NDICE TITULO PRIMERO CONCEPTO Y FUENTES DEL DERECHO ADMINISTRATIVO CAPITULO PRIMERO EL DERECHO ADMINISTRATIVO Concepto de Derecho administrativo......................................................... Derecho administrativo, Derecho pblico, Derecho garantizador.......... El concepto de Administracin Pblica y su relativa extensin a la totalidad de los poderes del Estado............................................................ La Administracin y la funcin legislativa................................................. La Administracin y los Jucces................................................................... Caracteres del rgimen de Derecho administrativo. La alternativa anglosajona El desplazamiento del Derecho administrativo por el Derecho privado Contenidos materiales y acadmicos del Derecho administrativo .. CAPITULO 11 LAS FUENTES DEL DERECHO El sistema de fuentes.................................................................................... La Constitucin............................................................................................. Las leyes y sus clases..................................................................................... E1 procedimiento legislativo ordinario....................................................... Las leyes orgnicas........................................................................................ Las normas del Gobierno con fuerza de ley: decretosleyes y decretos A) Los decretosleyes................................................................................ B) B) Los decretos legislativos: textos articulados y textos refundidos.... Los tratados internacionales........................................................................ El Derecho comunitario............................................................................... CAPTULO III EL REGLAMENTO Y OTRAS FUENTES DEL DERECHO ADMINISTRATIVO Concepto y posicin ordinamental del reglamento................................... Clases de reglamentos.................................................................................. A) Por su relacin con la ley.................................................................... B) Por razn de la materia....................................................................... C) Por su origen........................................................................................ Limites y procedimiento de elaboracin de los reglamentos...................

Eficacia de los reglamentos. La inderogabilidad singular........................ Control de los reglamentos ilegales y efectos de su anulacin................. La costumbre y los precedentes o prcticas administrativas.................... Los principios generales del Derecho......................................................... A) Ultra vires y natural justice en el Derecho ingls............................. B) Los principios generales en el Derecho administrativo francs... C) Los principios generales en el Derecho administrativo espaol... La jurisprudencia.......................................................................................... TTULO SEGUNDO LOS ACTOS Y EL PROCEDIMIENTO ADMINISTRATIVO CAPTULO IV EL ACTO ADMINISTRATIVO. CLASES Y ELEMENTOS L. Concepto y clases........................................................................................ Actos administrativos de otros poderes pblicos. Los actos de Gobier Los actos polticos 0 de Gobierno............................................................. Actos administrativos y potestad discrecional. Actos reglados y actos discrecionales. A) Discrecionalidad y conceptos jurdicos indeterminados................ B) B) Las tcnicas de control de la discrecionalidad................................ C) La polmica en torno al control judicial de la discrecionalidad administrativa. La configuracin por el legislador de poderes arbitrarios o exentos del control judicial......................................... Actos que no causan estado, actos firmes o consentidos y actos confirmatorios . Actos favorables y actos de gravamen...................................................... A) Los actos favorables.......................................................................... C) Los actos de gravamen...................................................................... D) Actos expresos y actos presuntos por silencio administrativo................ A) La evolucin de la regulacin del silencio administrativo. La regla general del silencio como acto presunto negativo y sus excepciones B) B) La regulacin vigente de los actos presuntos. Crtica.................... C) La determinacin del carcter positivo o negativo de los actos D) El certificado de acto presunto........................................................ Los elementos del acto administrativo..................................................... El titular del rgano y la competencia...................................................... La causa y los presupuestos de hecho....................................................... Los mviles y la desviacin de poder........................................................ El contenido y los elementos accidentales de los actos administrativos Los elementos formales: procedimiento, declaracin y motivacin......

Notificacin y publicacin.......................................................................... CAPTULO V EFICACIA Y EJECUTORIEDAD DE LOS ACTOS ADMINISTRATIVOS La eficacia de los actos administrativos. Demora en la eficacia e irretroactividad . La presuncin de validez............................................................................ La ejecutoriedad de los actos administrativos......................................... Sistemas comparados de ejecucin de los actos administrativos........... A) Sistema judicial puro. La tradicin anglosajona............................. B) Sistema mixto judicialadministrativo. El sistema francs............. C) La ejecucin administrativa autosuficiente. Derecho alemn e La configuracin histrica del privilegio de decisin ejecutoria en el Derecho espaol..................................................................................... La colaboracin judicial en la ejecucin de los actos administrativos... Cuestionamiento constitucional................................................................ Suspensin de efectos del acto administrativo......................................... El apremio sobre el patrimonio................................................................. La multa cOercitiva..................................................................................... La compulsin sobre las personas............................................................. Lmites y control judicial de los actos de ejecucin. Su recurribilidad: terceras de dominio e impugnacin contenciosa.................................... CAPTULO VI ;~ INVALIDEZ, ANULACIN Y REVOCACIN DE LOS ACTOS ADMINISTRATIVOS La invalidez y sus clases................................................................................ La inexistencia............................................................................................... La nulidad de pleno derecho. Anlisis de los supuestos legales.............. A) Actos que lesionan el contenido esencial de los derechos y libertades susceptibles de amparo constitucional B) Actos dictados por rgano manifiestamente incompetente por razn de la materia y del territorio. C) Actos de contenido imposible............................................................ C) Actos que sean constitutivos de infraccin penal o se dicten como consecuencia de sta. D) Actos dictados con falta total y absoluta de procedimiento. El alcance invalidatorio de los vicios de forma...................................... E) Actos dictados con infraccin de las reglas esenciales para la formacin de la voluntad de los rganos colegiados........................ F) Actos expresos o presuntos contrarios al ordenamiento por los que se adquieren facultades o derechos sin los requisitos esenciales.

H) Cualesquiera otros que se establezcan expresamente en una disposicin legal........................................................................................ I) La nulidad de las disposiciones administrativas............................... La imprescriptibilidad de la nulidad de pleno derecho............................ Anulabilidad e irregularidad no invalidante .............................................. El principio de restriccin de la invalidez: convalidacin, incomunicacin, conversin. La anulacin de los actos invlidos a iniciativa de la Administracin. Del proceso de lesividad a la anulacin directa......................................... A) El monopolio del proceso de lesividad para la anulacin de los actos declarativos de derechos y su posterior desvirtuacin........... B) La facultad anulatoria directa y la marginacin del proceso de lesividad en la anulacin de los actos declarativos de derechos. La regulacin vigente . C) Condiciones del proceso de lesividad................................................ D) L~mites y efectos de la declaracin de nalidad................................. La revocacin de los actos administrativos................................................ La rectificacin de errores materiales y aritmticos .................................

CAPITULO V11 EL PROCEDIMIENTO ADMINISTRATIVO Significado y origen del procedimiento administrativo............................. La regulacin del procedimiento administrativo....................................... Clases de procedimientos administrativos.................................................. Los sujetos del procedimiento administrativo. El titular de la competencia. Abstencin y Recusacin............................................................. Los interesados en el procedimiento administrativo. Capacidad, representacin y asistencia tcnica....................................................................... Principios y cuestiones bsicas del procedimiento administrativo........... A) B) C) Los principios del contradictorio e inquisitivo en el procedimiento administrativo....................................................................................... El principio de publicidad................................................................... La gratuidad del procedimiento.........................................................

La iniciacin del procedimiento administrativo........................................ Tramitacin e instruccin............................................................................ A) Las alegaciones escritas y aportacin de documentos, vista oral y trmite de informacin pblica....................................................... B) Informes................................................................................................

C) La prueba.............................................................................................. D) El trmite de audiencia y vista .. La terminacin del procedimiento..............................................................

TITULO TERCERO LOS CONTRATOS ADMINISTRATIVOS CAPITULO Vl l l LOS CONTRATOS Y LA ADMINISTRACIN. RGIMEN BSICO La Administracin y el contrato................................................................ La legislacin de contratacin administrativa. La Ley 13/1995 de Contratos de las Administraciones Pblicas ................................................... Ambito subjetivo de aplicacin de la Ley 13/1995................................... Negocios jurdicopblicos excluidos de la Legislacin de Contratos... A) B) Los convenios entre la Administracin y los particulares pblicos.................................................................................. Los convenios entre entes pblicos.................................................. sobre objetos

Elementos y condiciones de validez de los contratos.............................. Organos de contratacin y rganos de gestin de la contratacin admi nistrativa. Las juntas consultivas de contratacin administrativa.......... Las habilitaciones previas........................................................................... La capacidad jur~dica y moral de los contratistas.................................... La capacidad profesional y econmica de los contratistas. Su cla sificacion ...................................................................................................... La preparacin de los contratos: pliegos de contratacin y tramitacin de expedientes............................................................................................. A) Pliegos de contratacin..................................................................... B) Los expedientes de contratacin...................................................... C) La contratacin menor...................................................................... Los procedimientos de adjudicacin de los contratos............................. A) Origen y significacin........................................................................ B) Las clases de procedimientos de adjudicacin............................... C) El procedimiento abierto.................................................................. D) El procedimiento restringido............................................................ E) El procedimiento negociado............................................................. Las formas o criterios de la adjudicacin. La subasta y el concurso ..... Perfeccin y formalizacin de los contratos............................................. Garantas de la contratacin. Las fianzas................................................. CAPTULO IX ~LOS CONTRATOS ADMINISTRATIVOS

Clases de contratos de la Administracin. Panormica comparatista... A) Orgenes del contrato administrativo en Francia........................... B) Sistemas en que se rechaza la figura del contrato administrativo Los criterios de definicin del contrato administrativo.......................... Los contratos privados de la Administracin. Una categor~a residual.. La naturaleza de los contratos administrativos: de contratos civiles deformados por el privilegio de decisin ejecutoria a un rgimen sustantivo diverso del contrato civil.... Las prerrogativas de la Administracin durante la ejecucin del contrato administrativo..................................................................................... Cumplimiento y resolucin de los contratos administrativos................. El derecho del contratista al equilibrio econmico alterado por decisiones de la Administracin. Ius variandi y factam principis .................. Las excepciones al principio de riesgo y ventura..................................... A) La fuerza mayor................................................................................. B) La revisin de precios........................................................................ C) Los riesgos imprevisibles............................................................ D) La novacin subjetiva y la subcontratacin.............................................. E) Sustitucin del contratista y subcontratacin ................................. B) Cesin de los derechos de cobro...................................................... CAPTULO X LOS CONTRATOS ADMINISTRATIVOS TPICOS Los contratos administrativos tpicos........................................................ El contrato de obra..................................................................................... Preparacin, publicidad y adjudicacin del contrato de obras............... La ejecucin del contrato de obras........................................................... A) Comprobacin del replanteo............................................................ B) Obligaciones del contratista ............................................................. C) Derecho del contratista. El abono del precio. Certificaciones de obra e intereses de demora......................................................... D) La revisin de preeios........................................................................ La modificacin del contrato de obra....................................................... La extincin del contrato de obras. La resolucin.................................. Recepcin, liquidacin, pago y garanta de las obras.............................. La ejecucin de obras por la Administracin.......................................... El contrato de obra con abono total del precio....................................... El contrato de suministros......................................................................... La publicidad, procedimiento y formas de adjudicacin en el contrato de suministros.............................................................................................. Efectos del contrato de suministros.......................................................... La extincin del contrato de suministros.................................................. La fabricacin de bienes muebles por la Administracin.......................

Los contratos de consultor~a y asistencia, de servicios y de trabajos especficos y concretos no habituales ....................................................... Publicidad, procedimientos y formas de adjudieaein............................ Ejccucin y modificacin........................................................................... El contrato de elahoracin de proyectos de obras.................................. El contrato de gcstin de servicios pblicos. Clases y requisitos bsicos La duracin de la concesin...................................................................... Actividades previas del contrato de gestin de servicios. La publicatio, adjudicacin y formalizacin ..................................................................... Efeetos del contrato de gestin del servieio............................................. La extincin del contrato de gestin de servicio. El reseate...................

TiTULO CUARTO LAS FORMAS DE LA ACTIVIDAD ADMINISTRATIVA CAPTULO XI LAS FORMAS DE LA ACTIVIDAD ADMINISTRATIVA. LA ACTIVIDAD DE POLICA O LIMITACIN Las clases de la actividad administrativa.................................................... El principio de legalidad y otras condiciones de la actividad administrativa. A) El principio de legalidad..................................................................... B) El principio de igualdad...................................................................... C) La proporcionalidad ............................................................................ D) El principio de buena fe...................................................................... E) El inters pblico................................................................................. La actividad administrativa de limitacin................................................... Los grados de limitacin en la libertad y derechos de los particulares... Las tcnicas de la actividad de limitacin. La reglamentacin................ La autorizacin.............................................................................................. A) B) C) D) E) El concepto de autorizacin............................................................... Diferencia con la concesin................................................................ Las autorizaciones de efecto continuado.......................................... Condicionamiento, transmisin y extincin de las autorizaciones. El procedimiento autorizatorio..........................................................

Ordenes. Mandatos y prChibiciones............................................................ , ~ CAPITULO X11 J ACTIVIDAD ADMINISTRATIVA DE FOMENTO Concepto y evolucin de la actividad de fomento..................................... Las modalidades de la actividad de fOmento............................................. Los incentivos econmicos........................................................................... La subvencin. Concepto y naturaleza....................................................... La competencia para el otorgamiento de subvenciones. La gestin indirecta . El procedimiento de otorgamiento de las subvenciones...........................

Contenido de la relacin subvencional. Obligaciones del beneficiario. Modificacin, revocacin y reintegro de las subvenciones....................... Control y sanciones....................................................................................... La subvencin en el Derecho comunitario europeo................................. .; CAPTULO XIII ACTIVIDAD DE PRESTACIN O SERVICIO PUBLICO La actividad de prestacin 0 de servicio pblico....................................... Actividad de prestacin y funciones pblicas soberanas .......................... Las fronteras entre la actividad de prestacin o servicio pblico y la actividad privada........................................................................................... La actividad pblica meramente empresarial............................................ Las formas de gestin de los servicios pblicos......................................... La relacin de prestacin............................................................................. Tasas, precios pblicos y tarifas................................................................... La actividad privada reglamentada. Los servicios pblicos virtuales 0 impropios . CAPTULO XIV LA ACTIVIDAD SANCIONADORA La potestad sancionadora de la Administracin y su inicial incompatibilidad con el principio de divisin de poderes. Sistemas comparados y movimiento despenalizador A) Sistemas que, en principio, garantizan el monopolio represivo de los tribunales. Los Derechos anglosajn y francs.................... B) Ordenamientos sin monopolio represivo de los Jueces: los casos de Austria y Suiza.............................................................................. C) La atribucin de potestad sancionadora a la Administracin a travs de la despenalizacin en Italia y Alemania.......................... El anrquico desarrollo de la potestad sancionadora administrativa en el Derecho espaol A) El inicial monopolio judicial del poder represivo en el constitucionalismo gaditano y sus excepciones en el siglo x~x.............. C) Politizacin y crecimiento de la potestad sancionadora en la Dictadura de Primo de Rivera y en la Segunda Repblica........... D) El sistema sancionador en el Rgimen de Franco......................... La insuficiencia del sistema penal como causa del exorbitante poder sancionador de la Administracin espaola............................................. A) Ausencia de funcionarios pblicos en el proceso penal y supresin de su participacin en la actividad administrativa de contratacin de las infracciones. B) Ambigedad en torno a la naturaleza y carcter del Ministerio Fiscal . C) La rigidez de la regla nalla poena sine iadicio

Fundamento constitucional y limites de la potestad sancionadora ....... Los principios de legalidad y sus manifestaciones: reserva de ley y tipicidad........... La responsabilidad y la culpabilidad en las infracciones administrativas. La responsabilidad de las personas jurdicas.................................. Concepto, clases y graduacin de las sanciones administrativas............ La responsabilidad civil derivada de las infracciones administrativas... La extincin de las infracciones y las sanciones administrativas............ El principio non bis in idem y la subordinacin de la potestad sancionadora administrativa a la jurisdiccin penal...................................... El Derecho constitucional a las garantas procesales y la actividad administrativa sancionadora...................................................................... El procedimiento sancionador................................................................... El principio nulla poena sine iudicio y la ejecutoriedad de los actos sancionadores de la Administracin......................................................... CAPTULO XV LA ACTIVIDAD ADMINISTRATIVA ARBITRAL La actividad arbitral de la Administracin Pblica: concepto............... Apuntes histricos. La legislacin decimonnica sobre bienes pblicos Actividad arbitral y jurisdicciones especiales........................................... La actividad arbitral en la proteccin de las propiedades especiales.... Conflictos sociales y actividad arbitral...................................................... La actividad arbitral en conflictos contractuales privados...................... Los arbitrajes en la Administracin corporativa ..................................... Actividad arbitral en materias y derechos administrativos y politicos... Constitucionalidad y rgimen jur~dico de los actos arbitrales................ TITULO QUINTO LA GARANTA PATRIMONIAL DEL ADMINISTRADO CAPTULO XVI LA EXPROPIACIN FORZOSA Garanta patrimonial y actividad administrativa de extincin de derechos. Sus formas.......................................................................................... Significado y alcance constitucional del Derecho de propiedad............ Limitaciones, servidumbres y expropiaciones.......................................... Origen y evolucin del procedimiento expropiatorio ............................. A) Los or~genes napolenicos y judicialistas del procedimiento expropiatorio. B) La recepcin y evolucin del procedimiento expropiatorio en el Derecho espaol............................................................................ C) Las alteraciones producidas por razones de urgencia y la definitiva administrativizacin del modelo............................................ La ley singular como tcnica de eliminacin de la garanta expropiatoria Concepto y objeto de la expropiacin....................................................... Los sujetos de la expropiacin forzOsa.....................................................

A) El expropiante.................................................................................... B) El beneficiario.................................................................................... C) El expropiado..................................................................................... La causa de la expropiacin forzosa. El requisito de la declaracin de inters pblico 0 social.......................................................................... El requisito de la necesidad de ocupacin............................................... El justo precio, naturaleza y criterios de valoracin ............................... A) La naturaleza del justiprecio. Presupuesto legal o indemnizaei6n como efecto de la privacin. La regla del previo pago.................. C) D) Criterios y reglas de valoracin........................................................ La valoracin de terrenos por la legislacin urbanstica. Su aplicacin a toda suerte de expropiacin de fincas y la inversin de la regla de inapropiabilidad de las plusvalas............................

D) Conceptos indemnizables y momento de la valoracin................. Los procedimientos de determinacin del justiprecio............................ A) El mutuo acuerdo.............................................................................. B) El Jurado de Expropiacin y la fijacin contradictoria del justiprecio. El pago del precio y las responsabilidades por demora. Intereses y retasacin........ La ocupacin de los bienes expropiados. Momento de transferencia de la propiedad. La expropiacin urgente ............................................................................ La reversin expropiatoria......................................................................... Garantas jurisdieeionales.......................................................................... Las expropiaciones espeeiales.................................................................... A) Expropiaein por zonas 0 grupos de bienes ................................... B) La expropiaeinsanein por incumplimiento de la funcin propiedad.................................................................................. C) La expropiacin que da lugar al traslado de poblaeiones............. La expropiacin por razones de defensa nacional. La requisa militar.. Indemnizacin por ocupacin temporal................................................... CAPTULO XVII LA RESPONSABILIDAD DE LA ADMINISTRACIN Orgenes y regulacin positiva del principio de responsabilidad de la Administracin........................................................................................ Fundamento y originalidad de la responsabilidad administrativa. La sustitucin de la nocin de culpa por la de lesin................................... La crtica al sistema de responsabilidad administrativa.......................... Los presupuestos bsicos de la imputacin.............................................. A) Servicio pblico como actividad....................................................... B) Funcionamiento anormal del servicio. La falta personal de los funcionarios........................................................................................ C) Funcionamiento normal.................................................................... La lesin: daos resarcibles y conceptos indemnizatorios...................... La relacin de causalidad...........................................................................

social

de

la

Extensin de la reparacin y su valoracin.............................................. La reclamacin y el procedimiento de responsabilidad frente a la Administracin La competencia exclusiva de la jurisdiccin contenciosoadministra La responsabilidad por actos de la Administracin de lusticia............. La responsabilidad del Estado por actos o normas del poder legislativa TTULO SEXTO EL SISTEMA GARANTIZADOR DEL DERECHO ADMINISTRATIVO o CAPITULO XVIII LOS RECURSOS ADMINISTRATIVOS Objeto y clases de recursos......................................................................... El recurso ordinario..................................................................................... Recurso de revisin ..................................................................................... Tramitacin y resolucin de los recursos administrativos....................... Las reclamaciones econmicoadministrativas......................................... Las reclamaciones previas al proceso civil y laboral ................................ CAPTULO XIX LA JURISDICCIN CONTENCIOSOADMINISTRATIVA La Jurisdiccin ContenciosoAdministrativa.............. Los modelos orgnicos de Justicia administrativa..................................... mbito de la Jurisdiccin ContenciosoAdministrativa........................... A) mbito incial y su desarrollo: del contencioso de derechos al control de la discrecionalidad............................................................. C) Constitucin de 1978: plena legitimacin por inters y eliminacin de mbitos exentos D) Control de rganos y poderes pblicos no administrativos............. D) El contencioso interadministrativo, control de legalidad................ E) Lo contenciosoadministrativo frente a lo civil, penal, laboral y militar. Materias conexas cuestiones prejudiciales........................... E) Una competencia no contenciosa. La autorizacin de entrada al domicilio F) El fracaso de la Justicia Administrativa: agujeros negros en el mbito de control y colapso por exceso de litigiosidad.................... rganos jOrisdiccionales............................................................................... B) La competencia objetiva o por razn de la materia......................... C) La competencia territorial..................................................................

Las partes en el proceso contenciosoadministrativo................................ A) La asiguacin de la condicin de demandante y demandado......... B) Capacidad para ser parte, capacidad procesal, representacin y defensa C) La legitimacin..................................................................................... Objeto del recurso ........................................................................................ A) Actividad enjuiciable y pretensiones ejercitables en la impuguacin de actos y reglamentos................................................................ B) El recurso contra la inactividad de la Administracin..................... C) El recurso contra la va de hecho....................................................... D) El rgimen de las pretensiones........................................................... y CAPITULO XX EL PROCESO CONTENCIOSOADMINISTRATIVO El proceso Contenciosoadministrativo como proceso revisor o de ape lacin y sus insuficiencias............................................................................. A) La configuracin histrica del dogma revisor................................... B) Doctrina jurisprudencial coherente con el carcter revisor............ C) La Ley Jurisdiccional de 1998: mantenimiento del carcter revisor para la impugnacin de actos............................................................. D) El abandono del carcter revisor en los recursos contra la inactividad de la Administracin y las vas de hecho.............................. Medidas cautelaros. La suspensin de efectos del acto recurrido........... A) Referencias comparadas..................................................................... B) Las medidas cautelaros en el Derecho espaol................................ El procedimiento Contenciosoadministrativo de primera 0 nica ins A) El inicio del procedimiento................................................................. B) Publicidad, emplazamiento de los demandados y reclamacin del expediente administrativo................................................................... C) Los trmites de admisin, demanda, alegaciones previas y contestacin a la demanda. La reconvencin ......................................... D) La prueba.............................................................................................. E) El perodo conclusivo.......................................................................... La terminacin del procedimiento.............................................................. A) La Sentencia: contenido, extensin y lmites.................................... B) Desistimiento, allanamiento, conciliacin judicial........................... El procedimiento abreviado......................................................................... El sistema de recursos.................................................................................. A) Los recursos ordinarios contra las sentencias. Evolucin ............... B) El recurso de apelacin....................................................................... Los diversos recursos de casacin y la revisin.......................................... A) El recurso ordinario de casacin........................................................ B) El recurso de casacin por unificacin de doctrina.........................

C) Recursos de casacin en inters de la ley.......................................... D) El recurso extraordinario de revisin................................................ Ejecucin de sentencias................................................................................ A) El principio de la ejecucin administrativa bajo direccin y control B) Suspensin, inejecucin, expropiacin e imposibilidad de la ejecucin C) Incidentes de ejecucin y poderes del juez....................................... D) Modalidades de la ejecucin.............................................................. E) La extensin a terceros de los efectos de una sentencia firme....... Procesos especiales. A) El proceso de proteccin de derechos fundamentales..................... B) La cuestin de ilegalidad .................................................................... C) ProcedimienSo en los casos de suspensin administrativa previa de acuerdos. 1. CONCEPTO DE DERECHO ADMINISTRATIVO Tras innumerables intentos por precisar el concepto del Derecho administrativo con resultados muy aleatorios, se impone un esfuerzo de simplicidad en la conciencia de que no hay definicin cabal, ni sin vicio tautolgico, ni el esfuerzo por intentarlo reportaria una mayor clarifi ., cacion~ Aceptaremos, como punto de partida, la definicin simple y descriptiva de ZANOBINi: el Derecho adminsrativo es aquella parte del Derecho ~bl~co que tiene por objeto la organizacin, los medios y las formas de la actividad de las administraciones pblicas y las consiguientes relaciones ur~dicas entre aqullas y otros sujetos. Las normas administrativas, en efecto, tienen como sujeto o destinatario a una Administracin Pblic~a de forma tal que no se entienden o n son tales sin esa presencia. Pero esto no supone que las administraciones pblicas no puedan utilizar o formar parte de relaciones Jurdicas reguladas por normas no administrativas, puesto que una cosa es utilizar una determinada normativa y otra, muy distinta, que la normativa se halle destinada o presupongo, en todo caso, su aplicacin a un determinado sujeto. Las normas del Derecho privado que regulan la propiedad o las obligaciones y contratos afectan a todos los sujetos jurdicos en general, sean personas fsicas o jurdicas o administraciones pblicas; otras normas del Derecho civil presuponen que sus destinatarios sean personas fsicas, como, por ejemplo, las normas sobre matrimonio y familia. Hay normas, pues, destinadas a los sujetos jurdicos en general y otras que presuponen su afectacin o destino en todo caso a unos determinados sujetos. Esto ocurre con el Derecho mercantil, cuyas normas estn destinadas a determinados sujetos en tanto que comerciantes, o con el Derecho laboral, concebido como un Derecho por y para los trabajadores, y, en fin, con el Derecho administrativo como Derecho de las

Administraciones Pblicas, porque las normas de unos y otros presuponen que en la clase de relaciones que regulan intervendrn necesariamente esas categoras de sujetos. En este sentido, el Derecho administrativo es un Derecho estatutario como lo ha denominado GARCIA DE ENTERRA. Ahora bien, la forma en que una norma administrativa tiene como sujeto destinatario una Administracin Pblica admite diversas variedades: En unos casos, la norma tiene destinatario nico y preferente a la Administracin Pblica, como las que regulan la organizacin adminis trativa, cuya efectividad y aplicacin no reclama la presencia de otro sujeto. Otro tipo de normas administrativas estn destinadas a ser cumplidas por la Administracin, pero su aplicacin y efectividad no se concibe sin la simultnea presencia de los administrados o ciudadanos; as, por ejemplo, las normas que regulan los contratos administrativos o la expropiacin forzosa, los impuestos o los servicios pblicos. Estas normas presuponen siempre una Administracin Pblica de por medio, pero tambin un particular: contratante, expropiado, contribtiyente o usuario del servicio. Por ltimo, hay un tercer tipo de normas cuyos destinatarios ms ~ directos son los particulares o administrados, pero que presuponen, sin 1 embargo, la presencia vigilante de la Administracin como garante de su efectividad. Son todas aquellas normas de intervencin en ls relaciones entre particulares que la Administracin no ha de cumplir, pero a la cual se responsabiliza de que las cumplan los particulares destinatarios, atribuyndole una potestad sancionadora o arbrital para conseguir su efectividad, es decir, asignndole, en cierto modo, el papel del juez penal o civil. A este grupo pertenecen, entre otras, las normas de regulacin de precios, cuyos destinatarios inmediatos son los particulares, compradores o vendedores, y que en tal sentido son normas de Derecho privado, pero que afectan tambin a la Administracin, no como sujeto, sino como vigilante y poder sancionador en caso de incumplimiento. 2. DERECHO ADMINISTRATIVO, DERECHO PUBEICO, DERECHO GARANTIZADOR En cuanto la norma administrativa est en todo caso destinada a una Administracin Pblica como sujeto u rgano garantizador debe ser considerada, obviamente, como Derecho pblico (segn la clsica definicin de U~riANo, recogida en las Insttuciones de Justiniano: ius publicum est quad ad statu. re romanue spectat, privatam quad ad singuloram utilitatem pertinet). La dualidad Derecho pblicoDerecho privado sigue teniendo una indudable virtualidad para la caracterizacin del Derecho administrativo, siempre y cuando no se entienda el Derecho pblico como conjunto de normas aplicables slo al Estado o a las administraciones pblicas, y el Derecho privado como nicamente aplicable a los particulares. En efecto, importa insistir en lo dicho sobre que no es la posibilidad de la aplicacin en s, sino el destino de la norma, lo que es decisivo. Normas de Dereeho privado son, pues, las que tienen por destinatario a todos los sujetos en general, aunque algunas de ellas slo puedan ser aplicables a las personas fsicas (por

ejemplo, las que regulan el naeimiento a las relaciones familiares), y normas de Derecho pblico, las que presuponen siempre como destinatario al Estado o las administraciones pblicas, como sujetos de Derecho. El Derecho administrativo es, por tanto, el Derecho~blico comn y general, el verdadero Derecho pblico de cuya concepcin tradicional hay que excluir aquellas ramas del Derecho que estn por encima del Derecho pblico y del privado, como ocurre en primer lugar con el Derecho legislativo, es decir, aquella parte del ordenamiento que regula el sistema de fuentes, los modos en que el Derecho se produce y el distinto valor de unas u otras normas y principios, todo lo cual constituye el contenido fundamental del Derecho constitucional, esencialmente vacado al estudio de la normacn sobre la norrnacin (GIANNINI), o , as' como a los actos realizados fuera del tiempo establecido, salvo que el trmino sea esencial (art. 63.2 y 3). Las razones comnmente invocadas para explicar la diferencia de la regulacin de la invalidez en el Derecho administrativo y civil y en especial la reduccin al mmimo de los supuestos de nulidad absoluta en aqul son la necesidad de preservar la presuncin de validez de los actos administrativos, tan vinculada a la eficacia de la actividad administrativa, asl como la seguridad jurdica, que resultana perturbada por la perpetua amenaza de sanciones radicales que la nulidad absoluta 0 de pleno derecho comporta. La regulacin legal enlaza en todo caso con una jurisprudencia tradicional muy tolerante con los vicios del acto administrativo que adverha de la prudencia con que ha de abordarse la invalidez de los actos administrativos. Como dice la Sentencia de 21 de enero de 1936 recordada, entre otras, por la de 17 de junio de 1980 (Sentencia de 9 de octubre de 1984), lo que llevara a confundir el inters directo con una accin pblica. L Otras regulaciones han llegado a formulaciones parecidas, como la de la Ley de Procedimiento Administrativo alemana de 1976 (arts. 11 y 13), que considera partes en el procedimiento administrativo a las personas naturales o jur~dicas siguientes: 1. El solicitante y su oponente. 2. Aquellos a quienes la autoridad quiere dirigir 0 ha dirigido un acto administrativo. 3. Aquellos con quienes la autoridad quiere concluir 0 ha concluido un convenio jur~dicopblico. 4. Aquellos que sean llamados por la autoridad para participar en el procedimiento porque sus intereses jur~dicos puedan ser afectados por el resultado del procedimiento. Cuando el resultado del procedimiento tiene efectos jur~dicos para un tercero previa solicitud, debe ser llamado como parte en el procedimiento; en la medida en que es conocido de la autoridad, se debe advertir al tercero de la iniciacin del procedimiento. Sin embargo, quien sea o~do en el procedimiento no por ello se convierte en parte. Para estar y actuar en el procedimiento administrativo adems de condicin de interesado es necesario tener capacidad de obrar, y la tienen no slo a quienes la ostentan con arreglo al Derecho civil, sino tambin los menores de edad en el ejercicio y defensa de aquellos derechos e intereses cuya actuacin permita el ordenamiento jurdicoadministrativo sin la asistencia de la persona que ostente la patria potestad, tutela o curatela. Se excepta el supuesto de los menores incapacitados, cuando la extensin de la incapacitacin afecte al ejercicio y defensa de los derechos o intereses de que se trate (art. 30). En el procedimiento administrativo, y frente a lo que es regla general en los procesos judiciales de todo tipo, no es necesaria pero se admite la representacin, en cuyo caso se entendern con el representante las actunciones admini.stratvas, salvo manifestacin

expresa en contra del interesado. Se trata en todo caso de una representacin vol~ntaria no profesionalizada, siendo por ello innecesario actuar por medio de procurador de los tribunales, gestor administrativo, graduados sociales, etc., puesto que cualquier persona con capacidad de obrar podr actuar en representacin de otra ante las administraciones pblicas (art. 32.2). La propia Ley configura un supuesto de representacin legal en el caso de que varios interesados figuran en una solicitud, escrito o comunicacin, entendiendose entonces las actuaciones a que d lugar con aqu~l interesado 'que lo suscriba en primer trmino, de no expresarse otra cosa que en el escrito (art. 33). La forma de acreditar la representacin es variable en funcin del alcance de la misma. Para las gestiones de mero trmite se presum la representacin. Sin embargo, para formular reclamaciones, desistir de instancias y renunciar derechos en nombre de otra persona deber acre ditarse la representacin por cualquier medio vlido en derecho que deje constancia fidedigna, o mediante declaracin en comparecencia personal del interesado, lo que antes se denominaba poder apad acta. En todo caso, la falta o insuficiente acreditacin no impedir que se tenga por realizado el acto de que se trate, siempre que se aporte aqulla o se subsane el defecto dentro del plazo de diez das que deber conceder a este efecto el rgano administrativo, o de un plazo superior cuando las circunstancias del caso as lo requieran (arts. 32.3 y 4). La asistencia tcnica de un profesionalal margen de los casos en que el abogado lleva al tiempo la representacin y la asistencia tcnica, como est previsto en el procedimiento de las reclamaciones econmicoadministrativasno es preceptiva por regla general ante la Administracin, pues la Ley no la impone, pero la permite: los nteresados dice el artculo 85.2podrn actuar asistidos de asesor cuando lo consideren conveniente en defensa de sus intereses. Sin embargo, se dan supuestos especiales en que la asistencia tcnica se exige para determinadas actuaciones, como cuando se presentan informes tcnicos que deben ser avalados por los correspondientes profesionales (proyectos de construccin, hojas de aprecio en la expropiacin forzosa, etc.). Asimismo, y en base al artculo 24 de la Constitucin, que garantiza la defensa y la asistencia letrada en los prolegmenos policiales del proceso penal y durante la tramitacin de ste, deba de exigirse, como mantienen los Colegios de Abogados, la tesis de la obligatoriedad de la asistencia letrada, por lo menos, en los procedimientos administrativos sancionadores de los que pueden derivarse responsabilidades penales. La actuacin de un asesor plantea la cuestin de la imputacin de sus actuaciones. En general, y aunque la Ley no diga nada al respecto, hay que entender que los actos del asesor son actos de la parte a la que asisten o, como dice la Ley de Procedimiento Administrativo alemana, , fair and reasonable prce, sums properly expended y otras expresiones semejantes. A la vista de todo ello se pregunta ARIO si los contratos de la Corona britnica son realmente contratos privados como cualquier otro celebrado entre particulares, y contesta haciendo suya la respuesta de un barrister ingls en 1971: hasta este momento, los contratos del Gobierno no han sido clasificados expresamente por los Tribunales como una categora aparte de los contratos privados, pero la realidad de los casos indica que, o bien nos encontramos ante un fenmeno que no es contrato en absoluto, o, si es contrato, ste impone deberes al ciudadano, pero no le da derechos...; si hay contrato, ste est sometido verdaderamente a limitaciones definitivas. En conclusin de ARINO: muchas de las limitaciones y mecanismos de revisin de los contratos del Gobierno en Gran Bretaa resultarian inadmisibles en un Common Law contrat que fuese realmente tal; en cambio, no sorprendera, como dijo MiTCHELL, a un jurista francs educado en la ms pura tradicin del contrato administrativo.

B) Sistemas en que se rechaza la figura del contrato administrativo En claro contraste con lo expuesto sobre el Derecho francs y los que han seguido sus huellas, como el belga y espaol y en la prctica el ingls, en el Derecho alemn los contratos que la Administracin necesita celebrar para la realizacin de las obras pblicas para el suministro de toda clase de bienes y servicios, incluso las concesiones de servicios, se consideran contratos privados sujetos a las normas comunes del Dere 1 cha civil y mercantil, y cayo contencioso se ventila ante los Tribunales civiles Al margen de estos contratos, se admite una categora de contratos en que el objeto lo constituyen competencias pblicas, normalmente gestionadas a travs de actos unilaterales; es el caso de los convenios expropiatoriOs, fiscales, de urbanizacin, fomento de la produccin, etc. La figura del contrato pblico se nutre tambin de la multitud de conciertos, convenios o acuerdos que, al servicio de la coordinacin, se celebran entre la multitud de Entes descentralizados, territoriales 0 institucionales, que constituyen la Administracin alemana. En el Derecho italiano parte de los contratos que en Espaa se con i sideran como contratos administrativos son contratos civiles, contratti delio Stato o contratos de la Administracin, categor~a que comprende los contratos ordinarios que instrumentalmente celebra para procurarse los bienes, servicios 0 infraestructuras necesarios para su funcionamiento como los contratos de suministros y los de obra. Estos contratos se rigen por las normas del Cdigo Civil y de Comercio y se sujetan al conocimiento de los Tribunales civiles. Si prawededice el art. 36 del Real Decreto de 23 de mayo de 1924, nm. 827con contratt a tutte le fornitura, trasporti, acquisti, affti o lavari riguardanti le varie administrazioni e i varie serv~c delio Stato. La naturaleza privada de estos contratos est claramente establecida, sin perjuicio de que su otorgamiento, como en los restantes pases, y ms ahora por imposicin del Derecho comunitario, est sujeta a la observancia de determinados procedimientos de seleccin de los contratistas. Asimismo es tema polmico el de la naturaleza, reglamentaria o simplemente contractual, de los pliegos de condiciones que | en ellos se incluyen (capitolati generali). | De otro lado, parte de la doctrina italiana utiliza la figura del contrato I del diritto pblico para designar los actos bilaterales en que la Administracin y un particular crean conjuntamente un negocio jurdico sobre objetos claramente pblicos, como en las concesiones administrativas de servicios y dominio pblico, en la relacin de empleo pblico, etc. La tesis contraria a la figura de esta figura del contrato de Derecho pblico y defensora de que la voluntad del particular no es ms que un simple presupuesto de un acto administrativo unilateral (atti di sottomissione) se funda en la posicin de desigualdad de las partes, en la completa disciplina legal del contenido de la relacin que se crea (como es evidente en la relacin de empleo pblico) o en la incomerciabilidad de las cosas que constituyen el objeto de estos contratos. Un punto medio entre ambas pOSturas admite los contratti ad obggeto publico, como otros prefieren denominarlos, > (GiANNiNI). La existencia de este bloque de paises, cuyo Derecho no admite la figura del contrato administrativo al modo de los Derechos francs, belga y espaol, proyecta un futuro incierto para esta institucin en el Derecho comunitario europeo, a menos que se produzca una revisin de los privilegios de la Administracin y un acercamiento de las reglas de los contratos administrativos a los contratos civiles (CH. HEN). De esta forma se facilitara el arbitraje nacional o internacional y, en especial, la obtencin del exequatur de las sentencias de la Jurisdiccin ContenciosoAdministrativa en esos otros pases acogidos al rgimen civil o mercantil, recelosos de los privilegios de la Administracin y el sentido protector de las Jurisdicciones Administrativas. Desde esta perspectiva, advierte BASSOLS que aparecen sntomas de posibles cambios en la regulacin de fondo del contrato administrativo que todava no han madurado, pero que posiblemente se consoliden en un futuro prximo al comps de la evolucin comunitaria. 2. LOS CRITERIOS DE DEFINICIN DEL CONTRATO ADMINISTRATIVO La Ley de Contratos de las Administraciones Pblicas afecta a todos los contratos que stas celebran, pero su aplicacin integral slo tiene lugar respecto de los contratos administrativos, por lo que resulta del mximo inters precisar el criterio que permite diferenciar aquellos de los contratos privados. El criterio tradicional de distincin de los contratos de las Administraciones Pblicas haca referencia a la relacin del contrato con una obra o servicio pblico, segn la frmula establecida en todas las Leyes reguladoras de la Justicia Administrativa desde 1845. Como deca el articulo 3 de la Ley de 1956,