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Facultad de Ciencias Jurídicas
MONOGRAFÍA PODER FINANCIERO
Y ADMINISTRACIÓN FINANCIERA
PRESENTADO POR:
Juan Ramón Chávez Martínez Jeanne Vanessa Crespín Henríquez Víctor Manuel de Jesús Pleitez Ramírez
PARA OPTAR AL GRADO DE:
LICENCIATURA EN CIENCIAS JURÍDICAS
ASESORA: LCDA. DORIAN GEORGINA FLORES GONZÁLES
SAN SALVADOR, MAYO DE 2007
SAN SALVADOR EL SALVADOR CENTROAMÉRICA
UNIVERSIDAD FRANCISCO GAVIDIA. FACULTAD DE CIENCIAS JURÍDICAS
AUTORIDADES
RECTOR: ING. MARIO ANTONIO RUIZ RAMÍREZ.
VICE-RECTORA: DRA. LETICIA ANDINO DE RIVERA.
SECRETARIA GENERAL: LICDA. TERESA DE JESÚS GONZÁLEZ DE MENDOZA.
DECANA DE LA FACULTAD DE CIENCIAS JURÍDICAS: DRA. DELMY ESPERANZA CANTARERO.
SAN SALVADOR EL SALVADOR CENTROAMERICA.
AGRADECIMIENTOS
A todos los docentes que contribuyeron a la formación integral de cada
uno de nosotros, a los que tomaron la atribución de hacer lo mejor por
convicción y no por un deber de hacer, los que no tuvieron recelo de
transferirnos los conocimientos y los que se preocuparon por que nosotros los
asimiláramos de una manera teórica- práctica.
Así también los que moldearon nuestro carácter y aquellos que sin saber
se tomaron unos cuantos minutos de la clase para dar un consejo para que
nos involucráramos en las necesidad que tiene nuestro país de profesionales de
alta calidad, éticos, capaces, con una visión y pensamiento vanguardista, para
hacer germinar en nosotros la semilla del verdadero trabajo social, tomando en
cuenta que desde nuestra profesión podemos ayudar a muchas personas; por
esa razón consideramos realmente importante agradecerles.
A las autoridades y personal de la universidad por atender nuestras
solicitudes, sugerencias y brindar de una manera pronta y oportuna todo su apoyo
incondicional para nuestra formación académica y personal no escatimando
cualquier esfuerzo con el fin de conseguir el objetivo planteado en la misión y
visión de la Universidad; también no queremos dejar pasar la oportunidad para
agradecerle de una manera especial a nuestra asesora, quien ha sido un pilar
importante para la realización de este trabajo.
A nuestras familias a quienes tuvimos que sacrificar durante todo el desarrollo
de nuestra carrera, ya que gran parte de nuestro tiempo estuvo dedicado a las
labores Universitarias; pero lo más importante es dedicársela a DIOS todo poderoso,
ya que solo con su ayuda hemos podido llegar hasta donde estamos.
El Grupo.
T A B L A D E C O N T E N I D O
CONTENIDO Pág.
Introducción....................................................................................................... i
CAPITULO I
EVOLUCION HISTÓRICA DEL PODER FINANCIERO Y LA ADMINISTRACIÓN
FINANCIERA
1 Antecedentes del Derecho Financiero...................................................... 1
2 Evolución Histórica de Los Recursos Financieros del Estado.................. 1
3. EVOLUCIÓN DE LAS FUNCIONES DEL ESTADO
3.1 Formas de Estados.................................................................................... 5
3.1.1 Liberalismo................................................................................................. 5
3.1.2 Intervencionismo........................................................................................ 6
3.1.3 Dirigismo.................................................................................................... 7
3.1.4 Neoliberalismo........................................................................................... 7
4. LA TRIBUTACIÓN Y EL PENSAMIENTO FINANCIERO
4.1 Evolución de la Tributación......................................................................... 8
4.2 Evolución del Pensamiento Financiero...................................................... 14
4.2.1 Mercantilismo............................................................................................ 14
4.2.2 Cameralismo............................................................................................. 15
CONTENIDO Pág.
4.2.3 Fisiocracia.................................................................................................. 15
4.2.4 La Escuela Liberal..................................................................................... 17
5 Perspectiva Histórica de la Configuración del Gasto Público .................... 20
6 EVOLUCIÓN DE LAS FINANZAS PÚBLICAS EN EL SALVADOR
6.1 Evolución Histórica del Poder Financiero y La Administración
Financiera en El Salvador.......................................................................... 22
7. RESEÑA HISTÓRICA DE LAS ADMINISTRACIONES FINANCIERAS DE EL
SALVADOR
7.1 Creación de La Corte de Cuentas de La República.................................. 28
7.2 Periodos Importantes del Desarrollo Bancario........................................... 30
7.3 Primeros Bancos en El Salvador............................................................... 31
7.4 Creación de Instituciones Fundamentales para el Desarrollo del
Poder Financiero y la Administración Financiera...................................... 37
7.4.1 Ministerio de Hacienda............................................................................... 38
CAPÍTULO II
CONFIGURACION DOCTRINARIA RELATIVA AL PODER FINANCIERO Y LA
ADMINISTRACIÓN FINANCIERA DEL ESTADO
8 Definiciones de Derecho Financiero......................................................... 41
CONTENIDO Pág.
8.1 Características Principales del Derecho Financiero.................................. 42
8.2 Contenido del Derecho Financiero............................................................ 43
8.3 Principios del Derecho Financiero............................................................. 43
8.3.1 Principios Constitucionales........................................................................ 43
8.3.2 Principios Materiales, Formales y Especiales......................................... 45
8.3.2.1Principios Materiales................................................................................. 45
8.3.2.2Principios Formales................................................................................... 47
8.3.2.3Principios Especiales................................................................................. 47
8.4 FUENTES DE DERECHO FINANCIERO
8.4.1 La Constitución........................................................................................... 48
8.4.2 Los Tratados Internacionales..................................................................... 49
8.4.3 La Ley....................................................................................................... 49
8.4.4 Los Reglamentos....................................................................................... 49
8.4.5 Las Ordenanzas........................................................................................ 49
8.4.6 La Costumbre............................................................................................. 50
8.4.7 La Jurisprudencia....................................................................................... 50
9 LA HACIENDA PÚBLICA
9.1 Hacienda Pública de Tipo Subjetivo......................................................... 52
9.2 Hacienda Pública de Tipo Objetivo........................................................... 52
9.3 Hacienda Pública de Tipo Funcional........................................................ 52
10 ACTIVIDAD FINANCIERA
10.1 Aspectos de La Actividad Financiera del Estado....................................... 54
10.1.1 Aspecto Económico.................................................................................. 54
10.1.2 Aspecto Político........................................................................................ 54
10.1.3 Aspecto Jurídico....................................................................................... 54
10.2 Características de la Actividad Financiera................................................. 56
10.3 Necesidades que satisface la Actividad Financiera del Estado............... 57
11. PODER FINANCIERO
11.1 Definición de Poder Financiero................................................................ 59
11.2 Características del Poder Financiero........................................................ 60
11.3 Doble Fundamento del Poder Financiero................................................. 62
11.4 Límites del Poder Financiero..................................................................... 62
11.5 Distribución Funcional del Poder Financiero............................................. 64
11.6 Forma en que la Administración Financiera de El Salvador, Ejecuta el
Poder Financiero....................................................................................... 65
11.7 El Poder Financiero de los Gobiernos Municipales.................................. 67
11.7.1 Ingresos de Derecho Privado.................................................................... 68
11.7.2 Ingresos de Derecho Público.................................................................... 68
11.7.3 Subvenciones............................................................................................ 68
11.7.4 Operaciones de Crédito............................................................................ 69
11.7.5 Multas y Sanciones................................................................................... 69
12. CLASIFICACIÓN DE LA ADMINISTRACIÓN FINANCIERA
12.1 Administración Financiera Estatal............................................................. 70
12.1.1 Ministerio de Hacienda.............................................................................. 71
12.1.2 Tribunal de Apelaciones de los Impuestos Internos.................................. 72
12.1.3 Dirección General de Impuestos Internos................................................. 73
12.1.4 Dirección General de la Rentas de Aduanas............................................ 74
12.1.5 Dirección General del Presupuesto.......................................................... 74
12.1.6 Dirección General de Tesorería................................................................ 75
13. EL TESORO PÚBLICO
13.1 Principios del Tesoro Público.................................................................... 76
13.1.1 Principio de Unidad de Caja...................................................................... 77
13.1.2 Principio de Legalidad............................................................................... 77
13.2 Dirección General de Contabilidad Gubernamental.................................. 77
13.3 Otras Dependencias................................................................................. 78
14 La Administración Financiera Institucional............................................... 79
15 La Administración Financiera Local......................................................... 80
CAPÍTULO III
16. NORMATIVA APLICABLE AL PODER Y ADMINISTRACIÓN FINANCIERA EN
NUESTRO PAÍS
16.1 Constitución de la República de El Salvador.......................................... 83
16.2 Ley Orgánica de la Administración Financiera del Estado....................... 93
16.3 Ley de Adquisiciones y Contrataciones de la Administración Pública..... 114
16.4 Ley Orgánica de la Superintendencia del Sistema Financiero................. 116
16.5 Ley de Contabilidad Central...................................................................... 118
16.6 Código Tributario....................................................................................... 121
16.7 Ley de la Corte de Cuentas de la República........................................... 128
16.8 Normas Técnicas de Control Interno de la Corte de Cuentas de la
República de El Salvador.......................................................................... 130
16.9 Ley General Tributaria Municipal.............................................................. 134
16.10 Código Municipal....................................................................................... 144
16.11 Ley Orgánica del Banco Central de Reserva de El Salvador................... 147
16.12 Ley de Integración Monetaria.................................................................... 150
16.13 Ley del Instituto Salvadoreño del Seguro Social....................................... 151
16.14 Ley Orgánica de la Lotería Nacional de Beneficencia............................. 155
16.15 Reglamento de la Ley Orgánica de la Administración Financiera del
Estado....................................................................................................... 156
16.16 Reglamento Interno de la Asamblea Legislativa...................................... 167
16.17 Reglamento Interno del Órgano Ejecutivo................................................ 169
CAPÍTULO IV
17. CONCLUSIONES Y RECOMENDACIONES
17.1 Conclusiones........................................................................................... 176
17.2 Recomendaciones................................................................................... 179
1. Bibliografía............................................................................................... 181
2. Legisgrafía............................................................................................... 182
RESUMEN
El contenido de esta monografía trata sobre el poder financiero y la administración
financiera a nivel nacional, conceptos para poder entender estas dos áreas
administrativas y conocer el funcionamiento de nuestro aparato estatal administrando
los ingresos e egresos de la manera más idónea para poder satisfacer las
necesidades publicas, también delimitan las entidades administrativas responsables
de administrar sus fondos públicos, delimita también la evolución que ha tenido la
administración publica en cuanto al poder publico que delega el estado a aquellas
instituciones estatales, autónomas en donde obtienen parte del fondo de la nación.
También desarrolla el cuerpo de leyes administrativas y financieras que afectan la
administración, los ingresos e egresos en donde van a tener parte dichas
instituciones siendo estas fiscalizadas por la corte de cuentas de la republica que
vela por que se cumplan estas leyes dentro del ámbito administrativo y financiero.
Dicha Monografía contiene:
Por medio del capítulo I, se elabora un enfoque de histórico del poder financiero y la
administración financiera, partiendo desde la época clásica hasta la actualidad,
haciendo énfasis en los acontecimientos que marcaron su evolución.
En el capítulo II, se hace un abordaje bastante detallado del poder financiero y la
administración financiera, comenzando por definir en que consisten estos institutos
jurídicos, para lo cual manifestamos que el derecho financiero es la disciplina que
regula y desarrolla la actividad financiera de los entes del Estado que conforman la
Hacienda Pública.
En el capítulo III, se desarrollo el marco jurídico relacionado con el Poder Financiero
y la Administración Financiera.
Por último en el capítulo IV se dan conclusiones y recomendaciones en las cuales se
trata de aportar ideas que puedan ser de utilidad para desarrollar de una manera
más viable el Poder Financiero parte de la Administración Financiera
INTRODUCCIÓN
La presente monografía versa sobre: “El Poder Financiero y la Administración Financiera”, el cual es un tema muy importante ya que trata de
cómo los estados hacen llegar recursos para la consecución de sus objetivos, así
como también la forma en que estos recursos son utilizados, incluye además todo un
complejo sistema de entes u órganos estatales, autónomos o privados que apoyan
la actividad financiera del Estado, lo que se denomina administración financiera.
El trabajo que presentaremos a continuación, contempla de manera general, lo
relativo, a la historia del poder financiero y la administración financiera del Estado,
tomando como puntos de referencia los ingresos y egresos que juegan un papel
importante en Materia financiera y administrativa para la satisfacción de necesidades
públicas. Desde su surgimiento hasta la actualidad, han sido estos dos elementos
la base sobre la cual el Estado, ha desarrollado su accionar para alcanzar los
objetivos planteados, por esa razón asigna poder financiero a las diferentes
entidades encargadas de la administración financiera.
Para una fácil interpretación de la presente investigación, desarrollaremos
como primer punto un marco histórico de los tributos, las administraciones y
actividades financieras que aceleraron la evolución del fenómeno financiero de los
Estados.
Por medio del capítulo I, se elabora un enfoque de historico del poder
financiero y la administración financiera, partiendo desde la época clásica hasta la
actualidad, haciendo enfasis en los aconteciminetos que marcaron su evolucion.
Partimos afirmando que el derecho financiero nació a mediados del siglo XIX, aunque
muchos de los conceptos que se utilizaron ya habían sido planteados y usados
por filósofos y políticos en dicha materia en la antigua Grecia, por lo que el
derecho financiero sólo los retomó. En las primeras manifestaciones del Estado, ya se
i
hablaban de ingresos y gasto público, lo que se puede considerar: “las primeras
manifestaciones de la Hacienda Pública”, que en esa época se basaba en las
posesiones privadas del rey y los derechos feudales, solamente como excepción se
solicitaban a ciertos ciudadanos contribuciones especiales para la financiación del
gasto público, es por eso que se dice que esta manifestación de Hacienda Pública
estaba confundida con la hacienda real, por que el gasto giraba entorno a su
patrimonio particular, otra fuente de financiación eran las riquezas obtenidas de la
invasión y sometimiento de otros pueblos, no fue sino hasta que aparecieron las
doctrinas que consolidaban al tributo como uno de los recursos para la financiación
del Estado, que dio paso al advenimiento del Estado moderno, en esta época
aparecieron autores como, “MONTESQUIEU”, quien consideraba que: “Los
impuestos entregados por los particulares al Estado eran parte de la fortuna que
debía sacrificarse para disfrutar del resto, entendiéndolo como un precio por los
servicios prestados por el Estado”.
.
En Francia en 1848, se abrió paso la aceptación de un impuesto personal
sobre la renta; asimismo, la admisibilidad de impuestos progresivos y su función en el
objetivo de redistribución de las rentas. Ya en el Estado moderno aparecieron los
tributos en sentido estricto como manifestaciones del poder de imperio estatal. Con la
instauración del Estado moderno apareció también el pensamiento financiero y con
ello las ideas financieras como son: El mercantilismo, El Cameralismo, La Fisiocracia,
La Escuela Liberal de la cual nace el Liberalismo y posteriormente El Neoliberalismo.
A partir de estas líneas de pensamiento es que se consolida la idea de gasto
público, entre los aportes más importantes de la Escuela Clásica tenemos a Keynes
que planteó: “La defensa de los gastos deficitarios del gobierno durante la depresión
de los años treinta proponiendo superar el desequilibrio en la economía por medio de
medidas hacendarias”.
Dentro de la Historia de la Administracion Financiera, en nuestro páis se
describe la creacion de entidades de mucha importancia como son: Ministerio de
Hacienda que es el ente central para el desarrollo de la finanzas estatales, nació por
las necesidades que el Estado permanentemente tenía que solventar, básicamente
en esa época se trabajó en cuatro líneas fundamentales para administración pública,
las cuales fueron: Hacienda, Guerra, Relaciones y Gobernación; en esa oportunidad
la Hacienda estaba unida a Economía, fue hasta el año de 1950, que El Ministerio
de Hacienda queda fundado Independientemente, posteriormente se fueron creando
todas las dependencias que el Ministerio de Hacienda iba requiriendo, con el objeto
de tener un mejor control fiscal y un mejor funcionamiento institucional hasta llegar a
lo que ahora conocemos, con todas sus direcciones generales y sus entes
desconcentrados en todo el país.
Como nos vamos a dar cuenta en el desarrollo del presente trabajo que la
historia de nuestro país es reciente comparada con la de otras naciones,
especialmente las Europeas; y más reciente es aun es la historia de las instituciones
que ostentan el poder financiero y administrativo del Estado.
En el capítulo II, se hace un abordaje bastante detallado del poder financiero
y la administración financiera, comenzando por definir en que consisten estos
institutos jurídicos, para lo cual manifestamos que el derecho financiero es la
disciplina que regula y desarrolla la actividad financiera de los entes del Estado que
conforman la Hacienda Pública; dichas entidades han sido investidas de poder
financiero de forma específica y delimitada, para recaudar y administrar fondos
públicos, creando un sistema de controles tanto para la obtencion como para la
erogación de los recursos, con el fin de satisfacer las necesidades públicas de
manera transparente; dicho de otra forma debe de entenderse al derecho financiero
como una parte especializada del ordenamiento jurídico encargadas de delimitar el
poder financiero y la administración financiera.
En el capítulo III, se desarrollo el marco jurídico relacionado con el Poder
Financiero y la Administración Financiera. La base de nuestra normativa es la
Constitución de la República, la cual marca los lineamientos generales que son
retomados y desarrollados por las leyes secundarias en forma especializada, para
crear y engranaje perfecto para el funcionando al Estado como tal.
También se hace mención de las leyes secundarias o especiales que crean
entes, funciones, atribuciones de las instituciones públicas o autónomas, así como
también otorga facultades a los funcionarios encargados de aplicar o hacer efectivas
las diferentes actividades financieras, tratando de establecer la diferencia entre el
Poder Financiero y Actividad Financiera del Estado.
Hemos descrito como el ordenamiento jurídico designa a cada una de las
instituciones de la administración financiera su estructura organizativa,
funcionamiento, obligaciones, atribuciones y sanciones para los funcionarios
responsables de cumplir y hacer cumplir la normativa vigente, incluyendo los
organismos fiscalizadores, además el mismo ordenamiento jurídico define los
procedimientos para llevar acabo las actividades que le son encomendadas a estas
instituciones, estableciendo sanciones de diversa índole para los casos de
incumplimiento regulados en la ley.
Por último en el capítulo IV se dan conclusiones y recomendaciones en las
cuales se trata de aportar ideas que puedan ser de utilidad para desarrollar de una
manera más viable el Poder Financiero parte de la Administración Financiera.
Esperamos que esta investigación sea de utilidad para la población
salvadoreña en general, y no sólo para los estudiantes y conocedores del Derecho,
debido a que utilizamos un lenguaje sencillo para que sea comprensible para todas
las personas.
1
CAPÍTULO I
EVOLUCION HISTÓRICA DEL PODER FINANCIERO Y LA ADMINISTRACION FINANCIERA
En el presente trabajo haremos un enfoque del desarrollo histórico que ha
tenido las Finanzas como ciencia, partiendo desde la época clásica hasta nuestros
días, haciendo primeramente un enfoque general hasta llegar a la evolución que ha
tenido en nuestro país, trataremos de abordar los elementos fundamentales que
caracterizan a cada etapa para facilitar la comprensión del lector.
1. ANTECEDENTES DEL DERECHO FINANCIERO
Es difícil decir con exactitud en que época se origino el Derecho Financiero
como disciplina jurídica, pero se puede establecer en la segunda mitad del siglo XIX,
es obvio que un buen número de sus conceptos básicos habían sido formulados con
anterioridad por juristas, economistas, filósofos y teóricos de la política, siendo
asumidos e incorporados posteriormente por el Derecho Financiero, por lo que a
continuación desarrollaremos algunos de los puntos, más discutidos de esta
disciplina jurídica.
2. EVOLUCIÓN HISTÓRICA DE LOS RECURSOS FINANCIEROS DEL
ESTADO
Las haciendas del mundo antiguo mostraban gran heterogeneidad en la
obtención de recursos. De modo general, se puede afirmar que las necesidades
financieras eran cubiertas por prestaciones de los subsidios y de los pueblos
2
vencidos; se observaba gran predominio de los ingresos patrimoniales provenientes
de la explotación de los bienes del Monarca, como minas y tierras. Tanto era así que
Platón expresaba que “Todas las guerras se hacen con el fin de obtener dinero”. En
la edad antigua, los tributos carecían de la relevancia que tienen actualmente1.
En la edad media, se confundía el patrimonio del príncipe con el del
principado2, y la explotación patrimonial era la fuente de recursos más importante. En
esa época se creó el sistema de regalías, que consistían en contribuciones que
debían ser pagadas al soberano por concesiones generales o especiales que el rey o
el príncipe otorgaban a los señores feudales3. También estaban difundidas las tasas,
que los súbditos debían pagar a los señores feudales por servicios vinculados con la
idea del dominio señorial4. Bien señala Villegas que estas prestaciones de los
súbditos no tenían el carácter de los actuales tributos, ya que ellos son en cierta
forma productos derivados de la propiedad5.
La edad media se caracterizaba por presentar el fenómeno de la “poliarquía”,
en el sentido de conflictos permanentes entre los reyes o príncipes y los señores
feudales, que concluyó con el advenimiento del Estado Moderno, nacido bajo el
signo del absolutismo monárquico.
Sin embargo, cabe mencionar que para restaurar sus poderes debilitados en
la época feudal, los reyes utilizaban, ante todo los privilegios feudales. Tanto era así
que como señores percibían rentas de sus tierras. Posteriormente utilizaron el
sistema de ayudas, para reclamar a sus vasallos el derecho de percibir ingresos en
sus propios dominios: en lugar de ser pagados por el señor, la ayuda, era percibida
directamente por el rey directamente de los habitantes de los territorios feudales.
1 García Vizcaíno, Catalina, Derecho Tributario, Editorial Depalma, Tomo I, capítulo I, Pág. 3 2 Kuri de Mendoza, Silvia Lizette; Manual de Derecho Financiero Pág.38. 3 Ejemplo: el derecho de acuñar moneda, o de utilizar el agua del Reino o el Principado 4 Ejemplo: Para que los vasallos pudieran ejercer profesiones o empleos, transitar ciertas rutas, utilizar las tierras del señor feudal etc. 5 Villegas Belisario, Héctor.” Curso de Finanzas, Derecho Financiero y Tributario”. Editorial Depalma, Buenos Aires, 1992, Pág. 51
3
Las ayudas en un principio fueron excepcionales6. De este sistema de ayudas
feudales y de las prestaciones que el rey recibía de las ciudades que tenían el
carácter de municipios surgió la concepción del impuesto moderno.
En la edad media, no existió el Estado en el sentido de una unidad de
dominación, independientemente en lo exterior e interior, que actuara de modo
continuo con medios de poder propios, y claramente delimitada en lo personal y
territorial. En el medioevo, casi todas las funciones propias del posterior Estado
moderno se hallaban repartidas entre variados depositarios: los nobles depositarios
de las tierras, los caballeros, las ciudades, la iglesia y otros estamentos. En la época
del feudalismo, al monarca le quedaban sólo muy pocos derechos inmediatos de
dominación; hasta la jurisdicción, que consideramos como una de las funciones, más
privativas del poder estatal, había pasado en gran parte a manos privadas. Los
reinos y territorios de la edad media eran unidades de poder político, el cual estaba
limitado, en lo interno por los numerosos depositarios de poder feudal, corporativo y
municipales, y en lo exterior, por la iglesia y el emperador7.
La concentración de los instrumentos de mando, militares, burocráticos y
económicas, en una unidad de acción política, es el fenómeno que tuvo su
manifestación más relevante, en primer termino, en el norte de Italia, debido al
desarrollo de la economía monetaria, que determinó el monismo de poder,
relativamente estático. Esto fue lo que diferenció al Estado de la Edad Moderna con
el territorio medieval.
La evolución que derivó en el Estado Moderno consistió en que los medios
reales de autoridad y administración, que eran posesión privada, se trasformaran en
propiedad pública, en que el poder de mando que se ejercía como un derecho del
6 Las ayudas servían para reclutar mercenarios, pero al implementar un ejercito se les dio carácter permanente 7 Hermann Séller, Teoría del Estado, Fondo de Cultura Económica, México 1947, Pág. 146
4
sujeto fuese expropiado en beneficio del príncipe absoluto primero, y luego del
Estado8.
Los gastos que imponían las nuevas necesidades militares, es decir ejército
permanente, uso creciente de cañones y armas de fuego, la naciente burocracia9, la
administración de justicia, la gran extensión de territorios, etc. exigían la organización
centralizada de la administración de las finanzas. La permanencia del Estado
moderno reclamaba, por ello un sistema tributario bien reglamentado, a fin de
disponer de ingresos suficientes para sostener al ejército, la burocracia y las demás
funciones que debe cumplir el Estado. Cabe mencionar que con el aumento de las
necesidades del gobierno surgieron nuevos modos de obtener ingresos, por
ejemplo, mediante el espolio10. Las funciones públicas así creadas generaban el
derecho a una retribución, a cargo del usuario requirente de los servicios, y no del
Estado que designaba al dignatario. Esto subsistió hasta la Revolución Francesa,
que provocó un cambio fundamental de la estructura político-social11.
La teoría del mercantilismo desarrollada primeramente en Inglaterra en el siglo
XVI, pero practicada allí un siglo antes, propiciaba aumentar el poder del Estado
merced al incremento de los ingresos del Monarca y también por la elevación de la
capacidad tributaria del pueblo.
3. EVOLUCIÓN DE LAS FUNCIONES DEL ESTADO
El Estado como un ente encargado de regular y administrar las finanzas
públicas, no podía quedarse estático, ya que las actividades en el sector privado
cada iban evolucionando a gran velocidad, dando paso a nuevas técnicas en todas
las materias, comerciales, financieras y surgiendo en la misma medida nuevas
8 Weber, Max .” Economía y Sociedad” Titulo I, Pág. 225 y siguientes: Titulo 85 y siguientes. 9 Burocracia era la jerarquía de autoridades, ordenadas de modo regular, por competencias claramente delimitadas y con funcionarios especializados estables. 10 Consistía en crear funciones públicas o rangos, a fin de que las designaciones fueran vendidas al mejor postor. 11 García Vizcaíno, Catalina, Derecho Tributario, Tomo I Parte General, Pág.7
5
necesidades sociales y de seguridad que debían ser cubiertas o atendidas por los
estados, fue así como surge la evolución de las funciones del Estado casi como una
obligación, para adecuarse a las nuevas exigencias que tenia que hacerle frente.
3.1 FORMAS DE ESTADOS
A lo largo de la historia del Estado moderno se ha planteado el dilema de sí
éste debe ser un simple espectador de los problemas económicos y sociales en cuyo
caso el Estado adoptará un carácter pasivo y estático, o si al contrario debe actuar
positivamente con el fin de encausar tales problemas en cierto sentido, adoptando
una modalidad activa y dinámica.
Según Jean Marchal, podemos mencionar tres sistemas o etapas que son12:
a. El Estado gendarme, (liberalismo)
b. El Estado providencia, que consistía en un liberalismo social con economía
intervencionista (Intervencionismo)
c. Estado Fáustico, consistió en un dirigismo en la economía.
Actualmente se diferencia una cuarta etapa que es el Neoliberalismo, que implica
una vuelta a ciertos aspectos liberales
3.1.1 Liberalismo
Se extendió hasta la Primera Guerra Mundial, dominado por la influencia de la
escuela liberal inglesa, que sostenía la superioridad de la iniciativa privada y reducía
la acción del Estado al cumplimiento de las funciones más esenciales.13 Para esta
concepción el Estado debía de limitarse a cubrir los gastos públicos derivados del
12 Citado por García Vizcaíno, Catalina.”Derecho Tributario”. Editorial Depalma, Tomo I, Segunda Edición, Buenos Aires, 1999, Pág. 7. 13 Ejemplo de funciones esenciales: Defensa exterior, Administración de justicia, educación, seguridad interior, etc.
6
cumplimiento de esas funciones y a distribuir las cargas en forma equitativa entre los
habitantes14.
Para un mejor funcionamiento de esta concepción liberalista era fundamental
cumplir con los siguientes principios:
a. La limitación extrema de los gastos públicos.
b. Mantener una mística de equilibrio anual del presupuesto financiero.
c. La neutralidad de la imposición, que no afectará los precios de mercado, y que
los tributos causaran la menor incomodidad a los contribuyentes.
d. La diferencia entre finanzas ordinarias, es decir gastos normales que eran
cubiertos con recursos patrimoniales o tributos y extraordinarias que se
derivaban de la guerra, calamidades o cualesquier otra circunstancia graves
no previstas, con relación a las cuales se podía acudir al endeudamiento y a
otras medidas monetarias y fiscales; el empréstito era un recurso
extraordinario, limitado a urgencias excepcionales;
e. La condena de la inflación monetaria.
3.1.2 Intervencionismo
En los años anteriores a la Primera Guerra Mundial se produjo la modificación
de las condiciones económicas y sociales en virtud del desarrollo del capitalismo
y la quiebra de los principios de la libre competencia, que fue reemplazada por los
monopolios ejercidos por las concentraciones industriales. El Estado se vio
obligado a intervenir para evitar abusos y disminuir la inquietud social. Por los
ingentes gastos bélicos y las erogaciones de tipo social15, aumento la necesidad
de mayores tributos como fueron, progresividad de la imposición de la renta,
gravámenes a las herencias, etc.; tuvieron gran importancia los tributos con
finalidades extrafiscales,16 pero el Estado no asumió un papel directivo en la
14 García Vizcaíno, Catalina, Derecho Tributario, Editorial de Palma, Tomo I, Pág. 8, Buenos Aires, 1999 15 Ejemplo de erogaciones sociales: pensiones por invalidez, socorros a desocupados, etc. 16Ejemplo de tributos extrafiscales: Derechos aduaneros proteccionistas, gravamen al celibato etc.
7
economía; la intervención fue accidental y no se propuso alterar el régimen
económico, sino únicamente modificar sus efectos17.
3.1.3 Dirigismo
Con la Segunda Guerra Mundial apareció el Estado fáustico18, que no creyó
en el determinismo y al decir de Marchal, lo reemplazo por un “voluntarismo
brutal”, frente a un capitalismo poderoso y a una clase obrera cada vez más
homogénea e influyente, el nuevo Estado adoptó como finalidad la prosperidad
social o bienestar social.19 Para lo cual debía cumplir con los siguientes
requisitos:
a. Satisfacer lo mejor posible las necesidades sociales, mediante servicios
públicos que cubrieran las finalidades de higiene, seguridad social,
instrucción general y profesional, correos y telecomunicaciones,
transportes, fuerzas energéticas, etc.
b. Adoptar medidas que propiciaran el desarrollo económico del país,
utilizando los recursos para asegurar la plena ocupación y el aumento de
la renta nacional, favorecer y controlar la actividad económica privada;
c. Realizar una redistribución social y económica justa de la renta nacional,
para aumentar el nivel de vida
3.1.4 Neoliberalismo
Esta modalidad se ha desarrollado en los últimos tiempos, en que se ha
pretendido una vuelta a los postulados del liberalismo, de modo de eliminar de los
cometidos estatales lo relacionado con muchos de los servicios referentes a las
17 García Vizcaíno, Catalina, Derecho Tributario, Editorial de Palma, Tomo I, Pág. 8, Buenos Aires, 1999
18 Perteneciente o relativo al Fausto de Goethe y a la actitud espiritual que el protagonista de esta obra representa. 19 García Vizcaíno, Catalina, Derecho Tributario, Editorial Depalma, Tomo I, Pág. 9.
8
necesidades públicas relativas. Villegas denomina a esta etapa liberalismo
pragmático,20 que se inicio en 1979, en Gran Bretaña cuando los conservadores
accedieron al poder; continuo en 1980 en los Estados Unidos, y llego incluso a los
países socialistas, con la era de la Perestroika de Georbachov, así como con el
paulatino abandono de la teoría comunista; y también los países latinoamericanos,
agobiados por las considerables deudas externas, adoptaron sus postulados, las
ideas que las sustentan son básicamente las siguientes:
a. Economía de mercado, aunque con intervencionismo estatal en ciertas
variables económicas, preferentemente indicativa;
b. Disminución del sector público, que trae aparejado un proceso de privatización
de las empresas públicas;
c. Incentivo de la iniciativa individual;
d. Reducir el déficit presupuestario, acompañado de una mayor eficiencia en la
recaudación21.
Estos cuatro postulados anteriormente mencionados son los pilares en que se
basa el Sistema Neoliberalismo22
4. LA TRIBUTACIÓN Y EL PENSAMIENTO FINANCIERO
4.1 EVOLUCIÓN DE LA TRIBUTACION
La historia de la tributación se halla íntimamente relacionada con el desarrollo
histórico del pensamiento financiero, de modo que los acontecimientos reales, han
Influido sobre la evolución de la teoría, en tanto que los pensadores han ejercido su
influencia, en mayor o menor medida, sobre el desenvolvimiento de los
acontecimientos23.
20 Villegas distingue las necesidades públicas que nacen de la vida colectiva y se las satisface mediante la actuación del Estado en absolutas y relativas, Citado por García Vizcaíno, Catalina, Derecho Tributario, Editorial Depalma, Tomo I, Pág.9 . 21 Villegas Belisario, Héctor.” Curso de Finanzas, Derecho Financiero y Tributario”. Editorial Depalma, Buenos Aires, 1992, Pág. 6 y 7 22 Neoliberalismo, sistema económico que retoma las ideas del liberalismo replanteando sus principios. 23 García Vizcaíno, Catalina, Derecho Tributario, Editorial Depalma, Tomo I, Pág. 11
9
La consolidación del tributo como uno de los recursos adecuados para la
financiación de las necesidades públicas determinó tanto la elaboración de doctrinas
acerca de su justificación, como de los principios que debía respetar24.
Entre las doctrinas que lo justifican, podemos citar entre otros autores a:
“Montesquieu, quien consideraba que los impuestos entregados por los particulares
al Estado eran parte de la fortuna que debía sacrificarse para disfrutar del resto25,
entendiéndolo como un precio por los servicios prestados por el Estado”.26 Esta línea
argumental cristalizó posteriormente en la doctrina de la utilidad máxima perseguida
por los individuos en el balance comparativo que realizan entre los servicios públicos
recibidos y los recursos monetarios aportados por cada uno al Estado.
Ante la inevitable consolidación del tributo como recurso permanente del
Estado, las primeras elaboraciones doctrinales se orientaron a la defensa de los
impuestos indirectos, de los que se predicaban considerables ventajas. Entre estas, el
hecho de que aquellos bastan para lograr los recursos que permiten satisfacer las
necesidades públicas y de que son los que más se adaptan a la capacidad
contributiva de los individuos. También, la posibilidad de que todos los habitantes del
Estado tributen independientemente de su condición de poseedores o desposeídos, o
el hecho de que los impuestos indirectos son los únicos acordes con el régimen de
libertad, mientras que los impuestos directos resultan inaceptables por representar
intromisiones en la esfera personal y contradecir a ese régimen; o en fin, por
considerar que son más ventajosos siempre que no graven los artículos de primera
necesidad27.
Frente a estas ventajas de los impuestos, se reconoció la mayor facilidad para
recaudar y la consecuente simplicidad de los impuestos directos; sobre todo cuando
recaen sobre la propiedad de bienes raíces. Las elaboraciones doctrinales acerca de
estos impuestos directos exigían que tuvieran un carácter real y un monto reducido.
24 Kuri de Mendoza, Silvia Liaste, Manuel de Derecho Financiero, Pág. 39 25 Montesquie, Comentario sobre el Espíritu de las Leyes de Montesquieu. Madrid, 1821. tomo I. 26 Kuri de Mendoza, Silvia Lizette, Manual de Derecho Financiero, Pág. 39 27 Kuri de Mendoza, Silvia Lizette, Manual de Derecho Financiero, Pág. 40
10
A partir del siglo XIX, y como fruto de las convulsiones políticas,
experimentadas especialmente en Francia en 1848, se abrió paso la aceptación de un
impuesto personal sobre la renta; asimismo, la admisibilidad de impuestos
progresivos y su función en el objetivo de redistribución de las rentas28.
Con el advenimiento del Estado moderno aparecieron los tributos en sentido
estricto, esto es, como manifestaciones del poder de imperio estatal. Sin embargo, a
lo largo de la historia, antes de ese advenimiento se sucedieron prestaciones
exigidas por los reyes, los príncipes, los señores feudales, a las cuales también
denominaremos tributos, aunque en el sentido lato del término29.
En la India, en el Arthashastra, o la ciencia de la riqueza, de Kantilya, cuya
antigüedad se remonta a 300 años A.C., se halla un principio que luego desarrolla
Adam Smith, entre las reglas clásicas de la recaudación tributaria. Dice este antiguo
libro que “así como los frutos deben ser cosechados del árbol cuando estén
maduros, así los recursos deben recaudarse cuando las rentas estén presentes”.30
En el Antiguo Egipto había ciertos gravámenes sobre los consumos y los
réditos, en la época de los Ptolomeos, además papiros de ese periodo dan cuenta de
un impuesto en cereales pagadero por todos y quienes no cultivaban cereales debían
comprarlos.
En Atenas son citados los famosos impuestos sobre el capital de la “eisfora”
por las necesidades de la guerra contra Esparta; la “Liturgia”, para las fiestas
públicas, los gastos de lujo y otros sin utilidad; y la “Triearquia”, para armar la flota.
En Roma hubo diferentes tributos importantes, que sirvieron de antecedente
de tributos modernos; por ejemplo la “vicesima hereditatum” (impuesto sobre las
herencias) de la época de Augusto, ciertos impuestos sobre las ventas, etc. También 28 Kuri de Mendoza, Silvia Lizette, Manual de Derecho Financiero, Pág. 40 29 García Vizcaíno, Catalina, Derecho Tributario, Editorial Depalma, Tomo I, Pág. 11 30 Ahumada, Guillermo. “Tratado de Finanzas Públicas”.Editorial Plus Ultra, Buenos Aires, Argentina, 1969, Pág. 47
11
hallamos aquí antecedentes de extrafiscalidad de la tributación como en el caso de
los “ultra tributa” creados por Catón el Censor, que debían contrarrestar la
decadencia de las costumbres31.
Durante el Imperio Romano, y particularmente con la “Lex Julia Municipales”
surgieron localidades denominadas “fora” y “conciliabula”, las cuales constituían
ciudades independientes, que tenían la facultad de ordenar su administración interior,
y sus habitantes, el derecho de ciudadanía, al mismo tiempo que se les fijo, como
correlato, la obligación de contribuir a las cargas impuestas (munera); por ello se
denomino “munícipes” a los habitantes de tales ciudades, y “municipia” a esas
ciudades o villas32.
Entre los cargos municipales romanos, podemos mencionar al “curator” que
velaba por los intereses fiscales, y al “defensor civitatis” que controlaba la inversión
de la renta y defendía a los habitantes de las exacciones o abusos de los
recaudadores de impuestos. Además, los senadores que componían el “ordo
decurionum” respondían con su propio patrimonio por la exacción de los impuestos
municipales33.
También cabe mencionar que en la época medieval a los reyes se les permitía
cobrar impuestos, sobre la tierra conforme a la extensión de ésta, o impuestos
personales debidos por los habitantes desde la edad de 15 años, o impuestos sobre
los consumos y su introducción, o impuestos sobre presuntas formas de vida.34
La palabra tributo o impuesto implicaba un signo de servidumbre, o vasallaje
que se paga a cambio de protección; en las primeras épocas medievales, los
31 La ultra tributa era aplicada de la manera siguiente: a los vestidos, las joyas, los carros cuyo valor fuera superior a 15,000 ases, los cuales eran evaluados por Caton, en la imposición patrimonial, diez veces más caros que su valor. También se aplicaba a los esclavos menores de 20 años comprados por un precio mayor de 10,000 ases, eran tasados diez veces más caros que el precio de adquisición. 32 García Vizcaíno, Catalina, Derecho Tributario, Editorial Depalma, Tomo I, Pág. 12 33 García Vizcaíno, Catalina” Los Tributos Frente al Federalismo. Punto de partida y recomendaciones para la reforma constitucional”. Editorial Depalma, Buenos Aires, Argentina, 1975, Pág. 227-228. 34 Tasas basadas sobre el número de hogares, o en la cantidad de ventanas de los edificios, etc.
12
hombres libres prestaban servicios personales en las armas él “Estimo” y el
“catastro”, en la República Florentina, eran formas embrionarias de impuestos sobre
la renta, y después sobre los capitales.
Los conquistadores imponían tributos a los pueblos conquistados; algunas
veces se los pagaban para gozar de cierta autonomía. Los bárbaros en los últimos
años del imperio Romano, cobraban tributos de los ciudadanos, que eran pagados,
primero, para apaciguarlos, y luego, en virtud de la conquista. Los hunos, tártaros y
turcos exigieron tributos a los pueblos conquistados35.
Sin embargo, como bien señala Martín, el Medievo es otro periodo de
prehistoria de los recursos públicos, ya que los tributos entonces exigidos debían ser
asimilados a obligaciones privadas, “basadas en la contingencia, arbitrariedad o
violencia”36
Gran cantidad de alzamientos revolucionarios, han tenido por una de sus
causas principales la tributación injusta.
En nuestro país no ha sido la excepción, ya que el origen de los conflictos que
se han dado han tenido como denominador común la concentración de riquezas en
pocas manos, y la aplicación de impuestos indirectos, los cuales los pagamos todos
en iguales proporciones, favoreciendo de esa manera a los que mas tienen.
A mediados del siglo XIX, el café sustituyó al añil como base de la economía
nacional. El presidente Rafael Zaldivar que había sustituido a González en 1876,
decretó en 1881 y 1882, varias leyes que anularon el sistema de tierras comunales y
ejidos, prevalente en el país, desde la época colonial. Esta legislación virtualmente
permitió que unas pocas familias se adueñaran de grandes extensiones de tierras.
35 García Vizcaíno, Catalina, Derecho Tributario, Editorial Depalma, Tomo I, Pág. 13 36 Martín, José Maria. “Ciencia de las Finanzas Públicas y Contabilidad Moderna”, Buenos Aires, Argentina, 1976, Pág. 42.
13
Zaldívar fue derrocado en 1885, sucediéndolo el general Francisco Menéndez, quién
promulgó la Constitución de 1886, de principios liberales.
El General Maximiliano Hernández Martínez, (1931-1944), encabezó un
gobierno autoritario y ultra conservador hasta ser derrocado por una huelga general.
Ante la grave situación económica que vivía el país por la caída de los precios del
café, el gobierno de Araujo entró en crisis y fue derrocado por un grupo de militares,
el 2 de diciembre de 1931. Éstos entregaron el poder al vicepresidente de Araujo, al
general Maximiliano Hernández Martínez, dando inicio a un período de gobiernos
autoritarios controlados por la Fuerza Armada y apoyados por los terratenientes
cafetaleros.
Apenas había asumido el poder el general Maximiliano Hernández Martínez,
cuando en enero de 1932, el Partido Comunista Salvadoreño, participó en una
insurrección junto a grupos indígenas y campesinos del occidente del país.
Vencida la insurrección, el general Martínez consolidó su gobierno e inauguró lo que
más tarde sería conocido como la dictadura militar. Martínez aprobó una serie de
medidas económicas para afrontar la crisis que vivía el país ante la caída de los
precios del café, entre ellas la condonación de las deudas a los hacendados
cafetaleros y la creación del Banco Hipotecario, entidad financiera estatal que
concedió créditos a los terratenientes. Martínez fue derrocado en 1944 luego de una
paralización social en todo el país conocida como la "Huelga de Brazos Caídos", pero
el Ejército y la oligarquía retomaron el poder37. El conflicto mas grande que ha vivido nuestro país, es la guerra civil que inicia
en el año de 1980 y finaliza en 1992, mediante los acuerdo de paz, entre las causas
generales de este conflicto están: la desigualdad económica reinante entre las clases
sociales, factor que era acompañado por los militares de alto rango, los eran
acreedores de grandes beneficios y prerrogativas para mantener la hegemonía de
represión. Este conflicto afortunadamente fue resuelto de manera dialogada, ya que 37 Larin, Jorge Larde, El Salvador: descubrimiento, conquista y colonización, Dirección de Publicaciones e Impresos, El Salvador, 2000.
14
en el campo militar no hubo ni vencidos ni vencedores, pero motivo a varios cambios.
Los cambios tienen un gran costo económico, social y político, sufragados en general
por todos los ciudadanos del país, pero en particular por las personas con menos
recursos económicos, no solo porque fueron carne de cañón para ambas fuerzas
beligerantes, sino porque las estructuras injustas del orden social y económico se
mantienen y están ahora mas consolidadas y legitimadas que antes que iniciara la
guerra38
4.2 EVOLUCION DEL PENSAMIENTO FINANCIERO
Para efecto del presente trabajo nos enfocaremos solo a las fuentes que
consideramos más importantes que fueron surgiendo a partir de la instauración del
Estado moderno, entre las cuales podemos mencionar las siguientes corrientes de
pensamiento:
4.2.1 Mercantilismo
Los mercantilistas pensaban en la riqueza principalmente, como oro y plata,
los cuales eran conocidos como tesoros, y para ellos era más deseable la
abundancia de dinero que los bienes. El camino hacia las riquezas era una balanza
favorable de las exportaciones sobre las importaciones, que se debían pagar en
tesoro.
Durante la administración financiera de Colbert, en Francia, y Cromwell, en
Inglaterra, se dio a los principios mercantilistas la aplicación más concreta de que
hallan podido gozar jamás. El mercantilismo era una filosofía práctica de cómo
obtener dinero39. La mayoría de mercantilistas de esa época sostenían que los
impuestos no debían ser tan altos como para reducir los fondos que eran necesarios
38 Martínez Peñate, Oscar, El Salvador Democracia y Autoritarismo, primera edición 1996, Pág. 23 39 García Vizcaíno, Catalina, Derecho Tributario, Editorial Depalma, Tomo I, Pág. 14
15
para mantener el comercio de la nación; no eran perjudiciales en tanto se les
invirtiera en productos nacionales40.
Los impuestos sobre las importaciones y exportaciones debían aplicarse de
modo razonable y en cierta medida selectivamente; había que cobrar impuestos de
importación muy reducidos o no cobrar tributos sobre la materia prima, necesaria
para las industrias inglesas. Los impuestos sobre las exportaciones nunca debían
exceder del punto en que elevaran el costo del producto por encima del precio
exigido por los competidores de otras naciones41.
4.2.2 Cameralismo
Distintos autores Alemanes de los siglos XVII y XVIII adaptaron el
mercantilismo, cultivando las “ciencias camerales” denominadas así por el vocablo
alemán “Kammer” y del latín “Camera”, que significa “cámara” de este modo
pretendían darle el sentido de gabinete real, ya que su propósito era constituirse en
consejeros o, en su caso, escribir libros de cabecera para los Príncipes o Reyes.
Los autores más importantes de esta corriente, representados en Alemania
por Von Justi ( 1732- 1817), se reunían como consejeros del príncipe o gobernante,
en sus cámaras privadas, para la administración eficiente del dominio y las regalías
reales. Las ciencias camerales comprenden nociones de administración y gobierno,
de economía y política económica y de finanzas públicas42.
4.2.3 Fisiocracia
En Francia bajo la dirección espiritual de Francois Quesnay ( 1694 – 1774), un
grupo de filósofos sociales conocidos con el nombre de “Economistas” Gourbeau
40 Entendiendo que los impuestos volvían directamente al pueblo por medio de la inversión. 41 McConnell John W., Enseñanzas Básicas de los Grandes Economistas, Buenos Aires 1961, Pág. 329 42 Para Dino Jarach la ciencia Cameralista constituye la primera expresión de la ciencia de las finanzas públicas.
16
fundo lo que en el pensamiento económico se denomino “Fisiocracia” que
etimológicamente significa “ gobierno de la naturaleza”.
Este movimiento se caracterizo por: ser el primer intento de crear un sistema
científico de la economía, dándole una gran preponderancia al orden natural como
capaz de lograr el máximo bienestar para todos, a cuyo fin debían ser removidas
todas las trabas estatales a las actividades productivas y el comercio; la teoría del
producto neto, por la cual solo la actividad agrícola arroja un producto neto superior a
los medios utilizados para la producción43
Desde el punto de vista financiero la fisiocracia aportó lo siguiente:
a. Limitación de las funciones estatales (garantizar la vida, la libertad, y la
propiedad) y la eliminación de las trabas a las actividades individuales,
propiciando el lema “ laissez faire, laissez passer.”44
b. El impuesto debía gravar únicamente el acrecentamiento neto de las riquezas,
es decir la renta de la tierra, están eran percibida por la clase terrateniente.
c. La doctrina del impuesto único sobre el impuesto de la tierra, como reacción
sobre la gran cantidad de impuestos, licencias, gabelas y derechos de todo
tipo de la monarquía francesa;
d. La teoría de la amortización y capitalización de impuesto;
e. La crítica contra los impuestos indirectos a los consumos y a la defensa de la
imposición directa;
Los fisiócratas pensaban que de la agricultura provenían todas las riquezas y
consideraban, por una errónea interpretación de la teoría de la incidencia, que al
gravar aquella actividad podían ser alcanzadas todas las otras manifestaciones de
43 Entre los medios utilizados para la producción podemos mencionar: renta de la tierra, salarios de los obreros, intereses por la compra de los insumos etc. 44 Dejar hacer, dejar pasar
17
capacidad contributiva por el fenómeno de la traslación. Entendían que la sociedad
se dividía en tres clases económicas45:
1. Terratenientes que debían pagar el impuesto pretendido.
2. Agricultores que trabajaban directamente las tierras.
3. Clase estéril, que era el resto de la sociedad, en esta estaba
comprendidos los artesanos, industriales, comerciantes, etc., que no
podían reproducir el equivalente de lo que consumían.
El problema surgió por que la gran mayoría de terratenientes, que debían
pagar impuestos, eran personas nobles, por lo que estaban casi todos dispensados
de pagarlos.
4.2.4 La Escuela Liberal
Muchos de los principios de esta corriente se hallan vigentes en la actualidad.
Analizaremos brevemente algunos de sus principales expositores.
Adam Smith (1723 -1790), este autor es considerado como el padre de la economía
política, a la cual sistematizo en su famosa obra “ Indagación acerca de la naturaleza
y las causas de las riquezas de las naciones” publicada en 1776, de amplia difusión
mundial.
Adam Smith divide el capital en fijo46 y circulante47, para él los ingresos
constituyen una riqueza nueva derivada de una fuente productora (tierra, capital y
trabajo).
Al referirse específicamente a los impuestos, sostiene que los ingresos
individuales surgen de tres distintas fuentes: la renta propiamente dicha que se
deriva de la tierra y se le paga al terrateniente por el uso de las fuerzas originales e 45 García Vizcaíno, Catalina, Derecho Tributario, Editorial Depalma, Tomo I, Pág. 19 46 Capital fijo comprende edificios, maquinas, instrumentos de producción, mejoras y abonos en las tierras, y gastos en el estudio y aprendizaje para la habilidad o pericia de los individuos. 47 Capital circulante esta formado por dinero, provisiones, materia prima, y productos semiterminados y productos terminados.
18
indestructibles del suelo, los beneficios y los salarios, de modo que todo impuesto
tienen que ser pagado, en último término, por una u otra de estas tres clases de
ingresos, o por todas ellas, indiferentemente48.
Adam Smith, formuló cuatro reglas famosas de imposición que son:
proporcionalidad, certidumbre, temporalidad y rentabilidad del impuesto, las cuales
desarrollamos a continuación49:
I. Que sea proporcionada a las facultades de cada contribuyente en cuanto
fuere posible hacer esta regulación. En efecto, la igualdad de la carga no
consiste en repartirla por cabezas sino según las fuerzas, o en acomodar el
impuesto a la fortuna. Quien posee un gran patrimonio paga más porque tiene
más, y en ello se interesa la justicia distributiva. Para que el impuesto sea
justo y tolerable es preciso que haya igualdad en el sacrificio.
II. Que las cuotas individuales sean ciertas y determinadas en cuanto a la
cantidad, al tiempo y al modo de verificar el pago. Conviene en efecto no dejar
nada, o dejar lo menos posible al juicio de una autoridad que fácilmente se
desliza en lo arbitrario. Lo indefinido del impuesto engendra la insolencia y la
corrupción, y allana el camino a todo linaje de excesos y abusos, esto es, de
vejaciones y molestias que terminan en un aumento de gravamen. Mala es la
desigualdad; pero aun es peor la incertidumbre. Semejantes vicios son causa
de que contribuciones muy llevaderas se hagan impopulares.
III. Que la cobranza sea en la forma y en la época más cómoda y suave según las
circunstancias del contribuyente. Pedir la contribución en razón oportuna
equivale a moderar la cuota, y reclamarla fuera de tiempo es aumentar su
peso. La prudencia aconseja dividir el pago en plazos bastante cortos para no
48 García Vizcaíno, Catalina, Derecho Tributario, Editorial Depalma, Tomo I, Pág. 20 49 García Vizcaíno, Catalina, Derecho Tributario, Editorial Depalma, Tomo I, Pág. 21 y 22
19
obligar al contribuyente a grandes economías o anticipos considerables que
lastiman su fortuna, y no perturbar el mercado retirando de una vez gruesas
sumas de la circulación
IV. Que las contribuciones sean de tal naturaleza que se pierda lo menos posible
de ellas al pasar de las manos del contribuyente a las arcas del tesoro. Una
cobranza costosa impone sacrificios que no redundan en provecho de nadie,
ya porque los frutos del trabajo se convierten en salarios de los ministros de la
hacienda pública, ya porque los recargos, las multas y los procesos absorben
otro tanto o más que lo principal, y ya en fin porque se comprime la libertad de
la industria y del comercio. Si los particulares quedan sujetos a formalidades,
registros, visitas y pesquisas odiosas, los gastos de la recaudación bastarán a
condenar un impuesto tan vicioso.
También es importante mencionar la preocupación de John Stuart Mill acerca de
la defensa del mínimo de subsistencia, en lo que puede considerarse un antecedente
del principio de capacidad contributiva.
David Ricardo (1722- 1823), en su obra principal “ Principios de Economía
Política y Tributación” contienen en esencia una teoría general de la distribución,
centrándose en la incidencia de los impuestos según que afecten la renta de la
tierra,50 a diferencia de los que gravan otros aspectos, ejemplo los que recaen sobre
los productos.
Entiende que los impuestos son una porción del producto de la tierra y del
trabajo de un país, puesta a disposición del gobierno, y siempre se pagan a la postre
ya sea del capital o de la renta del mismo51, para David Ricardo también el capital de
un país es fijo o circulante, según sea la naturaleza más o menos duradera, destaca
además que si el capital de un país queda disminuido, se reducirá su producción, y si
50 Considerada por Ricardo como renta diferencial, lo cual ha dado origen a una doctrina que en la ciencia económica actual se denomina “renta ricardiana” 51 David Ricardo, Principios de economía política e Imposición Fiscal, Biblioteca de Cultura Económica, Barcelona 1932, Pág. 309
20
el pueblo y el gobierno continúan efectuando el mismo gasto improductivo “los
recursos de ambos disminuirán con creciente rapidez y sobre vendrían la miseria y la
ruina” todos los impuestos tienden a aminorar la potencia acumuladora, y los
gobiernos no deberían crear impuestos “que hayan de recaer necesariamente sobre
el capital, puesto que al hacerlo disminuirán los fondos destinados al sostenimiento
de la clase trabajadora, y reducirían la producción futura del país”
5. PERSPECTIVA HISTÓRICA DE LA CONFIGURACIÓN DEL GASTO PÚBLICO.
El liberalismo ha considerado tradicionalmente que los fines de Estado, así
como sus medios de acción y su patrimonio deben limitarse para fines reducidos, no
se necesitan muchos recursos y, en consecuencia, el equilibrio presupuestario se
logra no permitiendo que el Estado gaste más allá de sus ingresos.
La función del Estado según esta postura debe ser de mera vigilancia, o
guardián, dos de los tres aspectos del bien común la paz externa y el orden interno.
El otro aspecto, es decir el mejoramiento de las condiciones de vida de los habitantes
queda así fuera de la acción del Estado.
Los liberales clásicos no negaban la importancia de la actividad estatal, pero
sostenían como ideal una economía de cambio autorregulada. Respecto de la política
de gastos, ingresos y deuda, desarrollaron reglas que se formulaban como
verdaderos dogmas para regular la actividad financiera del Estado, que se resumen
así52:
a. El mejor de los planes financieros gubernamentales es aquel cuyo nivel de
gastos es él más bajo.
b. Los ingresos deben ser siempre iguales a los egresos.
52 Kuri de Mendoza, Silvia Lizette. Manual de Derecho Financiero, Pág.41
21
c. El mejor de todos los impuestos es aquel de menos monto, de tal modo que
afecte lo menos posible las relaciones económicas existentes.
Estas reglas fueron conocidas como el mal necesario, el presupuesto equilibrado
y, la neutralidad económica.
Después de la Primera Guerra Mundial se planteó la necesidad de la intervención
del Estado en la actividad económica, así como una fundamental participación del
ente público en la actividad financiera; ello implicó la incorporación, como fin del
Estado, el otro aspecto del bien común la obtención del más alto nivel de vida para
sus habitantes.
Según este nuevo punto de vista, la acción estatal debe realizarse con la mayor
eficacia posible, teniendo en cuenta la progresiva satisfacción de sus fines, a pesar
de la limitación de los recursos disponibles para cumplirlos; por ello, el gasto del
Estado debe hacerse de tal modo que permita la satisfacción de necesidades de la
forma más adecuada.
Un aporte muy importante en esta línea de pensamiento, fue la famosa Teoría
General de Keynes53, que planteó la defensa de los gastos deficitarios del gobierno
durante la depresión de los años treinta proponiendo superar el desequilibrio en la
economía por medio de medidas hacendarias; para lo cual se recomendó lo
siguiente:
1. Reforzar una política de bajas tasas de interés.
2. Suplementar la inversión privada con gastos públicos.
3. Crear un sistema impositivo progresivo, que grave mas la porción del ingreso
ahorrada que la gastaba, contrarrestando de esa manera la declinación del
consumo.
53 El origen de la Teoría General se encuentra en la resolución de las críticas que desde diferentes orígenes se suscitaron al Treatise. Para Keynes no era más que la evolución natural de sus propias ideas. Las más relevantes de esas críticas se referían al inadecuado tratamiento otorgado a las variaciones a corto plazo de la producción
22
6. EVOLUCIÓN DE LAS FINANZAS PÚBLICAS EN EL SALVADOR
La historia en nuestro país es bastante reciente ya que se da a partir de la
organización como Estado independiente, y las primeras bases de este poder
financiero aparecen plasmados en la primera Constitución, que fue promulgada en el
año de 1824, en su articulado ya se puede distinguir una división de funciones en la
organización del Estado.
6.1 EVOLUCION HISTÓRICA DEL PODER FINANCIERO Y LA ADMINISTRACIÓN FINANCIERA EN EL SALVADOR.
Para hablar de la evolución histórica del poder financiero en nuestro país,
tenemos que hacerlo desde el punto de vista de la Constitución, ya que es el pilar
fundamental, de la organización del Estado como tal, y a partir de ella se empieza a
configurar tanto la organización jurídica del Estado, así como también se definen las
funciones que debe desarrollar con el objeto de crear un Poder Financiero que fuera
lo suficientemente fuerte y coherente para el desarrollo histórico de la nación; para lo
cual nos apoyaremos de los artículos Constitucionales, que sirven de fundamento al
poder y administración financiera:
En la Constitución de 1824 podemos encontrar artículos relacionados con el
Poder Financiero y la Administración Financiera, de los que esbozan los primeros
intentos de los legisladores salvadoreños por conformar el Poder Financiero y la
Administración Financiera.
En su artículo 11 establecía que: “El Supremo poder estará dividido por su
Administración en Legislativo, Ejecutivo y Judicial. La administración del poder
Financiero recae desde ese momento en el poder Ejecutivo de ese entonces; hoy
órgano Ejecutivo. Además este Poder residía en un jefe nombrado por el pueblo del
23
Estado como lo determinaba la ley (artículo 35), el Presidente nombrará un Ministro
General para el despacho de los negocios (artículo 41).
Ya en la esa Constitución encontramos un capítulo dedicado a la Hacienda
Pública, lo cual nos demuestra la importancia que el tema revestía para la
organización de un Estado independiente.
En el artículo 74 se expresaba:” La Hacienda Pública del Estado consiste en
las tierras baldías, y en el producto de las contribuciones que decrete el Congreso,
ya sean directas o indirectas. Las primeras serán con proporción a las facultades de
los contribuyentes y sin excepción ni privilegio alguno”
Por otra parte en el artículo 75 consignaba lo siguiente: “No habrán aduanas ni
estanco alguno en el Estado; y esta disposición se pondrá en práctica tan luego
como estén las contribuciones que cubran el déficit de aquéllas”.
Además, el artículo 76 contemplaba de la cuenta de la Tesorería General, la
cual comprendía el producto anual de todas las contribuciones y rentas, y su
inversión se imprimía y circulaba por todos los departamentos, distritos y pueblos.
Del mismo modo en el artículo 77 se establecía la obligación de publicar las
respectivas cuentas de ingresos y egresos de caudales de cada departamento.
En la Constitución de 1841, con la ayuda de la experiencia acumulada, se
cambia un poco lo establecido en la anterior y se crea la figura del Tesoro Público
que básicamente comprende las mismas actividades de la Constitución de 1824 con
la novedad que el Poder Financiero se organizan a nivel nacional, se elimina la
figura de que los impuestos y tributos eran a nivel departamental y también se
establecen los gobiernos locales, es decir las Alcaldías, y además se les da cierta
autonomía financiera.
Se dedica un título para desarrollar los aspectos referentes al Tesoro Público,
el cual queda diseñado de la siguiente manera:
24
Título XIII. Del tesoro público
Artículo 60.- “Forman el Tesoro Público del Estado:
1. Todos sus bienes, muebles y raíces y créditos activos.
2. Todos los impuestos, contribuciones, tallas y tasas que pagan los
salvadoreños o en adelante pagaren, por sus personas, industria y
comercio o bienes; y
3. Todos los derechos que adeuda el comercio de importación y
exportación según dispongan las leyes con la reserva acordada en
el Artículo 27”.
También la misma Constitución de 1841, se encargaba de resguardar o
proteger el erario público,54 por medio de los artículos que veremos a
continuación:
Artículo 61.- “Ninguna suma podrá extraerse, pagarse o abonarse del tesoro
público a no ser en virtud de designación previa de la ley. Una cuenta regular de los
ingresos y gastos del tesoro público se publicará anualmente al principio de las
sesiones de la Legislatura, y el gobierno dictará a la tesorería la manera de publicar
periódicamente un estado de ingresos y egresos de todas las rentas”.
Artículo 63.- “El poder o consejo municipal administrará sus fondos en
provecho común y equitativo de todos: será numeroso: sus sesiones ordinarias no
pasarán de doce, ni bajarán de cuatro en el año y desempeñará sus atribuciones y
deberes por medio de comisiones individuales para cada objeto. La ley fijará la
autoridad que deba darse a los cuerpos municipales o comunales y sus comisiones,
la manera de ejercerla, de reunirlas, glosar y aprobar las cuentas de cada comisión y
cuanto concierne a que sus acuerdos y disposiciones en lo administrativo y
económico sean cumplidos”.
54 Se refiere al Tesoro Público de una nación, provincia o pueblo, y también al lugar donde se guarda
25
Ya en esta Constitución podemos darnos cuenta que se instituye a los
Consejos Municipales, como un mini poder financiero dentro de un mismo Estado,
pues ya tienen facultad de administrar sus propios fondos, así como actualmente lo
hacen, que son independientes del gobierno central.
En las siguientes Constituciones se fue perfeccionando el Poder Financiero
del Estado, dándole mayores facultades, pero también, estableciendo controles. Fue
así, como se instituyó la responsabilidad de los funcionarios públicos, para que se
hiciera buen uso de los recursos del Estado.
En la Constitución de 1864, se establece como estará conformado el tesoro
público del Estado
En él articulo 64 Establece que: forman el tesoro público del Estado:
1º Todos sus bienes muebles y raíces y créditos activos:
2º Todos los impuestos y contribuciones que pagan los salvadoreños ó en adelante
pagaren por sus personas, industria y comercio ó bienes.
3º Todo los derechos que adeuda el comercio de importación y exportación, según
disponga la ley.
Articulo 65 Ninguna suma podrá extraerse pagarse o abonarse del tesoro
público, si no en virtud de designación previa de la ley.
Una cuenta de los ingresos y gastos del tesoro público se publicará al principio
de cada año, y el Gobierno ordenará que la Tesorería publique periódicamente un
estado de los ingresos y egresos de todas las rentas.
En la constitución de 1872 regula el tesoro publico de la nación, dando base
legales para la creación de diferentes instituciones de recaudación y administración
tributaria, como lo establece los siguientes artículos:
Artículo 117 Para la administración de los fondos públicos habrá una sola
Tesorería general, recaudadora y pagadora, y un Tribunal superior o Contaduría
26
mayor de cuentas, que glosará las cuentas de los que administren intereses del
erario público.
Artículo 118 La Tesorería general publicará cada mes el estado de los fondos
que administra; y la contaduría mayor cada año un cuadro general de todas las
rentas.
Artículo 119 Ninguna suma podrá extraerse del Tesoro, pagarse o abonarse,
sino en virtud de designación previa de la ley.
En la constitución de 1962 define el ente de donde van a depender todas las
instituciones encargadas de las finanzas publicas que es la Hacienda Pública.
Artículo 118 Forman la Hacienda Pública:
1º. - Sus fondos y valores líquidos;
2º. - Sus créditos activos;
3º. - Sus bienes muebles y raíces;
4º. - Los derechos derivados de la aplicación de las leyes relativas a impuestos,
tasas y demás contribuciones, así como los que por cualquier otro título le
correspondan.
Son obligaciones a cargo de la Hacienda Pública las deudas reconocidas y las
que tengan origen en los gastos públicos debidamente autorizados.
Artículo 119 No pueden imponerse contribuciones sino en virtud de una ley y
para el servicio público.
Los templos y sus dependencias estarán exentos de impuestos sobre
inmuebles.
Articulo 120 Todos los ingresos de la Hacienda Pública formarán un sólo fondo
que estará afecto de manera general a las necesidades y obligaciones del Estado.
27
La ley podrá, sin embargo, afectar determinados ingresos al servicio de la
deuda pública. Los donativos podrán asimismo ser afectados para los fines que
indique el donante.
Articulo 121 Cuando la ley lo autorice se podrá separar bienes de la masa de
la Hacienda Pública o asignar recursos del fondo general, para la constitución o
incremento de patrimonios especiales del Estado, destinados a instituciones públicas
que persigan fines culturales, de salud pública, de asistencia, seguridad social, de
fomento económico, o que tengan por objeto incrementar la pequeña propiedad
urbana y rural, el servicio de telecomunicaciones y el de correos.
Articulo 122 El Presupuesto General del Estado contendrá, para cada ejercicio
fiscal, la estimación de todos los ingresos que se espera percibir de conformidad con
las leyes vigentes a la fecha en que sea votado, así como la autorización de todas
las erogaciones que se juzgue convenientes para realizar los fines del Estado.
El Poder Legislativo podrá disminuir o rechazar los créditos solicitados, pero
nunca aumentarlos.
En el Presupuesto se autorizará la deuda flotante en que el Gobierno podrá
incurrir, durante cada año, para remediar deficiencias temporales de ingresos.
Las instituciones y empresas estatales de carácter autónomo y las entidades
que se costeen con fondos del Erario o que tengan subvención de éste, excepto las
instituciones de crédito, se regirán por presupuestos especiales y sistemas de
salarios aprobados por el Poder Legislativo.
Una ley especial establecerá lo concerniente a la preparación, votación,
ejecución y rendición de cuentas de los presupuestos, y regulará el procedimiento
que deba seguirse cuando al cierre de un ejercicio fiscal no esté aún en vigor el
presupuesto del nuevo ejercicio.
Artículo 123 El Poder Ejecutivo, en el Ramo correspondiente, tendrá la
dirección de las finanzas públicas y estará especialmente obligado a conservar el
28
equilibrio del Presupuesto, hasta donde sea compatible con el cumplimiento de los
fines del Estado.
Artículo 124 Para la percepción, custodia y erogación de los fondos públicos,
habrá un Servicio General de Tesorería.
Cuando se disponga de bienes públicos en contravención a las disposiciones
legales, será responsable el funcionario que autorice u ordene la operación, y
también lo será el ejecutor si no prueba su inculpabilidad.
Articulo 125 Ninguna suma podrá comprometerse o abonarse con cargo a
fondos públicos, si no es dentro de las limitaciones de un crédito presupuesto.
Todo compromiso, abono o pago deberá efectuarse según lo disponga la ley.
así sé evolucionando la historia hasta llegar a la Constitución de 1983, que es
la que actualmente tenemos vigente con sus reformas, en la que aun se mantiene la
Hacienda Pública, y también la Institución que vigila y supervisa y controlar los
ingresos y egresos que realiza el Estado, como es la Corte de Cuentas de la
República.
7. RESEÑA HISTÓRICA DE LAS ADMINISTRACIONES FINANCIERAS EN EL SALVADOR.
7.1 CREACIÓN DE LA CORTE DE CUENTAS DE LA REPÚBLICA
La Corte de Cuentas de la República de El Salvador es un organismo
gubernamental establecido en la Constitución Salvadoreña, para velar por la
transparencia en la gestión pública. Esta institución es autónoma de los tres Órganos
del Gobierno, ejerce funciones técnicas y jurisdiccionales.
29
El antecedente de esta institución fue el Tribunal Superior de Cuentas y la
Contaduría Mayor de Cuentas, establecidos en la Constitución de 1872. En 1930, por
decreto de ley, se creó la Auditoria General de la República. En la Constitución de
1939, se estableció que estos tres entes se fusionarían pasando a denominarse
Corte de Cuentas de la República.
La Constitución vigente, aprobada en 1983, establece en su artículo 195 que
la Corte de Cuentas debe realizar la fiscalización técnica y legal de la Hacienda
Pública en general, y supervisar la ejecución del presupuesto en particular. Además
en su artículo 196 establece que para el ejercicio de sus funciones jurisdiccionales, la
Corte tendrá una Cámara de Segunda Instancia, formada por el Presidente de la
institución y dos Magistrados. Estos funcionarios son electos por la Asamblea
Legislativa, para un período de tres años.
Y es a partir de las bases que se afianzan en la Constitución como ley
fundamental o marco normativo de primer orden, que se comienza a organizar la
función financiera de nuestra nación por medio de la creación de leyes secundarias,
que van creando diferentes instituciones que dan forma a ese Poder Financiero y
administrativo que el Estado tiene, para coadyuvar a esta actividad fue necesario la
creación de entidades, que propiciaran el desarrollo, entre ellas tenemos en primer
orden a las instituciones bancarias, que son las encargadas de la emisión de la
moneda y títulos valores que facilitan el intercambio comercial, entre empresas o
entre el Estados y las empresa; también facilitó el comercio internacional entre
Estados y las relaciones entre empresas de diferentes nacionalidades, como
consecuencia lógica, fue necesario la creación de un marco jurídico que diera
estabilidad a estas operaciones financieras iniciadas por los bancos, continuación
haremos una breve reseña del desarrollo del sistema bancario en nuestro país.
30
7.2 PERÍODOS IMPORTANTES DEL DESARROLLO BANCARIO
El sistema bancario en una nación es de mucha importancia ya que son las
entidades encargadas de manejar los flujos de efectivo, así como los títulos valores,
en nuestro país no fue la excepción ya que con el crecimiento de las actividades
económicas y al surgir el excedente de las cosechas fue necesario el intercambio de
los productos y no era practico ni dinámico por medio del trueque, es decir producto
por producto, fue así como surgió la necesidad de establecer un mecanismo que
facilitara esa practica, es donde cobran gran importancia los bancos, como emisores
de moneda, ya que por ese medio era más fácil ejecutar la practica comercial.
Una de las principales aspiraciones de los gobiernos salvadoreños hasta fines
del siglo XIX, fue la de poder establecer una “Casa de la Moneda” que tendría por
finalidad acuñar una moneda propia, utilizando los metales extraídos de las minas y
poder así recaudar las piezas monetarias que fueran fáciles de preservar con el
tiempo.
En varias oportunidades se emprendió la organización de bancos, pero a
menudo fallaron los diferentes intentos; y fue hasta muy tarde que se conocieron en
El Salvador las ventajas del crédito bancario no obstante, eran muchas las personas
que sí conocían el mecanismo del billete fiduciario55.
Desde 1867, se intentó fundar Bancos de Circulación e hipotecarios; es hasta
1880 que comenzó a funcionar el Banco Internacional, bajo la figura de banco
privado emisor de billetes. De esa fecha en adelante, se proyectan muchos y se
organizan pocos bancos, todos de emisión56. Caracterizándose el período por
quiebras y fusiones entre los mismos57.
55 El dinero fiduciario. Se le llamó así, porque no se trataba de monedas de oro o de plata, sino de certificados que prometían la entrega de la moneda de oro o de plata, al tenedor 56 Acción de emitir títulos o valores Bancarios, que se crean a la vez para ponerlos en circulación 57 www.ssf.gob.sv
31
7.3 PRIMEROS BANCOS EN EL SALVADOR
Durante algún tiempo, en El Salvador hubo tres bancos emisores58, los cuales
fueron: El Banco Salvadoreño, Occidental y Agrícola Comercial fundados en 1885,
1889 y 1895, respectivamente. Las actividades de estos bancos eran vigiladas por el
Estado mediante una serie de leyes y reglamentos como la Ley de Bancos de
Emisión del 4 de mayo de 1889, la Ley del 6 de mayo de 1910, que establecen que
los bancos están en obligación de suministrar al Gobierno los datos que sean
necesarios para arqueos y balances, la Ley monetaria y sus reformas de los años
1932 y 1933, entre otras; No obstante con la aplicación de estas leyes, que tenían
por objeto acrecentar la confianza del público en los bancos, no pudo alcanzarse la
estabilidad de la moneda del país porque faltaba una organización central capaz de
regularizar el volumen total del dinero y del crédito y al mismo tiempo, mantener la
estabilidad externa de la moneda nacional.
Cada uno de los bancos tenía la facultad de emitir su propia moneda a
voluntad siempre que mantuviera la cobertura prescrita por la ley. En los tiempos de
prosperidad, si el precio del café subía, los bancos disponían de grandes recursos
que hacía aumentar los créditos. Mientras que por falta de previsión, se
desperdiciaba la ocasión de acumular reservas para hacer frente a los malos
tiempos. Las reservas hubieran permitido regular el cambio y conceder créditos
suficientes en las malas épocas, cuando más necesidad hubiera de ellos.
Quedó demostrado el fracaso de esta política bancaria cuando bajaron los
precios del café, a consecuencia de la crisis mundial, lo que redujo la cantidad de
divisas que ingresaron al país y obligó a los bancos emisores a restringir la cantidad
de billetes en circulación y a reducir súbitamente el volumen del crédito, provocando
de esta manera una deflación repentina59.
58 Banco emisor es aquel que emite títulos o valores para ponerlos en circulación, en esta época era la función principal a la cual se dedicaban los bancos en nuestro país. 59 www.ssf.gob.sv
32
A raíz de esto, no quedó otro remedio que promulgar, una ley para Declarar la
inconvertibilidad de la moneda,60 lo que provocó fluctuaciones constantes y violentas
en el precio del dólar, que llegaron a cotizarse a más del 300% de su valor en 1933.
Una de las propuestas para subsanar la crisis nacional fue la fundación de un
banco central.
El primer intento se dio en 1933, cuando el Gobierno de El Salvador adquirió
las acciones del Banco Agrícola Comercial, empeñado en convertirlo en el Banco de
El Salvador, para que hiciera las funciones de un banco central; pero para este
tiempo el proyecto no llegó a concretarse. Se necesitó de la asesoría y ayuda de un
delegado del Banco de Inglaterra para formular el proyecto que haría realidad la
creación del Banco Central de Reserva de El Salvador.
El 19 de junio de 1934, se promulgaron la Ley de Fundación y los Estatutos o
Ley Constitutiva del Banco Central de Reserva de El Salvador, cuyas disposiciones
fueron contenidas en los decretos legislativos números 64 y 65. Se le definió el
objetivo de asegurar la estabilidad del valor externo del colón, para lo que se tomaron
las primeras disposiciones con el fin de controlar el volumen del crédito y del medio
circulante, fijando las normas para regular adecuadamente la liquidez de los bancos
comerciales; Según su Ley de fundación, el Banco se constituyó como una sociedad
anónima por el término de treinta años. Del total de acciones, 6,000 tuvieron carácter
de intransferibles y pasaron a ser propiedad de la Asociación Cafetalera de El
Salvador; 6,000 acciones suscritas por el público y 4,500 acciones fueron colocadas
entre los bancos existentes y por los que en el futuro se establecieran en el país,
siendo todas transferibles con la aprobación de la Junta Directiva del Banco Central.
El Banco Central de Reserva de El Salvador abrió sus puertas al público el 1
de julio de 1934 en el edificio situado en la segunda calle oriente, en el centro de la
capital, lugar que actualmente ocupa la Biblioteca Luís Alfaro Durán, propiedad de la 60 Lo cual se hizo mediante Decreto del 7 de octubre de 1931 declarando la inconvertibilidad de los billetes, la inconvertibilidad consistió, en que no se podía cambiar la moneda local a Dólares, u otra moneda aceptada internacionalmente, para evitara que los fondos se fueran al exterior, esto se llevo a cabo con el fin de salir de la crisis económica en que se encontraba el país.
33
Institución61. El oro que los bancos comerciales poseían como respaldo del papel
moneda en circulación, fue concentrado en las bóvedas del BCR, en un acto
memorable presidido por un Comité integrado por el Presidente de la República,
General Maximiliano Hernández Martínez, el Ministro de Hacienda, doctor Carlos
Menéndez Castro; don Agustín Alfaro Morán, el señor William W. Renwick y don Luís
Alfaro Durán, como miembros propietarios de la Junta Directiva y como suplentes,
los doctores Romeo Fortín Magaña y Miguel Ángel Alcaine y don Héctor Herrera62.
El Banco funcionó durante 27 años en forma de sociedad anónima,
manteniendo una imagen de austeridad y sanidad. En 1961 bajo el Gobierno del
Directorio Cívico Militar fue convertido el Banco Central de Reserva de Sociedad
Anónima, en entidad del Estado. Para ese efecto se creo la “Ley de Reorganización
de la Banca de la Nación”63.
El Banco Central fue convertido en una entidad del Estado de carácter público,
sufriendo una reorganización y modificando sus funciones originales. La Ley
Orgánica del Banco Central de Reserva de El Salvador fue aprobada el 15 de
diciembre de 1961 y en ella se establecieron los siguientes objetivos:
1. Promover y mantener las condiciones monetarias, cambiarias y crediticias
más favorables para el desarrollo ordenado de la economía nacional;
2. Mantener la estabilidad monetaria del país;
3. Preservar el valor internacional del Colón y su convertibilidad;
4. Coordinar la política monetaria del Banco Central con la política económica del
Estado.
Se iniciaron también las gestiones para establecer en el interior de la República
los servicios destinados a atender las funciones que como banco del Estado le
asignaba la Ley, agencias que se establecieron en sucursales departamentales del 61 www.bcr.gob.sv 62 www.bcr.gob.sv 63 Mediante, Decreto No. 116 del 20 de abril de 1961 publicada en el Diario Oficial del 20 de abril de 1961, Tomo 191, No. 71.
34
antiguo Banco Agrícola Comercial, una en Sonsonate y otra en Santa Ana. Después
fueron creándose corresponsalías64 en las cabeceras departamentales de todo el
país.
Para 1960, el Banco Central no poseía un instrumento legal que le diera la
suficiente autoridad para poner fin al deterioro de las reservas monetarias y no
estaba en condiciones de impedir el drenaje de divisas que continuara en los
primeros meses de 1961. Estas circunstancias ponían en peligro la estabilidad.
Con el fin de evitar tales situaciones, el Directorio Cívico Militar promulgó la Ley
de Regulación temporal el 10 de abril de 1961, que se transformó el 30 de mayo del
mismo año en Ley de Control de Transferencias Internacionales. Luego emitió la Ley
de Reorganización de la Banca Central de la Nación, promulgada el 20 de abril de
1961. Como resultado de estas disposiciones, la Ley Orgánica decretada el 15 de
diciembre de 1961, transformó al Banco Central de sociedad anónima en entidad del
Estado de carácter público, con una duración indefinida, con personalidad jurídica
propia para ejercer derechos y contraer toda clase de obligaciones. Entre las
modificaciones que sufrió la estructura del Banco, estuvieron la creación de la Ley
Monetaria, el establecimiento del consejo asesor como organismo consultor de la
Institución, y la Superintendencia de Bancos y otras Instituciones Financieras, con
atribuciones fiscalizadoras del sistema.
El Banco Central se convirtió en el coordinador entre la política fiscal y la
monetaria, ejerciendo control sobre el crédito, con facultades para actuar como
intermediario del crédito externo a largo plazo y para ejercer un control sobre las
transferencias internacionales de fondos65.
Con la creación del Fondo de Desarrollo Económico, en noviembre de 1966, se le
permitió al Banco Central otorgar créditos a plazos mayores de un año a entidades
64 Corresponsalías, son oficinas que aun sin ser propiamente de ellos trabajan para ellos, desarrollando las actividades a favor de ellos. 65 www.bcr.gob.sv
35
de utilidad pública, así como a bancos o instituciones financieras, aunque sólo con
fondos del exterior. Estos préstamos a mediano y largo plazo eran destinados a
impulsar proyectos o actividades orientadas a promover el desarrollo del país,
especialmente en los sectores agropecuario, industrial, turismo, salud y educación66.
En 1973, se creó la Junta Monetaria67. Esta Ley retira al Banco Central la
coordinación de la política monetaria, convirtiéndose en ejecutor de acuerdos y
dejando su formulación en manos de los miembros de la Junta encabezada por el
Presidente de la República, y a que pertenecían los ministros de Económica,
Hacienda, Agricultura y Ganadería, el Secretario Ejecutivo del Consejo Nacional de
Planificación y Coordinación Económica y el Presidente del Banco Central de
Reserva de El Salvador.
En marzo de 1980, después de acontecimientos de orden político que se
registraron a finales de 1979, la banca comercial y las instituciones financieras
privadas fueron nacionalizadas mediante la Ley de Nacionalización de los Bancos
Comerciales e Instituciones de Ahorro y Crédito, con el objetivo de democratizar el
crédito. El Banco Central continuó trabajando durante la década de los 80 como
ejecutor de las políticas dictadas por la Junta Monetaria.
En 1989, después de una década de guerra civil y de nacionalización bancaria, la
economía salvadoreña se encontraba inmersa en una aguda crisis económica y
social reflejada en graves desequilibrios macroeconómicos, bajo crecimiento,
limitación de la actividad productiva privada, situación de violencia y dependencia
externa. Dentro de este contexto, fue necesario reestructurar el marco legal en que
se desarrollaba el sistema monetario y financiero del país.
El Banco Central de Reserva desarrolló un papel protagónico en la
modernización del marco legal financiero del país, así como en el fortalecimiento y
privatización del sistema financiero y el programa de reformas a dicho sistema.
66 www.bcr.gob.sv 67 Mmediante Decreto Legislativo aprobado el 23 de agosto de 1973.
36
El Banco Central presentó anteproyectos para la aprobación de una nueva
legislación que rigiera el sistema financiero salvadoreño. Las leyes aprobadas por la
Asamblea Legislativa, incluyeron entre otras, la Ley Orgánica del Banco Central de
Reserva de El Salvador, promulgada el 12 de abril de 1991, que define a la
Institución como una institución pública y de carácter técnico, que vela por la
estabilidad de la moneda y coordina la política monetaria y mantiene las condiciones
favorables para la estabilidad de la economía nacional.
La Ley fija como sus objetivos fundamentales, ejercer con carácter exclusivo la
facultad de emitir moneda, mantener la estabilidad del valor interno y externo de la
moneda y su convertibilidad, prevenir o moderar las tendencias inflacionarias y
deflacionarias, regular la expansión del crédito, velar por el normal funcionamiento de
los pagos internos y externos y propiciar el desarrollo de un sistema financiero
eficiente, competitivo y solvente, entre otros.
Asimismo, durante la década de 1990, el Banco Central promovió el
fortalecimiento del marco legal que norma las actividades financieras, elaborando
anteproyectos y proponiendo reformas a las diferentes leyes existentes. Así, fueron
aprobadas las leyes de Bancos, del Mercado de Valores, Ley orgánica de la
Superintendencia del Sistema Financiero, de Creación del Banco Multisectorial de
Inversiones, entre otras, que contribuyeron a modernizar los servicios financieros y a
fortalecer la supervisión del sistema.
Para entrar en el nuevo siglo y con la aprobación de la Ley de Integración
Monetaria, el 30 de noviembre de 2000 y su entrada en vigencia, a partir del 1 de
enero de 2001, se modificaron los objetivos y funciones del Banco Central con el fin
de adecuarlo nuevamente a las circunstancias68.
68 Mediante Decreto legislativo numero 201, del 30 de Noviembre de 2000
37
Esta Ley le retiró la facultad de emitir billetes y monedas y la función de
coordinar la política monetaria, así como también, le prohibió otorgar préstamos a los
bancos, quedando sin cambio el resto de sus funciones.
Durante sus 70 años de historia, el Banco Central de Reserva de El Salvador
ha propiciado las condiciones macroeconómicas necesarias para el buen desarrollo
de la actividad económica del país, cumpliendo los objetivos para los cuales fue
creado.
El Banco Central de Reserva de El Salvador, se refleja en la política financiera
del Estado, a través de diferentes manera, las cuales en su mayoría dependen de
las atribuciones que la ley le otorga, así como también de las obligaciones o
funciones para las cuales fue creado, entre ellas podemos mencionar, que es el
encargado de mantener la liquidez en los bancos del sistema, esto ayuda de gran
manera por que mantiene funcionando la economía, para la generación de riquezas,
y a la vez resguarda al Estado ya que sería una mala imagen para los inversores
nacionales y extranjeros, que un banco se fuera a la quiebra, también el banco
central es de gran incidencia en la generación de divisas, ya que es una de las
entidades que mas apoyan las exportaciones, tal es así que cuenta con una oficina
especializada para ello, llamada “CENTREX” , que es donde se obtienen todos los
documentos necesarios para llevar a cabo una exportación a cualquier parte del
mundo.
7.4 CREACIÓN DE INSTITUCIONES FUNDAMENTALES PARA EL DESARROLLO DEL PODER FINANCIERO Y LA ADMINISTRACIÓN
FINANCIERA
Como es lógico pensar para desarrollar la Administración Financiera en
nuestro país fue necesario la creación de las instituciones que ahora conocemos, en
este trabajo haremos una breve reseña histórica de esas instituciones, haciendo
38
énfasis en los cambios que han sufrido por motivo de la modernización y evolución
del comercio, así como también la evolución que ha sufrido el Derecho y por que no
decirlo también el mismo Estado que ha ido cambiando su visión de acuerdo a las
necesidades que han surgido provocadas por las circunstancias particulares que se
han dado en cada caso particular.
7.4.1 MINISTERIO DE HACIENDA
Esta es la entidad de mayor importancia dentro del poder financiero del
Estado, ya que entre sus funciones podemos mencionar que es el encargado de
dirigir las finanzas públicas, así como definir y orientar la política financiera del
Estado; Así como también armonizar, dirigir y ejecutar la política tributaria y proponer
al Órgano Ejecutivo, previa iniciativa del Presidente de la República, las
disposiciones que afecten al sistema tributario; participar en la formulación de la
política de gastos públicos, proponiendo las acciones o medidas que estime
convenientes para que los fondos asignados a los diferentes programas y proyectos
de los entes del sector público sean utilizados de una forma adecuada; otra de sus
funciones primordiales es: presentar al consejo de ministros, por medio del
Presidente de la República, los proyectos de ley de presupuesto; por esa razón a
continuación haremos una breve reseña histórica de su fundación.
La Historia del Ministerio de Hacienda, inicia en febrero de 1829, cuando
asume el Gobierno de El Salvador, don José María Cornejo, quién asigna como
Encargado de Hacienda y Guerra a don Manuel Barberena, sustituido durante el
mismo período por el prócer don Joaquín Durán Aguilar. Posteriormente asumió el
poder don Joaquín de San Martín, en febrero de 1833, y nombró como Secretario de
Hacienda y Guerra a don Juan José Córdova.
En mayo de 1938, el vicejefe del Ejecutivo, don Timoteo Menéndez, nombró
Ministro General al ilustre patricio don Antonio José Cañas. Este comienza a trabajar
39
arduamente y organiza a la Administración Pública en cuatro secciones; Hacienda,
Guerra, Relaciones y Gobernación. Don Antonio José Cañas, ha sido siempre
considerado como el Primer Ministro de cada una de las cuatro carteras más
antiguas del gabinete de Gobierno de El Salvador69.
Posteriormente se integran el Ministerio de Economía con el de Hacienda,
pero el 13 de marzo de 1950 queda funcionando el Ministerio de Hacienda
independientemente. En síntesis, desde 1829 el Ministerio de Hacienda está
organizado, controlando las finanzas y equilibrando el gasto público, lo que ha traído
como consecuencia el mejoramiento social y económico del país.
Como parte del Ministerio de Hacienda fue creada la Dirección General del
Presupuesto en el año de 1939 según decreto legislativo No. 45, publicado en el
Diario Oficial No. 98 del 9 de mayo de 1939, con el propósito de que un ejecutivo
(Director General) se dedicara de manera permanente a los estudios necesarios para
lograr la preparación y ejecución de presupuestos realistas y equilibrados auxiliando
así al Presidente del la República y al Ministro de Hacienda en la delicada labor del
manejo de la Hacienda Pública, a partir de esa fecha inicia sus funciones,
enmarcando su actuación en los preceptos legales contenidos en la Ley Orgánica de
Presupuestos decretada el 14 de mayo de 1938 y que fuera derogada por la que
tomó vigencia el 29 de diciembre de 1945, que a su vez fue sustituida por la vigente
desde el 1º. De enero de 1955.
Hasta el año de 1952 fue elaborado el presupuesto bajo el sistema tradicional
en el que los egresos se proyectaban por renglones específicos de gastos. En el año
de 1964 se introduce al país el Sistema de Presupuesto por Programas, como
instrumento estratégico mediante el cual se pudieron concretar los objetivos estatales
en materia de política económica y fiscal.
69 www.mh.gob.sv
40
En el contexto del Sistema de Administración Financiera Integrada como
componente de la modernización del subsistema presupuestario con la adopción del
enfoque del Presupuesto por Áreas de Gestión, cuya implementación en 1996
implica para la oficina del presupuesto una reestructuración organizativa bajo el
concepto del ciclo presupuestario, el cual comprende la formulación, ejecución,
seguimiento y evaluación como proceso integrado70.
Actualmente la Dirección General del Presupuesto está integrada de la
siguiente manera: Dirección, Subdirección, Unidad Técnica de Apoyo, Unidad de
Informática, División de Desarrollo Económico y Empresas Públicas, División de
Conducción Administrativa, División de Desarrollo Social, División de Integración y
Análisis Global del Presupuesto, División Administrativa, Unidad de Valúos y la
Unidad de Comunicaciones y Relaciones Públicas.
70 www.mh.gob.sv
41
CAPITULO II
CONFIGURACIÓN DOCTRINARIA RELATIVA AL PODER FINANCIERO Y LA ADMINISTRACIÓN FINANCIERAD DEL ESTADO
Para una mejor comprensión de nuestro tema de investigación es necesario
remitirnos a una serie de conceptos básicos relacionados con el Derecho Financiero,
lo que nos permitirá tener un mejor panorama de nuestro objeto de estudio.
8. DEFINICINES DE DERECHO FINANCIERO.
Juan Martín Queralt y Carmelo Lozano Serrano consideran que el Derecho
Financiero es “la disciplina que tiene por objeto el estudio de la ordenación jurídica
de la actividad financiera”71.
Fernando Pérez Royo, por su parte, sostiene que esta disciplina “regula la
actividad financiera pública (o simplemente actividad financiera) o, si se quiere
expresar de otra forma, constituye el ordenamiento jurídico de la Hacienda Pública”72.
Fernando Sainz de Bujanda considera que el Derecho Financiero “es el
derecho de la Actividad Financiera, acción del Estado y demás entes públicos que se
dirigen a obtener los ingresos necesarios para poder realizar los gastos que sirvan
para el sostenimiento de los servicios públicos, entendidos en su más amplio
sentido”73.
71 Citado por Kuri de Mendoza, Silvia Lizette, et al. “Manual de Derecho Financiero” Centro de Investigación y Capacitación Proyecto de Reforma Judicial, I Edición, El Salvador, 1993,Pág.17. 72 Ibidem. , Pág.17. 73 Ibidem, Pág. 17.
42
Juan José Bayona de Perogordo y María Teresa Soler Roch definen el
“Derecho Financiero, como disciplina científica como la rama de Derecho Público que
estudia la Organización de la Hacienda Pública y las funciones encomendadas al
ente público para la gestión de este patrimonio en orden a la satisfacción de las
necesidades colectivas.”74
Consideramos más acertada esta última definición dada por Juan José
Bayona y Soler Roch, por mencionar a los entes de la Administración Financiera que
son los que ostentan el Poder Financiero.
8.1 CARACTERÍSTICAS PRINCIPALES DEL DERECHO FINANCIERO
Con el fin de abarcar la mayor parte de aspectos que al final conforma el poder
financiero del Estado, empezaremos por dar las características más esenciales del
Derecho Financiero, las cuales son las siguientes75:
1.Pertenece a la rama de Derecho Público; por regular situaciones en las cuales
necesariamente está implicada la participación del Estado.
2.Regula la Actividad Financiera del Estado, que se encuentra constituida por dos
grandes elementos: los ingresos y egresos.
3. Es un ordenamiento instrumental, puesto que ni el ingreso, ni los egresos son
finalidades en sí mismas, sino que cobran sentido cuando se aplican al logro de
finalidades públicas.
4.Estudia la organización de la Hacienda Pública.
74 Kuri de Mendoza, Silvia Liaste, Manual de Derecho Financiero, Pág. 17 75 Kuri de Mendoza, Silvia Liaste, Manual de Derecho Financiero, Pág. 18.
43
8.2 CONTENIDO DEL DERECHO FINANCIERO
No podemos hablar de Derecho Financiero sin hacer mención a la determinada
interrelación existente, entre el ingreso y gasto público76
1. El ámbito de los ingresos: Tanto en el lenguaje corriente, como en el legal,
suelen emplearse, dice Sainz de Bujanda, los vocablos recursos, derechos
e ingresos de la Hacienda Pública para referirse a los elementos que la
constituyen; es decir, para aludir al repertorio de medios económicos que la
Administración suele emplear para dar cumplimiento a sus fines.
2. El ámbito de los gastos públicos: Una vez obtenidos los ingresos, son
destinados a la cobertura de gastos públicos. Se producen entonces
nuevas actuaciones administrativas, entre las que se pueden distinguir la
ordenación de los gastos y la ordenación de los pagos, insertos unos y
otros en la ejecución del Presupuesto. Con tales actuaciones y su
correspondiente fiscalización, como veremos posteriormente, se encierra el
ciclo de la Actividad financiera.
8.3 PRINCIPIOS DEL DERECHO FINANCIERO
Dentro de los principios del Derecho Financiero podemos mencionar los
siguientes:
8.3.1. Principios Constitucionales:
Los Principios Constitucionales en materia financiera pueden considerarse,
desde los puntos de vista:
76 Queralt, Juan Martín,.” Curso de Derecho Financiero y Tributario”. Madrid, España, 2005, Pág. 35
44
a) Como principios fundamentales de la disciplina y los elementos
diferenciadores de la misma;
b) Como fuente normativa fundamental a la que debe ajustarse el resto
del ordenamiento jurídico, y como criterios-guía para la interpretación
de los diferentes Institutos que dichos principios informan.
Así, para Mortati77, “los principios constitucionales gozan de una eficacia directa
por dos razones”:
a) Constituyen una referencia obligada en la interpretación de la Legislación
ordinaria.
b) Obligan al legislador a crear los institutos jurídicos necesarios para su
“desarrollo”. Es decir, que los principios constitucionales no sólo tienen valor
programático, sino también preceptivo, en el sentido de que garantizan la
producción normativa de acuerdo a determinados criterios y valores que han
sido asumidos como tales.
Los principios financieros se constitucionalizan para promover el más alto grado
posible de respeto hacia el desarrollo de la actividad financiera del Estado, de tal
modo que la norma secundaria no pueda alterarlos. Se vuelven entonces
materialmente verdaderos límites a la normativa jurídica y, por supuesto a la
actividad financiera de la Asamblea Legislativa, que posee la facultad de crear
nuevas normas.
Pese a la mayor importancia de los principios constitucionales en materia
financiera, la mayoría de ellos no han sido formulados en nuestra Ley
Fundamental. Y los que fueron reconocidos no han sido reformados, sino
trasladados textualmente de Constituciones anteriores.
77 Citado por Kuri de Mendoza, Silvia Lizette Op. Cit, Pág.63. 77 Kuri de Mendoza, Silvia Liaste, Manual de Derecho Financiero, Pág. 64
45
8.3.2. Principios Materiales, Formales y Especiales.
Los principios pueden dividirse en formales y materiales. Entre los primeros
encontramos los de capacidad económica, generalidad, igualdad, progresividad,
no-confiscación; entre los segundos encontramos, los de reserva de Ley, legalidad
presupuestaria, etc.
Los principios formales del Derecho Financiero recogidos en la Constitución
son: de acuerdo a Bayona y Soler, “en realidad normas sobre la producción
normativa”,78 normas de atribución de competencias entre los Órganos del
Estado.79
En relación con los principios materiales, que pretenden asumir la idea de la
justicia en diversas manifestaciones de la Actividad Financiera, estamos, en
principio, de acuerdo, con las denuncias del carácter garantista que hasta ahora
ha acompañado al reconocimiento constitucional de dichos principios. No obstante
debemos añadir que, en nuestra opinión, el problema de la Justicia Financiera
debe de ir incluso más haya del pronunciamiento constitucional en materia del
gasto público, ya que debe plantearse en relación con las distintas
manifestaciones de la actividad financiera y no sólo en aquellas que supongan una
detracción coactiva de las economías particulares80.
8.3.2.1 Principios Materiales:
a) Capacidad contributiva: El punto de partida de este principio lo constituye la
idea de la financiación del gasto público. La obtención de fondos se puede
lograr mediante las diversas modalidades de los recursos, una de las cuales
78 Esto es lo que se conoce como reserva de Ley que es facultad exclusiva de la Asamblea Legislativa. 79 Citado por Kuri de Mendoza, Silvia Lizette Op. Cit, Pág.64. Ejemplo de ello es la asignación del presupuesto. 80 Kuri de Mendoza, Silvia Liaste, Manual de Derecho Financiero, Pág. 64 y 65
46
consisten en atribuirles a los ciudadanos, de manera obligatoria, la
financiación de una parte del gasto público. Esto es lo que se reconoce como
Financiación el gasto público por reparto, es decir, que los ciudadanos
contribuyen a la cobertura del gasto público y, en la medida en que es
obligatorio, quedan sujetos al deber de contribuir.
Esta exigencia de contribuir se fundamenta en la capacidad contributiva, es decir,
que la capacidad económica se convierte en el fundamento y la medida del deber de
contribuir.
Este Principio de Capacidad contributiva se puede definir, siguiendo a Bayona y
Soler, como “el principio constitucional que expresa el criterio de justicia que
fundamenta él deber de contribuir de los ciudadanos”.
El principio de capacidad económica cumple, dice Pérez Royo tres funciones
esenciales81:
1. De fundamento de la imposición o de la Tributación.
2. De limite para el legislador para el desarrollo de su poder Tributario.
3. De programa o de orientación para el mismo legislador en cuanto al uso de
ese poder.
b) Principio de Igualdad: En este principio, existe una misma ley para todos, no
implicando solo la igualdad ante la ley, sino también la igualdad en cuanto a la
aplicación de la misma82.
c) El principio de Generalidad: Según Sainz Bujanda implica, “que todos los
ciudadanos han de concurrir al levantamiento de las cargas públicas. Esto no
supone que todos deben de pagar tributos, sino que deben hacerlo todos los
que, a la luz de los principios constitucionales y de las leyes que los
desarrollan, tengan la necesaria capacidad contributiva, puesta de manifiesto 81 Citado por Kuri de Mendoza, Silvia Lizette. Op. Cit., Pág. 66. 82 Este principio lo encontramos consagrado en el Articulo 3 de la Constitución de la Republica de El Salvador.
47
a la realización de los hechos imponibles tipificados en la ley”. Es decir que no
pueden eximir a nadie de contribuir por razones que no sean la carencia de
capacidad contributiva. El principio de Generalidad es comprensible, por tanto,
en relación con la capacidad contributiva.
d) Principio de Progresividad: Se entiende por progresividad, dice Pérez Royo,
“aquella característica de un sistema tributario según la cual a medida que
aumenta la riqueza de cada sujeto, aumenta la contribución en proporción
superior al incremento de la riqueza. Los que tienen más contribuyen en
proporción superior a los que tienen menos”.
8.3.2.2 Principios Formales.
Entre los cuales podemos mencionar los siguientes:
a) Principio de Legalidad: En materia tributaria es necesaria la referencia a dos
aspectos que, como expresa Bayona y Soler,83 “encierra la expresión,
principio de legalidad”. Por una parte el principio de reserva de ley, y por otra
parte el principio de legalidad de su Administración este implica, que toda
actuación singular del poder está justificada por ley previa.
b) Principio de Reserva de Ley: Establece que determinadas regulaciones solo
pueden ser adoptadas mediante una ley. Este principio tiene a su vez, dos
aspectos: uno material, relativo a ciertos temas reservados a la ley por la
Constitución; y otro formal, que resulta de dos principios: el de jerarquía
normativa y el de congelación de rango.
8.3.2.3 Principios Especiales Algunos autores consideran la existencia de principios propios de los distintos
entes del Estado. Entre otros se menciona la autonomía financiera, la suficiencia
financiera, la coordinación con la Hacienda Pública, las Solidaridad etc.
83 Citado por Kuri de Mendoza, Silvia Lizette. Op. Cit., Pág. 72
48
a) El Principio de Autonomía Financiera: Se considera un criterio de capacidad
de autoorganización, cuya extensión depende de lo establecido en la
Constitución y las otras leyes. En nuestro caso podemos ejemplificar con la
facultad y autonomía reconocida a los municipios por la Constitución (Art.
203 y 204), desarrollada por el Código Municipal (Art. 2 y 3) y por la Ley
General Tributaria Municipal84.
b) El Principio de Suficiencia Financiera: Se traduce en el compromiso, que
puede estar respaldado por la Constitución, de que otros entes públicos
aseguren la suficiencia de los recursos para hacer frente a las necesidades
públicas que tienen a su cargo los entes beneficiarios de este principio.
c) Principio de Coordinación: Implica que todo sistema organizativo particular
debe funcionar ligado y acorde con el sistema general.
d) Principio de Solidaridad: Parte de la misma exigencia de coordinación en la
satisfacción de las necesidades e implica la interdependencia entre la
autonomía y la unidad. Así, por ejemplo, entre la ordenación financiera
municipal y la Estatal85.
8.4 FUENTES DE DERECHO FINANCIERO
8.4.1 La Constitución:
Es la fuente formal de mayor jerarquía del ordenamiento jurídico y por ende
del Derecho Financiero, de donde derivan las restantes. Como norma Suprema,
condiciona los modos de creación de las otras normas jurídicas, que tienen la
posición que la Constitución les adjudica86.
84 Se encuentra consagrado en el Articulo 1 de la Ley General Tributaria Municipal 85 Kuri de Mendoza, Silvia Liaste, Manual de Derecho Financiero, Pág. 74 86 Kuri de Mendoza, Silvia Liaste, Manual de Derecho Financiero, Pág. 81
49
8.4.2 Los Tratados Internacionales
Los tratados Internacionales son fuentes formales del Derecho Financiero,
debido a la creciente internacionalización de la vida económica, la que ha provocado
que los problemas que estas circunstancias plantean, como el de la doble
imposición, sólo puedan ser solucionados mediante convenciones entre los países;
definidos por la Convención de Viena sobre el Derecho a los Tratados como un
“acuerdo internacional celebrado entre Estados y regidos por el Derecho
Internacional” Por Ejemplo los tratados de libre comercio celebrados entre El
Salvador y otros Estados, como el TLC entre Centroamérica y Estados Unidos de
Norte América.
8.4.3 La ley
Es la fuente formal en el Derecho Financiero por imperativo del Principio de
Legalidad, que exige este rango para la regulación de la materia financiera.
8.4.4 Los Reglamentos
Son definidos por Sainz de Bujanda87 como “toda disposición jurídica de
carácter general dictada por la administración pública con valor subordinado a la ley”.
8.4.5 Las Ordenanzas Son normas de contenido general, emanadas de la autoridad municipal,
reconocidas por nuestra Constitución en los ordinales 1° y 2° del Art. 204. El Código
Municipal las define en su Art. 32 como “normas de aplicación general dentro de los
municipios sobre asuntos de interés local88 “.
87 Citado por Kuri de Mendoza, Silvia Lizette. Op. Cit., Pág.103. 88 Kuri de Mendoza, Silvia Liaste, Manual de Derecho Financiero, Pág. 82 y 83
50
8.4.6 La Costumbre
Es definida por Linares Quintana89 como “la observancia general, constante y
uniforme de un determinado comportamiento por los integrantes de una comunidad
social, con la convicción que responde a una necesidad jurídica y por ende es
jurídicamente obligatorio”.
Se convierte en fuente de derecho financiero cuando, llena los dos elemento
esenciales que son:
1.Material: El uso o la práctica constituido en la repetición constante de ciertos
comportamientos administrativos o financieros.
2. Espiritual o Psicológico: La convicción común o predominante, de la necesidad
jurídica de la norma instaurada mediante el uso o la obligatoriedad jurídica.
Ejemplo: Los reglamentos.
8.4.7 La Jurisprudencia
El concepto de jurisprudencia es multívoco. Etimológica e históricamente
equivale a la opinión de los autores. De ahí paso hacer el Derecho como ciencia
Social. Esta última concepción conserva vigencia, aunque paulatina y
simultáneamente, se ha transformado y se considera que jurisprudencia es el
conjunto de principio o normas generales que emanan de los fallos uniformes,
dictados por los órganos jurisdiccionales del Estado90.
89 Kuri de Mendoza, Silvia Liaste, Manual de Derecho Financiero, Pág. 111 90 Kuri de Mendoza, Silvia Liaste, Manual de Derecho Financiero, Pág. 114
51
9. LA HACIENDA PÚBLICA
El Derecho Financiero tiene por objeto de estudio el fenómeno financiero, este
desde una representación jurídica es la Hacienda Pública y la actividad financiera,
entendiendo ambos términos como dos aspectos de una misma realidad jurídica: la
perspectiva institucional representada por el concepto de Hacienda Pública y la
configuración dinámica que constituye la actividad financiera. A continuación
veremos en que consiste la Hacienda Pública.
Se denomina Hacienda Pública al conjunto de órganos de la administración
de un Estado encargados de llevar los recursos económicos a las arcas del mismo,
así como a los instrumentos con los que dicho Estado gestiona y recauda los
tributos.
Engloba tanto los ingresos como los gastos, lo cual supone tanto la
planificación de los tributos y demás ingresos del Estado (precios públicos, loterías,
sanciones, etc.), como la elaboración los Presupuestos Generales del Estado para su
aprobación por el órgano correspondiente (Congreso, Parlamento u otro).91
La Hacienda Pública se comprende normalmente por el Ministerio de
Economía y Hacienda (aunque esto dependerá de la organización del Gobierno por
la que se opte)92. Para el caso de El Salvador, se entenderá por Administración
Pública, el Poder Ejecutivo y sus dependencias, inclusive las instituciones
autónomas, semiautónomas y demás entidades descentralizadas del Estado; los
Órganos Legislativo y Judicial y los organismos independientes; y el Gobierno Local,
tal y como lo menciona el Art. 2 de la Ley de la Jurisdicción Contenciosa
Administrativa.
Desde un punto de vista jurídico cuando se hace referencia a la Hacienda
Pública puede aludirse según los casos a tres realidades distintas:
91 En nuestro caso es la Asamblea Legislativa. 92 www.wikipedia.com
52
9.1 HACIENDA PÚBLICA DE TIPO SUBJETIVO
Desde un plano subjetivo hablamos de Hacienda Pública como el sujeto titular
de derechos y obligaciones, o más exactamente como sujeto titular de las funciones
públicas encaminadas a la actuación de dichos deberes y obligaciones, es decir,
como titular de la actividad financiera. En esta acepción subjetiva de la actividad
pública estamos identificando a la Hacienda Pública como el conjunto de entes
públicos que tienen ingresos y realizan gastos.
9.2 HACIENDA PÚBLICA DE TIPO OBJETIVO
Desde un punto de vista objetivo se entiende por Hacienda Pública el conjunto
de derechos y obligaciones de contenido económico del Estado o de otros entes
públicos, podemos distinguir cuatro categorías que son las siguientes:
a) El tributo.
b) Los monopolios.
c) La deuda pública.
b) El patrimonio.
9.3 HACIENDA PÚBLICA DE TIPO FUNCIONAL
Con arreglo a ella la Hacienda Pública se identifica como un conjunto muy
variado de actuaciones administrativas agrupadas en dos categorías fundamentales:
a) La que se dirige a la obtención de ingresos.
b) La aplicación del ingreso mediante la realización del gasto público.
53
De lo antes mencionado, podemos concluir que en El Salvador, la Hacienda
Pública, comprende los tres aspectos antes mencionados, por razón de la actividad
que esta realiza, y en la Constitución de la República en su artículo 223 menciona
que se entenderá por Hacienda Pública.
10. ACTIVIDAD FINANCIERA
La Actividad Financiera es la acción del Estado y demás entes públicos que
se dirige a obtener los ingresos necesarios para poder realizar los gastos que sirven
al sostenimiento de los servicios públicos, en su más amplio sentido. Está
encaminada a la obtención de ingresos y realización de gastos, con los que poder
subvenir a la satisfacción de determinadas necesidades colectivas.
Otra definición de Actividad financiera es el conjunto de actuaciones
relacionadas con el fenómeno financiero. Este fenómeno financiero, que como
señala Bayona de Perogordo y Soler Roch93 “Se manifiesta en el desarrollo de la
vida social, constituye por ello mismo, una realidad social que, como tal, puede ser
aprehendida desde diversos enfoques científicos en el ámbito de las distintas
ciencias sociales, en la medida que se trata de un fenómeno complejo en el que
intervienen consideraciones políticas, jurídicas, económicas y sociológicas, entre
otras”.
Martín Queralt y Lozano Serrano expresan que la Actividad Financiera es “la
encaminada a la obtención de ingresos y realización de gastos, con los que poder
subvenir a la satisfacción de determinadas necesidades colectivas”.
93 Citado por Kuri de Mendoza, Silvia Lizette, etc. “Manual de Derecho Financiero” Op. cit. P. 3.
54
Consideramos más acertada la definición dada por Martín Queralt, dado que el
contenido de la Actividad Financiera esta integrado por los ingresos y gastos
públicos.
10.1 ASPECTOS DE LA ACTIVIDAD FINANCIERA DEL ESTADO
Para una mejor comprensión desarrollaremos una serie de aspectos, que
competen a la Actividad Financiera del Estado, entre los cuales se destacan: el
económico, político, jurídico y sociológico.
10.1.1 ASPECTO ECONÓMICO
Es indudable mencionar que la actividad financiera tenga una dimensión
económica tal y como lo dijo Sáinz de Bujanda: “por cuanto que ha de ocuparse de la
obtención o inversión de los recursos de esta índole, necesarios para el cumplimiento
de aquellos fines”, lo que condujo por largo tiempo a muchos autores a concluir que
la ciencia de las finanzas públicas94, era una rama de la ciencia económica.
10.1.2 ASPECTO POLÍTICO
Es innegable el aspecto político que tiene el fenómeno financiero. Como dice
Sáinz de Bujanda: “si la actividad financiera, constituye una parte de la
Administración Pública y ésta, a su vez, está integrada por el conjunto de actividades
y servicios destinados al cumplimiento de los fines de utilidad general, es evidente
que sólo podrá tenerse un concepto preciso de la Actividad Financiera partiendo de
una noción clara de la organización y de los fines estatales. La trama entre los
fenómenos financieros y políticos se manifiestan con particular intensidad en el 94 Conocida También como ciencia de la hacienda pública, o ciencia financiera como otros la llaman
55
ámbito de las relaciones tributarias; algunos autores sostienen que el fundamento del
tributo no es jurídico, sino estatal y político”.
10.1.3 ASPECTO JURÍDICO
Por otra parte, la Actividad Financiera que realiza el Estado, como el resto de
la actividad administrativa, se encuentran sometidas al Derecho Positivo.
Giannini precisa con toda razón que “la Actividad Financiera es una rama de la
actividad administrativa y aparece como tal regulada por el Derecho objetivo”95.
Es propio dentro de la explicación del aspecto jurídico de la Actividad
Financiera del Estado, el mencionar que dicha actividad se encuentra regulada por
un derecho, es decir el Derecho Financiero.
También es importante mencionar que la Actividad Financiera del Estado
comprende tres momento Importantes, los cuales a su vez se encuentran regulados
por su propio derecho; estos momentos son los siguientes:
1. El primer momento, es el relacionado con los aspectos Fiscales, que tiene su
propio marco jurídico que lo regula y es conocido como Derecho Fiscal.
2. El segundo momento es el que comprende todas las acciones de carácter
patrimonial, que también cuenta con su derecho especializado que es el
Derecho Patrimonial;
3. El tercer momento, es todo lo relacionado con el Presupuesto General de la
Nación, que cuenta también con su propio derecho que es el Derecho
Presupuestal.
95 Anuario de Filosofía Jurídica y Social, 1981
56
10.2 CARACTERÍSTICAS DE LA ACTIVIDAD FINANCIERA
Como toda ciencia la Actividad Financiera del Estado cuenta con ciertas
cualidades que le dan ese carácter propio, del cual goza, las que definiremos en
nuestro trabajo como las características principales que presentamos a
continuación96:
1. Es ejecutada por un organismo público que generalmente actúa en el ejercicio
de la potestad de imperio, aunque en algunas de las manifestaciones
concretas prescinda de la misma. 2. Se somete al principio de Legalidad. Es desarrollada por el Estado con un
respeto absoluto al principio de legalidad; ello implica que al actuar el Estado
debe cumplir la Ley.
3. Es de carácter cíclico. Necesariamente en tal actividad se configura una
relación de ingreso-gasto que obliga a un flujo constante de recursos
monetarios. Así, inicialmente, existe una detracción de rentas de los
particulares, que el Estado destina posteriormente a la satisfacción de
necesidades y al cumplimiento de las obligaciones adquiridas en el desarrollo
de sus diversas funciones, esto es, el gasto público. En este momento se
contempla el ciclo. Esta característica se hace plenamente evidente en el
presupuesto.
4. Tiene carácter Económico. Toda la Actividad Financiera implica, la realización
de actos que, teniendo en cuenta la limitación de los medios de que dispone,
pretenden lograr el mayor grado posible de satisfacción de necesidades
públicas con los recursos disponibles.
96 Kuri de Mendoza, Silvia Lizette. Op Cit., Pág. 4 y 5.
57
5. Exige planificación. Las diversas acciones que implica, deben basarse en un
plan previamente elaborado y aprobado. Ello se manifiesta en el presupuesto,
que es la planificación de la Actividad Financiera del Estado jurídicamente
fundamentada.97
6. Se trata de una actividad regulada y ejecutada por Órganos distintos. La
Actividad Financiera no es planificada por el mismo Órgano que debe
realizarla. Su planificación, es realizada por el Órgano Ejecutivo, debe ser
aprobada por la representación popular (Órgano Legislativo). Su ejecución,
corresponde, nuevamente, al Órgano Ejecutivo. El Órgano Judicial, por su
parte, resuelven las controversias que pueden surgir. Este mecanismo permite
considerar la Actividad Financiera como una actividad sujeta a unas reglas
determinadas, controlable en sus distintas etapas de desarrollo98.
10.3 NECESIDADES QUE SATISFACE LA ACTIVIDAD FINANCIERA
DEL ESTADO
El proceso de satisfacción de necesidades se realiza, dentro de la Actividad
Financiera del Estado y que lo desarrolla el órgano Ejecutivo, como ya se mencionó
anteriormente, se hace con ciertas finalidades, de las cuales podemos mencionar
como las principales, la satisfacción de las demandas sociales procurando para su
población el bien común99.
Por tal motivo, la mayoría de los tratadistas hacen una clasificación de las
necesidades que satisface el Estado en tres:
97 Kuri de Mendoza, Silvia Lizette. Op Cit., Pág. 5. 98 El poder Financiero es el Género, mientras que la Actividad Financiera es lo específico. El poder Financiero se concentra en el Estado y es delegado por él a diferentes Entes público para que administren fondos públicos delimitando, sus actividades, las leyes secundarias, aporte del grupo. 99 www.monografias.com
58
1. Las necesidades individuales; esta primera categoría la integran aquéllas
necesidades que afectan al individuo independientemente de sus relaciones
con la sociedad y con el Estado, porque no obstante que no pertenezca a ellos
continúa experimentando tal tipo de necesidades100.
2. Las necesidades sociales, son las que tienen los individuos, al vivir en
sociedad, hacen que surjan determinadas necesidades que derivan
precisamente de esa convivencia y es posible notar que determinados
individuos no pueden satisfacer sus necesidades de manera tal que se hace
necesario proveer a la satisfacción de las mismas101.
3. Las necesidades colectivas, son las que nacen en virtud de la convivencia
social. Por último, cuando surge la comunidad política en cualquiera de las
formas del Estado que se conocen o se han conocido en la historia, se le
adjudica al Estado el cumplimiento de la tarea de satisfacer determinadas
necesidades que revisten el carácter de necesidades públicas102.
11. PODER FINANCIERO
Para iniciar este tema, establecemos a continuación una breve definición de
Poder: que es la posibilidad que tienen ciertas personas o grupos para influir sobre
los campos de acción de otras personas o grupos incluso en contra de sus propios
intereses y voluntad, pero atendiendo a que el poderoso dispone de ciertas
posibilidades de sancionar al que no se someta.
100 Son ejemplos de necesidades individuales las de la alimentación, el vestido, el albergue, etc. 101 Ejemplos de este tipo son las necesidades de instrucción, la salubridad, de asistencia social, entre otras. 102 Las más elementales o indiscutibles de este tipo de necesidades son las de la conservación del orden interior (policía), la de la defensa exterior (ejército) y la de impartición de justicia (Tribunales)
59
“Él termino poder” ha sido considerado según diversas concepciones
doctrinarias: Para unos autores el poder es un aspecto de la capacidad de
producción normativa; para otros, consiste en la capacidad de modificar una
situación jurídica preexistente; por último, una tercera postura incluye las dos
mencionadas103.
Para Sáinz de Bujanda el poder o soberanía “es la expresión de la soberanía
política, concebida como atributo del Estado y que tiene dos facetas: la que se refiere
a los ingresos y la que se refiere a los gastos. El Poder Financiero se refiere al
conjunto de la actividad financiera del Estado: ingresos y egresos.
11.1 DEFINICIÓN DE PODER FINANCIERO
Tradicionalmente, la definición de Poder Financiero se basaba en el concepto
de soberanía. En tal sentido, se entendía como la facultad inherente a los entes
públicos, de organizar sus propios sistemas de ingresos y egresos. Esta facultad se
entendía como derivada del poder supremo del Estado (soberanía), al igual que otras
como la emisión y acuñación de monedas y la declaración de guerra.
Para Martín Queralt y Lozano Serrano “el Poder Financiero no es más que el
poder para regular el ingreso y el gasto público. Este poder se concreta en la
titularidad y ejercicio de competencia para aprobar los presupuestos y para
establecer los ingresos precisos para financiar los gastos”; este poder se reduce
inicialmente en la titularidad y ejercicio de una serie de competencias
constitucionales en materia financiera.
Progresivamente se ha ido reconociendo la heterogeneidad del contenido
del Poder Financiero, como conjunto de competencia y potestades proyectadas
103 Kuri de Mendoza, Silvia Lizette. Op. Cit., Pág. 157 y 158
60
sobre la Actividad Financiera o sobre la Hacienda Pública. La Heterogeneidad
no deriva solo de la diversidad de materias abarcadas por las competencias
financieras aunque sea usual la distinción entre poder y competencias
tributarias y competencias presupuestarias, sino también de la imposibilidad de
reconducir a una categoría unitaria el conglomerado de poderes, potestades,
funciones y derechos que se proyectan sobre la Hacienda Pública, y de los
que son titulares los diferentes entes públicos territoriales. Se cuestiona por
ello la utilidad y el sentido actual de un concepto tan omnicomprensivo como
el Poder Financiero, que paulatinamente va sustituyéndose104 , por el más
preciso de competencias financieras 105. En efecto, como dejo escrito Mario García
Pelayo, “La estructuración jurídica del poder, en cuanto asigna a los órganos e
instituciones un circulo de actividad objetivamente delimitado, establece el
procedimiento con arreglo al cual ha de realizarla, y confiere los poderes
adecuados a ello, se manifiesta como un sistema de competencia”106.
En definitiva, el Poder Financiero no puede concebirse en la actualidad
como una categoría unitaria derivada de la soberanía, sino como una fórmula
abreviada para designar las competencias en materia de la Hacienda Pública;
esto es, como es haz de competencias constitucionales y de potestades
administrativas que gozan los entes públicos territoriales, representativos de los
intereses primarios, para establecer un sistema de ingresos y gastos.
11.2 CARACTERÍSTICAS DEL PODER FINANCIERO
Para una mejor comprensión del Poder Financiero, y dejar la idea bastante clara
en que consiste propiamente dicho concepto, describiremos sus características
esenciales, que le dan autonomía:
104 En el lenguaje doctrinal, jurisprudencial y normativo tiende a desaparecer el concepto de Poder Financiero 105 Las competencias financieras son: normativas o de gestión y ejecución 106 Queralt Juan Martín, Curso de Derecho Financiero y Tributario, Pág. 203.
61
1. Comprende la Potestad Normativa, es decir, la facultad para emitir normas
que disciplinan los ingresos y los gastos de los entes públicos. En este plano,
ejercen el Poder Financiero el Órgano Legislativo y la Administración Pública
cuando es titular de la potestad reglamentaria.”Esta potestad atribuida a la
Administración ha sido cuidadosamente elaborada por la doctrina
Administrativa, que se ha encargado de precisar los caracteres que confluyen
en el concepto de Potestad y que son, básicamente, los siguientes:
a. Su origen se encuentra en la ley, no en la relación jurídica alguna.
b. Tiene carácter genérico y va dirigida a una pluralidad de destinatarios.
c. El ejercicio de esa potestad normativa no va dirigido a conseguir una
pretensión concreta y determinada, sino que normalmente atribuye un
haz de facultades a la administración, de cuyo ejercicio surgirán
derechos y deberes.
d. Aquellos a quienes va referido el acto en que puede concretarse la
potestad normativa no se encuentran frente a la misma en una
situación de deber, positivo o negativo, sino en una situación de
sujeción o sometimiento.
2. Supone la potestad administrativa o de gestión. El ejercicio del Poder
Financiero se contempla en un plano concreto, que supone la aplicación de
las normas jurídicas previamente establecidas. El Poder Financiero es ejercido
por la Administración Pública, más concretamente por la Administración
Financiera, es decir, aquella parte del aparato estatal que tiene encomendada
la gestión de los ingresos y gastos públicos.
62
3. Implica el derecho del ente Público sobre el producto recaudado. Como
consecuencia de la aplicación efectiva de las normas jurídicas, la
Administración tiene el derecho de percibir ingresos y de disponer de ellos107.
11.3 DOBLE FUNDAMENTO DEL PODER
Como lo hemos venido manifestando a través del presente trabajo, el Poder
Financiero del Estado, tiene un doble fundamento que la mayoría de autores lo
enfocan de la siguiente manera108:
1. Político: Basado en la soberanía. Todos los Órganos del Estado emanan de la
soberanía, que reside en el pueblo109.
2. Jurídico: Los entes públicos ejercen Poder Financiero porque el ordenamiento
jurídico se lo atribuye; es decir, que el Poder Financiero se basa en el
ordenamiento jurídico y es ejercido con las limitaciones que el mismo
ordenamiento configura110.
11.4 LÍMITES DEL PODER FINANCIERO
Hay que comenzar por los límites que la Constitución impone al poder
financiero de los entes públicos que integran el Estado, o las instituciones
autónomas o municipales que gozan también de las facultades del Poder
Financiero, cuando establecen un tributo o aprueban su propio presupuestos, 107 La mayoría de estos ingresos son recaudados por tributos a saber: impuestos, tasas y contribuciones especiales. 108 Kuri de Mendoza, Silvia Lizette. Op. Cit., Pág. 159 .109 Articulo 83 de la Constitución. 110 Así lo establece el Artículo 86 la Constitución de la República de El Salvador, Que dice: “El poder público emana del pueblo.
Los Órganos del Gobierno lo ejercerán independientemente dentro de las respectivas atribuciones y competencias que
establecen esta constitución y las leyes secundarias. Las atribuciones del Gobierno son Indelegables, pero estos colaboraran
entre sí en el ejercicio de las Funciones Públicas.
63
están limitados por el conjunto de mandatos, principios y valores establecidos en
la Constitución, al igual que lo están cuando legislan en cualquier otra materia111.
Nos encontramos así ante unos primeros límites al ejercicio del poder
financiero: los derivados directamente del texto constitucional y referidos a la
materia financiera.
Resulta evidente que los limites al Poder Financiero de los entes públicos
deben buscarse, en primer término, en las normas y principios que integran la
Constitución de la República, que básicamente aspira a resolver o disminuir al
menos los dos problemas fundamentales en materia financiera que se concretan
en determinar:
a. Como distribuir las competencias financieras, para la organización y
asignación de los recursos financieros disponibles y para la ordenación del
gasto público, entre los diferentes entes públicos112.
b. Como distribuir las cargas públicas entre los ciudadanos, que han de
concurrir a su financiación, en forma genérica fijando los criterios de
contribución al sostenimiento del gasto público, y que de alguna u otra
manera se han de beneficiar de la equitativa asignación de los fondos
públicos disponibles.
En relación con el primero de los problemas planteados, hay que empezar
diciendo que si bien el moderno Estado de Derecho, el Poder Financiero se ejerce a
través de las competencias y de las potestades atribuidas por el ordenamiento
jurídico a los entes públicos en que se organiza el Estado, la concurrencia de entes
públicos dotados de poder o competencias constitucionales financieras en un Estado
de estructura plural o compuesta, constituye la primera exigencia constitucional que
han de respetar todos y cada uno de los titulares del Poder Financiero.
111 Queralt Juan Martín, Curso de Derecho Financiero y Tributario, Pág. 203. 112 Gobierno Central, Instituciones autónomas y Gobiernos locales (Alcaldías)
64
Un segundo límite al Poder Financiero es el contenido en los Principios
Generales que establecen los criterios de sujeción al Poder Financiero y rigen la
aplicación del ordenamiento interno, tanto en el tiempo como en el espacio. Ni el
Poder Financiero puede ejercitarse sobre cualquier realidad social registrada en una
época lejana, ni proyectarse sobre una realidad social acontecida en el territorio de
otro Estado, salvo que exista algún vinculo con alguno de los sujetos intervinientes
en dicha relación social. El Órgano Legislativo en materia financiera se encuentra, en
suma, condicionado temporal y espacialmente, por la eficacia de las leyes financieras
en el tiempo y en el espacio.
Un tercer grupo de límites es el cada vez más importante, derivado de los
acuerdos internacionales, es decir, a través de los tratados de libre comercio firmado
con otros Estados, la concurrencia de los Poderes Financieros propios de los
Estados que coexisten en el orden internacional provoca en particular en materia
tributaria, la aparición de dos tipos de problemas uno de doble imposición, el otro de
la evasión internacional, cuya solución puede afrontarse por normas de Derecho
Tributario Interno, o bien por normas convencionales pertenecientes al Derecho
Internacional Tributario113, que condicionan y limitan el poder impositivo de los
Estados114.
11.5 DISTRIBUCIÓN FUNCIONAL DEL PODER FINANCIERO
El Poder Financiero constituye una manifestación y a la vez, un atributo
esencial del poder político, esto es, de la facultad de dictar normas generales de
conformidad con la idea de Derecho y con el conjunto de valores, principios y
objetivos plasmados en el texto constitucional115.
113 Tratados Internacionales, relativos a la no aplicación de impuestos de importación o trato preferencial de los mismos. 114 Queralt Juan Martín, Curso de Derecho Financiero y Tributario, Pág. 204 y 205 115 Queralt Juan Martín, Curso de Derecho Financiero y Tributario, Pág. 207
65
Como tal manifestación del poder político, el Poder Financiero sólo se le
reconoce a los entes de naturaleza política, esto es, a los entes públicos
representativos de los intereses generales y primarios de un pueblo, es decir de una
población establecida en un territorio. Los entes públicos institucionales, de tipo
corporativo o de carácter fundacional, no son representativos de intereses generales,
sino de intereses sectoriales; carecen de poder político y por ende, de Poder
Financiero; si no que dichos entes son titulares de simples facultades o
competencias administrativas en materia financiera: solo podrán exigir, pero no
establecer, los ingresos de Derecho Público establecido y autorizados por las leyes.
Pues bien al igual que todos los poderes y todos los deberes públicos
previstos en la Constitución, el Poder Financiero requiere de un proceso de
concreción sucesiva para asegurar su operatividad; proceso a través del cual se
dotan de contenido las previsiones y enunciados, abstracta y genéricamente
formulados en el texto constitucional. Proceso en definitiva, mediante el que el poder
de establecer tributos se traduce en las concretas pretensiones tributarias contenidas
en los actos administrativos de liquidación o imposición, o mediante el poder de
gastar, esto es, el poder de aprobar los presupuestos y autorizar el gasto público, se
convierte a través de la disposición de los créditos presupuestarios y del
procedimiento de ejecución del gasto público en concretas ordenes de pago con las
que satisfacer y dar cumplimiento a determinadas obligaciones económicas de los
entes públicos116.
11.6 FORMA EN QUE LA ADMINISTRACIÓN FINANCIERA DE EL SALVADOR EJECUTA EL PODER FINANCIERO
Se ejecuta a través de la actuación del Órgano Legislativo, el cual mediante
las leyes que dicta, establece los hechos o situaciones, las hipótesis normativas que
116 Queralt Juan Martín, Curso de Derecho Financiero y Tributario, Pág. 210
66
en caso de producirse en el mundo fenoménico, hacen que los contribuyentes se
encuentren ante la obligación de efectuar el pago de sus contribuciones.
Se presenta cuando el Estado delega a sus entes públicos o autónomos, la
potestad de determinar y en su caso a comprobar, si los hechos o realidades
previstas en la ley que generan la obligación de pagar las contribuciones, se
encuentran ajustados a la misma.
Atendiendo a nuestro sistema de división de poderes, esta tarea la lleva a
cabo el Órgano Ejecutivo, a través del Ministerio de Hacienda, quien esta facultado
por las leyes especiales en materia financiera y tributaria, para hacer que el sujeto
obligado cumpla con el pago que por ley le corresponde, así como para tal efecto
puede utilizar los medios de revisión que le otorga la ley, a fin de que su actuación se
apegue a la exigencia de legalidad que todo acto de autoridad debe satisfacer.
En nuestro sistema jurídico, el Poder Tributario del Estado tiene un campo de
acción doble: Estatal y Municipal.
Estatal es el que se ejerce en todo el territorio nacional a través de las normas
de aplicación general; mientras que el Poder Financiero Municipal es ejercido dentro
del Municipio que lo ha establecido y solo es de obligatorio cumplimiento para sus
habitantes, parte para la financiación del municipio, así como también son ellos los
que gozan de esa retribución que hace el gobierno municipal por medio de los
servicios públicos a los cuales se destinan dichos ingresos117.
También es el mismo Ministerio de Hacienda el ente encargado de elaborar el
presupuesto general de la nación, que dicho de una forma sencilla es la distribución
del gasto público, en las diferentes entidades publicas, para la atención de sus
diferentes programas ordinarios y extraordinarios.
117 Queralt Juan Martín, Curso de Derecho Financiero y Tributario, Pág. 229
67
11.7 EL PODER FINANCIERO DE LOS GOBIERNOS MUNICIPALES
La Constitución garantiza la autonomía de los Municipios, para la gestión de
sus respectivos intereses, lo cual determina una gama de competencias propias de
los entes locales en todas las materias y asuntos que afecten a sus respectivos
intereses, graduándose esta participación en función de la relación entre intereses
locales y supralocales dentro de tales asuntos o materias.
La autonomía local presupone la existencia de medios suficientes para el
desempeño de sus funciones que la ley atribuye a las corporaciones locales;
suficiencia de medios que para alcanzar los fines o metas que se proponen para eso
es necesario que cuenten con un marco jurídico que garantice el régimen
hacendístico local, el cual explicaremos a continuación118.
Hacienda Municipal está conformada de la siguiente manera:
a. Los ingresos procedentes de su patrimonio y demás derechos privados.
b. Los tributos propiamente dichos; clasificados en tasas, contribuciones
especiales e impuestos y los recargos exigibles sobre los impuestos119.
c. Las participaciones en los tributos del Estado, esto se realiza a través de la
asignación del Fondo para el Desarrollo Económico y Social de los Municipios
(FODES).
d. Las Subvenciones120
e. El producto de las operaciones de crédito
f. El producto de multas y sanciones en el ámbito de sus competencias
g. Las demás prestaciones de Derecho Público.
118 Queralt Juan Martín, Curso de Derecho Financiero y Tributario, Pág. 229 119 Los recargos son los comúnmente denominados intereses, que es una forma de penalizar al contribuyente que no paga sus impuestos en el plazo legalmente establecido. 120 Se considera subvención, cualquiera que sea la denominación que se le asigne, toda atribución patrimonial gratuita a favor de personas físicas o jurídicas destinada al fomento de una determinada actividad o comportamiento de interés público o social.
68
11.7.1 Ingresos de Derecho Privado
En lo que respecta a los ingresos de Derecho Privado pueden definirse como
el rendimiento o producto de cualquier naturaleza derivados de su patrimonio, así
como de las adquisiciones a titulo de herencia, legado o donación. El patrimonio de
la entidades locales está conformado por los bienes de su propiedad, así como los
derechos reales o personales de que sean titulares, susceptibles de valoración
económica, siempre que unos y otros no se hallen afectos al uso o servicio
público121.
11.7.2 Ingresos de Derecho Público
Dentro de estos ingresos podemos distinguir diferentes categorías122:
• Los tributos propios clasificados en tasas, contribuciones especiales e
impuestos
• Los recargos exigibles sobre los impuestos municipales
• Participación en los tributos del Estado
11.7.3 Subvenciones
Las subvenciones de toda índole que obtengan las entidades locales con
destino a sus obras y servicios no podrán ser aplicadas a atenciones distintas de
aquellas para las que fueron otorgadas, salvo en su caso, los sobrantes no
reintegrables, cuya utilización no estuviese prevista en la concesión.
A fin de garantizar la correcta aplicación de la subvención, las entidades
públicas otorgantes podrán verificar el destino dado a las mismas. Si tras las
actuaciones de verificación resultase que las subvenciones no fueron destinadas a 121 Los derivados de aquellos bienes que tengan jurídicamente la condición de patrimoniales o propios, tanto si se derivan de su explotación, como si provienen de su enajenación o gravamen; también aquí se puede comprender las donaciones y auxilios de toda índole, procedentes de particulares, siempre que sean aceptados por el municipio 122 Queralt Juan Martín, Curso de Derecho Financiero y Tributario, Pág. 237
69
los fines para los que se hubieran concedido, la entidad pública otorgante exigirá el
reintegro de su importe o podrá compensarlo con otras subvenciones o
transferencias a que tuviere derecho la entidad afectada, sin perjuicio de las
responsabilidades a que haya lugar123.
11.7.4 Operaciones de Crédito
Las entidades locales podrán concertar operaciones de créditos en todas sus
modalidades, tanto a corto como a largo plazo, así como operaciones financieras124
tanto con instituciones financieras locales, así como también créditos obtenidos con
instituciones gubernamentales de gobiernos de países amigos, con los cuales se
tenga relación125.
11.7.5 Multas y Sanciones
Este recurso se obtiene por las entidades locales en el ejercicio de su potestad
sancionadora que la constitución y la ley les otorga126.
12. CLASIFICACIÓN DE LA ADMINISTRACIÓN FINANCIERA
La administración Financiera a su vez puede clasificarse, dependiendo de la
ubicación de los entes que desarrollen determina actividad financiera en:
Administración Financiera Estatal
Administración Financiera Institucional
Administración Financiera Local
La Administración Financiera del Estado se define como el conjunto de
principios, normas, sistemas, instituciones y procedimientos administrativos que 123 Queralt Juan Martín, Curso de Derecho Financiero y Tributario, Pág. 238 124 Queralt, Juan Martín, Curso de Derecho Financiero y Tributario, Pág. 52 125 Queralt Juan Martín, Curso de Derecho Financiero y Tributario, Pág. 239 126 Queralt Juan Martín, Curso de Derecho Financiero y Tributario, Pág. 239
70
hacen posible la obtención de los recursos financieros públicos y su aplicación a la
consecución de los objetivos del Estado, procurando la satisfacción de las
necesidades colectivas de la sociedad.
La Administración Financiera Institucional, corresponde a aquel sector de la
administración institucional que asume competencias especificas en materia
financiera, o sea instituciones publicas de carácter autónomo, que surgen
precisamente para lograr una mejor satisfacción de las necesidades publicas
Administración Financiera Local, se refiera a aquellas institución que poseen
por mandato constitucional, autonomía para administrar su hacienda, personería
jurídica propia y patrimonio propio; como son las alcaldías Municipales, aunque
siempre están sujetas al control y fiscalización de la Corte de Cuentas de la
Republica127.
12.1 ADMINISTRACIÓN FINANCIERA ESTATAL
La administración puede ser entendida desde una doble perspectiva: Como
actividad y como aparato. La primera perspectiva se refiere a la totalidad de la
actividad administrativa; mientras que la segunda perspectiva hace hincapié en las
personas y cosas que tienen como finalidad desarrollar una determinada actividad
administrativa, enfocada en la Actividad Financiera.
La Administración Pública en El Salvador seta conformada por: El Órgano
Ejecutivo128, La Asamblea Legislativa, El Órgano Judicial y las Alcaldías (cuando
realicen actos administrativos).
127 Queralt Juan Martín, Curso de Derecho Financiero y Tributario, Pág. 207/241. 128 Art. 2 de la Ley de lo Contencioso Administrativo.
71
La administración entendida como aparato, se configura en torno al concepto
de organización, la cual puede ser definida “como el conjunto de normas que regulan
la atribución, la composición y funcionamiento de un aparato administrativo”. Ello
lleva a admitir que la organización tiene, para el orden jurídico, un valor fundamental;
pues no basta con la creación normativa si ésta no incluye los mecanismos idóneos
para hacerla aplicable. La organización puede estudiarse en forma estática –
centrando el análisis en las diferentes partes que la componen, o en forma dinámica,
contemplando la organización con relación a la creación de los Órganos y la
distribución de sus competencias.
Las distintas competencias de organización se distribuyen entre los órganos
del Estado los que, a su vez, están limitados en el ejercicio de sus funciones por la
Constitución129 y las leyes secundarias relacionadas con el funcionamiento del
aparato Estatal.
La dirección de las finanzas le corresponde al Órgano Ejecutivo, por
disposición expresa en nuestra Carta Magna130.
A continuación haremos una presentación de las diferentes instituciones del
Estado que conforman o integran la Administración Financiera del Estado.
12.1.1 MINISTERIO DE HACIENDA
En la actualidad, la competencia otorgada al Ministerio de Hacienda se
encuentra regulada por el Reglamento Interno del Órgano Ejecutivo131.
Entre sus atribuciones, más importantes podemos mencionar las siguientes:
129 Lo establece el Articulo 86, inciso 1° de la Constitución de la Republica de El Salvador. 130 Artículo 226 de la Constitución de la República de El Salvador 131 Artículo 36 del Reglamento Interno del Órgano Ejecutivo.
72
1. La dirección de las finanzas públicas.
2. La dirección y ejecución de la política tributaria.
3. La preparación de los proyectos de ley de presupuesto, de la ley de salarios,
de los decretos de emisión o contracción de empréstitos al sector público.
4. La administración de la deuda pública.
5. La contabilidad de la Hacienda Pública.
El Ministerio de Hacienda está conformado por varias unidades de asesoría y
de apoyo logístico, entre las que cabe destacar: la Unidad de Asesoría y de Apoyo
Logístico, la Dirección de Política Fiscal, el Tribunal de Apelaciones, la Unidad
Jurídica y la Dirección de Servicios Gráficos. Cuenta además con cinco Direcciones
Generales132:
1. Dirección General de Impuestos Internos.
2. Dirección General de Aduanas.
3. Dirección General del Presupuesto.
4. Dirección General de Tesorería.
5. Dirección General de Contabilidad Gubernamental. Además, se encuentran
bajo su jurisdicción el instituto Nacional de Pensiones de los Empleados
Públicos y la Lotería Nacional de Beneficencia.
El Ministerio de Hacienda está conformado por una serie de unidades de
asesoría y de apoyo logístico; las cuales desarrollaremos a continuación:
12.1.2 TRIBUNAL DE APELACIONES DE LOS IMPUESTOS
INTERNOS
Para garantizar el derecho de apelación de los contribuyentes contra las
resoluciones definitivas en materia de liquidación de oficio de impuestos e imposición
132 Kuri de Mendoza, Silvia Lizette. Op. Cit., Pág. 161
73
de multas, se creó el Tribunal de Apelaciones de los Impuestos Internos, integrado
por un Presidente y dos Vocales, nombrados por el Órgano Ejecutivo en el Ramo de
Hacienda.
Este Tribunal se encuentra regulado por la Ley de Organización y
Funcionamiento del Tribunal de Apelaciones de los Impuestos Internos, que
establece lo concerniente a la estructuración y actuaciones del referido órgano dentro
del incidente de apelación, en los actos mencionados anteriormente. Esta ley excluye
todo lo relativo a los recursos de rectificación y similares, que se plantean en las
respectivas leyes impositivas133.
12.1.3 DIRECCIÓN GENERAL DE IMPUESTOS INTERNOS
En materia tributaria, la Administración actual está constituida, básicamente,
por la Dirección General de Impuestos Internos, creada por la Ley Orgánica de la
Dirección General de Impuestos Internos como un órgano adscrito a la Secretaria de
Estado del Ramo de Hacienda. Le compete a esta dirección el conocimiento de
todas las actividades administrativas relacionadas con los impuestos: renta,
patrimonio, transferencia de bienes raíces, donaciones, consumo de productos y
servicios, gravámenes sobre las actividades productivas y comerciales, actos
jurídicos y transacciones y en general, todo tipo de impuestos y contribuciones que
las respectivas leyes le confinen134
La Dirección referida debe velar por la fiel aplicación y cumplimiento de las
leyes tributarias, así como ejercer las tareas de supervisión que la ley la asigne y, en
general, asistir al contribuyente, recibir y fiscalizar declaraciones: registrar y controlar
sujetos pasivos y pronunciar resoluciones en sus distintos grados135
133 Kuri de Mendoza, Silvia Lizette. Op. Cit., Pág. 162 134 Art. 1 de la Ley Orgánica de la Dirección General de Impuesto Internos. 135 Art. 3 de la Ley Orgánica de la Dirección General de Impuesto Internos.
74
12.1.4 DIRECCIÓN GENERAL DE LA RENTA DE ADUANAS
Para regular el movimiento comercial en los aspectos de Importación y
exportación de mercaderías, se creo la Dirección General de la Renta de Aduanas
como dependencia del Ramo de Hacienda.
A esta Dirección le compete: aplicar los aforos136, constituidos para la
importación de mercancías y consignados mediante El Arancel Centroamericano de
Importación137; perseguir el contrabando; Actuar como órgano consultivo en todo lo
relativo a tratados comerciales y convenciones comerciales que todo lo relativo a
tratados comerciales que celebre la República; interpretar los aforos, tasas,
impuestos o multas que sean aplicadas a los efectos importados o exportados138.
12.1.5 DIRECCION GENERAL DEL PRESUPUESTO
La Dirección General del Presupuesto constituye otra dependencia del
Ministerio de Hacienda, cuyas funciones administrativas son las siguientes: el
estudio, preparación, de los presupuestos regidos por la Ley Orgánica de
Presupuesto; el control sobre la utilización de dichos presupuestos desde el punto de
vista administrativo; velar por el mantenimiento del equilibrio de los presupuestos;
recomendar métodos sobre la utilización de los servicios, materias, útiles, equipo e
inmuebles del Estado con el fin de evitar desprecio y compras innecesarias, así como
sugerir la venta o donación de los bienes que considere indispensables para el
Gobierno, o su traslado a otras dependencias139.
136 Aforo: Operación única en que el servicio a través del funcionario designado, verifica y determina al examinar la declaración y/o la mercancía, que su clasificación arancelaria, su valuación, la fijación de la cuota de los derechos arancelarios e impuestos y la aplicación de las leyes correspondientes hayan sido correctamente propuestas por el declarante. 137 Se denomina Arancel Centroamericano de Importación por que es un instrumento único para toda Centroamérica 138 Articulo 4 del Decreto de Creación de la Dirección de Renta de Aduana 139 Kuri de Mendoza, Silvia Lizette. Op. Cit., Pág. 164
75
12.1.6 DIRECCIÓN GENERAL DE TESORERIA
Es la dependencia del Ministerio de Hacienda encargada de la recaudación,
custodia, administración y erogación de los dineros públicos. Su función se encuentra
regulada por la Ley de Tesorería
El servicio de Tesorería se vincula, en el desarrollo de sus funciones, con el
Banco Central de Reserva, ya que este sirve de instrumento para la administración,
recaudación, custodia y erogación de los dineros públicos, tal como lo prescribe La
Ley de Tesorería140.
Funciones de la Dirección General de Tesorería:
a. La recolección de los dineros públicos se hace por medio de las colectarías
legalmente establecidas, que están obligadas a recibir las sumas que les sean
entregadas y a darle entrada en los libros de contabilidad respectivos, así
como también por medio de los Bancos del Sistema Financiero141
b. La custodia material de los fondos públicos esta a cargo del Banco Central de
Reserva142.
c. La administración de los fondos públicos, corresponde a la Dirección General
Tesorería por medio de dicho Banco, para cuyo efecto existen las siguientes
cuentas: cuenta general del tesoro; pagaduría general; cuentas de los
pagadores subsidiarios; fondos de manejo especial y fondos ajenos en
custodia143
Otra de las funciones que corresponden al servicio de Tesorería es la custodia de
fondos ajenos, construidos por embargos, fianzas y, en general, aquellos fondos de
140 El Articulo 4 de la Ley de Tesorería 141 Articulo 21, Ley de Tesorería 142 Articulo 55, Ley de Tesorería 143 Articulo 63, Ley de Tesorería
76
los cuales el Estado no puede disponer, porque no ha entrado en la titularidad de los
mismos y que la Ley de Tesorería incluye en su recolección de dineros públicos para
extender hasta ellos la protección otorgada a los ingresos del Estado144.
Relacionado con la Ley de Tesorería, se encuentra una institución jurídico
financiera de gran trascendencia la cual llamaremos el Tesoro Público, la cual
desarrollaremos a continuación.
13. EL TESORO PÚBLICO
El Tesoro Pública está constituido como una institución jurídica, conformada
por todos lo bienes pertenecientes al Estado, es por lo cual que no se le puede
considerar una entidad concreta.
En otros países, las funciones encargadas al tesoro son mucho más amplias.
En España, por ejemplo, además de las ya señaladas, se cuentan entre sus
funciones la de contribuir a que el sistema financiero tenga el conveniente grado de
liquidez, previniendo las circunstancias por las que atraviese el país145.
En el Salvador, este tipo de funciones es desempeñada por otros organismos,
como son el Banco Central de Reserva de El Salvador, función que establece la Ley
Orgánica de dicha Institución146.
13.1 Principios del Tesoro Público
El tesoro público se encuentra regido por ciertos principios que delimitan sus
funciones:
144 Kuri de Mendoza, Silvia Lizette. Op. Cit., Pág. 164 Y 165 145 Kuri de Mendoza, Silvia Lizette. Op. Cit., Pág. 165 146 Articulo 3, literal d) dice: “El Banco Central tendrá por objeto fundamental mantener la liquidez y estabilidad del sistema financiero
77
13.1.1 Principio de Unidad de Caja: Se concreta en la exigencia de una caja
única en la que ingresan y egresan los fondos públicos; es decir, que los
flujos monetarios se realizan bajo la responsabilidad de una sola
administración. Es ésta una proyección sobre los flujos monetarios del
principio de unidad presupuestaria. Nuestra administración contempla el
principio de unidad de caja147, estableciendo por supuesto ciertas
excepciones148,“La ley podrá, sin embargo, afectar determinados ingresos
al servicio de la deuda pública. Los donativos podrán ser afectados para
los fines que indique el donante”149.
“Cuando la ley le autorice al Estado, para la consecución de sus fines, podrá
separar bienes de la masa de la Hacienda Pública o asignar recursos del Fondo
General, para la nación e incremento de patrimonios especiales destinados a la
Administración Pública”
13.1.2 Principio de Legalidad: Consiste en que todas sus funciones deben de
estar contempladas en la ley; de manera muy especial, aquellas relativas a
la erogación de fondos.
Cabe señalar que, siendo el Tesoro Público un instituto al servicio de la
gestión de la Hacienda Pública, el principio de legalidad a que hacemos referencia es
el mismo que rige la administración de aquélla150.
13.2 DIRECCIÓN GENERAL DE CONTABILIDAD GUBERNAMENTAL
La Dirección General de Contabilidad Gubernamental es una dependencia del
Ministerio de Hacienda, creada por la Ley Orgánica de Contabilidad Gubernamental,
encargada de ejercer las facultades normativas y reglamentarias en materia de
147 En el Articulo 224, inciso 1°, dice lo siguiente: “Todos los ingresos de la Hacienda Pública formarán un solo fondo que estará afecto de manera general a las necesidades y obligaciones del Estado “. 148 El inciso segundo del articulo 245 establecen las excepciones de dicho principio 149 Inciso 2° del Articulo 224. 150 Kuri de Mendoza, Silvia Lizette. Op. Cit., Pág. 166
78
contabilidad Gubernamental; centralizar globalmente los movimientos contables de
recursos y obligaciones del Sector Público; ejercer en las unidades contables del
sector público el control y supervisión técnica, en materia de competencia, sin
perjuicio de las atribuciones de la Corte de Cuentas de la República.
La Ley Orgánica de Contabilidad, contempla las normas que regulan la
contabilidad gubernamental en el ámbito del sector público. Su función comprende el
conjunto de recursos y bienes existentes en dicho sector151. Se estructura como un
sistema integral, único y uniforme152 y “funciona sobre la base de una organización
de los registros básicos a nivel gubernamental o fondo legalmente creado, conforme
lo determine el Ministerio de Hacienda y una administración de datos153.
13.3 OTRAS DEPENDENCIAS
La Administración Financiera Estatal se organiza en todo el territorio de la
República a efectos de facilitar sus funciones Así encontramos, que existen
delegaciones dependientes de la Dirección General de Impuestos Internos. Sus
funciones consisten en ejercer, en los departamentos del país, la competencia en
materia tributaria asignada por la Ley en dicha Dirección.
Otras son las Administraciones de Renta, dependientes de la Dirección
General de Tesorería. Establecidas en cada cabecera departamental del país,
cumplen funciones correspondientes a diferentes dependencias.
También existen Delegaciones de Aduanas. Como una forma de cumplir con la
Administración de servicios y percepción de ingresos aduanales, existe en el país
diversas Delegaciones Aduanales, dependientes de la Dirección General de Rentas y 151 Art. 3 de la Ley de Contabilidad Gubernamental 152 Consagrado en el Art. 4 de la Ley Orgánica de Contabilidad Gubernamental. 153 Kuri de Mendoza, Silvia Lizette. Op. Cit., Pág. 167
79
Aduanas, cuyas funciones se regulan en la ley sobre servicios prestados por las
distintas delegaciones instaladas en las Aduanas de la República y por el
Reglamento de Aduanas de la República. Los fondos que perciban en concepto de
aplicar sus tarifas son recaudados por la Dirección General de Tesorería, mediante
colecturías o agencias Bancarias, ingresando al Fondo General de la Nación. Esta
Instituciones se encuentran sometidas a la supervisión de la Corte de Cuentas de la
República.
14. ADMINISTRACIÓN FINANCIERA INSTITUCIONAL
La Administración Financiera corresponde a “aquel sector de la Administración
Pública que asume competencias específicas en materia financiera”.
De acuerdo a lo expresado, podemos decir que existen entes que participan
activamente en la captación de recursos, los cuales están obligados a prestar
servicios públicos que en caso de organizarse en forma centralizada, implicarían
para el Estado serias dificultades; es por ello que, en el desarrollo de la ley, se opta
por reconocer dichos entes, facultades propias del ámbito financiero, con el objeto de
dinamizar los diferentes procesos.
En términos generales, las instituciones a que nos referimos perciben ingresos,
por lo que le es aplicable la ley de Tesorería154; Están obligadas a concentrar sus
fondos en los servicios de Tesorería, bajo la cuenta de fondos especiales, tanto en la
Tesorería como en el Banco Central de Reserva de El Salvador.
Respecto a su presupuesto, la Administración debe cumplir con lo establecido en
la Ley Orgánica de Prepuestos, en lo relativo a: presentación, Administración y
ejecución de sus presupuestos; están de informar al Ministerio de Hacienda de los
ingresos y egresos.
154 Artículos 118 -125 de la Ley de Tesorería.
80
Hablamos, entonces de Instituciones Autónomas que ejercen funciones de
administración Pública, que surgen precisamente para lograr una mejor prestación de
los servicios públicos que son esenciales para ella. Entre estas instituciones
podemos mencionar:
1. Banco Central de Reserva (BCR).
2. Lotería Nacional de Beneficencia (LNB).
3. Instituto Nacional de Pensiones de los Empleado Públicos (INPEP).
4. Instituto Salvadoreño de Seguro Social (ISSS).
5. Comisión Ejecutiva Portuaria Autónomo (CEPA).
6. Comisión Ejecutiva Hidroeléctrica del Río Lempa (CEL).
7. Administración Nacional de Acueductos y Alcantarillados (ANDA).
15. ADMINISTRACIÓN FINANCIERA LOCAL
En lo referente a la administración tributaria local, encontramos lo que son las
Alcaldías Municipales, que con base en nuestra Constitución poseen autonomía para
Administrar su Hacienda pública Municipal, la cual se encuentra regulada en el
Código Municipal; la autonomía municipal referida a su aspecto económico tiene, en
gran medida, fundamento en la generación de ingresos provenientes de la potestad
asignada a los municipios de establecer tributos, y la autonomía municipal referida a
su administración, consiste en que tiene la facultad de elaborar su propio
presupuesto, atendiendo a las necesidades que consideren más prioritarias, siempre
apegados a lo que determinan las leyes especificas en su materia155.
En el aspecto administrativo de los gobiernos locales, los departamentos se
dividen en Municipios, que estarán regidos por concejos municipales, presididos por
un Alcalde, después lo acompañan, un síndico y dos o más regidores cuyo número
será proporcional a la población. Los miembros de los Concejos Municipales deberán
155 www.comures.org.sv
81
ser originarios o vecinos del municipio; serán elegidos para un período de tres años,
podrán ser reelegidos.
Consejo Municipal y su conformación:
El Gobierno Municipal estará ejercido por un Concejo, que tiene carácter deliberante
y normativo y lo integrará un Alcalde, un Síndico y el número de Regidores y
Concejales que se establecen en la siguiente forma:
Dos concejales o regidores en los Municipios que tengan hasta diez mil
habitantes.
Cuatro concejales o regidores en los Municipios que tengan más de diez mil
hasta veinte mil habitantes.
Seis concejales o regidores en los Municipios que tengan más de veinte mil
hasta cincuenta mil habitantes.
Ocho concejales o regidores en los Municipios que tengan más de cincuenta
mil hasta cien mil habitantes.
Diez concejales o regidores en los Municipios que tengan más de cien mil
habitantes. En todo caso habrá cuatro Concejales o Regidores Suplentes para
llenar las vacantes temporales o definitivas.
El Concejo es la autoridad máxima del municipio y será presidido por el Alcalde.
La recaudación, custodia y erogación de fondos municipales recae en un
tesorero, centralizando los ingresos municipales en el fondo general del municipio,
como ya se expreso con anterioridad las municipalidades por administrar fondos
públicos, están sujetas a la Fiscalización de la Corte de Cuentas de la República.
82
La potestad tributaria que gozan las municipalidades está regulada en la
Constitución y la ley156, ejercida mediante la administración tributaria municipal que
tiene como funciones básicas, la determinación, aplicación, verificación, control y
recaudación de los tributos municipales; tales funciones son realizadas por los
consejos municipales y organismos dependientes.
Marco Jurídico de las Alcaldías en materia de Tributos, cuenta con la Ley
General Tributaria municipal y el Código Municipal; la primera prevalece sobre el
código en el aspecto tributario por su carácter especial; por lo que podemos decir
que la Administración Municipal tiene entre sus facultades normativas, la
determinación de la obligación tributaria, la verificación y control, la recaudación y
cobranza, y las facultades sancionadoras y de apoyo157.
156 Ley General Tributaria Municipal 157 www.comures.org.sv
83
CAPITULO III
16. NORMATIVA APLICABLE AL PODER Y ADMINISTRACIÓN FINANCIERA EN NUESTRO PAÍS
Para llevar un orden en cuanto a la normativa aplicable tanto al Poder como la
Administración Financiera, comenzaremos por enumerar los artículos que tienen
relación con nuestro tema investigado, en la Constitución de la República, ya que
como norma primaria, sirve de base y establece las directrices para la creación de
las normas secundarias que establecen y desarrollan el tema completamente.
16.1 CONSTITUCIÓN DE LA REPÚBLICA DE EL SALVADOR
En el mismo artículo 1 encontramos: “El Salvador reconoce a la persona
humana como el origen y el fin de la actividad del Estado, que está organizado para
la consecución de la justicia, de la seguridad jurídica y del bien común.
Asimismo reconoce como persona humana a todo ser humano desde el
instante de la concepción.
En consecuencia, es obligación del Estado asegurar a los habitantes de la
República, el goce de la libertad, la salud, la cultura, el bienestar económico y la
justicia social.
Para cumplir con lo que establece este articulo, el Estado necesita de medios
económicos o financieros para lograrlo, es por eso que cobra importancia el Poder
Financiero, ya que es la forma como se hacen llegar esos fondos y también la
manera en como se distribuyen; y el poder administrativo es la forma como se
manejan las instituciones públicas, que son las encargadas de proporcionar los
derechos a los cuales hace mención el artículo primero.
84
Posteriormente encontramos en el Artículo 111 la facultad de la emisión de
especies monetarias, el cual expresa: “El poder de emisión de especies monetarias
corresponde exclusivamente al Estado, el cual podrá ejercerlo directamente o por
medio de un instituto emisor de carácter público. El régimen monetario, bancario y
crediticio será regulado por la ley.
El Estado deberá orientar la política monetaria con el fin de promover y
mantener las condiciones más favorables para el desarrollo ordenado de la
economía nacional.
En este artículo vemos que está reservado para el Estado la emisión de
moneda, la cual es el eje principal de la Economía de un Estado y también del Poder
Financiero, aunque en nuestro país esta potestad fue modificada mediante la ley de
integración monetaria que abordaremos mas adelante.
De los artículos 121 al 143 de la Constitución, encontramos la conformación y
las funciones de la Asamblea Legislativa, que es parte fundamental en el Poder
Financiero del Estado, ya que es la única que puede establecer tributos por medio de
leyes, aprobar el Presupuesto General de la Nación; así como también crea todas las
leyes que sirven de marco a la Administración Financiera.
Su función de legislar la encontramos en él articulo 121.” La Asamblea
Legislativa es un cuerpo colegiado compuesto por Diputados, elegidos en la forma
prescrita por esta Constitución, y le compete fundamentalmente la atribución de
legislar”.
En el artículo 131, encontramos las funciones de la Asamblea Legislativa y
entre las relacionadas con el Poder y la Administración Financiera tenemos:
5º Decretar, interpretar auténticamente, reformar y derogar las leyes secundarias;
6º decretar impuestos, tasas y demás contribuciones sobre toda clase de bienes,
servicios e ingresos, en relación equitativa; y en caso de invasión, guerra legalmente
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declarada o calamidad pública, decretar empréstitos forzosos en la misma relación, si
no bastaren las rentas públicas ordinarias;
7º Ratificar los tratados o pactos que celebre el Ejecutivo con otros Estados u
organismos internacionales, o denegar su ratificación;
8º Decretar el Presupuesto de ingresos y egresos de la Administración Pública, así
como sus reformas;
12º Decretar leyes sobre el reconocimiento de la deuda pública y crear y asignar los
fondos necesarios para su pago;
13º Establecer y regular el sistema monetario nacional y resolver sobre la admisión y
circulación de la moneda extranjera
19º Elegir por votación nominal y pública a los siguientes funcionarios: Presidente y
Magistrados de la Corte Suprema de Justicia, Presidente y Miembros del Concejo
Central de Elecciones, Presidente y Magistrados de la Corte de Cuentas de la
República, Fiscal General de la República y Procurador General de la República;
En él capítulo II, titulo VI de nuestra Carta Magna se establece la
conformación del Órgano Ejecutivo y es así que en el artículo 150, define quienes
integran este órgano y dice de la siguiente manera: “El Presidente y el
Vicepresidente de la República, los Ministros y Viceministros de Estado y sus
funcionarios dependientes, integran el Órgano Ejecutivo”. El Órgano Ejecutivo es el
encargado por medio del Ministerio de Hacienda de dirigir las finanzas públicas, este
ente el encargado de recaudar ingresos por medio de los tributos y tiene la atribución
de realizar el Presupuesto General del Estado
En él capítulo V, titulo VI de la Constitución, encontramos, la Corte de Cuentas
de la República, institución que es de gran importancia dentro del Poder Financiero,
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ya que como veremos en los artículos que vamos a mencionar a continuación sus
funciones son de vigilar y controlar los ingresos y gastos públicos.
Artículo 195.- La fiscalización de la Hacienda Pública en general y de la
ejecución del Presupuesto en particular, estará a cargo de un organismo
independiente del Órgano Ejecutivo, que se denominará Corte de Cuentas de la
República, y que tendrá las siguientes atribuciones:
1º Vigilar la recaudación, la custodia, el compromiso y la erogación de los fondos
públicos; así como la liquidación de impuestos, tasas, derechos y demás
contribuciones, cuando la ley lo determine;
2º Autorizar toda salida de fondos del Tesoro Público, de acuerdo con el
Presupuesto; intervenir preventivamente en todo acto que de manera directa o
indirecta afecte el Tesoro Público o al patrimonio del Estado, y refrendar los actos y
contratos relativos a la deuda pública;
3º Vigilar, inspeccionar y glosar las cuentas de los funcionarios y empleados que
administren o manejen bienes públicos, y a conocer de los juicios a que den lugar
dichas cuentas;
4º Fiscalizar la gestión económica de las instituciones y empresas estatales de
carácter autónomo y de las entidades que se costeen con fondos del Erario o que
reciban subvención o subsidio del mismo. Esta fiscalización, se hará de manera
adecuada a la naturaleza y fines del organismo de que se trate, de acuerdo con lo
que al respecto determine la ley;
5º Examinar la cuenta que sobre la gestión de la Hacienda Pública rinda el Órgano
Ejecutivo a la Asamblea, e informar a ésta del resultado de su examen;
7º Informar por escrito al Presidente de la República, a la Asamblea Legislativa y a
los respectivos superiores jerárquicos de las irregularidades relevantes comprobadas
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a cualquier funcionario o empleado público en el manejo de bienes y fondos sujetos a
la fiscalización;
8º Velar porque se hagan efectivas las deudas a favor del Estado y Municipios;
De los artículos 202 al 207, encontramos la conformación de los gobiernos
locales, también conocidos como gobiernos municipales, que son como expresamos
en el Capítulo II, parte de la Administración Financiera Local. En estos artículos se
define que estarán formados por un concejo dándoles autonomía tanto, política
como económica y financiera. Tal como podemos apreciar a continuación:
Artículo 202.- Para el Gobierno Local, los departamentos se dividen en
Municipios, que estarán regidos por Consejos formados de un Alcalde, un Síndico y
dos o más Regidores cuyo número será proporcional a la población.
Artículo 203.- Los Municipios serán autónomos en lo económico, en lo técnico
y en lo administrativo, y se regirán por un Código Municipal, que sentará los
principios generales para su organización, funcionamiento y ejercicio de sus
facultades autónomas.
Los Municipios estarán obligados a colaborar con otras instituciones públicas
en los planes de desarrollo nacional o regional.
Articulo 204.- La autonomía del Municipio comprende:
1º Crear, modificar y suprimir tasas y contribuciones públicas para la realización de
obras determinadas dentro de los límites que una ley general establezca.
Aprobadas las tasas o contribuciones por el Consejo Municipal se mandará
publicar el acuerdo respectivo en el Diario Oficial, y transcurridos que sean ocho días
después de su publicación, será obligatorio su cumplimiento;
2º Decretar su Presupuesto de Ingresos y Egresos;
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3º Gestionar libremente en las materias de su competencia;
6º Elaborar sus tarifas de impuestos y las reformas a las mismas, para proponerlas
como ley a la Asamblea Legislativa.
Artículo 205.- Ninguna ley ni autoridad podrá eximir ni dispensar el pago de las
tasas y contribuciones municipales.
Artículo 207.- Los fondos municipales no se podrán centralizar en el Fondo
General del Estado, ni emplearse sino en servicios y para provecho de los
Municipios.
Para garantizar el desarrollo y la autonomía económica de los municipios, se
creará un fondo para el desarrollo económico y social de los mismos. Una ley
establecerá el monto de ese fondo y los mecanismos para su uso, el fondo se
conoce como: EL Fondo para el Desarrollo Económico y Socia (FODES), y cuenta
con dos instrumentos legales: su Ley de Creación y el Reglamento, que entraron en
vigencia a partir de septiembre de 1988 y marzo de 1998 respectivamente
Los Concejos Municipales administrarán el patrimonio de sus Municipios y
rendirán cuenta circunstanciada y documentada de su administración a la Corte de
Cuentas de la República.
La ejecución del Presupuesto será fiscalizada a posteriori por la Corte de
Cuentas de la República, de acuerdo a la ley.
Del artículo 223 al 234 se atribuyen funciones a la Hacienda Pública,
concepto eminentemente de Derecho Financiero, que es el aspecto institucional del
fenómeno financiero. Esta institución es imprescindible, no solo por formar parte de
la Administración Financiera Estatal, sino que ella es poseedora de Poder Financiero.
Por lo que nuestra Carta Magna establece en los artículos siguientes, los principios
reguladores de la Hacienda Pública:
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Artículo 223.- Forman la Hacienda Pública:
1º Sus fondos y valores líquidos;
2º Sus créditos activos;
3º Sus bienes muebles y raíces;
4º Los derechos derivados de la aplicación de las leyes relativas a impuestos; tasas y
demás contribuciones, así como los que por cualquier otro título le correspondan.
Son obligaciones a cargo de la Hacienda Pública, las deudas reconocidas y
las que tenga origen en los gastos públicos debidamente autorizados.
En este artículo se encuentra plasmados los aspectos objetivos y funcionales
de la Hacienda Pública, en el primero la Hacienda Pública es equivalente al concepto
de conjunto organizado de recursos y a patrimonio público; en el segundo aspecto es
igual a Actividad Financiera, encaminada a la obtención de ingresos y a la
satisfacción de gastos
Articulo 224.- Todos los ingresos de la Hacienda Pública formarán un sólo
fondo que estará afecto de manera general a las necesidades y obligaciones del
Estado.
La Ley podrá, sin embargo, efectuar determinados ingresos al servicio de la
deuda pública. Los donativos podrán asimismo ser afectados para los fines que
indique el donante.
Artículo 225.- Cuando la ley lo autorice, el Estado, para la consecución de sus
fines, podrá separar bienes de la masa de la Hacienda Pública o asignar recursos del
Fondo General, para la constitución o incremento de patrimonios especiales
destinados a instituciones públicas.
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Artículo 226.- El Órgano Ejecutivo, en el Ramo correspondiente158, tendrá la
dirección de las finanzas públicas y estará especialmente obligado a conservar el
equilibrio del Presupuesto, hasta donde sea compatible con el cumplimiento de los
fines del Estado.
Artículo 227.- El Presupuesto General del Estado contendrá, para cada
ejercicio fiscal, la estimación de todos los ingresos que se espera percibir de
conformidad con las leyes vigentes a la fecha en que sea votado, así como la
autorización de todas las erogaciones que se juzgue convenientes para realizar los
fines del Estado.
El Órgano Legislativo podrá disminuir o rechazar los créditos solicitados, pero
nunca aumentarlos.
En el Presupuesto se autorizará la deuda flotante en que el Gobierno podrá
incurrir, durante cada año, para remediar deficiencias temporales de ingresos.
Las instituciones y empresas estatales de carácter autónomo y las entidades
que se costeen con fondos del Erario o que tengan subvención de éste, excepto las
instituciones de crédito, se regirán por presupuestos especiales y sistemas de
salarios aprobados por el Órgano Legislativo.
Una ley especial establecerá lo concerniente a la preparación, votación,
ejecución y rendición de cuentas de los presupuestos, y regulará el procedimiento
que debe seguirse cuando al cierre de un ejercicio fiscal no esté aún en vigor el
Presupuesto del nuevo ejercicio159; Articulo 228.- Ninguna suma podrá
comprometerse o abonarse con cargo a fondos públicos, si no es dentro de las
limitaciones de un crédito presupuestario.
158 Es el Ministerio de Hacienda. 159 La Ley de Administración Financiera en el articulo 38, segundo inciso, establece: Si al cierre de un ejercicio financiero fiscal no se hubiesen aprobado las Leyes del Presupuesto General del Estado y de los Presupuestos Especiales y la respectiva Ley de Salarios, en tanto se da la aprobación del Ejercicio entrante, se iniciará aplicando las respectivas Leyes de Presupuesto tanto General como Especial y la correspondiente Ley de Salarios vigentes en el ejercicio fiscal inmediato anterior, incorporando todas las reformas realizadas a estos cuerpos de Ley en dicho ejercicio fiscal.
91
Todo compromiso, abono o pago deberá efectuarse según lo disponga la ley.
Sólo podrán comprometerse fondos de ejercicios futuros con autorización
legislativa, para obras de interés público o administrativo, o para la consolidación o
conversión de la deuda pública. Con tales finalidades podrá votarse un presupuesto
extraordinario.
Habrá una ley especial que regulará las subvenciones, pensiones y
jubilaciones que afecten los fondos públicos, esta Ley se conoce como: Ley de
Instituto Nacional de Pensiones de los Empleados Públicos160
Artículo 229.- El Órgano Ejecutivo, con las formalidades legales, podrá
efectuar transferencias entre partidas de un mismo ramo u organismo administrativo,
excepto las que en el Presupuesto se declaren intransferibles.
Igual facultad tendrá el Órgano Judicial en lo que respecta a las partidas de su
presupuesto, cumpliendo con las mismas formalidades legales.
Articulo 230.- Para la percepción, custodia y erogación de los fondos públicos,
habrá un Servicio General de tesorería.
Cuando se disponga de bienes públicos en contravención a las disposiciones
legales, será responsable el funcionario que autorice u ordene la operación, y
también lo será el ejecutor, sino prueba su inculpabilidad.
Articulo 231.- No pueden imponerse contribuciones sino en virtud de una ley y
para el servicio público. Esto enmarca el Principio de Legalidad significa que todo
160 Que en articulo 25.- Establece que el INPEP, para la administración del régimen de pensiones de los empleados públicos administrativos, así como para la administración del régimen de pensiones de los empleados públicos administrativos, así como para la administración del régimen de pensiones de los empleados públicos docentes, contara con recursos propios de cada régimen, provenientes de las siguientes fuentes de ingreso:1. cotizaciones de los asegurados, abonadas con periodicidad y en proporción a los salarios básicos; 2. aportaciones del gobierno central;
92
tiene que estar regulado en la ley para su exigibilidad. En nuestro país se han dado
caso como el Reglamento General de Transito que imponía sanciones a los
conductores, lo cual cuando fue objeto de estudio por parte de la Corte Suprema de
Justicia, emitió un fallo declarando inconstitucionales todas las esquelas impuestas
amparadas en dicho reglamente, ya que no tenia la categoría de ley.
Artículo 232.- Ni el Órgano Legislativo ni el Ejecutivo podrán dispensar del
pago de las cantidades reparadas a los funcionarios y empleados que manejen
fondos fiscales o municipales, ni de las deudas a favor del Fisco o de los Municipios.
Artículo 233.- Los bienes raíces de la Hacienda Pública y los de uso público
sólo podrán donarse o darse en usufructo, comodato o arrendamiento, con
autorización del Órgano Legislativo, a entidades de utilidad general.
Artículo 234.- Cuando el Estado tenga que celebrar contratos para realizar
obras o adquirir bienes muebles en que hayan de comprometerse fondos o bienes
públicos, deberán someterse dichas obras o suministros a licitación pública, excepto
en los casos determinados por la ley.
No se celebrará contratos en que la decisión, en caso de controversia,
corresponda a tribunales de un estado extranjero.
Lo dispuesto en los incisos anteriores se aplicará a las Municipalidades.
Este artículo se refiere a la Ley de Adquisiciones y Contrataciones de la
Administración Pública, en el cual se desarrolla el procedimiento a seguir en el caso
de las licitaciones Públicas y la celebración de los contratos por el Estado y los
particulares.
Con lo expuesto anteriormente, podemos concluir que nuestra Constitución
establece los lineamientos del Poder Financiero y Administración Financiera, pero es
necesario remitirnos a la legislación secundaria que desarrolla los dichos institutos.
93
16.2. LEY ORGÁNICA DE LA ADMINISTRACIÓN FINANCIERA DEL ESTADO
Nació bajo mandato constitucional para desarrollar el artículo 226 de dicho
cuerpo normativo el cual establece que el Órgano Ejecutivo, en el ramo
correspondiente, tendrá la dirección de las finanzas públicas de igual manera estará
obligado a conservar el equilibrio del presupuesto, hasta donde sea compatible con
el cumplimiento de los fines del Estado.
Esta ley en sus considerandos establece las razones siguientes:
a) Que en el ejercicio de dicha función, se han acumulado y
superpuesto numerosas y diversas normas hacendarías que han
sufrido, en el transcurso de los años, una desadecuación a la
realidad financiera pública del país, lo cual significa que dichas
normas, en su conjunto, no permiten el desarrollo práctico, ágil e
idóneo de la administración financiera del sector público;
b) Así mismo se ve la necesidad de crear un integral sistema
coordinado de Administración Financiera del sector público, por
medio de un marco normativo básico y orgánico que armonice las
distintas disposiciones legales con los principios y criterios de la
Administración Financiera moderna
c) Que exista una ley que permita modernizar la gestión financiera del
sector que contribuya a la consecución permanente de la estabilidad
macroeconómica y posibilite el logro de las finalidades del Estado161.
161 Se hace la aclaracion que en la citacion de articulos todos son de la Ley Oorgánica de Administración Financiera del Estado, caso contrario se citara la norma o ley a que se quiere hacer referencia.
94
En el título primero, se nombra como disposiciones generales, del capitulo
primero, trata del objeto y campo de aplicación de la ley: normar y armonizar la
gestión financiera del sector público; para que a través de esta se pueda llevar un
equilibrio entre el Sistema de Administración Financiera integrado que comprenda
los subsistemas de Presupuesto, Tesorería, Crédito Público y Contabilidad
Gubernamental. De igual manera regula la cobertura institucional y dice quienes
están sujetas a tales disposiciones entre ellas: Las dependencias centralizadas y
descentralizadas del gobierno de la República, las instituciones y empresas estatales
de carácter autónomo, inclusive la Comisión Ejecutiva Hidroeléctrica del Río Lempa
(CEL), y el Instituto Salvadoreño del Seguro Social (ISSS); y las entidades e
instituciones que se costeen con fondos públicos o que reciban subvención o
subsidio del Estado, así como las municipalidades, sin perjuicio de su autonomía
establecida en la Constitución de la República, se regirán por las disposiciones
señaladas en el título V de la ley, en los casos de contratación de créditos
garantizados por el Estado y cuando desarrollen proyectos y programas municipales
de inversión que puedan duplicar o entrar en conflicto con los efectos previstos en
aquellos desarrollados a nivel nacional o regional, por entidades o instituciones del
sector público, sujetas a las disposiciones de esta ley.
Así como lo manifiesta esta ley es responsabilidad y le competen las
Finanzas Públicas al Órgano Ejecutivo en el ramo de Hacienda, en lo relativo a la
dirección y coordinación de las Finanzas Públicas.
Las atribuciones del Ministerio de Hacienda con relación a la gestión financiera,
según el artículo 4 son:
a. Proponer al Presidente de la República la política financiera del sector público
para que sea consistente y compatible con los objetivos del gobierno y
establecer las medidas que sean necesarias para asegurar el cumplimiento
con dicha política;
95
b. Dirigir, supervisar y coordinar los subsistemas componentes del sistema de
administración financiera;
c. Asegurar el equilibrio de las finanzas públicas;
d. Proponer al Presidente de la República la política de inversión y el programa
de inversión pública aprobados por la Comisión Nacional de Inversión Pública
(CONIP) y la política de endeudamiento público interno y externo;
e. Proponer al Presidente de la República para su aprobación, las políticas en
materia presupuestaria;
f. Promover y dar seguimiento al uso racional y eficiente de los recursos del
Estado;
g. Velar por el cumplimiento de los programas de preinversión e inversión del
sector público;
h. Procurar el cumplimiento oportuno de los pagos del servicio de la deuda
pública interna y externa;
i. Organizar, dirigir y controlar en el ámbito de su competencia la recaudación,
custodia y erogación de los fondos públicos;
j. Entregar al Presidente de la República, los anteproyectos de Presupuesto
General del Estado y Especiales, así como informes trimestrales de
evaluación de la ejecución de los mismos, para ser considerados por el
Consejo de Ministros;
k. Proponer al Presidente de la República, para la aprobación y ratificación de la
Asamblea Legislativa, los proyectos relacionados con el endeudamiento
público;
l. Proponer la creación de presupuestos extraordinarios, de conformidad a lo
establecido por el artículo 228 de la Constitución de la República;
m. Coordinar los sistemas de procesamiento automático de datos dentro del
sector público en el ámbito de la presente ley;
n. Propiciar la formación y capacitación en todas las materias relacionadas a la
Administración Financiera a los funcionarios que laboren en dicho sistema;
o. Dirigir y coordinar todas las demás acciones necesarias para lograr el manejo
y administración eficientes de las finanzas públicas.
96
p. Realizar evaluación técnica económica de los Proyectos o Programas de
Preinversión e Inversión Pública que demanden financiamiento del Erario
Público.
El capítulo tercero trata sobre la programación monetaria y financiera, el objeto
de ésta según el artículo 5 es compatibilizar flujos monetarios de la balanza de
pagos, del sector fiscal y del sector financiero, con la evolución de los precios y de la
producción real de la economía dentro de un marco de estabilidad macroeconómica
que contribuye al logro de los objetivos económicos y sociales del gobierno.
Según el artículo 6, el Banco Central de Reserva de El Salvador y el Ministerio
de Hacienda coordinarán anualmente el programa monetario y financiero, dicho
programa deberá incluir las metas relacionadas con la inflación, reservas
internacionales netas y los coeficientes de ahorro e inversión pública en relación con
el producto interno bruto (PIB) el Ministerio de Hacienda será el responsable de la
elaboración y seguimiento de la programación financiera del sector público y el
Banco Central de Reserva de El Salvador de la elaboración y seguimiento del
programa monetario en lo que se refiere a los sectores monetarios, balanza de pagos
y precios.
En el título segundo, se crea el Sistema de Administración Financiera
Integrado el cual se denominará162 "SAFI" con la finalidad de establecer el
funcionamiento y mantener en las instituciones y entidades del sector público en el
ámbito de esta ley el conjunto de principios, normas, organizaciones, programación,
dirección y coordinación de los procedimientos de presupuesto, tesorería, inversión y
crédito público y contabilidad gubernamental.
El SAFI estará estrechamente relacionado con el Sistema Nacional de Control y
Auditoria de la Gestión Pública, que establece la Ley de la Corte de Cuentas de la
República.
162 Cada vez que se encuentra la palabra SAFI, nos estaremos refiriendo a: el Sistema de Administración Financiera Integrado
97
Los objetivos del SAFI, según el Artículo 8 de dicha ley son
a. Establecer los mecanismos de coordinación de la Administración Financiera
entre las entidades e instituciones del sector público, para implantar los
criterios de economía, eficiencia y eficacia en la obtención y aplicación de los
recursos públicos;
b. Fijar la organización estructural y funcional de las actividades financieras en
las entidades administrativas;
c. Establecer procedimientos para generar, registrar y proporcionar información
financiera útil, adecuada, oportuna y confiable, para la toma de decisiones y
para la evaluación de la gestión de los responsables de cada una de las áreas
administrativas;
d. Establecer como responsabilidad propia de la Dirección Superior de cada
entidad del sector público la implantación, mantenimiento, actualización y
supervisión de los elementos componentes del SAFI; y
e. Establecer los requerimientos de participación activa y coordinada de las
autoridades y las unidades ejecutoras del sector público en los diversos
procesos administrativos derivados de la ejecución del SAFI.
El Órgano Rector del SAFI es el Ministerio de Hacienda, por lo que le
corresponde al Ministro de este Ramo la dirección General de la Administración
Financiera. Es por ello que una de las facultades importantes que tiene el
Ministro de Hacienda es la de expedir, a propuesta de las Direcciones Generales,
normas de carácter general o especial aplicables a la Administración Financiera.
Según el artículo diez, la aplicación del SAFI se hará a través de subsistemas, los
que a su vez tienen a cargo las Direcciones Generales siguientes:
a) Subsistema de Presupuesto. La Dirección General del Presupuesto.
98
b) Subsistema de Tesorería. Tiene bajo su cargo la Dirección General de
Tesorería
c) Subsistema de Inversión y Crédito Público. La Dirección General de Inversión
y Crédito Público.
d) Subsistema de Contabilidad Gubernamental. Posee bajo su dependencia a la
Dirección General de Contabilidad Gubernamental163.
Esta Ley regula la formación de las Unidades Financieras Institucionales de la
siguiente manera: según el artículo 16 cada entidad e institución164 establecerá
una Unidad Financiera Institucional responsable de su gestión financiera, que incluye
la realización de todas las actividades relacionadas a las áreas de presupuesto,
tesorería y contabilidad gubernamental. Esta unidad será organizada según las
necesidades y características de cada entidad e institución y dependerá directamente
del Titular de la institución correspondiente.
De acuerdo con el artículo 17 la Unidades Financieras Institucionales serán
responsables de velar por el cumplimiento de las políticas, lineamientos y
disposiciones normativas que sean establecidos por el Ministro, en especial, estas
unidades deberán:
a) Difundir y supervisar el cumplimiento de las políticas y disposiciones
normativas referentes al SAFI, en las entidades y organismos que
conforman la institución;
b) Asesorar a las entidades en la aplicación de las normas y procedimientos
que emita el órgano rector del SAFI;
c) Constituir el enlace con las Direcciones Generales de los Subsistemas del
SAFI y las entidades y organismos de la institución, en cuanto a las
actividades técnicas, flujos y registros de información y otros aspectos que
se deriven en la ejecución de la gestión financiera;
163 Desarrollaremos más adelante sólo tres de ellas que son las que tienen relación con nuestro tema. 164 Estas son las mencionadas en el artículo 2 de la Ley Orgánica de la Administración Financiera del Estado (LOAFE)
99
d) Cumplir con todas las demás responsabilidades que se establezcan en el
reglamento de la presente Ley y en las normas técnicas que emita el
Ministro de Hacienda por medio de las direcciones generales de los
subsistemas de presupuesto, tesorería, crédito público y contabilidad
gubernamental.
Esta institución hace el envío de Información al Ministerio de Hacienda, según el
artículo 18.- El jefe de la Unidad Financiera Institucional tiene la obligación de
presentar toda la información financiera que requieran las Direcciones Generales
responsables de los subsistemas establecidos.
Estas instituciones deben guardar como periodo mínimo cinco años cualquier
clase de documentos y los registros contables por un periodo de diez años de la
Actividad Financiera, que respalde las rendiciones de cuentas e información
contable, para los efectos de revisión por las Unidades de Auditoria Interna
respectivas y para el cumplimiento de las funciones fiscalizadoras de la Corte de
Cuentas de la República
Los archivos de documentación financiera son de propiedad de cada entidad
o institución y no podrán ser removidos de las oficinas correspondientes, sino con
orden escrita de la autoridad competente.
Hablaremos un poco en lo concerniente al Subsistema del Presupuesto
Público y su forma de operación. El Subsistema de Presupuesto comprende los
principios, técnicas, métodos y procedimientos empleados en las diferentes etapas o
fases que integran el proceso presupuestario.
Los Objetivos de éste son165:
165 Según Articulo 21 de la LOAFE
100
a. Orientar los recursos disponibles para que el Presupuesto General del Estado
y los demás presupuestos del sector público sean consistentes con los
objetivos y metas propuestas por el Gobierno;
b. Lograr que la etapa de formulación, discusión y aprobación de anteproyectos
de los presupuestos se cumpla en el tiempo y forma requeridos;
c. Asegurar que la ejecución presupuestaria se programe y desarrolle
coordinadamente, asignando los recursos según los informes de avances
físicos y de las necesidades financieras de cada entidad;
d. Utilizar la ejecución y evaluación presupuestarias como elementos dinámicos
para la corrección de desviaciones en la programación de las acciones.
Son las características, según el artículo 22, del Presupuesto General del
Estado y los demás presupuestos del sector público, estar estructurados con arreglo
a los principios presupuestarios, especialmente de universalidad, unidad, equilibrio,
oportunidad y transparencia.
Las competencias y atribuciones de dicha Dirección, con arreglo al artículo 23
son:
a. Proponer al Ministro de Hacienda los lineamientos de la política
presupuestaria para cada ejercicio financiero fiscal, sobre la base de las
estimaciones de disponibilidad de recursos financieros, a los resultados de
ejercicios anteriores, a los objetivos del Gobierno y al programa de inversión
pública;
b. Analizar e integrar los proyectos de presupuesto de las entidades del sector
público y proponer los ajustes que considere necesarios, conforme a la política
presupuestaria aprobada por el Consejo de Ministros, y las obligaciones de ley
de las respectivas instituciones;
c. Planificar, dirigir y evaluar el desarrollo de las fases del proceso
presupuestario;
101
d. Asesorar técnicamente en materia presupuestaria a todas las entidades e
instituciones del sector público regidas por la presente ley, por lo cual queda
facultado para dirigirse directamente a todos los titulares correspondientes;
e. Conducir, normar y realizar los procesos de ejecución y seguimiento
presupuestarios del sector público y en coordinación con las entidades e
instituciones correspondientes, intervenir en los ajustes y modificaciones a los
presupuestos de acuerdo con las atribuciones que le señale esta Ley.
f. Evaluar la ejecución parcial y final de los presupuestos, aplicando las normas
y principios establecidos en esta Ley, su reglamento y las normas técnicas
respectivas;
g. Presentar al Ministro de Hacienda, en forma periódica, informes de gestión de
los resultados físicos y financieros de la ejecución presupuestaria, incluyendo
recomendaciones de medidas correctivas a desviaciones;
h. Todas las demás atribuciones que establece la presente Ley;
El Presupuesto del Sector Público No Financiero está constituido por el
Presupuesto General del Estado, los Presupuestos Extraordinarios y los
Presupuestos Especiales. Los presupuestos comprenderán todos los ingresos que
estiman recolectar de conformidad a las leyes vigentes, independientemente de su
naturaleza económica, financiera e institucional, y la integración de los gastos que se
proyectan erogar para un ejercicio fiscal. Asimismo mostrarán los propósitos de la
gestión, identificando la producción de bienes y prestación de servicios que
generarán las instituciones correspondientes.
Para la referida Ley deben de hacerse dos clases de Presupuestos:
a) El Presupuestos de Ingresos; comprenderá los recursos que genere el
sistema tributario, la prestación y producción de bienes y servicios,
transferencias, donaciones y otros ingresos, debidamente legalizados; las
estimaciones de estos ingresos constituirán metas de recolección, de
responsabilidad a cargo de los organismos correspondientes. Las fuentes
financieras comprenden la captación de flujos financieros provenientes de las
102
operaciones de endeudamiento interno y externo. Las estimaciones para dicha
captación se efectuarán sobre la base de operaciones debidamente
concertadas y aprobadas.
b) El Presupuesto de Gastos comprenderá todos los egresos previstos para el
logro de los objetivos y metas del Gobierno, sostenimiento administrativo del
sector público, atención de la deuda pública y otros compromisos
gubernamentales.
En lo relativo al Presupuesto General del Estado, los Presupuestos
Extraordinarios y los Presupuestos Especiales de las instituciones descentralizadas
con funciones no empresariales, serán formulados con metodologías iguales. Por su
parte, los Presupuestos Especiales de las Empresas Públicas no Financieras e
Instituciones de Crédito deben expresar los objetivos, políticas y metas que se
deriven de la integración del ciclo operativo, económico y financiero previsto para su
gestión.
El Presupuesto General del Estado deberá reflejar el equilibrio financiero entre
sus ingresos, egresos y fuentes de financiamiento. Este mismo objetivo deberá ser
observado por los Presupuestos Especiales y Extraordinarios. Según el artículo 27.
Es competencia del Ministro de Hacienda elaborar la política presupuestaria. El
Ministro de Hacienda propondrá la Política Presupuestaria al Presidente de la
República para la discusión y aprobación del Consejo de Ministros, a más tardar en
la segunda quincena del mes de abril de cada año.166
El contenido y ámbito de Aplicación de la Política Presupuestaria, según el
artículo 29 son las orientaciones, prioridades, estimación de la disponibilidad global
de recursos, techos financieros y variables básicas para la asignación de recursos;
166 Según el Art. 28 de la LOAFE
103
asimismo contendrá las normas, métodos y procedimientos para la elaboración de
los proyectos de presupuesto en cada entidad.
La política presupuestaria será de aplicación obligatoria para todas las entidades
e instituciones del sector público, en cada institución será responsabilidad de su más
alta autoridad. El incumplimiento de la política presupuestaria faculta al Ministerio de
Hacienda a efectuar las medidas correctivas que sean necesarias para que los
presupuestos institucionales se ajusten a lo prescrito en dicha política.
Según él articulo 31 las etapas del proceso presupuestario son: La de
Formulación, Aprobación, Ejecución, Seguimiento y Evaluación del Presupuesto;
fases que se realizan en los ejercicios fiscales previos y vigentes.
La formulación del Presupuesto, esta contemplado en el Articulo 32”:El
Proceso de elaboración del proyecto de presupuesto se iniciará anualmente, con la
aprobación del Consejo de Ministros”.
La segunda fase la encontramos en el artículo 33 que trata de la
Elaboración y Remisión de Proyectos Institucionales en dichas entidades e
instituciones del sector público, sujetas a esta Ley, deberán elaborar sus proyectos
de presupuesto tomando en cuenta la política presupuestaria, los lineamientos
presupuestarios emitidos por el Ministerio de Hacienda a través de la Dirección
General del Presupuesto y los resultados físicos y financieros del último año cerrado
contablemente Titular, el Presidente o el encargado de cada institución señalada en
el Artículo 2 de esta Ley, será el responsable de la remisión del proyecto de
presupuesto al Ministerio de Hacienda, debidamente integrado, en los plazos y
formas que establezca el Ministro de Hacienda a través de la Dirección General del
Presupuesto, para su respectiva consideración y aprobación.
Según el artículo 35 El Órgano Legislativo elaborará y aprobará su propio
presupuesto y sistema de salarios, consultándolos previamente con el Presidente de
104
la República para el sólo efecto de garantizar que existan los fondos necesarios para
su cumplimiento. Una vez aprobado dicho presupuesto, se incorporará al
Presupuesto General del Estado.
Es atribución de la Corte Suprema de Justicia elaborar el proyecto de
presupuesto de los sueldos y gastos del Órgano Judicial, remitirlo al Órgano
Ejecutivo, para su inclusión sin modificaciones en el Proyecto del Presupuesto
General del Estado. Los ajustes presupuestarios que la Asamblea Legislativa
considere necesarios hacer a dicho proyecto se harán en consulta con la Corte
Suprema de Justicia.
El Ministerio de Hacienda analizará los proyectos de presupuesto recibidos de
conformidad a la política presupuestaria, efectuará los ajustes necesarios y elaborará
el proyecto de Ley de Presupuesto General del Estado. Éste a su vez, de acuerdo al
artículo 37, se encarga de remitir al Presidente de la República, para que éste lo
someta a consideración del Consejo de Ministros los proyectos de Ley de
Presupuesto General del Estado y de los Presupuestos Especiales y de Ley de
Salarios para cada ejercicio, para lo cual la Dirección General del Presupuesto
deberá elaborar la siguiente documentación:
a. Mensaje Presupuestario, que contenga análisis macroeconómico y financiero
sobre las variables que se hayan tomado en cuenta para elaborar su
presupuesto;
b. Proyectos de Ley del Presupuesto General, Presupuestos Especiales y Ley de
Salarios del Estado;
c. Un resumen del Presupuesto General del Sector Público No Financiero, el
cual es el consolidado de los presupuestos mencionados en el literal anterior y
de los presupuestos extraordinarios;
d. Normas que regulen la ejecución presupuestaria;
e. Anexos financieros y resúmenes de sus principales componentes.
105
La Aprobación del Presupuesto le corresponde a la Asamblea Legislativa, la cual
debe de recibir por conducto del Consejo de Ministros los proyectos de Ley de
Presupuesto General del Estado y de los Presupuestos Especiales, así como la
correspondiente Ley de Salarios, por lo menos con tres meses de anticipación al
inicio del nuevo ejercicio financiero fiscal.167
Si al cierre de un ejercicio financiero fiscal no se hubiesen aprobado las Leyes del
Presupuesto General del Estado y de los Presupuestos Especiales y la respectiva
Ley de Salarios, en tanto se da la aprobación el Ejercicio entrante, se iniciará
aplicando las respectivas Leyes de Presupuesto tanto General como Especial y la
correspondiente Ley de Salarios vigentes en el ejercicio fiscal inmediato anterior,
incorporando todas las reformas realizadas a estos cuerpos de Ley en dicho ejercicio
fiscal.
Una vez iniciado el ejercicio fiscal correspondiente sin la aprobación de los
cuerpos de Ley, el Ministerio de Hacienda, deberá emitir la normativa pertinente en la
que se indicará la modalidad de ejecución de las Leyes prorrogadas.
El Ministerio de Hacienda, emitirá la normativa necesaria e indispensable, en la
que instruirá la forma de hacer los ajustes necesarios de acuerdo a la ejecución ya
realizada.
Según él articulo 40, la ejecución presupuestaria se deberá realizar con base a
los siguientes momentos presupuestarios: Crédito, Compromiso y Devengando.
Las entidades e instituciones que forman parte del SAFI están obligadas a
realizar y presentar a la Dirección General del Presupuesto la programación de la
ejecución física y financiera de sus presupuestos, siguiendo las normas, métodos y
procedimientos que determina el Reglamento de la LOAFE y los manuales técnicos
correspondientes.
167 Art. 38 de LOAFE
106
Las acciones administrativas para una correcta aplicación de la ejecución
presupuestaria, y para los registros de la ejecución física y financiera, serán de
responsabilidad de los titulares de cada institución. Además de los casos señalados
en el artículo 34 de esta Ley, sólo podrán comprometerse fondos de ejercicios
futuros con autorización legislativa, para obras de interés público o administrativo o
para la consolidación o conversión de la deuda pública, con tales finalidades podrá
votarse un presupuesto extraordinario. De igual manera se prohíbe, como lo expresa
el artículo 42: comprometer los recursos a cualquier titular, u otro funcionario de las
entidades e instituciones del sector público sujetas a las normas de la presente Ley,
entrar en negociaciones, adquirir compromisos o firmar contratos que comprometan
fondos públicos no previstos en el presupuesto, en forma temporal o recurrente, para
el ejercicio financiero fiscal en ejecución. Tal prohibición se aplica específica, pero no
exclusivamente al compromiso de fondos derivado de prestaciones y beneficios
saláriales no presupuestados y la negociación con proveedores de suministros o
servicios.
Si se viola estas disposiciones los compromisos adquiridos o los contratos
firmados son nulos y sin valor alguno.
El financiamiento para nuevos gastos se trata en él artículo 44 el cual menciona:
“Toda modificación a las Leyes del Presupuesto que impliquen gastos o disminución
de ingresos no contemplados originalmente, deberá especificar las fuentes de los
recursos a utilizar para su financiamiento o sustitución”
.
Se regula en el artículo 45 las formas por medio de las cuales pueden realizar
las modificaciones presupuestarias que resulten necesarias durante la ejecución del
presupuesto votado. Entre ellas tenemos:
a. Las transferencias entre asignaciones de distintos ramos u organismos
administrativos de la Administración Pública, excepto las que se declaren
107
intransferibles, serán objeto de Decreto Legislativo a iniciativa del Presidente
de la República, por medio del Ministro de Hacienda;
b. El Órgano Ejecutivo, en el Ramo de Hacienda, autorizará las transferencias
entre créditos presupuestarios de un mismo Ramo u organismo administrativo,
excepto las que se declaren intransferibles.
No obstante lo establecido en los incisos anteriores, en la Ley de Presupuesto
General del Estado de cada ejercicio financiero fiscal, podrá ser normadas, en
forma general, modificaciones presupuestarias necesarias para una gestión
expedita del gasto público.
c. Las asignaciones de los Presupuestos Especiales son intransferibles de una
institución a otra.
Sin embargo, las instituciones que operan con Presupuestos Especiales
podrán realizar transferencias entre asignaciones de la misma institución,
siempre que dichas transferencias no alteren ni su ahorro corriente ni sus
inversiones. Toda modificación que afectare el ahorro corriente o las
inversiones será aprobadas por el Consejo de Ministros, a iniciativa del
Ministro de Hacienda;
d. Toda asignación adicional a los presupuestos especiales deberá ser
autorizada por medio de Decreto Legislativo, a iniciativa del Presidente de la
República, por medio del Ministro de Hacienda
Las cuentas de ingresos y gastos del presupuesto correspondiente a cada
institución componente del SAFI, se cerrarán al 31 de diciembre de cada año.
El artículo 47 sirve para darle el seguimiento a la ejecución presupuestaria, y la
define como la actividad de supervisión e información directa de los resultados
previstos y obtenidos en la programación de la ejecución presupuestaria.
La evaluación es el análisis crítico de los resultados físicos y financieros
obtenidos de la ejecución presupuestaria en relación con su respectiva
programación. Los niveles de responsabilidad sobre el seguimiento y evaluación
108
presupuestaria se realizarán en los siguientes niveles de responsabilidad conforme al
artículo 48:
a. Del seguimiento y evaluación global del Presupuesto General del Estado, son
responsables el Ministerio de Hacienda y el Director General del Presupuesto;
b. Del seguimiento y evaluación de cada presupuesto institucional, es
responsable la autoridad máxima de cada entidad o institución sujeta a esta
Ley;
c. Del seguimiento y evaluación a nivel operativo institucional, es responsable el
jefe de la unidad Financiera Institucional. Además de las responsabilidades
señaladas anteriormente en este Artículo, la Dirección General de Inversión y
Crédito Público, informará a la Dirección General del Presupuesto, respecto al
avance de la ejecución de los proyectos contenidos en los programas de
Preinversión e Inversión del sector público. Asimismo el Ministerio de
Hacienda recomendara al CONIP la suspensión de proyectos que no tengan
un adecuado nivel de ejecución y la eliminación de la respectiva asignación
presupuestaria.
Corresponde a la autoridad máxima de cada entidad o institución y a la Dirección
General de Inversión y Crédito Público, enviar informes mensuales a más tardar
dentro de los 10 días hábiles posteriores al cierre de cada mes, a la Dirección
General del Presupuesto, para que ésta, a su vez coordine y consolide la información
de seguimiento y evaluación de la ejecución de las 17 diversas instituciones
señaladas en el artículo 2 de la Ley en mención, durante el ejercicio y al cierre de
cuentas del mismo. Sobre la base de dicha información, la Dirección General del
Presupuesto presentará al Ministerio de Hacienda informes periódicos de los
resultados físicos y financieros considerados en los presupuestos, para efectos de
recomendar la adopción de las medidas a tomar.
De acuerdo con el artículo 50 las autoridades máximas de cada entidad o
institución, sobre la base de comunicación escrita del Ministro de Hacienda,
109
dispondrán la aplicación inmediata de las medidas correctivas que se deriven de los
respectivos informes de seguimiento y evaluación de la ejecución presupuestaria; en
el incumplimiento en las actividades de seguimiento y evaluación facultará al Ministro
de Hacienda, por medio de la Dirección General del Presupuesto, y a las autoridades
máximas de cada entidad o institución, a determinar las acciones presupuestarias
que correspondan para superar dicho incumplimiento.
Explicaremos, el segundo subsistema que es el de Tesorería, regulado del Art. 60
al 81 de la LOAFE. Este subsistema comprende todos los procesos de percepción,
depósito, erogación, transferencia y registro de los recursos financieros del tesoro
público; recursos que, puestos a disposición de las entidades y organismos del
sector público, se utilizan para la cancelación de obligaciones contraídas con
aplicación al Presupuesto General del Estado. Siendo su objetivo mantener la
liquidez necesaria para cumplir oportunamente con los compromisos financieros de
la ejecución del Presupuesto General del Estado, a través de la programación
financiera adecuada.
Siendo sus Características las que enumera él artículo 62. La centralización de
la recaudación de los recursos del tesoro público en un solo fondo, a la orden de la
Dirección General de Tesorería; y la descentralización de los pagos, a nivel de cada
una de las entidades e instituciones del sector público que forman parte del
Presupuesto General del Estado.
El ente encargado del subsistema de tesorería, tendrá competencia para:
a. Administrar la Cuenta Corriente Única del Tesoro Público y Cuenta Fondos
Ajenos en custodia, que se crean por la presente Ley;
b. Recaudar oportunamente todos los ingresos tributarios y no tributarios, agilizar
las acciones para obtener los recursos provenientes del crédito público y
contratar financiamiento de corto plazo; dentro de los límites establecidos en
el artículo 227 de la Constitución de la República;
110
c. Concentrar los recursos del tesoro público y transferirlos a las tesorerías de
las unidades financieras institucionales oportunamente, para facilitar el
cumplimiento de los objetivos y metas establecidas en el Presupuesto General
del Estado;
d. Emitir Letras del Tesoro, conforme lo dispuesto en el Artículo 72 de la Ley;
e. Participar conjuntamente con la Dirección General del Presupuesto, en la
programación de la ejecución del presupuesto;
f. Elaborar anualmente el presupuesto de efectivo y realizar las evaluaciones y
ajustes mensuales;
g. Procurar el óptimo rendimiento de los recursos financieros del tesoro público,
mediante inversiones financieras a corto plazo, previa autorización del
Ministerio de Hacienda;
h. En caso de que sea necesaria se podrán hacer uso de los recursos de la
cuenta fondos ajenos en custodia para cubrir deficiencias temporales en la
cuenta corriente única del tesoro público, los mismos que deberán ser
reintegrados una vez subsanada la deficiencia, o cuando sean demandados;
A juzgar por el artículo 64, El Ministerio de Hacienda es, en forma privativa, el
responsable de la administración central de los recursos financieros del Tesoro
Público y de los fondos ajenos en custodia, actividad que se realizará a través de la
Dirección General de Tesorería. El Ministerio de Hacienda y el Banco Central de
Reserva de El Salvador, analizarán el impacto monetario derivado del manejo de los
recursos financieros del Tesoro Público y de los fondos ajenos en custodia. En el
caso de que el manejo de los fondos requiera la colocación o redención de Letras del
Tesoro, o que tengan impacto monetario importante, el Ministerio de Hacienda
deberá coordinar con el Banco Central de Reserva de El Salvador, la programación
de tales operaciones.
Las entidades autorizadas por la Dirección General de Tesorería para recaudar
recursos financieros, recibirán los mismos de acuerdo con las normas reglamentarias
que se establezcan, y tendrán a su cargo la custodia temporal y el depósito de todo
111
lo recaudado. Ningún agente de percepción de recursos públicos podrá retardar o
impedir el cobro o depósito de los recursos financieros que se hayan fijado en forma
legal.
Así como se han creado los subsistemas anteriores era necesario crear el de
Contabilidad Gubernamental, lo cual se llevó a cabo a partir del artículo 98 al 105, y
se creó como un elemento integrador del Sistema de Administración Financiera y
está constituido por un conjunto de principios, normas y procedimientos técnicos para
recopilar, registrar, procesar y controlar en forma sistemática toda la información
referente a las transacciones del sector público, expresable en términos monetarios,
con el objeto de proveer información sobre la gestión financiera y presupuestaria.
Objetivos del Subsistema:
a) Establecer, poner en funcionamiento y mantener en cada entidad y organismo
del sector público, un modelo específico y único de contabilidad y de
información que integre las operaciones financieras, tanto presupuestarias
como patrimoniales, e incorpore los principios de contabilidad generalmente
aceptables, aplicables al sector público.
b) Proveer información de apoyo a la toma de decisiones de las distintas
instancias jerárquicas administrativas responsables de la gestión y evaluación
financiera y presupuestaria, en el ámbito del sector público, así como para
otros organismos interesados en el análisis de la misma;
c) Obtener de las entidades y organismos del sector público información
financiera útil, adecuada, oportuna y confiable; y,
d) Posibilitar la integración de los datos contables del sector público en el
sistema de cuentas nacionales.
Característica del Subsistema
Funcionará sobre la base de una descentralización de los registros básicos a
nivel institucional o fondo legalmente creado, conforme lo determine el Ministerio de
112
Hacienda, y una centralización de la información financiera para efectos de
consolidación contable en la Dirección General de Contabilidad Gubernamental.
Estructura del Subsistema:
Se estructura como un sistema integral uniforme en el cual se reconocerán,
registrarán y presentarán todos los recursos y obligaciones del sector público, así
como los cambios que se produzcan en el volumen y composición de los mismos.
Existirá un único sistema contable en cada entidad u organismo público que
satisfaga sus requerimientos operacionales y gerenciales y que permita y facilite la
integración entre las transacciones patrimoniales y presupuestarias.
Elementos Básicos del Subsistema:
a) El conjunto de principios, normas y procedimientos técnicos relativos a la
Contabilidad gubernamental;
b) La contabilidad específica de las entidades y organismos del sector público;
c) La consolidación de la información financiera;
d) Los informes de análisis financieros / Contables
Principios de la Contabilidad Gubernamental
a) La inclusión de todos los recursos y obligaciones del sector público,
susceptibles de valuarse en términos monetarios, así como todas las
modificaciones que se produzcan en los mismos;
b) El uso de métodos que permitan efectuar actualizaciones, depreciaciones,
estimaciones u otros procedimientos de ajuste contable de los recursos y
obligaciones;
c) El registro de las transacciones sobre la base de mantener la igualdad entre
los recursos y Obligaciones de la Dirección General de Contabilidad
Gubernamental
113
d) Actualizará y difundirá periódicamente los principios de contabilidad
generalmente aceptados que considere aplicables al sector público.
Unidad de Medida para el Registro
Competencia de La Dirección General de Contabilidad Gubernamental:
a) Proponer al Ministro de Hacienda, para su aprobación, los principios y normas
generales que regirán al Subsistema de Contabilidad Gubernamental;
b) Establecer las normas específicas, plan de cuentas y procedimientos técnicos
que definan el marco doctrinario del Subsistema de Contabilidad
Gubernamental y las modificaciones que fueren necesarias, así como
determinar los formularios, libros tipos de registros y otros medios para llevar
la contabilidad;
c) Analizar, interpretar e informar de oficio o a requerimiento de los entes
contables interesados, respecto a consultas relacionadas con la normativa
contable;
d) Aprobar los planes de cuentas y sus modificaciones, de las instituciones del
sector público, en estos casos, deberá pronunciarse por su aprobación o
rechazo formulando las observaciones que correspondan, dentro de un plazo
de treinta días hábiles desde su aprobación;
e) Mantener registros destinados a centralizar y consolidar los movimientos
contables;
f) Realizar el seguimiento contable respecto al manejo del patrimonio estatal y
producir la información pertinente con criterios objetivos;
g) Proponer al Ministro de Hacienda e implementar las políticas generales de
control interno contable dentro de su competencia que se deberán observar en
las instituciones del sector público;
h) Ejercer en las instituciones del sector público la supervisión técnica en materia
de su competencia;
114
i) Preparar estados financieros e informes periódicos relacionados con la
gestión financiera y presupuestaria del sector público;
j) Impartir instrucciones sobre la forma, contenido y plazos para la presentación
de los informes que deben remitir las instituciones del sector público a la
Dirección General de Contabilidad Gubernamental, para la preparación de
informes financieros, tanto de apoyo al proceso de toma de decisiones, como
para efectos de publicación, cuando corresponda;
k) Preparar anualmente el informe correspondiente a la liquidación del
presupuesto y el estado demostrativo de la situación del tesoro público y del
patrimonio fiscal, para que el Ministro de Hacienda cumpla con las
disposiciones de la Constitución de la República; y,
l) Ejercer toda otra función propia del subsistema de contabilidad gubernamental
y las demás atribuciones que sé, establecen en la presente Ley. idoneidad de
los funcionarios y personal
Como hemos podido darnos cuenta la Ley de Administración Financiera del
Estado, es bien completa, se ha tratado en la manera de los posible de crear todo un
andamiaje jurídico en el cual descansen todas las operaciones del Estado, creando a
su vez métodos y formas de administración para facilitar el control tan necesario en
toda institución.
16.3 LEY DE ADQUISICIONES Y CONTRATACIONES DE LA ADMINISTRACIÓN PÚBLICA
Esta ley fue creada debido a que es deber del Estado:” velar por el uso
racional de sus recursos financieros, con el fin de mantener un espíritu de libre
competencia y para darle transparencia a las adquisiciones”, es necesario que los
recursos financieros del Estado sean bien utilizados, invirtiéndolos de la menor
manera, y también para darle cumplimiento a lo establecido en él articulo 234 de la
Constitución.
115
A continuación veremos los artículos que tienen que vinculo con el Poder
Financiero y la Administración Financiera del Estado:
En el artículo 1, se define el objeto de la ley que es regular, las adquisiciones y
contrataciones que realicen las instituciones de la Administración Pública, para el
cumplimiento de sus fines.
Toda adquisición o contratación que realiza el Estado se hace mediante una
erogación de gasto público, lo cual directamente afecta las finanzas Estatales y por lo
tanto es necesario que se cuente con una normativa jurídica que regule ese gasto
para evitar que se malgasten los fondos del pueblo.
El artículo 2, define las instituciones que están obligadas a cumplir con lo
establecido en esta ley, éstas son:
a) Las adquisiciones que realice el Estado, sus dependencias y organismos
auxiliares, las instituciones y empresas estatales de carácter autónomo,
incluyendo expresamente la Comisión Ejecutiva del Rió Lempa y El Instituto
Salvadoreño del Seguro Social
b) Las adquisiciones y contrataciones de entidades que comprometan fondos
públicos
c) En este literal incluye las adquisiciones y contrataciones efectuadas con
fondos municipales
Con arreglo al artículo 6, es el Ministerio de Hacienda quien debe proponer al
Consejo de Ministros para su aprobación, la política anual de adquisiciones y
contrataciones de las instituciones de la Administración Pública; también en los
literales b) y c) dice que debe velar por que se cumpla con la política anual
aprobada en concepto de adquisiciones y contrataciones; así como también
proponer los lineamientos y procedimientos necesarios que según la ley se
deba observar para cumplir con lo establecido por esta ley.
116
Por medio de esta ley en el artículo 7, se crean unidades especializadas para
la regulación del uso de los recursos del Estado como son la Unidad Nacional de
Adquisiciones y Contrataciones (UNAC); También se crean las Unidades de
Adquisiciones y Contrataciones (UACI), que son instituciones que tienen una
relación integrada e interrelacionada con la Unidad Financiera Institucional (UFI),
del Sistema de Administración Financiera integrado por el SAFI y regido por la
Ley Orgánica de la Administración Financiera del Estado. Esta relación es en lo
relativo a adquisiciones y contrataciones de obras, bienes y servicios,
especialmente en lo referente al crédito, presupuesto y disponibilidad financiera.
Como hemos podido ver en términos generales esta ley lo que persigue es
que toda institución que utiliza fondos públicos, para hacer cualquier erogación lo
efectué apegado a lo establecido en la presente ley para evitar que se cometan
abusos y garantizando de alguna manera que la inversión que se va a hacer de
los fondos públicos, ya sea en concepto de adquisición o contratación, sean bien
empleados.
16.4 LEY ORGÁNICA DE LA SUPERINTENDENCIA DEL SISTEMA FINANCIERO
Como hemos podido darnos cuenta el Sistema Financiero ha sido uno de las
bases en las que sé a afincado el Poder Financiero del Estado, pues ellos manejan
todas los títulos valores canjeables en el mercado, tanto local como internacional,
pero como es una parte tan susceptible de cometer irregularidades con el manejo de
dinero, tanto en efectivo como en títulos, convertible fácilmente en efectivo, es
necesario contar con una entidad que supervise todas estas operaciones y se
encargue, de prevenir la quiebra de los bancos, para mantener su liquidez y
117
funcionabilidad, así como también la estabilidad del mercado financiero para
mantener la confianza del público; fue así como nació la Superintendencia del
Sistema Financiero para cumplir con esta tarea, dándole vida a través de su Ley, la
cual veremos a continuación especialmente en los artículos que tienen relación con
el Poder Financiero y la Administración Financiera del Estado.
En el artículo 2, encontramos la finalidad de la superintendencia168, que es
vigilar el cumplimiento de las disposiciones aplicables a las instituciones sujetas a su
control y le corresponde la fiscalización del Banco Central de Reserva, de los Bancos
Comerciales, de las Asociaciones de Ahorro y Préstamo, de las Instituciones de
Seguro, de las Bolsas de Valores y Mercancías, de la Financiera Nacional de la
Vivienda, del Fondo Social para la Vivienda, del Instituto Nacional de Pensiones de
Empleados Públicos, del Instituto de Previsión Social de la Fuerza Armada, del
Banco de Fomento Agropecuario, del Banco Nacional de Fomento Industrial, del
Banco Hipotecario de El Salvador, de la Federación de Cajas de Crédito, del Fondo
de Financiamiento y Garantía para la Pequeña Empresa, del Instituto Salvadoreño
del Seguro Social y en general de las demás entidades que en el futuro señalen las
leyes.
En el artículo 3, encontramos las atribuciones de la Superintendencia,
encaminadas a la consecución de la finalidad que tiene esta institución entre las
cuales podemos destacar:
a) Cumplir y hacer cumplir las leyes, reglamentos y demás disposiciones legales
aplicables al Banco Central y demás entidades sujetas a su vigilancia;
b) Dictar las normas, dentro de las facultades que expresamente le confieren las
leyes, para, para el funcionamiento de las instituciones bajo su control;
168 Cuando nos refiramos a la superintendecia, debe entenderse que nos estamos refiriendo a la Superintendencia del Sistema Financiero.
118
c) Autorizar la constitución, funcionamiento y cierre de los bancos, asociaciones
de ahorro y préstamo, instituciones de seguro y demás entidades que las
leyes señalen;
Ch) Vigilar y fiscalizar las operaciones de las Instituciones mencionadas en el
artículo dos.
d) Las demás funciones de Inspección y vigilancia que le corresponda de
acuerdo a las leyes.
Para el desarrollo de sus facultades, la Superintendencia esta conformada por un
Consejo Directivo, así como también por un Superintendente, que son los
encargados de cumplir con lo establecido en esta ley, la cual además prevé,
sanciones para las personas que la incumplan, asimismo otorga facultades amplias
al Superintendente, para realizar las fiscalizaciones contempladas en los Artículos 31
al 36 de la referida ley.
De los artículos 37 al 46, comprende el régimen de Infracciones y Sanciones, la
mayoría son sanciones pecuniarias, en cantidades bastante elevadas, para asegurar
que los depósitos que deben manejar verdaderamente sean empleados en la forma
correcta y establecida en las leyes para cada uno de los casos; por lo que deberá
servir de limite a las instituciones sujetas a la presente ley para no incurrir en las
conductas consideradas como faltas y ser sancionadas mediante la misma.
16.5 LEY DE CONTABILIDAD CENTRAL
Con la creación de esta Ley nace la Dirección de Contabilidad Gubernamental,
como una dependencia del Ministerio de Hacienda, con la finalidad de llevar la
contabilidad del Estado, de toda su Actividad Financiera y Administrativa, basados
fundamentalmente en los Principios Contables en materia Administrativa169
169 Art. 1 de la Ley de Contabilidad Central.
119
La Dirección de Contabilidad Central, estará conformada, según los artículos 5 y
2, por:
1. Un Director nombrado por el Órgano Ejecutivo, este tiene la facultad de
comunicarse con cualquier funcionario de cualquier institución en caso de
aclaración en materia de contabilidad.
2. Un Subdirector que estará a cargo como suplente del Director, en caso de
licencia, enfermedad; actuando bajo ordenes del Director.
Las atribuciones de la Dirección de Contabilidad Central son170:
a) Mantener un sistema centralizado de cuentas disposición del Ministerio de
Hacienda que en cualquier momento podrá exigir:
1. El estado de ejecución y el resultado de liquidación de los presupuestos.
2. La situación del Tesoro y de la Hacienda Pública en general.
b) Llevar las cuentas principales y subsidiarias, que sean necesarias para
registrar la ejecución de los presupuestos, significa que todo compromiso de
gasto, o egreso de la cuenta del Tesoro Público, deberá levantarse y
mandarse un informe a la Dirección de Contabilidad Central para que lleve un
control de ingresos y egresos.
c) Registrar los cambios, que como una consecuencia de la ejecución de los
presupuestos, o por cualquier otra circunstancia ocurran en el Patrimonio
Fiscal y en el Tesoro Público.
d) Diseñar y prescribir los formularios y registros de carácter contable, que
deberán ser usados por los distintos organismos de la Administración Pública;
distribuir y controlar dichos formularios y registros, y establecer los
procedimientos a seguir en el uso de los mismos.
e) Establecer reglamentaciones y enviar instructivos acerca de la estructura y
forma de las cuentas relativas a bienes del Estado.
170 Art. 3 y 4 de la Ley de Contabilidad Gubernamental.
120
f) Rendir informes periódicos acerca de los ingresos y egresos presupuéstales,
en la forma y plazo determinados por el Ministerio de Hacienda, a fin de que
éste conozca en toda oportunidad, el estado de ejecución de los
presupuestos.
g) Informar, al Ministro de Hacienda, periódicamente y al final de cada año fiscal,
de la situación financiera del Estado, y de la situación de las asignaciones y
cuotas presupuestas correspondientes a los distintos organismos del
Gobierno, instituciones y fondos.
h) Preparar, a la terminación de cada mes, estados demostrativos de la situación
del Tesoro Público.
i) Organizar, prescribir y dirigir el establecimiento de métodos de registro
detallados, de todos los bienes muebles e inmuebles de propiedad nacional.
Estos registros serán llevados al día y se efectuará un inventario anualmente,
en el que se expresarán los aumentos y disminuciones, de los haberes del
Estado, en el lapso antes indicado.
Ninguna otra dependencia podrá llevar, la contabilidad fiscal, es facultad propia
de la Dirección de Contabilidad Central; excepto lo establecido en él artículo 7, por
medio del cual se crea el Sistema de Administración Financiera Integrado que en
adelante se denominará "SAFI" con la finalidad de establecer, poner en
funcionamiento y mantener en las instituciones e entidades del sector público en el
ámbito de esta Ley el conjunto de principios, normas, organizaciones, programación,
dirección y coordinación de los procedimientos de presupuesto, tesorería, inversión y
crédito público y contabilidad gubernamental.
El SAFI estará estrechamente relacionado con el sistema Nacional de Control y
Auditoria de la Gestión Pública, que establece la Ley de la Corte de Cuentas de la
República.
También esta ley manifiesta las facultades del Ministerio de Hacienda con
relación a la Dirección de Contabilidad Central, las cuales son:
121
a) Establecer los procedimientos transitorios, que estime necesarios, para
evitar dificultades en la conversión de los procedimientos presentes a los
especificados en esta ley;
b) Emitir instructivos a fin de hacer cumplir las disposiciones de la presente
ley y prescribir las medidas adecuadas para solucionar cualquier situación
imprevista no incluida en la misma.
Cabe destacar, que antes que se creara la Dirección de Contabilidad Central,
estas atribuciones corrían a cargo de La Corte de Cuentas de La República.
16.6 CÓDIGO TRIBUTARIO
Este Código se creó con la finalidad de regular sistemas de recaudación de
fondos públicos (Ingresos), para la satisfacción de necesidades públicas. Cuando
hablamos de tributos, estamos hablando de todos los Impuestos, Tasas y
contribuciones especiales. Por él se regula, la administración de esos fondos
públicos provenientes de los Tributos, velando por su pago, y sometiendo al
contribuyente a infracciones y sanciones por la falta de pago de sus obligaciones
como sujeto pasivo de la obligación tributaria. (artículos 19 al 27 y 230 al 237).
En este Código no se incluyen los impuestos provenientes de las Aduanas y
Municipalidades.
Según el artículo 3, la Administración Tributaria se rige por los principios de:
Justicia, Igualdad, Legalidad, Celeridad, Proporcionalidad, Economía, Eficacia, y
Verdad Material.
Las fuentes del ordenamiento tributario, de acuerdo al artículo 5 son:
a) Las disposiciones constitucionales;
b) Las leyes, los tratados y las convenciones internacionales que tengan fuerza
de ley;
122
c) Los reglamentos de aplicación que dicte el órgano ejecutivo; y,
d) La Jurisprudencia sobre procesos de constitucionalidad de las leyes tributarias
En el artículo 11 define el concepto de Tributos”: son las obligaciones que
establece el Estado, en ejercicio de su poder imperio cuya prestación en dinero se
exige con el propósito de obtener recursos para el cumplimiento de sus fines”.
Nuestro Código Tributario en sus artículos 12 al 15, recogen la clasificación tripartita
a saber:
1. Impuestos.
2. Tasas.
3. Contribuciones Especiales.
Un concepto importante dentro del Derecho Tributario es la obligación tributaria,
que podemos definir como: un vínculo jurídico de derecho público, que establece el
Estado en el ejercicio del poder de imponer, exigible coactivamente de quienes se
encuentran sometidos a su soberanía, cuando respecto de ellos se verifica el hecho
previsto por la ley y que le da origen171.
Dentro del proceso de recaudación tributaria participan dos sujetos:
Uno es sujeto activo y otro es el sujeto pasivo de la obligación.
El sujeto activo es el acreedor de la obligación, es el Estado por medio del
ministerio de Hacienda.
Se considera sujeto pasivo para los efectos del presente Código, el obligado al
cumplimiento de las prestaciones tributarias, sea en calidad de contribuyente o en
calidad de responsable articulo 30; a este se le considera deudor Solidario.
171 García Vizcaíno, Catalina, Derecho Tributario, editorial Depalma tomo I, Pág. 302
123
Son responsables directos en calidad de agentes de retención o percepción, los
sujetos designados por este Código o por la Administración Tributaria, a efectuar la
retención o percepción del impuesto que corresponda, en actos u operaciones en los
que intervengan o cuando paguen o acrediten sumas.
Estos son todos aquellos que el Código Tributario faculta para la retención y
percepción de los Tributos; por ejemplo: Algunos Bancos del Sistema Financiero,
Dirección General de Tesorería
El artículo 68, expresa: La obligación tributaria sustantiva se extingue por los
siguientes modos:
a) Pago;
b) Compensación;
c) Confusión; y,
d) Prescripción.
Uno de los impuestos que más genera ingresos es la Renta. El período para
declaración de renta que las leyes tributarias dispongan en función de ejercicios de
imposición comprenderá del primero de enero al treinta y uno de diciembre de cada
año. Art.98; Este Tributo recae sobre toda aquella persona que perciba un sueldo o
honorarios que sobrepasen el límite de lo impuesto en la ley de Renta.
Las personas naturales o jurídicas, sucesiones o fideicomisos que efectúen
retenciones del Impuesto sobre la Renta, tienen la obligación de remitir, dentro del
mes de enero, un informe por medios manuales, magnéticos o electrónicos, de las
personas naturales o jurídicas o entidades, a las que hayan realizado tales
retenciones en el año inmediato anterior, bajo las especificaciones técnicas que la
Administración Tributaria proporcione para tal efecto. Dicho informe deberá contener:
a) Nombre, denominación o razón social;
b) Número de Identificación Tributaria;
124
c) Monto sujeto a retención; y,
d) Impuesto retenido.
Asimismo, los sujetos pasivos tendrán la obligación de informar por cualquiera
de los medios previstos en el inciso primero de este artículo, respecto de las
personas naturales o jurídicas, sucesiones o fideicomisos, que les hubieren
practicado retención en la fuente las mismas especificaciones contenidas en los
literales anteriores.
Dentro de las facultades de la Administración Tributaria podemos mencionar
una de suma importancia la cual es la Facultad de Fiscalización y Control.
Artículo 173.- La Administración Tributaria tendrá facultades de fiscalización,
inspección, investigación y control, para asegurar el efectivo cumplimiento de las
obligaciones tributarias, incluso respecto de los sujetos que gocen de exenciones,
franquicias o incentivos tributarios. En el ejercicio de sus facultades la Administración
Tributaria podrá especialmente:
a) Requerir a los sujetos pasivos los comprobantes fiscales, libros, balances,
registros, sistemas, programas y archivos de contabilidad manual, mecánica o
computarizada, la correspondencia comercial y demás documentos emitidos
por el investigado o por terceros y que den cuenta de sus operaciones; así
como examinar y verificar los mismos;
b) Verificar las cantidades, condiciones físicas de los inventarios y valores de
bienes y mercaderías, confeccionar inventario de los mismos, controlar su
confección o confrontar en cualquier momento los inventarios con las
existencias reales;
c) Realizar inspecciones en locales, establecimientos, bodegas, oficinas y
cualquier otro lugar en el que el contribuyente realice su actividad económica
o que esté vinculada con ella, o en aquellos de terceros con los que tengan o
han tenido relaciones económicas. Cuando la inspección hubiere de
125
practicarse en horas fuera de la actividad de los contribuyentes, la
Administración Tributaria solicitará la orden de allanamiento al juez con
competencia en lo civil correspondiente, la cual deberá ser decidida dentro de
las veinticuatro horas de solicitada y ejecutada por la Administración Tributaria
junto con la Policía Nacional Civil. Para ese efecto, la Administración Tributaria
solicitará la aplicación de dicha medida cautelar por medio de la Fiscalía
General de la República, indicando las razones que la motivan. El Juez
establecerá la procedencia o no de la medida y al ejecutarla la hará del
conocimiento del contribuyente, practicándola con apoyo de la Fiscalía
General de la República, de la Policía Nacional Civil y representantes de la
Administración Tributaria.
d) Citar a sujetos pasivos para que respondan o informen, verbalmente o por
escrito las preguntas o requerimientos, realizados por la Administración
Tributaria.
e) Requerir informaciones, aclaraciones y declaraciones a los sujetos pasivos del
tributo, relacionadas con hechos que en el ejercicio de sus actividades hayan
contribuido a realizar o hayan debido conocer, así como la exhibición de
documentación relativa a tales situaciones. Los beneficiarios de franquicias e
incentivos que indique la Administración Tributaria deberán informar a ésta en
la forma de que ella disponga sobre el cumplimiento de los requisitos para
gozar de las franquicias o incentivos;
f) Requerir de los particulares, funcionarios, empleados, instituciones o
empresas públicas o privadas y de las autoridades en general, todos los datos
y antecedentes que se estimen necesarios para la fiscalización y control de las
obligaciones tributarias;
g) Verificar que los bienes en tránsito estén respaldados por los documentos
exigidos por las respectivas leyes tributarias. Igual facultad podrá ejercerse en
locales, establecimientos, bodegas, oficinas o en cualquier otro lugar utilizado
a cualquier título para efectuar actividades económicas, en todos los casos,
independientemente que quienes realizan dichas actividades no sean
contribuyentes inscritos del Impuesto a la Transferencia de Bienes Muebles y
126
a la Prestación de Servicios. Además verificar en todas sus etapas el proceso
de producción y comercialización de bienes y servicios, y que tales bienes
cuenten con la documentación legal de respaldo respectiva. Cuando no se
presente la documentación legal correspondiente que ampare el pago del
impuesto, se procederá al decomiso de la mercadería;
La Administración Tributaria podrá desplegar las facultades que éste Código y las
leyes tributarias le confieren en horas y días de actividad económica del
contribuyente, aunque no correspondan a los horarios de actividad administrativa,
independientemente de la naturaleza o de la actividad del negocio o establecimiento.
h) Investigar los hechos que configuren infracciones administrativas, asegurar los
medios de prueba e individualizar a los infractores;
i) Obtener de otras entidades oficiales, copia de los informes que en el ejercicio
de sus tareas de control hayan efectuado con relación a los contribuyentes,
responsables, agentes de retención o percepción investigados y recabar de
las mismas el apoyo técnico necesario para el cumplimiento de sus tareas;
j) Realizar el control de ingresos por ventas o prestación de servicios en el lugar
donde se realicen las operaciones;
k) Accesar por medios manuales, mecanizados, u otros medios propios de los
avances tecnológicos, a los sistemas de facturación o similares autorizados
por la Administración Tributaria, de las entidades financieras o similares, así
como a administradores de tarjetas de crédito, para obtener la información que
se maneje por este medio;
Asimismo, la Administración Tributaria se encuentra facultada para acceder en el
proceso o procedimiento de fiscalización a las bases de datos o tablas de los
registros y controles informáticos de los sujetos pasivos, independientemente al giro
o actividad a la que se dediquen y para obtener por medios magnéticos la
información correspondiente, los sujetos pasivos por su parte están obligados a
permitir dicho acceso y a proporcionar por tales medios la información requerida;
127
l) Requerir el apoyo de la Policía Nacional Civil cuando resulte necesario para
garantizar el cumplimiento de sus funciones y el ejercicio de sus atribuciones;
m) Exigir a determinados sujetos pasivos del tributo que lleven libros, archivos,
registros o emitan documentos especiales o adicionales de sus operaciones;
n) Requerir a los auditores nombrados para emitir dictamen e informe fiscal, la
presentación de los mismos; los datos, ampliaciones, justificaciones,
explicaciones e informes relacionados a los dictámenes e informes fiscales
presentados, así como los papeles de trabajo que soportan la auditoria,
inclusive en el desarrollo de la misma;
o) Solicitar al juez competente por medio del Fiscal General de la República la
aplicación de las medidas precautorias contenidas en este Código;
p) Comisionar empleados en calidad de fedatarios para que verifiquen el
cumplimiento de las obligaciones relacionadas con la emisión de documentos,
sus requisitos y la de inscribirse en el Registro de Contribuyentes, de acuerdo
a las disposiciones de este Código;
q) En general, efectuar todas las diligencias necesarias para la correcta y
oportuna determinación de los impuestos; y,
r) Requerir a los sujetos pasivos, representantes legales o apoderados señalen
un nuevo lugar para recibir notificaciones cuando se dificulte el ejercicio de las
funciones de la Administración Tributaria.
Las facultades de fiscalización, inspección, investigación y control concedidas por
este Código caducarán:
a) En tres años para la fiscalización de las liquidaciones presentadas y para
liquidar de oficio el impuesto que corresponda, así como la aplicación de
sanciones conexas y en cinco años para la fiscalización, liquidación del
impuesto y aplicación de sanciones en los casos en que no se haya
presentado liquidación;
b) En tres años para requerir la presentación de liquidaciones de impuestos; y,
128
c) En tres años para la imposición de sanciones aisladas por infracciones
cometidas a las disposiciones a este Código, contados desde el día siguiente
al que se cometió la infracción o en el plazo de cinco años en los casos que
no se hubieren presentado liquidación del impuesto, retenciones o pago a
cuenta dentro del plazo legal.
Cabe aclarar que todos los fondos van a dar a la cuenta única del Tesoro Público,
cuando este necesite utilizar estos fondos los solicita por partes, para mientras los
Agentes de Retención y Percepción administran esos fondos Públicos recaudados.
16.7 LEY DE LA CORTE DE CUENTAS DE LA REPÚBLICA
La Corte de Cuentas nació con el objetivo de fiscalizar a toda institución
Publica, autónoma o municipal, que maneje fondos públicos, el único requisito que
debe cumplir un ente para estar bajo la supervisión de la Corte de Cuentas, es
manejar fondos públicos, es por ello que es de vital importancia que en el presente
trabajo nos refiramos a la Ley de la Corte de Cuentas, para hacer notar la forma en
que esta ayuda al control y fiscalización de la Administración Financiera en lo relativo
a la utilización que esta hace del Poder Financiero en nuestro país.
En el artículo 1, es donde se define la finalidad de la Corte172: que es la
fiscalización en su doble aspecto la Hacienda Pública, cuando menciona doble
aspecto sé esta refiriendo al aspecto administrativo y al jurisdiccional.
El aspecto administrativo abarca toda la función que como institución realiza
determinado ente para mantenerse funcionado y cumpliendo con la finalidad para la
cual fue creado.
172 En el desarrollo del presente tema cuando nos refiramos a la Corte, debe de entenderse que se trata de la Corte de Cuentas de La Republica
129
En la parte jurisdiccional se refiere a la facultad y obligación de la Corte de
realizar un Juicio de Cuentas, para determinar la clase de responsabilidad que tenga
un funcionario o empleado público.
El articulo 2, le da total independencia a la Corte de Cuentas del Órgano
Ejecutivo, esta independencia es tanto funcional, administrativa y económica, esto es
con la finalidad de evitar que haya conflicto de intereses, que se pueda desarrollar
una actividad apegada a los principios éticos y obedeciendo únicamente lo
establecido en la ley, sin presiones de ninguna clase por pertenecer a determinado
órgano.
Según el artículo 5 de la misma ley la Corte tiene las siguientes atribuciones y
funciones:
1) Practicar auditoria externa financiera y operacional o de gestión a las
entidades y organismos que administren fondos del Estado
2) Dictar las políticas, normas técnicas y demás disposiciones para:
a) La práctica del control interno;
b) La práctica de la auditoria gubernamental interna y externa financiera y
operacional o de gestión;
c) La determinación de las responsabilidades de que se trata esta ley.
3) Examinar y evaluar los resultados alcanzados, la legalidad, eficiencia y
efectividad y economía de la gestión pública;
4) Requerir a funcionarios y empleados que hagan efectivo el cobro de las
obligaciones a favor de entidades y organismos del sector público, y que
éstos cancelen las propias;
5) Declarar la responsabilidad administrativa y patrimonial o ambas en su caso
6) Exigir al responsable principal por la vía administrativa, el reintegro inmediato
de cualquier recurso financiero indebidamente desembolsado;
7) Solicitar a la Fiscalía General de la República que proceda contra los
funcionarios o empleados y sus fiadores cuando los créditos a favor de
130
entidades u organismos de que trata esta ley, procedan de faltantes de dinero,
valores o bienes, a cargo de dichos funcionarios;
8) Examinar la cuenta que sobre la gestión de la Hacienda Pública, rinda el
Ejecutivo a la Asamblea Legislativa e informar a esta del resultado del
examen en un periodo no mayor de cuatro meses.
Una de las facultades de la Corte como lo expresamos arriba es dictar normas
técnicas, para realizar el control interno, por lo que tenemos que remitirnos entonces
a estas normas técnicas.
16.8 NORMAS TÉCNICAS DEL CONTROL INTERNO DE LA CORTE DE CUENTAS DE LA REPÚBLICA DE EL SALVADOR
La Corte de Cuentas de la República, es la entidad encargada de la
Fiscalización y control de las Instituciones públicas, autónomas, semi autónomas, y
cualquier otra institución que maneje fondos públicos, también es un organismo
autónomo e independiente, su función es eminentemente técnica y para cumplir con
su objetivo fue obligatorio dictar ciertas normas que proporcionaran el marco legal y
técnico del control que esta organización cumple, de la que haremos una breve
descripción de los artículos que más se relacionan con El Poder Financiero y
Administración Financiera del Estado
El presente cuerpo normativo fue creado atendiendo a que el proceso de
modernización del Estado ha introducido cambios en los sistemas financieros,
operativos, administrativos y de información; por lo fue necesario emitir nuevas
Normas Técnicas de Control Interno, para establecer pautas generales que orienten
el accionar de las entidades del sector público, en un adecuado sistema de control
interno y probidad administrativa, para el logro de la eficiencia, efectividad, economía
y transparencia en la gestión que desarrollan.
131
El ámbito de aplicación de las normas técnicas son los órganos,
instituciones, entidades, sociedades y empresas del sector público así como también
sus servidores, así lo establece él articulo 1 de las normas173,
El articulo 2, establece lo que debe de entenderse por Sistema de Control
Interno”: que es el conjunto de procesos continuos e interrelacionados realizados por
la máxima autoridad, funcionarios y empleados, diseñados para proporcionar
seguridad razonable en la consecución de sus objetivos”.
La finalidad de este sistema es coadyuvar con la Institución en el cumplimiento
de los siguientes objetivos:
a. Lograr eficiencia, efectividad y eficacia de las operaciones,
b. Obtener confiabilidad y oportunidad de la información, y
c. Cumplir con leyes, reglamentos, disposiciones administrativas y otras
regulaciones aplicables174.
Conforme al artículo 4, los componentes Orgánicos del Sistema de Control
Interno son: ambiente de control; valoración de riesgos; actividades de control;
información y comunicación; y monitoreo.
Los cuales brevemente se pueden explicar de la siguiente manera:
a. Ambiente de Control: establece el fundamento de la institución, para influir la
practica del control en sus servidores proporcionando los elementos
necesarios para el desarrollo de una actitud positiva y de apoyo en el control
interno y para una gestión escrupulosa.
173 En el desarrollo del presente tema cuando nos refiramos a las normas, debe entenderse que nos estamos refiriendo a las Normas Técnicas del Control Interno de la Corte de Cuentas de la República de El Salvador 174 Establecido en el Articulo 3 de las Normas de Control Interno de la Corte de Cuentas de La República.
132
Los factores del ambiente de control incluyen: la integridad y los valores éticos, la
competencia del personal, la filosofía y el estilo de administración.
b. Valoración de Riesgos. Cada entidad enfrenta una variedad de factores de
riesgos derivados de fuentes externas e internas, que deben ser consideradas
para alcanzar los objetivos institucionales.
c. Actividades de Control. Son las políticas y procedimientos que permiten
obtener una seguridad razonable del cumplimiento de las directrices
administrativas.
d. Información y Comunicación. Deben establecerse los procesos para que la
administración activa pueda identificar, registrar y comunicar información,
relacionada con actividades y eventos internos y externos relevantes para la
organización.
e. Monitoreo. El sistema de control interno tiene que someterse a un proceso
continuo de monitoreo, bajo la responsabilidad de la máxima autoridad y
niveles gerenciales de cada entidad. Son actividades que se realizan para
valorar la calidad del funcionamiento del sistema de control interno en el
tiempo
La implementación de las normas técnicas, en una determinada institución es
responsabilidad de la autoridad máxima, así como también de los puestos
gerenciales y el cumplimiento de estas normas es de carácter obligatorio para todos
los empleados, según el artículo 5.
Dentro de las Normas relativas al Ambiente de Control encontramos la Integridad
y Valores éticos, que debe mostrar todo el personal comenzando por los niveles
133
gerenciales, para que esto sirva de ejemplo a los demás servidores públicos que
conforman la institución 175
Con arreglo al artículo 11, la máxima autoridad, los demás niveles gerenciales y
de jefatura deben asignar la autoridad y la responsabilidad, así como establecer
claramente las relaciones de jerarquía, proporcionando los canales apropiados de
comunicación.
De ahí la importancia esencial de que las diferentes políticas y procedimientos de
personal se encuentren no solo debidamente formalizados en manuales, sino
también que sean conocidos por todos, se aplique siempre y estén debidamente
actualizados.
Conforme al artículo 13, en todas las instituciones del sector público a que se
refiere el Art. 1 de las presentes Normas, la máxima autoridad deberá asegurar el
establecimiento y fortalecimiento de una unidad de auditoria interna.
Las actividades de control interno deben establecerse de manera integrada en
cada proceso institucional a juzgar por el artículo 20.
Como hemos podido darnos cuenta estas normas de control interno sirven a las
instituciones públicas y autónomas para establecer y mantener un sistema de control
confiable lo que garantiza que el resultado final sea leal, ya que se ha desarrollado
de acuerdo a procedimientos previamente definidos.
175 Art. 7 de las normas en comento.
134
16.9 LEY GENERAL TRIBUTARIA MUNICIPAL
Como se ha descrito en él capítulo II, del presente trabajo, las alcaldías
municipales, son Administraciones Financieras Locales, por lo que cuentan con su
propio Poder Financiero, otorgado por la Constitución de la República, la cual les da
autonomía, tanto de operación como financiera; para regular esa potestad fue creada
la presente ley mediante Decreto Legislativo, número 86, del 17 de Octubre de 1991.
Con el objetivo de fortalecer la autonomía municipal, mediante la dotación a
los Municipios, de aquellos instrumentos que les aseguren una mayor independencia
administrativa y financiera; además de permitirles el autofinanciamiento de los
servicios y obras de beneficio socio-económico para la población residente en los
mismos; también para dar cumplimiento al mandato constitucional en lo pertinente a
las tasas y contribuciones especiales de los Municipios, se requiere de una ley que
establezca los principios y normas generales, a los cuales habrán de sujetarse los
ordenamientos legales y administrativos que sobre la materia deben emitir los
Concejos Municipales y demás.
El artículo 1, dice: que la Ley tiene como finalidad establecer los principios
básicos y el marco normativo general que requieren los Municipios para ejercitar y
desarrollar su potestad tributaria, de conformidad con el Artículo 204 ordinales 1 y 6
de la Constitución. Esta Ley por su carácter especial prevalece en materia tributaria
sobre el Código Municipal y otros ordenamientos legales176.
En el artículo 2, contempla que las leyes y ordenanzas que establezcan
tributos municipales determinarán en su contenido: el hecho generador del tributo;
los sujetos activo y pasivo; la cuantía del tributo o forma de establecerla; las
deducciones, las obligaciones de los sujetos activo, pasivo y de los terceros; las
infracciones y sanciones correspondientes; los recursos que deban concederse
176 Como por ejemplo las ordenanzas
135
conforme esta Ley General; así como las exenciones que pudieran otorgarse
respecto a los impuestos.
Dichas leyes y ordenanzas deberán fundamentarse en la capacidad
económica de los contribuyentes y en los principios de generalidad, igualdad,
equitativa distribución de la carga tributaria y de no-confiscación. Que son los que
acepta la doctrina en materia tributaria
También la misma ley en los artículos 5 al 7, define los Tributos Municipales,
Impuestos Municipales, Tasas Municipales, y Contribuciones Especiales Municipales;
a) Son Tributos Municipales, las prestaciones, generalmente en dinero, que los
Municipios en el ejercicio de su potestad tributaria exigen a los contribuyentes
o responsables, en virtud de una ley u ordenanza, para el cumplimiento de sus
fines; Son Tributos Municipales: los Impuestos, las Tasas y las Contribuciones
Especiales Municipales.
b) Son Impuestos Municipales, los tributos exigidos por los Municipios, sin
contraprestación alguna individualizada.
c) Son Tasas Municipales, los Tributos que se generan en ocasión de los
servicios públicos de naturaleza administrativa o jurídica prestados por los
Municipios.
d) Contribución Especial Municipal es el tributo que se caracteriza porque el
contribuyente recibe real o presuntamente, un beneficio especial, derivado de
la ejecución de obras públicas o de actividades determinadas, realizadas por
los Municipios.
También la misma ley reconoce en su artículo 7, que únicamente a la Asamblea
Legislativa, le compete crear, modificar o derogar Impuestos Municipales, a
136
propuesta de los Concejos Municipales, mediante la emisión del decreto legislativo
correspondiente, como lo recoge la Constitución en su artículo 131.
Es competencia de los Concejos Municipales crear, modificar o suprimir tasas y
contribuciones especiales, mediante la emisión de la ordenanza, todo en virtud de la
facultad consagrada en la Constitución de la República, artículo 204 numeral primero
y de conformidad a esta Ley.
En los artículos del 8 al 10, se establece como se deben de interpretar el
ordenamiento tributario municipal, incluye su interpretación en el espacio y en el
tiempo, dejando establecido que toda ley que establezca, modifique o suprima
impuestos Municipales, entrará en vigencia ocho días después de su publicación en
el Diario Oficial, y su duración puede ser en un plazo determinado o indefinido. En el
aspecto territorial se refiere a que solo son aplicables en el territorio del municipio.
De los artículos 13 al 15 se dictan normas de interpretación del hecho generador,
El momento en que se realiza el hecho generador y el lugar en que se realiza el
hecho generador y dice que el hecho generador puede consistir en un acto jurídico,
que debe interpretará conforme a su verdadera esencia y naturaleza jurídica,
cualquiera que sea la forma elegida o la denominación utilizada por los interesados.
Cuando el hecho generador se establezca en consideración a conceptos
económicos, el criterio para interpretarlo tendrá en cuenta las situaciones o
relaciones económicas que efectivamente existan o se establezcan por los
interesados, con independencia de las formas jurídicas que se utilicen.
El hecho generador se considera realizado desde el momento en que se
producen todas las circunstancias y elementos constitutivos previstos en la ley u
ordenanza respectivas, o en el momento en que legalmente se considera producido.
137
El lugar donde puede ocurrir el hecho generador son los siguientes:
a) En el lugar donde se han realizado las circunstancias y elementos
constitutivos del mismo; y
b) Donde se ha realizado el último de éstos, salvo disposición legal en contrario
aplicable a todos los municipios.
Quien es el sujeto activo de la Obligación Tributaria, según el artículo 17- El
sujeto activo de la obligación tributaria municipal es el Municipio acreedor de los
tributos respectivos.
Como consecuencia lógica el sujeto pasivo de la obligación tributaria municipal
es la persona natural o jurídica que según la ley u ordenanza respectiva, está
obligada al cumplimiento de las prestaciones pecuniarias, sea como contribuyente o
responsable.
En este caso la ley ha hecho una ampliación en la interpretación de este punto
y les ha dado la misma calidad de sujetos pasivos, las comunidades de bienes,
sucesiones, fideicomisos, sociedades de hecho u otros entes colectivos o
patrimonios, que aún cuando conforme al derecho común carezcan de personalidad
jurídica, de conformidad a las normas tributarias municipales, se les atribuye la
calidad de sujetos de derechos y obligaciones.
También se ha incluido al Estado de El Salvador, sus Instituciones Autónomas
incluyendo CEL, y los Estados extranjeros serán sujetos pasivos de las tasas por los
servicios municipales que reciban. Las Instituciones Autónomas que realicen
actividades industriales, comerciales o de servicios, con excepción de las de
seguridad social, serán también sujetos pasivos de impuestos municipales.
Según el artículo 19.-Contribuyente es el sujeto pasivo respecto al cual se
verifica el hecho generador de la obligación tributaria.
138
Los herederos a título universal o curador de la herencia yacente del
contribuyente fallecido cumplirán las obligaciones o ejercitarán los derechos de éste,
hasta el monto de la masa hereditaria.
También la ley en su articulo 20 Define quien es el responsable de la
obligación tributaria y dice que es aquél que, sin ser contribuyente, por mandato
expreso de ley o de la ordenanza respectiva debe cumplir con las obligaciones de
éste.
La obligación de los sujetos pasivos consiste en el pago de los tributos, en el
cumplimiento de todas las obligaciones tributarias que les correspondan y de los
deberes formales contemplados en esta Ley o en disposiciones municipales de
carácter tributario.
Los artículos del 30 al 51, se refieren a la extinción de la obligación tributaria,
abarcando todas las formas posibles de pago, además de definir en que momento se
debe pagar donde se debe pagar y las implicaciones que conlleva al no realizar el
pago oportunamente, así como también las condiciones especiales en los cuales se
puede eximir del pago.
Del capitulo 52 al 71, se desarrolla las infracciones municipales, las
contravenciones y cuando estas se convierten en delitos municipales y también
establece el procedimiento como tratar estos aspectos.
Las infracciones tributarias municipales pueden ser de dos clases:
1. Contravenciones Tributarias;
2. Delitos Tributarios.
Las contravenciones tributarias tienen carácter administrativo y como tales son
sancionadas, generalmente la sanción en este caso es pecuniaria, en cambio los
delitos tributarios son de carácter penal.
139
En el caso que una misma conducta pueda ser constitutiva de Contravención
Tributaria y Delito le faculta para que ambas infracciones se sancionen
independientemente.
La facultad de la administración tributaria municipal para aplicar sanciones por
infracciones prescribirá en el plazo de tres años, contados desde que la infracción
fue cometida, según el artículo 62
Como se denominan las sanciones que se aplican por contravenciones
tributarias:
1. Multa;
2. Comiso de especies que hayan sido el objeto o el medio para cometer la
contravención; y
3. Clausura de establecimiento.
Las contravenciones a la obligación de declarar impuestos ante la administración
tributaria municipal son:
1. Omitir la declaración del impuesto.
Sanción correspondiente es multa equivalente al 5% del impuesto no
declarado y nunca podrá ser menor de ¢ 25.00. Si el contribuyente resultare
sin capacidad contributiva la multa aplicable será de ¢ 25.00
2. Presentar declaraciones falsas o incompletas. La sanción correspondiente
consiste en multa del 20 % del impuesto omitido y nunca podrá ser menor
de ¢ 25.00. Si el contribuyente resultare con capacidad contributiva, la multa que
se le aplicará es de ¢ 25.00.
3. Presentar extemporáneamente declaraciones de impuestos. La sanción
correspondiente será del 2% del impuesto declarado fuera del plazo, por cada
mes o fracción de mes, que haya transcurrido desde la fecha en que concluyó
el plazo para presentar la declaración, hasta el día en que presentó, no
140
pudiendo ser menor de ¢ 25.00. Si no resultare impuesto a pagar, la multa
será de ¢ 10.00.
Cuando una acción, se considera que ha sobrepasado los límites de las
contravenciones y se constituye el delito tributario, municipal por estar comprendido
en el Código penal, u otra ley especial la actuación de la Administración Tributaria
Municipal debe ser la siguiente:
Debe practicarse las investigaciones administrativas pertinentes para asegurar la
obtención y conservación de las pruebas y la identificación de los participantes en
tales delitos, y solicitará al Fiscal General de la República que inicie la acción penal
que corresponda ante el tribunal competente, sin perjuicio de que el Concejo
Municipal nombre acusador particular para los mismos efectos.
Los actos de los hechos de los cuales den constancia los funcionarios y
empleados de la administración tributaria municipal en el ejercicio de sus funciones,
tienen la presunción de verdaderos, según el artículo 73, por supuesto que admiten
prueba en contrario.
Del capitulo 74 al 91 comprende la Administración tributaria municipal, así como
también la funciones de esta administración y la responsabilidad de los funcionarios,
y los contribuyentes.
Facultades de la Administración Tributaria Municipal
1º Facultades Normativas
2º Facultad de determinación de la obligación tributaria;
3º Facultad de verificación y control;
4º Facultad de recaudación y cobranza;
5º Facultad sancionadora de las contravenciones tributarias;
6º Facultades de apoyo.
141
Facultades Normativas de los Consejos Municipales
a) Fijar las políticas, criterios y regulaciones generales a los cuales deben
ajustar el ejercicio de sus funciones los Alcaldes y organismos dependientes
de la administración tributaria municipal.
b) Asimismo le compete emitir ordenanzas, reglamentos y acuerdos para
normar la administración tributaria municipal.
También la administración Tributaria municipal tendrá facultades para la
determinación de la obligación tributaria y para sancionar las contravenciones
tributarias.
Las facultades de Verificación y Control son las funciones de inspección,
verificación, investigación y control de contribuyentes o responsables, a fin de que
unos y otros cumplan con las obligaciones establecidas en esta Ley, leyes y
ordenanzas de creación de tributos municipales, sus reglamentos y normas de
aplicación.
Para el ejercicio de las facultades de inspección, verificación y control la
administración tributaria municipal podrá realizar las acciones siguientes acciones:
1. Practicar inspecciones en locales de los contribuyentes;
2. Exigir a los contribuyentes o responsables la exhibición de sus libros y
registros contables, sean manuales, mecanizados o computarizados y sus
estados financieros y sus bienes, a fin de examinarlos y verificarlos;
3. Requerir información y declaraciones a los contribuyentes o responsables,
con relación al cumplimiento de sus obligaciones tributarias;
4. Requerir de cualquier persona, particularmente de funcionarios de
instituciones públicas y de titulares o representantes de empresas privadas,
142
así como de las autoridades en general, todos los datos e informaciones
necesarias para la verificación y control tributario;
5. Citar a contribuyentes, responsables o terceros para que rindan aquellas
declaraciones que se consideren necesarias para la verificación y control o
para apoyar cualquier actuación o procedimiento de la administración
tributaria municipal;
6. Requerir directamente el auxilio de la fuerza pública, cuando hubiere
impedimentos en el cumplimiento de sus funciones, salvo que por disposición
legal, se necesite orden judicial al efecto.
La recaudación del pago de los tributos y sus accesorios estará a cargo del
Tesorero de cada Municipio, quien tendrá bajo su responsabilidad la percepción y
custodia de los ingresos por tales conceptos, los cuales concentrará al Fondo
General del Municipio respectivo, acorde al artículo 83
Deberes de la Administración Tributaria
• Confidencialidad la información tributaria municipal reciba de los
contribuyentes, responsables y terceros, tendrán carácter confidencial.
• Publicidad, las ordenanzas, reglamentos y acuerdos que norman la
administración tributaria municipal, deberán publicarse en el Diario Oficial o
en un periódico de mayor circulación a nivel nacional, cuando esto fuere
económicamente posible.
Del articulo 115 al 148 Comprende el sistema de Cobro de la Deuda tributaria,
abarcando todas las formas de cobros que se pueden dar, la forma de recuperar el
pago indebido, y también define las clases de servicio que las municipalidades van a
prestar y a quienes se les va a prestar.
143
Procedimiento de Cobro de la Deuda Tributaria
La Acción de Cobro para cobrar créditos por tributos municipales, sus
intereses y multas, procede siempre que los créditos sean líquidos, exigibles y
consten en títulos o documentos que tengan fuerza ejecutiva.
Competencia para el cobro
Corresponde al Síndico Municipal corresponde la competencia para proseguir
ante la autoridad judicial respectiva, los procedimientos de cobro de los créditos
tributarios municipales, pudiendo el Concejo Municipal no obstante lo anterior,
nombrar apoderados generales o especiales para tal efecto.
El cobro puede ser de dos formas:
1. Cobro Extrajudicial
2. Cobro judicial del crédito tributario municipal
Procedimiento de Repetición de Pago:
Esta acción tiene lugar por pago indebido o en exceso de tributos municipales,
recargos, intereses y multas
La acción de repetición deberá interponerse dentro de un plazo de tres años
que se contarán a partir de la fecha del pago.
La acción de repetición deberá interponerse ante el Alcalde Municipal respectivo.
Si el Alcalde Municipal considera procedente la acción con fundamento en la
documentación aportada por el interesado y los antecedentes que obran en poder de
la administración, resolverá admitiendo la petición correspondiente.
De lo contrario abrirá a prueba por quince días para que el peticionario aporte
las pruebas comprobatorias de su solicitud. Concluido el término probatorio, si el
Alcalde Municipal no ordena se practiquen nuevas diligencias, resolverá dentro del
plazo de ocho días, que se contarán después que venza el término probatorio o
desde que se hubieren practicado las diligencias ordenadas.
144
También la misma ley comprende los recursos de reconsideración
Como hemos podido darnos cuenta, en esta ley casi todos los artículos son de
vital importancia ya que por medio de ella se establecen las bases para el desarrollo
del Poder Financiero y Administración Local.
16.10 CÓDIGO MUNICIPAL
Este Código fue creado con la finalidad de desarrollar los preceptos
Constitucionales, referentes a las Administraciones Financieras Locales, que son en
un porcentaje del 6% subvencionadas por el Estado para Descentralizar la carga
Estatal; delimitando sus atribuciones referente a su organización, funcionamiento y el
ejercicio de las facultades.
En el Artículo 2 enumera sus Características como una Institución Autónoma,
entre las cuales, podemos mencionar:
1. Tiene personalidad Jurídica propia.
2. Jurisdicción Determinada.
3. Patrimonio Propio.
El Artículo 3 Establece sus Facultades dentro de su ámbito de Aplicación; para
efectos de su Actividad Financiera, que mencionaremos a continuación:
a) La creación, modificación y supresión de tasas por servicios prestados a la
comunidad local, con el fin de recaudar fondos para su sostenimiento, ya que solo
recibe un porcentaje del presupuesto general de la nación; también dichas
contribuciones públicas sirven para realizar obras de mejoramiento a la
comunidad.
145
Entre las tasas podemos mencionar:
1. Impuesto de Vialidad.
2. Aseo y alumbrado Eléctrico etc.
b) Creación de su propio Presupuesto sobre la base de sus Ingresos y Egresos.
c) La libre Gestión en materia de su Competencia; este es el caso que tenga un
proyecto y necesite contratar, por medio de licitaciones la Empresa que mejor le
convenga.
d) La elaboración de sus tarifas de impuestos y reformas a las mismas para
proponerlas como ley a la Asamblea Legislativa.
Se establece que la Hacienda Pública Municipal comprende; los bienes, ingresos
y obligaciones del Municipio, esto conforme el Articulo 60
Los bienes del municipio son:
1. Plazas, áreas verdes, siendo estos de uso público.
2. Los bienes muebles o inmuebles, derechos o acciones que por cualquier título
ingresen al patrimonio municipal o haya adquirido o adquiera el municipio o se
hayan destinado o se destinen a algún establecimiento público municipal.177
Los ingresos de las municipalidades, podemos definirlos conforme al artículo 63
como: los ingresos que proporcionen las tasas, los impuestos y las contribuciones
públicas, también el producto de las penas y sanciones pecuniarias que impongan,
los intereses y recargos que perciban (Ejemplo: Multas o atrasos en el pago de
servicios suministrados) de acuerdo con sus leyes, ordenanzas y reglamentos.
Los intereses producidos por cualquier clase de crédito municipal y recargos que
se impongan, el producto de la Administración de servicios públicos municipales etc.
177 Art. 61 del Código Municipal.
146
Los municipios están obligados a desarrollar su actuación administrativa y de
gobierno, por un Presupuesto de Ingresos y Egresos; detallando toda su actividad
financiera realizada durante cada periodo, igualmente como todos los entes de la
Administración Financiera
El contenido de Presupuesto de Egresos son: las partidas correspondientes para
la atención de las funciones, actividades y servicios municipales; así como las que
correspondan a inversiones y a aportes para fundaciones, empresas, sociedades,
instituciones municipales autónomas y demás organismos de carácter municipal o
intermunicipal.
Como el Artículo 77 menciona el monto de los Egresos, no puede exceder del
monto de los Ingresos.
Los ingresos se concentraran en el fondo General del Municipio.
Le compete al Tesorero:
1. La recaudación de los fondos Municipales.
2. La custodia de los Fondos Municipales.
3. La ejecución de los pagos respectivos.
De todo ingreso que reciba el Municipio se extenderá comprobante, y toda
Erogación deberá ser previamente aprobada por el Consejo, esto para llevar un
estricto control y transparencia de los destinos de los fondos del Municipio.
La Administración Financiera Local esta sometida a la Ley de Adquisiciones y
Contrataciones de la Administración Pública, en la adquisición de bienes y en lo
relativo a la prestación de servicios.
147
Como a todos los entes del Estado le corresponde a la Corte de Cuentas de la
República la vigilancia, la fiscalización y control a posteriori sobre la ejecución del
presupuesto de las municipalidades.178
Pasaremos ahora a estudiar la Administración Financiera Institucional,
compuesta por el Banco Central de Reserva de El Salvador, el Instituto Salvadoreño
del Seguro Social y la Lotería Nacional de Beneficencia.
16.11 LEY ORGÁNICA DEL BANCO CENTRAL DE RESERVA DE EL SALVADOR
El Sistema Bancario ha sido parte fundamental en el desarrollo del Sistema
Financiero del Estado, vamos en esta oportunidad a referirnos a los artículos de la
presente ley que guardan relación o coadyuvan al fortalecimiento de este sistema.
El Banco Central como órgano de equilibrio de la economía nacional juega un
papel muy importante en el desarrollo de la misma.
Dentro de los considerandos encontramos que el Banco179, nació para darle
cumplimiento a lo establecido en la Constitución de orientar la política monetaria, con
el fin de promover y mantener las condiciones más favorables para el desarrollo
ordenado de la economía nacional y para mantener la política monetaria,
estimulando el ahorro interno; para conseguir un mejor desenvolvimiento del Banco
fue dotado por la misma ley de suficiente autonomía institucional, para evitar
intromisiones de otras entidades gubernamentales que distorsionen la misión para la
que fue creado.
178 Conforme a los artículos 108 y 109 del Código Municipal. 179 Cuando en el presente tema se encuentre la palabra Banco, debe entenderse que nos estamos refiriendo al Banco Central de Reserva de El Salvador
148
En el artículo 1, encontramos que el Banco es una institución pública,
autónoma de carácter técnico, de duración indefinida y patrimonio propio.
El artículo 3, establece el objeto fundamental del Banco que es velar por la
estabilidad de la moneda y la finalidad esencial es la de promover y mantener las
condiciones monetarias, cambiarias, crediticias y financieras más favorables para la
estabilidad de la economía nacional; a continuación mencionaremos las funciones
que el mismo artículo señala como atribuciones del Banco para cumplir su cometido:
a) Ejercer con carácter exclusivo la facultad de emitir moneda180;
b) Mantener la estabilidad del valor interno y externo de la moneda y su
convertibilidad181;
c) Prevenir y moderar las tendencias inflacionarias o deflacionarias;
d) Mantener la liquidez y estabilidad del sistema financiero;
e) Propiciar el desarrollo de un sistema financiero eficiente, competitivo y
solvente;
f) Regular la expansión del crédito del sistema financiero;
g) Velar por el normal funcionamiento de los pagos internos y externos;
h) Adecuar el nivel de los medios de pago al desarrollo de las actividades
productivas;
i) Administrar las reservas internacionales del país y del régimen de
operaciones de cambio internacional
j) Dictar las políticas y las normas correspondientes en materia monetaria,
crediticia, cambiaria y financiera
k) Coordinar sus políticas con la política económica del Gobierno
Como hemos podido darnos cuenta todos los literales del presente articulo son
de gran incidencia en el Poder Financiero de la Nación, ya que de cumplirse tal como
están estipuladas se puede prevenir cualquier, desequilibrio económico o financiero,
180 Función que cambió con la Ley de Integración Monetaria, emitida mediante decreto 201, del 30 de Noviembre del año 2000. 181 Función que también fue modificada mediante la Ley de Integración Monetaria
149
que al darse puede ocasionar serios problemas en el desempeño de un país, tal
como se ha dado en economías más fuertes que la nuestra, como fue la reciente
crisis acaecida en la República de Argentina, que dejo el país al punto de la quiebra
económica.
El Banco cuenta con su propio régimen patrimonial, lo que se encuentra
contemplado de los artículos 4 al 8 de la ley en comento.
Para su administración y funcionamiento se crea un consejo Directivo y un
Presidente que serán los encargados de que cumpla con su misión, estableciendo
varias condiciones para optar a un cargo dentro del Consejo Directivo, todo esto se
encuentra regulado de los artículos 9 al 27.
De los artículos 31 al 34 se encuentra regulado el Programa Monetario y
Coordinación Económica, donde quizás lo más importante de resaltar es que el
Banco deberá presentar al Presidente de la República, antes del 30 de Septiembre
de cada año, una evaluación de los resultados económicos y medidas adoptadas en
el transcurso del año; así mismo debe presentar un informe de las proyecciones y
medidas correspondientes para el año calendario siguiente. Esta medida
consideramos que es muy importante ya que ayudaría al máximo funcionario del
órgano Ejecutivo y de la nación, para adoptar medidas correctivas en caso que el
informe no sea favorable o tratar de mantenerla y mejorarlas si el informe es
favorable.
La emisión de la moneda se encuentra regulado de los artículos 36 al 44, lo
cual ha quedado sin aplicabilidad debido a la ley de Integración Monetaria que
modificó estas funciones.
Estabilidad Monetaria y Liquidez del Sistema Financiero, en los artículos del
49 al 50, se regulan estas situaciones, dándole la ley amplias facultades para que las
aplique con los bancos del sistema, financieras y demás instituciones relacionadas
150
con el fin de mantener su liquidez y evitar que los fondos captados del público se
puedan volver irrecuperables, lo cual causaría un gran problema económico y social.
En los artículos siguientes la ley establece una serie de operaciones que el Banco
puede realizar con la finalidad de mantener el equilibrio de las instituciones
financieras, para que mantengan su liquidez y confiabilidad entre los ahorrantes.
Analizaremos la Ley de Integración Monetaria para establecer cuales son ahora
las funciones que esta ley de dejo al Banco Central de Reserva.
16.12 LEY DE INTEGRACIÓN MONETARIA
Esta ley nació por medio de Decreto Legislativo numero 201, del 30 de
noviembre de año 2000, y nos pareció importante mencionarla por las modificaciones
que estableció, especialmente en las funciones del Banco Central de Reserva de El
Salvador; a continuación haremos referencia a los aspectos que consideramos de
mayor relevancia para nuestro trabajo.
En el texto de la ley se estableció la finalidad de preservar la estabilidad
económica que propicie condiciones óptimas y transparentes que faciliten la
inversión; garantizar el acceso directo a mercados internacionales, para lo que fue
necesario autorizar la circulación de monedas extranjeras que gocen de liquidez
internacional; para lo cual se estableció en el artículo 1, un tipo de cambio fijo de
ocho colones con setenta y cinco centavos con respecto al dólar de los Estados
Unidos de América.
El artículo 3, autoriza la circulación legal del dólar en el territorio nacional; en
los artículos del 5 al 8, autoriza la ley que las obligaciones se puede expresar tanto
151
en dólares o colones y que los colones emitidos con anterioridad a la vigencia de la
ley seguirán teniendo curso legal.
Esto entra en contradicción con el primer inciso del articulo cinco que dice: “las
instituciones del sistema bancario deberán cambiar los colones por dólares al ser
presentados colones para cualquier transacción”, era lógico que las pretensiones
eran recoger los colones que se encontraban fuera del Sistema Financiero, el usuario
entregaba colones pero el banco solo entregaba dólares, ya que la parte final del
inciso se contradecía con la primera que establecía: “que los colones seguirán
teniendo vigencia en forma permanente”, pero al no entregarlos al público para su
circulación prácticamente desapareció del mercado financiero y los usuarios aunque
los solicitáramos ya no entregaban colones, por lo que prácticamente quedo sin
utilización; acostumbrándonos a utilizar dólares en nuestras transacciones, de lo que
podemos valorar, que dicha ley no es realmente de integración monetaria, debido a
que desapareció en bimonetarismo.
16.13 LEY DEL INSTITUTO SALVADOREÑO DEL SEGURO SOCIAL
Como hemos podido darnos cuenta a través del presente trabajo El Instituto
Salvadoreño del Seguro Social, es parte de la Administración Financiera Institucional,
es una entidad de mucha importancia para el desarrollo del Estado, ya que ésta
proporciona la estabilidad y protección de la fuerza laboral de nuestro país, es tal la
importancia que esta comprendida dentro de las Instituciones reguladas por la
Superintendencia del Sistema Financiero, ya que capta fondos del público, en
conceptos de pago de cuotas, a continuación veremos en su propia ley los aspectos
más relacionados con el Poder Financiero.
152
Dentro de las finalidades de la ley de Seguro Social182, se estipula que el
régimen del Seguro Social debe responder en todo tiempo a las posibilidades
económicas de la población activa y del gobierno de la República; además debe
garantizarse la inversión del Seguro Social en los fines específicos a los que serán
destinados; la tercera finalidad es establecer una relación armónica entre las
actividades del Gobierno y las del Seguro Social sobre la misma materia.
Los puntos que consideramos que tienen mayor relación con el tema tratado
encontramos los siguientes:
Manteniendo concordancia con lo establecido en el artículo 1 de la
Constitución el Estado reconoce a la persona humana como el principio y fin de su
actividad, el artículo 50 de la Constitución, menciona que la seguridad social
constituye un servicio público de carácter obligatorio. Es conforme a este precepto
constitucional que se le da vida a este instituto, lo que también se expresa en el
artículo 1 de la Ley del Seguro Social.
En el artículo 2 enumera una serie de riesgos que cubre el Seguro Social, los
cuales son los siguientes:
a) Enfermedad, accidente común;
b) Accidente de trabajo, enfermedad profesional,
c) Maternidad;
Ch) Invalidez;
d) Vejes;
e) Muerte; y
f) Cesantía Involuntaria
182 Cuando nos refiramos al Seguro Social, debe entenderse que nos referimos al Instituto Salvadoreño del Seguro Social
153
Para la administración de esta Institución de carácter autónomo, se establece en
los artículos 7 y 8, un Consejo Directivo y una Dirección General, erigiendo además
al Consejo Directivo como la autoridad Superior en el aspecto administrativo,
financiero y técnico; El Articulo 9 establece que los cargos de Dirección y
Subdirección serán nombrados por el Presidente de la República.
Uno de los artículos establecen sanciones para los miembros del Consejo
Directivo que incurrieren, en actos que por dolo o culpa cometieren que causaren
perjuicios económicos a la Institución, la ley los hace responsables solidarios y
deberán responder hasta con sus propios bienes, sin perjuicio de las
responsabilidades penales en las que pudieran incurrir con sus actuaciones, esto lo
establece él articulo 20 de la Ley del Seguro Social
El artículo 25, establece la forma como se financiara, la administración del Seguro
Social, así como también como cubrirá las prestaciones a favor de la población
asegurada y será de la manera siguiente:
a) Las cotizaciones que de conformidad a la ley y los reglamentos corresponda
aportar a los patronos, los trabajadores y el Estado;
b) Las rentas, intereses y utilidades provenientes de las inversiones, de las
reservas y fondos de excedentes;
c) Los subsidios y los bienes que adquiera a titulo de herencia, donación o
legado;
Ch) El producto de las multas e intereses impuestos de conformidad con la
presente ley y su reglamento; y
d) Otros ingresos que obtenga a cualquier titulo. Los recursos de cada programa
se destinaran exclusivamente a los fines establecidos en dicho programa
conforme la ley y a los reglamentos y se distribuirá en la forma prescrita por
ellos.
154
Como se puede notar la principal fuente de ingresos del Seguro Social son las
aportaciones, tanto patronales como la de los trabajadores y los fondos que aporte el
Estado, es por eso que esta institución esta sujeta a las normas establecidas por la
Corte de Cuentas de la República ya que utiliza fondos públicos, y por lo tanto debe
hacer buen uso de ellos, para de esa manera fortalecer el sistema de seguridad
social. La misma ley en su artículo 27 faculta al Seguro Social a hacer inversiones
con el excedente de lo recaudado, después de haber hecho la provisión de la reserva
técnica, esto con el fin de obtener ganancias, por medio de intereses devengados,
que ayuden a engrandecer el patrimonio de la Institución.
Con el objeto de mantener la solvencia del Seguro Social la ley establece en él
artículo 32, que el Estado aprovisionará de forma anticipada trimestralmente las
cuotas que deba cancelar a la institución en su carácter de patrono, lo mismo harán
las Instituciones Oficiales Autónomas y las Municipalidades, las cotizaciones deberán
ser enteradas al Seguro Social mensualmente junto con las cotizaciones de los
trabajadores
El artículo 46, establece que el Seguro Social estará permanentemente sometido
a la supervisión de la Corte de Cuentas de la República.
De los artículos 48 al 80, se establecen los diferentes beneficios a los que tiene
derecho el asegurado dependiendo de las circunstancias.
En el artículo 81 y siguientes, se refiere a la forma de solventar los conflictos y
establece el Régimen Sancionatorio por los incumplimientos de la ley así como
también de sus reglamentos.
155
16.14 LEY ORGÁNICA DE LA LOTERÍA NACIONAL DE BENEFICENCIA
Es una institución autónoma de utilidad pública, con personalidad jurídica propia;
fue creada en el Año 1841, con la finalidad de obtener fondos para ayudar al Estado
con el cumplimiento de satisfacer necesidades públicas para el mejoramiento del
nivel social de vida de la sociedad tales como:
1. Servicios de Salud Pública y;
2. De Asistencia Social. 183
En la Ley se define que debe entenderse por negocio de lotería, así”: la actividad
por medio de la cual se emiten para ponerlos a la venta al público, billetes
numerados que dan derecho a participar en sorteos en los que se conceden premios
en dinero”.
El domicilio y el asiento principal de los negocios de la Lotería Nacional de
Beneficencia es la ciudad de San Salvador.
La conformación del Gobierno de La Lotería Nacional de Beneficencia, según el
Artículo 5 es:
a) Una Junta Directiva, Conformada por cuatro miembros.
b) Un Director Presidente en el Ramo de Hacienda, que llevara la representación
Legal de la Institución.
c) Tres Directores Vocales
El artículo 11 expresa”: Corresponde a la Corte de Cuentas de la República el
control de la emisión de billetes y de los sorteos de la Lotería Nacional de
Beneficencia. Sin embargo, en lo referente a otras actividades económicas y
183 Artículos. 1 y 2 de la Ley Orgánica de la Lotería Nacional de Beneficencia.
156
financieras dicho control será a posteriori, para una trasparencia en la entrega de
premios ganados, por los sorteos”.
Cabe aclarar que el derecho al cobro de premios de sorteos de la Lotería
Nacional de Beneficencia caducará a los tres meses contados desde el día siguiente
al que se efectúe el sorteo a que correspondan.
16.15 REGLAMENTO DE LA LEY ORGÁNICA DE LA
ADMINISTRACIÓN FINANCIERA DEL ESTADO
Este Reglamento fue creado por Decreto Legislativo número Quinientos
Dieciséis, el veintitrés de noviembre de mil novecientos noventa y cinco, publicado
en el Diario Oficial número 7, Tomo 330, de fecha 11 de enero de 1996, fue emitida
para dar cumplimiento a la Ley Orgánica de Administración Financiera del Estado; de
conformidad al artículo 114 de la referida Ley, la que instituía la emisión del
reglamento para facilitar y asegurar su aplicación, completando los principios
establecidos en ella.
El Artículo tres expresa que al Ministerio de Hacienda le corresponde la
dirección, coordinación y supervisión de las Finanzas Públicas. Para realizar sus
funciones el Ministerio de Hacienda puede delegar en los Subsistemas la vigilancia
del cumplimiento de la programación financiera y el seguimiento mensual de su
ejecución; así como delegar al Banco Central de Reserva la coordinación y
seguimiento de la programación monetaria y financiera.
Según el artículo 7, la Administración Financiera del Estado, está organizada
mediante un sistema integrado de organismos, funciones, procedimientos, registros e
157
información, que operan mediante un vínculo común de gestión que es el
Presupuesto Público.
Este proceso se desarrolla a través de las etapas de formulación, aprobación,
ejecución, seguimiento y evaluación del presupuesto, en las que se generan los
vínculos de interrelación de los subsistemas entre sí y de estos con las operaciones
institucionales, con apoyo en un sistema informático que integra las actividades y
relaciona su accionar de manera conjunta, tanto a nivel central como
descentralizado.
En este Reglamento se crea la Dirección Nacional de Administración
Financiera (DINAFI) como la unidad de apoyo a dicho Comité, responsable de velar
por la coordinación e integración de los Subsistemas componentes del SAFI, así
como de propiciar la coordinación y participación activa entre los mencionados
Subsistemas y las Instituciones del Sector Público no Financiero.184
El artículo 24, se menciona que la DINAFI será responsable de la integración
y conducción técnica para el desarrollo, optimización, implantación, operación y
mantenimiento del componente tecnológico del SAFI.
Los Diseños Informáticos de los Subsistemas las Direcciones Generales
podrán desarrollar y mantener programas computacionales de características propias
a sus actividades, para ser implantados en todas o algunas de las instituciones o
fondos, en la medida que éstos permitan alcanzar un mayor grado de uniformidad en
las operaciones de los Subsistemas y siempre que el organismo técnico
correspondiente del Ministerio de Hacienda, autorice su utilización a fin de preservar
los diseños para el Sistema de Administración Financiera Integrado.
184 De acuerdo al Articulo 8 del Reglamento de la Ley de la Orgánica de la Administración Financiera del Estado
158
Los artículos 11 al 14 mencionan que las Direcciones Generales. del SAFI
deben contar con una estructura orgánica funcional, que será propuesta por el
Director General para ser aprobada por el Ministro de Hacienda, en concordancia
con lo establecido por el Reglamento Interno del Órgano Ejecutivo.
La formación de la Unidad Financiera Institucional (UFI) la encontramos
desde el artículo 28 la cual es la responsable de su Administración Financiera y de
la relación técnico-funcional con los Organismos Normativos de los Subsistemas del
SAFI.
La UFI, esta a cargo de un Jefe al cual le corresponde la dirección, coordinación,
integración y supervisión de las actividades de presupuesto, tesorería, contabilidad
gubernamental y crédito público que realicen los niveles de gestión institucional.
En sus relaciones con las Unidades Presupuestarias Institucionales, tiene un
rol técnico-normativo para conducir las disposiciones del SAFI y un rol administrativo-
funcional en lo que respecta a la gestión de las operaciones financieras, que realicen
los ejecutores.
En igual forma, deberá asesorar en las materias de su competencia al Titular y
a los niveles de gestión institucional.
La Composición del Presupuesto del Sector Público no Financiero estará
conformado de la siguiente manera:
a) Presupuesto General del Estado: Este comprende el presupuesto de los
Órganos Legislativo, Judicial y las Unidades Primarias que conforman el
Órgano Ejecutivo, Ministerio Público, Corte de Cuentas de la República,
Tribunal Supremo Electoral y Tribunal de Servicio Civil.
159
b) Presupuestos Especiales. Estarán constituidos por los presupuestos de las
Instituciones Descentralizadas no Empresariales y los de las Empresas
Públicas no Financieras.
c) Presupuesto Extraordinario: Es el presupuesto que puede crearse a propuesta
del Ministro de Hacienda, para casos especiales o por exigencias derivadas
del financiamiento, para alguno(s) de los proyectos de inversión u obras de
interés público o administrativo y para la consolidación o conversión de la
deuda pública, de conformidad al Articulo 228 de la Constitución de la
República.
En el Artículo 37, se expresa el contenido de los Presupuestos de Ingresos del
Sector Público no Financiero:
a) Los Ingresos provenientes del Sistema Tributario y no Tributario, que se
estimen percibir durante el ejercicio financiero fiscal, en las entidades
facultadas para recaudar recursos financieros;
b) Los ingresos propios a cargo de las Instituciones Descentralizadas y que
son generados por la aplicación de tasas o tarifas por ventas de bienes y
servicios prestados, incluyendo los de actividades especiales, los cuales
estarán reglamentados respecto a su manejo, en los instructivos
correspondientes; c) Los ingresos generados por las operaciones de las Empresas Públicas no
Financieras; y,
d) Los recursos provenientes de la Gestión de Crédito Público y Donaciones,
que sirven para completar el financiamiento del presupuesto.
Por otra parte, el Presupuesto de Gastos comprende todos los egresos
previstos para el logro de los objetivos y metas del Gobierno.
160
Las modificaciones presupuestarias, se encuentran reguladas en el artículo
59, debido a que es necesario establecerlas para las instituciones comprendidas
dentro del ámbito de la Ley, para lo cual se establecen las siguientes situaciones:
a) Las modificaciones que resulten como consecuencia de un incremento o
disminución de las asignaciones de la Ley de Presupuesto votada, serán
objeto de aprobación de la Asamblea Legislativa, a propuesta del Ministro
de Hacienda, con conocimiento del Consejo de Ministros;
b) Las modificaciones relacionadas con la Estructura Presupuestaria
aprobada en la Ley de Presupuesto que impliquen un incremento o
disminución en el Crédito Presupuestario Institucional o creación de una
nueva asignación, deberán ser solicitadas al Ministerio de Hacienda, quien
emitirá su opinión y propondrá su aprobación a la Asamblea Legislativa;
c) El Ministerio de Hacienda queda facultado para autorizar mediante
Acuerdo Ejecutivo y a solicitud de las instituciones, las modificaciones que
resulten necesarias incorporar en lo que conciernen a las fuentes de
ingreso, políticas institucionales, prioridades en la asignación de recursos,
propósitos, metas, proyectos y otros no considerados en el literal anterior;
d) Las Transferencias entre asignaciones presupuestarias de una misma
Institución que opera con Presupuestos Especiales y que no afecten sus
inversiones, podrán efectuarse mediante Acuerdo Ejecutivo Interno del
Ramo al cual están adscritos, debiendo informar de dichos ajustes a la
Dirección General; y,
e) Para el caso de las Empresas Públicas no Financieras, las Transferencias
entre asignaciones presupuestarias, podrán efectuarse mediante Acuerdo
Ejecutivo Interno institucional, siempre y cuando no afecten ni su ahorro
corriente ni sus inversiones. Los ajustes o transferencias que afecten las
asignaciones presupuestarias de las instituciones comprendidas en el
Articulo 2 de la Ley, deberán incorporarse a la Programación de la
Ejecución Presupuestaria y tramitarse conforme lo señalen los Manuales e
Instructivos correspondientes. Asignaciones Intransferibles.
161
Los gastos devengados y no pagados al cierre del ejercicio financiero fiscal, se
cancelarán durante el año siguiente con cargo a las disponibilidades existentes al 31
de diciembre de cada año.
Uno de los instrumentos financieros de la Tesorería son las Letras del Tesoro,
el cual las define el artículo 81, de la siguiente manera: son instrumentos financieros
para ser utilizados en la obtención de fondos para cubrir el déficit temporales de la
caja fiscal.
Toda emisión de las Letras del Tesoro, será autorizada por acuerdo del
Órgano Ejecutivo en el Ramo de Hacienda a iniciativa de la Dirección General, el
cual indicará el valor total y fecha de la emisión, su valor nominal en letras, los plazos
de vencimiento y cualquiera otra estipulación requerida para su apropiada
identificación.
El importe de las emisiones de Letras del Tesoro durante cada período fiscal,
no podrá exceder el monto anual autorizado en la respectiva Ley de Presupuesto
General del Estado185.
El Ministro de Hacienda podrá autorizar a la DGT186 la emisión de
instrumentos negociables, colocación de instrumentos en su poder y otras
operaciones de financiamiento de corto plazo para cubrir el déficit temporales de la
Caja Fiscal.
La DGT elaborará cada año el presupuesto de efectivo y realizará las
evaluaciones y ajustes mensuales del mismo, el cual será instrumento de la
formulación y ejecución de la política financiera del Gobierno y posibilitará determinar
los requerimientos del financiamiento de la Caja Fiscal.
185 Art. 83 del Reglamento de la Ley de la Orgánica de la Administración Financiera del Estado 186 Siempre que se encuentre la palabra DGT, debe entenderse como: Dirección General de Tesorería
162
El manejo de los recursos financieros del Tesoro Público, según él articulo
91, los establece el Ministerio de Hacienda juntamente con el Banco Central de
Reserva de El Salvador, para facilitar el manejo y control de los recursos financieros
del Tesoro Público y de los fondos ajenos en custodia, teniendo como base el
presupuesto de efectivo elaborado por la DGT.
Para la percepción de los recursos financieros, la Dirección General podrá
utilizar la recaudación directa o indirecta. La recaudación directa se efectuará a
través de las Colecturías del Servicio de Tesorería y de las Colecturías Auxiliares
Institucionales; la indirecta, por medio del Sistema Financiero o de otras instituciones
que el Ministerio de Hacienda considere pertinente contratar.
En el articulo 95., La DGT establecerá los mecanismos apropiados que
garanticen la percepción y administración de los fondos del Tesoro Público, que se
recauden a través de las Oficinas del Servicio Exterior.
El Banco Central de Reserva de El Salvador, acreditará los fondos en las
cuentas corrientes subsidiarias del Tesoro abiertas en el Sistema Financiero, para
que efectúen sus pagos las instituciones ejecutoras del Presupuesto General. El
mismo día de recibida la autorización de la transferencia de fondos, el Banco dará
aviso a las Unidades Financieras Institucionales del depósito efectuado y, debitará la
Cuenta Corriente Única del Tesoro Público, remitiendo a más tardar el siguiente día
hábil el comprobante de la operación a la DGT, para efectos del control
correspondiente.187
En Subsistema de Inversión y Crédito Público, será el responsable por medio
de la Dirección General de Inversión y Crédito Público188 de las Políticas de Inversión
y Endeudamiento Público, elaboradas en función de la estrategia global del
187 Art. 110 del Reglamento de la Ley de la Orgánica de la Administración Financiera del Estado 188 Se abrevia DGICP
163
desarrollo del país, para ser presentadas por el Ministro de Hacienda a la CONIP,
para su aprobación el último trimestre de cada año.
Según el artículo 130, el Proceso de Inversión Pública como parte del
Subsistema de Inversión y Crédito Público, se interrelaciona con los demás
subsistemas del SAFI de la siguiente manera:
a) Con el Subsistema de Presupuesto, mediante la incorporación de los
proyectos de inversión consignados en el Programa Anual de Inversión
Pública al Proyecto de Ley de Presupuesto, siguiendo las normas
establecidas por el Subsistema de Presupuesto.
b) Con el Subsistema de Tesorería, mediante la programación de las
necesidades de recursos, para la ejecución de los proyectos
correspondientes al Programa Anual de Inversión Pública.
c) Con el Subsistema de Contabilidad Gubernamental, mediante la ejecución
presupuestaria por la que se incorporan las operaciones financieras
correspondientes a la ejecución del Programa Anual de Inversión Pública a
la contabilidad gubernamental.
.
El Art. 134, expresa las responsabilidades de las Instituciones
descentralizadas y empresas estatales de carácter autónomo con respecto a la
Inversión Pública, entre las que menciona:
a) Acatar la Política de Inversión Pública definida por la Institución
Centralizada a la cual está adscrita.
b) Adecuar metodologías de formulación y evaluación específicas para
proyectos correspondientes a su entidad o institución, con base a los
lineamientos, parámetros y criterios determinados por DGICP; además, de
asegurar la aplicación de los mismos en el desarrollo de las labores de
preinversión de todos los proyectos de su competencia.
164
c) Identificar, formular, evaluar, ejecutar y dar seguimiento físico-financiero a
los proyectos de inversión pública, realizando las contrataciones para su
ejecución y supervisión.
d) Elaborar el Programa de Inversión Pública de Mediano Plazo de la entidad
o institución correspondiente, de acuerdo a las directrices establecidas en
el Proceso de Inversión Pública ( PIP) y enviarlo al Ministerio al que está
adscrito para su aval, quien lo remitirá a la DGICP para su presentación y
aprobación por la CONIP.
e) Elaborar el Programa Anual de Inversión Pública de la entidad, en el
marco de la política de inversión y de acuerdo a los lineamientos de
formulación del Programa Anual emitidos por la DGICP y enviarlo a esta
última para su presentación y aprobación por la CONIP.
f) Elaborar el Programa de Necesidades de Financiamiento cuantificando los
requerimientos de financiamiento externo, interno y de cooperación técnica
para los proyectos y enviarlo a la institución centralizada correspondiente
para su presentación a la DGICP y aprobación por la CONIP.
En él articulo 135, se estatuye a las Municipalidades, no obstante su
autonomía, en caso de necesitar el aval del Estado para contraer financiamiento para
obras de inversión, deberán solicitar la autorización previa para la gestión del
financiamiento a la DGICP, sustentando su situación financiera y la factibilidad del
proyecto.
Además, las Municipalidades deberán:
a) Formular los Presupuestos de Inversión para los recursos provenientes de
las transferencias del Gobierno Central.
b) Efectuar el seguimiento físico-financiero de los proyectos de inversión, bajo
su administración y preparar informes periódicos para su presentación al
Vice-ministerio de Inversión y Crédito Público.
165
EL concepto de Proceso de Endeudamiento Público (PREP). Lo
encontramos en el artículo 140. Al 148; el Proceso de Endeudamiento Público
(PREP) constituye un sistema de gestión que está conformado por normas, técnicas,
métodos, y procedimientos que intervienen en la identificación y selección de fuentes
de financiamiento, asignación, gestión, negociación, legalización y contratación,
registro, administración y servicio de la deuda, correspondiente a las operaciones de
crédito del sector público no financiero, dirigidos a obtener recursos de
financiamiento en los mercados de capital internos y externos, para atender las
prioridades de inversión definidas por la CONIP. Y sus objetivos los encontramos
en el articulo 141.- Los objetivos principales del PREP son la identificación y
selección de fuentes de financiamiento externo e interno y su contratación en las
mejores condiciones financieras posibles para ser destinadas a los programas y
proyectos consignados en el Programa de Necesidades de Financiamiento, dentro
de los límites de endeudamiento y capacidad de pagos del país y realizar una gestión
eficaz de la deuda pública. Interrelación con los subsistemas del SAFI.
Otro de los Subsistemas es el de Contabilidad Gubernamental, el cual registra
todos los recursos y obligaciones expresadas en términos monetarios de las
instituciones del sector público, independientemente del origen y destino de los
mismos.189
Los Jefes de las Unidades Contables serán responsables por negligencia en
las siguientes situaciones:
a) Si la Unidad Contable no lleva los registros contables al día;
b) Si cursan operaciones sin estar previamente contabilizadas;
c) Si dejan de contabilizar operaciones o fueren postergadas;
d) Si no proporciona la información en las fechas establecidas;
189 Art. 186 del Reglamento de la Ley de la Orgánica de la Administración Financiera del Estado
166
e) Si se contabilizan, de forma manifiesta, operaciones en conceptos
diferentes a los técnicamente establecidos;
f) Si se observan deficiencias en el cumplimiento de las normas de control
interno;
g) Si no cumple con la actualización de los conocimientos contables
propuestos por la Dirección General; y,
h) Si no mantiene un adecuado resguardo y ordenamiento de la
documentación de respaldo de los movimientos contables.
Las sanciones especiales están reguladas en él articulo 210, para los
funcionarios de las Unidades Contables del Órgano Ejecutivo que no den
cumplimiento a las normas de contabilidad o no proporcionen los antecedentes e
información para el proceso de consolidación, dentro de los plazos que se
establezcan, recibirán las siguientes sanciones impuestas por el Ministro de
Hacienda, a solicitud de la Dirección General:
a) Por la primera infracción, amonestación por escrito;
b) Por la segunda infracción, multa equivalente al 10% de la remuneración
mensual, que ingresarán al Fondo General;
c) Después de la segunda infracción deberá gestionarse la destitución ante
la autoridad respectiva, siempre que el atraso sea imputable a negligencia
de los funcionarios mencionados; y,
d) Gestionar ante la autoridad respectiva la destitución inmediata del cargo, si
la falta hubiere causado atraso en el cumplimiento del Artículo 105 literal k)
de la Ley.
Uno de los Órganos que participa en el proceso de creación del Poder
Financiero es la Asamblea Legislativa, por ello es importante analizar su Reglamento
Interno
167
16.16 REGLAMENTO INTERNO DE LA ASAMBLEA LEGISLATIVA
De conformidad al Art. 131 ordinal primero de la Constitución de la República,
enumera las atribuciones de la Asamblea Legislativa, en donde se le otorga la
facultad de decretar su Reglamento Interno, para un mejor desarrollo,
funcionamiento, de su marco Administrativo y Financiero, dentro del ámbito del
ejercicio de sus funciones, se creo con la finalidad de delimitar y por quienes está
organizada la Asamblea Legislativa, las obligaciones de los que la conforman.
Al analizar dicho Reglamento, hemos aprendido como está estructurada la
Asamblea Legislativa (Artículos 6-21 del Reglamento Interno de la Asamblea
Legislativa), Sesiones, Forma de Administrar Justicia en caso de que uno de sus
Empleados o funcionarios Públicos caigan en Delito, formas de aprobación por
votación y las Atribuciones de los funcionarios y Empleados Públicos que la
conforman; Entre esas atribuciones para efectos en materia Financiera y
Administrativa podemos mencionar:
En el Artículo 7 menciona las atribuciones de la Junta Directiva, estipulando en
el literal:
i) Extender los decretos de la Asamblea para remitirlos al Órgano Ejecutivo o en su
caso hacerlos publicar en el diario oficial, así como los acuerdos de la misma
Asamblea para su respectiva publicación o trámite; Tal es el caso que la Asamblea
Legislativa Decrete, crea una ley, la Junta Directiva tendrá que realizar, él tramite
administrativo para que se publique en el diario oficial para su conocimiento de la
ciudadanía, como ley o Decreto de la República.
En el Articulo 11 enumera las atribuciones de las Secretarias y Secretarios,
entre las cuales podemos mencionar: Llevar por medio de la gerencia de operaciones
legislativas, los libros de actas, de decretos, de acuerdos, de inventarios, de
168
conocimientos, de sacas, de copias o notas y los demás que fueren necesarios;
Entregar a cada uno de los diputados y diputadas copia de los proyectos de ley.
El Artículo 12 establece que para el estudio de los asuntos de la competencia de la
Asamblea, habrá comisiones compuestas de los miembros que determine la junta
directiva y que se denominaran:
1. Legislación y puntos constitucionales,
2. Relaciones exteriores, integración centroamericana, y salvadoreños en el
exterior,
3. Justicia y derechos humanos,
4. Cultura y educación,
5. Obras publicas,
6. Asuntos municipales,
7. Economía y agricultura,
8. Hacienda y especial del presupuesto,
9. Defensa,
10. Seguridad publica y combate a la narcoactividad,
11. Política,
12. Protección al medio ambiente y salud publica,
13. La familia, la mujer y la niñez,
14. Trabajo y previsión social.
En la comisión política habrá miembros suplentes en el número y proporción que
acuerde la misma. Cuando la junta directiva lo considere oportuno podrá nombrar
otras comisiones.
Por su parte, el Artículo 18 estipula que la Junta Directiva será responsable de la
dirección de las distintas Gerencias de la estructura organizativa, y demás
dependencias que sean necesarias para el cumplimiento de las finalidades y
funcionamiento de la Asamblea Legislativa. Habrá tres Gerencias:
169
1. Operaciones legislativas.
2. Administración y finanzas.
3. De recursos humanos.
16.17 REGLAMENTO INTERNO DEL ORGÁNO EJECUTIVO
El presente reglamento es de los más importantes en la Administración
Pública, ya que por mandato constitucional el Órgano Ejecutivo es el facultado para
desarrollar esta actividad, fue creado mediante Decreto Ejecutivo No. 24 del 18 de
Abril de 1989, publicado en el Diario Oficial No. 70 Tomo: 303 Publicación del 18 de
Abril del mismo año, reformado mediante Decreto Ejecutivo No. 30, del 21 de Marzo
del 2006, publicado en el Diario Oficial No. 69, Tomo 371, del 07 de Abril del 2006.
El objeto del reglamento es: Determinar la estructura del Órgano Ejecutivo, el
número y organización de los Ministerios, su respectiva competencia y la de los
demás entes del Órgano Ejecutivo.
El órgano Ejecutivo esta integrado por:
a) El Presidente y el Vicepresidente de la República,
b) Los Ministros y Viceministros de Estado y sus funcionarios dependientes.
La máxima autoridad del Órgano Ejecutivo es el Presidente de la República;
que le corresponde dirigir, coordinar y controlar las acciones de las Secretarías de
Estado y las dependencias de éstas, así como inspeccionar unas y otras.
El Vicepresidente de la República lo sustituirá en los casos estipulados por la
ley. Esto lo comprende de los artículos 1 al 3
170
La organización del Gabinete es atribución exclusiva del Presidente de la
República,
.
Los Ministros serán superiores jerárquicos de funcionarios y empleados de sus
respectivas Secretarías
El Art. 16 establece las obligaciones que los Ministros y Viceministros tendrán:
1. Actuar como medios de comunicación del Órgano Ejecutivo en sus
respectivos Ramos;
2. Conocer, tramitar y resolver los asuntos de su competencia, excepto aquellos
que, por disposición de la Constitución, leyes, reglamentos o disposición
expresa del Presidente de la República, sean reservados al conocimiento de
éste o del Consejo de Ministros;
3. Ordenar la ejecución del Reglamento Interno del Órgano Ejecutivo, aprobar y
ejecutar los manuales de organización en el ramo respectivo, proponiendo al
Presidente de la República la aprobación de los asuntos que por su naturaleza
e importancia afectaren la coordinación de las actividades de la Administración
Pública;
4. Asistir al Presidente de la República y a otros entes del Órgano Ejecutivo, en
la formulación de planes de desarrollo de los sectores o regiones asignados a
cada Secretaría de Estado y velar por la ejecución y eficiente funcionamiento
de los mismos;
5. Integrar el Consejo de Ministros. Esta obligación corresponderá al Viceministro
cuando actúe en sustitución del Ministro;
6. Asistir a las sesiones de la Asamblea Legislativa, cuando fueren invitados para
tratar asuntos relativos a sus Secretarías y especialmente en los casos de
interpelación
7. Los Ministros y Viceministros de Estado para ausentarse del país, deberán
contar con la autorización del Presidente de la República;
171
8. Dedicar a sus labores todo el tiempo necesario para cumplirlas en forma
eficiente, absteniéndose de realizar otras actividades que interfieran sus
funciones;
9. Supervisar y controlar las Instituciones Oficiales Autónomas que por ley están
supeditadas a su dependencia e informar al Presidente de la República
semestralmente, sobre la situación general de las mismas;
10. Cumplir y hacer cumplir todas las disposiciones legales y reglamentarias que
se relacionen con el desempeño de sus funciones.
De acuerdo al artículo 28, para la gestión de los negocios públicos habrá las
siguientes Secretarías de Estado o Ministerios:
1) Ministerio de Relaciones Exteriores;
2) Ministerio de Gobernación;
3) Ministerio de Hacienda;
4) Ministerio de Economía;
5) Ministerio de Educación;
6) Ministerio de la Defensa Nacional;
7) Ministerio de Trabajo y Previsión Social;
8) Ministerio de Agricultura y Ganadería;
9) Ministerio de Salud Pública y Asistencia Social;
10) Ministerio de Obras Públicas, Transporte y de Vivienda y Desarrollo Urbano;
11) Ministerio de Medio Ambiente y Recursos Naturales.
12) Ministerio de Turismo.
Cada Ministerio contará con un Ministro y por lo menos con un Viceministro.
El Consejo de Ministros podrá crear mediante Decreto, a propuesta del Presidente de
la República, nuevos Vice-ministerios, dependencias u organismos, cuando la
gestión de los negocios públicos así lo requiera
172
En los artículos siguientes se definen las funciones de los Ministerios de las cuales
solo veremos las del Ministerio de Hacienda por ser de la competencia de nuestro
trabajo, las cuales son las siguientes:
1. Dirigir las finanzas públicas; así como definir y orientar la política financiera del
Estado;
2. Armonizar, dirigir y ejecutar la política tributaria y proponer al Órgano
Ejecutivo, previa iniciativa del Presidente de la República, las disposiciones
que afecten al sistema tributario;
3. Participar en la formulación de la política de gastos públicos, proponiendo las
acciones o medidas que estime convenientes para que sean utilizados en
mejor forma los fondos asignados a los diferentes programas y proyectos de
los entes del sector público;
4. Presentar al Consejo de Ministros, por medio del Presidente de la República,
los proyectos de ley de presupuesto y de sus respectivas leyes de salarios, así
como las reformas a las mismas;
5. Proponer al Presidente de la República para la consideración del Órgano
Legislativo los proyectos de decretos de la emisión o contratación de
empréstitos al sector público, y administrar el servicio de la deuda pública;
6. Armonizar y orientar la política fiscal con la política monetaria del país;
7. Participar en la formulación de las políticas de fomento a las actividades
productivas y en la administración de incentivos que para tales fines se
otorguen;
8. Prevenir y perseguir el contrabando en todas sus formas con el auxilio de
todas las autoridades;
9. Asesorar a los demás organismos públicos en cuanto a los aspectos
Financieros de sus labores;
10. Orientar y coordinar las actividades de preparación, ejecución y liquidación del
Presupuesto General y de los Presupuestos Especiales;
173
11. Organizar, dirigir y controlar la recaudación, custodia y erogación de los
fondos públicos, pudiendo auxiliarse para fines de recaudación con los bancos
y otras instituciones financieras;
12. Llevar la contabilidad de la Hacienda Pública en forma centralizada para
todas las operaciones del sector público;
13. Orientar la política de suministros y proponer las normas y los procedimientos
en la adquisición de bienes y servicios para uso gubernamental;
14. Orientar, dirigir y coordinar la prestación de servicios de análisis
administrativo dentro del sector público, de acuerdo con las políticas de
transformación macro-estructural;
15. Implantar la administración de personal y coordinarla a nivel de toda la
administración pública, especialmente en cuanto a la clasificación de puestos,
reclutamiento y selección, adiestramiento, registros y escalas de salarios;
16. Coordinar las actividades de procesamiento automático de datos dentro del
Gobierno Central, incluyendo el análisis de propuestas para contratación de
servicios o adquisición de equipos a fin de racionalizar el uso de recursos;
17. Administrar el régimen de subvenciones, pensiones y jubilaciones que afecten
el tesoro público;
18. Participar con el Ministerio de Economía en la orientación y dirección de la
política Comercial y decidir en lo que concierne al aspecto arancelario y
hacendario, especialmente en lo relacionado con el servicio de aduanas;
19. Autorizar la creación, ejercer la vigilancia, fiscalizar y tomar las medidas que
estime convenientes, para el funcionamiento de los establecimientos en que
se elaboren o utilicen productos estancados o en régimen de monopolio;
20. Controlar la organización y administración de la Lotería Nacional;
21. Orientar, coordinar y vigilar las atribuciones, funciones y actividades
encomendadas a las Instituciones Oficiales Autónomas adscritas al Ramo de
Hacienda e informar al Presidente de la República semestralmente, sobre la
situación general de las mismas;
22. Estudiar juntamente con los Ministerios de Relaciones Exteriores y de
Economía, los programas y medidas de integración económica
174
centroamericana, para incorporarlos a los planes y programas de desarrollo
económico nacionales; y
23. Hacer del conocimiento del Secretario Técnico de la Presidencia, la ejecución
presupuestaria, las demandas extra-presupuestarias y los movimientos de
traspasos de fondos de las diferentes Secretarías de Estado.
De las Actividades anteriores que le compete al Vice ministerio de Hacienda las
siguientes:
1. El manejo de los ingresos, incluyendo Impuestos Internos y Aduanas;
2. El manejo del Presupuesto, incluyendo presupuestos especiales;
3. El manejo de la Caja;
4. El manejo del sistema de información necesario para las relaciones con el
Fondo Monetario Internacional; y,
5. El manejo administrativo del Ministerio, incluyendo lo relacionado con los
inmuebles y equipos.
Todo lo anterior se encuentra estipulado en los artículos 36 y 36-A
En los artículos del 46 en adelante se crean todas las Secretarias de la
Presidencia, que su objetivo es desarrollar las funciones propias de la Presidencia de
la República, de las cuales podemos destacar la Secretaria Nacional de la Familia y
la Secretaria de la Juventud, que son de las mas conocidas por su labor social que
desempeñan en beneficio de las personas necesitadas.
También no queremos dejar de mencionar que existen Secretarias de carácter
técnico y que precisamente así se llaman Secretaria Técnica de la Presidencia que
su función es asesorar al Presidente en diferentes ramas de la Ciencia, para la toma
de decisiones.
Como hemos podido darnos cuenta existen sin duda una cantidad
considerable de leyes que tienen mucho que ver con el Poder Financiero y la
175
Administración Financiera del Estado, por lo que se ha hecho un gran esfuerzo para
ser concisos en el tema y tocar solo los puntos de las leyes tienen relación con
nuestro objeto de estudio.
176
CAPITULO IV
17. CONCLUSIONES Y RECOMENDACIONES
17.1 CONCLUSIONES
Aparejado con el Poder Financiero nació el Derecho Financiero, como la
disciplina que regula los preceptos jurídicos, que le dan la coercibilidad que un
Estado necesita para ejercer su poder de imperio sobre sus administrados. En las
primeras manifestaciones la Hacienda Pública, se confundida con la Hacienda
Real, por que el gasto giraba entorno al patrimonio particular del Rey o del
Monarca; no fue sino hasta que aparecieron las doctrinas que consolidaban al
tributo como uno de los recursos para la financiación del Estado, que se dio paso
al advenimiento del Estado Moderno, con lo cual se consolida El Poder Financiero
y la Administración Financiera del Estado.
En El Salvador la historia del Poder Financiero y la Administración Financiera del
Estado nace con la elaboración de la primera Constitución, lógicamente con el
paso del tiempo y con el desarrollo tuvo el Estado y la actividad Financiera es que
fue necesario la creación de otras instituciones que coadyuvaran al fortalecimiento
de ese Poder Financiero y la Administración Financiera, entre ellas mencionamos
a la Corte de Cuentas de la República, que se crearon por medio de la
Constitución de 1872, como Tribunal Superior de Cuentas y la Contaduría Mayor
de Cuentas, y en 1930 se creo, por decreto de ley la Auditoria General de la
República. En la Constitución de 1939, se estableció que estos tres entes se
fusionarían pasando a denominarse Corte de Cuentas de la República.
El Derecho Financiero es la disciplina que regula y desarrolla la Actividad
Financiera de los Entes del Estado, lo cual en su conjunto forman la
177
Administración Financiera, delegándoles Poder Financiero de forma Específica y
delimitada a las Instituciones, tanto públicas como autónomas, para manejar y
administrar fondos Públicos, así como también su obtención (Ingresos) por medio
de diferentes formas establecidas en el ordenamiento jurídico, y su erogación
encaminada satisfacer Necesidades Públicas (Egresos), de manera transparente
para el sostenimiento de los Servicios Públicos; en otras palabras entenderemos al
Derecho Financiero como una parte especializada del ordenamiento jurídico
encargadas de delimitar el Poder Financiero y la Administración Financiera.
La Actividad Financiera se encaminada a la recaudación de fondos públicos, su
administración de parte del aparato Estatal que la realiza, facultada por la
Constitución, así como las leyes secundarias para realizar y manifestar el Poder
Financiero sobre aquel que paseé capacidad de contribución bajo el principio de
igualdad ante la ley; así mismo comprende la facultad que tienen los entes
gubernamentales para hacer uso de los fondos públicos en el logro de los
objetivos o metas para los cuales han sido creados.
El Poder Financiero es una facultad propia del Estado, que es realizado a través
de los diferentes órganos como son: El Ejecutivo, Legislativo y Judicial; por lo
tanto sólo él puede delegar esta función en otras instituciones, que son
conocidas como organismos autónomos, para que lo apoyen en esta labor, por
mandato constitucional ninguno de los órganos del Estado puede intervenir en las
funciones de otro como por ejemplo el Órgano Legislativo manifiesta su facultad
por medio de la creación de normas jurídicas encaminadas a la imposición de
tributos. La recaudación de fondos y administración de ellos para cubrir los gastos
públicos es finalidad primordial del Ejecutivo. El Judicial se encarga de dirimir
conflictos que se pueden suscitar como consecuencia de la aplicación de las
normas jurídicas de carácter tributario. Otra forma de manifestación del poder
financiero se da en los gobiernos locales (Alcaldías), ya que son independientes
financiera y administrativamente.
178
El Poder Financiero y la Administración Financiera del Estado, están
regulados por una serie de instrumentos legales, que conforman y dan vida a
este poder estatal, recogido en diversas leyes, de carácter Financiero,
Tributarias y Administrativas, de las cuales hemos descrito las más
importantes. La base de nuestro ordenamiento jurídico es la Constitución, la
cual marca como los lineamientos generales, que después son desarrolladas
por las leyes secundarias especializadas para establecer y mantener
funcionando al Estado como tal.
.
179
17.2 RECOMENDACIONES
Como grupo que hemos investigado, lo relacionado con el Poder Financiero y
la Administración Financiera, podemos formulas las siguientes recomendaciones:
Consideramos conveniente recoger en un solo cuerpo legal las diferentes leyes
que conforman, el Derecho Financiero del Estado, ya que como hemos podido
darnos cuenta existe una gran variedad de leyes, que guardan relación con el
tema y que muchas el mismo caso se encuentra regulado en dos o mas leyes, lo
cual causa inconvenientes tanto a los entes gubernamentales para su aplicación
así como también al administrado
Tratar de delimitar en la medida de lo posible, el alcance de las leyes ya que en la
practica se da que en leyes que son de carácter administrativo, se regulan actos
que son eminentemente financieros, y lo mismo sucede con las leyes financieras
que dedican gran parte de su articulado a aspectos administrativos, lo cual se
evitaría con una codificación integral de ellas.
Otra recomendación que proponemos es: que los funcionarios y empleados
públicos, sean capacitados con relación a las Actividades Financieras del Estado
para que se conviertan en personas competentes en el desarrollo de sus
actividades, así como darle aplicabilidad al Código de Ética, que recientemente
fue promulgado por medio del Órgano Ejecutivo para evitar, o tratar de disminuir
los actos de corrupción, que tanto daño le hacen a la imagen de nuestra nación y
al erario público.
A las Administraciones Financieras, que utilicen el Poder Financiero en la forma
establecida en las leyes, para evitar desviaciones de poder y abuso del Derecho
por parte de los funcionarios y empleados a su cargo.
180
Que la Corte de Cuentas de la República realice un verdadero control interno y
externo de las Administraciones Financieras del país, para impedir que se siga
haciendo mal uso de los recursos que el Estado y las Municipalidades,
obtienen; para no seguir dependiendo de ayudas internaciones, o seguir
contrayendo más deuda pública.
181
1. BIBLIOGRAFÍA
KURI DE MENDOZA, SILVIA LIZETTE. Manual de Derecho Financiero. Primera
Edición, El Salvador, 1993. Centro de Investigación y Capacitación, Proyecto de
Reforma Judicial, ISBN 84-89544-05-0.
AHUMADA, GUILLERMO. Tratado de Finanzas Públicas. Editorial Plus Ultra,
Buenos Aires, Argentina, 1969. ISBN 569-23.
BAYONA DE PEROGORDO, Juan José. Etc. Derecho Financiero. Librería V.I.,
Compás, Alicante, 1989. ISBN 602-0.
DAVID RICARDO, Principios de economía política e Imposición Fiscal, Biblioteca
de Cultura Económica, Barcelona 1932. ISBN 236-23-0.
GARCÍA, VIZCAÍNO, Catalina, Derecho Tributario. Editorial Depalma, Tomo I, 2ª
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2. LEGISGRAFÍA
Constitución de la República de El Salvador. Editorial, Lis, Segunda Edición;
lic. .Luis Vásquez López, San Salvador, año 1998.
Ley Orgánica de la Administración Financiera.
Reglamento de la Ley Orgánica de la Administración Financiera.
Ley de Integración Monetaria.
Ley de Adquisiciones y Contrataciones de la Administración Pública.
Ley de la Superintendencia del Sistema Financiero.
Ley de Contabilidad Central.
Ley de la Corte de Cuentas de la República.
Normas Técnicas de control Interno de la Corte de Cuentas de la República de El
Salvador.
Régimen Especial de Control de Ejecución de Presupuestos Especiales.
182
Reglamento Interno del Ministerio de Hacienda.
Reglamento Interno de la Asamblea Legislativa.
Reglamento Interno del Órgano Ejecutivo.
Código Municipal.
Ley General Tributaria Municipal.
Ley del Banco Central de Reserva.
Ley del Instituto Salvadoreño del Seguro Social.
Ley de la Lotería Nacional de Beneficencia.
Código Tributario