unidades territoriales de inclusion urbana
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Indicadores y acciones para la integración de La Ciudad.TRANSCRIPT
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Macri, Mauricio
Unidades territoriales de inclusin urbana : Indicadores y acciones para la integracin de la Ciudad / Mauricio Macri ; Daniel Chain ; Francisco Cabrera.
- 1a ed. - Buenos Aires : Ministerio de Desarrollo Urbano del Gobierno de la Ciudad Autnoma de Buenos Aires, 2014.
296 p. ; 30x40 cm.
1. Planeamiento Urbano.
Fecha de catalogacin: 12/03/2014
Jefe de Gobierno, Ing. Mauricio Macri
Vicejefa de Gobierno, Lic. Mara Eugenia Vidal
Jefe de Gabinete de Ministros, Lic. Horacio Rodriguez Larreta
Ministro de Desarrollo Econmico, Ing. Francisco Cabrera
Ministro de Desarrollo Urbano, Arq. Daniel Chain
Secretaria de Hbitat e Inclusin, Lic. Marina Klemensiewicz
Secretario de Planeamiento, Arq. Hctor Lostri
Fotografas
Archivo General de la Nacin, Departamento de Fotografa.
Archivo Fotogrfico Ministerio de Desarrollo Urbano.
Archivo Fotogrfico Secretara de Planeamiento.
Archivo Fotogrfico Secretara de Hbitat e Inclusin.
Impreso en Argentina, Buenos Aires
Copyright 2014 Secretara de Planeamiento / Ministerio de Desarrollo Urbano / Gobierno Autnoma de la Ciudad de Buenos Aires
Todos los derechos reservados
Los elementos de este libro se pueden reproducir, total o parcialmente, citando la fuente.
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Inclusin. Equidad. Oportunidades. Aspiramos
a que estas tres palabras definan a la Ciudad
de Buenos Aires en el futuro y se sumen a las
mltiples palabras positivas con las que hoy nos
conocen y reconocen en el mundo. Hoy eso nos
propone un gran desafo desde el Estado: hacer
que estas palabras representen al Norte y al Sur
de nuestra Ciudad por igual. Para hacerlo hace
falta trabajo y compromiso y una poltica pblica
integral que nos permita construir la transforma-
cin que queremos ver.
La construccin y aplicacin del ndice de
Sustentabilidad e Inclusin Urbana (ISIU) es
un paso indispensable en esta transformacin.
Es una herramienta que nos permite planificar
de manera eficiente y concreta para tender a la
inclusin y al desarrollo. Nos permite marcar el
rumbo para que de manera coordinada con los
gobiernos que vendrn, se genere una continui-
dad en los procesos estructurales que ya hemos
iniciado. La realidad de los datos expuestos en
este libro, evidencian el gran trabajo que todos
los que asumimos la direccin de gobierno tene-
mos por delante.
En la tarea de lograr la igualdad de las condi-
ciones de habitabilidad de todos los habitantes
de la Ciudad, y as nivelar hacia arriba los indi-
cadores de sustentabilidad e inclusin, hemos
creado en el 2011 la Secretara de Hbitat e
Inclusin (SECHI) cuyos objetivos principales
son el ordenamiento de la poltica habitacional
y la transformacin de la ciudad informal. En
conjunto con el gobierno entero, de manera in-
tegral y articulada, busca consolidar los proce-
sos de transformacin en villas, complejos habi-
tacionales, ncleos habitacionales transitorios y
asentamientos.
El excelente trabajo de diseo y aplicacin
de estos nuevos indicadores, desarrollados se-
gn la metodologa del Modelo Territorial de
Buenos Aires elaborada por la Secretara de Pla-
neamiento del Ministerio de Desarrollo Urbano
se presenta a travs de este libro. De esta mane-
ra, ponemos nuestra herramienta al servicio de
todas las ciudades y de todos los gobiernos.
El imperativo ahora es asumir como sociedad
el desafo colectivo de transformar nuestras du-
ras realidades en smbolos de mejores futuros,
llevando adelante la tarea de incluir e integrar
nuestra querida Ciudad, con la certeza de que si
lo estamos logrando en Buenos Aires podremos
lograrlo en toda la Argentina.
Buenos Aires futuroIng. Mauricio Macri, Jefe de Gobierno
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La Ciudad de Buenos Aires es sin duda una de las ms
hermosas de Amrica Latina, la Ciudad de todos los ar-
gentinos, producto del intercambio y la riqueza cultural de
generaciones de colectividades y pueblos.
Una de las realidades ms evidentes para cualquiera
que viva y transite en nuestra Ciudad es la fragmentacin
entre el Norte y el Sur, tanto que histricamente se podra
tratar de dos ciudades diferentes.
El Sur de Buenos Aires durante mucho tiempo fue ol-
vidado por los gobiernos de turno, y su desarrollo fue pos-
tergado, tanto a nivel social como urbanstico. Uno de los
principales desafos que asumimos al comienzo de nuestra
gestin fue que Buenos Aires sea una sola Ciudad, que no se
divida en reas de inclusin y reas de exclusin, en barrios
pobres y barrios ricos. Que sea una ciudad integrada donde
todos sus habitantes tengan las mismas oportunidades.
Este objetivo que pareca tan titnico no se logra con
discursos, sino con un Estado inteligente capaz de guiar y
acompaar el crecimiento y desarrollo de los barrios que
necesitan ms de nuestro esfuerzo. Con ms y mejor edu-
cacin, fortaleciendo las redes de contencin social, con
mayor acceso a la salud, generacin de trabajo, y sobre
todo con obras pblicas y una mirada estratgica y creativa
sobre el horizonte urbano.
Nuestro foco siempre debe estar en la mirada de la
necesidad de los vecinos y lo que podemos hacer para me-
jorar su calidad de vida. Obras como la nivelacin de la Av.
Patricios en La Boca significaron que miles de personas
duerman tranquilas cuando llueve, sin pensar que pueden
perder todas sus posesiones e incluso poner en riesgo su
vida. La construccin del Centro de Salud en el Barrio Inta,
que fue la primera villa urbanizada de la Ciudad, implica
que cientos de familias puedan tener acceso a la mejor
salud y cuidar a sus seres queridos. El Distrito Tecnolgico
en Parque Patricios cre ms de 10.000 empleos y est
haciendo revivir al barrio y a sus comerciantes.
Todo esto fue posible gracias a una planificacin inte-
ligente y a la accin de cientos de personas que, trabajan-
do codo a codo con los vecinos, pudieron plantear obras,
inversiones y polticas que impactan positivamente en los
barrios y en su gente. A travs del desarrollo urbano no solo
embellecemos las ciudades y las hacemos ms transita-
bles, sino tambin influimos en el desarrollo econmico y
social, que es lo ms importante.
En los ltimos aos dimos pasos clave en el Sur, para
generar un espacio pblico ms vivible, ms amigable. El
Hospital de Lugano, la terminal de mnibus de Dellepiane,
el predio de Ciudad del Rock, el Polo Logstico de Soldati,
el Polo Farmacutico de Lugano, el Distrito de las Artes
en La Boca, la Usina del Arte, la Escuela de la Polica
Metropolitana, entre muchas otras, son iniciativas que nos
acercaron al camino de la integracin. Es un camino largo,
pero con voluntad poltica, planificacin e inversin vamos
acercndonos cada da ms a la ciudad que soamos.
Por eso hoy, cuando recorro el Sur, siento que despus
de mucho tiempo podemos volver a mirar a los vecinos a los
ojos porque estamos trabajando mucho para saldar la gran
deuda que Buenos Aires tiene con ellos y con sus barrios.
Desde el inicio mismo de nuestra gestin al frente del
Gobierno de la Ciudad de Buenos Aires, nos propusimos, y
le propusimos a todos los porteos, disear polticas de Es-
tado capaces de garantizar un desarrollo previsible, susten-
table, eficiente y armnico para todo el territorio porteo.
Las polticas de Estado son aquellas que nos permiten
dibujar horizontes concretos para presentarles a los ciuda-
danos, esas que trascienden los perodos gubernamenta-
les y las gestiones y establecen compromisos colectivos a
mediano y largo plazo. Solamente as lograremos que los
proyectos sean factibles, genuinos y sostenibles a lo largo
del tiempo.
En ese marco, la necesidad de dar una respuesta a los
miles de porteos que se encuentran en situacin de mar-
ginacin y pobreza resulta una responsabilidad ineludible
por parte del Estado. Combatir la pobreza es una obliga-
cin moral, pero tambin una necesidad real para poder
avanzar hacia un verdadero desarrollo como sociedad.
La exclusin de amplios sectores de una comunidad
condiciona los esfuerzos de las polticas pblicas para
avanzar hacia un progreso del conjunto. No es posible pen-
sar en un destino comn en un contexto de desigualdad y
polarizacin social.
En ese sentido, trabajar para disminuir la brecha his-
trica entre reas de inclusin y reas excluidas, constru-
yendo una Ciudad de Buenos Aires ms equilibrada y justa,
donde se multipliquen las oportunidades de movilidad e
inclusin social, ha sido un objetivo principal desde el pri-
mer da de gobierno.
En este libro se reflejan los principios enunciados y
una parte de los trabajos que se estn llevando adelante en
ese sector. Trabajos que partieron de imaginar soluciones
distintas e innovadoras para viejos problemas, de elaborar
diagnsticos interdisciplinarios generando herramientas
de planificacin como el Modelo Territorial, que permiten
orientar las acciones pblicas y promover sinergias con
otros actores, entre los que estn los ciudadanos que ha-
cen y viven la Ciudad todos los das.
A esta gua, que es de ordenamiento, que define prio-
ridades y marca rumbos, nosotros le agregamos la decisin
de hacer porque no queremos que los proyectos se llenen
de polvo en los armarios mientras los problemas se van
acumulando.
Por eso las intensas polticas pblicas que estamos lle-
vando adelante ante esa problemtica tienen un carcter
integral, con una participacin y abordaje pleno de parte
de todas las reas de gobierno, porque para nosotros es
impensable imaginar el desarrollo equilibrado de una co-
munidad sin abarcar como un conjunto las problemticas
socioeconmicas y de infraestructura.
Continuar avanzando en esta estrategia de desarrollo
integral es nuestro objetivo, porque el xito de estos pro-
yectos significar un crecimiento equitativo y sustentable
para miles de personas y permitir asegurar un piso de
derechos y de igualdad de oportunidades a todos los habi-
tantes de la Ciudad Autnoma de Buenos Aires.
Una CiudadintegradaLic. Mara Eugenia Vidal, Vicejefa de Gobierno
Imaginar,planificar, hacerLic. Horacio Rodrguez Larreta, Jefe de Gabinete de Ministros
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A lo largo de los ltimos aos, buscamos instalar en
toda accin sobre el espacio urbano la impronta de la
humanizacin. Esto es, lograr que la Ciudad sea el lugar
donde las personas encuentran bienestar, desarrollan sus
planes de vida y disfrutan de la cercana con el otro. Pero,
por sobre todas las cosas, esta visin entiende que para
alcanzar la verdadera humanizacin es necesario que la
diversidad no se exprese por la diferencia. Aunque suene
paradjico, la equidad y la inclusin de quienes hoy pa-
decen la desigualdad son mecanismos que enriquecen el
pluralismo y la convivencia.
Transformar la realidad cotidiana para mejorar la ca-
lidad de vida de las personas es un deseo que resume
la humanizacin del espacio pblico, compartido y de
todos. En las Unidades Territoriales de Inclusin Urba-
na, desde el momento mismo en que fueron concebi-
das se intent desarrollar un plan de accin orientado al
cumplimiento de ese deseo. Los proyectos urbanos, la
investigacin y el trabajo conjunto entre diversas reas
del Gobierno estuvieron guiados en el mismo sentido.
Conformar un futuro mejor es un proceso sin fin, es
el proceso de la humanidad de crecimiento en humaniza-
cin. No abandonar este proceso por cambiar polticas, solo
porque han sido iniciadas por otro grupo ideolgico, o no
apoyarlas por estar en la oposicin es lo que instamos a
modificar con este trabajo. El desafo encarado es, ni ms ni
menos, transformar la realidad de todos los ciudadanos por-
teos, independientemente del lugar que ocupen cultural,
social, econmicamente, y con su propio concurso y com-
promiso. Este es el incentivo que gua nuestro esfuerzo, que
esperamos contine como un legado colectivo a la Ciudad
y a todas las personas que la viven y la vivirn en el futuro.
Arq. Daniel Chain, Ministro de Desarrollo Urbano
En el desarrollo de una poltica pblica es importante
tener en cuenta la distincin entre lo que es y lo que
debe ser. El deber ser, en el contexto de planificacin,
es la gua para la intervencin en el espacio.
Sin embargo, es necesario considerar las condiciones
actuales para que la transformacin buscada se materia-
lice en el territorio a intervenir y beneficie a las personas
que all viven.
El fin establecido como deseable, en nuestro caso,
es el desarrollo de las reas que hoy en da presentan las
peores condiciones de sustentabilidad econmica, social
y ambiental: las villas y barrios que conforman las Uni-
dades Territoriales de Inclusin.
Aplicamos en este trabajo la metodologa desarrolla-
da en los ltimos aos, cumpliendo las directrices de la
Constitucin de la Ciudad, del Plan Urbano Ambiental y
del Modelo Territorial de Buenos Aires.
Los derechos de las personas y los lineamientos que
establecen estas normas constituyen el marco en que la
accin del Estado puede cambiar las condiciones urba-
nas y, por lo tanto, la calidad de vida de la gente.
Una nueva calle, una escuela o un grupo de locales
adquieren su utilidad por las familias y actividades a las
que sirven. La produccin de equipamientos pblicos
permite al Estado crear efectos tiles, muy necesarios
en estos mbitos del territorio. Algo ms se ha sumado a
este saber, algo que supone la oportunidad histrica de
cambiar la realidad: la presencia del mismo Estado en el
territorio que piensa y la integracin de conocimiento en
la bsqueda de las mejores soluciones posibles.
Con la intencin de integrar la ciudad informal con
la ciudad formal en Buenos Aires, conformamos en di-
ciembre de 2011 la Secretara de Hbitat e Inclusin.
En sus dos primeros aos de vida podemos mostrar
como resultados principales el diseo de un nuevo mo-
delo de gestin pblica y el diseo de un modelo de
gestin social del hbitat. El modelo de gestin social
del hbitat que proponemos nos ha permitido consoli-
dar nuestra presencia en 15 oficinas emplazadas en las
siete Unidades Territoriales de Inclusin Urbana (UTIU)
donde trabajamos.
Con la implementacin de la presencia territorial, el
urbanismo social y la inclusin y a travs de un modelo
innovador de gestin pblica, hemos logrado articular
las tareas con otros ministerios, para abordar de manera
integral las problemticas referidas al hbitat e inclusin
que hoy estamos resolviendo. Una muestra de esta siner-
gia aparece en el libro que aqu presentamos, en el que
el Ministerio de Desarrollo Urbano y el Ministerio de De-
sarrollo Econmico aunaron esfuerzos para construir una
herramienta para una ms eficiente toma de decisiones.
La definicin de las UTIU y la aplicacin del ndi-
ce de Sustentabilidad e Inclusin Urbana son un paso
importante en la necesaria tarea de profesionalizar
nuestro trabajo territorial, y se convierten tambin en
nuestro aporte a las tantas otras ciudades que tienen
similares realidades.
Cuando iniciamos la tarea de disear la Secretara
de Hbitat e Inclusin nos dijeron que fracasaramos,
porque las villas no tienen solucin. Para nosotros, la
sola decisin de haber creado una estructura dentro del
Gobierno que responda a la fuerte conviccin de que
el cambio es posible, nos dio la fuerza para emprender
este desafo.
Hoy empezamos a ver los resultados de tener presen-
cia pblica en las villas de Buenos Aires, de conocer su
geografa fsica, social y humana, de articular esfuerzos
con otras reas de gobierno, organizaciones de la socie-
dad civil y organizaciones propias de las villas: todo nos
demuestra que el cambio es posible.
Tenemos evidencia de que todas las obras fsicas de-
ben tener asociados proyectos sociales, educativos y cul-
turales para que se conviertan realmente en generadoras
de una nueva ciudadana y en dinamizadoras de cambios
reales en las condiciones de vida de nuestras comunida-
des. Los resultados que ahora entregamos devienen de
la articulacin con el Ministerio de Desarrollo Urbano, a
quienes no terminaremos de agradecer su complicidad y
profesionalismo, son un hito en la construccin de una
poltica pblica transparente e integral. Esta herramien-
ta, la gestin social del hbitat conformada por las UTIU,
es un elemento ms para avanzar sobre suelo firme en
nuestros enormes y bellsimos desafos.
Humanizar todo espacio
La realidad y el planeamiento
La gestin socialdel hbitat
El cambioposible
Arq. Hctor Lostri, Secretario de PlaneamientoIng. Francisco Cabrera, Ministro de Desarrollo Econmico Lic. Marina Klemensiewicz, Secretaria de Hbitat e Inclusin
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1. POLTICA DE ESTADO PARA LA INCLUSIN
Buenos Aires futuro
Mauricio Macri
Una Ciudad integrada
Mara Eugenia Vidal
Imaginar, planificar, hacer
Horacio Rodrguez Larreta
La gestin social de hbitat
Francisco Cabrera
Humanizar todo espacio
Daniel Chain
El cambio posible
Marina Klemensiewicz
La realidad y el planeamiento
Hctor Lostri
Conformacin de las Unidades de Inclusin Urbana
pg. 12
Segregacinurbana
Enfoquedeinclusin
Nueva lgica de abordaje
pg. 14
AlcancesdelasUnidadesTerritoriales
Caracterizacininterna
ProyectoUrbanoIntegral
AccionesparaelPlaneamiento
0. PRLOGOS
-
Introduccin
pg. 40
Metodologa
pg. 43
Utilizacindeindicadoresurbanos
Estructurasocioterritorial
Indicadoresdesustentabilidad
ndicedeHbitatyVivienda
Unidad Territorial de Inclusin Urbana Comunas 1 y 2
pg. 48
Unidad Territorial de Inclusin Urbana Comunas 4
pg. 68
Unidad Territorial de Inclusin Urbana Comunas 7
pg. 88
Unidad Territorial de Inclusin Urbana Comunas 8
pg. 108
Unidad Territorial de Inclusin Urbana Comunas
8 Sur
pg. 128
Unidad Territorial de Inclusin Urbana Comunas
8 y 9 Oeste
pg. 148
Unidad Territorial de Inclusin Urbana Comunas
8 y 9 Este
pg. 168
Diagnstico de la situacin de las villas de emergencia
pg. 188
ndice de Sustentabilidad e Inclusin Urbana (ISIU)
pg. 196
Metodologadeconstruccindelndice
Normalizacindeindicadoresdeincidenciapositiva
Normalizacindeindicadoresdeincidencianegativa
Aplicacindelmtodo
Normalizacindeindicadoresconrespuestamltiple
Jerarquizacindeindicadores
TiposdeISIU
Resultados de aplicacin
pg. 200
Caracterizacingeneral
ndice de Sustentabilidad Urbana
pg. 202
ndice de Transformacin Urbana
pg. 206
ndice de Calidad Urbana
pg. 210
ndice de Percepcin de Calidad de vida
pg. 212
Glosario
pg. 230
El proceso de transformacin e inclusin territorial
pg. 238
ElPlanUrbanoAmbiental
Humanizacindelespaciopblico
Los distritos del Sur
pg. 240
La calidad de los espacios verdes
pg. 250
Programasdeespaciosverdes
ProgramadeAcupunturaurbanaynuevasplazas
en las UTIU
Corredoresambientalesyconectoresverdes
Proyectos de infraestructura en el Sur
pg. 260
Calles,avenidasyespaciosdetrnsito
Barriosysectoresdeinters
Obrashidrulicas
ObrasparticularesdesarrolladasenlasUTIU
Los proyectos de movilidad y conexin
pg. 268
Laconectividadmetropolitana
Ampliacindelareddesubterrneos
Metrobusdelsur
Accesibilidadpeatonal
Los proyectos de inclusin social
pg. 270
ProgramasdesarrolladosenlasUTIU
Plan de desarrollo: Comuna 4 y Comuna 8
pg. 278
Losplanesdecomunacomoinstrumentosde
planificacin
PlandelaComuna8
PlandelaComuna4
2014 y ahora: Villa Olmpica y urbanizacin de Villa 20
pg. 288
LeyconAprobacininicialdePromocindelas
Actividades de la Produccin e Industria Deportiva
Villa20:urbanizacin
VillaOlmpica:oportunidaddebrindarunlegado
El desarrollo continuo de la ciudad sustentable
pg. 292
Conformacin histrica de villas de emergencia
1930-2010
pg. 22
Procesodeformacindevillasyasentamientos
Estrategias habitacionales y modelos de desarrollo
pg. 23
Modelodesustitucindeimportaciones:1930-1976
Fragmentacinurbana:19676-2000
Crisisde2001
Las formas de intervencin institucional
pg. 28
LaComisinNacionaldelaViviendaylasprimeras
formas de intervencin
Elprocesodeurbanizacin
Lagestinentre2008y2009
2. LA PRODUCCIN DE LA CIUDAD INFORMAL
3. UNIDADES TERRITORIALES DE INCLUSIN URBANA
4. SUSTENTABILIDAD E INCLUSIN
5. PASADO, PRESENTE Y FUTURO DE LA TRANSFORMACIN
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Las Unidades Territoriales de Inclusin Urbana son una forma innovadora de abordar las estrategias de inclusin social. A travs de las UTIU se disean polticas dirigidas a una unidad que excede los lmites de las villas, los ncleos habitacionales transitorios y conjuntos habitacionales para fortalecer los vnculos entre los barrios informales y la ciudad formal.
.1
POLTICA DE ESTADO PARA LA INCLUSIN
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CONFORMACINDE LAS UNIDADES TERRITORIALES DE INCLUSIN URBANA
Segregacin urbana
En la Argentina, las villas de emergencia representan
la materializacin ms clara del fenmeno de segregacin
socio-espacial urbana. Si bien otros modos de habitacin,
incluso aquellos protagonizados por los sectores de altos
ingresos como los countries o las torres jardn, tambin
modifican las relaciones con el entorno generando encla-
ves urbanos, las villas son destacadas como objeto de po-
lticas pblicas destinadas a modificar esta situacin. En
los barrios carenciados la segregacin con otras zonas de
la Ciudad es una carencia ms, casi consecuente de una
sumatoria de necesidades insatisfechas relacionadas con
diversos aspectos econmicos, sociales y ambientales. Por
este motivo, lograr la urbanizacin de villas y la integracin
socio-espacial de las personas que en ellas viven es una de
las metas que cada gestin estatal se ha propuesto desde el
retorno de la democracia.
La conformacin de una ciudad espacialmente segmen-
tada, que propicia la naturalizacin de las diferencias entre
sus diversos sectores, es un proceso que se desarrolla a lo
largo del tiempo. La transformacin integral de las villas de
la Ciudad de Buenos Aires debe ser abordada, entonces,
tomando en consideracin los procesos de fragmentacin
social y su manifestacin en el espacio que han ido ope-
rando por varias dcadas. Estos sucesos refieren a la con-
centracin de la poblacin en el territorio urbano, segn su
posicin social y las oportunidades diferenciales de acceso
a los bienes materiales y simblicos de la ciudad, y se ma-
nifiestan en el grado de ejercicio de derechos y obligaciones
ciudadanas que su poblacin ejerce. A travs de procesos
fsicos y relacionales, se generan zonas donde confluyen
condiciones diversificadas de hbitat, vivienda, servicios
bsicos de infraestructura urbana, acceso a recursos edu-
cativos, salud y transporte relativamente homogneos, que
determinan un modo particular de habitar el territorio.
Segn el Censo Nacional de Poblacin y Vivienda 2010,
en la Ciudad de Buenos Aires existen actualmente 15 villas,
dos Ncleos Habitacionales Transitorios (NHT), 24 asenta-
mientos y 19 conjuntos habitacionales en los que residen
163.587 personas, lo que representa el 5,7% de los habi-
tantes de la Ciudad. Cada uno de estos tipos de residencia
son manifestaciones de la ciudad informal.
Los asentamientos presentan diverso nivel de concen-
tracin territorial y expresan la existencia de brechas sig-
nificativas en cada una de las dimensiones de desarrollo
Enfoque de inclusin
Con el objetivo primordial de disminuir la segregacin
que existe entre la ciudad formal y la informal, se propone
construir un modelo de intervencin urbana integral que
defina polticas, programas y proyectos para un territorio
definido. A partir del estudio de conflictos y oportunidades,
el modelo pretende conformar una red integrada de acon-
tecimientos institucionales que fortalezcan la capacidad
de pertenencia comunitaria, de desarrollo econmico y de
coexistencia social de los barrios involucrados. Para lograr-
lo, el Gobierno de la Ciudad de Buenos Aires desarroll el
concepto de Unidad Territorial de Inclusin Urbana (UTIU)
que permite abordar estos territorios desde una perspectiva
integral y rompe con la tradicional caracterizacin de la ciu-
dad fragmentada. La poltica pblica se concibe observan-
do cada una de las 7 (siete) Unidades Territoriales defini-
das, que exceden los lmites de las villas y permiten de este
modo fortalecer los vnculos de integracin con la Ciudad.
Esta concepcin reemplaza los modelos tradicionales que
han implementado polticas focalizadas, desarticuladas y
fragmentadas, sustituyendo esa mirada por una dirigida ha-
cia la integracin e inclusin social de los territorios objeto
de gestin.
Formas de regionalizacinLa regionalizacin en Unidades Territoriales de Inclu-
sin Urbana implica la divisin analtica de un territorio en
reas menores con caractersticas geogrficas, habitaciona-
les y sociales similares, al mismo tiempo que representa
una herramienta metodolgica bsica para la planificacin
integral y comunitaria, pues permite el conocimiento de los
recursos para su manejo adecuado.
Una regin es una construccin que se hace en torno a
dos aspectos:
a) Paramtrico: identificacin o comprensin de un patrn o
parmetro de conducta de una variable de inters.
b) Geogrfico: criterio territorial comn que deben compar-
tir las unidades de anlisis.
En este sentido, el desarrollo regional debe entenderse
como una forma de planificacin poltico-pblica, que busca
la organizacin de un territorio de manera armoniosa en la uti-
lizacin del espacio, de manera tal que colabore con el desa-
rrollo integral de todos los aspectos de la vida humana y social.
El ordenamiento territorial concebido en la planificacin de
las UTIU se caracteriza por ser:
Un proceso planificado, donde un organismo central,
quien conoce la realidad del lugar y busca implementar
los escenarios locales ideales a las aspiraciones del propio
esquema de desarrollo, dispone un ordenamiento induci-
do. Este posee dos cualidades que se complementan: su
carcter activo, esto es, que deviene del accionar directo
del Estado en tanto bsqueda de superar asimetras y des-
igualdades existentes dentro de los territorios, y pasivo, que
se refiere al uso y ocupacin del territorio luego de la inter-
vencin. A este ltimo se apunta el inters, al ser un efecto
de la zonificacin de las regiones, ya que su manejo se
convierte en la posibilidad de establecer nuevos escenarios.
Interdisciplinario, porque los mltiples intereses sociales
exigen una visin del territorio desde el punto de vista de
varias disciplinas que aporten los elementos tcnicos nece-
sarios para el desarrollo armonioso y justo.
Coordinado y articulado, ya que es necesaria la integra-
cin con todos los actores sociales relevantes, aunando es-
fuerzos de manera estratgica y eficiente para el desarrollo.
Participativo y comunitario, buscando el buen uso de los
espacios y su ocupacin.
bsico, como son la educacin, la salud, las condiciones de
habitabilidad y los ingresos. A su vez, existen barreras urba-
nas, como vas de ferrocarril, autopistas, terrenos baldos o
grandes predios, que dificultan an ms la integracin de
estos barrios con el resto de la Ciudad. A esta distancia se
le agrega la profunda segregacin entre las distintas villas
y hacia el interior de las mismas, producto de razones di-
versas como el origen migratorio, historias de conflictividad
entre grupos existentes e incluso barreras fsicas que mate-
rializan estas divisiones.
Este conjunto de procesos le otorga un matiz particular al
perfil urbano y social actual, compartido con otras ciudades
de la Argentina y de Amrica Latina, que aflora a partir de
ciertas caractersticas que han persistido a lo largo de las
ltimas dcadas. Uno de los objetivos del trabajo conjunto
encarado por la Secretara de Hbitat e Inclusin y la Se-
cretara de Planeamiento es, justamente, analizar en detalle
esas caractersticas y definir una gestin pblica basada en
el conocimiento de la realidad y la cercana con las personas.
En este contexto, se pone de manifiesto la importancia
que asume el Estado como actor privilegiado tanto en la
planificacin territorial, como en la elaboracin de polticas
capaces de disminuir las brechas habitacionales y sociales
entre los ciudadanos que habitan en su territorio.
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13
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Las Unidades Territoriales de Inclusin Urbana (UTIU)
son una forma innovadora de entender el territorio y las
estrategias de insercin social. La creacin de las UTIU res-
ponde a la necesidad de entender la problemtica del hbi-
tat desde una perspectiva integral y multidisciplinaria, que
tome en cuenta la dimensin fsica, social, institucional y
comunitaria de cada uno de estos mbitos.
La complejidad de la situacin es lo que determina la
necesidad de establecer un proceso racional de anlisis que
defina un diagnstico general para las Unidades en su con-
junto, y especfico para cada UTIU en particular. De esta
manera, el resultado final estar asociado a la preexistencia
de situaciones socio-territoriales que definen las oportuni-
dades de transformacin y de inclusin. A travs de este
abordaje, se pretende superar el tratamiento endogmico
del proceso de urbanizacin, incorporando el entorno y teji-
do urbano formal circundante a cada una de las estructuras
habitacionales, con el objetivo de romper las barreras fsi-
cas y sociales de exclusin.
Alcances de las Unidades Territoriales
La delimitacin geogrfica de cada UTIU fue realiza-
da por la Secretara de Planeamiento del Ministerio de
Desarrollo Urbano y la Secretara de Hbitat e Inclusin
en conjunto, considerando tanto aspectos fsicos como
sociales y proponiendo reas de oportunidad a potenciar
y reas de conflicto a mejorar. Las Unidades se confor-
maron teniendo en cuenta las estructuras habitacionales
mayores y sus zonas circundantes para, en funcin de la
proximidad, definir reas susceptibles de ser integradas.
Los alcances de cada Unidad Territorial de Inclusin Ur-
bana son los siguientes:
UTIU Comunas 1 y 2: calle 4, vas del Ferrocarril General
San Martn, calle 9, avenidas Presidente Ramn S. Castillo
y Gendarmera Nacional.
UTIU Comuna 4: Riachuelo, calle Agustn Magaldi, Ave-
nida Amancio Alcorta y Pepir.
UTIU Comuna 7: avenidas Castaares, Lafuente, vas del
ferrocarril Belgrano Sur, avenida del Barco Centenera.
UTIU Comuna 8 Norte: Avenidas Castaares, Lafuente,
27 de Febrero y Escalada.
UTIU Comuna 8 Sur: Autopista Teniente General Luis
Dellepiane, avenidas Castaares, Escalada y Coronel Roca,
calle Guamin.
UTIU Comunas 8 y 9 Este: avenidas Eva Pern, San Juan
NUEVA LGICA DE ABORDAJE
Bautista de la Salle, Asturias y Castaares, Autopista Te-
niente General Luis Dellepiane y calle Murguiondo.
UTIU Comuna 8 y 9 Oeste: avenidas General Paz y Direc-
torio, calle Murguiondo y Autopista Teniente General Luis
Dellepiane.
Caracterizacin interna
Las Unidades Territoriales de Inclusin Urbana integran
diversos barrios informales y el tejido urbano que los rodea.
Entre los barrios informales que integran las UTIU se en-
cuentran: las villas, los ncleos habitacionales transitorios
y los conjuntos habitacionales. Las villas son urbanizacio-
nes informales producto de ocupaciones de tierra urbana
vacante. Presentan tramas irregulares y, en general, buena
localizacin en relacin con los centros urbanos de produc-
cin y consumo.
Tambin se incluyen los Complejos Habitacionales, es
decir los conjuntos de edificios de propiedad horizontal
construidos por el Estado, en diferentes momentos histri-
cos, como respuesta a la problemtica habitacional de los
sectores populares, medios y poblacin erradicada de las
villas. Asimismo, se integran en las UTIU los Ncleos Ha-
bitacionales Transitorios (NHT): viviendas construidas en la
ltima dictadura militar con el fin de ser el paso obligado de
las familias antes del acceso a las viviendas permanentes
que contemplaba el Programa de Erradicacin de Villas.
Cada Unidad Territorial, entonces, est conformada por:
UTIU Comunas 1 y 2: Villa 31 y Villa 31 bis.
UTIU Comuna 4: Barrio Comandante Toms Espora y Villa
21-24.
UTIU Comuna 7: barrios Presidente Rivadavia I y II, Presi-
dente Illia, Juan XXII, Sector Bonorino (ex Villa 1-11-14) y
Sector Polideportivo (ex Villa 1-11-14), Villa 1-11-14 y Vi-
lla 13 bis. Tambin esta Unidad contiene al barrio Charra
(ex Villa 12) que pertenece a la Comuna 4.
UTIU Comuna 8 Norte: barrios municipales Villa Soldati,
Calaza, Los Pinos, Esperanza y Ramn Carrillo I y II; Villa 3
Barrio Ftima, Villa de Los Piletones y Calacita.
UTIU Comuna 8 Sur: barrios municipales General Savio,
Ingeniero Mascas y Almirante Brown, Villa 20 y Villa 16.
UTIU Comunas 8 y 9 Este: barrios municipales Cilda-
ez, Ngera, Cardenal Copello, Juan Jos Castro y Cardenal
Samor y Villa 6.
UTIU Comuna 8 y 9 Oeste: barrios municipales Manuel
Dorrego y Comandante Luis Piedrabuena y villas 15,17 y
19. Esta ltima fue urbanizada hace pocos aos y es el
actual Barrio INTA.
-
Conformacin de las UTIU Secretara de Planeamiento, Ministerio
de Desarrollo Urbano, GCBA.
15
-
OrganigramaProyecto Urbano Integral
La intervencin en cada una de las Unidades Territoria-
les de Inclusin Urbana es establecida mediante un Proyec-
to Urbano Integral (PUI). Esta es una nueva herramienta de
gestin pblica que abarca las dimensiones fsica, social e
institucional, con el fin de resolver problemticas especfi-
cas sobre un territorio definido por altos ndices de pobreza
y exclusin.
A partir de este instrumento de intervencin urbana,
todos los recursos y esfuerzos pblicos, privados y de orga-
nizaciones de la sociedad civil se articulan y coordinan en
funcin del desarrollo integral del rea con el objetivo de
mejorar la calidad de vida de sus habitantes.
Dimensiones del PUI1. Dimensin institucional
Subdimensin articulacin y coordinacin: coordinacin
interinstitucional, articulacin y coordinacin interministe-
rial e intersectorial.
2. Dimensin social
Subdimensin participacin comunitaria: participacin,
generacin de consensos, pedagoga cvica.
3. Dimensin fsica
Subdimensin infraestructura urbana y servicios bsicos:
mejoramiento de infraestructura urbana, creacin de infra-
estructura urbana, provisin de servicios bsicos.
Subdimensin espacio pblico y movilidad: creacin y
recuperacin de espacios pblicos comunitarios, revitaliza-
cin de vas de acceso y circulacin.
Subdimensin gestin ambiental: saneamiento y recolec-
cin de residuos.
Subdimensin seguridad y convivencia: adecuacin de
infraestructura a dinmica barrial.
Niveles de elaboracin del PUIEl Proyecto Urbano Integral es elaborado en dos niveles
de articulacin:
1. Nivel SECHI: es el primer momento de elaboracin del
PUI. Se realiza con todos los organismos que integran la
Secretara de Hbitat e Inclusin (SECHI).
2. Nivel Interministerial: es un segundo momento en el cual
se comienzan a articular las acciones con otros ministerios,
para lograr el abordaje integral en cada uno de los territorios
competentes.
La tarea de inclusinLa Secretara de Hbitat e Inclusin fue creada en di-
ciembre de 2011 con el fin de planificar, disear, coordinar
y supervisar polticas, estrategias y acciones tendientes a
la inclusin social y a mejorar la calidad del hbitat de las
villas, ncleos habitacionales transitorios y complejos habi-
tacionales de la Ciudad de Buenos Aires.
La Secretara tiene como misin promover la urbaniza-
cin y la inclusin social en villas, ncleos habitacionales
transitorios y complejos habitacionales. Para ello disea y
coordina estrategias de integracin urbana y social, con una
participacin central de la ciudadana. A travs de un abor-
daje integral, busca favorecer el desarrollo urbano sosteni-
ble, y mediante el diseo de una arquitectura fsica y social,
trabaja para construir una ciudad inclusiva. Su visin es la
de una ciudad habitable, inclusiva y sustentable que genere
contextos de oportunidad y asegure la calidad de vida de
todos los ciudadanos de modo que cada uno de ellos pueda
ejercer el derecho a disfrutar de los beneficios que ofrece
la vida urbana.
Mediante la elaboracin de proyectos de urbanismo
social (ampliacin de las redes de servicios bsicos e in-
tervenciones fsicas de mejoramiento de los barrios), y la
implementacin de programas sociales, educativos, depor-
tivos y culturales, todos con perspectiva de gnero, este
organismo trabaja para favorecer la participacin activa de
la comunidad en el diseo, ejecucin y apropiacin de cada
una de las intervenciones urbanas desarrolladas por el Esta-
do. De esta manera, promueve la construccin de ciudada-
na y encara el proceso de transformacin de villa a barrio.
En este proceso es, un eje fundamental de la poltica
es la presencia territorial: por primera vez, en cada una de
las Unidades Territoriales se ha localizado una oficina de
gestin donde da a da los equipos multidisciplinarios del
Gobierno de la Ciudad trabajan para brindar un espacio de
escucha activa, un espacio donde los vecinos pueden par-
ticipar de los proyectos de transformacin de sus barrios y
un espacio donde consultar sobre los programas y proyectos
que ofrece la Ciudad.
El marco normativo que define las responsabilidades
primarias de la SECHI es el Decreto 660 de 2011 y su
Artculo modificatorio N 149 de 2013. Esta norma seala
que la Secretara debe:
"Planificar, disear, coordinar y supervisar polticas,
estrategias y acciones tendientes a la inclusin social y a
mejorar la calidad del hbitat en villas, ncleos habitacio-
nales transitorios y complejos habitacionales de la Ciudad
Autnoma de Buenos Aires.
Formular, coordinar y supervisar polticas vinculadas a
la urbanizacin y regularizacin de las villas, ncleos habi-
tacionales transitorios y complejos habitacionales.
Promover y coordinar la ejecucin de polticas de hbitat
y de promocin del acceso a la vivienda, que fomenten la re-
duccin del dficit habitacional y segregacin socio- espacial,
el mejoramiento del equipamiento comunitario, infraestruc-
tura y servicios, en coordinacin con las reas competentes.
Articular polticas de mejoramiento de la calidad del h-
bitat con reas de gobierno de orden nacional, provincial y
municipal en coordinacin con el Ministerio de Gobierno.
Supervisar en coordinacin con el Ministerio de Gobier-
no, el fortalecimiento del Sistema Federal de Vivienda.
Coordinar y supervisar acciones de mejoramiento y mante-
nimiento del hbitat ante situaciones de emergencia en villas.
Promover polticas referidas a las personas con disca-
pacidad".
De ese marco se desprenden los 5 objetivos rectores de
la Secretara que responden a una poltica de mejoramiento
del hbitat:
1. Promover la infraestructura urbana y la sanidad ambien-
tal. Con el objetivo de reducir las brechas que determinan
un acceso diferenciado a los bienes y servicios que ofrece
la Ciudad, se promueve la instalacin de infraestructura
urbana adecuada, haciendo foco sobre aquellas zonas con
mayores niveles de dficit. Asegurar el acceso formal a los
servicios pblicos domiciliarios y de infraestructura urbana
permite asegurar la calidad de la prestacin y la eficiencia
en los recursos invertidos.
2. Crear y recuperar espacios pblicos. A partir del recono-
cimiento del rol fundamental que asumen los espacios p-
blicos como mbitos de socializacin comunitaria y tenien-
do en consideracin el dficit que existe hoy en cada uno
de los territorios de influencia, se trabaja en la generacin y
recuperacin de espacios de uso social y colectivo.
3. Promover la interconectividad urbana. Para superar las
barreras que constituyen obstculos para la integracin de
-
17
la Ciudad, se trabaja sobre la recomposicin de la trama
urbana realizando obras para conectar las zonas segregadas
con la ciudad formal. A travs de una mayor integracin
fsica con los conectores existentes, se hace posible propi-
ciar la vinculacin productiva, social y cultural de las villas,
complejos habitacionales y ncleos habitacionales transito-
rios con la ciudad formal.
4. Promover la inclusin social. Con el objetivo de garantizar
el ejercicio del derecho a la ciudad de todas y todos los ha-
bitantes, la SECHI lleva adelante estrategias de intervencin
que promueven la conformacin de una ciudadana plena, con
igualdad de acceso a los bienes y servicios que ofrece la Ciudad.
De esta manera, promueve la participacin ciudadana en
el diseo de las polticas de transformacin urbana, plan-
teando cada intervencin con una perspectiva de gnero. Se
favorece la construccin de redes que permitan fortalecer el
capital social y dejar capacidad instalada en los ciudadanos
para lograr as un verdadero empoderamiento comunitario.
Adems, la Comisin para la Plena Participacin e Inclu-
sin de las Personas con Discapacidad (COPIDIS) trabaja por
la integracin de las personas con discapacidad en el marco
amplio de la Ciudad, favoreciendo la equiparacin de oportu-
nidades para toda la ciudadana.
5. Promover el acceso a la vivienda. Con el objetivo de redu-
cir el dficit habitacional existente, se promueve el acceso
a una vivienda adecuada para todos los habitantes de la
Ciudad de Buenos Aires.
Para ello se proveen facilidades para el acceso al crdito y
se desarrollan nuevos emprendimientos habitacionales que,
en su conjunto, favorecen el desarrollo integral de la co-
munidad. De este modo, se busca establecer una poltica
habitacional sustentable que contemple soluciones habita-
cionales en el marco del derecho a la ciudad.
El organismo responsable de la ejecucin de estos progra-
mas es el Instituto de Vivienda de la Ciudad Autnoma de
Buenos Aires (IVC).
Portal inclusivo en Barrio Cildaez, UTIU Comunas 8 y 9 Este.
-
Acciones para el Planeamiento
La Secretara de Planeamiento dependiente del Minis-
terio de Desarrollo Urbano tiene, entre otras funciones, las
referidas a la elaboracin de planes y programas tendientes
a la calificacin urbanstica de la Ciudad de Buenos Aires.
Asimismo, debe identificar y promocionar proyectos urbanos
y disear polticas e instrumentos de gestin destinados a la
articulacin entre la Ciudad y el rea Metropolitana. Una de
sus misiones principales, respecto de la equidad territorial,
es la de formular planes y programas orientados a la integra-
cin de reas postergadas dentro de la trama urbana.
El planeamiento del territorio requiere principalmente
de informacin fiel y actualizada de las actividades y carac-
tersticas puntuales que deben considerarse al momento
de definir acciones generales o particulares. Una de las
herramientas principales es el Relevamiento de Usos del
Suelo, realizado en 2008-2009 y actualizado en 2010-
2011, que tiene como objetivo producir y reconstruir datos
de usos respecto a la edificacin y actividades que se de-
sarrollan en todas las parcelas de la Ciudad Autnoma de
Buenos Aires. Tambin el relevamiento del Mercado inmo-
biliario que permite analizar diversos aspectos de un sector
dinmico de la economa de la Ciudad y comparar, a partir
de sus diversas series temporales iniciadas en 2001, la
evolucin de sus caractersticas ms significativas a nivel
sectorial y territorial, a partir de la elaboracin trimestral
de indicadores sobre precios de terrenos, locales, casas y
departamentos en la Ciudad de Buenos Aires y en la Re-
gin Metropolitana. A su vez, se relevan y procesan diver-
sas fuentes de datos estadsticos para elaborar mapas e
informes que incluyen la estructura territorial, la actividad
comercial, la provisin de servicios y espacios pblicos.
Todos estos elementos son utilizados como el insumo prin-
cipal en el desarrollo de indicadores urbanos aplicados en
los estudios sectoriales y territoriales.
La informacin resultante se organiza de acuerdo con
los lineamientos establecidos por el Modelo Territorial de
la Ciudad de Buenos Aires. El Modelo Territorial es una
poltica de Estado que responde al mandato de la Consti-
tucin de la Ciudad Autnoma y al Plan Urbano Ambiental
Ley 2930, formulada para posibilitar la discusin sobre la
Ciudad que se desea construir de aqu a cincuenta aos. En
el Modelo se sintetizan los lineamientos de planeamiento a
nivel territorial y se aporta un marco que orienta la defini-
cin de polticas y la toma de decisiones.
En este marco, se confeccion una matriz de indica-
dores integrados en el ndice de Sustentabilidad Urbana,
compuesto de ndices temticos que fueron organizados se-
gn la estructura de la normativa del Plan Urbano Ambien-
tal. Por este motivo, incluye ndices de Hbitat y Vivienda,
Estructura y Centralidades, Espacio pblico, Produccin y
Empleo, Transporte y Movilidad y Patrimonio urbano. Los
indicadores tienen valor como herramientas especficas de
anlisis y adems conforman una matriz de control sobre
los planes, proyectos y transformaciones que van ocurrien-
do en la Ciudad, ya que permiten medir peridicamente
los cambios ocurridos en las diversas dimensiones. De este
modo, el Modelo Territorial permite guiar el planeamiento y
monitorear los impactos de la gestin sobre la urbe.
Otras herramientas fundamentales al momento de defi-
nir los alcances de las Unidades Territoriales de Inclusin y
elaborar diagnsticos precisos fueron los Sistemas de Infor-
macin Geogrfica (SIG) y la fotogrametra, aplicada al mo-
mento de relevar las caractersticas mtricas y geomtricas
(dimensin, forma y posicin) de los barrios informales que
forman parte de cada UTIU.
La cartografa especfica, obtenida mediante la utiliza-
cin de todas estas herramientas, no solo facilita la tarea
de planificacin al otorgar una visin clara y general de la
realidad que se desea transformar, sino que fundamental-
mente facilita la comunicacin entre vecinos y funcionarios
ante la diversidad de hechos existentes; lo que favorece la
participacin de los ciudadanos en la gestin y accin sobre
el territorio.
Una de las funciones particulares de la Secretara de
Planeamiento es la elaboracin de los Planes de Comunas.
En este sentido se confeccionaron los planes de Comuna 4
y Comuna 8, instrumentos para guiar el desarrollo urbano
y social de dichas reas, donde se desarrolla la descripcin
de caractersticas bsicas de la situacin territorial. En es-
tos documentos se incorporan los resultados de las con-
versaciones abiertas realizadas con vecinos, profesionales
y organizaciones de la sociedad civil de ambos conjuntos
territoriales. Cada Plan analiza temticas actuales como la
realidad demogrfica y de calidad de vida de la poblacin,
la actividad de la construccin y la valorizacin inmobiliaria,
los usos del suelo, distribucin y caractersticas, la activi-
dad y distribucin de locales comerciales, los espacios ver-
des y la infraestructura de transporte. Estas caractersticas
se analizan tambin a partir del ndice de Sustentabilidad
Urbana a fin de detectar las deficiencias y necesidades, en
contraste con los valores futuros definidos por el Modelo.
El uso de estos indicadores direcciona los proyectos de ma-
nera simple y con sustento cientfico, a la vez que permite
monitorear los avances y logros. Las conversaciones abier-
tas permitieron el debate conjunto acerca de las temticas
abordadas y, principalmente, las prioridades en materia de
intervencin del territorio.
La escala de anlisis en estos informes es el territorio de
cada comuna considerada como unidad territorial, sin dejar
de tener en cuenta los procesos urbanos que exceden los l-
mites polticos y que inciden en su situacin actual. A su vez,
algunas propuestas especficas tienen mayor grado de detalle
y de precisin territorial y se corresponden con aquellas zo-
nas y temticas que, de acuerdo con el diagnstico, son pri-
mordiales para el desarrollo urbano y social del conjunto del
rea; tal es el caso de los criterios para la urbanizacin de las
villas. Es principalmente en este sentido que los Planes de
Comuna le sirven a la Secretara de Hbitat e Inclusin como
antecedente y marco, ya que su objetivo esencial es planifi-
car, disear y coordinar polticas y estrategias tendientes a la
inclusin social y a mejorar la calidad del hbitat en villas y
barrios informales.
En las siguientes fotos se observa:
1) Conversacin abierta en Comuna 4
realizada, ao 2012.
2) Conversacin abierta en Comuna 8
realizada, ao 2012.
3) Nuevo Paso Bajo Nivel Donado-Holmberg.
4) Mapa resultante de la conversacin abierta
con vecinos de la Comuna 8, ao 2012.
5) Foto sacada con cmara 360, utilizada
por el Ministerio de Desarrollo Urbano.
6) Presentacin del Modelo Territorial en la
Legislatura Portea, ao 2012.
1
2
-
5 6
43
19
-
A lo largo de la historia de Buenos Aires, el desarrollo urbano atraves diversos procesos de avance, rupturas y consolidacin. La produccin de una ciudad informal, en especial durante la segunda mitad del siglo XX, se comprende al considerar las complejas relaciones que existen entre los modelos de desarrollo implementados en el pas y las estrategias de la poblacin para acceder al bienestar que ofrece la vida urbana.
.2
LA PRODUCCIN DE LA CIUDAD INFORMAL
-
CONFORMACIN HISTRICADE VILLAS DE EMERGENCIA1930-2010
Las Unidades Territoriales de Inclusin Urbana (UTIU)
se conforman a partir de una nueva perspectiva, de humani-
zacin del territorio y de inclusin social, que busca recono-
cer la realidad urbana en su diversidad y en su complejidad,
teniendo en cuenta las numerosas experiencias de poltica
pblica desarrolladas a lo largo del tiempo. Entender la si-
tuacin actual de las UTIU de la Ciudad de Buenos Aires
requiere estudiar el proceso histrico que llev a su desarro-
llo y analizar la configuracin espacial que adquieren con el
correr de los aos, tanto en lo que respecta a las villas como
a los diversos tipos de barrios y complejos habitacionales
que fueron construidos con el objeto de mejorar las condi-
ciones de vida de sus habitantes. Cmo se fueron desarro-
llando, y cmo fue su evolucin en los distintos perodos de
desarrollo que atraves el pas, resulta una aproximacin
fundamental al estudiar las diferentes polticas pblicas
que fueron implementndose con ese objeto.
Las villas pueden ser calificadas como autourbanizacio-
nes informales producto de ocupaciones de tierra urbana
vacante o de la afectacin de tierras fiscales. En general,
presentan las siguientes caractersticas: producen tramas
urbanas muy irregulares; las viviendas son construidas en
su origen con materiales precarios o de desecho, poseen
una alta densidad poblacional, a diferencia de los asenta-
mientos; los pobladores son, por lo general, trabajadores
poco calificados o informales, y sus habitantes son en gran
medida estigmatizados por parte de la sociedad de su entor-
no. Los asentamientos son urbanizaciones informales que
se caracterizan por mantener una trama urbana regular: los
terrenos se dividen en lotes y manzanas, se respeta el traza-
do de las calles y se destinan espacios para equipamientos
comunitarios.
Proceso de formacin de villas y asentamientos
Entre los aos 1869 y 1930, el proceso de urbaniza-
cin del pas se relaciona directamente con el aporte de
poblacin extranjera. La Ciudad de Buenos Aires y su rea
metropolitana fueron lugares de asentamiento de millones
de inmigrantes, en su mayora europeos, que incrementaron
la mano de obra urbana que se incorporara principalmen-
te en las actividades de construccin y en los pequeos y
medianos talleres industriales que conformaban el sector
secundario en ese entonces. Pero, a partir de 1930, cesa
en gran parte la gran inmigracin europea y destaca con
mayor relevancia la presencia del poblador argentino del
interior en los principales centros urbanos. En ambos casos,
la llegada de los trabajadores a las ciudades constituye un
acontecimiento favorable al desarrollo del mercado interno.
La poblacin del Gran Buenos Aires creci de manera
constante hasta llegar a superar el crecimiento promedio
nacional. En 1930, representaba el 30,0% de la poblacin
total y contaba con un nivel de ingresos superior al prome-
dio del pas, ya que en esta regin se verificaba la concen-
tracin del mercado nacional y las actividades industriales
que se situaban cercanas al puerto. A partir de 1947, el
crecimiento del rea Metropolitana fue del 43,0% frente a
un 12,0% de la Argentina en su conjunto.
En este contexto, se observa el asentamiento de pobla-
cin en las llamadas villas de emergencia en la Ciudad
y el Gran Buenos Aires. La explicacin ms generalizada
del proceso de formacin de los asentamientos, toma como
punto de partida el cambio radical en la situacin econ-
mica y social del pas a posteriori de la crisis mundial de
1929, con la transicin entre el modelo agroexportador y la
industrializacin por sustitucin de importaciones destina-
da en un primer momento a la elaboracin de manufacturas
de tipo liviano, que ya no se podan adquirir en los merca-
dos de ultramar. La necesidad de adaptacin a los cambios
del mercado internacional y el progresivo estancamiento de
las economas regionales provocaron consecuencias direc-
tas en la distribucin poblacional del pas.
El contexto latinoamericano no fue ajeno a estos proce-
sos. En toda Amrica Latina, las dcadas de 1930 y 1940 se
constituirn en el punto de partida de un acelerado proceso
de urbanizacin con un bajo nivel de desarrollo, fomentado
por el crecimiento del sector industrial que presenta ndices
desiguales en cuanto a su capacidad de generar empleo y
riqueza. Con el tiempo, las grandes concentraciones urba-
nas se caracterizarn por el desarrollo de las actividades
de comercio, servicios y, tambin, por el asentamiento de
las autoridades gubernamentales y el crecimiento del sector
pblico. En lo que refiere a Buenos Aires, el crecimiento de
la industria no fue acompaado por el incremento de la vi-
vienda destinada a la poblacin de menores recursos ni por
una adecuada expansin de los servicios pblicos urbanos
que pudieran atender la demanda planteada por los nuevos
habitantes. De esta manera, las villas de emergencia, de-
nominacin que expresaba la supuesta transitoriedad del
nuevo modo de ordenamiento territorial en un contexto so-
cial de ascenso social paulatino pero seguro, devendrn en
las villas miseria que con nombres diferentes acompaan
desde entonces el desarrollo urbano de las grandes ciuda-
des de Amrica Latina.
-
23
ESTRATEGIAS HABITACIONALES Y MODELOS DE DESARROLLO
La llegada de migrantes provenientes del interior del
pas, en general, no se correspondi con una adecuada
oferta de servicios habitacionales que pudiera responder a
las necesidades de los nuevos habitantes de la metrpoli.
Por este motivo, la poblacin que se asent en la Ciudad y
el Gran Buenos Aires, en su mayora trabajadores pertene-
cientes a los sectores populares, implementaron diversas
estrategias con el objetivo de acceder a una vivienda en
la ciudad, ya que el espacio urbano, para estas personas,
posibilitaba el acceso a oportunidades de empleo que ya no
estaban disponibles en sus lugares de origen.
Estas estrategias representan maneras diferentes de
autogestin del hbitat, produccin de nuevas formas de
asentamiento que se fueron desarrollando a lo largo de la
historia urbana de Buenos Aires. Si bien en los distintos pe-
rodos asumen caractersticas especficas, la conformacin
de estos espacios en el contexto de la ciudad formal asume
formas comunes. A su vez, en cada perodo la poltica p-
blica de los diversos estamentos del Estado ser implemen-
tada mediante diversos modos de gestin e intervencin.
Por lo tanto, el proceso se analiza teniendo en cuenta los
principales modelos de desarrollo como marco para su es-
tudio: el modelo de sustitucin de importaciones (desde
1930 hasta 1976), el modelo neoliberal (desde 1976 hasta
el 2000) y la crisis de este ltimo (a partir de 2001).
Modelo de sustitucin de importaciones: 1930-1976.
Desde la dcada de 1930, crece la atraccin de los
grandes centros urbanos y comienzan a surgir, consecuen-
temente, nuevos asentamientos informales ocupados por los
migrantes recientes. Estas formas de autogestin para acce-
der al hbitat urbano fueron protagonizadas por las muchas
familias a las que se les dificultaba lograr un empleo que fa-
voreciera conseguir una vivienda adecuada. En la Ciudad de
Buenos Aires, comenzaron as a ocuparse lugares vacos, de
manera precaria, formndose las primeras villas en la zona
norte, cercana al puerto. Una de las primeras fue Villa Des-
ocupacin, como se conoci al primer asentamiento localiza-
do en terrenos ferroviarios del barrio de Retiro.
El gobierno provey de viviendas econmicas, de tipo
precario, a un sector de la poblacin muy afectado econmi-
camente, como fue la entrega de unidades a inmigrantes en
su mayora italianos que dio lugar a la formacin del llamado
Barrio Inmigrantes a fines de 1940, en la zona sur de lo
que luego se convertira en la Villa 31.
Foto histrica de la villa, en el barrio de Retiro.
El rea de Retiro en 1940.
-
Crecimiento a partir de 1940Hacia fines de los aos cuarenta la instalacin de la
poblacin en mayor nmero se verifica de manera creciente
y sostenida en esa misma rea de la Ciudad. Principalmen-
te se trata de grupos originarios de las corrientes migrato-
rias del interior del pas como as tambin de los ltimos
contingentes europeos de la poca de posguerra. La zona
era atractiva para los migrantes por la cercana con las es-
taciones ferroviarias y el puerto, en virtud de las posibles
oportunidades laborales que all existan. Desde entonces
comenz una serie de localizaciones que a lo largo de la
dcada se fueron afianzando.
Hacia 1960 comienza la crisis del modelo de desarrollo
iniciado en la dcada de 1930. El estancamiento econmi-
co que atraves el pas signific el incremento de poblacin
existente en las villas de emergencia, que continuaron au-
mentando en nmero tanto en zonas de la periferia como en
diversos puntos del rea central de la metrpoli. El nmero
de habitantes en las villas (tanto de las ubicadas en el terri-
torio de la Ciudad de Buenos Aires como aquellas localiza-
das en el rea Metropolitana), tuvo desde sus orgenes una
tendencia casi continua de crecimiento, en contraposicin
con la poblacin de la Capital Federal.
Existen diversas estimaciones sobre la cantidad de ha-
bitantes y la tasa de crecimiento poblacional que presentan
estos asentamientos urbanos. Los clculos varan segn las
fuentes, pero en todos los casos hay acuerdo en considerar
como significativamente mayor el crecimiento de la pobla-
cin en villas de emergencia comparado con el de la Ciudad
en su conjunto.
Algunos autores sealan que en 1956 haba 21 asenta-
mientos precarios con una poblacin de 33.920 habitantes.
Para principios de la dcada de 1960, se increment el cre-
cimiento promedio anual de dicha poblacin en el orden del
3,0%, cuando simultneamente en la Ciudad de Buenos
Aires el crecimiento era del 1,42% anual.
Esta diferencia, con variaciones leves, se mantendr a
lo largo de la dcada. Entre 1962 y 1967, aproximada-
mente, el crecimiento poblacional de la Ciudad mantuvo un
ritmo del 1,5% anual y las villas una tasa media anual del
2,0%. En cuanto a los asentamientos ubicados en el rea
Metropolitana, de acuerdo con los relevamientos oficiales
de la Comisin Nacional de la Vivienda, desde mediados de
la dcada de 1950 y hasta 1967, se expandieron con una
media anual de aproximadamente el 1,5%. El nmero de
villas, en especial en la zona metropolitana, no experimenta
un aumento considerable; el incremento se verifica en la
cantidad de personas que alberga cada una.
De alrededor de 78.000 personas a mediados de los
aos cincuenta, a fines de la dcada de 1960 se habra lle-
gado a los 500.000 habitantes. Aunque en la Capital Fede-
ral nunca se alcanz la cantidad de poblacin que mostra-
ban las villas del Conurbano, s se mantuvo un crecimiento
continuo a lo largo de los aos.
Las villas continuaron creciendo y expandindose.
En esta misma poca tambin se produjo la erradicacin
de 12 asentamientos de manera total y 1 parcialmente,
lo que signific el desalojo de aproximadamente unas
37.500 personas.
La erradicacin se profundizar en la dcada de 1970,
cuando debido a las polticas implementadas por el auto-
denominado Proceso de Reorganizacin Nacional, la po-
blacin en villas de emergencia y asentamientos precarios
disminuir casi hasta la mitad.
Las primeras villas en Capital Federal se localiza-
ron en el norte, tanto en el barrio de Retiro como en
Saavedra y en Belgrano. En el sur, varios asentamien-
tos surgieron en la zona del Baado de Flores antes de
la rectificacin del Riachuelo y la creacin del Parque
Almirante Brown.
Construccin instalada en el antiguo Baado de Flores.
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25
Foto histrica del Riachuelo.
Vista area del Riachuelo en 1965, Comuna 4. Foto actual del Riachuelo.
-
En la foto se puede observar la zona de
Flores en 1965, donde actualmente se
localiza la Villa 1-11-14.
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27
Ao FuentePoblacin total
de Capital Federal
Poblacin de villas de emergenciaCapital Federal
Poblacin de villas de emergencia
AMBA
Cantidad de villas
1947 1) Censo 1947 2.981.043
1956 2) Comisin Nacional de la Vivienda 33.920 78.430 21
1958 3) S.A.S. y S.P 35.420 21
1959 4) Municipalidad de la Ciudad de Buenos Aires 44.250 30
1960 5) Censo Nacional 1960 2.966.634 22.700 72.000
1962 6) Polica Federal 50.000 32
1963 7) Censo MCBA 42.462 33
1966 8) Ministerio de Bienestar Social 91.301 33
1967 9) Ministerio de Bienestar Social 102.143 33
1967 10) P.E.V.E. ver sigla 80.000 200.000
1967 CONADE 100.000 260.000
1968 11) Censo Comisin Nacional de la Vivienda 102.534 500.000 34
1970 CONADE 106.776 344.589 23
1970 12) J. I. Imaz 127.815 265.179
1970 Censo Nacional 1970 2.972.453 109.651 27
1975 13) Comisin Nacional de la Vivienda 179.322 25
Poblacin en villas de emergencia de la Capital Federal y Gran Buenos Aires en el perodo 1947-1975 (en nmero de personas)
Bellardi y De Paula (1986), en base a Aguirre, B. y completado con datos de los Censos Nacionales 1947, 1960 y 1970 para la poblacin de
la Capital Federal.
Fragmentacin urbana: 1976-2000
A mediados de la dcada de 1970 comenz en el pas
un modelo productivo sustentado en las bases del libera-
lismo econmico. Este modelo fue implementado por la
dictadura militar iniciada con el golpe de Estado de 1976.
Basado en la apertura del mercado a la inversin extranjera,
la desregulacin del mercado y la retirada del Estado de las
polticas relacionadas con el desarrollo social y el bienes-
tar, en este contexto la situacin econmica de los sectores
ms pobres se agrav an ms por la cada del empleo,
en especial en el sector manufacturero. En la Repblica
Argentina, entre 1974 y 1994, la prdida o reconversin
de los puestos industriales lleg a ms de medio milln
de empleos. En la Capital Federal, la prdida de empleos
manufactureros duplica la del total del pas, asociado con
el cierre de establecimiento y la relocalizacin de industrias
a partir de la implementacin del nuevo Cdigo de Planea-
miento Urbano en 1977.
El crecimiento y expansin de las villas y asentamien-
tos era considerado por las autoridades militares como una
amenaza a la calidad y modo de vida de la poblacin de
la Capital y, por lo tanto, la erradicacin fue la alternativa
elegida como poltica destinada a eliminarlos.
Las condiciones de vida eran a menudo citadas como
los argumentos ms destacados para fundamentar la in-
tervencin en el territorio. La situacin de riesgo sanitario
que se verificaba en las villas, la contaminacin, la falta de
Villas de emergencia, ncleos habitacionales transitorios y asentamientos (2010) Poblacin
1-11-14 25.973
3 10.144
6 9.511
15 15.568
20 19.195
21-24 29.782
31-31 bis 26.492
NHT Zavaleta-Barracas 2.906
Total 107.805
Poblacin en villas de emergencia en Buenos Aires, 1991-2010
Secretara de Planeamiento, Ministerio de Desarrollo Urbano, GCBA. En base a Direccin General de Estadstica y Censos e INDEC.
agua potable o de otros servicios, generaba que en muchos
casos se presentara en estos asentamientos la tasa de mor-
talidad ms elevada del pas. El 46,0% de los fallecimien-
tos se produca antes del primer ao de vida y solamente
el 11,1% de sus habitantes sobreviva despus de los 50
aos. En la Capital Federal sobrepasaba esa cantidad de
aos el 82,3% de sus pobladores.
Crisis de 2001
La crisis estructural que atraves la Argentina en el ao
2001 contribuy a una mayor desigualdad y fragmentacin
social que afect todos los mbitos de la vida cotidiana
incluyendo el plano urbano. En 2006, la Defensora del
Pueblo detect alrededor de 24 nuevos asentamientos en la
Ciudad, con una poblacin aproximada de 2.652 familias,
alrededor de 10.000 personas. Para el ao 2008 este or-
ganismo haba detectado ms de 50 Nuevos Asentamientos
Urbanos (NAU), entre los cuales pueden mencionarse Ro-
drigo Bueno, Nueva Esperanza, Los Pinos, Puente Bosch,
ex fbrica Morixe, El Pueblito, Barrio Obrero, La Toma.
En el territorio de la Ciudad de Buenos Aires son cla-
ramente apreciables dos realidades confrontadas entre el
Norte y el Sur. En la actualidad, ms de 160.000 personas
viven en villas de emergencia, la mayora de las cuales se
localizan en esta ltima zona. As, las villas ms pobladas
en la actualidad, segn datos del Censo 2010, son la Villa
21-24 (con 29.782 habitantes); la 31 y 31 bis (26.492
habitantes); la Villa 1-11-14 (25.973 habitantes); la Villa
20 (19.195 habitantes) y la Villa 15 (15.568 habitantes).
Asimismo, es notable el surgimiento de nuevas villas, gran
parte en la zona sur (como Villa Calacita, Lacarra, Piletones
y Villa Dulce), pero tambin en otras reas de la Ciudad
(como la Rodrigo Bueno en la Reserva Ecolgica y en el ba-
rrio de Chacarita). De manera mucho ms puntual, y como
instalaciones de mxima precariedad, se localizan peque-
os asentamientos en diversos puntos como los relevados
por la Defensora del Pueblo.
Al analizar la variacin demogrfica de estas reas, se
observa que las villas con mayor crecimiento poblacional
intercensal fueron la 1-11-14, la 31 y 31 bis, que quintu-
plicaron la cantidad de habitantes entre 1991 y 2010. La
Villa 21-24, tercera en trminos de mayor importancia, tuvo
en cambio un crecimiento relativamente menor, as como
las villas 20 y 15. Sin embargo, es importante resaltar que
el conjunto de habitantes en villas se triplic desde 1991
a un ritmo continuo de 5.000 nuevos habitantes por ao.
Este proceso de crecimiento se contrapone claramente
con las tendencias demogrficas que se evidencian en el
resto de la Ciudad de Buenos Aires. Las principales causas
que dan impulso a este proceso son el propio crecimiento
vegetativo y los procesos migratorios; ambos reflejando pro-
cesos de urbanizacin informal en los que se concentran los
focos ms urgentes de necesidades bsicas insatisfechas.
-
LAS FORMAS DE INTERVENCIN INSTITUCIONAL
La precedente caracterizacin del desarrollo y evolucin
de los barrios informales en la Ciudad y el Gran Buenos Ai-
res, teniendo en cuenta los diferentes momentos histricos
del pas, apunta a contextualizar el anlisis de las distintas
polticas de intervencin institucional que se fueron dando
a lo largo del tiempo.
Los diferentes programas de reasentamiento o erradi-
cacin puestos en marcha por los distintos gobiernos han
sido los principales mecanismos institucionales utilizados
en la accin oficial para hacer frente a la situacin de los
habitantes de las villas. La radicacin como alternativa so-
licitada por estos habitantes fue considerada en escasas
oportunidades.
Entre los aos 1955 y 1983, la intervencin estatal
frente al fenmeno estuvo orientada principalmente a su
erradicacin. Estas formas de hbitat eran vistas como es-
pacios caticos y la problemtica se asociaba no solo al
dficit habitacional, sino a una suerte de patologa social
generadora de otros problemas. De acuerdo con esta pers-
pectiva surgirn dos tipos de respuesta poltica: la erradi-
cacin a partir de la relocalizacin de sus pobladores en
grandes complejos habitacionales ubicados en zonas peri-
fricas, principalmente entre1955 y 1976, y la expulsin
forzosa de sus residentes sin una alternativa de alojamiento
en el cual reubicarse a lo largo de la ltima dictadura.
La Comisin Nacional de la Vivienda y las primeras formas de intervencin
En 1956 se cre Comisin Nacional de la Vivienda
(CNV), antecedente directo de la Comisin Municipal y
del Instituto de la Vivienda de la Ciudad de Buenos Aires
(IVC). Esta Comisin elabor un plan de erradicacin de
villas consistente en la construccin de viviendas que se-
ran subsidiadas por el Estado para facilitar el acceso de la
poblacin con menores recursos.
Con la gestin de Arturo Frondizi comenz la provisin
de viviendas transitorias, conocidas popularmente como
medios caos por su forma abovedada. Durante su go-
bierno, continu la poltica de intervencin intentando dar
trmino a complejos de vivienda ya iniciados y, a su vez,
con la construccin de un nuevo tipo de viviendas peque-
as, prefabricadas y econmicas.
Entre el 1962 y 1966, durante la presidencia del Dr.
Illia fueron desarrolladas dos polticas principales. Por un
lado, a nivel nacional se cre el Plan de Construccin de
Viviendas Permanentes para erradicar las villas de todo el
pas mediante la sancin de la Ley 16601 y, por el otro, el
Plan Piloto para la erradicacin de las villas de emergencia
5, 6 y 18, y del Parque Almirante Brown.
Segn lo dispuesto en la mencionada ley, debera ins-
trumentarse un plan de construccin de viviendas a las que
podran acceder los pobladores de las villas, por medio de
un programa de financiacin calculado sobre la base de las
variaciones producidas en el salario mnimo, vital y mvil.
En cuanto al Plan Piloto, la Ordenanza municipal 20220
dictada en 1965 estipulaba que una de las principales ta-
reas previas a desarrollar en los asentamientos precarios
era la formacin de los llamados Centros de Comunidad.
Los Centros de Comunidad estaban pensados como ins-
trumentos aptos para desarrollar una accin de organiza-
cin y desarrollo de los diversos grupos que habitaban las
villas, a fin de lograr la creacin de condiciones adecuadas
para el avance de los proyectos de erradicacin. Adems,
se pretenda de esta manera que los habitantes de las villas
apoyaran las obras proyectadas por el gobierno municipal.
Durante el perodo de aplicacin de este plan, sin em-
bargo, ninguna villa fue erradicada. De todos modos, se
llevaron a cabo tareas de mejoramiento en las condiciones
de vida, mediante la construccin de calles interiores, la
extensin de redes de alumbrado pblico y la realizacin de
campaas de vacunacin, entre otras acciones.
Entre 1973 y 1976, durante el gobierno peronista, el
control del proceso de erradicacin se enfrent con las ten-
siones que provocaba la decisin del Estado de impulsar
una poltica de erradicacin y el accionar de las organiza-
ciones que se haban conformado en las villas en defensa
de la radicacin permanente. No hubo, por lo tanto, una
forma de intervencin homognea hacia las villas de emer-
gencia, si bien la poltica de vivienda popular mostr avan-
ces frente a los proyectos anteriores.
La llamada Revolucin Argentina, con el General Juan
Carlos Ongana en el poder, sancion en 1967 un proyecto
de erradicacin masiva de las villas en la Ciudad de Bue-
nos Aires a travs del Plan de Erradicacin de las Villas de
Emergencia (PEVE). Fue considerada la propuesta oficial
ms ambiciosa con relacin a los restantes planes conoci-
dos, en primer lugar porque se planteaba alcanzar nme-
ros masivos en cuanto a las viviendas a construir y a las
familias que deban erradicarse; en segundo lugar, porque
desarroll una compleja estructura administrativa para im-
plementar las acciones propuestas.
El programa planteaba como finalidad primaria brindar
solucin habitacional a las 70.000 familias que residan en
villas de emergencia en la Ciudad de Buenos Aires y el rea
Metropolitana, que representaban un total de aproximada-
mente 280.000 personas segn el PEVE. En tres aos y
medio, esta poltica expuls de las villas a ms de 34.000
personas.
El Plan estaba compuesto por dos programas: uno, de
construccin de viviendas transitorias, y otro de viviendas
definitivas. El primero de los programas prevea la construc-
cin de 8.000 viviendas distribuidas en 17 Ncleos Habi-
tacionales Transitorios (NHT), donde se alojaran 25.000
personas. Estos ncleos estaban destinados a ser un paso
obligado para las familias antes del acceso a su vivienda
definitiva. Del total de NHT previstos, se construyeron tres
en la ciudad y doce en el Gran Buenos Aires. Varios fueron
ubicados en zonas inundables y de menor accesibilidad que
las villas de las que provenan gran parte de las familias
relocalizadas.
La relocalizacin de habitantes de las villas y asenta-
mientos precarios, o el mejoramiento, al menos moment-
neo, de las condiciones de vida que en ellos se verificaba,
no formaban parte de los objetivos del PEVE. Tampoco se
otorgaba reconocimiento a la tarea desarrollada por las dis-
tintas organizaciones villeras, pero propona la necesidad
de llevar a cabo un "proceso de adaptacin" para las fami-
lias una vez que se mudaran a los Ncleos Habitacionales
Transitorios.
Entre los objetivos que s se incluan en el programa, la
erradicacin total y definitiva de todas las villas de emer-
gencia requera, para sus impulsores, la difusin de nuevas
pautas de vida que facilitaran la adaptacin a la futura si-
tuacin habitacional, motivando a la poblacin a modificar
conductas consideradas indeseables.
El Plan sealaba como lineamientos bsicos, adems,
la seguridad jurdica, que evitara a los pobladores ser ob-
jeto de nuevos desalojos; la seguridad fsica, ya que su-
puestamente seran instalados en terrenos adecuados y en
viviendas construidas con materiales de calidad adecuada;
finalmente, la seguridad sanitaria, dado que las nuevas
unidades contaran con las instalaciones necesarias para la
higiene. Sin embargo, las viviendas fueron realizadas con
rapidez y muy baja calidad constructiva, mantenindose la
prohibicin explcita de realizar mejoras.
A partir de 1970, segn la Comisin Municipal de Vi-
vienda (CMV), se haban erradicado las villas 5, 4, 22, 25,
-
27, y el total de poblacin para las villas de la Capital Fede-
ral era de 104.420 habitantes, aunque el Censo del mismo
ao dio como resultado una poblacin de 109.651 habitan-
tes, llegando en 1975 a la cantidad de 179.322 en villas
de emergencia, en Capital Federal.
Por otro lado, en noviembre de 1972 se cre el Fondo
Nacional de la Vivienda (FONAVI) por Ley 21551. Este orga-
nismo, dependiente del Ministerio de Bienestar Social, deba
preservar no menos del 30,0% de sus fondos anuales para la
erradicacin de todo tipo de asentamientos precarios.
Es importante tener en cuenta que este tipo de pro-
gramas de erradicacin no coincida en la mayora de los
casos con los deseos de los habitantes de las villas, y que a
principios de los setenta se produjeron permanentes enfren-
tamientos entre las propuestas de las instituciones guber-
namentales y la radicacin defendida por las organizaciones
sociales existentes.
El proceso y la transformacin de las polticas pblicas
La poltica en torno a las villas cambiara notablemente
a partir de 1976 con el Proceso de Reorganizacin Nacio-
nal en el marco del nuevo escenario poltico, econmico y
social que plante el gobierno militar para la Argentina.
Entre 1977 y 1981 se implement un plan sistemtico de
erradicacin, especficamente de las villas de emergencia
existentes en el radio de la Capital Federal. En contras-
te con los planes anteriores, este proyecto no brindara un
nuevo alojamiento a la poblacin desalojada.
La situacin no tard en afectar las polticas habitacio-
nales y con ellas, las estrategias de acceso al hbitat por
parte de los sectores populares. El desmantelamiento del
Estado de Bienestar implic un fuerte retroceso de todas las
polticas pblicas de carcter social, mientras que parte de
los recursos y competencias del Estado fueron transferidos
a los privados. En este marco, la vivienda ser creciente-
mente definida y aceptada como un bien privado al cual se
accede a travs de mecanismos de mercado.
El gobierno militar orient nuevas polticas urbanas que
tuvieron fuertes consecuencias en la distribucin socio-es-
pacial de la poblacin. La aplicacin de la Ley provincial de
Ordenamiento Territorial 8912/77 impidi la realizacin de
nuevos loteos destinados a la poblacin de bajos ingresos.
La ley estableca que solo seran autorizados los loteos de
tierras que contasen con infraestructura de servicios, situa-
cin que encareca su valor.
En este contexto se sancion la Ordenanza Municipal
33652 el 13 de julio de 1977, durante la intendencia del
Brigadier Cacciatore. Esta norma fijaba los principales li-
neamientos a seguir para la erradicacin de las villas de
emergencia: congelamiento, desaliento, erradicacin sin
alojamiento alternativo y ordenamiento social y urbano.
Asimismo, la aprobacin de la Ley de Descongelamiento
de Alquileres en el territorio de la Capital Federal provo-
c una suba considerable de los precios y habilit a los
propietarios a solicitar requerimientos ms estrictos a los
potenciales inquilinos. Aquellos inquilinos afectados reci-
bieron apoyo mediante dos lneas de crdito, pero solo una
pequea parte de estos crditos se destinaron a las familias
de menores recursos desalojadas por la liberalizacin de
alquileres. En Amrica Latina, una situacin similar ocurri
en Per, cuando la desvalorizacin monetaria y los contro-
les de alquileres generaron el encarecimiento de bienes in-
muebles en el rea central de la ciudad de Lima.
El FONAVI tambin intent otorgar lneas de crdito a
los inquilinos desalojados, aunque sus principales destina-
tarios fueron los sectores de ingresos medio-bajos.
El desplazamiento de los sectores populares de la Ciu-
dad estaba asociado a otras polticas de intervencin que
buscaban mejorar, embellecer y refuncionalizar las diversas
reas de Buenos Aires para la poblacin que se consideraba
merecedora de sus bienes y servicios. La erradicacin de
villas miseria se enlazaba, en este sentido, con la construc-
cin de autopistas y la proyeccin de nuevos equipamientos
de servicios urbanos en los espacios que seran vaciados.
Las investigaciones llevadas a cabo, en especial al fina-
lizar la dictadura, revelaron una diversidad significativa de
mecanismos coactivos destinados a desalojar a los habitan-
tes de las villas y, adems, a prevenir y desincentivar nue-
vas localizaciones. Las amenazas fsicas se manifestaron a
travs de la utilizacin de armas de fuego y el hostigamiento
psicolgico se implement mediante la permanente presen-
cia policial en los asentamientos y la difusin de rumores
alarmantes sobre el futuro de quienes pretendan quedarse.
Bajo estas modalidades, la dictadura logr su principal ob-
jetivo: desplazar a los sectores populares de la Capital hacia
la periferia urbana. Entre 1976 y 1978 fueron expulsadas
ms de 120.000 personas.
Solo un sector de la poblacin erradicada regres a su
provincia o pas de origen, as como tambin a otras villas
o NHT de la Ciudad cuya erradicacin no era considerada
prioritaria. La gran mayora de las personas fue desplazada
a otras villas del Gran Buenos Aires, trasladando as el pro-
blema habitacional a los municipios.
Etapas de la erradicacinLa Comisin Municipal de la Vivienda fue designada
como el organismo idneo para ejecutar un plan integral de
erradicacin de poblaciones transitorias dentro del mbito
de la Ciudad. Las etapas, como fueron mencionadas, eran
cuatro:
1. Congelamiento: impedir la construccin de nuevas uni-
dades de emergencia o ampliacin de las existentes;
2. Desaliento: demoler toda unidad que est desocupada o
que no prestase servicios habitacionales adecuados;
3. Erradicacin: crear condiciones para que los grupos fa-
miliares asentados en las villas pudieran acceder a vivien-
das dignas;
4. Ordenamiento social y urbano: estimular el retorno a sus
lugares de origen o la reubicacin en zonas apropiadas a
aquellos sectores que no hubiesen encontrado en la ciudad
reales oportunidades de empleo.
En principio, se prevea la posibilidad de ceder tierras
tanto en la Capital como fuera de sus lmites, en forma
gratuita o con cargo. Al mismo tiempo, se esperaba con-
venir con los gobiernos provinciales y municipales pla-
nes para el realojamiento de las poblaciones que fuesen
erradicadas.
La primera fase del programa fijaba como prioridad la
erradicacin definitiva de las villas de la zona norte de la
Ciudad y estaba prevista para ser realizada entre mediados
de 1977 y fines de 1978. Se incluan las villas 31 (Retiro),