DERECHO ADMINISTRATIVO UNED II

TTULO PRIMERO LOS BIENES DE LA ADMINISTRACIN: RGIMEN BSICO Y DOMINIO PBLICO TEMA VII. LOS BIENES DE LA ADMINISTRACIN. RGIMEN BSICO 1. LA ADMINISTRACIN Y LOS BIENES. HACIENDA, PATRIMONIO Y DOMINIO Los bienes de que disponen las Administraciones sirven a la satisfaccin de los fines pblicos que tienen asignados. La Constitucin, en sus artculos 35 y 53, garantiza la propiedad de los particulares frente al Estado, pudiendo sacrificarse nicamente en beneficio de aqul inters mediante la justa indemnizacin. Tambin contempla la Constitucin diversas clases de bienes caracterizados por su titularidad correspondiente a los Entes pblicos: a) bienes reservados al sector pblico (art. 128.2); b) bienes de dominio pblico, bienes comunales y bienes integrantes del Patrimonio Nacional; c) bienes patrimoniales de los Entes pblicos (art. 132). Dentro de los bienes pblicos, existe una gran divisin entre bienes de dominio pblico y bienes patrimoniales. Los bienes de dominio pblico son propiedad de un Ente pblico, pero estn afectados a un uso o servicio pblico. Son los denominados bienes demaniales. Los bienes patrimoniales carecen de dicha afectacin (art. 340 del Cdigo Civil). El artculo 2 de la Ley General Presupuestaria de 1977 los diferencia de la Hacienda Pblica, en el sentido de que si bien producen rentas para la misma, no forman parte de ella. Y esta misma distincin la estableces las Comunidades Autnomas en sus Estatutos. Siguiendo el art. 132 de la Constitucin, los bienes de dominio pblico y los patrimoniales son objeto de reserva de ley. En cuanto a la regulacin legal de los mismos, se contiene en diversos textos: Cdigo Civil (arts. 338 a 345); Ley del Patrimonio del Estado, de 1964, y su Reglamento (Decreto 3588/1964, de 5 de noviembre); legislacin autonmica y local. La legislacin autonmica debe acomodarse en esta materia a la legislacin estatal, tal y como dictamina la Sentencia del Tribunal Constitucional de 27 de julio de 1982. 2. PROPIEDADES PRIVADAS DE INTERS PBLICO Dada la funcin social de la propiedad que establece el ordenamiento jurdico, se impone a los titulares de determinados bienes una serie de obligaciones personales. Esto ocurre con mayor intensidad sobre determinados bienes, imponiendo incluso limitaciones a la transmisibilidad de los mismos, y otorgando a la Administracin poderes especiales en aras del aprovechamiento de los mismos. De esta forma, los bienes as afectados sirven a fines de inters pblico de forma directa. En todo caso, estos lmites de la propiedad privada deben ampararse en normas con rango de ley. 3. RGIMEN JURDICO BSICO DE LOS BIENES DE LA ADMINISTRACIN

El rgimen bsico aplicable a los bienes de la Administracin viene constituido por un conjunto de reglas de Derecho Administrativo que comprenden la regulacin de los rganos competentes para la gestin de los bienes, el rgimen de inventarios, investigacin, reivindicacin y deslinde, as como la adquisicin, gravamen y transmisin de los mismos. Segn el artculo 2 de la Ley del Patrimonio del Estado, los bienes y derechos del Patrimonio se rigen por dicha Ley y subsidiariamente por las normas de Derecho privado civil o mercantil. Las reglas bsicas aplicables a los bienes de la Administracin configuran un rgimen peculiar y exorbitante respecto al Derecho comn, rgimen que debe estar legitimado por normas con rango de ley, funcin que cumple la Ley del Patrimonio del Estado. Con respecto a los bienes de las Entidades Locales, se regulan por el Reglamento de Bienes de las Corporaciones Locales (Real Decreto 1372/1986, de 13 de junio), texto legal que sin embargo no obtiene respaldo suficiente de la Ley de Rgimen Local de 1986, fundamentalmente en lo que se refiere a las exorbitantes facultades de proteccin directa de los bienes. La conclusin que se saca de todo ello es que en el Derecho espaol todos los bienes de la Administracin estn sujetos a un rgimen jurdico bsico saturado de privilegios y facultades exorbitantes, con lo que se puede afirmar que a los bienes de dominio privado de la Administracin se les viene aplicando un rgimen jurdico de Derecho pblico. Con respecto a los bienes de dominio pblico, estn sujetos a reglas de Derecho administrativo minuciosas. 4. ADQUISICIN DE BIENES POR LA ADMINISTRACIN Las normas sobre adquisicin, gravamen y disposicin se contienen fundamentalmente en la Ley del Patrimonio y en el Reglamento de Bienes de las Corporaciones Locales. El artculo 19 de la Ley del Patrimonio hace la siguiente clasificacin de los modos de adquisicin: 1. Atribucin por ley. 2. A ttulo oneroso, con ejercicio o no de la facultad de expropiacin. 3. Por herencia, legado o donacin. 4. Por prescripcin. 5. Por ocupacin. Se presume que en las adquisiciones ex lege se atribuyen los bienes a la Administracin con el carcter de patrimoniales. A Ley del Patrimonio del Estado se refiere en particular a los bienes mostrencos, que son los bienes vacantes y sin dueo conocido. Por Resolucin de la Direccin General de los Registros de 8 de julio de 1920, la Ley de Mostrencos no imposibilita a los particulares para que tomen posesin con efectos adquisitivos de las fincas abandonadas, sino que reconoce al Estado una facultad de apropiacin protegida por una accin reivindicatoria y con la carga de la prueba de que el poseedor o detentador no es el dueo de la finca. Esta doctrina es confirmada por la Ley del Patrimonio del Estado (artculos 20 a 22). Consecuencia directa es la posibilidad de ocupacin y adquisicin de la propiedad de los bienes vacantes por los particulares a travs de la prescripcin.

La adquisicin de bienes por la Administracin a ttulo oneroso sin ejercicio de la potestad expropiatoria se produce de igual forma que entre los particulares, a travs de ciertos contratos, civiles o administrativos, mediante la tradicin. La traditio o entrega de la cosa puede adoptar cualquiera de las formas admitidas por el Cdigo Civil al regular las obligaciones del vendedor. Por lo que se refiere a los bienes inmuebles, la Ley del Patrimonio del Estado impone la adquisicin a travs de concurso pblico, pero admitiendo la contratacin directa cuando lo autorice el Consejo de Ministros, para la adquisicin de terrenos no destinados a la construccin de edificios, o el Ministerio de Hacienda, cuando lo considere preciso por las peculiaridades de la necesidad a satisfacer o la urgencia de la adquisicin a efectuar y se trate de la compra de edificios o de los terrenos en que deben construirse. En todo caso, es el Ministerio de Hacienda el competente para la tramitacin del concurso, salvo en el caso de adquisicin de terrenos no destinados a la construccin de edificios, en que corresponde la competencia al Ministerio que deba utilizar dichos terrenos. En el caso de las Corporaciones Locales, la adquisicin a ttulo oneroso exige el cumplimiento de los requisitos establecidos en la normativa reguladora de la contratacin de dichas Entidades. En el caso de inmuebles, es necesario, adems, un informe pericial, y si se trata de bienes de valor histrico o artstico se requiere el informe del rgano estatal o autonmico competente, siempre que el importe exceda del 1% de los recursos ordinarios del Presupuesto de la Corporacin o del lmite general establecido para la contratacin directa en materia de suministros (art. 11 del Reglamento de Bienes de las Corporaciones Locales). Con respecto a la adquisicin de bienes a ttulo gratuito, si la adquisicin conlleva alguna condicin o modalidad onerosa, slo pueden aceptarse los bienes previo expediente en el que se acredite que el valor del gravamen no excede del valor de lo adquirido (art. 12 del Reglamento de Bienes de las Corporaciones Locales). En el mbito estatal, la competencia corresponde al Consejo de Ministros a propuesta del Ministro de Hacienda (art. 24 de la Ley del Patrimonio del Estado). En el caso de aceptacin de herencia, se har siempre a beneficio de inventario. En el mbito local, las ad quisiciones gratuitas con condiciones o modalidades de afectacin permanente de los bienes a determinados destinos se entienden cumplidas y consumadas cuando durante 30 aos hayan servido al mismo (art. 13 Reglamento de Bienes de las Corporaciones Locales). Tambin cabe la adquisicin por resolucin judicial o administrativa, lo que ocurre en el caso de adjudicacin en pago de deudas como consecuencia de procedimientos judiciales o administrativos. El deudor pierde el derecho al abono de diferencias. Tambin puede ser consecuencia de penas o sanciones administrativas accesorias de comiso. Por ltimo, la Administracin puede adquirir bienes por medio de la prescripcin. 5. TRANSMISIN Y CESIN La Administracin puede transmitir los bienes a los particulares, o perderlos a favor de los mismos. Pero existen reglas administrativas especiales que se superponen a las reglas civiles. Regla fundamental es que los bienes de dominio pblico, mientras lo son, son inalienables e imprescriptibles.

La venta de bienes inmuebles del Estado requiere la previa declaracin de alienabilidad dictada por el Ministerio de Hacienda. En todo caso, la competencia para la venta est en funcin del valor pericial del bien, y as ser competencia del Ministerio de Hacienda hasta 3.000 millones de pesetas, y del Consejo de Ministros cuando supera tal cantidad. Por otra parte, ya no se exige la promulgacin de una ley para bienes peritados en ms de 4.000 millones de pesetas. Se mantiene la inalienabilidad de los bienes de la Corona y hoy del Estado (arts. 61 y 62 de la Ley del Patrimonio del Estado, modificados por la ley 31/1990, de 27 de diciembre). Con respecto a los bienes de las Comunidades Autnomas, hay que estar a sus leyes de patrimonio. La venta se realizar en subasta, con dos excepciones: 1. cuando el Consejo de Ministros, a propuesta del Ministro de Economa y Hacienda, autorice la contratacin directa. 2. En el caso de solares que resulten inedificables, o fincas rsticas que no constituyan una superficie econmicamente explotables, reconocindose un derecho de preferencia a favor de los propietarios de las fincas colindantes (arts. 63 y 67 de la Ley del Patrimonio). La ley 21/1986, desarrollada por el Real Decreto 1269/1987, que da nueva redaccin a los artculos 116, 117 y 135 del Reglamento para la aplicacin de la Ley del Patrimonio del Estado, se amplan los supuestos de contratacin directa por el Ministerio de Economa y Hacienda dentro del lmite de valoracin inferior a los 1.000 millones de pesetas, a los siguientes supuestos: a) cuando el adquirente es otra Administracin Pblica o cualquier persona jurdica perteneciente al sector pblico; b) cuando el adquirente es una entidad asistencial sin nimo de lucro, o una iglesia, comunidad o confesin religiosa legalmente reconocida; c)cuando se declara desierta una subasta pblica o resulta fallida como consecuencia del incumplimiento de sus obligaciones por parte del adjudicatario; d)cuando por razones excepcionales resulta ms aconsejable para los intereses del Estado la enajenacin directa. Reglas similares se aplican a la permuta de bienes inmuebles, que se admite cuando la diferencia del valor entre los bienes a permutar no supera el 50% del valor de la mayor. La determinacin del rgano competente est en funcin de la tasacin pericial. En el caso de un bien de dominio pblico, la permuta conlleva su desafectacin y la declaracin de alienabilidad. La venta, gravamen o permuta de bienes inmuebles de las Corporaciones locales, cuando excede su valor del 10% de los recursos ordinarios del presupuesto anual de la Corporacin, se acordar con el voto favorable de la mayora absoluta del nmero legal de miembros de la Corporacin; si su valor excede del 25%, requiere autorizacin de la Comunidad Autnoma; si se trata de enajenacin o gravamen de monumentos, edificios y objetos histricos y artsticos. En todo caso, rigen las normas reguladoras de la contratacin de las Corporaciones locales (arts. 109.1, 110, 112, 114 y 117 del Reglamento de Bienes). Por lo que se refiere a los bienes muebles, la competencia para la enajenacin corresponde al Ministerio que los hubiera venido utilizando, y el acuerdo de venta implica su desafectacin. Se utiliza la subasta, salvo que el valor de los bienes no exceda de 500.000 pesetas y se trate de bienes obsoletos o deteriorados, en cuyo caso puede acordarse la enajenacin directa (artculo 95 de la Ley del Patrimonio del Estado). La Ley del Patrimonio autoriza la cesin gratuita de los bienes inmuebles cuya explotacin o afectacin no se juzgue previsible, siempre que deban ser destinados a fines de utilidad pblica o de inters social. Asimismo, por razones de utilidad pblica o inters social, pueden cederse a las Comunidades Autnomas y a las Corporaciones locales inmuebles del Patrimonio del Estado sitos en sus territorios (arts. 74 a 77 de la Ley del Patrimonio). Los inmuebles cedidos quedan sujetos al control del Ministerio de Hacienda.

Los bienes inmuebles patrimoniales de las Corporaciones locales pueden cederse gratuitamente, previa instruccin de expediente y con el voto favorable de la mayora absoluta de los miembros de la Corporacin, a Entidades o Instituciones pblicas para fines que redunden en beneficio de los habitantes del trmino municipal, as como a Instituciones privadas de inters pblico sin nimo de lucro, dando cuenta en todo caso a la Comunidad Autnoma. Si en el acuerdo de cesin no se estipula otra cosa, se entender que los fines deben cumplirse en el plazo de cinco aos, mantenindose en su destino durante los treinta aos siguientes (arts. 110 y 111 del Reglamento de Bienes de las Corporaciones locales). 6. EL CONTENCIOSO ADMINISTRACIN DE LA ADQUISICIN Y TRANSMISIN DE BIENES DE LA

Los conflictos pueden derivar de la aplicacin de las reglas administrativas previas a la celebracin de los contratos, o derivar de la interpretacin de los mismos, de su aplicacin o del cumplimiento de sus contenidos. As, puede cuestionarse la validez de los actos de la Administracin previos al otorgamiento del contrato, en especial la adjudicacin a determinado comprador o vendedor. Si el conflicto versa sobre la validez, interpretacin o cumplimiento del contrato de adquisicin o venta, la competencia corresponde a la Jurisdiccin civil, al tener los contratos naturaleza privada y porque suele implicarse una cuestin de propiedad, cuya resolucin compete a los Tribunales civiles (art. 2 Ley de la Jurisdiccin Contencioso-Administrativa, art. 1 Ley Hipotecaria, art. 22 LOPJ). La cosa se complica cuando se obtiene ante la propia Administracin o ante la Jurisdiccin administrativa la anulacin de la adjudicacin, y el reclamante victorioso pretende tambin la anulacin del contrato, en el que no ha sido parte, u ocupar por sustitucin la posicin del comprador o del vendedor. La solucin se presenta difcil, pues al no ser el tercero parte en el contrato civil, no est legitimado para pedir la anulacin, y tampoco tendra xito la accin ejercida por la Administracin, porque habra de fundarla en los vicios del acto de adjudicacin. As las cosas, para el tercero la nica satisfaccin viable sera el ejercicio de una accin de daos y perjuicios contra la Administracin. Los artculos 62 y 65 de la Ley de Contratos de las Administraciones Pblicas imponen la solucin de declarar que la nulidad de los actos preparatorios o la adjudicacin conlleva la nulidad del contrato civil que entra en fase de liquidacin por va administrativa con devolucin de las prestaciones recibidas o de su valor, indemnizando los daos y perjuicios a la parte no responsable. 7. LA AUTOTUTELA: INVENTARIO, REGISTRO, INVESTIGACIN, DELINDE, DESAHUCIO, RECUPERACIN DE OFICIO A) Inventarios y Catlogos. La proteccin de los bienes de la Administracin se asegura mediante la inscripcin en inventarios o catlogos administrativos. La inclusin en un catlogo no aade nada a las potestades exorbitantes de defensa y recuperacin de los bienes, pero constituye un principio de prueba por escrito. La Administracin del Estado est obligada a inventariar todos sus bienes, lo que se recoge en una base de datos a cargo del Ministerio de Hacienda (Inventario General de Bienes y Derechos del Estado). Las Corporaciones locales tienen idntica obligacin, formando inventarios separados de las Entidades o establecimientos con personalidad propia dependientes de la Corporacin. En el inventario se researn por separado, segn su naturaleza jurdica, los siguientes bienes: inmuebles, derechos reales, muebles histricos, artsticos o de considerable valor econmico, valores mobiliarios, crditos y derechos de carcter personal de la Corporacin, vehculos, semovientes, muebles, bienes y derechos revertibles (arts. 17 a 36 del Reglamento de Bienes de las Corporaciones Locales).Con

efectos jurdicos ms directos se encuentran los catlogos de utilidad pblica. La inclusin de un bien en los mismos implica una presuncin iuris tantum de que la titularidad corresponde a quien figura como tal en el catlogo, y conlleva el enervamiento de las acciones posesorias de los particulares. B) Inscripcin en el Registro de la Propiedad. La legislacin impone a la Administracin la obligacin de proceder a la inscripcin de sus bienes. Respecto de los bienes del Estado, corresponde inscribir al Ministerio de Hacienda por medio de sus servicios patrimoniales. Son inscribibles todos los inmuebles patrimoniales y los derechos reales sobre los mismos. No son inscribibles los bienes de dominio pblico necesario o natural, como los ros o la zona martimoterrestre. La legislacin hipotecaria precepta que en la inscripcin debe hacerse constar el Organismo o servicio a que se hallan adscritos los bienes, salvo que tengan personalidad jurdica independiente, en que se inscribirn a favor de los mismos. Se reconoce al Estado, la Provincia, el Municipio y las Corporaciones de Derecho pblico o servicios organizados que formen parte de su estructura jurdica, la facultad de inscribir sus bienes inmuebles cuando carezcan de ttulo escrito de dominio mediante certificacin librada por el funcionario encargado de su administracin, en la que se expresar el ttulo de adquisicin o el modo en que fueron adquiridos. (arts. 205 y 206 de la Ley Hipotecaria, y arts. 303 y 307 de su Reglamento). Se establece la posibilidad de que los particulares inscriban las concesiones administrativas de minas, ferrocarriles, canales, puentes y obras destinadas al servicio pblico de que sean titulares y los edificios o terrenos que se hallen agregados a las obras, as como los aprovechamientos de aguas. C) Accin de investigacin. La Administracin tiene el derecho y el deber de investigar la situacin de los bienes o derechos que se presuman de su propiedad siempre que sta no conste, a fin de determinar su titularidad. A tal efecto se reconoce a favor de los particulares denunciantes el derecho a recibir un premio con sujecin a las siguientes reglas: a) para que se admita la denuncia, el particular debe anticipar el importe de los gastos en la cuanta que se estime necesaria (arts. 10 de la Ley del Patrimonio del Estado y 47 del Reglamento de Bienes); b) el expediente de investigacin supone la apertura de una informacin pblica y un perodo de prueba; c) a las personas que promueven el ejercicio de la investigacin se les concede en concepto de premio el 10% del precio de venta del bien o de su tasacin pericial. D) Deslinde. El derecho de deslinde y la actio finium regundorum se regulan en el art. 384 del Cdigo Civil y en el art. 2061 de la LEC. Dichos preceptos consagran el derecho de los propietarios a delimitar sus propiedades, fijando sus lmites y procediendo a hacerlos visibles por medio de mojones o hitos. El deslinde entre propiedades vecinas se efecta ante el Juez civil ordinario, mediante un acto de jurisdiccin voluntaria o a travs de un juicio contradictorio declarativo en el caso de falta de acuerdo entre los propietarios. La Administracin goza de una potestad exorbitante, al poder deslindar directamente marginando al Juez civil, y con reglas propias. Trmites y efectos generales de los deslindes: a) el deslinde lo acuerda la Administracin de oficio o a instancia de los interesados, dando lugar a un procedimiento o expediente encabezado por el acuerdo de iniciacin; b) iniciado el procedimiento, no puede incoarse proceso judicial con igual pretensin, ni se admite interdicto contra la actividad administrativa de deslinde; c) se procede a un reconocimiento de la situacin de la finca ante un representante de la Administracin, unos tcnicos y los propietarios afectados, levantndose un acta que se incorpora al expediente; d) el acuerdo de deslinde es ejecutivo e inscribible en el Registro de la Propiedad si lo est la finca deslindada; el acuerdo slo puede impugnarse en va contenciosa por infracciones de procedimiento. El deslinde no debe servir a otra finalidad que la fijacin precisa de la situacin posesoria entre las fincas deslindadas. E) Reintegro posesorio. Tanto la Ley del Patrimonio del Estado como la legislacin local reconocen la potestad de la Administracin de recuperar por s la posesin indebidamente

perdida sobre sus bienes o derechos. La recuperacin slo puede ejercitarse antes de que se cumpla 1 ao, contado desde el da siguiente al de la usurpacin. Transcurrido dicho ao, la Administracin debe acudir a los Tribunales civiles. Es la facultad llamada reintegro posesorio, que protege a todos los bienes de la Administracin. En el caso de bienes de dominio pblico no existe el lmite de 1 ao, sino que la accin puede ejercitarse en cualquier tiempo. La Administracin queda obligada a instruir un procedimiento en el que se otorgue al poseedor un trmite de audiencia y defensa. La fase ejecutoria corre a cargo de la propia Administracin, sin que el particular pueda ejercitar interdicto. F) Desahucio administrativo. Tipo especial de proceso civil mediante el que el propietario de un inmueble recupera la posesin del mismo, previa anulacin o rescisin del ttulo arrendaticio que legitimaba la posesin por un tercero. Tratndose de bienes de dominio pblico, es competencia de la Administracin declarar la rescisin, anulacin, caducidad, etc., del ttulo y efectuar la desocupacin o lanzamiento de los ocupantes si no abandonan voluntariamente la posesin. Para las Corporaciones locales, la facultad de desahucio se reconoce expresamente en el Reglamento de Bienes, cuando se trata de la extincin de derechos constituidos sobre bienes de dominio pblico y comunales. Se impide la intervencin de otros Organismos y la admisin de acciones y recursos por los Tribunales ordinarios. 8. ALCANCE Y CONTROL JUDICIAL DE LOS ACTOS DE AUTOTUTELA DE LOS BIENES PBLICOS Los actos administrativos que se imponen a los propietarios o poseedores privados pueden ser recurridos, y eventualmente anulados, ante la Jurisdiccin Contencioso-Administrativa por cuestiones de competencia o procedimiento. Pero con independencia de esa va, siempre puede plantear el agraviado la cuestin definitiva de propiedad, o de la subsistencia y vigencia del derecho arrendaticio en el caso del desahucio, ante la Jurisdiccin civil. 9. LA INEMBARGABILIDAD Se recoge en el art. 18 de la Ley del Patrimonio del Estado: ningn Tribunal podr dictar providencia de embargo, ni despachar mandamiento de ejecucin contra los bienes y derechos del Patrimonio del Estado, ni contra las rentas, frutos o productos del mismo, debiendo estarse a lo que dispone la Ley General Presupuestaria. La inembargabilidad cubre todos los derechos, valores, fondos y bienes en general de la Hacienda Pblica. La inembargabilidad tambin rige respecto de las Comunidades Autnomas.

TEMA VIII. EL DOMINIO PBLICO 1. DISTINCIN ENTRE DOMINIO PBLICO Y DOMINIO PRIVADO. DERECHO COMPARADO La divisin de los bienes de las colectividades pblicas en bienes de dominio pblico y bienes de dominio privado y la diversidad de rgimen jurdico se generaliza en los sistemas jurdicos de origen francs, como el nuestro. Los bienes de dominio pblico ostentan un rgimen pblico exorbitante ms intenso que se superpone al rgimen bsico de los simplemente patrimoniales. La categora de bienes demaniales aparece en la res publicae del Derecho romano, incluyendo las reglas de inalienabilidad e imprescriptibilidad. El Derecho romano utiliza tambin la categora de las res comunes omnium, entre las que se incluyen los ros navegables y la mar y sus riberas. Propiedad estatal es el ager publicus, terrenos conquistados pertenecientes al pueblo romano. En el Principado aparece la distincin entre el aerarium saturni o populi romano

(administrado por el Senado) y el fiscus caesaris (nutrido con el tributum de las provincias del Imperio. En la poca de Augusto aparece el Patrimonium caesaris, conjunto de bienes privados del Emperador. A) Distincin en el Derecho francs. La contraposicin entre vienes de dominio pblico y de dominio privado es desconocida en el Ansen Rgime, donde se distingue entre elementos materiales e inmateriales. La Revolucin Francesa transforma los bienes de la Corona en nacionales, salvo los incorporales, privndoles de su anterior rgimen de proteccin al derogar las reglas sobre inalienabilidad e imprescriptibilidad. Es posteriormente cuando surge la distincin entre bienes de dominio pblico y de dominio privado, por la necesidad de recuperar el sistema de proteccin jurdica especial para determinados bienes, recuperando las reglas de la inalienabilidad e imprescriptibilidad. Se basa la distincin en el Cdigo Civil, que hace una vaga alusin al dominio pblico en su artculo 538. Los bienes de dominio pblico, como consagrados al servicio general y al uso de todos, son inalienables e imprescriptibles. Pronto se plantea la necesidad de proteger tambin los bienes que no estando afectados al uso pblico, s lo estn al uso general, y adems se argumenta que los bienes de dominio pblico tambin son susceptibles de propiedad privada (por ejemplo caminos o carreteras en fincas particulares). Con ello se aplican nuevos criterios para la definicin del dominio pblico, algo ms amplios y dominados por el principio central de la afectacin. La Jurisprudencia francesa (Consejo de Estado y Tribunal de Conflictos) concluye por definir el dominio pblico en funcin de la exigencia del requisito de la afectacin del bien a un uso o servicio pblico, y que el bien ostente una especial adaptacin al fin del uso o servicio. Ambos requisitos se recogen en la definicin adoptada por la Comisin de Reforma del Cdigo Civil, que define el dominio pblico como el conjunto de bienes de las colectividades y establecimientos pblicos que estn, bien a la disposicin directa del usuario pblico, bien afectados a un servicio pblico, siempre y cuando en este caso estn adaptados exclusiva o esencialmente al fin propio de estos servicios. B) Concepcin ms restringida del demanio en el Derecho italiano. En Italia, la divisin de los bienes de la Administracin en demaniales y patrimoniales es obra directa del legislador (arts. 822 y ss. del Cdigo Civil). Son demaniales los bienes cuyo destino es la satisfaccin de un fin pblico directamente con su uso; son bienes patrimoniales los que realizan los fines pblicos de manera instrumental, a travs de su utilizacin econmica o de su valor de cambio. Bienes demaniales aquellos, siempre propiedad de Entes territoriales, enumerados en los arts. 822 y 824 del Cdigo Civil, los asimilables a los mismos y los sometidos al rgimen demanial por leyes particulares. Dentro de los bienes demaniales se distinguen los de demanio necesario, demaniales por naturaleza, que slo pueden pertenecer al Estado, y que comprenden el demanio martimo (riberas del mar, playas, puertos, radas, lagunas vivas, canales y pertenencias de unos y otros), hdrico (ros, torrentes, lagos, aguas corrientes superficiales y subterrneas, lveos y riberas de los ros y puertos para la navegacin interna) y el militar, en el que se integran los inmuebles afectados a la defensa nacional, pero con exclusin de los bienes muebles y de los destinados a cuarteles, y los de demanio no necesario, bienes susceptibles de pertenecer eventualmente a un sujeto distinto de los Entes pblicos territoriales, y que slo mantienen el carcter de demaniales mientras pertenezcan al Estado o a un Municipio. Los bienes demaniales son inalienables, imprescriptibles e inexpropiables. Para su proteccin, la Administracin dispone, aparte de los medios jurisdiccionales comunes, de un poder de auto tutela, reconocido en el art. 823.2 del Cdigo Civil, aunque la Jurisprudencia ha sido muy restrictiva en el reconocimiento de la misma, entendiendo que requiere confirmacin especial en las leyes reguladoras de cada tipo de bien. Por el contrario, los bienes patrimoniales del Estado y de los Entes pblicos estn, en principio, sujetos al rgimen de la propiedad privada. Estos bienes se dividen en dos categoras, segn su

destino o afectacin. Por una parte, los bienes que forman el patrimonio indisponible del Estado, que sirven para la satisfaccin directa de necesidades pblicas; no son imprescriptibles, y la inalienabilidad es menos rigurosa, siendo posible la adquisicin por terceros de derechos reales sobre los mismos. Por otra parte estn los bienes que configuran el patrimonio disponible, que slo indirectamente cumplen fines pblicos, y que comprende tanto bienes inmuebles como muebles. 2. RECEPCIN DEL CONCEPTO FRANCS DEL DOMINIO PBLICO EN EL CDIGO CIVIL La distincin entre dos clases de bienes de la Administracin y la teora del dominio pblico, se producen en nuestro Derecho con la aprobacin del Cdigo Civil. Con anterioridad, la clasificacin de los bienes pblicos responda a criterios intermedios entre las concepciones del Antiguo Rgimen y el concepto moderno del dominio pblico. As, en 1865, COLMEIRO distingue entre bienes de la Corona, bienes pblicos, bienes del Estado y bienes de las Corporaciones. Slo el demanio natural y los bienes afectos al uso de todos constituyen dominio pblico, considerndose los dems bienes del Estado y de las Corporaciones como bienes de dominio privado. El Cdigo Civil hace de la afectacin el criterio central en la delimitacin y definicin del dominio pblico. 3. EL CRITERIO DE LA AFECTACIN COMO DEFINIDOR DEL DOMINIO PBLICO. BIENES QUE COMPRENDE El texto fundamental en la delimitacin de los bienes del dominio pblico es el Cdigo Civil, pero otras leyes contribuyen a la fijacin definitiva del concepto: Ley del Patrimonio del Estado, legislacin local (Ley de Bases de 1985 y Reglamento de Bienes de las Corporaciones locales de 1986) y leyes especiales (Leyes de Aguas, Minas, Montes, etc. Por su parte, la Constitucin regula el dominio pblico en el art. 132. Para poder calificar un bien de demanial, aparte de la titularidad de un Ente pblico, el bien debe estar afectado a una utilidad pblica, y sometido a un rgimen ms exorbitante que el aplicado a los bienes patrimoniales. A) Bienes afectados al uso pblico. La integran en primer lugar los bienes demaniales por naturaleza, es decir, los definidos en la ley como aquellos que renen determinadas condiciones fsicas; y tambin los que, siendo obra del hombre, ests afectados al uso pblico de forma directa. La delimitacin del demanio natural plantea la cuestin de si dentro del mismo deben incluirse el mar litoral y el espacio areo sobre el territorio nacional. Sobre el primero la respuesta debe de ser afirmativa, pues tal lo consideran el art. 132 de la Constitucin y la Ley de Costas de 1988. En cuanto al espacio areo, la Ley de Navegacin Area de 1960 afirma slo la existencia de un derecho de soberana del Estado, solucin contraria a la que consagra la jurisprudencia francesa. B) Bienes afectados a un servicio pblico. Al respecto nos encontramos con dos concepciones: - Inicial y restrictiva, consagrada en el Cdigo Civil, que limita el concepto de los bienes demaniales en cuanto a la titularidad (por cuanto la afectacin a los servicios pblicos se refiere slo a los bienes del Estado, no a los de los Entes locales) y en cuanto a la finalidad de la afectacin, que se restringe a los servicios pblicos de la defensa nacional, con exclusin de los edificios o cuarteles, como se desprende de la enumeracin del art. 339. - Ampliada por la Ley del Patrimonio del Estado, que deja fuera de los bienes patrimoniales los afectos al uso general o a los servicios pblicos, precisando asimismo que los edificios propiedad del Estado en que se alojen rganos del mismo tendrn la consideracin de demaniales. (art. 1).

- Igualmente amplia es la concepcin de la legislacin local, que incluye los bienes inmuebles, en especial los edificios en que se alojen oficinas o cualesquiera servicios dentro del concepto de los bienes de servicio pblico. C) Bienes afectados a la Corona. El Patrimonio Nacional. Con respecto a los bienes de la Corona, el art. 342 del Cdigo Civil se remite a una ley especial sobre el Patrimonio Real. Hoy la cuestin se resuelve por la ley 23/1982, de 16 de junio, del Patrimonio Nacional, y el Reglamento para su aplicacin, aprobado por RD 485/1987, de 18 de marzo, que se remiten subsidiariamente a lo establecido en la Ley del Patrimonio del Estado. El Patrimonio Real, ahora Patrimonio Nacional, lo integran los bienes muebles e inmuebles de titularidad estatal afectados al uso y servicio del Rey y de los miembros de la Real Familia para el ejercicio de la alta representacin que la Constitucin y las leyes les atribuyen, y, en cuanto sea compatible con esa afectacin primordial, lo estarn asimismo a fines culturales, cientficos y docentes que determine el Consejo de Administracin (arts. 3 y 23 del Reglamento). Se incluyen en el Patrimonio Nacional los derechos de patronato o de gobierno y administracin sobre determinadas fundaciones. D) Bienes afectados al fomento de la riqueza nacional. Las minas. Art. 339 del Cdigo Civil, pero circunscribiendo la condicin demanial de la mina al momento anterior a su concesin a un particular. Esa calificacin demanial se hace para resaltar la inapropiabilidad de las minas mediante los modos comunes de adquisicin de la propiedad, por estar reservada a los cauces administrativos del permiso de investigacin y de la concesin. Pero las minas, una vez concedidas, no estn afectadas a un servicio ni al uso pblico, por lo cual el rgimen de su utilizacin y proteccin difiere sustancialmente del de los otros bienes demaniales. Rgimen similar se aplica a las aguas minero-medicinales y minero-industriales: previa autorizacin administrativa, corresponde el aprovechamiento preferente en terrenos privados al dueo de la superficie, y en terrenos de dominio pblico al que ha obtenido la autorizacin. Las aguas terrestres estn afectadas al fomento de la riqueza nacional y sus principales aprovechamientos se organizan por concesin administrativa a favor de los Entes pblicos o de particulares, una vez que la ley 29/1985 ha eliminado la adquisicin de los aprovechamientos por prescripcin adquisitiva. Las aguas compatibilizan los usos privativos con usos pblicos y generales. E) El subsuelo no minero. Podra sustentarse la propiedad del dueo de la superficie en base al art. 350 del Cdigo Civil. el propietario de un terreno es dueo de su superficie y de lo que est debajo de ella, y puede hacer en l las obras, plantaciones y excavaciones que le convengan..., pero se va imponiendo la tesis restrictiva, al sustraer al propietario otras utilizaciones del subsuelo. F) Los montes pblicos. La riqueza forestal no resultaba suficientemente protegida con los medios del rgimen de la propiedad privada, por lo cual la Ley de Montes de 1957 arbitr otros medios de proteccin de los montes pblicos catalogados, medios ciertamente exorbitantes, que los sitan en un rgimen de proteccin anlogo al de los restantes bienes de dominio pblico, declarndolos inalienables salvo autorizacin por ley, y deslindables y recuperables de oficio sin sujecin a plazo. La Administracin forestal, por su parte, dispone de una amplia potestad sancionadora. Pero no se excluye la imprescriptibilidad, adoptando un sistema intermedio, rechazando la prescripcin ordinaria, pero aceptando la extraordinaria de 30 aos, y con la exigencia de que la posesin del prescribiente lo sea en concepto de dueo, pblica, pacfica y no interrumpida (art. 64 del Reglamento de Montes). 4. LOS BIENES DE LOS ENTES LOCALES. LOS BIENES COMUNALES. A) Clases de bienes de las Entidades locales.

- Bienes de uso pblico. Bienes de aprovechamiento o utilizacin generales cuya conservacin y polica sean de la competencia de la Entidad local. - Bienes de servicio pblico. Destinados al cumplimiento de fines pblicos de responsabilidad de las Entidades locales. - Bienes patrimoniales. Propiedad de la Entidad local y no destinados a un uso pblico ni afectados a servicio pblico, que pueden constituir fuente de ingresos para el erario de la Entidad. - Bienes comunales. Categora de bienes definida en funcin de su aprovechamiento y disfrute en rgimen de explotacin colectiva y comunal. B) Origen y evolucin de la distincin entre bienes de propios y bienes comunales. El origen social y poltico de los bienes comunales se sita en las concesiones otorgadas a grupos de personas, a pueblos para la repoblacin de las tierras abandonadas a medida que avanzaba la Reconquista. La relacin jurdica entre los comuneros est ms cercana a la comunidad germnica, sin atribucin de cuotas de participacin, que a la copropiedad romana con divisin en partes alcuotas y posibilidad de hacer cesar el estado de indivisin por medio del ejercicio de la actio communi dividundo. En cuanto a la titularidad, inicialmente los bienes comunales tienen la consideracin de res communis omnium, pero a medida que se consolida la organizacin municipal se atribuye al Concejo, como representante de la totalidad del pueblo o de un grupo vecinal. Frente a estos bienes, los bienes de propios son los que producen renta con la que atender los presupuestos o gastos concejiles. Pero en el siglo XIX dejan de ser necesarios como fuentes de ingresos en el nuevo sistema fiscal y, al ser condenados los Municipios a su venta por la legislacin desamortizadora, arrastran consigo a muchos bienes comunales, legalmente exceptuados, pero calificados de propios porque, aunque se disfrutaban por sorteo entre los vecinos, stos satisfacan un cnon. C) Los montes vecinales en mano comn. De los bienes comunales salvados de la desamortizacin se desgajan los montes vecinales o parroquiales, para dotarlos de un rgimen jurdico singular y especfico. Sobre los mismos, especialmente sobre los montes parroquiales gallegos, se establece una jurisprudencia que los califica de comunidad de tipo germnico, con titularidad de los grupos de vecinos que los disfrutan. Esto se expresa legislativamente en la Compilacin Foral de Derecho Civil de Galicia de 1963 y en la Ley de 27 de julio de 1968 sobre montes vecinales. La ltima regulacin sobre la materia se encuentra en la Ley sobre Montes Vecinales en Mano Comn, de 11 de noviembre de 1980, que los define como aquellos terrenos de naturaleza especial que, con independencia de su origen y de su destino forestal, agrcola o ganadero, pertenezcan a agrupaciones vecinales en su calidad de grupos sociales y no como Entidades administrativas, cuya titularidad dominical corresponde, sin asignacin de cuotas, a los vecinos integrantes en cada momento del grupo comunitario de que se trate, y vengan aprovechndose consuetudinariamente en mano comn por los miembros de aquellos en su condicin de vecinos con casa abierta con humos. Los montes vecinales, por definicin legal, son propiedades privadas que se rigen por su ley especial y, supletoriamente, por el Cdigo Civil, las cuestiones sobre propiedad se atribuyen por regla general a los Tribunales civiles, pero los rasgos administrativos no desaparecen de su rgimen jurdico. Son indivisibles, inalienables, imprescriptibles e inembargables, y no estn sujetos a impuestos territoriales. Son objeto de una intensa proteccin administrativa a travs de los Jurados de montes vecinales en mano comn, presididos por quien designe la Comunidad Autnoma o el Gobernador Civil, y que se encargan de clasificar los terrenos como montes vecinales, atribuyendo inicialmente la propiedad a la comunidad de que se trate y declarando su exclusin del Catlogo de Montes de Utilidad Pblica y del inventario de bienes municipales. La Administracin es competente para su deslinde y amojonamiento. En el caso de extincin de la comunidad vecinal titular, la Entidad

local menor o el Municipio en cuyo territorio radique el monte regular su disfrute y conservacin en las condiciones establecidas para los bienes comunales en la Ley de Rgimen Local. 5. NATURALEZA DEL DOMINIO PBLICO Los primeros tericos de la distincin entre el dominio pblico y el privado mantienen que el dominio pblico no es susceptible de ser objeto de propiedad (PROUDHON). La afectacin de los bienes demaniales al uso pblico se presenta como incompatible con el derecho de propiedad, ostentando el Estado simples poderes de guardia y custodia. La escuela del servicio pblico (DUGUIT, JEZE) considera suficiente la nocin de competencia para explicar las facultades de la Administracin sobre los bienes de dominio pblico. La jurisprudencia francesa considera al dominio pblico una propiedad, y a la Administracin como titular de las facultades y poderes propios del derecho real de dominio, aceptando como necesaria y conveniente la asimilacin del demanio a la propiedad. La controversia sobre la naturaleza de estos bienes tiene eco en Espaa. COLMEIRO sigue la postura de Proudhon, afirmando que los bienes de dominio pblico pertenecen al dominio eminente y derivan del derecho de soberana. Posteriormente, FERNNDEZ DE VELASCO denuncia que la consideracin del dominio pblico como una verdadera propiedad es contraria a la tradicin de nuestro Derecho, trayendo causa del Derecho francs. El Cdigo Civil no resuelve la cuestin de modo terminante, cuidndose de no emplear el trmino propiedad en relacin con los bienes de dominio pblico (arts. 338 y ss.). 6. LAS ADMINISTRACIONES TITULARES DEL DEMANIO Por inspiracin francesa e italiana, y por falta de mencin en el Cdigo Civil de los bienes de dominio pblico pertenecientes a establecimientos pblicos (actuales Organismos autnomos), la doctrina espaola sostiene que la titularidad sobre el demanio corresponde a las colectividades territoriales, negando a los herederos de los establecimientos pblicos y en general a los Organismos de la Administracin institucionalizada o especializada la posibilidad de ser propietarios de bienes de dominio pblico, lo que se intenta justificar legalmente en base al art. 10 de la Ley de Rgimen Jurdico de las Entidades Estatales Autnomas: los bienes que el Estado adscriba los Organismos autnomos para el cumplimiento de sus fines conservarn su calificacin jurdica originaria. Los Organismos que reciben dichos bienes no adquieren su propiedad, y los habrn de utilizar exclusivamente para el cumplimiento de sus fines, bien en forma directa, bien mediante la percepcin de sus frutos o rentas. Por su parte, el art. 48.3 de la LOFAGE establece que los bienes y derechos que la Administracin del Estado adscriba a los Organismos autnomos conservarn su calificacin originaria, correspondiendo a estos ltimos ejercer las prerrogativas relativas al dominio pblico a efectos de su conservacin, administracin y defensa. Pero ninguno de los dos preceptos niega la posibilidad de que los Organismos autnomos sean titulares de bienes de dominio pblico, pues slo se refieren a los que les adscriba la Administracin del Estado. La tesis de que los Organismos autnomos no pueden ser propietarios de bienes patrimoniales, pero s de dominio pblico, parece deducirse del art. 84 de la Ley del Patrimonio del Estado: los bienes inmuebles propiedad de los Organismos autnomos, integrados por ende en sus respectivos patrimonios, que no sean necesarios para el cumplimiento directo de sus fines, se incorporarn al Patrimonio del Estado.

Para algunos Entes no territoriales se reconoce explcitamente la titularidad sobre bienes de dominio pblico. As, en el caso de las Universidades, el art. 53.2 y 3 de la Ley de Reforma Universitaria establece que las Universidades asumirn la titularidad de los bienes estatales de dominio pblico que se encuentren afectos al cumplimiento de sus funciones, exceptuando en todo caso los bienes que formen parte del Patrimonio Histrico-Artstico Nacional. En lo que si existe unanimidad es en no admitir el carcter demanial de los bienes pertenecientes a la Administracin corporativa, aun cuando estn afectados a los usos corporativos. 7. OBJETO Y EXTENSIN DE LA DEMANIALIDAD La doctrina dominante entiende que las razones que justifican el rgimen de proteccin demanial para los inmuebles de dominio pblico valen para ciertos bienes muebles. Lo importante es que se trate de bienes irremplazables, no fungibles. En nuestro Derecho, el criterio bsico para definir la demanialidad es la afectacin. El rgimen demanial y su proteccin especial se extiende tambin a las cosas accesorias, siempre que sean complemento indispensable. Se discute tambin si el rgimen de demanialidad puede tener por objeto derechos reales limitados sobre cosas ajenas o privadas, dando lugar a los derechos reales demaniales. DIEZ PICAZO entiende que no se excluye esta posibilidad. 8. AFECTACIN Y DESAFECTACIN. COMIENZO Y CESE DE LA DEMANIALIDAD La afectacin del bien a un destino pblico es el elemento fundamental para calificarlo de demanial. El inicio de la afectacin no se produce igual en todos los bienes de dominio pblico. Los bienes de dominio pblico natural o necesario adquieren el carcter demanial en funcin de dos elementos: a) la aplicacin de un precepto de carcter general que establezca esa condicin para todo un gnero de bienes; b) que en el bien en concreto se den las caractersticas fsicas que permitan considerarlo incluido en aqul. En cuanto al cese de la demanialidad, se producir en primer lugar por la derogacin o modificacin de la norma calificadora, y tambin por degradacin o desnaturalizacin. En el dominio pblico artificial (bienes de condiciones fsicas similares a otros de propiedad privada), el comienzo de la demanialidad se produce en virtud de una actividad administrativa que lo incorpora al rgimen jurdico propio de la demanialidad. Es lo que se conoce como afectacin del bien a un uso o servicio pblico, pudiendo resultar formalmente de un acto administrativo o de una situacin de hecho. El art. 8 del Reglamento de Bienes de las Corporaciones Locales regula las siguientes clases de afectacin: a) Afectacin expresa a un uso o servicio pblico, haciendo el cambio a travs de un expediente que acredite la legalidad y oportunidad de la afectacin, y que deber ser resuelto por la Corporacin local previa informacin pblica durante un mes, y mediante acuerdo adoptado con el voto favorable de la mayora absoluta del nmero legal de miembros de la Corporacin.

b) Afectacin implcita, sin necesidad de instruccin de expediente especfico. Tiene lugar cuando la vinculacin del bien deriva expresa o implcitamente de actos de la Corporacin local dictados con iguales o mayores solemnidades que cuando se produce la afectacin expresa. c) Afectacin presunta, sin necesidad de actos formales, producida automticamente por la adscripcin de bienes patrimoniales por ms de 25 aos a un uso o servicio pblico o comunal, o cuando la Entidad local adquiere por usucapin el dominio de una cosa que hubiera estado destinada a un uso o servicio pblico o comunal. Con respecto a los bienes del Estado, la Ley del Patrimonio slo contempla dos tipos de afectacin: la expresa, mediante Orden del Ministerio de Economa y Hacienda, complementada con un acto de recepcin por el representante del Ministerio u Organismo al que quede adscrito el bien; y la implcita, referida slo al supuesto de adquisiciones de bienes a travs de expropiacin forzosa. El cese de la demanialidad se produce a travs de la desafectacin (art. 341 del Cdigo Civil), que puede revestir las mismas formas que la afectacin. El Reglamento de Bienes de las Corporaciones locales de 1955 regulaba slo la desafectacin presunta (art. 8.5): se entender asimismo producida sin necesidad de acto formal la desafectacin de los bienes de dominio pblico y de los comunales, que se convertirn en bienes de propios, cuando hubieren dejado de utilizarse durante veinticinco aos en el sentido de la afectacin pblica o comunal. El vigente Reglamento de Bienes de 1986 no regula la desafectacin presunta, por lo que slo podr tener lugar de forma expresa a travs de expediente en el que se acredite su oportunidad y legalidad, sin que su conversin en patrimoniales se entienda efectuada hasta su recepcin formal. 9. MUTACIONES DEMANIALES El Captulo II del Ttulo IV de la Ley del Patrimonio del Estado (arts. 124 y 125) contempla como supuesto nico de mutacin demanial el producido por cambio de destino o afectacin de los bienes del Estado. Se resuelve motivadamente por el Ministerio de Economa y Hacienda, previa audiencia de los ministerios interesados; las discrepancias entre los Ministerios son resueltas por el Consejo de Ministros. La mutacin demanial puede afectar a la titularidad, como ocurre en los supuestos de sucesin entre Entes pblicos (fusin de dos Municipios en uno o agregacin de parte de un Municipio a otro); tambin se altera la titularidad demanial cuando se produce una transferencia de la competencia sobre el servicio pblicos al que los bienes estn afectos a favor de un Ente territorial distinto del que la ostentaba. Se plantea si puede el Estado, sin expresa autorizacin legal, desposeer a travs de la expropiacin a otro Ente territorial de una dependencia demanial. En nuestro Derecho no cabe tal posibilidad en contra de la voluntad del Ente al que se pretende expropiar. Slo es posible el mutuo acuerdo o la intervencin legislativa. TEMA IX. UTILIZACIN Y PROTECCIN DEL DOMINIO PBLICO 1. DEBERES DE CONSERVACIN Y CLASES DE UTILIZACIN DEL DOMINIO PBLICO La titularidad de los bienes demaniales conlleva una serie de deberes y responsabilidades. Los deberes de la Administracin pueden comenzar con anterioridad a la propia existencia de los

bienes, por el presunto deber de construirlos, aunque no existen recursos o acciones hbiles para exigir de la Administracin la realizacin de determinadas obras para el soporte de dependencias demaniales de uso o servicio pblico. Pero en el caso de obras pblicas necesarias y mantenimiento de dependencias demaniales ya existentes, procede aceptar la responsabilidad de la Administracin como supuesto claro de funcionamiento anormal de los servicios pblicos (art. 40 LRJAE), cuando los daos a los particulares son consecuencia directa de la falta de obras absolutamente imprescindibles o del mal estado de las dependencias; responsabilidad administrativa que se admite sin perjuicio de las posibles responsabilidades personales de autoridades y funcionarios. Las formas o clases de utilizacin son varias, dependiendo de las distintas clases de afectacin del dominio pblico. El Reglamento de Bienes de las Corporaciones Locales ofrece una clasificacin de las formas de utilizacin del dominio pblico: 11. Uso comn. Corresponde por igual a todos los ciudadanos. a. General. No concurren circunstancias singulares. b. Especial. Concurren circunstancias especiales. 12. Uso privativo. Ocupacin de una porcin del dominio pblico excluyendo su utilizacin por los dems interesados. 13. Uso normal. Conforme con el destino principal del dominio pblico. 14. Uno anormal. No conforme con el destino principal del dominio pblico (art. 75 RD 1372/1986, de 13 de junio). 2. LA UTILIZACIN DE LOS BIENES AFECTADOS A LOS SERVICIOS PBLICOS En principio, los bienes afectos a los servicios pblicos se utilizan por los propios rganos de la Administracin, sin participacin de otros sujetos. En otros casos, esa utilizacin directa es compatible con un uso restringido a favor de los administrados (transportes pblicos,...), que lo utilizan a travs de la organizacin del servicio. 3. EL USO COMN GENERAL. LOS COLINDANTES DE LAS VAS PBLICAS La utilizacin colectiva o uso comn corresponde a las vas pblicas terrestres, mar territorial y sus riberas, riberas de los ros y cursos de agua. En ocasiones, los usuarios pueden incluso aprovecharse de los frutos del bien, como ocurre en el caso de la caza o de la pesca. El uso comn general se rige por los principios de libertad, igualdad y gratuidad. El principio de libertad se consagra en diversos preceptos: art. 76 del Reglamento de Bienes de las Corporaciones Locales, art. 31 de la Ley de Costas. En la actualidad, la regla de la libertad se encuentra relativizada por la preocupacin por el medio ambiente, convirtindose el uso comn cada vez ms en un uso especial ni libre ni gratuito. 4. EXCEPCIONES AL USO COMN GENERAL. LOS USOS COMUNES ESPECIALES

El uso comn especial puede sujetarse a la concesin de una licencia, aunque no necesariamente. La concesin se realizar directamente, o bien mediante licitacin o por sorteo. Dichas concesiones, cuando se refieran a las cualidades personales del sujeto o sean de nmero limitado, no sern transmisibles; las dems sern transmisibles si as se prev en las Ordenanzas (art. 77 del Reglamento de Bienes de las Corporaciones Locales). El uso comn especial se hace especialmente patente en el campo de la circulacin automvil, justificando el concepto de peligrosidad la exigencia de una licencia o autorizacin especial de aptitud del sujeto (permiso de conduccin) y de ausencia de defectos en los vehculos (permiso de circulacin). Ese uso comn especial se extiende a los aparcamientos en la va pblica, pero slo en determinados casos (zona azul, aparcamientos vigilados). Uso comn especial es tambin el de los servicios de transporte colectivo (autobuses urbanos) o individual (taxis). Otras manifestaciones de uso comn especial se dan en la utilizacin colectiva de museos cuando se exige el pago de una tasa, o en actividades sometidas a licencia, como la pesca. 5. LAS UTILIZACIONES PRIVATIVAS DE LOS BIENES AFECTADOS AL USO PBLICO. ESTACIONAMIENTOS Y OCUPACIONES La utilizacin privativa sobre bienes afectados al uso general supone una derogacin del principio de igualdad a favor de un particular. Constituye un uso anormal, por excepcional, del dominio pblico. No se aplican los principios de gratuidad y libertad. Slo puede nacer de un acto expreso de la Administracin, en que valore la oportunidad y conveniencia del otorgamiento. Las utilizaciones privativas sern diferentes segn se requiera o no la realizacin de una obra que suponga la transformacin fsica del bien. En nuestro Derecho, para el Reglamento de Bienes de las Corporaciones Locales, el uso privativo sin transformacin no es sino un uso especial sujeto a licencia, en tanto que las ocupaciones privativas son usos anormales que requieren concesin (arts. 77 y 78). La Ley del Patrimonio, somete las autorizaciones y las concesiones sobre el dominio pblico al mismo rgimen (arts. 126 a 128). La Ley de Puertos de 1992 distingue entre estacionamientos y ocupaciones, regulando de forma distinta las autorizaciones para realizar obras e instalaciones temporales y desmontables, y las concesiones para construir obras e instalaciones no desmontables o por plazo superior a 3 aos (art. 63). Con respecto a los simples estacionamientos, ocupacin privativa que no comporta la realizacin de obras que alteren fsicamente el bien, requieren autorizacin o licencia administrativa, disponiendo la Administracin de amplias facultades en lo relativo al otorgamiento (discrecionalidad) y renovacin (precariedad) y en la fijacin de las condiciones. La revocacin del permiso de estacionamiento no comporta indemnizacin, pero debern motivarse las circunstancias que la justifican, previa audiencia del titular de la autorizacin. Sin embargo, y pese a lo anterior, existen gradaciones dentro de la precariedad, pudiendo distinguirse entre una precariedad de primer grado, que obliga a indemnizar por la revocacin, y una precariedad excepcional, que dispensa de las consecuencias indemnizatorias. Las ocupaciones constituyen una utilizacin privativa anormal, pero que no impide el uso general. Al suponer una transformacin, una obra definitiva, son objeto de concesin. Ejemplo de ocupacin es un quiosco en la va pblica. Las concesiones se regulan con carcter general en la Ley del Patrimonio del Estado (arts. 126 a 128) y en el Reglamento de Bienes de las Corporaciones Locales (arts. 79 a 91). La doctrina y jurisprudencia francesas califican la concesin de contrato administrativo.

El Derecho espaol ofrece base suficiente como para llegar asimismo a la conclusin de que se trata de contratos administrativos. En cuanto al procedimiento para otorgar concesiones demaniales, su naturaleza es anloga al procedimiento de seleccin de contratistas, respondiendo al principio de igualdad de oportunidades y eleccin del proyecto ms idneo a los intereses generales. Se regula en el Reglamento de Bienes de las Corporaciones Locales (arts. 82 a 91), inspirado en la Ley General de Obras Pblicas de 1877. Los trmites son los siguientes: - Cuando alguien pretende una ocupacin privativa del dominio pblico, presentar una memoria explicativa de la utilidad. Si la Corporacin la admite a trmite, encarga a sus tcnicos la redaccin de un proyecto o convoca concurso de proyectos durante un plazo mnimo de 1 mes, en cuyo caso podr ofrecer al titular del proyecto elegido: a) adquirir el proyecto mediante el pago de cierta suma; b) obligar al adjudicatario a pagar el importe; c) reservarse un derecho de tanteo sobre la adjudicacin. - La Corporacin elegir el proyecto ms apropiado a los intereses pblicos, pudiendo introducir las modificaciones que considere oportunas. - Aprobado el proyecto, se convocar licitacin para adjudicarlo, en la que podr tomar parte cualquier persona. Habr un perodo de informacin pblica durante 30 das. - El peticionario inicial tendr derecho de tanteo si participa en la licitacin y entre su propuesta econmica y la que haya resultado elegida no exista diferencia superior a un 10%. El mismo derecho ostenta el titular del proyecto elegido en el concurso previo de proyectos, si en las bases del mismo se otorgaba como premio tal derecho. Si ambos hacen uso del derecho, el concurso se resolver a favor de la propuesta ms econmica o por el sistema de pujas a la llana. - Cuando se trate de una ocupacin privativa y anormal, deber justificarse la conveniencia pblica de la utilizacin respecto del uso normal, valorndose especialmente el dao o perjuicio que pueda producirse, incrementndose la cuanta de las garantas provisionales y definitivas. Las concesiones se otorgan con la insercin de una clusula de neutralidad (salvo el derecho de propiedad y sin perjuicio de terceros). Mediante la misma, la Administracin excluye cualquier otro derecho concedido con anterioridad sobre la misma dependencia demanial, y por otra parte, limita su responsabilidad para el caso de que la concesin incida sobre propiedades particulares. Las concesiones se otorgan por plazo limitado, que la Ley del Patrimonio sita en un mximo de 99 aos (art. 126), y lo mismo el Reglamento de Bienes de las Corporaciones Locales (art. 79). La situacin contractual originada por la concesin demanial puede terminar por el ejercicio de la facultad de libre rescate, si se estipul, o por incumplimiento de las condiciones pactadas. La situacin del concesionario es la propia de los titulares de un derecho real, pudiendo defender su derecho frente a terceros por los modos y acciones propios del Derecho civil. Los conflictos entre la Administracin y el concesionario tienen carcter administrativo, sustancindose ante la Jurisdiccin Contencioso-Administrativa, salvo que la Administracin pretenda desconocer la situacin posesoria del concesionario, en cuyo caso podr defenderse con acciones interdictales en la Jurisdiccin civil.

6. LAS UTILIZACIONES PRIVATIVAS CONFORMES CON LA AFECTACIN Determinadas dependencias demaniales se constituyen precisamente con la finalidad de facilitar un uso y disfrute exclusivo por los particulares (sepulturas en los cementerios, tiendas en los mercados pblicos). En estos casos, es posible distinguir dos tipos de uso: un uso general y un uso privativo de los particulares a quienes se otorga la concesin. Ambos usos son normales, pues estn conformes con la afectacin de una y otra parte. Tambin constituyen usos privativos normales los que derivan de la explotacin de los bienes calificados de dominio pblico por estar afectados a la riqueza nacional. En estos casos la calificacin demanial tiene por objeto regular el aprovechamiento por los particulares, constituyendo por el contrario un uso anormal o infrecuente la utilizacin por la Administracin a travs de la tcnica de la reserva demanial, que trata de garantizar la explotacin de determinadas sustancias mineras por la propia Administracin. Los usos privativos son normalmente consuntivos, lo que significa que el aprovechamiento lo es en sentido jurdico en cuanto el bien concedido pasa al patrimonio del particular concesionario, como ocurre con las minas o en las concesiones de aguas para riegos. En otros casos, es una utilizacin no consuntiva (caudal de agua para el aprovechamiento hidroelctrico que despus retorna al cauce del ro y es susceptible de ulteriores usos pblicos y privativos). 7. LOS APROVECHAMIENTOS COMUNALES Son aprovechamientos comunales los colectivos, circunscritos a la totalidad o parte de los vecinos del Municipio. Para evitar que se abuse de la condicin vecinal en los pueblos titulares de bienes comunales, la ley permite a los Ayuntamientos y Juntas vecinales que, de acuerdo con normas consuetudinarias y Ordenanzas locales tradicionalmente observadas, viniesen ordenando el disfrute y aprovechamiento de bienes comunales, mediante concesiones peridicas de suertes o cortas de madera a los vecinos que impongan a los vecinos como condicin previa, para participar en los aprovechamientos forestales indicados, determinadas condiciones de vinculacin y arraigo o de permanencia, segn costumbre local, siempre que tales condiciones, y la cuanta mxima de las suertes o lotes, sean fijadas en Ordenanzas especiales, aprobadas por el rgano competente de la Comunidad Autnoma, previo dictamen del rgano consultivo superior del Consejo de Gobierno de aqulla, si existiere, o, en otro caso, del Consejo de Estado (art. 75.4 del Texto Refundido sobre Rgimen Local de 18 de abril de 1986). El propio Texto Refundido regula el orden de preferencia y la forma de los aprovechamientos: 7. El aprovechamiento se efectuar preferentemente en rgimen de explotacin colectiva o comunal. 8. Cuando el aprovechamiento y disfrute general sea impracticable, regir la costumbre u Ordenanza local, y en su defecto se adjudicarn lotes o suertes a los vecinos, en proporcin directa al nmero de familiares a cargo e inversa a la situacin econmica. 9. Si esa forma de aprovechamiento y disfrute fuera imposible, el rgano competente de la Comunidad Autnoma podr autorizar la adjudicacin en pblica subasta, mediante precio, dando preferencia a los postores que sean vecinos. 8. LA PROTECCIN DEL DOMINIO PBLICO. FUNDAMENTO Y CLASES DE PROTECCIN El dominio pblico se protege frente a los ataques o usurpaciones ilegtimos de terceros, igual que los bienes privados. Los tipos penales que protegen la propiedad privada son aplicables a

los bienes de dominio pblico, aunque pueden darse agravantes o incluso una legislacin especialmente protectora. El dominio pblico puede tambin protegerse a travs de las normas civiles que regulan la proteccin de los bienes privados. Pese a lo anterior, han surgido potestades administrativas de accin ms directa y contundente. Por una parte, las reglas que determinan que los bienes de dominio pblico no son susceptibles de propiedad privada, y que determinan el establecimiento de los principios de imprescriptibilidad, inalienabilidad e inembargabilidad. Por otra parte, nos encontramos con medios procesales ofensivos, como las facultades de deslinde, reintegro posesorio, reivindicacin directa, y los represivos para castigar los atentados al dominio pblico, como la potestad sancionadora directa. Y tambin hay que destacar las ventajas de la inscripcin en determinados registros catlogos, como las presunciones posesorias favorables o el enervamiento de acciones. La mayor parte de estos medios de proteccin constituyen el rgimen jurdico bsico de proteccin de todos los bienes de la Administracin. En el Derecho comparado, el rgimen exorbitante de proteccin se circunscribe a los bienes demaniales. 9. IMPRESCRIPTIBILIDAD La imprescriptibilidad supone que, frente a la posibilidad de los bienes privados ajenos por quien los posee durante cierto tiempo, los bienes de dominio pblico no pierden su condicin, ni la Administracin su titularidad, cualquiera que sea el tiempo de posesin por los particulares. La regla de la imprescriptibilidad es recogida ya en Las Partidas. En la actualidad se considera implcita en el art. 1936 del Cdigo Civil. En trminos ms contundentes se afirma en el art. 132 de la Constitucin. En la legislacin administrativa se recogi en la Ley de Rgimen Local de 1955, y se sanciona ahora en la Ley de Bases de Rgimen Local (art. 80). Histricamente se admita la excepcin de la prescripcin inmemorial, que operaba por el transcurso de un perodo de tiempo extraordinario (100 aos). Esta regla sigue aceptndose en el Derecho italiano. En nuestro tiempo, la regla de la imprescriptibilidad sufre un duro golpe con la admisin de la tcnica de las desafectaciones tcitas, que posibilitan, por falta de la afectacin durante cierto tiempo del bien al servicio o uso pblico, su conversin en bien de dominio privado de la Administracin. La desafectacin tcita fue admitida en el Reglamento de Bienes de las Corporaciones Locales de 1955, que estableca un plazo de 25 aos, momento a partir del que podan comenzar a contarse por los particulares poseedores del bien los plazos ordinarios (10 o 20 aos) o extraordinarios (30) de prescripcin establecidos en el Cdigo Civil. A favor de la desafectacin tcita, Garca de Enterra esgrime su implcito reconocimiento por el art. 341 del Cdigo Civil. Pero la tcnica de las desafectaciones tcitas no lleg a admitirse en la legislacin estatal, y en la actualidad ni siquiera se recoge en el Reglamento de Bienes de las Corporaciones Locales de 1986. Por la regla de la imprescriptibilidad, tampoco pueden adquirirse por prescripcin servidumbres sobre los mismos, ni cualesquiera otros derechos de aprovechamiento.

Otro efecto importante de la imprescriptibilidad es la imprescriptibilidad de la propia accin para exigir de los particulares la reparacin o indemnizacin de los daos ocasionados. Por ultimo, sealar que la prescriptibilidad se admite entre Entidades pblicas territoriales. 10. INALIENABILIDAD E INEMBARGABILIDAD La regla de la inalienabilidad tiene su origen en la prohibicin de venta de los bienes reales sin autorizacin de los Parlamentos o Cortes. Con la Revolucin francesa se ir afirmando como una simple necesidad de defensa de los bienes afectados a una utilidad pblica. Actualmente, la antigua prohibicin de venta de bienes reales se traduce inicialmente en la exigencia de ley para vender o hipotecar bienes o derechos del Estado (art. 6 de la Ley de Administracin y Contabilidad de la Hacienda Pblica de 1911). Esta regla fue limitada a los bienes que superaran determinado valor (4.000 millones de pesetas), y finalmente suprimida por la Ley 31/1990, de 27 de diciembre, que habilita al Ministerio de Hacienda para vender bienes valorados hasta 3.000 millones de pesetas, mientras que la competencia para enajenar los bienes del Estado cuyo valor sobrepase dicha cantidad corresponde al Consejo de Ministros. La regla de la inalienabilidad se superpone a las prohibiciones o limitaciones competenciales, encontrando su fundamento en el carcter extracomercial del demanio, del que no se puede disponer mientras est afecto a una utilidad pblica. Anlogo fundamento encuentran los principios de inembargabilidad y de prohibicin de dar los bienes demaniales en garanta hipotecaria, pues podran originar, en caso de incumplimiento de obligaciones determinadas, la venta forzosa de los bienes. La inalienabilidad y la inembargabilidad operan slo frente a la privatizacin del dominio pblico, no impidiendo la transmisibilidad o sucesin en la titularidad del dominio pblico entre Entes pblicos, ni la posibilidad, cuando legalmente se prevea, de establecer derechos reales administrativos, concesiones sobre el dominio pblico. En el caso de que se vulnere la inalienabilidad transmitiendo los bienes a particulares con arreglo al Derecho civil, se produce la nulidad absoluta o de pleno derecho. En el caso de disposicin de bienes de dominio privado de la Administracin con infraccin de las reglas sobre prohibicin de ventas, procedimientos o distribucin de competencias entre los diversos rganos de la Administracin, se produce la simple anulabilidad. 11. LA AUTOTUTELA DEL DOMINIO PBLICO. LA RECUPERACIN DE OFICIO EN CUALQUIER TIEMPO La potestad de recuperacin de oficio no tiene ms especialidad que la de no estar sujeta al plazo de un ao, por lo que dicha diferencia no le confiere una naturaleza especial respecto de la de reintegro posesorio de que la Administracin dispone para proteger todos sus bienes dentro del plazo de un ao contado desde el da siguiente al de la usurpacin. 12. LA POTESTAD SANCIONADORA La doctrina espaola entiende que para la conservacin del dominio pblico, se reconoce a la Administracin, igual que en otros ordenamientos, como el francs, una potestad sancionadora directa. Pero esto debe matizarse.

No es exacto afirmar que la Administracin francesa disponga de una potestad sancionadora directa en la proteccin del dominio pblico, pues corresponde bien a los Tribunales de Polica, que pertenecen al Orden Penal, bien a los Tribunales administrativos. La Administracin slo dispone de un poder de polica de orden pblico y de un poder de polica de conservacin, que no implican la posibilidad de imponer directamente sanciones a los particulares. En el Derecho espaol, no es posible hablar de una potestad sancionadora general de la Administracin en defensa de sus bienes patrimoniales ni de los demaniales, pues no se reconoce en las regulaciones generales de los bienes de la Administracin. Pero la potestad sancionadora goza de gran tradicin en nuestro Derecho, regulndose en leyes sectoriales sobre determinados bienes pblicos, como aguas, montes, minas o el Patrimonio HistricoArtstico. La Administracin impone las sanciones directamente, bajo la revisin posterior, si procede, de la Jurisdiccin Contencioso-Administrativa. La ausencia de una regulacin general y la descripcin de infracciones y sanciones en leyes sectoriales permite tachar de inconstitucionales, por contradecir la legislacin bsica estatal, algunas leyes autonmicas, como la Ley 7/1986, de 23 de julio, reguladora del Patrimonio de la Comunidad de Madrid.

TTULO SEGUNDO - LOS BIENES PBLICOS EN PARTICULAR TEMA X. LAS AGUAS TERRESTRES 1. LOS SISTEMAS DE TITULARIDAD SOBRE LAS AGUAS La primera cuestin que se plantea acerca del rgimen jurdico de las aguas es la asignacin de la titularidad. En principio caben dos soluciones: o siguen el rgimen de propiedad de los predios ribereos, o constituyen una propiedad separada de la superficie aledaa. En el segundo caso, cabe que sean cosas comunes, res nullius, susceptibles de apropiacin por cualquier particular, o no susceptibles de apropiacin por estar definidas como pblicas y reservadas a la colectividad. La adopcin de uno u otro sistema est en estrecha relacin con el problema de la escasez del agua. En el Derecho romano eran cosas comunes, susceptibles de apropiacin por los particulares, lo que favoreca el sistema ribereo. Pero sobre las aguas de los ros navegables y flotables se aplicaba una especial proteccin, prohibiendo su aprovechamiento particular. La doble clasificacin anterior pasa al Derecho europeo para configurar un sistema en la asignacin de la titularidad de las aguas superficiales y subterrneas. En nuestros das, la titularidad de las aguas se independiza de la titularidad dominical de los predios. En el Derecho francs, el Cdigo Civil napolenico declara nicamente de dominio pblico los ros navegables y flotables. Esto se amplia por leyes de 1910 y 1964 a los supuestos en que la corriente alimenta un ro navegable o es necesaria para el riego, usos industriales, alimentacin de la poblacin o proteccin contra las inundaciones, siendo precisa una clasificacin administrativa para cambiar la naturaleza del agua. Las restantes aguas superficiales siguen

siendo cosas comunes y directamente aprovechables por el propietario de la superficie si son subterrneas, o por el ribereo, si son superficiales. Dentro de las aguas comunes se distingue aguas colectivas y aguas propiamente privadas. Aguas colectivas son aquellas que no siendo demaniales ni totalmente privadas, se aprovechan por el ribereo para el riego o con fines industriales. Sobre ellas la Administracin ostenta poderes de polica para asegurar el funcionamiento del sistema. Se configuran tambin regmenes especiales para las aguas subterrneas; se establecen regmenes excepcionales de concesiones para los aprovechamientos hidroelctricos, que se imponen en todo caso a los ribereos previa indemnizacin. En el Derecho italiano, el Cdigo de 1865 mantiene la consideracin de las aguas como res omnium comunis; se califican como aguas demaniales o pblicas nicamente los ros y torrentes, mientras los cursos menores quedan a disposicin de los propietarios de los fundos ribereos, que pueden usarlos libremente para el riego. Pero la Ley de Obras Pblicas de 1865 incorpora al dominio pblico todas las aguas que puedan servir un inters pblico. La energa hidrulica transformable en energa elctrica y su aplicacin industrial hace que se constituya en presupuesto fundamental de la economa italiana la sustraccin de todas las aguas de alguna importancia a la economa privada, proclamando un monopolio del Estado. El art. 822 del Cdigo Civil considera aguas pblicas los ros, torrentes y las otras aguas definidas como pblicas en las leyes. La demanialidad debe materializarse en un acto de clasificacin administrativa de naturaleza declarativa, que no genera derecho a indemnizacin en caso de privacin de los aprovechamientos privados. Tambin destaca la existencia de Tribunales de Aguas formados por Magistrados y funcionarios. 2. DERECHO HISTRICO ESPAOL Y REGULACIN DE LAS AGUAS EN LAS LEYES DE 1866 Y 1879 A) El sistema romano de las Partidas y la publificacin de las aguas en el Reino de Valencia En Las Partidas aparece el sistema romano de las cosas comunes. Se afirma que los ros, junto con los puertos y los caminos pblicos, pertenecen a todos los hombres comunalmente. En cuanto a las riberas de los ros, pertenecen al seoro de aquellos cuyas son las heredades a que estn ayuntadas, pero estn sujetas a servidumbre. Es tambin libre el aprovechamiento de la fuerza del agua para la construccin de molinos en terreno propio o del Rey o del Comn del Concejo. En cuanto a los ros navegables, se prohben las construcciones que entorpezcan la navegacin. Es frecuente la inclusin de las aguas, corrientes y no corrientes, en los documentos de constitucin o formacin de seoros. Cosas comunes, pero sujetas a la potestad pblica de los reyes, las aguas de los ros estaban bajo la custodia regia o la del seor, que podan conceder usos privativos. En el Reino de Valencia se da un mayor intervensionismo. Se consideran aguas pblicas y comunales, en cuanto regala del Prncipe, los ros navegables y no navegables, y todas las aguas de perenne y continuo curso, aunque nazcan en terreno de dominio particular. Slo se consideran de dominio privado las que teniendo origen en territorio de privado dominio, por su corta cantidad o por no ser perenne no pueden emplearse en utilidad pblica. Sobre las primeras el Prncipe puede disponer a su arbitrio, y ningn otro sin real licencia. B) El liberalismo econmico y la reaccin de los moderados El sistema del Antiguo Rgimen pierde su fuerza con el liberalismo econmico radical, que procede a la abolicin de los seoros jurisdiccionales y de sus privilegios. Se instaura el principio de libre establecimiento de industrias sin permiso ni licencia. Por Real Decreto de 19 de noviembre de 1835 se reitera el fin del rgimen pblico especial de intervencin de las aguas en Catalua, Valencia y Mallorca.

A partir de 1845, con los Liberales moderados y la recepcin del sistema administrativo francs, se impone una relativa publificacin de las aguas. La creacin de la Jurisdiccin ContenciosoAdministrativa supone la exclusin de la Jurisdiccin civil de los litigios que origina la intervencin administrativa sobre las aguas. C) Las Leyes de Aguas de 1866 y 1879 La Real Orden de 29 de abril de 1860 aprueba las bases para la autorizacin de obras y concesiones de aguas. La Ley de Aguas de 3 de agosto de 1866 declara pblicas las aguas que nacen continua y discontinuamente en terrenos de dominio pblico, las de los ros, y las continuas o discontinuas de manantiales o arroyos que corren por sus cauces naturales. Los mismos criterios se mantienen en la Ley de Aguas de 13 de junio de 1879, pero no incluye las aguas martimas, y slo va precedida de un Prembulo. Los usos comunes se admiten junto con los aprovechamientos especiales, admitindose la posibilidad de que el aprovechamiento de aguas concedido para determinada finalidad sea expropiado a favor de otro legalmente preferente. Se establece el siguiente orden: 1. Abastecimiento de poblaciones; 2. Abastecimiento de ferrocarriles; 3. Riegos; 4. Canales de navegacin; 5. Molinos y otras fbricas, barcas de paso y puentes flotantes; 6. Estanques para viveros o criaderos de peces. Dentro de cada clase tienen preferencia las empresas de mayor importancia y utilidad, y en igualdad de condiciones, las que primero hubieran solicitado el aprovechamiento. Se admite la adquisicin del derecho por prescripcin. Pero esta legislacin no contempla los aprovechamientos hidroelctricos. El Real Decreto de 14 de junio de 1921 suspende la aplicacin de la Ley de Aguas en cuanto a las concesiones a perpetuidad sobre aprovechamientos para fuerza motriz y usos industriales y establece su regulacin con carcter temporal, que completar el Real Decreto de 16 de mayo de 1925, sobre concesin de saltos provisionales, y el Decreto de 10 de enero de 1947, sobre aprovechamientos hidroelctricos. 3. LA PUBLIFICACIN DE LAS AGUAS SUBTERRNEAS. AGUAS PBLICAS Y PRIVADAS EN LA LEY DE 2 DE AGOSTO DE 1985 Sobre las aguas subterrneas sigui rigiendo durante cierto tiempo la Ley de Partidas, estableciendo que cualquiera poda hacer pozos en su propiedad, salvo que lo realizara maliciosamente para perjudicar a otro. En el Reino de Valencia, en virtud de la regala del Real Patrimonio, se exiga permiso de ste, previo informe del Asesor patrimonial, para descubrir aguas subterrneas en terrenos de realengo, de dominio particular del que lo solicita o de otro tercero. La Ley de Aguas de 1866 opta por la regla tradicional de Las Partidas de atribuir las aguas subterrneas al dueo de la superficie. El problema surge cuando el Decreto-ley de 29 de diciembre de 1868 declara de dominio pblico el subsuelo minero, incluyendo expresamente las aguas subterrneas. La cuestin se resuelve a favor del criterio privado de la Ley de Aguas por Real Orden de 5 de diciembre de 1876, por la Ley de Aguas de 1879 y por el art. 414 del Cdigo Civil. La Ley de Aguas de 1985 extiende la publificacin a todas las aguas terrestres, superficiales y subterrneas. Se excluyen las aguas minerales y termales, que se rigen por su legislacin especfica. A favor del titular de la superficie se reconoce dos derechos: a) Un derecho de aprovechamiento ex lege sin necesidad de ttulo administrativo hasta un volumen total anual de

7.000 m3; b) Un derecho preferente para el otorgamiento de autorizaciones de investigacin y para la obtencin de la concesin de aprovechamiento. La declaracin de dominio pblico de las aguas subterrneas queda desvirtuada por el mantenimiento de los derechos privados preexistentes a la ley, que en sus Disposiciones Transitorias reconoce a los titulares de manantiales, pozos o galeras antes privados la posibilidad de elegir entre mantener su derecho de propiedad con el mismo rendimiento, o seguir con su aprovechamiento por un plazo de 50 aos, a cuyo transcurso pierden su derecho de propiedad, que se transforma en un derecho preferente para obtener la concesin administrativa. El Tribunal Supremo respalda la posicin de los titulares de pozos privados. Los antiguos titulares de aguas privadas han optado por mantener su propiedad, por lo que la mayora de las aguas subterrneas siguen siendo aguas privadas. La ley incluye en el demanio hidrulico pertenencias ntimamente relacionadas con las aguas, como los cauces de las corrientes naturales, los lechos de los lagos y lagunas, y los acuferos subterrneos. En cuanto a las riberas de los ros, siguen el rgimen del cauce, siendo en consecuencia de dominio pblico. La nueva ley no reconoce la existencia de riberas de propiedad privada. La Ley 46/1999, de reforma de la Ley de Aguas, incluye en la declaracin de dominio pblico las aguas procedentes de la desalacin del agua del mar. Para realizar la desalacin se requiere obtener autorizacin o concesin demanial, de acuerdo con la legislacin de Costas, cuando la actividad de desalacin est asociada a otra actividad industrial, cuando deriven de actos de intervencin y uso del suelo, y cuando sean necesarias respecto de los vertidos, de las condiciones de incorporacin de los demanios hidrulicos y de los requisitos de calidad segn los usos a los que se destine el agua. La desalacin de aguas continentales se somete al rgimen general de explotacin del dominio pblico hidrulico. Cabe incluir entre las aguas privadas las aguas subterrneas no renovables, las charcas situadas en predios de propiedad privada que son parte integrante de los mismos, siempre que se destinen a su servicio exclusivo, y los cauces por los que discurran las aguas privadas en tanto atraviesen exclusivamente fincas de dominio particular. 4. APROVECHAMIENTOS DIRECTOS SIN TTULO CONCESIONAL La Ley de Aguas de 1985 considera usos comunes o generales de las aguas superficiales, mientras discurran por sus cauces naturales, los de beber, baarse y otros usos domsticos, como abrevar ganado. Los usos comunes no debern producir alteracin en la calidad y caudal de las aguas, y en el caso de aguas que discurran por cauces artificiales, tendrn las limitaciones derivadas de la proteccin del acueducto. En ningn caso podrn las aguas ser desviadas de sus cauces o lechos. Existen otras formas de aprovechamiento directo: Aprovechamiento directo por la Administracin del Estado y de las Comunidades Autnomas, previa autorizacin extendida por el Presidente del Organismo de cuenca en el caso de cuencas extracomunitarias, o por el rgano designado por la Comunidad Autnoma, en el caso de cuencas intracomunitarias. Las autorizaciones se otorgan sin perjuicio de terceros. Pero las Corporaciones locales debern instar la concesin para poder prestar el servicio de abastecimiento de agua. Mas que ante una autorizacin, nos encontramos ante un acto de

reserva demanial de cauces justificado por necesidades de servicio pblico. Estos aprovechamientos estn sujetos a las limitaciones comunes a todos los aprovechamientos. Aprovechamiento legal del propietario del suelo para utilizar aguas de manantiales situados en el interior de su predio y aprovechar en el mismo aguas subterrneas, cuando el volumen total anual no supere los 7.000 m3. El Tribunal Constitucional caracteriza este aprovechamiento como un derecho pblico al aprovechamiento de aguas. El Reglamento de Derecho Pblico Hidrulico de 1986 lo trata como una de las formas de utilizacin del demanio hidrulico. El Reglamento exige, a efectos estadsticos y de control, que el propietario de la finca comunique al Organismo de cuenca las caractersticas de la utilizacin que pretende, acreditando la propiedad y adjuntando plano de la parcela y otros datos tcnicos sobre el aprovechamiento pretendido. Y al no poder hacerse los pozos ni utilizarse el agua hasta que se reciba la correspondiente autorizacin del Organismo de cuenca, nos encontramos en realidad ante supuesto de prohibicin salvo dispensa de autorizacin. La falta de la autorizacin se tipifica como infraccin administrativa. Adems del lmite mximo de 7.000 m3 anuales, la ley exige tambin la afectacin del agua a la finca y su consumo efectivo, pues el no ejercicio durante 3 aos conlleva la caducidad, as como la autorizacin cuando el acufero se haya declarado sobreexplotado o en riesgo de estarlo. El Reglamento impone otros lmites no previstos en la ley: que se justifique, en los aprovechamientos superiores a 3.000 m3 anuales, que el volumen total del agua aprovechada es acorde con el uso dado a las aguas, sin que se produzca abuso o despilfarro; que se respeten las distancias entre pozos fijadas en el Plan Hidrolgico de cuenca. Con respecto al contenido de los derechos privados sobre aguas subterrneas que subsisten al amparo del rgimen establecido por la Disposicin Transitoria Tercera para los propietarios qued no hayan optado por convertir su derecho en concesiones administrativas. La doctrina mayoritaria, as como el Tribunal Constitucional entienden que se respetan ntegramente los derechos o facultades anejas a la propiedad fundiaria. Lo que en definitiva prohibe la Ley es incrementar el caudal aprovechado o modificar las condiciones del aprovechamiento. Por ltimo, sealar que los aprovechamientos de las aguas subterrneas subsistentes al amparo del rgimen transitorio estn sujetos a las mismas limitaciones del dominio pblico hidrulico en caso de sobreexplotacin de acuferos y en caso de sequa o urgente necesidad, y a todas las limitaciones generales del dominio pblico hidrulico. 5. APROVECHAMIENTOS ESPECIALES Y PRIVATIVOS. AUTORIZACIN Y CONCESIN DE AGUAS La utilizacin de aguas pblicas exige un ttulo administrativo de autorizacin o concesin, segn se trate de uso especial o aprovechamiento privativo. Usos especiales son los que requieren autorizacin administrativa dadas las peculiares circunstancias de peligrosidad o intensidad que comportan. La ley considera que ello se da en: a) navegacin y flotacin; b) establecimiento de barcas de paso y sus embarcaderos; c) cualquier otro uso que no excluya la utilizacin por terceros. Son tambin usos especiales la pesca y los vertidos. Los Usos o aprovechamientos privativos slo se adquieren por disposicin legal o concesin administrativa. Estn sujetos a un orden de preferencia establecido por el Plan Hidrolgico de la cuenca y subsidiariamente por la Ley: 1. Abastecimiento de poblacin, incluyendo la dotacin necesaria para industrias de poco consumo situadas en los ncleos de poblacin y conectadas a la red municipal; 2. Regados y usos agrarios; 3. Usos industriales para la produccin de energa elctrica; 4. Usos industriales no incluidos en los apartados anteriores; 5. Acuicultura; 6. Usos recreativos; 7. Navegacin y transporte acutico; 8. Otros aprovechamientos. El caudal ecolgico o medioambiental que permite la vida de los peces y el mantenimiento de los ecosistemas dependientes del agua acta como lmite general que se impone a los sistemas de

explotacin, y frente a l slo prevalece el abastecimiento de las poblaciones. Por otra parte, toda concesin est sujeta a expropiacin forzosa a favor de un aprovechamiento que le preceda en el orden de preferencia. Eliminada la prescripcin como forma de adquirir el aprovechamiento o uso privativo de las aguas pblicas, queda slo la concesin administrativa para acceder al disfrute. El otorgamiento de las concesiones es discrecional y no reglado, pero esto puede cuestionarse, pues ni existe la discrecionalidad a la hora de decidir si han de ser utilizados o no los caudales disponibles y afectados por el Plan Hidrolgico a determinados usos, ni tampoco concurre en una segunda fase, de adjudicacin al peticionario de mejor derecho. El sistema establecido por la Ley para las concesiones se rige por los principios de publicidad y de tramitacin en competencia de proyectos, prefirindose a los concesionarios que proyecten la ms racional utilizacin del agua y una mejor proteccin de su calidad. La regla de la competencia de proyecto slo puede eliminarse en el caso de abastecimiento de agua a poblaciones, o cuando se pretenda renovar una concesin con este fin o para riegos. Para las concesiones de escasa importancia se prevn procedimientos simplificados. Una vez otorgadas las concesiones, se inscriben de oficio en el Registro de Aguas del Organismo de cuenca, pudiendo los interesados solicitar su proteccin en defensa de sus derechos. Todas las concesiones estn sometidas a condiciones generales compatibles con las reglas especiales: 1. Las concesiones se otorgan sin perjuicio de tercero y teniendo en cuenta la explotacin racional conjunta de los recursos hidrulicos; 2. Los Organismos de cuenca adoptarn las medidas necesarias para hacer compatible el aprovechamiento con el respeto al medio ambiente y garanta de los caudales ecolgicos y demandas ambientales; 3. El caudal concedido no puede ser aplicado a usos distintos, ni a terrenos diferentes si se trata de riegos, pero la Ley 46/1999 permite una excepcin al principio a travs del contrato de cesin de aguas, que permite que los concesionarios o titulares de derecho a uso privativo puedan ceder su derecho a cambio de una contraprestacin econmica acordada de mutuo acuerdo entre las partes, aunque puede sealarse un lmite mximo por va reglamentaria. Asimismo, en circunstancias de sequa grave, de sobreexplotacin de acuferos o cuando lo exija la disponibilidad del recurso o la necesidad de garantizar su explotacin racional, la Ley prev la creacin por el Consejo de