito deberá ser sin causa justificada, lo que significa que, en todos los casos, se deberán admitir las excepciones o razones que se fundamenten en causas de fuerza mayor, hechos fortuitos o cualquier otra razón que esté fuera de la voluntad del agente aduanal.

c) El procedimiento de extinciónCarece la NLA y el NRLA de contemplar el procedimiento para la

extinción de la patente, pero en todo caso, la autoridad deberá respetar las formalidades esenciales de todo procedimiento, es decir, otorgar la oportunidad de ofrecer y desahogar pruebas así como para exponer los alegatos del agente aduanal interesado.

d) El fallecimiento, incapacidad y retiro voluntarioCuando ocurren estos eventos deberá resolverse si procede la extinción

o la cancelación de la patente y el artículo 166 de la ley no ayuda en este cometido, pero existen consideraciones jurídicas que conducen a afirmar que se trata de la extinción.

Primero, debe considerarse que la cancelación tiene naturaleza jurídica de una sanción consistente en la privación de la patente por conductas graves del agente aduanal que implican la violación a las disposiciones legales, por lo mismo, ya que estos eventos no constituyen infracciones a dichas disposiciones su consecuencia no se adecúa a la cancelación.

Segundo, debe considerarse que el agente aduanal que hubiese solicitado y obtenido la aprobación de su retiro voluntario estaría impedido de obtener otra patente pues la fracción II del artículo 159 exige como requisito no haber sufrido la cancelación de la patente.

Tercero, que expresamente la incapacidad si está prevista como causal de extinción pues el no estar en el pleno ejercicio de sus derechos (requisito de obtención de patente) por más de noventa días sin causa justificada constituirá motivo de dicha extinción.

La reforma para 1999, adicionó un segundo párrafo al artículo 166 de la ley, en el cual contempla el fallecimiento en los casos de extinción, sin más trascedencia que la presentación de un aviso por parte del mandatario del agente aduanal fallecido.E. La posesión del archivo por la autoridad aduanera

Establece el artículo 189 del NRLA, texto que proviene del artículo 201 del ARLA, que en todo caso de cancelación la autoridad aduanera entrará en posesión de los libros y documentos que constituyen el archivo del agente aduanal, a fin de que se conserven a disposición de los clientes y del propio ex-agente aduanal para la consulta de sus constancias. Esta documentación se mantendrá en los archivos de la aduana de adscripción.

Vil. La responsabilidad del agente aduanalAcorde con los artículos 53 fracción II y 54 de la NLA, este profesionista

es responsable ante las autoridades aduaneras de que las operaciones aduaneras que tramite por sus representados se ajusten fielmente a las disposiciones legales aplicables para cada régimen en particular, responsabilidad que califica el primer precepto de solidaria, ya que la responsabilidad directa es del importador o exportador, como la ha confirmado el TFF en la siguiente tesis que se reproduce:

IMPORTADOR. Es el sujeto directo de la obligación del pago de los impuestos que se generen por los trámites de importación de mercancía extranjera y no el agente aduanal quien realiza los trámites respectivos.- De acuerdo con el artículo 58 de la Ley Aduanera, la responsabilidad directa del pago de las contribuciones relativas a la importación de mercancías extranjeras son del importador y no del agente aduanal, ya que de acuerdo con el precepto legal en comento en él se prevé que el pago de los impuestos al comercio exterior y los derechos correspondientes serán cubiertos por los importadores y exportadores al presentar el pedimento para su tramite, por tal consecuencia si el importador de las mercancías extranjeras no acreditó ante la autoridad fiscal que haya realizado los pagos del impuesto al comercio exterior, esto trae consigo la actuación legal de la autoridad demandada para exigir el pago respectivo de los impuestos al comercio exterior al importador de la mercancía extranjera.Juicio 1356/94. Sentencia de 3 de noviembre de 1995. Magis- trada Instructora: Dora Luz Campos Castañeda.Revista del Tribunal Fiscal de la Federación. 3a. Epoca. Año IX. Abril de 1996. Página 18.

La responsabilidad del agente aduanal versará sobre las siguientes materias:

A. La veracidad y exactitud de los datos e información suministradosConforme con los artículos 81 y 162 fracción VI de la NLA esos datos e

información son los que debe anotar en el pedimento que presente ante la aduana para el despacho de las mercancías. Si el agente aduanal llegare a omitir o presentar datos falsos o inexactos en el pedimento, estará sujeto a la aplicación de sanciones administrativas, razón que de hecho le obliga a verificar que los datos y la información proporcionados por el importador o exportador sean verídicos y exactos.

B. La determinación del régimen aduanero de las mercancíasTomando en cuenta que el régimen aduanero determina el conjunto de

obligaciones legales que deberá satisfacer la mercancía para su intro- duccción al país o su salida del mismo; el tipo y duración de su estadía en el territorio nacional o fuera de él, es el propio agente aduanal quien señala qué tipos y montos de contribuciones debe cubrir la operación; las regulaciones y restricciones no arancelarias que se deben cumplir por las mercancías y las formalidades y procedimientos que debe agotar. Por esas razones, conforme al artículo 54 de la NLA, responderá solidariamente ante las autoridades aduaneras de la correcta determinación de dicho régimen.

C. La correcta clasificación arancelaria de las mercancíasEl artículo 81 de la NLA establece que las contribuciones serán

determinadas en cantidad líquida por el agente aduanal, por cuenta de los importadores o exportadores. En esa determinación tributaria la clasificación arancelaria tiene una importancia singular y la elección de la fracción arancelaria debe anotarse en el pedimento según ordena la fracción III del artículo antes citado. La consecuencia de una inexacta clasificación puede derivar en una omisión fiscal de la cual al agente aduanal será responsable solidario como se ordena en el artículo 53 de la ley de la materia.

D. El cumplimiento de las regulaciones no arancelarias que rijan para las mercancías

Significa que el agente aduanal es el responsable de verificar gue las mercancías que pretenda despachar cuya importación o exportación esté sujeta a regulaciones y restricciones de esta índole hayan cumplido con las mismas y se anexen al pedimento o se anoten en él o en otros medios exigidos por la ley, los comprobantes correspondientes.

E. La veracidad y exactitud del valor declarado de las mercancíasCuando la ley recogía como base gravable de ¡as contribuciones el

valor normal o precio usual de competencia (valor teórico) de las mercancías era sumamente difícil para el agente aduanal conocer el valor de todas las mercancías en todos los países de donde puedan provenir, ya que el precio internacional de las mercancías es verdaderamente una ficción económica.

Actualmente que la ley adopta el valor en aduana o valor de transacción o precio realmente pagado o por pagar, es imposible que el citado profesionista esté en posibilidad de verificar si efectivamente el precio señalado en la factura es la cantidad que realmente pagó o pagara el importador sin practicarle una auditoría financiera y contable, para lo cual no tiene las facultades ni el consentimiento del interesado y si excede en mu

cho su función. No obstante lo anterior, para la ley el agente aduanal será responsable de la veracidad y exactitud del precio pagado por las mercancías, salvo que acredite que está en la excluyente de responsabilidad que se anota en el siguiente apartado.F. Las excluyentes de responsabilidad del agente aduanal

La ley exime de responsabilidad al agente aduanal, siempre que no utilice un RFC de un importador o exportador que no le hubiera encargado el despacho de las mercancías, por las causas consignadas en el artículo 54 de la NLA y que consisten en:a) Por las mercancías de difícil identificación

Dispone la fracción I que el agente aduanal no será responsable por el pago de diferencias de contribuciones, cuotas compensatorias, multas, recargos y el incumplimiento de regulaciones o restricciones no arancelarias si provienen de 1) inexactitud o falsedad de los datos o documentos que el contribuyente le hubiere proporcionado 2) siempre que no hubieran podido conocer de ellas al examinar la mercancía 3) por no ser apreciable a la vista 4) por requerir para su identificación de análisis químico ó 5) de análisis de laboratorio, tratándose de la mercancía que mediante reglas generales establezca la SHCP.

Esta excepción de responsabilidad reconoce sus antecedentes en los artículos 42 de la ALA y 187 del ARLA.b) Por el valor de las mercancías

La fracción II libera al agente aduanal de esta responsabilidad cuando cumpla con dos condiciones:

1. Cuando el valor declarado en el pedimento sea inferior al valor de transacción de mercancías idénticas o similares en menos de 40%, excepción que a partir de 1999, sustituyó la de conservar en su archivo la manifestación de valor que le debe entregar el importador, en los términos del artículo 59 fracción III de la NLA.

2. Cuando se haya declarado un valor igual o superior al precio estimado o se haya otorgado la garantía, excepciones que a partir de 1999, sustituyeron la consistente en conservar copia de la garantía para mercancías sujetas a precios estimados, cuando el precio declarado sea inferior a dicho precio.c) Por el uso de aranceles preferenciales establecidos en un tratado internacional

Esta excluyente la contiene la fracción III y libera al agente aduanal de las contribuciones omitidas que se deriven de la aplicación de un arancel preferencial cuando, de conformidad con un tratado o acuerdo internacional del que México sea parte, se requiera un certificado de origen para gozar de ese trato preferencial de carácter arancelario.

Esta excluyente se sujeta al cumplimiento de ciertas condiciones a cargo del agente aduanal, mismas que se describen:

1. Que conserve copia del certificado de origen que ampare las mercancías.

2. Se asegure que el certificado se encuentra en el formato oficial aprobado para tales efectos.

3. Se asegure que el certificado ha sido llenado en su totalidad conforme a su instructivo.

4. Se asegure que el certificado se encuentra vigente a la fecha de la importación.

5. Se asegure que el criterio para el trato arancelario preferencial que fue anotado en el pedimento corresponde a la regla de origen aplicable a las mercancías de que se trate.

d) Por las cuotas compensatoriasLa fracción IV releva al agente aduanal de la responsabilidad de las

cuotas compensatorias omitidas cuando se importen mercancías idénticas o similares a aquellas que se encuentran sujetas a dichas cuotas, siempre que:

1. Conserve copia del certificado de país de origen válido (llenado, fechado y firmado).

2. Haya sido expedido de conformidad con las disposiciones aplicables (acuerdo de 30/08/94).

3. Cumpla con lo que establezca el reglamento. El artículo 68 del NRLA además de reconocer que el origen de las mercancías se puede comprobar con otros documentos que establezcan las disposiciones aplicables (constancia de origen), señala que para quedar relevado de la responsabilidad, el agente aduanal deberá verificar que:

• Las marcas y etiquetas de las mercancías y empaques, correspondan a las mercancías descritas en los documentos comprobatorios del origen (certificado o constancia, según corresponda).

• Los documentos comprobatorios del origen hayan sido expedidos por la persona o entidad que corresponda de conformidad con las disposiciones aplicables en la materia.

• Los documentos contengan la información requerida por dichas disposiciones y estén llenados de conformidad con los instructivos respectivos.

• La clasificación arancelaria anotada en el pedimento respectivo, a nivel de subpartida, sea la que les corresponda a las mercancías amparadas por dichos documentos.

• Las mercancías sean susceptibles de ser consideradas como originarias del país que se señala en los respectivos documentos, conforme a las reglas de origen y criterios manifestados en los mismos.

• Los datos asentados en los documentos comprobatorios del origen de la mercancía correspondan con los señalados en la factura, orden de ambarque, guía aérea, pedimento de importación o cualquier otro documento utilizado para amparar la importación.

• Los sellos y los datos anotados en el propio certificado de origen correspondan razonablemente a los autorizados, de acuerdo a los que están a su disposición para su consulta en la SECOFI.

No se requiere hacer un análisis muy profundo para observar que esta excluyente se encuentra sujeta a condiciones múltiples, ambiguas y, algunas veces, de cumplimiento prácticamente imposible por parte del agente aduanal.e) Por el despacho mediante procedimiento de revisión en origen

Este procedimiento se materializó en las reformas legales de julio y diciembre de 1993 a los artículos 72 y 72-A de la ALA y se recoge actualmente en los artículos 98, 99 y 100 de la NIA.

En este tipo de despacho, el agente aduanal quedará liberado de cualquier responsabilidad cuando:

1. Asiente fielmente en el pedimento los datos que le fueron proporcionados por el importador.

2. Conserve a disposición de las autoridades aduaneras el documento por medio del cual le fueron manifestados dichos datos.

Esta excluyente de responsabilidad es total, pues abarca a las contribuciones, cuotas compensatorias, regulaciones y restricciones no arancelarias y también cualquier tipo de sanción, y si se compara con lo limitativo y condicionado de las otras excluyentes de responsabilidad del agente aduanal, es claro que la legislación pretende alentar la utilización de este tipo de procedimiento de despacho.f) Por las multas

Dispone el artículo 53 último párrafo de la NIA que la responsabilidad solidaria del agente aduanal comprenderá los accesorios (actualización y recargos), con excepción de las multas. En virtud de esta disposición, en los casos de omisión de contribuciones y cuotas compensatorias será al importador a quien se impongan las sanciones respectivas.7. EL APODERADO ADUANAL.

Este es otro de los participantes de la actividad aduanera que la legislación permite intervenga en el despacho aduanero y, no obstante que es añeja su regulación, recientemente ha sido más utilizada por las empresas importadoras y exportadoras como una opción para el despacho de sus mercancías.I. El concepto

El artículo 168 de la NLA dispone que es “la persona física designada por otra persona física o moral para que en su nombre y representación se encargue del despacho de mercancías, siempre que obtenga la autorización de la SHCP".

El citado artículo añade que el apoderado aduanal promoverá el despacho ante una sola aduana, en representación de una sola persona, quien será ¡limitadamente por los actos de aquél.

Los antecedentes en la legislación mexicana del apoderado aduanal se encuentran expresamente en el artículo 33 tercer párrafo del Código Aduanero de 1952, que a diferencia de la ley vigente, limitaba su actuación a un sólo ejercicio. La ALA recogió esta limitación misma que fue suprimida aun antes de que fuera abrogada por la NIA en vigor.

II. Las clases de apoderado aduanalSin embargo, el concepto anterior no refleja a las diferentes clases o

modalidades de apoderado aduanal que permite la ley y que son:A. El apoderado aduanal uniempresaEste es caso general a que se refiere el concepto legal y al cual están

dirigidas la mayoría de las disposiciones legales. Su ámbito de actuación se limita a representar a una sola empresa por los despachos ante una sola aduana.

Mediante la reforma legal para 1997 al artículo 168 fracción Vil de la NLA, se permite que las empresas pertenecientes a una misma corporación en el extranjero, puedan en cualquier momento, llevar a cabo la transferencia de autorizaciones de sus apoderados aduanales entre las empresas del mismo grupo, sin que sea necesario cumplir nuevamente con el trámite de autorización respectiva.

B. El apoderado aduanal uniempresa nacionalComo modalidad del apoderado aduanal uniempresa, el artículo 170 de

la NLA establece que las autoridades aduaneras podrán autorizar que el apoderado aduanal pueda actuar en aduanas distintas a la que le corresponda o para que el poderdante pueda nombrar apoderados aduanales que actúen ante dos o más aduanas, para lo cual deberán cumplir con los requisitos que establezca el reglamento.

El artículo 192 del NRLA dispuso que, para obtener esa previa autorización, el apoderado aduanal deberá presentar ante la autoridad aduanera promoción por escrito que contenga: a) la firma de poderdante y del apoderado aduanal y b) señale “el domicilio para oir y recibir notificaciones de las aduanas (sic) en que el apoderado aduanal pretenda operar”, es decir, para que el apoderado aduanal obtenga esa autorización basta que lo solicite por escrito.

C. El apoderado aduanal comúnEsta clase de apoderado aduanal se aparta del concepto legal ya que

será representante no de una empresa sino de varias. El artículo 171 de la NLA dispone que podrán solicitar la autorización de uno o varios apoderados aduanales comunes las siguientes personas:

1. Las sociedades mercantiles que en el Impuesto sobre la renta opten por determinar su resultado fiscal consolidado, disposición que ya provenía del artículo 143-A de la ALA.

2. Los organismos públicos descentralizados y sus organismos subsidiarios de carácter técnico, industrial y comercial, que tengan personalidad jurídica propia, siempre y cuando las empresas solicitantes sean subsidiarias de una empresa corporativa.

3. Las empresas de servicios que tengan subsidiarias, cuando la primera sea accionista con derecho a voto en todas las empresas y tengan una administración común.

4. Las empresas maquiladoras y PITEX pertenecientes a una misma corporación en el extranjero y con un mismo representante legal.

D. El apoderado aduanal colectivoDel mismo modo, esta clase se aparta del concepto general de

apoderado aduanal ya que puede despachar las mercancías en representación de múltiples empresas.

El artículo 172 de la NLA establece que las personas morales que se indican podrán encargarse del despacho de mercancías, a través de apoderado aduanal, en los casos que se señalan a continuación:

1. Las empresas de mensajería y paquetería por las mercancías por ellas transportadas, siempre que el valor de ¡as mismas no exceda de la cantidad que establezca el reglamento.

El artículo 193 del NRLA dispuso dicho valor en una cantidad equivalente a cinco mil dólares por consignatario y además limitado a las unidades de mercancía que señale la SHCP mediante reglas generales. En el caso de exportaciones no existen limitaciones de ningún tipo.

2. Los almacenes generales de depósito por las mercancías que se destinen al régimen de depósito fiscal, así como para retirarlas del mismo.

3. Las asociaciones que cumplan con los requisitos que establezca el reglamento, las cámaras de comercio e industria y las confederaciones que las agrupen, para las mercancías de exportación de sus integrantes.

El artículo 194 del NRLA estableció esos requisitos consistentes en:• Que se encuentren legalmente constituidas.• Que se encuentren inscritas en el registro federal de contribuyentes.• Que otorguen poder a la persona que será el apoderado aduanal.Este apoderado aduanal se incluyó en la ley debido a las peticiones y

gestiones de esas agrupaciones de empresarios con el fin de incrementar los servicios que prestan a sus integrantes, en un ámbito donde los tribunales federales han establecido jurisprudencia sobre la no obligatoriedad de pertenecer a las citadas Cámaras.

4. El servicio postal mexicano.Después del plazo transitorio previsto con la expedición en 1996 de la

NLA, el SPM no llegó a tener la posibilidad de hacer el despacho aduanero. Por esta razón, a partir de 1999 se suprimió este tipo de apoderado y se modificaron de nueva cuenta los artículos 21 y 82 para disponer que las autoridades harán la determinación de las contribuciones.

III. Los requisitos de autorizaciónPara que la autoridad aduanera otorgue la autorización de apoderado

aduanal se requiere cumplir con diversos requisitos a cargo de distintas personas.

A. Los requisitos a cargo del importador o exportadorEl artículo 191 del NRLA establece los requisitos que serán a cargo de

la empresa que pretenda despachar por conducto de apoderado aduanal:

a) Acreditar haber realizado, durante un año, operaciones de comercio exterior

A pesar de que este texto es ambiguo, bien se puede interpretar que ese año sea el inmediato anterior a aquél en que se presenta la solicitud y que las operaciones de comercio exterior son importaciones o exportaciones. Por cierto, se exime de este requisito a las empresas con programas autorizados por la SECOFI (maquiladoras y pitex).b) Estar inscrita en el padrón de importadores

Si la empresa viene realizando importaciones desde 1993, este requisito ya lo viene cumpliendo desde ese entonces, en que se implemento dicho padrón. Aunque el reglamento no lo señala expresamente, también están exceptuadas las maquilas y las empresas pitex, pues no se inscriben en dicho padrón.c) Otorgar poder a la persona que haya satisfecho los requisitos legales

Este requisito es repetitivo tanto en la ley como en el reglamento, teniendo por finalidad asegurar que la empresa sea responsable ilimitadamente por los actos del apoderado, aunque éste siga sujeto a una relación laboral.B. Los requisitos comunes del importador o exportador y el apoderado aduanal

Conforme a la fracción II del artículo 168 de la NLA, estos requisitos estarán a cargo del Importador o exportador y del apoderado aduanal, es decir, se trata de requisitos de cumplimiento común:a) Tener relación laboral con el poderdante

Para su cumplimiento el importador o exportador y el apoderado aduanal deberán previamente celebrar un contrato de trabajo que será el que rija la relación entre ellos, con todos los derechos y obligaciones que de él se desprendan. En esa virtud, el apoderado aduanal es un trabajador del importador o exportador.b) Que el importador o exportador le otorgue poder notarial

Quizá la finalidad de este requisito sea fincar más contundentemente que el importador o exportador será ilimitadamente responsable por los actos del apoderado aduanal, aunque parezca redundante, porgue la responsabilidad total le proviene de la ley (artículo 168 primer párrafo). En todo caso, le otorgara mayor certeza a la designación, más que darle alguna finalidad jurídica específica al poder.C. Los requisitos a cargo del apoderado aduanal

El artículo 168 de la NLA distingue los requisitos según la clase de apoderado aduanal:a) Los requisitos para apoderados aduanales uniempresa, nacionales y comunes

Estos requisitos son:1. No haber sido condenado por sentencia por delito doloso ni haber

sufrido la cancelación de una autorización de apoderado aduanal.

2. Gozar de buena reputación personal.3. No ser servidor público ni militar en activo, salvo que el poderdante

sea una entidad pública.4. No tener parentesco con el administrador de la aduana de

adscripción de la aduana.5. Exhibir constancia de inscripción en el R.F.C.6. Aprobar el examen psicotécnico y de conocimientos que practiquen

las autoridades aduaneras, salvo en los casos de transferencia de autorizaciones introducida por la reforma para 1997.

Se observa que estos apoderados aduanales no están sujetos a los requisitos que para los agentes aduanales establece la ley consistentes en:

• Ser mexicano en pleno ejercicio de sus derechos. Por esta razón este apoderado aduanal puede ser un extranjero.

• Tener título profesional.• Tener experiencia en materia aduanera mayor de tres años. La

ausencia de este requisito tiene que evaluarla la empresa poderdante, pues ella será en todo caso responsable de los actos que realice el apoderado aduanal.

b) Los requisitos del apoderado colectivoAdicionalmente a los requisitos exigibles para obtener la autorización de

apoderado uniempresa, en este caso, se requieren:1. Tener título profesional.2. Tener experiencia en materia aduanera mayor de tres años.

# De este modo, para esta clase de apoderado aduanal persiste la omisión del requisito de ser mexicano en el pleno ejercicio de sus derechos, con las consecuencias que ello trae aparejadas.

Por otra parte, el artículo 190 del NRLA dispone que la SHCP enviará los oficios de autorización a la aduana de adscripción y a la empresa poderdante en un plazo no mayor a un mes después de conocidos los resultados de los exámenes psicotécnicos.

IV. Los requisitos de operaciónAl igual que a los agentes aduanales, el artículo 169 de la NLA

establece requisitos que deberán cubrir los apoderados aduanales para operar:

A. Los requisitos a cargo de los apoderados aduanales1. Proporcionar en medios magnéticos la información estadística de los

pedimentos que formulen.2. Ocuparse personal y habitualmente de las actividades propias de su

función.3. Realizar los actos del despacho aduanero empleando el sistema

electrónico y el número personal confidencial que le asigne la SHCP.

4. Utilizar los candados oficiales en los vehículos que transporten las mercancías que despache y evitar que los que adquiera se utilicen en vehículos que no haya promovido.

5. Firmar la totalidad de los pedimentos que despache. De este requisito se desprende que los apoderados aduanales no pueden autorizar representantes ni mandatarios para la firma de los pedimentos que formule.

6. Dar a conocer a la aduana los nombres de empleados o dependientes autorizados.

Se trata de dependientes o empleados para auxiliar al apoderado en los trámites de todos los actos del despacho.

7. Usar el gafete de identificación.

Se adicionó para la reforma de 1999 pues sin razón se había omitido.

B. Los requisitos de operación no exigiólesA diferencia de los agentes aduanales, los apoderados aduanales no

están obligados a cumplir con los siguientes requisitos:a) Efectuar el despacho, los primeros dos años, por cinco empresarios en el mes

La ausencia de este requisito es lógica, pues el apoderado representa, por regla general, a una sola empresa, pero bien pudiera la ley haber exigido ese requisito a los apoderados aduanales colectivos.b) Residir y mantener su oficina principal en el lugar de su adscripción

En este caso no se aprecia razón alguna por la cual la ley haya omitido su exigencia, pues al hacerlo propicia que el apoderado realice a distancia el despacho aduanero, se valga de terceras personas o propicie que el apoderado aduanal no ponga la atención personal que requiere su presencia en el despacho aduanero.c) Manifestar a la autoridad aduanera el domicilio de su oficina y de los cambios que ocurran

Del mismo modo no se observa ninguna razón para la omisión de este requisito.d) Contar con el equipo necesario para el despacho electrónico

La ley omite este requisito basada en que dicho equipo así como los demás instrumentos, vehículos, mobiliario, ediciones y tarifas que se requieran serán adquiridos por el importador o exportador que designe al apoderado aduanal.e) Ocuparse del 15% de operaciones de bajo valor

La ausencia de este requisito es congruente con el régimen de los citados apoderados, en virtud de que trabajan para un solo representado.V. Las obligaciones de los apoderados aduanales

El último párrafo del artículo 169 de la NLA hace aplicable las obligaciones de los agentes aduanales a los apoderados aduanales, salvo las siguientes:

1. En los trámites del despacho aduanero actuar siempre en su carácter de apoderado aduanal.

2. Rendir dictamen en los casos en que se lo solicite la autoridad aduanera.

3. Retribuir a un apoderado aduanal suspendido.4. Suspender actividades sin previa solicitud.

VI. La inhabilitación, suspensión, cancelación y revocación de la autorización

Las causas que pueden afectar el ejercicio o la vigencia de la autorización de apoderado aduanal son las que también afectan a las patentes de agente aduanal.

A. La inhabilitación de la autorizaciónSe encuentra también prevista en el penúltimo párrafo del artículo 169

de la ley y se aplicará por el Incumplimiento a los requisitos de operación. Al igual que la inhabilitación de los agentes aduanales se puede ordenar por cierto plazo o hasta que se subsane el requisito omitido.B. La suspensión del apoderado aduanal

No está prevista la suspensión de actividades para los apoderados aduanales uniempresa y comunes, aplicándose en los términos del antepenúltimo párrafo del artículo 173 sólo a los apoderados aduanales colectivos cuando se ubiquen en las causales que la ley señala para los agentes aduanales, salvo las siguientes:a) Dejar de cumplir con sus funciones

Es correcto que no sea causal de suspensión ya que en todo caso le corresponderá a la representada imponer los correctivos conducentes, como la revocación del poder y por ende, de la autorización respectiva.b) Carecer de bienes para cubrir créditos fiscales

Del mismo modo, es correcto que no aplique esta causal, debido a que el importador o exportador representado tiene una absoluta responsabilidad de la actuación del apoderado aduana]^ en todo caso, será el patrimonio del importador o exportador quien responderá de dichos créditos fiscales.

Sin embargo, no aparecen argumentos sólidos con fundamento en los cuales se haya excluido a los apoderados aduanales uniempresa o comunes de ser suspendidos en los mismos supuestos en que son suspendidos los agentes aduanales y apoderados aduanales colectivos.C. La cancelación de la autorización de apoderado aduanal

El artículo 173 de la NLA establece las causas por las que será cancelada la autorización de todas las clases de dichos apoderados.

De la enumeración de las causales que hace dicho dispositivo legal se desprende que son las mismas aplicables para los agentes aduanales con ciertas salvedades.

a) Las causales de cancelación no aplicablesLas causales de cancelación de los agentes aduanales, que no lo son

para los apoderados aduanales, son las siguientes:1. Constituir sociedades en contravención a la ley aduanera.- Es

congruente que no sea causal para los apoderados aduanales, porque ellos no tienen el derecho de constituirlas.

2. Retribuir a un apoderado aduanal suspendido.- Es igualmente correcto que no aparezca porque un apoderado suspendido no puede transmitir a su representado a otro apoderado.

3. Carecer de bienes por tercera ocasión para cubrir créditos fiscales. Ya se comentó, con motivo de la suspensión, la razón que justifica que no se señale como causal de suspensión o cancelación.

b) La causal de cancelación propia del apoderado aduanalEstá establecida en la fracción VI del artículo 173 de la NLA y se

configura cuando dicho apoderado cometa alguna de las infracciones previstas en el artículo 176 de la misma ley, o sea, cuando omita parcial o totalmente los impuestos al comercio exterior o cuotas compensatorias (en cualquier monto), se omita alguna regulación no arancelaria o introduzca mercancías de importación o exportación prohibida.

A partir de 1999 se limitó la causal, a que exceda de $ 70,000 y del 10% de las contribuciones que debieron pagarse.

D. La revocación de la autorizaciónLa ley no regula la extinción de la autorización del apoderado aduanal,

circunstancia que privará de consecuencias legales cuando la empresa poderdante o el apoderado dejen de satisfacer los requisitos que exige para obtener la autorización.

En su lugar, el artículo 168 de la NLA prevé la revocación de la autorización cuando ocurra alguno de los siguientes eventos:

1. Termine la relación laboral con el poderdante.

2. El poderdante revoque el poder notarial.

3. El poderdante solicite la revocación a la SHCP.Ciertamente, algunas causas de la extinción quedan ubicadas como

supuestos de terminación de la relación laboral o del poder como es el fallecimiento, incapacidad o retiro voluntario del apoderado aduanal, ya que esos eventos son también causas de terminación del contrato de trabajo.

El último párrafo del artículo 168 de la NLA dispone que la revocación surtirá efectos a partir de la fecha en que el poderdante solicite la revocación a la autoridad aduanera y el artículo 195 del NRLA establece que cuando se revoque la autorización para actuar mediante apoderado aduanal, la persona que requiera de una nueva autorización deberá cumplir nuevamente los requisitos legales, es decir, la autorización se otorga en función del importador o exportador y no en función del apoderado.

Vil. El procedimiento de suspensión y cancelación de la autorizaciónPor señalamiento del penúltimo párrafo del artículo 173 de la NLA las

suspensiones o cancelaciones se substanciarán, en lo aplicable, por el procedimiento previsto en el artículo 167 de la misma ley para los agentes aduanales, el cual ya se describió en el apartado correspondiente.

Finalmente, el mismo artículo 173 ordena que la persona física o moral a quien la autoridad aduanera haya cancelado la autorización de tres de sus apoderados aduanales no podrá designar uno nuevo en un plazo de dos años.8. LAS AUTORIDADES ADUANERAS

Toca ahora estudiar al sujeto activo de la relación jurídica aduanera o las entidades del Estado encargadas de aplicar la ley, verificar su cumplimiento y exigir que ante ellas se cumplan las diversas obligaciones que establece la ley a cargo de los particulares.

I. Los conceptos generalesEl artículo 3o. primer párrafo de la NLA establece que las funciones

administrativas relativas a la entrada de mercancías al territorio nacional o la salida del mismo se realizarán por las autoridades aduaneras, mientras que el artículo 2o. fracción II precisa que se consideran autoridades aduaneras las que de acuerdo con el Reglamento Interior de la SHCP y demás disposiciones aplicables tengan competencia para ejercer las facultades que esa ley establece.

A. El concepto de autoridadEsta materia ya ha sido ya objeto de estudio desde hace tiempo por

nuestros tribunales cuando, con motivo del juicio de amparo, han emitido fallos o sentencias.

AUTORIDADES. QUIENES LO SON. Se reputa como autoridad a aquel órgano del Gobierno del Estado que es susceptible jurídicamente de producir una alteración, creación o extensión en una o varias situaciones, concretas o abstractas, particulares o generales, públicas o privadas, que pueden presentarse dentro del Estado; alteración, creación o extinción que se lleva a cabo imperativamente, bien por una decisión aisladamente considerada, o por la ejecución de esa decisión o bien por ambas conjunta o separadamente; que por autoridad responsable, para los efectos del amparo, se entiende aquel órgano estatal, de hecho o de derecho, investidos con facultades de decisión o de ejecución, cuyo ejercicio engendra una creación o una extinción de situaciones, en general, de hecho o jurídicos, con trascendencia particular y determinada, de una manera imperativa; y cuando la Ley que rija a un organismo descentralizado le dé atribuciones constitutivas de actos de autoridad, los que se distinguen por sus características de imperatividad, unilateralidad, y, sobre todo, de coercitividad.Revisión 53/68. Improcedencia Administrativa. Margarita Limón Vda. de Hernández.

17 de enero de 1969. Por unanimidad. Ponente: Carlos Hidalgo Riestra.Informe 1969. Tribunal Colegiado del Octavo Circuito, pag. 37.AUTORIDADES. QUIENES LO SON. El término “autoridades” para los efectos del amparo, comprende a todas aquellas personas que disponen de la fuerza pública, en virtud de circunstancias, ya legales, ya de hecho, y que, por lo mismo, están en posibilidad material de obrar como individuos que ejerzan actos públicos, por el hecho de ser pública la fuerza de que disponen.Quinta Epoca: Tomos IV, XXIX, XXXIII, LXV y UO<41

De las anteriores tesis se puede desprender que autoridad es aquel órgano del gobierno con facultades de decisión o de ejecución, para la emisión de actos imperativos, unilaterales y coercitivos, en tanto que si no se cumplen voluntariamente son susceptibles de imponerse por el uso de la fuerza pública, por lo que resulta conveniente distinguirlas de aquellas entidades del gobierno o de la administración pública que son dependencias del sector público pero no llegan a ser en estricto sentido autoridades por carecer de los atributos mencionados.B. Las facultades expresas de las autoridades

Sin perjuicio del estudio pormenorizado que aparece en el capítulo relativo a los principios constitucionales en materia aduanera, es conveniente citar aquí que, en los Estados de Derecho las autoridades sólo pueden hacer aquello que las leyes expresamente les permiten, de tal suerte que para ejecutar determinado acto jurídico se requiere que una ley les confiera esa atribución o facultad de manera expresa y no implícita. La jurisprudencia así lo ha reiterado en innumerables ocasiones.

AUTORIDADES. Las autoridades sólo pueden hacer lo que la ley les permite.Apéndice de Jurisprudencia de 1917 a 1965 del Semanario Judicial de la Federación.Tomo XII. Cía de Luz y Fuerza de Puebla, S.A. página 928

Tomo XIII Velasco W. María Félix, página 44

Tomo XIII Caraveo Guadalupe página 514

Tomo XIV Parra Lorenzo y coags. página 555

Tomo XV Cárdenas Francisco V. página 249

Quinta Epoca. Jurisprudencia Común al Pleno y a las Salas.Num. 47. pag.106.42

Las facultades de las autoridades aduaneras provienen en unos casos directamente de la Constitución Política y en otros casos de diversas leyes, como son la Ley Orgánica de la Administración Pública Federal, el CFF y obviamente la NLA.

C. La estructura y organización de ia Administración Pública FederalConforme con la división de poderes consignada en nuestra

Constitución Política, toca al Poder Legislativo la función básica de emitir las leyes en tanto que al Ejecutivo aplicarlas y al Judicial resolver las controversias derivadas de dicha aplicación.

Ahora bien, acorde con lo dispuesto por los artículos 80 y 90 de la Máxima Ley, el Poder Ejecutivo Federal reside en una sola persona que se denomina Presidente de los Estados Unidos Mexicanos, conformando la administración pública centralizada y paraestatal una ley que expida el Congreso, la que distribuirá los negocios del orden administrativo de la Federación que estarán a cargo de las Secretarías de Estado y Departamentos Administrativos, o sea, la Ley Orgánica de la Administración Pública Federal publicada en el D.O.F. de 29 de diciembre de 1976.

A su vez, esta ley en sus artículos 14, 16 y 18 dispone que los Secretarios de £stado se auxiliarán y podrán delegar facultades, excepto cuando la ley disponga que son indelegables, en los funcionarios que señale el Reglamento Interior de cada Secretaría, el que establecerá las unidades administrativas y sus atribuciones que la conforman y que será expedido por el Presidente de la República.

Así pues, el Derecho Administrativo establece un sistema de distribución de competencias basado en los siguientes principios:

1. Compete al Presidente de la República el ejercicio de las facultades conferidas al Poder Ejecutivo Federal por la propia Constitución y por las diversas leyes.

2. Compete al Congreso, a través de una ley, establecer el número y funciones de las Secretarías de Estado que se encargarán del despacho de los asuntos administrativos.

3. Compete al Presidente de la República establecer las dependencias y sus funciones que integran cada una de las Secretarías mencionadas.

De este modo, la exposición de las facultades de las autoridades en materia aduanera se hará siguiendo estos principios, de tal manera que se consignarán en primer término las atribuciones del Presidente de la República consignadas en nuestra Constitución, posteriormente en otras leyes y por último en la NLA. Después se describirán las facultades conferidas a la SFICP en la Ley Orgánica de la Administración Pública Federal, en el CFF y en la NLA y finalmente, se hará una exposición, con base en el Reglamento Interior del SAT, de las Unidades y Dependencias de esta última autoridad que intervienen en materia aduanera.

II. Las facultades del Ejecutivo Federal en materia aduaneraLas facultades que el Presidente tiene en materia aduanera son de la

más alta envergadura, mismas que se expondrán a continuación.A. Las atribuciones constitucionales

Las facultades presidenciales conferidas directamente por la Constitución son:

a) Promulgar, ejecutar y reglamentar las leyesConsignada en la fracción I del artículo 89 constitucional, contiene no

sólo la de ejecutar la ley sino también la facultad reglamentaria a la cual se hizo referencia en páginas anteriores. En materia aduanera este es el fundamento constitucional del Reglamento de la Ley Aduanera publicado en el D.O.F. de 6 de junio de 1996, en vigor.

Otra de las atribuciones que contiene este precepto es la facultad presidencial de promulgar e implícitamente la de vetar una ley del Congreso, atribución ésta última que es de suma importancia pero que en la historia del Derecho Mexicano no se ha ejercido por el Presidente.

b) Celebrar tratados internacionalesDe conformidad con el artículo 89 fracción X constitucional corresponde

al Presidente de la República dirigir las negociaciones diplomáticas y celebrar tratados con “potencias extranjeras”, sometiéndolos a la aprobación del Senado. En materia aduanera, existen tratados que regulan diversos aspectos tales como facilidades a ciertas operaciones temporales o de turistas, de valoración aduanera, de codificación y designación de mercancías, asistencia y cooperación mutua, etc.

c) Establecer o suprimir aduanasLa fracción XIII del citado artículo 89 constitucional concede la facultad

al Presidente de la República de habilitar toda clase de puertos, establecer aduanas marítimas y fronterizas y designar su ubicación. No es necesario comentar la trascendencia de la facultad pues se aprecia de su simple lectura que solamente el Presidente de la República puede abrir o cerrar lugares autorizados para ingresar al territorio nacional o extraer del mismo mercancías y medios de transporte.

d) Facultades legislativas extraordinariasDe conformidad con el segundo párrafo del artículo 131 de nuestra

Constitución, el Ejecutivo puede ser facultado por el Congreso para aumentar, modificar o suprimir las cuotas establecidas en las tarifas de importación y exportación y para crear otras, así como para restringir y prohibir la importación, exportación y tránsito de mercancías, dando cuenta al Congreso del uso que hubiese hecho de esta facultad cuando envíe el presupuesto fiscal del año siguiente. En virtud de que estos cambios a las tasas arancelarias implican modificaciones a las leyes expedidas por el Congreso, dicha facultad en realidad es una atribución legislativa extraordinaria, misma que se ha justificado porque la velocidad de los cambios en el comercio internacional requiere acciones rápidas y urgentes en beneficio de la estabilidad de la producción nacional o de cualquier otro propósito en beneficio del país.

B. Atribuciones en el Código Fiscal de la FederaciónEl artículo 39 de dicho Código confiere al Ejecutivo Federal facultades,

indelegables, que si bien se refieren a la materia fiscal también tienen aplicación en materia aduanera. Estas facultades son las que a continuación se exponen, mismas que tienen por requisito que se ejerzan a través de resoluciones de carácter general, es decir, que se apliquen a todos los sujetos que se ubiquen en esas condiciones generales y que no se dirijan sólo a ciertas y determinadas personas.

a) Condonar contribuciones y accesoriosEl Presidente puede ejercer esta facultad cuando se haya afectado o se

pretenda impedir que se afecte la situación de algún lugar o región del país, una rama de actividad, la producción o venta de productos o la realización de una actividad, así como en casos de catástrofes sufridas por fenómenos meteorológicos, plagas o epidemias.

Un ejemplo lejano del uso de esta facultad discrecional fue la condonación de impuestos que se otorgó a la ciudad de Irapuato con motivo de la inundación que sufrió en el año de 1973 y un caso más cercano fue la condonación parcial de contribuciones, accesorios y cuotas compensatorias causadas con motivo de importaciones de mercancías realizadas entre los días finales de diciembre de 1994 y los primeros días de marzo de 1995, contenida en el Decreto publicado en el D.O.F. de 7 de julio de 1995.

b) Dictar medidas sobre administración, control, forma y procedimientos de pago de contribuciones

La fracción II del precepto citado en relación con los artículos 5o. y 6o. del mismo Código confirman los principios de que a las contribuciones les son aplicables las leyes vigentes en el momento de su causación y que las normas que se refieren al sujeto, objeto, base, tasa o tarifa son de aplicación estricta, pero que les serán aplicables las normas sobre procedimiento que se expidan con posterioridad.

De la facultad anotada se desprende válidamente que el Ejecutivo puede, mediante reglas generales, dictar medidas sobre las formas de pago de las contribuciones; sobre su administración y control y también sobre procedimientos para efectuar dicho pago, aun tratándose de contribuciones que ya se hubiesen causado con anterioridad. En materia aduanera esta facultad tiene importancia debido a que con base en ella se queden dictar medidas sobre contribuciones al comercio exterior que habiéndose causado, estén pendientes de pago, como el caso de las importaciones por tráfico aéreo o marítimo.

c) Conceder subsidios o estímulos fiscalesEsta facultad está contemplada en la fracción III del artículo

mencionado y en el artículo 17 de la Ley de Ingresos de la Federación para el Ejercicio de 2000, publicada en el D.O.F. de 31 de diciembre de 1999, que establece los estímulos y subsidios que durante ese ejercicio podrá conceder el Ejecutivo Federal a las importaciones y exportaciones de mercancías.

Ejemplos recientes del uso de esta facultad son los decretos presidenciales publicados en el D.O.F. de 24 de diciembre de 1996, por medio de los cuales se otorgaron estímulos fiscales al autotransporte federal de personas y carga y en diversas contribuciones a los contribuyentes en general.

C. Atribuciones en la nueva Ley AduaneraPor su parte, el artículo 143 de la NLA establece cuáles son las

facultades del Poder Ejecutivo Federal en materia aduanera:

a) Establecer o suprimir aduanas fronterizas, interiores y de tráfico aéreo y marítimo así como designar su ubicación y funciones

Esta facultad la consigna el precepto constitucional por lo que simplemente es una reiteración del mismo, con la observación de que incluye a las aduanas interiores que no se preveían cuando en 1917 se redactó nuestra máxima ley.

Actualmente existen 47 aduanas de las cuales 21 son aduanas fronterizas, 8 son aduanas interiores, 16 son aduanas marítimas y 2 aéreas, mismas que se encuentran localizadas por todo el territorio nacional y se distribuyen en las siguientes entidades federativas:

Aguascalientes: (1). Interior de Aguascalientes.Baja California: (2). Fronteriza de Mexicali (3). Fronteriza de Ti- juana (4). Fronteriza de Tecate (5). Marítima de EnsenadaBaja California Sur: (6). Marítima de La PazCampeche: (7). Marítima de Ciudad del CarmenCoahuila: (8). Interior de Torreón (9). Fronteriza de Piedras Negras (10). Fronteriza de Ciudad AcuñaColima: (11). Marítima de ManzanilloChiapas: (12). Fronteriza de Ciudad HidalgoChihuahua: (13). Fronteriza de Puerto Palomas (14). Fronteriza de Ojinaga (15). Fronteriza de Ciudad Juárez (16). Interior de ChihuahuaGuerrero: (17). Marítima de Acapulco

Jalisco: (18). Aérea de Guadalajara

Estado de México: (19). Interior de Toluca

Michoacán: (20). Marítima de Lázaro CárdenasNuevo León: (21). Interior de Monterrey (22). Fronteriza de ColombiaOaxaca: (23). Marítima de Salina Cruz Puebla: (24). Interior de

Puebla Querétaro: (25). Interior de QuerétaroQuintana Roo: (26). Marítima de Cancón (27). Fronteriza de Subteniente LópezSinaloa: (28). Marítima de MazatlánSonora: (29). Fronteriza de Nogales (30). Fronteriza de Agua Prieta (31). Fronteriza de Naco (32). Fronteriza de San Luis Río Colorado (33). Fronteriza de Sonoyta (34). Marítima de Guay- masTamaulipas: (35). Fronteriza de Matamoros (36). Fronteriza de Nuevo Laredo (37). Fronteriza de Ciudad Reynosa (38). Fron

teriza de Ciudad Miguel Alemán (39). Marítima de Tampico (40). Marítima de Altamira (41). Cd. CamargoVeracruz: (42). Marítima de Coatzacoalcos (43). Marítima de Tuxpan (44). Marítima de VeracruzYucatán: (45). Marítima de ProgresoDistrito Federal: (46). Interior de México (47). Aeropuerto Internacional de la Ciudad de México.43

b) Suspender los servicios de las oficinas aduaneras por el tiempo que juzgue conveniente, cuando así lo exija el interés de la Nación

Siendo las aduanas lugares autorizados para la entrada o salida de bienes, personas y medios de transporte, ejercen control sobre la integridad del territorio nacional y por lo tanto, el Ejecutivo Federal tiene facultades para suspender sus servicios cuando lo considere procedente y en beneficio de la Nación.c) Autorizar que el despacho de mercancías por las aduanas fronterizas nacionales, pueda hacerse conjuntamente con las oficinas aduaneras de países vecinos

Hasta el momento, se realizan esfuerzos por las autoridades mexicanas y americanas para llevar a cabo el “despacho conjunto”, mismos que se iniciaron a partir de la entrada en vigor del TLCAN. Entre los obstáculos a superar se encuentran, entre otros, los procedimientos y las épocas de pago de las contribuciones, que difieren de manera considerable en las leyes de los países partes.d) Establecer o suprimir regiones fronterizas y determinar sus límites

Las regiones fronterizas, al igual que la franja fronteriza, es el territorio en donde se podrá desgravar parcial o totalmente la introducción de mercancías en beneficio de sus pobladores pero, basta aquí precisar, como lo hace la ley, que su establecimiento o supresión constituyen facultades expresas e indelegables del Presidente de la República.

Finalmente, todas las facultades anteriores son de naturaleza discrecional en tanto que las leyes no establecen reglas o condiciones a las cuales se deba someter el Presidente cuando pretenda ejercitar las mismas, ni existe plazo legal dentro del cual esté obligado a ejercerlas. A continuación se transcribe la tesis de jurisprudencia número 165 del Tribunal Fiscal de la Federación, que ayuda a distinguir las facultades discrecionales de las facultades regladas.

FACULTADES REGLADAS Y FACULTADES DISCRECIONALES. SU DISTINCION. Cuando las facultades o poderes de que se encuentra investido el órgano administrativo se hayan establecido en ley, no sólo señalando la autoridad competente para obrar, sino también su obligación de obrar y cómo hacerlo, en forma de que no deja margen alguno para la apreciación subjetiva del funcionario sobre las circunstancias del

acto, se está en presencia de facultades o poderes totalmente reglados, -vinculando su ejercicio por completo a la ley. En cambio, cuando el órgano administrativo se encuentra investido de facultades o poderes para actuar cuando lo crea oportuno, o para obrar según su prudente juicio, buscando la mejor satisfacción de las necesidades colectivas que constituyen el fin de su actuación, por cuanto que la ley otorga cualquiera de esas posibilidades en forma expresa o tácita y con mayor o menor margen de libertad, entonces se habla del ejercicio de facultades discrecionales.Revisión No. 363/80. 20 de mayo de 1982.

Revisión No. 440/82. 25 de enero de 1983.

Revisión No. 2267/82. 29 de abril de 1983.Es importante distinguir entre estos dos tipos de facultades conferidas

por las leyes a las autoridades, en virtud de que su ejercicio estará sujeto a diferentes controles cuando afecten la esfera jurídica de los particulares y será diversa la posibilidad de impugnación legal en contra del resultado de dicho ejercercio, pues en el caso de las facultades discrecionales sólo se admite la oposición basada en el desvío de poder en tanto que en el caso de las facultades regladas siempre se tendrá la defensa basada en la falta de fundamentación y motivación a que obliga la Constitución Federal.

III. Las facultades de la Secretaría de Hacienda y Crédito PúblicoSiguiendo el mismo método, se enunciarán primeramente las

atribuciones que le confieren a la citada SHCP otras leyes, para después anotar las que consigna la NLA, en el entendido que la Constitución Política no le otorga atribuciones de manera directa, pues a quien se las concede es al Ejecutivo Federal, del cual depende.

Posteriormente se analizará la organización de la SHCP y se anotará la desconcentración de muchas de sus funciones al SAT.

A. Atribuciones en la Ley Orgánica de la Administración Pública Federal

En la distribución de competencias que de los asuntos administrativos hace entre las diversas Dependencias del Poder Ejecutivo, esta ley le confiere en el artículo 31 fracciones XI, XII y XIII la materia aduanera a la SHCP.

a) Cobrar las contribuciones, productos y aprovechamientos federalesEn los términos de la fracción XI citada, corresponde a la SHCP

recaudar dichos ingresos públicos, muchos de los cuales se causan por la actividad aduanera. Igualmente, con fundamento en esa fracción compete a la misma SHCP vigilar y asegurar el cumplimiento de las disposiciones legales que establezcan esas cargas tributarias, disposición que le otorga competencia para llevar a cabo las funciones de inspección y comprobación establecidas en los diversos ordenamientos fiscales.

b) Dirigir los servicios aduanales y de inspección y la policía fiscal de la Federación

La fracción XII del artículo 31 contiene esta atribución que es realmente la substancial para afirmar que la materia aduanera se encuentra asignada alaSHCP.

c) Representar el interés de la Federación en controversias fiscalesAcorde con las atribuciones que se mencionan en los dos párrafos

anteriores, la fracción XIII dispone que será esta Secretaría la encargada de defender y representar los intereses fiscales de la Federación en las controversias en donde sea parte, por lo tanto, en controversias de carácter aduanero corresponde a la misma defender los intereses del Estado.

B. Atribuciones en el Código Fiscal de la FederaciónEn este ordenamiento legal, de aplicación supletoria por mandato del

artículo 1o. de la NLA, se establecen cuatro grandes grupos de atribuciones conferidas a la SHCP: 1) de verificación o comprobación 2) de determinación y liquidación de créditos fiscales 3) de imposición de sanciones y 4) de defensa jurídica de los intereses fiscales.

a) Facultades de verificación y comprobaciónDe conformidad con lo dispuesto por diversas fracciones del artículo 42

del citado código tributario federal, la SHCP tiene facultad para:1. Rectificar los errores aritméticos que descubran.Esta facultad se ejerce en las declaraciones presentadas por los

causantes, que como se aprecia es claramente aplicable en materia aduanera sólo que en este caso, la principal declaración presentada por los contribuyentes se denomina pedimento.

2. Requerir a los contribuyentes, responsables solidarios y terceros con ellos relacionados.

Los efectos de este requerimiento son para que exhiban en su domicilio, establecimientos u oficinas de las propias autoridades, a efecto de llevar a cabo su revisión, la contabilidad, otros documentos e informes que se les requieran.

Es importante destacar de esta atribución sus principales elementos:(i) Los sujetos que pueden ser requeridos.Esta facultad no está limitada a los contribuyentes sino que también la

autoridad puede requerir a los responsables solidarios y aun a terceros, aunque en éste caso sólo a aquellos qué estén relacionados con el contribuyente.

(ii) El lugar de desahogo de requerimiento.La disposición legal permite que la autoridad ordene que la exhibición

de la documentación se realice tanto en el domicilio o en los establecimientos del requerido o bien en las oficinas de la autoridad, a donde habrá de trasladarse el sujeto requerido.

(iii) El objeto de la exhibición.

La finalidad establecida por la ley es la de revisar la contabilidad, los documentos y los informes exhibidos, por lo que cualquier objetivo que se aleje del anterior rebasa la facultad concedida.

(iv) El lugar de notificación del requerimiento.El artículo 48 del CFF señala que será en el domicilio manifestado ante

el registro federal de contribuyentes y, en su defecto, si se tratare de personas físicas, su casa habitación o el lugar donde se encuentren.

(v) El plazo de exhibición.De conformidad con lo mandado por el artículo 53 del mismo CFF, los

plazos varían dependiendo si el requerimiento se formula dentro o fuera de visita domiciliaria.

Si el requerimiento se hace dentro de visita domiciliaria y se trata de los libros y registros contables la exhibición debe ser inmediata, pero si se trata de cualquier otro documento se contará con un plazo de seis días contados a partir del día siguiente de notificado el requerimiento respectivo.

Si el requerimiento se formula fuera del desarrollo de una visita domiciliaria entonces el plazo será de quince días contados a partir del día siguiente de la notificación del mencionado requerimiento. En este caso, la autoridad podrá ampliar el plazo a petición del interesado por diez días más cuando la documentación o informes sean difíciles de obtener o proporcionar.

Es conveniente expresar que todos los plazos en días que establece el CFF sólo se deben de computar los días hábiles.

3. Practicar visitas domiciliarias.Son visitas domiciliarias fiscales "el conjunto de hechos, actos y

formalidades que llevan a cabo las autoridades administrativas, en eí domicilio, papeles y otros bienes de los gobernados, con el fin de investigar, vigilar y comprobar el cumplimiento o incumplimiento de sus obligaciones tributarias.”44

Esta atribución de la autoridad hacendaría está sujeta a un rígido sistema constitucional y legal que busca garantizar y proteger el domicilio del contribuyente.

En efecto, los artículos 16 Constitucional y 43, 44, 45, 46, 46-A y 47 del Código Fiscal Federal regulan detalladamente todos los pormenores de dichas visitas, como son: los requisitos de la orden de visita; lugar en que habrá de practicarse; identificación de visitadores; designación de testigos; obligaciones de los visitados; levantamientos de actas parciales, última parcial y final; los requisitos constitucionales y legales que deben reunir dichas actas; el plazo de nueve meses para concluir dichas visitas y las causas de su terminación anticipada.

Es importante mencionar que conforme con esos preceptos legales los hechos asentados en las actas se tendrán por consentidos si el visitado no presenta las pruebas que los desvirtúen antes del cierre del acta final.

4. Practicar avalúos de toda clase de bienes.Establecida en la fracción VI del artículo 42 del código citado, la

atribución señalada es de vital importancia para verificar que se cumpla la disposición fiscal, puesto que la base gravable del tributo se mide, en muchos casos, por el valor de los bienes.

Es importante adelantar que en materia aduanera el valor de las productos o mercancías para efectos de determinar la base gravable de las contribuciones a las importaciones y exportaciones, se rige por los artículos 64 a 78 del capítulo tercero del Título Tercero de la NLA, mismos que establecen diferentes tipos o clases de valor así como los procedimientos y elementos para determinar cada uno de ellos.

5. Verificación física de bienes durante su transporte.Esta facultad se encuentra además reglamentada, en materia aduanera,

en los artículos 144 fracción XI, 146 y 147 de la NLA, preceptos que ordenan que las mercancías de Importación y las nacionales deberán amparase durante su transporte.

6. Recabar de funcionarios y empleados públicos informes y datos relacionados o conocidos con motivo del ejercicio de sus funciones.

De esta atribución nace la obligación de los demás servidores públicos de proporcionar a la SHCP los documentos e informes que posean o conozcan cuando ella lo solicite.

b) Facultades de determinación, liquidación y notificación de contribuciones omitidas

Conforme con los artículos 42, 48 fracción VIII y 51 del CFF, cuando la SHCP conozca de hechos y omisiones que constituyan incumplimiento a las leyes fiscales tiene facultades para determinar y liquidar las contribuciones omitidas, determinación que debe estar contenida en una resolución que debe ser notificada al contribuyente para su cumplimiento voluntario o para su ejecución forzosa por la vía del procedimiento administrativo de ejecución.

c) Facultades de imposición de sancionesAcorde con los artículos 70 y 94 del CFF, la SHCP tiene atribuciones

para imponer sanciones por infracciones a las disposiciones de las leyes que establezcan contribuciones, entre las que se encuentra la Ley Aduanera, sin perjuicio de hacer efectivas las contribuciones y sus accesorios.

d) Facultades de defensa jurídicaCorresponde a la SHCP la defensa del interés del fisco federal en los

juicios que ante los tribunales administrativos y judiciales se instauren en contra de sus actos o resoluciones.

En materia de delitos fiscales la SHCP tiene aquéllas conferidas por los artículos 42 fracción VIII y 92 del CFF consistentes en allegarse las pruebas necesarias para formular las denuncias, querellas y declaratorias de perjuicio y actuar como coadyuvante del Ministerio Público Federal, toda vez que la aplicación de las penas por los delitos fiscales compete sólo a los tribunales judiciales.

C. Atribuciones en la Ley AduaneraRealizar el examen de las facultades conferidas por la NLA a la SHCP

no es tarea fácil, si se atiende a dos circunstancias: 1) la falta de orden en que aparecen señaladas en el artículo 144 y 2) su dispersión, ya que en diversos artículos de la misma ley se consignan importantes facultades que no se mencionan en el citado artículo, razones por las cuales es necesario analizar todo el articulado de la ley para encontrar las referidas facultades. Para los efectos de su exposición se han agrupado aquí atendiendo al tipo de facultad.

a) Facultades relacionadas con la organización y competencia de sus dependencias

En la fracción I del citado artículo 144 se establecen facultades para fijar ámbitos de competencia de las aduanas así como para crear las secciones aduaneras y establecer las bases de coordinación con otras dependencias y organismos de la administración pública.

Las atribuciones son las siguientes:1. Señalar la circunscripción territorial de las aduanas así como

establecer y suprimir secciones aduaneras.Anteriormente le correspondía al Presidente de la República fijar la

circunscripción territorial de las aduanas, facultad que fue conferida a la SHCP mediante la reforma para 1991 a la ALA, trasladándose así a la NLA.

En la actualidad, esa circunscripción territorial está señalada en el Acuerdo por el que se señala el nombre, sede y circunscripción territorial de las unidades administrativas de la SHCP, que se mencionan, publicado en el D.O.F. de 18 de diciembre de 1996, que derogó su similar publicado el 29 de enero de 1993, reformado por diversos acuerdos publicados en el D.O.F. de 15 de marzo y 13 de octubre de 1993, mismo que seguirá en vigor mientras se expide otro, acorde al artículo quinto transitorio del Reglamento Interior del SAT, publicado en el D.O.F de 3 de diciembre de 1999.

La facultad de establecer y suprimir secciones aduaneras desborda el mandato constitucional que reserva al Ejecutivo Federal establecer o suprimir aduanas, cuando esas secciones aduaneras se localicen en puntos limítrofes con otros estados extranjeros y tengan facultades para permitir la entrada al territorio nacional o salida del mismo de mercancías y recauden las contribuciones que se causen.

2. Señalar dentro de los recintos fiscales el lugar donde se ubicarán las oficinas administrativas de la aduana y sus instalaciones complementarias.

Teniendo el control y dominio del recinto fiscal, toca a la SHCP determinar la organización de las instalaciones del mismo, con el fin de hacer una localización óptima de sus propias oficinas y la de las demás dependencias que tienen que ver con la entrada o salida del territorio nacional de personas, mercancías y medios de transporte.

3. Establecer la coordinación con otras dependencias y organismos públicos que apliquen medidas de seguridad y control en los recintos fiscales.

En el segundo párrafo del artículo 3o. de la NLA se ordena que:“Las autoridades aduaneras, migratorias, sanitarias, de comunicaciones, de marina y otras ejercerán sus atribuciones en forma coordinada y colaborarán recíprocamente en el desempeño de las mismas.”

A pesar de este dispositivo legal, en la práctica es común que dicha coordinación sea insuficiente o deficiente, entorpeciendo el flujo de las mercancías y medios de transporte, razón por la cual la fracción I del artículo 144 ordena (desde la reforma legal de 26 de julio de 1993) que:

"...La propia Secretaría...establecerá la coordinación con otras dependencias y organismos que lleven a cabo sus funciones en los aeropuertos, puertos marítimos y cruces fronterizos autorizados para el tráfico internacional, en relación con las medidas de seguridad y control que deban aplicarse en los mismos...”

Por lo tanto, será la SHCP quien establecerá la coordinación con otras dependencias y organismos de la administración pública, disposición que se confirma por la fracción VIII del artículo 144 para darle a dicha Secretaría de manera exclusiva el control y vigilancia en dichos lugares, buscando asegurar la intervención coordinada de las diversas dependencias en esta materia.

4. Señalar, mediante reglas de carácter general, las aduanas por las cuales se deberá practicar el despacho de determinado tipo de mercancías.

Facultad apenas conferida por la reforma de 26 de julio de 1993 a la ALA, se ejercitó por primera vez por la SHCP mediante la Cuarta Resolución que reformó y adicionó la que estableció las reglas generales para 1994, adicionando la regla 149-D que dispuso que en el caso de importaciones de cerveza y cigarros que excedan de 50 dólares únicamente se pueden presentar para su despacho en las aduanas señaladas en el anexo 23 de esa misma resolución. La medida persiste para 1999 en la regla general 3.26.1 y las aduanas ahora se listan en el anexo 21.

Ausente de una exposición de motivos que explique las razones de esta novedosa medida, restringir el tráfico internacional de ciertas mercancías a entrar únicamente por ciertas aduanas, se puede inferir solamente que se deba para combatir la evasión fiscal por el posible contrabando de los productos mencionados.

5. Manejar, almacenar y custodiar las mercancías en los recintos fiscales.

Una de las facultades que no se encuentra enumerada en el artículo 144 de la ley es aquella que se contempla en el primer párrafo del artículo 14 de la misma. En efecto, ordena dicho dispositivo legal que las mencionadas actividades competen a las aduanas y añade el segundo párrafo del artículo 25 que mientras las mercancías permanezcan en depósito ante la aduana se prestarán, entre otros, los servicios de almacenaje, para los cuales la Ley Federal de Derechos establece una tarifa.

b) Facultades de verificación y comprobaciónA continuación se agrupan y exponen aquellas facultades que consisten

en verificar el cumplimiento de la ley por parte de las personas obligadas por las disposiciones legales.

1. Comprobar que las importaciones y exportaciones de mercancías y el pago de las contribuciones, cuotas compensatorias y derechos causados se realicen conforme a la ley.

Esta facultad de fiscalización, que se encuentra en la fracción II del artículo 144, se puede ejercitar aplicando también supletoriamente las medidas permitidas por los artículos 42 y 48 del CFF, para lo cual la SHCP podra revisar pedimentos o glosa; rectificar los errores aritméticos que en ellos advierta; requerir la exhibición de documentos y la rendición de informes; practicar visitas domiciliarias y verificar físicamente bienes de importación o exportación.

2. Comprobar la exactitud de los datos contenidos en los pedimentos o declaraciones que presenten los contribuyentes.

Esta facultad consignada también en la fracción II se puede realizar por los medios ya comentados en el punto anterior como a través de las facultades que mencionan los siguientes.

3. Requerir a los contribuyentes, responsables solidarios y terceros, los documentos e informes sobre mercancías de importación o exportación, y en su caso, sobre el uso que se haya dado a las mismas.

En la fracción III se establece esta atribución que aparece supletoriamente en el citado artículo 42 del CFF, pero aquí se limita a las mercancías de importación y exportación.

Los documentos e informes a que se refiere esta facultad pueden ser para verificar el uso que se les haya dado a las mencionadas mercancías, para vigilar el cumplimiento al artículo 63 de la propia ley, que dispone que las mercancías importadas al amparo de alguna franquicia, exención o estímulo no podrán ser enajenadas ni destinadas a usos distintos de los que motivaron el beneficio.

4. Recabar de los funcionarios públicos, fedatarios y autoridades extranjeras, los datos y documentos que posean con motivo de sus funciones o actividades relacionadas con la importación, exportación o uso de mercancías.

Iguales comentarios se pueden hacer respecto de esta atribución contemplada en la fracción IV del artículo 144 de la ley y 42 del CFF, con la observación que también incluye a las autoridades extranjeras como sujetos que pueden legalmente aportar informes y documentos para comprobar el cumplimiento de las obligaciones aduaneras.

En este punto es necesario hacer dos consideraciones. La primera de ellas consiste en que acorde con el artículo 3o. de la NLA Jas autoridades aduaneras colaborarán con las extranjeras en los casos y términos que señalen las leyes y los tratados internacionales de los que México sea parte y, la segunda, en que la SHCP tendrá por ciertos los hechos u omisiones conocidos por las autoridades fiscales extranjeras, salvo prueba en contrario, según lo prescrito por el artículo 54 del Código Fiscal Federal.

La cuestión se centra en dilucidar el valor y alcance jurídicos de los informes de datos y la entrega de documentos hechos por las autoridades extranjeras fuera de tratados internacionales o en aspectos o materias no contemplados por los mismos, es decir, la obtención de pruebas por medios que no están expresamente autorizados por la ley o por algún tratado en particular, lo cual produce que los hechos afirmados en documentos públicos extranjeros no produzcan valor probatorio alguno.

En cuanto a lo dispuesto por el artículo 54 del Código Fiscal, se debe tener presente que si se trata de actas de visita domiciliaria, la autoridad extranjera debe conceder al mexicano afectado las mismas garantías consagradas en el artículo 16 constitucional en lo que se refiere a levantar acta circunstanciada y otorgar la oportunidad de desvirtuar con pruebas los hechos asentados en ellas, pues de otra suerte sería contradictorio que la autoridad fiscal mexicana tenga que observar esos requisitos constitucionales para poder tener por ciertos los hechos asentados en actas y los comunicados por las extranjeras no cumplieran con los mismos, sin que sea óbice para lo anterior que se admita prueba en contrario.

5. Cerciorarse de que los agentes y apoderados aduanales cumplan en los despachos los requisitos respecto del equipo y medios magnéticos.

La fracción V establece la facultad de revisar que los agentes aduanales cumplan los requisitos de operación previstos en las fracciones II, Vil y VIII del artículo 160 de la misma ley. No es necesario destacar la deficiente redacción del precepto pues es obvio que los equipos son electrónicos y no magnéticos.

6. Practicar el reconocimiento aduanero de las mercancías en los recintos fiscales o fiscalizados.

Le corresponde a la SHCP de conformidad con la fracción VI del citado artículo 144, realizar dentro del procedimiento administrativo denominado despacho aduanero, el examen de las mercancías para verificar que los contribuyentes hayan declarado correctamente su descripción, naturaleza, origen y demás características.

De conformidad con esta disposición, el reconocimiento se puede llevar a cabo en los recintos fiscales o a petición del contribuyente en su domicilio, instalaciones o bodegas que señale, siempre que se satisfagan los requisitos que señala el reglamento. Esta medida se complementa por lo dispuesto en el artículo 19 de la ley que ordena que la autoridad aduanera podrá autorizar, a petición de parte interesada, que los servicios del despacho se presten en lugar distinto del autorizado, si se cumplen los requisitos que establezca el reglamento.

El artículo 101 del ARLA permitía el despacho en domicilio si se cumplían los requisitos consistentes en que: la empresa interesada estuviera inscrita en el registro nacional de importadores y exportadores; la mercancía fuera conducida en contenedores o en vehículos cerrados y la mercancía fuera transportada por ferrocarril o por empresas de servicio público de transporte.

Por el contrario, la regla general 21 para 1995 (similar a la de ejercicios anteriores) establecía como requisitos que el recinto fiscal o fiscalizado para tales efectos fuera insuficiente y que no se tratara de instalaciones propiedad de particulares, suprimiendo prácticamente el despacho en do

micilio, salvo en los casos de exportaciones en donde sí procedería su autorización.

Consecuente con lo dispuesto por la citada regla, desde el anexo 1 de la regla general 4 para 1994 se consideró por la SHCP que el artículo 101 del ARLA se encontraba “derogado tácitamente’’, porque seguramente consideró sólo el cambio de texto del artículo 9o. de la ALA que remitía a las reglas generales pero omitió considerar que el artículo 116 fracción VI de la ALA todavía remitía al reglamento.

Actualmente, el artículo 10 del NRLA sólo permite el despacho aduanero a domicilio cuando se trate de exportaciones, siempre y cuando existan causas justificadas para ello.

7. Verificar y supervisar el segundo reconocimiento y revisar los dictámenes emitidos en el mismo.

La misma fracción VI contempla estas facultades que surgen cuando a partir de la reforma de julio de 1992 a la ALA se establece el segundo reconocimiento de las mercancías.

A reserva de estudiar con detenimiento esta figura, se puede adelantar que el segundo reconocimiento consiste en el mismo examen de las mercancías que hace el primer reconocimiento y que tiene sus antecedentes en el segundo reconocimiento que contemplaban los artículos 223 y 224 del Código Aduanero de 1952, con la diferencia que el actual se practica aleatoriamente por determinación de un sistema de cómputo y se lleva a cabo por empresas particulares autorizadas, en tanto que el anterior se determinaba discrecionalmente por el Administrador de la Aduana y se practicaba por el personal de la propia aduana.

8. Verificar el uso o destino de las mercancías exentas, con estímulo o franquicia.

Como ya se dijo antes, las mercancías cuya importación no hubiere pagado contribuciones en virtud de alguna exención, franquicia, reducción o estímulo no pueden ser enajenadas ni destinadas a otras finalidades que aquellas que motivaron el beneficio. Por lo tanto, la fracción Vil concede atribuciones a la SHCP para cerciorarse que estén destinadas al propósito para el que se otorgó dicho beneficio, se encuentren en los lugares señalados al efecto y sean usados por las personas a quienes fue concedido.

En la NLA se adicionó a esta disposición la facultad para verificar las mercancías por cuya importación se haya eximido el cumplimiento de una regulación o restricción no arancelaria. Esta adición es consecuente con los acuerdos que establecen dichas regulaciones, pues algunos de ellos prevén casos en los que por ciertas circunstancias, usos o destinos se exceptúa de su observancia.

9. Corregir y determinar el valor en aduana de las mercancías declaradas.

El ejercicio de esta atribución, consignada en la fracción XII, está condicionada a la presencia de alguno de los siguientes supuestos: 1) que el importador no determine correctamente el valor en los términos de la sección primera del Capítulo III del Título Tercero de la NLA 2) el importador no proporcione a la autoridad, previo requerimiento, los elementos que haya tenido en consideración para determinar dicho valor ó 3) lo determine con base en documentación o información falsa o inexacta.

c)Facultades de inspección y vigilanciaA continuación se agrupan las diversas facultades que señala el

artículo 144 en estas materias.1. Fijar los llneamientos de las operaciones de carga, descarga, manejo

y circulación de mercancías de comercio exterior dentro de los recintos fiscales y fiscalizados.

Considerando que dichos recintos son áreas extensas en donde concurren al mismo tiempo diversas personas para realizar operaciones de diversa índole como son importaciones, exportaciones, tránsitos y otras clases de regímenes aduaneros, así como la existencia de almacenes fiscales como fiscalizados y la participación de prestadores de servicios conexos como transportistas, montacarguistas, alijadores, resulta necesario que la autoridad goce de esta atribución, mencionada en la fracción VIII, para fijar los llneamientos que deben ser observados para mantener el orden y control sobre las actividades en dichos recintos y realizar las actividades aduaneras de manera eficiente y fluida.

2. Ejercer de forma exclusiva el control y vigilancia sobre la entrada y salida de mercancías y personas en los aeropuertos, puertos y aduanas fronterizas.

La fracción VIII también consigna de manera clara y expresa esta atribución, a fin de precisar sin lugar a dudas, que es a la SHCP a quien compete el control y la vigilancia en tales lugares. En dichos lugares concurre la actividad de diversas entidades públicas, mismas que para ejercitar sus actividades requieren ceñirse a las medidas de control que establezca la SHCP, como antes ya se anotó.

3. Inspeccionar y vigilar permanentemente la tenencia, el transporte y el manejo de mercancías.

En la fracción IX se establece esta atribución, que puede ser ejercitada por las autoridades aduaneras en los recintos fiscales y fiscalizados así como en cualquier parte del territorio nacional. Por su trascendencia es conveniente anotar sus antecedentes históricos que también explican la desaparición de la zona de vigilancia permanente.

De conformidad con los artículos 118, 119, 121, 122 y 123 de la ALA (textos vigentes hasta 1991) existían dos regímenes legales para la comprobación de la tenencia, el transporte y el manejo de mercancías: 1) en la “zona de inspección y vigilancia permanente” y 2) en el resto del país.

La zona de inspección y vigilancia permanente se formaba por las aguas territoriales y playas marítimas; la zona económica exclusiva adyacente al mar territorial; los aeropuertos; una franja de doscientos kilómetros de ancho paralela y adyacente a las fronteras y otra de cincuenta kilómetros de ancho, paralela y adyacente a dichas playas y en la cual:

• La mercancía debía ampararse en todo tiempo con la documentación a que se referían los artículos 117 de ALA y 106 fracción II del CFF.

• Dicha documentación debía ser exhibida a la autoridad de manera Inmediata a su requerimiento.

• No se requería orden escrita de autoridad competente.

♦ En caso de no acompañarse y mostrarse esa documentación se secuestraba la mercancía.

En el resto del país, o sea fuera de esa zona, las regulaciones establecían que:

♦ No era obligatorio acompañar la documentación citada durante el transporte de la mercancía.

♦ Si la autoridad requería la documentación ésta podía presentarse en el plazo de un mes.

♦ El requerimiento de la documentación debía formularse mediante orden escrita.

♦ En caso de no exhibirse la documentación y existir presunción fundada de comisión de infracción se revisaba físicamente la mercancía, siempre en el recinto fiscal al cual debía conducirse dicha mercancía.

♦ Si no se acreditaba la legal estancia se decretaba el embargo sobre las mercancías.

Con la reforma para 1992 a la ALA se modificó el texto de los artículos 117, 121, 122 y 123, se derogaron el 118 y 119 y se adicionaron los artículos 146, 147, 150, 153 y el 29-B del CFF, estableciendo la obligación de amparar con la documentación legal respectiva, en todo tiempo, sin distinción de zona o lugar, en todo el país, las mercancías durante su transportación. Se suprimieron todas las disposiciones sobre verificaciones fuera de las zonas mencionadas y por lo tanto, los requisitos de orden escrita; plazo y circunscripción de práctica de dichas verificaciones; plazo para exhibir la documentación respectiva; el recinto fiscal como único lugar de practicar la revisión física de las mercancías; el término de secuestro y contempló causales únicas de embargo que calificó de precautorio.

No obstante que todo el país se convirtió en zona de inspección y vigilancia permanente, persistió hasta su abrogación la distinción en las fracciones IX y XI del artículo 116 de la ALA. En efecto, en la fracción IX del artículo 144 de la NLA se suprimió la referencia a esa zona y se consignó de modo expreso “así como en cualquier otra parte del territorio nacional”, aunque ahora resulta Innecesaria y redundante la fracción XI del mismo artículo.

Así pues, el ejercicio de esta facultad está sujeto a las siguientes regulaciones:

♦ La mercancía debe ampararse en todo tiempo con la siguiente documentación:* Las mercancías de procedencia extranjera con la que señala el

artículo 146 de la NLA y 106 fracción II del CFF.* Las mercancías nacionales que se transporten en la franja o región

fronteriza con la que ordena el artículo 147 del mismo ordenamiento.

♦ Se requiere orden escrita de autoridad competente, en cumplimiento del mandato constitucional, sin que sea legal que la autoridad suscri

ba formatos en blanco, cuyos datos sean llenados por los inspectores o verificadores, según lo ha sostenido el TFF.45

• La documentación debe ser exhibida a la autoridad de manera inmediata a su requerimiento.

• En caso de no acompañarse y mostrarse esa documentación se embargará precautoriamente la mercancía, en los términos del artículo 151 de la NLA, disposición expresa que evita la aplicación supletoria del artículo 53 del CFF que dispone un plazo de 15 días hábiles.

• El interesado deberá por escrito ofrecer pruebas de su legal tenencia o estancia en un plazo de 10 días siguientes al levantamiento del acta.

• Cuando el interesado acredite con pruebas documentales la legal tenencia o estancia en el país de las mercancías, la autoridad de inmediato ordenará su devolución sin imponer sanciones ni se esté obligado al pago de gastos de ejecución, acorde con el artículo 153 de la misma ley.

4. Verificar durante su transporte la legal importación o tenencia de mercancías de procedencia extranjera.

Esta atribución establecida en la fracción XI del artículo 144 que se analiza, carece ya de contenido debido a su duplicidad con la descrita en el apartado anterior. El Informe Razonado de la ley de 1982 confirma esta situación ya que expresa que se contempló para distinguirla de la anterior, cuando existía la estudiada zona de vigilancia permanente.

5. Establecer marbetes o sellos especiales para las mercancías o sus envases, destinados a la franja o región fronteriza, así como para determinar el origen de las mercancías.

Esta facultad consignada en la fracción XX del artículo 144 tiene por objetivo distinguir las mercancías destinadas a esa región o franja de las que son enviadas al resto del país, como una medida de control debido a que en muchos casos las primeras cubrieron contribuciones en menor cantidad que las segundas. En cuanto a sellos para determinar el origen de dichas mercancías, esta atribución es aplicable en cuanto a las reglas de marcado para identificar aquellas que puedan ser objeto de prefe-

rendas en materia de tratados que impliquen una desgravación arancelaria y otros beneficios comerciales.

d) Facultades reglamentarias o para la emisión de reglas generales de observancia obligatoria

A continuación se exponen y agrupan las atribuciones que contempla el artículo 144 de la NLA de naturaleza normativa.

1. Establecer los precios estimados para mercancías que se Importen y retenerlas hasta que se presente la garantía.

Prevista en la fracción XIII esta atribución se crea con la reforma de 26 de julio de 1993 a la ALA y la SHCP la ejercitó por primera vez con la resolución publicada en el D.O.F. de 4 de agosto de 1993. La NLA mantiene esta atribución, habiendo suprimido la reforma para 1999, la condición de obtener previamente la opinión de la SECOFI.

2. Dictar medidas administrativas de emergencia.La atribución podrá ser ejercitada, conforme con la fracción XIX, por la

SHCP en caso fortuito, fuerza mayor, naufragio o cualquier otra causa que impida el cumplimiento de alguna de las prevenciones de la Ley Aduanera con el objeto de subsanar la situación.

3. Expedir, previa opinión de la SECOFI, reglas para la aplicación de las disposiciones en materia aduanera de los tratados internacionales de los que México sea parte.

Establecida en la fracción XXIII se ejercitó por primera ocasión con las reglas aduaneras del TLCAN publicadas en el D.O.F. de 31 de diciembre de 1993.

4. Establecer unidades de medida diferentes, para efectos de la información que deben manifestar los importadores y exportadores en los pedimentos, a las señaladas en las leyes.

Esta facultad prevista en la fracción XXVII, implicará una modificación legislativa por dicho órgano administrativo, ya que si la autoridad cambia la unidad de medida prevista en la ley, está modificando la base gravable de los tributos y el valor unitario de las mercancías, circunstancia que provocará la inconstitucionalidad de la atribución en comento y de su ejercicio.

5. Dictar las reglas del despacho conjunto.La facultad está establecida en la fracción XXII y proveerá

administrativamente a dicho despacho conjunto cuando el Ejecutivo Federal lo autorice en los términos del artículo 143 de la NLA. Esta facultad tendrá necesariamente que estar acompañada de un tratado que se celebre con el país vecino que establezca dicho despacho, sin que se pueda autorizar la actuación de autoridades extranjeras dentro del territorio nacional e Implicará necesariamente una reforma a la definición del despacho aduanero, contenida en el artículo 35 de la NLA, que ordena que dicho despacho se lleve a cabo ante la aduana, entendiendo como es obvio a la mexicana únicamente.

6. Remisión constante a reglas generales.

En adición a las anteriores atribuciones normativas, la ley continuamente y a través de todo su articulado remite a las reglas que emita la SHCP, en algunos casos para que se señalen por parte de la misma determinados supuestos concretos relacionados con un precepto, tales como almacenes, formatos, horarios, etc. pero en otros casos para establecer verdaderas normas generales, mismas que serán objeto de estudio en el desarrollo de esta obra.

e) Facultades para la determinación y liquidación de créditos fiscalesContenidas en las fracciones XIV y XV que disponen que la SHCP

podrá determinar en cantidad líquida los impuestos al comercio exterior, las cuotas compensatorias y los derechos omitidos, para lo cual también está facultada para establecer la naturaleza, características, clasificación arancelaria, origen y valor de las mercancías de importación y exportación.

El proceso de la determinación de contribuciones omitidas consistirá en demostrar que se consumaron los hechos previstos por las leyes como generadores de obligaciones tributarias; que habiéndose causado las contribuciones éstas fueron cubiertas en cantidades menores a las debidas o no fueron pagadas en lo absoluto, para lo cual tendrá que determinar la identidad de las mercancías; la base gravable o valor en aduana de las mismas; las tasas arancelarias aplicables a ese valor y cualquier otro elemento para llegar a una cantidad líquida a cargo del contribuyente.

f) Facultades sancionatoriasLa fracción XVI establece que la SHCP comprobará la comisión de

infracciones e impondrá las sanciones que correspondan. En la propia ley se establecen cuáles son los hechos o actos que se consideran infracciones así como también las sanciones pecuniarias aplicables a cada tipo de infracción.

g) Facultades de ejecuciónEn las siguientes fracciones se establecen a favor de la SHCP diversas

facultades de esta naturaleza.1. Aplicar el procedimiento administrativo de ejecución, prevista en la

fracción XVII.2. Determinar el destino de las mercancías que hayan pasado a

propiedad del fisco federal y mantener la custodia de las mismas, señalada en la fracción XVIII.

3. Practicar el embargo precautorio en los casos señalados en el artículo 151 de la misma ley, contemplada en la fracción X, modificada por la reforma legal para 1997.

h) Otras facultadesFinalmente, también se le conceden a la SHCP una serie de facultades

más específicas como las contenidas en las fracciones XXI, XXIV, XXV, XXVI, XXVIII, XXIX y XXX que se describen.

1. Otorgar, suspender y cancelar las patentes de agentes aduanales y las autorizaciones de apoderados y dictaminadores aduanales.

Esta función ya fue estudiada en el apartado de los agentes aduanales faltando quizá determinar si dicha facultad es de naturaleza discrecional o reglada. Del texto de la ley se desprende que se trata de una facultad reglada en tanto que cumplidos los requisitos legales la autoridad debe emitir la patente. Ahora bien, el artículo 159 de la ley establece un plazo no mayor de cuatro meses para su expedición, pero de ese mandato no se desprende ninguna resolución ficta (ni negativa ni positiva) por lo que los efectos de esa disposición son limitados.

2. Cancelar las garantías de precios estimados.Esta atribución es complementada con disposiciones reglamentarias

que se estudiarán en su lugar, que ordenan el tipo de garantía, su monto y las consecuencias de su omisión.

3. Las que le sean conferidas en tratados o acuerdos internacionales de los que México sea parte.

En este punto debe remitirse a lo comentado respecto de si un tratado puede jurídicamente oponerse o apartarse a lo dispuesto por una ley federal, en este caso, la Ley Orgánica de la Administración Pública Federal.

4. Dar a conocer la información contenida en los pedimentos de importación que mediante reglas de carácter general establezca la propia SHCP.

Dichas reglas han establecido que las agrupáclones de contribuyentes señalarán el medio “procesable” en el cual desean recibir la citada información, para lo cual deben celebrar un convenio con un fideicomiso en NAFINSA para cubrir los gastos que de dicho convenio se deriven (regla 3.26.3 para 1999). Ciertamente de esta norma no se desprende con certeza el costo del servicio ni el destino de los recursos recaudados y de los bienes fideicomitidos. Siendo un servicio de Derecho Público, no existe razón alguna por la cual no se incluya este concepto en la Ley Federal de Derechos.

En todo caso, el ejercicio de esta atribución está supeditada a lo dispuesto por el artículo 69 del CFF consistente en la obligación de la autoridad de guardar la reserva del secreto fiscal, cuando se proporcione la información a las agrupaciones de contribuyentes.

5. Suspender el despacho aduanero.Esta novedosa atribución está prevista en la NLA en la fracción XXVIII

del citado artículo 144 y se ejercerá por la autoridad cuando las mercancías sean presentadas ante el mecanismo de selección automatizada.

6. Microfilmar o grabar en medios magnéticos la documentación que se le haya proporcionado.

De nuevo cuño en la NLA se estipula en la fracción XXIX y recoge los instrumentos y medios que la tecnología ha Introducido en la vida moderna.

7. Las demás que sean necesarias para hacer efectivas las facultades anteriores a que se refiere este precepto.

Es una facultad residual que ciertamente carece de precisión y resulta- • a cuestionable que un acto de autoridad se apoyara única y exclusivamente en esta atribución, es decir, por su propia naturaleza el ejercicio de

esta facultad requiere necesariamente sea acompañada de cualquiera de las anteriormente citadas.

D. Atribuciones susceptibles de autorizarse a particularesLos artículos 14, 15 y 16 de la NLA establecen que es competencia de

las aduanas el manejo, custodia y almacenaje de las mercancías de comercio exterior y que la SHCP podrá autorizar que se presten estos servicios por los particulares dentro del recinto fiscal, así como también aquellos servicios de procesamiento electrónico de datos y otros relacionados con el despacho aduanero, tales como el segundo reconocimiento de las mercancías. Los preceptos citados establecen los requisitos para licitar por dichas autorizaciones así como algunos requisitos de operación, mismos que se complementan por las reglas generales, que para 1999 son las números 3.2.2 a 3.2.7, similares a las dictadas para años anteriores.

IV. La organización de la SHCP y del SATA. Los antecedentes de la estructura orgánica de la SHCPLa historia de esta dependencia es una de las más añejas del gobierno

federal mexicano pues sus antecedentes se remontan incluso al nacimiento de la vida independiente del país.46

No obstante, para los efectos de este estudio sólo se exponen los ordenamientos jurídicos de la última década que regulan su estructura orgánica y sus atribuciones, como son los siguientes:

1. El Reglamento Interior publicado en el D.O.F. de 24 de febrero de 1992, reformado mediante decretos publicados los días 25 de enero y 20 de agosto de 1993.

Con base en ese reglamento, el Secretario de Hacienda y Crédito Público emitió el Acuerdo de Adscripción de las unidades de la SHCP, publicado el D.O.F. de 25 de enero de 1993, reformado mediante Acuerdo publicado el 20 de agosto de 1993.

También expidió el Acuerdo por el que se fija el Número, Nombre, Sede y Circunscripción Territorial de las Unidades Administrativas, publicado el 29 de enero de 1993 y reformado mediante acuerdos publicados los días 15 de marzo y 13 de octubre de 1993, este último creando las Administraciones Regionales de Aduanas.

2. El Reglamento Interior publicado en el D.O.F. de 11 de septiembre de 1996, reformado con decreto publicado el 24 de diciembre de 1996.

Con base en este ordenamiento, el C. Secretario emitió el Acuerdo de Adscripción publicado el día 11 de septiembre de 1996, que derogó el publicado el 29 de enero de 1993.

También el C. Secretario de Hacienda y Crédito Público expidió el Acuerdo por el que se señala el Nombre, Sede y Circunscripción Territorial de las Unidades Administrativas, publicado el 18 de diciembre de 1996, mismo que se sigue aplicando transitoriamente, como se expondrá en el lugar correspondiente.

3. El Reglamento Interior publicado en el D.O.F. de 30 de junio de 1997, reformado mediante decreto publicado el 10 de junio de 1998, en vigor.

Derivado de este ordenamiento, el C. Secretario emitió el Acuerdo de Adscripción publicado en la misma fecha.

En virtud de la desconcentración tributaria ordenada por el artículo primero del ‘‘Decreto por el que se Expiden Nuevas Leyes Fiscales y se Modifican Otras” publicado en el D.O.F. de 15 de diciembre de 1995, vigente a partir del 1o. de julio de 1997, se promulgó la Ley del Servicio de Administración Tributaria (LSAT) y se creo el Servicio de Administración Tributaria (SAT) como un órgano desconcentrado de la SHCP.

El artículo 2o. de la LSAT dispone que el SAT tiene por objeto la realización de una actividad estratégica del Estado consistente en la determinación, liquidación y recaudación de impuestos, contribuciones de mejoras, derechos, productos y aprovechamientos federales y de sus accesorios para el financiamiento del gasto público, y que en la consecución de este objetivo, deberá observar y asegurar la aplicación correcta, eficaz, equitativa y oportuna de la legislación fiscal y aduanera, promoviendo la eficiencia de la administración tributaria y el cumplimiento voluntario por parte del contribuyente en las obligaciones derivadas de esa legislación.

Dispone su ley orgánica, que el SAT tiene como atribuciones determinar, liquidar y recaudar las contribuciones, productos, aprovechamientos federales y sus accesorios, dirigir los servicios aduanales y de inspección así como la Policía Fiscal de la Federación, representar el interés de la Federación en controversias fiscales, vigilar y asegurar el debido cumplimiento de las disposiciones fiscales y aduaneras y, en su caso, ejercer las facultades de comprobación previstas en dichas disposiciones y, en general, conforme a su artículo Tercero Transitorio, ejecutar las atribuciones que otorgan otras leyes, reglamentos y demás disposiciones a la SHCP o a cualquiera de sus unidades administrativas, cuando se trate de atribuciones vinculadas con la materia de esa ley, su reglamento interior o cualquier disposición que de ellos emane.

Por lo tanto, todas las atribuciones establecidas en las leyes, reglamentos y demás disposiciones en materia de determinación, liquidación y recaudación de contribuciones, productos, aprovechamientos y accesorios federales así como la vigilancia y aseguramiento del debido cumplimiento de las disposiciones fiscales y aduaneras y el ejercicio de las facultades de comprobación previstas en dichas disposiciones fueron “transferidas” de la SHCP al SAT, circunstancia que motivó la expedición de este nuevo y vigente Reglamento Interior.

Este Reglamento, en comparación con el anterior de 1996, tuvo entre otras, las siguientes modificaciones:

• Desapareció la Subsecretaría de Ingresos, cuyas áreas fueron transferidas al SAT.

• Mantuvo la Dirección General de Política de Ingresos, que el Acuerdo de Adscripción hizo depender de la Subsecretaría del Ramo.

• Adicionó la Dirección General del Destino de los Bienes de Comercio Exterior propiedad del Fisco Federal, adscrita a la Oficialía Mayor.

• Transfirió al SAT la Dirección General de Interventoría.

Posteriormente, mediante reforma contenida en decreto publicado en el D.O.F. de 10 de junio de 1998 se reformó el Reglamento Interior, derivado de la decisión de que la SHCP conserve las atribuciones de política y planeación fiscal, introduciendo los siguientes cambios:

• Reapareció formalmente la Subsecretaría de Ingresos.• Adicionó la Coordinación General de Política de Ingresos y de

Coordinación Fiscal, a la cual se adscriben algunas funciones y unidades que se habían transferido al SAT:• Dirección General de Política de Ingresos por Impuestos y de

Coordinación Fiscal.• Dirección General Técnica y de Negociaciones Internacionales.• Dirección General de Política de Ingresos por la Venta de Bienes y

la Prestación de Servicios Públicos.• Dirección General de Coordinación con Entidades Federativas.

B. Las atribuciones de la SHCP en materia aduaneraUna vez anotada la desconcentración de la SHCP en materia de

liquidación y recaudación de contribuciones, productos, aprovechamientos y accesorios federales así como del cumplimiento de las disposiciones fiscales y aduaneras y el ejercicio de las facultades de comprobación previstas en dichas disposiciones, se anotarán las facultades que en materia aduanera conservó la SHCP, en el entendido que los preceptos citados corresponden a su Reglamento Interior vigente.

a) Atribuciones del Secretario en materia aduaneraDe conformidad con lo dispuesto por el artículo 4o., corresponde

originalmente al Secretario la representación de la SHCP, el trámite y la resolución de los asuntos de su competencia, y aun en el caso de delegación de facultades, conservará la atribución de ejercer directamente las facultades que delegue.

Así pues, el Secretario puede ejercer directamente cada una de las facultades que se otorgan a la citada SHCP en materia aduanera.

Entre las facultades expresamente señaladas como indelegables por el artículo 6o. hay una que trasciende a la materia aduanera y está prevista en la fracción XXXIV, que se refiere a aquellas facultades que las leyes y demás disposiciones legales confieren a la SHCP para dictar reglas generales en materias de su competencia, como las reglas generales en materia de comercio exterior o Resolución Miscelánea de Comercio Exterior (RMCE); las reglas generales para la aplicación de las disposiciones en materia aduanera de los tratados Internacionales de los que el país sea parte; las reglas generales para el despacho conjunto y otras que en el futuro las leyes dispongan que las emita la SHCP.

A pesar de la importancia que revisten, desde hace muchos años y hasta la fecha, ininterrumpidamente, las reglas generales han sido suscritas por el C. Subsecretario de Ingresos, por ausencia del Secretario, circunstancia que sugiere que en la práctica se está delegando esta facultad a través de la figura de la ausencia y de la respectiva suplencia que prevé el artículo 105.

b) Atribuciones del Subsecretario de Ingresos en materia aduaneraLas facultades de este servidor público de la SHCP son las que

establece el artículo 7o.:1. Recibir en acuerdo a los titulares de las unidades administrativas de

su adscripción y resolver los asuntos que sean competencia de las mismas.2. Someter al Secretario los anteproyectos de leyes, reglamentos,

decretos, acuerdos y órdenes en los asuntos de su competencia.3. Coordinarse con los Subsecretarios, Oficial Mayor, Procurador Fiscal

de la Federación y el Tesorero de la Federación.4. Someter al Secretario los anteproyectos de tratados internacionales

en materias de su competencia y celebrar los acuerdos que en base a aquellos no requieran la firma del Secretario.

5. Programar, dirigir, organizar y evaluar las unidades a él adscritas; formular su anteproyecto de presupuesto; asignar y cambiar de adscripción a su personal así como cesar al de confianza; proporcionar la información y la cooperación técnica que le sean solicitadas por otras Dependencias del Ejecutivo Federal y las demás que le confiera directamente el Secretario.

Se puede apreciar que la competencia del Subsecretario depende de la competencia de las unidades administrativas que queden a él adscritas, por lo que su competencia deriva del acuerdo de adscripción que emita el Secretario y no directamente del reglamento interior.

c) Atribuciones del Procurador Fiscal de la Federación.Corresponde a este funcionario, de acuerdo con el artículo 10 del

Reglamento Interior, principalmente, entre otras, las siguientes facultades:1. Ser el Consejero jurídico de la Secretaría.2. Formular los proyectos de leyes, reglamentos, decretos, acuerdos y

órdenes que el Secretario proponga ai Presidente de la República y de las demás disposiciones de observancia general en las materias competencia de la SHCP, así como preparar los proyectos de convenciones sobre asuntos hacendarios y fiscales de carácter internacional, interviniendo en las negociaciones respectivas.

3. Realizar estudios comparados de los sistemas de otros países en materia hacendaría, administrativa y de justicia administrativa, para apoyar la modernización hacendaría.

4. Establecer el criterio de la SHCP cuando las unidades administrativas de la misma emitan opiniones contradictorias en aspectos legales; actuar como el órgano de consulta interna de la SHCP; establecer la interpretación de las leyes y disposiciones en las materias competencia de la propia Secretaría y los criterios generales para su aplicación, obligatorios para dichas unidades administrativas.

5. Opinar acerca de la publicación en el Diario Oficial de la Federación de las disposiciones de carácter general relativas a la materia competencia de la Secretaría y compilar la legislación y la jurisprudencia en dichas materias.

6. Representar el interés de la Federación en controversias fiscales y a la SHCP y a las autoridades dependientes de la misma en toda clase de juicios, investigaciones o procedimientos administrativos ante los Tribunales de la República y ante otras autoridades competentes; ejercitar las acciones, excepciones y defensas de las que sean titulares e interponer los recursos que procedan ante los citados tribunales y autoridades, siempre que dicha representación no corresponda a otra unidad administrativa de la propia SHCP o al Ministerio Público Federal y, en su caso, proporcionarle los elementos que sean necesarios.

7. Proponer los términos de los informes previos y justificados que en juicios de amparo, deban rendir el Presidente de la República, el Secretario y los demas funcionarios de la SHCP en los asuntos de la competencia de ésta así como de las autoridades fiscales de las entidades federativas coordinadas.

8. Resolver los recursos administrativos en materia fiscal que sean de su competencia así como allanarse y transigir en los juicios en los que represente al titular del ramo o a otras autoridades de la SHCP.

9. Ejercer en materia de infracciones o delitos fiscales las atribuciones señaladas a la SHCP en el CFF y en las demás leyes e imponer las sanciones, así como condonar multas, excepto cuando las hayan impuestos las unidades adscritas al SAT y las autoridades fiscales de las entidades federativas coordinadas.

d) Atribuciones de la Coordinación General de Política de ingresos y de Coordinación Fiscal

En el artículo 38 aparecen las facultades de esta Coordinación General, que entre otras muchas más, en materia de política y planeación aduanera son las siguientes:

1. Proponer la política fiscal, incluyendo la política aduanera y la de estímulos fiscales para el desarrollo de la economía nacional.

2. Participar, con otras autoridades competentes en los términos de la legislación aplicable, en el estudio y formulación de los proyectos de aranceles, cuotas compensatorias y demás medidas de regulación y restricción al comercio exterior.

3. Analizar y coordinar las medidas necesarias para que la política aduanera y la industria maquiladora sea acorde con la política de comercio exterior, proponiendo, en los términos de la Ley Orgánica de la Administración Pública Federal, las medidas procedentes para la promoción del comercio exterior mexicano, previo estudio de las propuestas de otras autoridades competentes.

4. Proponer las disposiciones relativas a las operaciones fronterizas; fomento de la industria maquiladora y el desarrollo de la franja y región fronteriza del país en el área de su competencia, así como lo relativo a desarrollos portuarios y aeroportuarios, fomento a las industrias de exportación, regímenes temporales de importación y exportación y a importaciones para montaje y acabado automotriz, escuchando al SAT.

5. Proponer los anteproyectos de leyes, reglamentos y reglas generales en materia fiscal federal.

6. Participar con el SAT en los grupos de trabajo que se establezcan para lograr la adecuada interpretación y aplicación de la legislación fiscal y aduanera y en los que se establezcan para el análisis de las resoluciones relativas a los precios o prestaciones entre partes vinculadas.

7. Participar con el SAT en el diseño de las formas oficiales requeridas por las disposiciones fiscales.

8. Participar con el SAT en el desarrollo de medidas vinculadas con las funciones sustantivas de este último.

9. Proponer, para aprobación superior, la política tributaria en materia internacional y de negociación con otros países de convenciones y tratados en materia fiscal y aduanera.

10. Proponer los precios estimados de mercancías de comercio exterior que sean objeto de subvaluación, previa opinión del SAT.

11. Servir de enlace entre las entidades federativas y las unidades de la SHCP y del SAT.

Este cúmulo de importantes atribuciones se ejercen por las diversas dependencias que se encuentran adscritas a esa Coordinación:

• Dirección General de Política de Ingresos por Impuestos y de Coordinación Fiscal. Artículo 39.

• Dirección General Adjunta de Análisis Económico y Estadística de Ingresos. Artículo 40.

• Dirección General Adjunta de Política Impositiva I y de Promoción Fiscal. Artículo 41.

• Dirección General Adjunta de Política Impositiva II. Aduanera y de Coordinación Fiscal. Artículo 42.

• Dirección General Adjunta de Estudios Especiales. Artículo 43.• Dirección General Técnica y de Negociaciones Internacionales.

Artículo 44.• Dirección General Adjunta de Proyectos Jurídicos Fiscales. Artículo

45.• Dirección General Adjunta de Proyectos Jurídicos Aduaneros. Artículo

46.• Dirección General Adjunta de Negociación de Tratados y Proyectos

Especiales. Artículo 47.• Dirección General Adjunta de Apoyo Técnico Contable. Artículo 48.• Dirección General de Política de Ingresos por la Venta de Bienes y la

Prestación de Servicios. Artículo 49.• Dirección General Adjunta de Derechos, Productos y

Aprovechamientos. Artículo 50.• Dirección General Adjunta de Precios y Tarifas. Artículo 51.• Dirección General Adjunta de Proyectos Especiales. Artículo 52.

e) Atribuciones de la Dirección General del Destino de los Bienes de Comercio Exterior propiedad del Fisco Federal

Se encuentran previstas en el artículo 69-A, que consisten en identificar, recibir, trasladar, maniobrar, entregar, custodiar, almacenar administrar, asignar, donar, vender o destruir tanto las mercancías de comercio exterior que pasaron a propiedad del fisco federal como aquellas a que se refiere el artículo 157 de la Ley Aduanera.

C. Los antecedentes reglamentarios del SATA pesar de su juventud, ya han existido dos Reglamentos Interiores del

SAT, cuyas características se pueden describir de la siguiente manera:1. El Reglamento Interior publicado en el D.O.F. de 30 de junio de 1997.El artículo cuarto transitorio dispuso que continuaría siendo aplicable, en

lo conducente, el Acuerdo por el que se Señala el Nombre, Sede y Circunscripción Territorial de las Unidades Administrativas, publicado el 18 de diciembre de 1996.

Las características de este reglamento fueron:• Transfirió al SAT las unidades centrales y regionales de la

Subsecretaría de Ingresos.• Creó la Unidad de Comunicación Social, la Comisión del Servicio

Fiscal de Carrera y la Contraloría Interna del SAT.2. Las reformas de 10 de junio de 1998 al reglamento de 1997.Conjuntamente con las reformas al Reglamento Interior de la SHCP de

la misma fecha, se expidieron los siguientes cambios:• Se suprimió la Dirección General de Interventoría.

• Se transfirieron del SAT a la SHCP las siguientes unidades centrales:

— La Dirección General de Planeación Tributaria.

— La Dirección General de Asuntos Fiscales Internacionales.

— La Dirección General de Coordinación con Entidades Federativas.3. El Reglamento Interior publicado en el D.O.F. de 3 de diciembre de

1999.Por mandato de su artículo quinto transitorio continuará siendo

aplicable, en lo conducente, el Acuerdo por el que se Señala el Nombre, Sede y Circunscripción Territorial de las Unidades Administrativas, publicado el 18 de diciembre de 1996, que como ya se estudió se emitió para el Reglamento Interior de la SHCP de 11 de septiembre de 1996, previamente a la desconcentración del SAT.

El SAT tendrá una Junta de Gobierno compuesta por seis miembros: el Secretarlo de Hacienda y Crédito Público, quien la presidirá; dos representantes designados por él; el Presidente del SAT (que será designado por el Presidente de la República) y dos miembros del SAT (inmediatamente inferiores del Presidente del SAT). Podrá también asistir a las sesiones el Contralor Interno del Servicio quien tendrá voz pero no voto.

La Junta de Gobierno aprobará el anteproyecto de Reglamento Interior del SAT, el cual será expedido por el Presidente de la República.

La estructura orgánica que contempla el Reglamento en vigor es la siguiente:

• El Presidente del SAT.

— Contraloría Interna

— Unidades Administrativas Centrales:

* Secretariado Técnico de la Comisión del Servicio Fiscal de

Carrera.

* Administración General de Tecnología de la Información.

* Administración General de Grandes Contribuyentes

* Administración General de Recaudación

* Administración General de Auditoría Fiscal Federal

* Administración General de Jurídica de Ingresos

* Administración General de Aduanas

* Administración General de Recursos

* Administración General de Coordinación y Evaluación Tributaria

• Unidades Administrativas Regionales:

— Administraciones Estatales y Metropolitana

— Administraciones Locales

— AduanasUna rápida revisión permite apreciar la desaparición de la Unidad de

Comunicación Social, las Administraciones y Coordinaciones Regionales; la inclusión de las Administraciones Generales de Coordinación y Evaluación Tributaria y de Grandes Contribuyentes y el cambio de Coordinación General por Administración General de Recursos, entre otras modificaciones.

A continuación se presente un brevísimo apunte de las principales atribuciones en materia aduanera de algunas de esas dependencias, que pretende ser solamente una guía en el reparto de las competencias y en la estructura funcional del SAT.

Un estudio exhaustivo sobre la materia escapa a la finalidad de la obra y se ajusta más al ámbito del Derecho Administrativo Mexicano.

a) Atribuciones de la Administración General de Grandes Contribuyentes

Se crea formalmente en el artículo 13 y su competencia se contempla en su apartado A, que se compone de facultades de otras administraciones centrales y regionales, agrupadas en una sola dependencia para atender a los grandes contribuyentes que se mencionan en su apartado B, entre los que figuran la Federación, los Estados y el Distrito Federal, los municipios, los organismos descentralizados, las instituciones y organizaciones de crédito, los partidos políticos, las sociedades mercantiles con

troladoras y controladas, las personas morales contribuyentes con diferencia de IVA del ejercicio e acreditable de 10.5 millones de pesos, impuesto sobre la renta del ejercicio de 7 millones de pesos, diferencia entre impuesto sobre la renta y el impuesto al activo de 2.5 millones de pesos, retenciones de impuesto sobre la renta de 8 millones y otros criterios más, que permiten apreciar que efectivamente se trata de grandes contribuyentes.

b) Atribuciones de la Administración General de RecaudaciónEl artículo 14 consigna las atribuciones de esta Unidad Central, entre

las cuales figuran las que a continuación se mencionan:1. Establecer la política y los programas que deben seguir las unidades

adscritas en materia de: recaudación de contribuciones, aprovechamientos, accesorios y productos; otorgamiento de estímulos fiscales; devolución de contribuciones; verificación aritmética de saldos a favor a compensar; cobro de cantidades compensadas indebidamente; registro federal de contribuyentes; procedimiento ejecutivo de créditos fiscales y garantías; multas por infracciones al registro federal de contribuyentes, por la omisión de presentación de declaraciones y avisos; condonación de las multas anteriores y prestar servicios de asistencia al contribuyente.

2. Integrar y mantener actualizado el registro federal de contribuyentes.3. Participar en el diseño de los sistemas de recaudación de ingresos

por las entidades u oficinas de recaudación autorizadas, así como diseñar y aprobar las formas oficiales de avisos, pedimentos, declaraciones, manifestaciones y demás documentos requeridos por las disposiciones fiscales y dar instrucciones para su formulación por parte de los contribuyentes.

c) Atribuciones de la Administración General de Auditoría Fiscal Federal

En cuanto toca a las atribuciones de esta unidad central, aparecen en el artículo 15 y son entre otras:

1. Establecer la política y los programas que deben de seguir las unidades adscritas en materia de: revisión de las declaraciones de los contribuyentes; revisión de los dictámenes de contador público registrado; visitas domiciliarias, auditorías, inspecciones, vigilancia, de reconocimiento aduanero derivado del mecanismo de selección automatizado; comprobación del cumplimiento de las obligaciones fiscales, inclusive de las aduaneras y de aquellas a cargo de los beneficiarios de estímulos fiscales; embargo precautorio de mercancías extranjeras respecto de las cuales no se acredite la legal estancia en el país; procedimientos aduaneros que se deriven del ejercicio de facultades de comprobación; determinación de las bases de los impuestos generales de importación o exportación conforme a la Ley Aduanera y destrucción de inventarios.

2. Ordenar y practicar visitas domiciliarias, auditorías, inspecciones, vigilancia, reconocimiento aduanero y los demás actos de comprobación que establezcan las disposiciones fiscales; ordenar y practicar la verificación de mercancías de comercio exterior en transporte; declarar que pasan a propiedad federal vehículos y aeronaves de procedencia extranjera; tramitar y resolver los procedimientos aduaneros que se deriven del ejercicio de sus facultades de comprobación.

3. Autorizar a los AGD para que presten el servicio de depósito fiscal; autorizar a los contribuyentes a adherir los marbetes a los envases que contengan bebidas alcohólicas de importación en las instalaciones de los almacenes generales de depósito; practicar embargo de mercancías de comercio exterior cuando no se acredite su legal estancia en el país; determinar el valor en aduana de mercancías de importación y el valor comercial en mercancías de exportación.

4. Determinar los impuestos y sus accesorios de carácter federal; aplicar las cuotas compensatorias y determinar en cantidad líquida el monto correspondiente, que resulten a cargo de los contribuyentes, responsables solidarios y demás obligados que no estén señalados como de la competencia de otra unidad del SAT.

5. Dar a conocer al visitado la determinación de las consecuencias legales de los hechos u omisiones imputables a éste, conocidos con motivo de la visita domiciliaria que practique o con motivo de la revisión de gabinete.

6. Autorizar el pago en parcialidades de los créditos fiscales determinados por la misma, mediante la garantía de su importe y de sus accesorios.d) Atribuciones de la Administración General Jurídica de Ingresos

En el artículo 16 se establecen las atribuciones de esta Unidad, entre las que figuran las siguientes:

1. Establecer la política y los programas que deben seguir las unidades adscritas en materia de: normas de operación; otorgamiento de franquicias y exenciones; regímenes temporales de importación y exportación; criterios arancelarios; consultas; autorizaciones y prórrogas; cobro coactivo de créditos fiscales en materia contenciosa; en la formulación de denuncias y querellas para el ejercicio de la acción penal en materia de delitos fiscales; en materia de condonación de sanciones; de prescripción y caducidad de las facultades de las autoridades fiscales; de recursos administrativos y de asistencia y sindicatura de los contribuyentes.

2. Establecer el criterio pue las unidades adscritas al SAT deberán seguir en cuanto a la aplicación de las disposiciones fiscales.

3. Resolver las consultas que formulen los interesados en situaciones reales y concretas sobre la aplicación de las disposiciones fiscales, incluyendo la emisión de resoluciones de clasificación arancelaria.

4. Ordenar el pago del valor de las mercancías que depositadas en los recintos fiscales y bajo la custodia de las autoridades aduaneras se extravíen.

5. Imponer multas por infracciones en las materias de su competencia y condonar las mismas.

6. Declarar la prescripción de los créditos fiscales y la extinción de las facultades de la autoridad para comprobar el cumplimiento de las disposiciones fiscales, para determinar las contribuciones omitidas y sus accesorios y para imponer multas.

7. Tramitar y resolver los recursos administrativos en contra de actos y resoluciones de las unidades del SAT.

8. Representar al Secretario y a las unidades adscritas al SAT en toda clase de juicios que ante el Tribunal Fiscal de la Federación se ventilen contra resoluciones o actos de las mismas, interponer el recurso de revisión contra las sentencias y resoluciones del mismo Tribunal y comparecer en los juicios de amparo que interpongan los particulares en contra de sentencias del citado Tribunal.

9. Representar al SAT en los juicios laborales, mercantiles, civiles y otros en que la misma sea parte, por actos de las unidades del SAT; designar a los abogados hacendarios; allanarse y transigir en los juicios fiscales y laborales y abstenerse de interponer los recursos en toda clase de juicios.

10. Cancelar, suspender o declarar la extinción de patentes de agente aduanal y las autorizaciones de apoderado aduanal, cuando proceda.e) Atribuciones de la Administración General de Aduanas

El artículo 17 fija aquellas atribuciones a cargo de esta Unidad, las que obviamente todas son en materia aduanera:

1. Establecer la política y los programas que deben seguir las unidades adscritas y las Aduanas, tanto en normas de operación como en la aplicación de las disposiciones fiscales.

2. Participar en el estudio y elaboración de políticas y programas relativos al desarrollo de la franja y región fronteriza, fomento a las industrias de exportación, regímenes temporales de importación y exportación e importaciones y de depósito fiscal para el ensamble y fabricación de vehículos de la industria terminal automotriz, entre otras más de opinión y estudio.

3. Representar al SAT en los organismos internacionales en materia aduanera y proponer el establecimiento o supresión de aduanas, garitas y secciones aduaneras.

4. Emitir los acuerdos de expedición de patente de agente aduanal y de autorización de apoderado aduanal; llevar su registro y comprobar el cumplimiento de sus obligaciones; determinar la lesión del interés fiscal, inclusive por inexactitud en la clasificación arancelaria o en la declaración del valor normal o comercial y la violación al permiso de autoridad competente, cuando constituyan causal de cancelación de patente de agente aduanal o de autorización de apoderado aduanal e informar a la Administración General Jurídica de Ingresos.

5. Integrar la información estadística sobre el comercio exterior.6. Realizar actos de prevención de delitos fiscales y apoyar a ¡as

autoridades fiscales en la ejecución de sus facultades de inspección, supervisión y vigilancia; ejercer las facultades en materia de abandono de mercancías; ordenar y practicar la verificación de mercancías de comercio exterior en transporte; vigilar y custodiar los recintos fiscales y los bienes depositados en ellos; realizar la inspección y vigilancia permanente en el manejo, transporte y tenencia de las mercancías en los lugares y en las zonas señaladas legalmente para ello, incluyendo la vigilancia aérea.

7. Requerir de los contribuyentes informes, declaraciones y datos; ordenar y practicar la retención y el embargo de las mercancías de comercio exterior y de los vehículos o medios de transporte; comunicar el resultado

de sus actuaciones a las autoridades competentes para determinar créditos fiscales y para imponer las sanciones correspondientes.

8. Dictar en caso fortuito, fuerza mayor, naufragio o cualquier otra causa que impida el cumplimiento de algunas de las prevenciones legales en materia aduanera, las medidas administrativas que se requieran para subsanar la situación.

9. Intervenir en la recuperación o entrega de vehículos o aeronaves robados o dispuestos ilícitamente.

10. Dictaminar mediante el análisis de carácter científico y técnico, las características, naturaleza y funciones de las mercancías de comercio exterior, practicar el examen pericial de otros productos y materias primas o proceder a la valuación de toda clase de bienes cuando le sea solicitado por las autoridades competentes para determinar contribuciones.

11. Ordenar y practicar inspecciones, vigilancias y demás actos de comprobación a las disposiciones fiscales; clausurar los establecimientos de depósito fiscal para la exposición y venta de mercancías extranjeras y nacionales libres de impuestos; revisar los pedimentos y demás documentos presentados por los contribuyentes para importar o exportar mercancías y determinar en cantidad líquida las contribuciones, multas y cuotas compensatorias.

12. Señalar dentro del recinto fiscal la ubicación de las oficinas administrativas y sus instalaciones complementarias, las zonas restringidas y las zonas de circulación de vehículos; autorizar a las personas que puedan permanecer dentro de dicho recinto y llevar el registro del Despacho de mercancías de la Industria a que se refiere el artículo 98 de la NLA.

13. Autorizar el uso de tuberías, cables u otros medios susceptibles de conducir mercancías de importación o exportación y el despacho de las mercancías de importación en el domicilio de los interesados y en las plantas de montaje o de depósito fiscal.f) Atribuciones de las Unidades Administrativas Regionales.

El SAT cuenta además con unidades administrativas regionales, que son: las administraciones estatales y metropolitanas, las administraciones locales y las aduanas, cuyas atribuciones fijan los preceptos que se consignan a continuación.

1. Las Administraciones Estatales y Metropolitanas.Estas Administraciones Estatales y Metropolitanas vienen a sustituir el

esquema de las Administraciones Regionales que se contempló desde hace algunos años. En virtud de estas reformas, la estructura desconcentrada por territorio de la SHCP y particularmente del SAT crece de 8 unidades regionales a 35 unidades estatales, que corresponden 31 a las entidades federativas y 4 al Distrito Federal.

Las atribuciones de estas unidades están contempladas en el artículo 20, que ejercerán respecto de todas las administraciones locales que se encuentren en la entidad federativa o, en el caso, de las metropolitanas, en la circunscripción territorial del Distrito Federal que corresponda.

Por cuanto hace a las Aduanas, esas atribuciones se ejercerán respecto de las que determine el Presidente del SAT.

2. Atribuciones de las Administraciones Locales.En el artículo 21 se consignan las clases de administraciones locales,

con su nombre y competencia, de la siguiente manera:• Administración Local de Grandes Contribuyentes.

Solamente se contemplan 11 administraciones locales en todo el país, cuyo nombre y sede son los siguientes:— De Tijuana, de Torreón, de Chihuahua, de Guadalajara, de

Naucal- pan, de Guadalupe, de Puebla, de Mérida, de Veracruz, de Norte del Distrito Federal y de Oriente del Distrito Federal.

• Administración Local de Recaudación.

• Administración Local de Auditoría Fiscal.

• Administración Local de Jurídica de Ingresos.

• Administración Local de Recursos.En el mismo artículo 21 apartado F se establecen las administraciones

locales, sumando 322 unidades desconcentradas:11 administraciones locales de grandes contribuyentes, 264

administraciones locales y 47 aduanas.En cuanto a la sede y la circunscripción territorial, el mismo primer

párrafo del artículo 21 citado dispone que tendrán la que se determine mediante acuerdo del Presidente del SAT, y mientras ese acuerdo se expide, el artículo quinto transitorio, ordena que continuará aplicándose en lo conducente, el Acuerdo por el que se Señala el Nombre, Sede y Circunscripción territorial de las Unidades Administrativas de la SHCP, publicado el 18 de diciembre, ya antes mencionado.

3. Atribuciones de las Aduanas.En cuanto a estas unidades administrativas, en el apartado A del

artículo 22 se establecen las facultades a su cargo, entre las cuales, sobresalen las siguientes:

1. Aplicar los programas, sistemas, procedimientos y métodos establecidos por la Administración General de Aduanas, y las reglas generales y los criterios establecidos por la Administración General Jurídica de Ingresos o por las Unidades competentes de la SHCP.

2. Recibir de los particulares y en su caso, requerir los avisos, pedimentos, declaraciones, manifestaciones y demás documentos que deban presentarse ante la misma, así como certificar la declaración para el movimiento de cuentas aduaneras.

3. Vigilar el cumplimiento de las disposiciones que rigen el comercio exterior; resolver las solicitudes de autorización que conforme a la ley deban formularse durante el despacho; efectuar el almacenamiento y controlar las mercancías de comercio exterior así como ejercer las facultades de las autoridades aduaneras en materia de abandono de las mismas.

4. Habilitar horas de entrada, salida, maniobras y almacenamiento de mercancías y medios de transporte; aplicar las autorizaciones previas, franquicias, exenciones, estímulos fiscales y subsidios que sean otorga

dos en materia aduanera; constatar los requisitos y límites de las exenciones de impuestos al comercio exterior a favor de pasajeros y de menajes y resolver las solicitudes de abastecimiento de medios de transporte.

5. Ordenar y practicar la verificación de mercancías en transporte; la retención, persecución, embargo o secuestro de mercancías y medios de transporte; embargar precautoriamente las mercancías de los cuales no se acredite su legal estancia en el país; remitir de inmediato las actas respectivas a la Administración Local de Auditoría Fiscal de su circunscripción; resolver el procedimiento de determinación provisional así como notificarla; realizar la inspección y vigilancia permanente en las zonas legalmente señaladas.

6. Sancionar las infracciones que conozca al ejercer las facultades mencionadas; aceptar las garantías que se otorguen para garantizar el interés fiscal, remitiendo la garantía a la Administración Local de Recaudación de su circunscripción; entregar a los interesados las mercancías objeto de una infracción a la Ley Aduanera y demás disposiciones fiscales, cuando dichas mercancías no estén sujetas a otras prohibiciones o restricciones así como inhabilitar a los agentes aduanales en los casos previstos por la ley.

7. Ordenar y practicar actos de comprobación del cumplimiento a las disposiciones fiscales tales como: inspecciones, vigilancias, verificación de aeronaves y embarcaciones, revisar los pedimentos y demás documentos presentados por los interesados para importar o exportar mercancías; clausurar los establecimientos de depósito fiscal para la exposición y venta de mercancías extranjeras y nacionales libres de impuestos.

8. Determinar en cantidad líquida las contribuciones, multas y en su caso, cuotas compensatorias con motivo de la revisión practicada; dirigir y operar la Sala de Servicios Aduanales en aeropuertos internacionales.

9. Llevar el registro de despacho de mercancías de la industria a que se refiere el artículo 100 de la Ley Aduanera; señalar dentro de los recintos fiscales la ubicación de las oficinas administrativas y sus instalaciones complementarias, las zonas restringidas y las de circulación de vehículos así como autorizar a las personas que pueden permanecer dentro de dichos recintos.

10. Practicar el reconocimiento aduanero de las mercancías en los recintos fiscales y fiscalizados; conocer de los hechos derivados del segundo reconocimiento; verificarlo y supervisarlo y determinar conforme a la ley citada el valor en aduana de las mercancías de importación y el valor comercial de las mercancías de exportación.

11. Autorizar el programa de mejoramiento a las instalaciones de las aduanas.

En el apartado B del propio artículo 22 se establecen las 47 aduanas que existen en el país, con su nombre y ubicación, pero la circunscripción territorial será la que determine un acuerdo del Presidente del SAT, mismo que en su ausencia se aplicará por disposición del artículo quinto transitorio el Acuerdo Secretarial de 18 de diciembre de 1996, ya citado, en el cual también aparecen las mismas denominaciones.

V. La participación de otras autoridades en la actividad aduaneraDe conformidad con las leyes que regulan ciertas materias como las

comerciales, migratorias, sanitarias, de comunicaciones, ecológicas, nucleares, de armas de fuego y explosivos, de protección al patrimonio histórico del país y otras mas, las autoridades encargadas de su aplicación tienen facultades para establecer requisitos o prohibiciones a la entrada al territorio nacional o salida del mismo de personas, mercancías o de los medios de transporte en que se conducen. En la mayoría de los casos, estas atribuciones se manifiestan en la previa expedición de registros, permisos o autorizaciones, cuya vigilancia sobre su obtención y el cumplimiento de las condiciones a que se sujetó su empleo, se encomienda generalmente a las autoridades aduaneras en el momento del despacho aduanero. Cuando dichas autoridades administrativas reciben las solicitudes de los interesados y expiden, condicionan o niegan las citadas autorizaciones o permisos no están desarrollando actividad aduanera alguna, sino más bien están ejecutando la actividad sustantiva que regulan las citadas leyes de la materia, es decir, llevan a cabo la actividad sanitaria, ecológica, migratoria, etc.

Por el contrario, en otros casos las leyes y reglamentos de esas materias facultan a las mencionadas autoridades administrativas no sólo para expedir las referidas autorizaciones o permisos, sino también para que ellas mismas vigilen su cumplimiento en el momento de la introducción al territorio nacional o extracción del mismo de las personas, bienes o transportes y también para que ejecuten otras medidas de control tales como inspecciones, certificaciones, fumigaciones, muéstreos y otras más.

Ejemplos de actividades de otras autoridades administrativas que se ejercen en el momento en que las personas, las mercancías y los transportes se introducen a territorio nacional o se extraen del mismo, es decir, conjunta o simultáneamente con la actividad aduanera, son aquellas que ejercen la Secretaría de Gobernación (SEGOB) en relación con la calidad migratoria de las personas; la Secretaría de Salud en cuanto a la inspección y control de productos farmacéuticos; la Secretaría de Agricultura, Ganadería y Desarrollo Rural por lo que hace a las inspecciones y fumigaciones de animales y vegetales y sus productos; el Instituto de Investigaciones Nucleares en cuanto al control y aseguramiento de los materiales de esas características; las Secretarías de Marina y de Comunicaciones y Transportes en lo que se refiere a los permisos y matrículas necesarios para introducir vehículos, aeronaves y embarcaciones extranjeros a territorio nacional y otros casos más.

Es en estos casos en donde el mismo hecho (entrada o salida de personas, mercancías y transportes) está sujeto a la inspección y otras medidas de control y verificación por parte de diversas autoridades además de las aduaneras, concurrencia que además se presenta en los mismos lugares como son los aeropuertos, puertos marítimos, cruces y puentes fronterizos, razón que obliga a que la ejecución de todas estas actividades públicas se desarrollen de manera coordinada con el fin de evitar que el flujo normal de dichas personas y bienes se afecte injustificadamente.

Por esta razón el artículo 3o. segundo párrafo de la NLA, establece que las autoridades deben ejercer sus atribuciones de forma coordinada y colaborarán recíprocamente en el desempeño de ias mismas, es decir, que todas ellas se auxiliarán entre sí. Sin embargo, en la práctica persiste la emisión de procedimientos establecidos de manera unilateral por algunas

autoridades que entorpecen dicho flujo normal y eficiente. El ejemplo más sencillo de esta circunstancia es la diferencia de horarios de atención al público de las diversas dependencias que ejecutan sus funciones en el recinto fiscal.

Un caso más de concurrencia en la actividad aduanera es el control y vigilancia de la entrada al territorio nacional y la salida del mismo de mercancías y personas, pues se presenta una multiplicidad en las labores de los cuerpos de vigilancia de las diversas autoridades. Esta situación se pretende remediar con el artículo 144 fracción VIII de la NLA, que otorga a la SHCP la facultad de ejercer en forma exclusiva el control y vigilancia en los aeropuertos, puertos y cruces fronterizos sobre dicha entrada o salida de personas y efectos. Sin embargo, la superposición de actividades de vigilancia y policiacas por diversas autoridades en esos lugares no ha logrado solucionarse, por lo que deben hacerse todavía esfuerzos adicionales de coordinación.VI. El auxilio de toda autoridad nacional a las autoridades aduaneras

En los párrafos que anteceden se estudió la coordinación y colaboración recíproca que debe existir entre las diversas autoridades que ejercen determinado tipo de función por y en el momento de introducir al país o extraer del mismo mercancías y transportes, así como sobre las personas cuando salen o entran al territorio nacional, circunstancias que son totalmente diferentes del auxilio que cualquier autoridad nacional debe brindar a las autoridades aduaneras.

De conformidad con lo dispuesto por el mismo artículo 3o. de la NLA, los funcionarios, así como los empleados públicos federales o locales, en la esfera de sus respectivas competencias, deben auxiliar a las autoridades aduaneras en el desempeño de sus funciones, cuando éstas así lo soliciten. De este mandato legal se pueden fácilmente extraer las principales características de dicho auxilio:

1. La obligación recae tanto en autoridades federales como estatales y municipales.

2. El auxilio debe consistir en actos de la competencia de la autoridad a la que se solicita, por ejemplo: a las instituciones policiacas se les puede solicitar el uso de la fuerza pública; a las autoridades encargadas de recibir documentación de los particulares el proporcionar informes sobre datos que obren en sus archivos, etc.

3. El auxilio debe ser para el ejercicio de facultades de las autoridades aduaneras y no para otros fines diversos.

4. El auxilio debe prestarse sólo en caso de petición formal de las autoridades aduaneras, de tal suerte que no es procedente ejecutar actos oficiosos sin la previa solicitud mencionada.

Vil. La colaboración con las autoridades extranjerasEl párrafo tercero del artículo 3o. de la NLA dispone que las autoridades

de la SHCP colaborarán con las extranjeras en los casos y en los términos que dispongan las leyes y los tratados internacionales de que México sea parte, precepto del cual se puede observar que en tratándose de asuntos de colaboración internacional la autoridad aduanera mexicana está obligada a respetar el principio de legalidad, es decir, sólo podrá eje

cutar los actos expresamente permitidos por la ley y siempre bajo las condiciones o términos legalmente establecidos. Por lo tanto, resulta totalmente aplicable el último párrafo del artículo 69 del CFF que ordena que sólo mediante acuerdo de intercambio recíproco de información suscrito por el Secretario de Flacienda y Crédito Público se podrá suministrar información a las autoridades fiscales de países extranjeros y siempre que se estipule que dicha información se utilizará para efectos fiscales y se guardará el secreto fiscal correspondiente por el país de que se trate.

Diversos han sido los acuerdos con otros países en los que se establece la obligación de proporcionar información fiscal, entre los cuales se pueden citar, de modo ejemplificativo, los suscritos con los Gobiernos de los Estados Unidos de América y Canadá, publicados en el D.O.F. de fechas 18 y 23 de enero de 1990 y 15 de julio de 1992, respectivamente.

En el caso de estos convenios, la información se restringe a aquellos datos que sean necesarios para determinar y recaudar el impuesto sobre la renta, impuesto sobre el trabajo y el impuesto al activo y estipulan procedimientos, formalidades y costos para proveer o requerir la información conducente, así como limitaciones o excepciones para rehusar ei envío de dicha información.

Los actos o información que el gobierno extranjero solicite a las autoridades aduaneras mexicanas deberán reunir ciertos requisitos mínimos que se contienen en la Constitución General y en las leyes aplicables, como por ejemplo:

1. Deberán ser actos o informes que cumplan con las disposiciones de orden público mexicanas.

2. Deberán ser actos o informes previstos expresamente en los tratados correspondientes.

3. Si implican afectación a los derechos de residentes en el país, tanto en el acto de colaboración como en los actos que se deriven de esa colaboración deberá otorgarse la debida oportunidad de defensa a los particulares afectados.

4. Debe existir la debida reciprocidad del Estado solicitante.Con motivo de la reforma fiscal para el año 2000, se adicionó el artículo

69-A del CFF, por medio del cual se autoriza para que las autoridades fiscales mexicanas asistan a las extranjeras en el cobro y recaudación de los impuestos y accesorios exigióles por los Estados extranjeros, contra los cuales los artículos 124 y 202 del CFF no admite defensa.

Aparece bien interesante el estudio de esta colaboración pues se traduce en una actividad exactora de contribuciones extranjeras, pero quedan puntos importantes, como: ¿procederá también el procedimiento coactivo? o ¿sólo la recaudación voluntaria?

Estas y otras cuestiones serán seguramente motivo de interesantes estudios.