TRANSPARENCIA Y RENDICIÓN DE CUENTAS EN LA INDUSTRIA

EXTRACTIVA CHILENA

MAYO 2012

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CONTENIDO

1.  INTRODUCCION: ..................................................................................................................... 3 

1.1  Resumen Ejecutivo ...................................................................................................... 3 1.2  Presentación ................................................................................................................... 4 1.3  Antecedentes Económicos ........................................................................................ 6 

2.  LA INDUSTRIA MINERA ................................................................................................ 11 

2.1.  Antecedentes históricos ........................................................................................... 11 2.2.  Producción .................................................................................................................... 15 2.3.  Marco legal ................................................................................................................... 18 

2.3.1.  Actividad minera ............................................................................................. 18 2.3.2.  Las sociedades anónimas ............................................................................ 21 2.3.3.  Regímenes de inversión extranjera en Chile ....................................... 21 2.3.4.  Régimen tributario ......................................................................................... 24 

2.4.  Instituciones ................................................................................................................. 30 2.4.1.  Empresas Mineras .......................................................................................... 30 2.4.2.  Agencias Gubernamentales ........................................................................ 33 2.4.3.  Asociaciones de la industria ....................................................................... 34 

3.  LA INDUSTRIA DE HIDROCARBUROS ................................................................... 34 

3.1.  Antecedentes históricos ........................................................................................... 34 3.2.  Marco legal ................................................................................................................... 35 3.3.  Instituciones ................................................................................................................. 36 

3.3.1.  Empresa Petrolera: ENAP ............................................................................ 36 3.3.2.  Agencias Gubernamentales ...................................................................... 36 

3.4.  Producción .................................................................................................................... 37 

4.  LEGISLACIÓN E INSTITUCIONES SOBRE LIBERTAD Y ACCESO A LA INFORMACION ..................................................................................................................... 38 

4.1.  Ley de Transparencia ............................................................................................... 38 4.2.  Organismos de Control y Garantías de acceso ............................................... 39 

4.2.1. Consejo para la Transparencia ...................................................................... 39 4.2.2.  Contraloría General de la República ....................................................... 39 4.2.3.  Cochilco .............................................................................................................. 40 

5.  ALCANCE DEL INFORME DE CONCILIACIÓN ..................................................... 40 

Foto portada: Vista panorámica de Chuquicamata, la mina de cielo abierto más grande del mundo.

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1. INTRODUCCION:

1.1 Resumen Ejecutivo

Chile en la actualidad es uno de los países mas desarrollados desde el punto de vista económico y social de América Latina, esto se debe, en gran medida a la gran estabilidad económica y política que ha gozado el país durante ya varias décadas. El constante crecimiento económico, basado en la solidez de sus instituciones, la seriedad de sus políticos, la estabilidad jurídica y la disciplina de sus ciudadanos hacen del Chile actual, un modelo digno a imitarse por muchos países del continente y del mundo. Si bien, faltan todavía cosas por hacer para mejorar la situación de los mas necesitados, los índices de pobreza en Chile, frente a otros países de la región, son sustancialmente mas bajos.

Dentro de esta estabilidad política y económica, ha prevalecido siempre una política de transparencia en la gestión pública que, también comparada con otros países de la región, es envidiable. Este proceso de transparencia ha permitido una adecuada utilización de los recursos públicos que han sido, en la gran mayoría de los casos, invertidos acertadamente, dejando a la empresa privada, la iniciativa de gestión en todos aquellos campos y áreas de la economía donde el Estado no ha intervenido y la ha dejado invertir con libertad y reglas claras.

Bajo este escenario, se ve la conveniencia de que la certificación dentro del EITI constituya un mecanismo mas de refuerzo de su bien ganado prestigio de país transparente en el manejo de la cosa pública y, en particular ,en un área tan sensible e importante para Chile como la industria minera, motor fundamental de desarrollo del país y, por otra parte, la del sector petrolero que, aunque menor en importancia, por ser Chile un productor marginal de hidrocarburos, no deja de ser fundamental, pues del sistema transparente, eficiente y oportuno, del abastecimiento de los productos derivados de petróleo, depende en gran parte, el éxito de su desarrollo.,

La certificación EITI será una carta de presentación importante dentro del esfuerzo de Chile de consolidarse como país miembro de la OECD, pronto a ser considerado como un integrante mas del privilegiado mapa de los países desarrollados.

Para el efecto, este estudio incluye un análisis de los antecedentes históricos de la República de Chile, en lo que tiene relación con el sistema legal societario, la estructura tributaria bajo la cual se desarrolla la industria extractiva y,

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particularmente, la minera, así como también la institucionalidad con la cual el Estado ejerce su control. Así también, se incluyen cifras históricas y actuales relacionadas con esta industria, en lo que tiene que ver con sus exportaciones, ingresos para el Estado, contribución a la economía nacional, etc.

En menor escala, por ser una industria relativamente pequeña, comparada con la minera, se aborda el tema de la industria hidrocarburífera y sus principales actores

Finalmente, se aborda el tema del derecho constitucional de los chilenos de acceder a la información pública, concretado en la Ley de Transparencia, así como el rol de la Contraloría General del Estado en el control dela gestión pública y de la Corporación Chilena del Cobre (COCHILCO).

1.2 Presentación

Como se explicará en este reporte, el tema de la transparencia de la información en Chile se encuentra debidamente legislada, especialmente en lo que tiene que ver con la rendición de cuentas de las empresas públicas o estatales, así como de las sociedades anónimas abiertas y aquellas inscritas en Registro de Sociedades, que están en la obligación de contar con auditoría externa. Sin embargo de lo anterior, a diferencia de lo que sucede en otros países, la publicidad de la información financiera está restringida. Esta situación hace que la incorporación de Chile a la EITI pueda resultar interesante para aquellas empresas que deseen transparentar sus cuentas a través de un sistema independiente y objetivo.

Por el lado del Estado, la Ley de Transparencia y otras ya obligan a las entidades estatales a revelar información y a rendir sus cuentas, por lo que no debería existir inconveniente en entregar la información al EITI, más aún, si es deseo también del gobierno el dar a conocer y recibir el aval de la sociedad civil respecto al uso de los fondos entregados por la industria extractiva.

Por el lado de la sociedad civil, esta siempre se encuentra interesada en conocer como se utilizan los fondos que recibe el Estado, ya sea de sus empresas estatales o de las empresas privadas que aportan parte de sus ingresos a través de impuestos o regalías. De esta forma, pueden dar a conocer al público, su contribución a la sociedad y al desarrollo del país, sin necesidad de tener que hacer una publicidad directa de sus contribuciones, lo que la más credibilidad pública a la información, si esta proviene de un tercero independiente.

En razón que la industria extractiva siempre ha sido considerada, no solo a nivel local en Chile sino a nivel internacional, como una industria que arroja altísimos ingresos a los accionistas (en el caso de empresas privadas) y a los gobiernos de turno (en el caso de las empresas públicas) el monitoreo del uso de los ingresos que el Estado recibe de estos dos tipos empresas, por parte de un organismo de la sociedad civil independiente, se considera como un elemento positivo que ayuda a mejorar la imagen tanto de la industria en si mismo, del Estado y de las empresas.

Desde el punto de vista tanto nacional como internacional, el hecho de que Chile se integre a la plataforma de países que están dentro del EITI, puede ayudar, aún mas, al mejoramiento de la buena imagen que ya tiene Chile a nivel internacional como país de acogida de inversión extranjera.

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La incorporación al EITI sería un elemento adicional a tomar en cuenta por parte de los inversionistas privados o países amigos, al momento de analizar los riesgos de inversión en Chile. El elemento “riesgo país” que es un elemento clave al momento de evaluar una inversión en un determinado país, se vería aún más reducido en el caso de Chile si, adicionalmente a todos los elementos con los que ya cuenta Chile para atraer inversión extranjera, se añade uno más, como sería la rendición de cuentas a la sociedad civil, por parte del Estado Chileno y de las empresas que en el trabajan.

Como sucede en la mayoría de países, la industria extractiva siempre ha sido el foco de atención por temas de índole ambiental y social. Se tiene la percepción generalizada de que las empresas extractivas se limitan a explotar los recursos naturales no renovables de un país para su exclusivo y único beneficio, afectando el medio ambiente y la calidad de vida de los habitantes dentro del área de influencia de los proyectos de extracción. Mediante la transparencia de la información hacia la sociedad civil, a través del EITI, se podría vender una imagen distinta de la industria extractiva mediante la publicación de los ingentes aportes económicos que hacen a Chile a través de los distintos tributos que estas aportan al erario nacional; y del lado del Estado, el informar de la buena utilización de estos recursos.

Frente a todos estos temas positivos, también existen los posibles riesgos, principalmente provenientes del sector productivo que no desee publicitar sus ingresos o sus contribuciones (por cualquier razón que pudieran tener). Sin embargo, si la aceptación de las empresas dentro de la industria, de transparentar sus cifras, es mayoritaria, consideramos que el resto de industrias, en un principio reticentes, se irán incorporando poco a poco el grupo de aquellas que entregan información.

No vemos, del lado Estatal, una resistencia a la entrega de información, que por otro lado, ya es pública.

Uno de los temas que si debe ser considerado es la forma en que EITI “venda” su producto en Chile, de manera que, de forma alguna, pueda considerarse o pensarse que la información entregada por las empresas pueda ser utilizada por la propia EITI u otra organización no gubernamental (de carácter político, social, ambiental, etc.) que pueda perjudicar la imagen de la empresa. Consideramos que, en este sentido, la información que sobre EITI se dé, tanto al sector empresarial, como al Estatal, es fundamental para el éxito de la iniciativa en Chile.

Del grado de confianza que el EITI proyecte en los distintos actores de esta iniciativa, para que estos transparenten su información y para lograr su compromiso de cooperación, será decisivo para el proyecto.

Finalmente, la selección de actores de la sociedad civil que participen en el proceso también será fundamental para genera la confianza del empresariado y del Estado, para trabajar conjuntamente en la certificación de Chile dentro del EITI. Adicionalmente, los representantes de la sociedad civil deberán también contar con un alto grado de respecto de la propia sociedad civil a fin de generar la confianza tanto en el manejo de la información proporcionada por los actores como el resultado final de sus informes y monitoreo de gestión.

Una mala selección de estos representantes puede ser una razón fundamental para el fracaso del proceso.

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1.3 Antecedentes Económicos Chile ocupa cerca de 4.630 kilómetros entre Perú, en el norte, y Cabo de Hornos, en el extremo austral de Sudamérica. En su parte más ancha mide sólo 430 kilómetros desde el Océano Pacífico hasta su frontera con Argentina, situada al otro lado de los Andes.

Es un país de enorme diversidad topográfica. El desierto de Atacama, al norte, contiene gran riqueza mineral, principalmente cobre y nitratos. El valle central, incluyendo la capital, Santiago, alberga la agricultura de Chile, así como la mayor parte de sus 17 millones de habitantes. Hacia el sur, el país tiene bosques, montañas, lagos, fiordos y canales. Aproximadamente el 85% de la población chilena vive en áreas urbanas; 40% de dicha población habita en Santiago y sus alrededores.1

Desde el retorno de la democracia en 1990, el país ha establecido un compromiso para avanzar con reformas económicas, inversiones sociales proactivas, una gestión pública transparente y un gobierno estable basado en una gobernabilidad consensuada.

Chile es la economía de América Latina que ha crecido más rápidamente. Durante los últimos 15 años - período que siguió al retorno a la democracia en 1990 - registró una tasa promedio de crecimiento anual per cápita del 4,1%. El ingreso per cápita se duplicó en valores reales y la brecha de ingresos relativa entre Chile y los países de ingresos altos de la OCDE se redujo considerablemente.2

En el año 2006, Chile se convirtió en el país con el PIB nominal per cápita más alto de Latinoamérica. Adicionalmente, el Global Competitiveness Report 2009-2010 ubicó a Chile en el lugar número 30 de su ranking de competitividad, situándolo por sobre el resto de los países de la región tales como Brasil, México y Argentina, que ocuparon los lugares 56, 65 y 85, respectivamente. En cuanto a la economía chilena, otros informes de relevancia destacan su estabilidad, el respeto a los derechos de propiedad y la existencia de regulaciones claras y simples.

1 Informe del Banco Mundial sobre Chile. 2 Reseña sobre Chile en el Programa de Naciones Unidad para el Desarrollo.

Rescate de los 33 mineros atrapados por 70 días en la mina San José, en agosto de 2010.

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Según datos del INE, Chile cuenta al año 2011 con una fuerza de trabajo de aproximadamente 8 millones de personas y, aunque su tasa actual de desempleo es de solo 7,2%, el país enfrenta varios desafíos en cuanto al mercado del trabajo. En primer lugar, se observan menores tasas de empleo en los jóvenes y las mujeres en comparación con los países miembros de la Organización para la Cooperación y el Desarrollo Económico (OCDE) e incluso con los demás países de la región.

El sistema financiero de Chile es amplio y está bien diversificado en comparación con los países de referencia en la región. Se considera que tiene un sólido marco de regulación y supervisión, así como capacidad de recuperación ante las crisis.

Chile es una potencia minera que se caracteriza por la abundancia, diversidad y calidad de sus recursos minerales. A pesar de ser una extensión de tierra que corresponde a menos del 0,6% de la superficie territorial del planeta, lidera la minería mundial del cobre, con un 34,2% del mercado global, del molibdeno, renio, yodo, litio y salitre natural, minerales en los cuales posee las mayores reservas del globo.3 Además de ello, el país también produce otros metales, tales como plata, oro, fierro, manganeso, plomo y zinc, y muchos otros minerales no metálicos.4

La minería chilena ha producido un fuerte impacto en la economía nacional, toda vez que representa, en cifras de 2010, un 37.5% del Producto Interno Bruto y un 66% del total de exportaciones chilenas (US$ 44.2 billones).

La industria minera chilena está, principalmente, compuesta de compañías privadas nacionales y de origen extranjero. Un poco menos de un cuarto de la producción del cobre nacional, está en manos de las compañías estatales Corporación nacional del Cobre de Chile, CODELCO Chile, y Empresa Nacional de Minería, ENAMI.

El notable desarrollo de la minería chilena no sólo se debe a la existencia de minerales, actuales y potenciales (como recursos y reservas identificadas), que en forma tan abundante se encuentran en Chile, sino también influyen decisivamente la calidad y capacitación de los trabajadores de la minería, desde las funciones más simples hasta las más sofisticadas; la tradición y la cultura minera de su gente, que estima y aprecia la importancia de la actividad minera; y el conjunto de políticas públicas -globales y sectoriales- que han proporcionado las condiciones de competitividad, estabilidad y confianza al sistema político y económico lo que ha convertido a Chile en una economía abierta, propicia a la recepción del ahorro externo e integrado a un mundo globalizado.

De acuerdo con información que aparece en el anuario del año 2011 publicado por la Corporación Chilena del Cobre (Cochilco) para el año 2010, como dijimos, la participación del sector minero consolidado (a precios corrientes) en el Producto Interno Bruto en Chile era del 37.5%, lo que demuestra la importancia del sector extractivo minero en la economía chilena. En la figura 1, se muestra un cuadro de la participación, por sectores de la economía, en el PIB chileno desde el año 2003.

Así también, es importante destacar la importancia del sector minero en la ocupación y mano de obra en Chile, a continuación se presentan dos cuadros del incremento de la ocupación en Chile desde el año 1991 al año 2010 (Ver figuras 2 y 3).

3 OSSA, Juan Luis, Tratado de Derecho de Minería, Tomo 1. 4° edición. Chile. Editorial Jurídica de Chile. 2007. p. 18. y Comisión Chilena del Cobre, Cochilco, en www.cochilco.cl. 4 VERGARA, Rafael y MACKENNA, Juan Francisco, capítulo chileno en “Getting the Deal Through - Mining 2011”, The Official Research Partner of International Bar Association. 2011. Law Business Research Ltd. p. 51.

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Finalmente, pero no menos importante, ha sido decisivo el conjunto de las normas legales que componen el ordenamiento jurídico minero, al cual se hará referencia luego, y las que regulan la inversión extranjera en Chile. Estas últimas han sido la vía de ingreso de ingentes capitales externos que han permitido el desarrollo y la expansión de la industria minera. Cabe recordar, al respecto, que el principal destino de la inversión extranjera en Chile en los últimos treinta años ha sido el rubro minero5.

Figura 1: Participación de cada sector en el PIB a precios corrientes (%).6

5 De los casi ochenta mil millones de dólares de inversión extranjera materializada en Chile entre los años 1974 y 2010, aproximadamente un 33% se ha destinado a la actividad minera. 6 Fuente: Anuario Cochilco 2010, p. 69.

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Figura 2: Personal ocupado en la minería 1991-2000 (promedio anual de trabajadores).7

7 Op. cit., p. 72.

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Figura 3: Personal ocupado en minería 2001-2010 (promedio anual de trabajadores).8

8 Op. cit., p. 73.

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2. LA INDUSTRIA MINERA

2.1. Antecedentes históricos

Los indicios más antiguos de la actividad minera en Chile datan de unos cinco siglos antes de la era cristiana. Hallazgos arqueológicos efectuados en las nortinas regiones de Atacama y Coquimbo indican que ya en esa época, los indígenas extraían y utilizaban cobre, desarrollándose desde entonces por nuestros antepasados una estrecha relación con los recursos naturales.

Chile vivió un siglo XVI en el que la minería permitió a los primeros conquistadores la acumulación del capital que hizo viable la empresa constructora de la Capitanía. En el siglo XVII el Reino de Chile fue redimensionado, y la actividad agrícola –a través de las encomiendas/haciendas– pasó a concentrar la economía dada la prioridad de la supervivencia alimentaria. La exploración de yacimientos se desplazó fuera de las zonas de guerra por la larga resistencia de los aborígenes del sur de Chile, iniciándose con ello la explotación de las primeras minas en el norte.

En el siglo XVIII hubo un profundo desapego por la actividad minera. Don Juan Egaña describió ese fenómeno en 1803, en su Informe al Real Tribunal de Minas, sorprendiéndose de la poca utilización de los recursos mineros disponibles en su amplia cordillera. Chile vivía básicamente de sus exportaciones agrícolas.

Sólo en el siglo XIX, entonces, tras la Independencia de España y al compás de la Revolución Industrial y las nuevas libertades de comercio, se dio paso a un resurgimiento de la minería como producción clave, esta vez con descubrimientos que abrieron las puerta a los ciclos de la plata (Chañarcillo) y del carbón (Lota) y luego de la Guerra del Pacífico, al ciclo del salitre, proceso con el que Chile ingresó a un siglo XX, marcado por la explotación del cobre a gran escala.

En Chile siempre hubo explotaciones de pequeña y mediana importancia de casi todos sus recursos mineros (cobre, oro, plata, salitre y carbón) por parte de los aborígenes y posteriormente de los conquistadores, pero es a contar de mediados del siglo XIX que, sobre la base de una nueva y más libertaria institucionalidad, que la minería empezó a prevalecer en las exportaciones chilenas.

Fue a contar del siglo XIX en que los efectos del espectacular desarrollo minero se extendieron hacia todas las áreas de la actividad. Los ciclos económicos más prósperos

Labores mineras en Lota Antiguo, a mediados del siglo XIX.

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que se observan a partir de 1830 indicarán nuevamente que en Chile es posible construir un futuro desde la minería.

Ese primer ciclo estuvo ligado a la explotación de cobre y plata del Norte Chico. Hacia la cuarta década del siglo XIX, Chile se transforma en el primer productor de cobre en el mundo, posición que ocupará en las dos décadas que siguen. Si bien este dato tiene más relevancia histórica que económica, ya que el consumo de cobre era bastante menor a nivel mundial, será la primera vez que Chile se instale como actor minero estratégico y temprano en la historia mundial. Como vemos, al menos en términos relativos, la minería ya situaba a Chile como un país rico y líder en un sector en la primera cincuentena de nuestra historia independiente.

El segundo ciclo de bonanza tendrá que ver nuevamente con la minería, pero incorporará elementos que se harán comunes en la historia económica del país. Los ingresos provenientes del primer ciclo sentarán las bases para un segundo: hacia 1850, en la plenitud del auge de la minería del Norte Chico, se incorpora como factor de dinamismo económico un fuerte incremento en las exportaciones agropecuarias. Pero éstas pudieron salir de Chile utilizando la infraestructura portuaria y caminera que la minería contribuyó a crear.

Las bases ya enunciadas entrarían en escena tras la guerra del Pacifico, centralizando la economía chilena en la explotación del salitre durante los próximos 50 años. Las principales características del salitre, que determinaban su creciente demanda y precio, tenían que ver con condiciones geopolíticas y económicas que se perfilaban en el mundo durante el siglo XIX.

Los ciclos económicos más prósperos que se observan a partir de 1830 indicarán nuevamente que en Chile es posible construir un futuro desde la minería. Chile se transformó en el mayor productor de nitrato del mundo. Entre 1880 y 1930 las exportaciones salitreras constituyeron el área más importante de la economía chilena.

Entre 1880 y 1920 la tasa de crecimiento en la producción de salitre se ubica en torno al 6% anual y la industria salitrera requería poca tecnología y una gran fuerza laboral. La tasa laboral fluctuó en rangos cercanos a las 30.000 personas. En cuanto a los tributos cancelados, estos fluctuaron desde US$ 1 millón en 1880 a más de US$ 20 millones en los primeros años del siglo XX, lo que constituía casi el 50% de los impuestos totales entre 1895 y 1920.

Estas circunstancias económicas van a determinar la aparición de un nuevo tipo de Estado, con una mayor participación en la economía. Mientras en 1880 el gasto del Gobierno, como porcentaje del PIB, representaba una cifra del orden del 5% al 6%, para 1920 llegaba a un 14%, iniciando una fase de constante expansión que no se detendría hasta la década de los ‘80.

La contribución al PIB fluctuó alrededor del 30% durante el período 1900–1920, mientras que las exportaciones aumentaron desde US$ 6,3 millones en 1880 a US$ 70 millones en 1928.

Tiempo después, el auge y desarrollo del cobre comparte características similares con el salitre, pero su impacto en la economía está determinado por una gran diferencia. El cobre, hasta muy entrado el siglo XX, no tuvo la importancia económica relativa del salitre. En la segunda mitad del siglo XIX el cobre era ya uno de los principales productos chilenos de exportación. Sin embargo, esta industria nos parecería hoy

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irreconocible, pues estaba basada en la extracción en un gran número de pequeños yacimientos de muy buenas leyes y con alta ocupación de mano de obra.

El verdadero boom de la industria cuprera estuvo determinado por un brusco aumento de la demanda mundial, debido a la aparición de la industria eléctrica, la expansión del sector de la construcción y una importante innovación tecnológica en Estados Unidos, que hizo rentable la explotación en gran escala de minerales con bajo contenido de cobre (1%–2%).

En este contexto, para 1904 se iniciaron las faenas en El Teniente y para 1911 en Chuquicamata. Las inversiones de estos dos proyectos significaron un flujo de capitales externos de más de US$ 200 millones de la época, para llegar a producir en 1924 185 mil TM y representar, por sí solas, el 80% de la producción chilena. Había nacido un nuevo actor que se relacionará sustantivamente con la historia económica y política del país del siglo XX: la Gran Minería del Cobre.

El impacto de la minería en la economía del país se medirá, en lo sucesivo, en capital, tecnología moderna y confianza de los inversionistas extranjeros.

La proporción de las utilidades brutas de la producción de la Gran Minería del Cobre que quedó en Chile y la relación entre el gobierno y las empresas mineras, observa tres períodos claramente definidos.

Antes de 1925, la presencia del salitre proporcionaba suficientes ingresos al gobierno –que mantuvo la política de laissez–faire– con una tasa de tributación del orden del 1% de las ventas totales.

Entre 1925–60, el trauma del salitre marca las políticas del Estado chileno, orientadas a reducir las características de enclave minero, conectar la Gran Minería del Cobre (GMC) a la economía chilena y utilizar sus excedentes para impulsar el desarrollo económico. La principal herramienta fue impositiva, al punto que para la década de los ‘50 el 60% de la tributación total correspondía a la GMC, mientras la tasa promedio del período fue de un 38%. Chile captaba entonces el 61% de las utilidades brutas de las exportaciones de la GMC. Sin embargo, será otro el gran aporte de la minería a la economía chilena: los costos salariales. Pese a que menos del 1% de la fuerza de trabajo laboraba en esta actividad, junto a la GMC surgieron salarios y sindicalización a tasas desconocidas en estas latitudes.

La creación en 1955 del Departamento del Cobre, dependiente del Ministerio de Economía, Fomento y Reconstrucción, para supervisar las operaciones de las firmas norteamericanas de la GMC y recopilar estadísticas sobre producción física, precios, tributación, utilidades y otros ítems, genera profesionales chilenos, ingenieros,

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economistas, contadores y abogados, que marcan un salto cualitativo en la creación de know how y competencia del capital humano nacional.

Entre 1960–1971, se instala la preocupación en torno a que las firmas norteamericanas no estuvieran expandiendo la producción de cobre en concordancia con los objetivos nacionales. La principal demanda fue entonces el aumento de la inversión. Aunque la participación nacional en las exportaciones de la GMC se elevó a 66% durante la década de 1960, se pensaba que el cobre era demasiado importante para el desarrollo de Chile como para que estuviera bajo control extranjero. De este modo, la cuestión de la participación chilena en las decisiones referentes a la producción y la inversión en el cobre se transformó en el tema fundamental del proceso de negociación entre el Estado chileno y las firmas norteamericanas, proceso que culmina con la nacionalización de la GMC bajo el gobierno de Salvador Allende.

Ahora bien, las remesas de utilidades y amortización del capital de estas compañías representaron el 1%–2% del PIB en el período 1950–1970, mientras que la inversión interna total era de alrededor del 20% del PIB.

A mediados de los ‘60 surge una profunda discrepancia entre las empresas norteamericanas del cobre y el gobierno chileno respecto de las decisiones de inversión y de expansión de la producción, exigido éste último por una explosión de expectativas políticas y sociales que le demanda mayores recursos.

Por otro lado, a contar de 1970, otros factores influyen decisivamente en el proceso económico. La desconfianza de los inversionistas norteamericanos en un ambiente enrarecido por una seria inestabilidad política en varios países en América Latina y la intervención estadounidense en los precios y producción del cobre en períodos de guerra, contribuyeron a generar un ambiente de mutuo recelo que terminó en un proceso creciente de nacionalización, que creó bases de desarrollo económico para el país, pero que también congeló por espacio de 20 años la entrada de nuevos capitales y tecnología.

Aunque el período 1973–1982 está marcado por la exploración, se caracteriza por la escasa atracción de inversión minera hacia Chile. A pesar que en 1974 se dicta el Decreto Ley 600 sobre Inversión Extranjera, contrato ley que garantiza la invariabilidad en las reglas que regulan el ingreso de capitales extranjeros a Chile, el clima de incertidumbre jurídica e inestabilidad político–institucional desalentó la llegada de nuevos proyectos mineros, que requieren de escenarios largos de maduración. En este contexto, la crisis económica de 1981–82 activó en las autoridades de la época la necesidad de legislar para permitir una mayor apertura de la economía.

La Ley Orgánica Constitucional (LOC) de Concesiones Mineras estableció garantías de propiedad a los poseedores de las mismas e innovó en un punto fundamental: trasladó al Poder Judicial la resolución de los casos en que el Estado podía expropiar las pertenencias (mediatización del concepto de bien común) y, a su vez, facultó a los Tribunales de Justicia para conocer de manera exclusiva y excluyente si en la explotación del recurso se cumple o no con el interés público que la Constitución mandata.

La dictación de este estatuto jurídico no sólo respondió a necesidades económicas. Su orientación dice relación con un cambio de mentalidad respecto de la percepción del rol de la minería en el país y las orientaciones que determinarán esta industria en Chile. El criterio imperante, previo a la dictación de la LOC de Concesiones Mineras, respondía a la necesidad de proceder a una explotación acelerada del cobre, al que se le

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consideraba en riesgo de sustitución u obsolescencia por efecto del desarrollo tecnológico.

Este marco coincide con una de las mayores recesiones económicas mundiales, que en Chile tuvo consecuencias severas, marcando un retroceso que no se revertirá hasta la segunda mitad de la década de los 80’. A partir de 1985, en las condiciones de un itinerario institucional de transición diseñado hasta 1989, de condiciones jurídico–económicas creadas en la década de los 70 y de la nueva visión sobre la minería que se instala en el país, se crean condiciones de recuperación de la actividad minera, que van a demorar casi un lustro en dar sus primeros frutos. El despliegue de la minería va a coincidir, finalmente, con el retorno a democracia la gobernabilidad civil en Chile.

2.2. Producción

Durante 2010, la minería registró una importante expansión en todo el mundo producto de factores como la recuperación económica global, la fuerte demanda de metales por parte de los mercados emergentes, principalmente de China y Japón, y por un tipo de cambio favorable.

Este desempeño se vio reflejado en aspectos como el aumento interanual de 1,2% en la producción global de cobre, que llegó a 16,102 millones de toneladas métricas (TM) totales y en la evolución de su precio, que llegó en diciembre a US$/lb 4,14, su promedio mensual más alto desde 2007 y que le permitió cerrar el año con un valor promedio de US$/lb 3,419.

En todos estos resultados, el aporte de la minería de Chile, como uno de los principales protagonistas de esta actividad a nivel internacional, fue determinante. La producción de cobre de Chile en el 2010 representó el 33,7% del total mundial; la producción de molibdeno fue de un 15,4% de la producción mundial; en plata alcanzó el 6%, y en oro, la producción nacional fue equivalente al 1,5% del total global.

Figura 4: Exportaciones mineras en comparación con la totalidad de las exportaciones.

Durante la última década (1990–2010), el sector minero mostró un dinamismo sin precedentes, resultado de una abundante inversión extranjera y privada nacional. El

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20,000

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80,000

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120,000

140,000

2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011

Total de exportaciones

Exportaciones mineras

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flujo de capitales mineros llegó a Chile gracias a la riqueza de su subsuelo y a su estabilidad política, social y económica. Las condiciones jurídico–institucionales ya existían a partir de 1974, pero serán el marco de estabilidad democrática y la amplia base de consensos políticos las que garantizarán este despegue.

La minería ha sido protagonista de la senda de crecimiento alto y sostenido que tuvo la economía chilena en la última década. Pese al freno tras la crisis asiática de 1997, el sector ha sostenido un crecimiento anual promedio en la producción de cobre entre 1998 y el año 2002 cercano al 6%, cifra muy superior al 3% de crecimiento anual del PIB nacional. De este modo, a pesar de los precios relativamente bajos de nuestros más importantes recursos metálicos, la participación de la minería en el PIB nacional aumentó de un 8% en 1997 a un 10% en el 2000.

Desde la promulgación del Estatuto de Inversión Extranjera hasta el año 2002 se han autorizado inversiones por US$ 86.695 millones. De esta cifra US$ 37.635 millones corresponden a inversiones autorizadas para el sector minero, es decir, un 43% del total.

Los gastos estimados en exploración en Chile, en los últimos 10 años han oscilado entre 73 y 245 millones de dólares anuales, con un promedio anual para la década de 150 millones de dólares.

A su vez, el auge de la exploración permitió incrementar las reservas de cobre conocidas, lo que se refleja en el crecimiento de la superficie concesionada para la explotación minera, que subió desde 4 a 8,4 millones de hectáreas en el período señalado.

Figura 5: Producción de la minería chilena como porcentaje del total mundial en 2010.9

La disposición en términos privilegiados de un bien estratégico, en condiciones de ser explotado por una adecuada infraestructura vial, energética y de comunicaciones –porcentaje sustantivo producto de la propia actividad minera–, una política económica responsable y expansiva, estabilidad democrática y el marco jurídico–institucional, juegan como atributos relevantes para impulsar el

desarrollo de los negocios mineros en Chile, dando como resultado un boom económico y minero sin precedentes, que dan a Chile otra gran oportunidad histórica de desarrollo.

En el caso del cobre, esta participación en la producción mundial toma especial relevancia si se considera que el segundo mercado exportador más importante, Perú, produjo 1,2 millón de toneladas métricas de cobre fino (TMF); es decir, el 7,7% del total mundial.

9 Fuente: Cochilco.

17

Figura 6: Producción chilena de cobre (millones de toneladas).10

En términos de negocio, las empresas mineras chilenas se beneficiaron durante 2010 con un incremento considerable en los precios de los principales metales producidos. En comparación con 2009, el precio del cobre aumentó en un 44%; el del molibdeno lo hizo en 42%; el del oro en un 37% y el de la plata en un 26%.

Figura 7: Producción y reservas en Chile 2011.11

Mineral Producción en Chile

Participación en la producción mundial

Ranking en producción mundial

Participación en reservas mundiales

Cobre 5,4 millones de toneladas métricas

34% 1 28%

Molibdeno 28 mil toneladas métricas 15% 3 13%

Plata 1.400 toneladas métricas 6% 5 12%

Oro 45 mil kilogramos 2% 14 7%

Conforme aparece de los cuadros adjuntos, Chile es el primer país exportador de cobre del mundo.

10 Fuente: Cochilco. 11 Fuente: USGS.

18

Figura 8: Exportaciones mundiales de cobre.12

2.3. Marco legal

2.3.1. Actividad minera

La minería se encuentra regulada por diversos cuerpos legales. Partiendo por el más importante, la Constitución Política de la República de 1980 (“CPR”), luego la Ley Orgánica Constitucional sobre Concesiones Mineras N° 18.097 de 1982 (“LOC”) y el Código de Minería de 1983 (“CM”), además del Reglamento de este último. Existen además otras normas que complementan tal regulación, repartidas en varios textos legales y reglamentarios, tales como el Reglamento de Seguridad Minera y la Ley 16.624 sobre la Industria del Cobre.

La CPR regula extensamente la minería, como ninguna otra actividad económica. Establece los principios normativos: el dominio del Estado sobre todas las minas, que ya analizaremos más adelante; la propiedad sobre el predio superficial distinta de la de minas; la sujeción de dicho predio superficial a las obligaciones y limitaciones que la ley señale para facilitar la exploración y explotación de las minas, así como el beneficio de los minerales; la denunciabilidad de las sustancias minerales, cuya determinación entrega a la LOC; la concesión minera de origen judicial y la garantía de propiedad sobre esta concesión.

La LOC determina algunos aspectos fundamentales que la CPR le ha derivado: principalmente qué sustancias minerales pueden ser objeto de concesiones mineras y cuáles derechos se otorgan y qué obligaciones se imponen al titular de una concesión minera.

El CM desarrolla las normas de la CPR y la LOC. Finalmente, el Reglamento del CM regula en mayor detalle algunos aspectos del CM. 12 Informe Cochilco 2010, p. 158.

19

Además de la normativa especializada en minería, existe toda una institucionalidad destinada a responder a las necesidades del rubro minero. En ella encontramos al Ministerio de Minería, principalmente a cargo de las políticas públicas; el Servicio Nacional de Geología y Minería (“Sernageomin”), organismo técnico asesor de la autoridad pública (inclusive asiste al poder judicial en la constitución de concesiones mineras); la Corporación Chilena de Energía Nuclear (“COCHEN”), encargada tanto de la energía nuclear como de los materiales fértiles fisionables y radioactivos; y la Comisión Chilena del Cobre (“COCHILCO”), a cargo de asesorar al gobierno en materias relacionadas con la producción de cobre y sus subproductos.

La CPR, en su artículo 19 número 24, incisos sexto al décimo, consagra el dominio del Estado sobre todas las minas, dominio que en doctrina hemos denominado público especial, atendido lo establecido en esas normas.

En este sentido, la Constitución chilena parte, en el mencionado inciso sexto, por hacer un enunciado categórico: “El Estado tiene el dominio absoluto, exclusivo, inalienable e imprescriptible de todas las minas, comprendiéndose en éstas las covaderas, las arenas metalíferas, los salares, los depósitos de carbón e hidrocarburos y las demás sustancias fósiles, con excepción de las arcillas superficiales, […]”.

Sin embargo, deben diferenciarse las sustancias minerales a partir de si son concesibles o no, siendo la regla general la concesibilidad, o sea la posibilidad de que un particular pueda aprovecharse de ellas mediante una concesión.

Debe mencionarse que si el Estado, a través de sus empresas o de sus reparticiones públicas, pretendiera aprovecharse de sustancias minerales concesibles, deberá

MINISTERIO DE MINERÍA 

Cochilco

Codelco

Sernageomin

Enami

20

igualmente obtener la concesión minera en sede judicial, cumpliendo los requisitos que la ley señala para esos efectos. Así se desprende del artículo 19 N° 21 de la CPR13.

Por lo expuesto, el dominio del Estado sobre las minas de sustancias minerales concesibles, o sea aquellas que pueden ser objeto de concesiones mineras, no es absoluto, ya que el Estado, a través de la autoridad administrativa del caso, no puede disponer en forma discrecional o arbitraria, no tiene los atributos del dominio patrimonial, o sea no puede ejercer con libertad las facultades de uso, goce y disposición, como si se tratara de un bien propio, si no que este ejercicio se encuentra debidamente regulado.

En cambio, sí puede ejercer esas facultades en cuanto a las sustancias no concesibles, que son los hidrocarburos líquidos y gaseosos y el litio. Respecto de ellas, el Estado podrá aprovecharlas “directamente… o por sus empresas, o por medio de concesiones administrativas o de contratos especiales de operación, con los requisitos y bajo las condiciones que el Presidente de la República fije, para cada caso, por decreto supremo”. Esas mismas opciones que dispone el Estado en cuanto a esas sustancias no concesibles se aplicarán “también a los yacimientos de cualquier especie existentes en las aguas marítimas sometidas a la jurisdicción nacional y a los situados, en todo o en parte, en zonas que, conforme a la ley, se determinen como de importancia para la seguridad nacional.” (CPR, art° 19, N° 24, inciso 10°).

Por último, existen sustancias que quedan reservadas al dominio del propietario superficial o predial y a su respecto puede disponer libremente: las arcillas superficiales y las arenas, rocas y demás materiales aplicables directamente a la construcción.

Las concesiones mineras se encuentran reguladas en la Ley Orgánica Constitucional Minera y el Código de Minería. Establece que todas las sustancias metálicas y no metálicas, puede ser objeto de concesiones, a excepción de los hidrocarburos en estado líquido y estado gaseoso, el litio, de cualquier depósito mineral bajo el fondo del mar que se encuentra bajo la jurisdicción chilena, o en áreas consideradas por la ley, ser importante para la seguridad nacional . Estas sustancias minerales no reclamados se puede explorar, explotar un extracto directamente por el Estado o las empresas de propiedad estatal o bajo concesiones administrativas o de contratos especiales de operación, todos ellos gobernados en virtud de su estatuto jurídico y proprio especial.

El procedimiento de constitución de concesiones mineras se caracteriza por ser judicial y no contencioso (art. 34 CM y Art. 817 del Código de Procedimiento Civil) El procedimiento es mixto, porque además de realizarse actos procesales se deben realizar actuaciones por otros funcionarios, por ejemplo los Conservadores de Minas para los efectos de las inscripciones.

Por tanto, es el Poder Judicial el que otorga las concesiones mineras, es decir, se trata de un dominio restringido por parte del Estado, La concesión judicial, tanto en su constitución como extinción, queda entregada a la decisión de los tribunales ordinarios,

13 El art. 19 de la Constitución asegura a todas las personas: N° 21 “El derecho a desarrollar cualquiera actividad económica que no sea contraria a la actividad moral, al orden público o a la seguridad nacional, respetando las normas legales que la regulen. El Estado y sus organismos podrán desarrollar actividades empresariales o participar en ellas sólo si una ley de quórum calificado los autoriza. En tal caso, esas actividades estarán sometidas a la legislación común aplicable a los particulares, sin perjuicio de las excepciones que, por motivos justificados establezca la ley, la que deberá ser, asimismo, de quórum calificado”.

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los que otorgarán esa concesión en caso de cumplirse los requisitos legales del caso, sin entrar a discriminar entre las bondades o cualidades del peticionario o de la conveniencia del otorgamiento de la concesión. Los tribunales ordinarios, así, como poder independiente de la autoridad administrativa, otorgan a los particulares la necesaria seguridad y estabilidad que se requiere para desarrollar una actividad tan importante como la minería. Y los derechos que tiene un particular sobre las concesiones mineras se encuentran protegidas por la garantía constitucional del derecho de propiedad, siendo una de las más importantes innovaciones introducidas por la CPR de 1980. Ello implica que la concesión esté resguardada por todos los mecanismos jurídicos establecidos en la propia CPR y en las leyes que protegen frente a cualquier vulneración de que pueda ser objeto el derecho de propiedad que existe sobre la concesión.

2.3.2. Las sociedades anónimas

En algunos casos, las empresas mineras pueden ser sociedades anónimas. En Chile, una sociedad anónima es una persona jurídica constituida mediante escritura pública que regula sus facultades y su organización interna, cuyo capital se divide en acciones que son de propiedad de los accionistas. Un directorio administra la sociedad pero ciertas decisiones son adoptadas por los accionistas reunidos en junta.

Una sociedad anónima será abierta, si tiene sus acciones inscritas en el Registro de Valores que lleva la Superintendencia de Valores y Seguros (la “SVS”). Será obligatorio inscribir las acciones en el Registro de Valores si la sociedad tuviera 500 o más accionistas o si a lo menos el 10% de su capital suscrito está en manos de a lo menos 100 accionistas. La SVS supervisa a las sociedades anónimas abiertas.

Una sociedad anónima especial es aquella que para su debida constitución, entre otros requisitos especiales, requiere de la aprobación previa de la autoridad. Ejemplos de este tipo de sociedad anónima son los bancos, compañías de seguros, administradoras generales de fondos, etc. En este documento no haremos referencia a las sociedades anónimas especiales.

Una sociedad anónima será cerrada en caso que no cumplan con alguna de las condiciones para ser una sociedad anónima abierta o especial. Las sociedades anónimas cerradas no están sujetas a la supervisión de la SVS, salvo que sean emisores de valores de oferta pública o así lo exija alguna ley especial.

Todas las sociedades anónimas abiertas deben presentar informes financieros trimestrales y anuales a la SVS y deben publicar su balance anualmente en un diario de circulación nacional. Además, por regulación de valores, las sociedades anónimas abiertas deben reportar oportunamente cualquier información esencial o relevante de la sociedad, sus negocios y valores. En el caso de las sociedades anónimas abiertas también están obligadas a realizar auditorías externas a sus estados financieros.

Las sociedades anónimas cerradas no tienen, en principio, obligaciones de información a personas distintas de sus accionistas, ni están obligadas a publicar parte alguna de su información financiera.

2.3.3. Regímenes de inversión extranjera en Chile

En Chile, existen dos regímenes que permiten la inversión extranjera de capital y la repatriación de dicha inversión y sus utilidades. El más expedito de ellos actualmente es el que se contempla en el Capítulo XIV del Compendio de Normas de Cambios Internacionales del Banco Central (el “Capítulo XIV”). El segundo régimen está

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amparado por el Estatuto de la Inversión Extranjera, Decreto Ley 600 (el “Decreto Ley 600”), el cual desde el año 1974 al año 2006 captó el 75% de la inversión extranjera en Chile.

El Capítulo XIV ofrece una modalidad de ingreso de divisas al país que es rápida y relativamente exenta de intervención de la autoridad pública. La inversión que puede ser efectuada conforme al Capítulo XIV debe ser superior a US$10.000. Para ser admisible bajo el Capítulo XIV, la inversión debe comprender capital extranjero. Las inversiones Capítulo XIV se clasifican en las siguientes categorías: créditos, depósitos, inversiones y aportes de capital. Aún cuando la regulación es sutilmente distinta para uno y otro tipo de inversiones, dichas diferencias no son importantes para este informe. Un inversionista extranjero amparado por el Capítulo XIV puede repatriar en cualquier momento la inversión realizada y las utilidades que se deriven de la inversión, sin un límite, lo que debe ser informado al Banco Central.

El Decreto Ley 600 ofrece a los inversionistas la oportunidad de celebrar con el Estado de Chile un contrato al amparo del cual pueden traer al país capital extranjero bajo términos cuya permanencia se garantiza. El Decreto Ley 600 también ofrece algunas ventajas tributarias. Las inversiones que ingresan al país bajo el Decreto Ley 600 (pero no las utilidades que se derivan de ellas) pueden ser repatriadas sólo después de un año desde la fecha del ingreso de las mismas a Chile.

El Decreto Ley 600 puede ser usado por personas naturales o jurídicas domiciliadas o residentes en el extranjero. Su disponibilidad no depende de si el inversionista es chileno o extranjero. El Decreto Ley 600 sólo puede ser usado para inversiones que actualmente superan los US$5.000.000 (cinco millones de dólares) o su equivalente en monedas extranjeras de libre convertibilidad.

En los contratos suscritos conforme al Decreto Ley 600 el inversionista puede optar por una tasa fija global de impuesto a la renta de un 42% por un período de hasta 10 años a contar de la fecha de la iniciación de sus actividades. Este plazo de 10 años puede extenderse a 20 años para determinados proyectos. Para gozar de este beneficio, la empresa deberá, obligatoriamente someter sus estados financieros a auditoría externa así como presentar dichos estados financieros a la Superintendencia de Valores y Seguros.

Los inversionistas que no optan por la tasa tributaria fija estarán sujetos a las tasas que sean aplicables en términos generales. Un inversionista puede en cualquier momento renunciar a su derecho a la tasa fija y someterse al régimen tributario común, pero una vez que lo hace, tal renuncia es irrevocable.

A continuación se presenta un cuadro que contiene los incrementos en inversión extranjera en Chile desde el año 1974 al 2010, así como la inversión en el sector extractivo minero (oro y cobre).

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Figura 9: Inversión extranjera en Chile según DL 600 (Millones de US$ por año).14

Figura 10: Inversión gran minería de cobre y oro en Chile (Millones de US$ por año).15

14 Anuario Cochilco 2010, p. 70. 15 Op. cit., p. 71.

24

2.3.4. Régimen tributario

El Sistema Tributario Chileno está estructurado por pocos impuestos de alto rendimiento, los cuales podemos clasificar en cuatro tipos: Impuesto a la Renta, Impuesto a las Ventas y Servicios, Impuestos Específicos y Otros.

Según el abogado y académico Franco Brzovic, “el régimen tributario chileno contiene pocos impuesto pero de altas tasas, siendo los más relevante el impuesto al Valor Agregado, comúnmente denominado IVA y el impuesto a la Renta. Ambos representan alrededor del 70% de la recaudación total, con incidencia en el PIB de un 18% a 19%. Esta última cifra sitúa a Chile como el segundo país en Latinoamérica. La minería soporta además una carga especial denominada “patente minera” y el controvertido impuesto especial a la minería”.16

a) IMPUESTO A LA RENTA

El Impuesto a la Renta comprende los siguientes subgrupos: (i) Impuestos a las Utilidades Empresariales: Impuesto de Primera Categoría e Impuesto a la Actividad Minera; (ii) Impuesto a las Personas: Impuesto de Segunda Categoría y Global Complementario; y (iii) Impuesto a las personas no residentes: Impuesto Adicional.

Las personas residentes y domiciliadas en Chile se encuentran sujetas a impuestos sobre sus rentas de cualquier origen, sea que la fuente de ingresos esté situada dentro del país o fuera de él; las personas no residentes en Chile están sujetas a impuestos sobre sus rentas cuya fuente esté dentro del país.

El Impuesto de Primera Categoría grava las utilidades de los negocios, dejando afectas las rentas provenientes del capital y de las empresas comerciales, industriales, mineras y otras. Este es un impuesto que se determina sobre la base de las utilidades líquidas percibidas o devengadas por la empresa, ya sea que la empresa esté constituida como una persona jurídica o entidad legal, una agencia o un establecimiento permanente.

Por regla general, el Impuesto de Primera Categoría se determina sobre contabilidad completa, en la cual la renta se obtiene descontando de la renta bruta los costos y gastos necesarios para producirla. Excepcionalmente, algunos contribuyentes, que cumplan ciertos requisitos, pueden sujetarse a un régimen de renta presunta. La tasa del Impuesto de Primera Categoría es del 17%.17

El Impuesto Adicional se aplica a las rentas de fuente chilena obtenidas por personas naturales o jurídicas que no tienen ni residencia ni domicilio en Chile, cuando la renta queda a disposición de la persona residente en el extranjero. Dependiendo del tipo de renta de que se trate, puede ser un impuesto de retención mensual, o bien uno de declaración anual. Excepcionalmente los servicios prestados en el extranjero por no residentes quedan gravados también con Impuesto Adicional.

El Impuesto Adicional normalmente es pagado a través de un mecanismo de retención. Es así que, los impuestos que gravan las cantidades pagadas o abonadas en cuenta a personas sin domicilio o residencia en el país, deben ser retenidos y enterados en arcas fiscales por el pagador de la renta.

16 Derecho de Minería, Chileno y Comparado.- Franco Brzovic, Santiago 2007, www.jlob-derechominero/articulos/art02html. 17 Debido al terremoto del 2010 este impuesto fue temporalmente incrementado a un 20%

25

En el caso de distribución de utilidades tributables realizada desde una sociedad chilena a un inversionista extranjero, el Impuesto Adicional se aplica como un impuesto de retención con tasa del 35%, con derecho a deducir como crédito el Impuesto de Primera Categoría pagado respecto de esas mismas utilidades.

Las empresas que realicen actividades en Chile deben obtener un Rol Único Tributario y presentar una solicitud de Inicio de Actividades ante la autoridad fiscal chilena (Servicio de Impuestos Internos).

Por la norma prevista en el artículo 19 de la Constitución de la República de Chile, el impuesto a la renta entra a las arcas generales del Estado y no puede entregado, adjudicado o derivado a una determinada Región.

A continuación, se presenta cuadros con la tributación en el sector minero desde el año 1991 al año 2010.

Figura 11: Tributación gran minería privada del cobre y aportes de empresas estatales a los ingresos fiscales (1991-2000).1819

18 Anuario Cochilco 2010, p. 74. 19 GMP-10 son las diez principales empresas productoras de cobre en Chile.

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Figura 12: Tributación gran minería privada del cobre y aportes de empresas estatales a los ingresos fiscales (2001- 2010).20

Figura 13: Tributación gran minería 2010.

20 Op. cit., p. 75.

1 % 5 %

94 %

Mineras privadas

Mineras estatales

Otros ingresos fiscales

27

Figura 14: Tributación gran minería 2006-2010.

b) IMPUESTO AL VALOR AGREGADO (IVA)

Asimismo, dichas sociedades deben preparar sus estados financieros (en períodos anuales terminados el 31 de diciembre de cada año) y deben presentar sus declaraciones de impuestos en el mes de abril del año calendario siguiente.

Las empresas deben llevar un libro en que se registran las utilidades tributables (el “FUT”), que lleva cuenta de las utilidades tributarias y el crédito y su situación tributaria. El FUT es usado para calcular los impuestos y créditos disponibles al distribuir las utilidades de una empresa.

Todos los meses las empresas deben hacer pagos provisionales a cuenta del Impuesto de Primera Categoría. Dichos pagos son representativos de un porcentaje de los ingresos brutos mensuales.

Asimismo, las empresas deben mensualmente declarar el Impuesto al Valor Agregado (“IVA”), el Impuesto de Segunda Categoría retenido a sus empleados y, cuando corresponda, el Impuesto Adicional, entre otros. Todos los impuestos anteriores pueden ser declarados vía Internet.

El IVA grava las ventas habituales de bienes corporales muebles y las ventas de bienes corporales inmuebles sólo en caso que sean de propiedad de una empresa constructora y que hayan sido construidos totalmente por ella o que en parte hayan sido construidos por un tercero para ella. También grava cierto tipo de servicios que se prestan o utilizan en el país y que provengan de las actividades que la ley señala. La tasa actual de este impuesto es del 19%.

0

2000

4000

6000

8000

10000

12000

14000

16000

2006 2007 2008 2009 2010

Empresas privadas Empresas estatales

28

El IVA se debe declarar y pagar mensualmente, y su monto se determina a partir de la diferencia entre el débito fiscal y el crédito fiscal. Si de la diferencia resulta un remanente de crédito fiscal, éste puede ser utilizado en períodos posteriores.

Los exportadores están exentos de IVA por las ventas que efectúen en el exterior, otorgándoseles el derecho a recuperar el IVA recargado en la adquisición de bienes o utilización de servicios destinados a su actividad de exportación.

c) REGALIAS (ROYALTY)

En tanto, existe un Impuesto Específico a la Actividad Minera, también conocido como “royalty minero”, el que fue aprobado en la Ley 20.026 el 28 de mayo de 2005 y modificada en el año 2010 mediante Ley 20.469. Está estructurado como un impuesto a la renta sobre “la renta imponible operacional de la actividad minera obtenida por un explotador minero”.

Figura 15: Valores impuesto específico minería.

Cualquier individuo o persona jurídica que extraiga un tipo de mineral que podría estar sujeto a una concesión minera y que venda ese mineral en cualquier estado de producción, estará sujeto a un impuesto sobre su “renta imponible operacional”. La renta imponible operacional está definida para efectos tributarios como una renta con algunos ajustes, tales como: (a) eliminar cualesquiera ingresos, costos y gastos que no estén directamente vinculados a la venta de productos mineros; (b) agregar los intereses rebajados como gastos, las pérdidas de los ejercicios anteriores y los gastos relacionados con la adquisición de derechos para explotar una mina por sí o por un tercero (por ejemplo, arrendamiento, usufructo, avío); y (c) reagregar las deducciones en exceso de la depreciación acelerada y de los gastos de puesta en marcha.

La tasa del Impuesto Específico a la Actividad Minera es progresiva, de acuerdo a las ventas de minerales del contribuyente determinadas de

acuerdo al valor promedio del cobre Grado A en la Bolsa de Metales de Londres. Las ventas relacionadas de productos mineros deben ser agregadas para los efectos de determinar la tasa del impuesto.

Los explotadores mineros cuyas ventas anuals de productos mineros sean superiores al equivalente a 50.000 TMCF, están sujetos a una tasa progresiva por tramos que varia enter el 5% y el 14%, determinada en función del “margen operacional minero”, concepto introducido por la Ley No. 20.469 y corresponde al cociente, multiplicado por cien, que resulta de dividir la renta imponible operacional minera por los ingresos operaciones mineros del contribuyente. La Tasa de este margen operacional minero varia entre 5% y 14% dependiendo del volumen anual de ventas.

Para los efectos de determinar el régimen tributario aplicable se deben considerar las ventas de las personas relacionadas con el explotador minero.

VENTAS* TASA

0 – 12.000 0,0 %

12.000 – 15.000 0,5 %

15.000 – 20.000 1,0 %

20.000 – 25.000 1,5 %

25.000 – 30.000 2,0 %

30.000 – 35.000 2,5 %

35.000 – 40.000 3,0 %

40.000 – 50.000 4,5 %

Más de 50.000 5,0 %

* Expresado en toneladas métricas de cobre fino en relación al valor promedio cotizado en la Bolsa de Metales de Londres

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Otras características relevantes de este Impuesto Específico a la Actividad Minera son:

La autoridad fiscal chilena puede impugnar (con causa) los precios acordados por los residentes en Chile sobre sus ventas de productos mineros para los efectos de determinar la tasa y la base imponible del impuesto;

Este impuesto es deducible de la renta líquida imponible; y

Los contribuyentes deben tener archivada una declaración anual de impuestos en relación al Impuesto Específico a la Actividad Minera y deben efectuar pagos provisionales mensuales al Fisco chileno.

La Ley que establece el Impuesto Específico a la Actividad Minera también modifica el Decreto Ley 600. Junto a otras modificaciones, incorpora una nueva sección (Artículo 11 ter), que establece que las inversiones mineras de US$50.000.000 o superiores podrán, por 15 años desde el inicio de la producción comercial, pueden solicitar invariabilidad por (a) el Impuesto Específico a la Actividad Minera, incluyendo su tasa y base imponible y la futura imposición de cualquier otro impuesto sobre las rentas de las actividades mineras, incluyendo regalías o cargas similares, y (b) la tasa de la patente minera y su método de determinación. El artículo 11 ter referente a la invariabilidad de la tributación minera es incompatible con la garantía de invariabilidad de la tributación a la renta asegurada a los inversionistas extranjeros bajo el Estatuto de la Inversión Extranjera.

De acuerdo a la disposición transitoria de la Ley No. 20.469, los inversionistas extranjeros que han suscrito un con anterioridad a la vigencia de la ley, un contrato de inversión extranjera asegurándose derechos de invariabilidad tributaria, no estarán sujetos al nuevo Impuesto Específico a la Actividad Minera hasta la expiración de sus derechos de invariabilidad. Adicionalmente, se les otorgó el derecho, practicable hasta Enero del 2011, de sustituir la invariabilidad tributaria pactad en sus respectivos contratos por un nuevo régimen de invariabilidad, potencialmente más gravoso, pero que se extiende por seis años adicionales. Bajo este nuevo régimen de invariabilidad, durante los años 2010, 2012 y 2012, a los explotadores mineros con ventas anuales sobre 50.000 TMCF, se les aplica una tasa progresiva de un 4% hasta una tasas promedio de 9%: luego, desde el año 2013 hasta el término del periodo de invariabilidad establecía en sus contratos originales, se aplica la invariabilidad pactada en estos. Finalmente, desde el término de la invariabilidad original, y por un período de 6 años, se aplican las nuevas tasa progresivas establecidas en la Ley No. 20469, con un tasa máxima promedio de 14%. Adicionalmente, los inversionistas tienen el derecho de adherir nuevos proyectos mineros conexos a su nuevo régimen de invariabilidad tributaria.

d) PATENTE MINERA

Dentro de la industria extractiva minera existe un pago denominado “Patente Minera” prevista en el artículo 142 del Código de Minería y está destinado al mantenimiento de la concesión minera y consiste en la cancelación de una contribución o canon anual que debe pagarse hasta Marzo 31 de cada año. Su valor varía, dependiendo del tipo de concesión minera de la que se trate (metálica o no metálica) y de la etapa de la concesión (exploración o explotación) En el caso de concesiones de explotación su monto es un décimo de Unidad Tributaria Mensual (USD$ 82,oo aproximadamente) y

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de exploración un quincuagésimo de dicha unidad. La falta de pago de este canon puede dar lugar al remate de la concesión minera.

e) TASA DE PEDIMENTO O MANIFESTACIÓN

Esta tasa está prevista en el artículo Art. 51 Código de Minería y tiene como objeto Revestir de mayor seriedad o mayor compromiso con el procedimiento de constitución, al imponerle al concesionario el pago de ésta tasa, so pena de caducidad, y así evitar la constitución de concesiones con fines especulativos. Características:

- El monto aumenta geométricamente en relación a la superficie que comprenda el pedimento o manifestación.

- Es una tasa a beneficio fiscal y se expresa en centésimos de UTM. - Su no pago oportuno acarrea la caducidad de la concesión. Esto también se

diferencia de la patente, ya que su no pago oportuno no acarrea la caducidad automática de la concesión.

Monto de la tasa:

Concesión de exploración: - De 300 hectáreas 0,005 UTM por hectárea completa pedida. - De 301 a 1500 hectáreas 0,02 - De 1501 a 3000 hectáreas 0,03 - De 3001 a 5000 hectáreas 0,04

Concesión de explotación: - Hasta 100 hectáreas 0,01 UTM por hectárea completa manifestada - De 101 hasta 300 hectáreas 0,02 - De 301 hasta 600 hectáreas 0,04 - De 601 a 1000 hectáreas 0,05.

Esta tasa debe ser cancelada dentro de los 30 días siguientes a la fecha de presentación del pedimento (concesión de exploración) o de la manifestación (concesión de explotación). Si no se cumple con el pago oportuno y en la forma legal hay caducidad del pedimento o manifestación. Su pago podrá hacerse en cualquier banco autorizado para recaudar tributos.

f) OTROS IMPUESTOS

Un impuesto anual debe ser pagado a la municipalidad por las personas que desempeñan una profesión o actividades comerciales o industriales en el territorio de la municipalidad. El impuesto es un monto fijo en el caso de las personas que ejerzan actividades profesionales. En el caso de las actividades comerciales o industriales el impuesto se determina aplicando la tasa correspondiente sobre el capital propio de la empresa que ejercerá dicha actividad. La tasa es fijada por cada municipalidad y varía desde un mínimo del 0,25% hasta un 0,5%, con un máximo a pagar de 8.000 UTM (aproximadamente US$500.000 por año).

2.4. Instituciones

2.4.1. Empresas Mineras

El sector minero en Chile está compuesto por un gran sector de empresas productoras de cobre, lideradas por la Corporación del Cobre de Chile, Codelco, que pertenece en

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su totalidad al Estado de Chile y es la principal empresa productora de cobre en el mundo.

En la actualidad Codelco, se estructura en cuatro divisiones mineras (Codelco Norte, El Salvador, El Teniente y Andina), más la División Ventanas (Fundición y Refinería Ventanas ex ENAMI). A su vez, participa en la Sociedad Contractual Minera El Abra, con el 49% de la propiedad, además de tener diversas asociaciones con otras compañías para la exploración minera en Chile y el extranjero.

Otra empresa estatal es la Empresa Nacional de Minería (ENAMI) dedicada al fomento de la pequeña y mediana minería, a través de su Fundición Hernán Videla Lira y varias plantas de tratamiento de minerales. Como no posee yacimientos mineros propios, se abastece de mineral proveniente de los pequeños y medianos productores, combinando una acción comercial con una labor de fomento y apoyo a la minería de menor escala.

El resto de las principales empresas productoras de cobre son privadas. La mayoría de las compañías extranjeras son nacidas bajo el amparo del Estatuto del Inversionista Extranjero (DL 600, de 1974), principalmente subsidiarias de importantes corporaciones mineras internacionales.

La participación societaria de las principales empresas productoras de cobre y su nivel de producción en el 2010, se muestra en el siguiente cuadro.

Figura 16: Producción chilena de cobre por empresas 1991-2000 (miles de TM).21

21 Fuente: Anuario Cochilco 2010, p. 18.

32

Figura 17: Producción chilena de cobre por empresas 2001-2010 (miles de TM).22

Respecto de los otros metales relevantes para la economía chilena, las principales empresas productoras de oro son: Barrick (Proyecto Pascua, 51% Cerro Casale), Kinross (La Coipa, 49% Cerro Casale) y Meridian (El Peñón). La minería de la plata en Chile no se desarrolla por sí sola, vale decir, se obtiene como subproducto en la minería del oro y en la refinación del cobre.

El grupo CAP es el principal productor de hierro y manganeso del país, a través de la Compañía Minera del Pacífico S.A. (CMP), la Siderúrgica Huachipato y Manganesos Atacama.

A nivel de los minerales industriales, destaca la SQM S.A., que es líder en la producción mundial de yodo, nitratos y carbonato de litio, además de sales potásicas, sulfato de sodio y ácido bórico. Otras compañías son COSAYACH (Yodo y Nitratos), Minera ACF, Minera DSN y Minera Aguas Blancas (Yodo), Soc. Chilena del Litio (Carbonato de litio), Salina Punta de Lobos (Sal común), QUIBORAX (Ulexita y ácido bórico). En el rubro de minerales para la construcción destacan Cemento Melón, Cemento Polpaico y Cementos Bio-Bio. En otros mineral industriales destaca Minera Pacífico (caolín, feldespato y cuarzo), Celite Chile (Diatomita), César Formas y Bifox (Fosfatos), etc.

Por otra parte, el Consejo Minero, creado en 1998, es la asociación que reúne a las empresas productoras de cobre, oro, molibdeno y plata de mayor tamaño que operan en Chile, tanto de capitales nacionales como extranjeros, sean de propiedad pública o privada. Cada una de las empresas socias tiene una producción de más de 50.000 toneladas de cobre fino al año o una cantidad económicamente equivalente en otros metales, representando en conjunto más del 90% de la producción nacional de cobre y aproximadamente el 30% de la producción mundial de este metal.

22 Op. cit., p. 19.

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2.4.2. Agencias Gubernamentales

El Ministerio de Minería es la máxima autoridad del sector. Su misión institucional es diseñar, difundir y fomentar políticas mineras que incorporen la sustentabilidad y la innovación tecnológica, a fi n de maximizar el aporte sectorial al desarrollo económico, ambiental y social del país.

De este ministerio dependen organismos como la Comisión Chilena del Cobre (COCHILCO), y el Servicio Nacional de Geología y Minería (SERNAGEOMIN). También están vinculadas a este ministerio dos empresas públicas: la Empresa Nacional de Minería (ENAMI) y la Corporación Nacional del Cobre (CODELCO).

A continuación, se describen los organismos que resultan de mayor relevancia:

a) COCHILCO. Asesora al gobierno en materias relacionadas con la producción de cobre y todas las sustancias minerales metálicas y no metálicas, exceptuando el carbón y los hidrocarburos. Resguarda los intereses del Estado mediante la fiscalización y evaluación de la gestión e inversiones de sus empresas mineras y asesora a los ministerios de Hacienda y Minería en la elaboración y seguimiento de sus presupuestos. Depende directamente del Presidente de la República, pero se relaciona con éste a través del Ministerio de Minería.

b) SERNAGEOMIN. Entre sus principales funciones destacan la producción y provisión de información y productos geológicos, como la Carta Geológica Básica de Chile; el ejercicio de la función pública de fiscalización de las condiciones de seguridad minera y diseño e ingeniería de tranques de relave; la entrega de asistencia técnica en materias de constitución de la propiedad minera; y de hacer cumplir la normativa sobre cierre de faenas e instalaciones mineras. Depende del Presidente de la República, pero se relaciona con él a través del Ministerio de Minería.

c) CODELCO. Es el primer productor de cobre del mundo. La empresa es propiedad del Estado de Chile y su negocio principal es la exploración, desarrollo y explotación de

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recursos mineros de cobre y subproductos, su procesamiento hasta convertirlo en cobre refinado y su comercialización.

d) ENAMI. Fomenta el desarrollo de la pequeña y mediana minería, apoyándola mediante asistencia técnica desde el reconocimiento y determinación de reservas (exploración) hasta la tecnificación de los procesos de producción y la fundición, para terminar con la colocación de los productos obtenidos en el mercado internacional.

2.4.3. Asociaciones de la industria

Muchas de las compañías mineras forman parte de asociaciones gremiales con el objetivo de abordar temas de interés grupal y tener una posición común frente al gobierno y a la ciudadanía.

Desde 1883 existe la SONAMI, Sociedad Nacional de Minería, que es una federación gremial que agrupa a los empresarios mineros privados de la pequeña, mediana y gran minería de Chile. Su objetivo es representar al sector minero privado ante los organismos públicos y privados, autoridades y la comunidad nacional e internacional.

Otro organismo relevante es el Consejo Minero de Chile A.G., una asociación gremial que agrupa a las empresas de la gran minería chilena, públicas y privadas, productoras de cobre, oro y plata, de capitales tanto nacionales como extranjeros. El Consejo Minero se constituyó el año 1998 con el propósito de representar a las empresas socias de la gran minería en su contribución al desarrollo sostenible y a la sociedad.

3. LA INDUSTRIA DE HIDROCARBUROS

3.1. Antecedentes históricos

Luego del descubrimiento del primer pozo de petróleo del país, en el sector de Springhill, en Magallanes, el 29 de diciembre de 1945, el Estado de Chile se propuso crear la Empresa Nacional del Petróleo, cuya fundación ocurrió oficialmente el 19 de junio de 1950, con la publicación de la Ley Nº 9.618.

Este primer descubrimiento de reservas hidrocarburíferas dio paso a nuevas perforaciones de pozos que resultaron productores. De esta forma, la Corporación de Fomento de la Producción (Corfo) dio paso a la creación de ENAP, para explotar comercialmente los yacimientos descubiertos en Magallanes.

Una de las primeras metas que se propuso la naciente empresa fue levantar una refinería de petróleo en el país, tarea que culminó en 1954, con la puesta en marcha de la Refinería de Petróleo de Concón (hoy Refinería Aconcagua). Luego, en 1959, se construyeron las primeras instalaciones logísticas para el almacenamiento y distribución de combustibles refinados en Maipú y, al año siguiente, la terminal marítima de Gregorio, en Magallanes.

En 1962, entró en operación la Planta de Gasolina de Cullen (Magallanes), para continuar en 1966 con la inauguración de la segunda refinería del país, ubicada en la Octava Región y la construcción del poliducto desde esta Refinería hasta San Fernando, en la Sexta Región. Desde esta ciudad, este ducto conecta con otro que administra la empresa Sonacol, que transporta combustibles a la Planta de Almacenamiento ubicada en Maipú, en la Región Metropolitana.

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En 1981, ENAP integró el negocio logístico, con plantas de almacenamiento de combustibles líquidos y gaseosos en Maipú, San Fernando y Linares. Actualmente, esta actividad se realiza a través del Departamento de Almacenamiento y Oleoductos, que pertenece a la filial Enap Refinerías S.A.

El 1 de enero de 2004 se fusionaron las refinerías en una sola empresa: Enap Refinerías S.A. En 1990 ENAP fundó la Sociedad Internacional Petrolera S.A., para explorar y explotar yacimientos de hidrocarburos en el extranjero. A partir de 2005 esta filial pasó a llamarse Enap Sipetrol S.A.

En el área de Magallanes, ENAP explota los únicos yacimientos con valor comercial de hidrocarburos del país y proporciona servicios logísticos petroleros y portuarios a importantes clientes que operan en el rubro energético. Además, en los últimos dos años ha emprendido una fuerte campaña exploratoria de nuevas reservas de gas en Magallanes, a la vez que ha constituido nuevas alianzas con otras empresas para diversificar las fuentes de energía en el país.

3.2. Marco legal

En el caso de los hidrocarburos en Chile, el régimen legal está dado por las siguientes leyes y decretos:

Ley Nº 9.618 LEY ORGÁNICA DE EMPRESA NACIONAL DEL PETRÓLEO Ministerio de Minería Fecha Publicación en el Diario Oficial del 19 de Enero de 1991;

Decreto Nº323 Ley de Servicios de Gas y sus modificaciones Ministerio de Minería Publicado en el Diario Oficial del 30 de Mayo de 1931;

Decreto N° 44 Ministerio de Energía. Determina ponderadores a asignar a los Precios Histórico, de Corto y Largo Plazo a que se refiere la Ley N° 19.030, que cra el Fondo de Estabilización de Precios del Petróleo. Publicado en el Diario Oficial del 24 de mayo de 2011.

Decreto N° 332 Aprueba Reglamento para la Aplicación del Sistema de Protección al Contribuyente ante las variaciones en los Precios Internacionales de los Combustibles, creado por el título II de la Ley N°20.493 y otras materias. Publicada en el Diario Oficial el 9 de Abril de 2011.

Ley Nº18.502 Establece Impuestos a Combustibles que señala Ministerio de Hacienda Fecha Publicación en el Diario Oficial del 3 de Abril de 1986;

Ley Nº20.052 MODIFICA LA LEY Nº18.502 EN RELACIÓN CON EL IMPUESTO AL GAS Y ESTABLECE REGULACIONES COMPLEMENTARIAS PARA LA UTILIZACIÓN DELGAS COMO COMBUSTIBLE EN VEHÍCULOS Ministerio de Hacienda Publicado en el Diario Oficial el 27 de septiembre 2005;

Normas sobre contratos de operación petrolera, decreto con fuerza de Ley Nº2, de 1986 Ministerio de Minería Fecha Publicación en el Diario Oficial del 30 de Marzo de 1987;

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Ley Nº 19.030 FONDO DE ESTABILIZACIÓN DE PRECIOS DEL PETRÓLEO Ministerio de Minería Publicado en el Diario Oficial el 15 de Enero del 1991;

Resolución Nº 0592 Establece Procedimientos para la entrega de información de inventario de petróleo crudo y combustibles a la Comisión Nacional de Energía 16 de Septiembre de 2010.

3.3. Instituciones

3.3.1. Empresa Petrolera: ENAP

La Empresa Nacional del Petróleo es de propiedad del Estado de Chile. Fue constituida conforme a la Ley Nº 9.618, promulgada el 19 de junio de 1950. Sus estatutos fueron aprobados por Decreto 1.208, dictado el 10 de octubre de 1950, por el entonces Ministerio de Economía y Comercio. Opera como empresa comercial, con un régimen jurídico de derecho público y se administra en forma autónoma. Para ello, cuenta con patrimonio y personalidad jurídica propia, y se relaciona con el Gobierno a través del Ministerio de Energía y del Ministerio de Hacienda, con éste último para efectos presupuestarios.

La Ley 9.618 ha sido modificada por diversas leyes posteriores. Su texto actualizado fue aprobado por el Decreto con Fuerza de Ley N° 1, de 1986, del Ministerio de Minería.

La administración superior de ENAP radica en un Directorio compuesto por ocho miembros, encabezado por el Ministro de Energía, quien ocupa la Presidencia de éste. La Vicepresidencia es ejercida por el Vicepresidente Ejecutivo de la Corporación de Fomento de la Producción (CORFO), entidad que designa a tres Directores. Los otros tres miembros del Directorio representan a las siguientes entidades privadas: Sociedad de Fomento Fabril, Sociedad Nacional de Minería y el Instituto de Ingenieros de Minas de Chile.

3.3.2. Agencias Gubernamentales

La Comisión Nacional de Energía (CNE) es un organismo público y descentralizado, con patrimonio propio y plena capacidad para adquirir y ejercer derechos y obligaciones, que se relaciona con el Presidente de la República por intermedio del Ministerio de Energía. Su Ley Orgánica Institucional corresponde al DL Nº 2.224, de 1978, modificado por Ley Núm. 20.402 que crea el Ministerio de Energía.

De acuerdo con la ley, la CNE es un organismo técnico encargado de analizar precios, tarifas y normas técnicas a las que deben ceñirse las empresas de producción, generación, transporte y distribución de energía, con el objeto de disponer de un servicio suficiente, seguro y de calidad, compatible con la operación más económica. Mientras que sus funciones son:

a. Analizar técnicamente la estructura y nivel de los precios y tarifas de bienes y servicios energéticos, en los casos y forma que establece la ley.

b. Fijar las normas técnicas y de calidad indispensables para el funcionamiento y la operación de las instalaciones energéticas, en los casos que señala la ley.

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c. Monitorear y proyectar el funcionamiento actual y esperado del sector energético, y proponer al Ministerio de Energía las normas legales y reglamentarias que se requieran, en las materias de su competencia.

d. Asesorar al Gobierno, por intermedio del Ministerio de Energía, en todas aquellas materias vinculadas al sector energético para su mejor desarrollo.

3.4. Producción

De acuerdo a la legislación vigente, los yacimientos son de propiedad del Estado, quien puede ejercer la facultad de explotarlos a través de la ENAP, concesiones administrativas o bien mediante Contratos Especiales de Operación Petrolera (CEOP) que son los que más se han utilizado en el último tiempo.

Los yacimientos petrolíferos nacionales están concentrados principalmente en la Cuenca de Magallanes, en tres zonas denominadas "Distritos": Continente, Isla Tierra del Fuego y Costa Afuera, según informa la Comisión Nacional de Energía (CNE).

En la actualidad la mayor producción de petróleo crudo proviene de los yacimientos Costa Afuera, explotados a partir de la década de los ochenta.

Durante 2011, la Línea de Negocio de Exploración y Producción (E&P) de ENAP, produjo 17,1 millones de barriles de petróleo equivalentes (MMboe) de hidrocarburos, cifra inferior en 16,4% a la producción del año 2010, debido a la declinación natural de los yacimientos, retrasos en la ejecución de proyectos de inversión (puesta en marcha Plataforma AM-2 en Argentina), inconvenientes sindicales que afectaron la operación normal en Cuenca Golfo San Jorge (Argentina), el menor aporte de proyectos exploratorios en Magallanes y otras dificultades operativas.23

En términos de refinerías, en Chile existen tres plantas de refinación: Refinería de Petróleo de Concón S.A, RPC, (V Región), Refinería de Petróleo de Talcahuano, Petrox S.A, (VIII Región) y Planta “Topping” de Gregorio (XII Región).

Además, ENAP produce petróleo fuera de las fronteras nacionales. Para estos efectos trabaja a través de su filial Sipetrol S.A., dedicada a la exploración y producción internacional de crudo. A la fecha, desarrolla actividades productivas en Argentina, Ecuador y Egipto. Así, en 2011, en contraste con la baja producción en Chile, la puesta en producción de seis nuevos descubrimientos en Egipto y el comienzo de la perforación del proyecto de recuperación mejorada en el bloque Mauro Dávalos Cordero (MDC), en Ecuador, aportaron positivamente a los resultados de ENAP.24

23 Memoria de ENAP 2011, p. 80. 24 Op. cit., p. 80.

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Figura 18: Producción de petróleo y gas de ENAP 2010-2011.25

4. LEGISLACIÓN E INSTITUCIONES SOBRE LIBERTAD Y ACCESO A LA INFORMACION

4.1. Ley de Transparencia

En 2005, una reforma a la Constitución chilena añadió una norma que señala que “son públicos los actos y resoluciones de los órganos del Estado, así como sus fundamentos y los procedimientos que utilicen”, enumerando las únicas excepciones en que puede establecerse que éstos sean reservados o secretos: el debido cumplimiento de las funciones de dichos órganos; los derechos de las personas; la seguridad de la Nación o el interés nacional (artículo 8º, inciso 2º). En todos estos casos se necesita que una ley haya fijado para el caso concreto la reserva, pero no cualquier ley: una de quórum calificado, o sea, una ley adoptada por la mayoría absoluta de los parlamentarios en ejercicio (a diferencia de las leyes simples, en que basta la mayoría de los parlamentarios presentes).

En virtud de lo anterior puede decirse que en Chile la regla general es la publicidad de los actos, sus fundamentos y los procedimientos empleados al adoptarlos. La excepción, su reserva o secreto. Lo anterior, ha venido a ser remarcado en la Ley Nº 20.285, de Transparencia de la Función Pública y de Acceso a la Información de la Administración del Estado26, que sistematiza en un solo cuerpo legal las normas sobre acceso a la información y transparencia activa y crea un nuevo organismo autónomo, el Consejo para la Transparencia, para fiscalizar la efectiva observancia del principio de transparencia.

Esta Ley establece procedimientos y plazos para solicitar información pública a los órganos de la Administración de Estado. Cabe destacar que muchos de estos organismos cuentan con información financiera de las empresas mineras, como el Servicio de Impuestos Internos, la Superintendencia de Valores y Seguros y la Tesorería General de la República, entre otros.

25 Fuente: Memoria ENAP 2011, p. 81. 26 Publicada el 20 de agosto de 2008, en el Diario Oficial.

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4.2. Organismos de Control y Garantías de acceso

4.2.1. Consejo para la Transparencia

La Ley de Transparencia creó este organismo para promover la transparencia de la función pública, fiscalizar el cumplimiento de las normas sobre transparencia y publicidad de la información de los órganos de la Administración del Estado y garantizar el derecho de acceso a la información (art. 32). Se trata de una corporación autónoma de derecho público, con personalidad jurídica y patrimonio propio, que no depende de ningún Ministerio para preservar su independencia (art. 31). La dirige un consejo directivo, integrado por cuatro consejeros designados por el Presidente de la República, previo acuerdo del Senado, adoptado por los dos tercios de sus miembros en ejercicio (art. 36) para fortalecer la autonomía e independencia del consejo. Los consejeros duran seis años en sus cargos (pueden ser reelegidos una vez) y sólo podrán ser removidos por la Corte Suprema, a requerimiento del Presidente de la República, de la Cámara de Diputados o de diez diputados, por incapacidad, mal comportamiento o negligencia manifiesta en el ejercicio de sus funciones (art. 38).

De entre las atribuciones del Consejo conviene destacar las siguientes (art. 33): fiscalizar el cumplimiento de las disposiciones de la Ley de Transparencia y aplicar sanciones en caso que sean infringidas por un funcionario (art. 33 a); conocer y resolver, fundadamente, los reclamos por denegación de acceso a la información. Esto permite contar con una instancia especializada y ágil para resolver este tipo de asuntos (art. 33 b); dictar instrucciones generales para el cumplimiento de la legislación sobre transparencia y acceso a la información por parte de los órganos de la Administración del Estado (art. 33 d) y velar por el adecuado cumplimiento de la Ley Nº 19.628, de protección de datos de carácter personal, por parte de los órganos de la Administración del Estado (art. 33 m).

4.2.2. Contraloría General de la República

La Contraloría General de la República (CGR) es un órgano superior de fiscalización de la Administración del Estado, contemplado en la Constitución Política, que goza de autonomía frente al Poder Ejecutivo y demás órganos públicos. Es esencialmente una entidad de control de legalidad de los actos de la Administración del Estado, que no está sometida al mando ni a la supervigilancia del Poder Ejecutivo ni del Congreso Nacional.

La labor de la Contraloría es eminentemente fiscalizadora; de carácter jurídico, contable y financiero, pues está destinada a cautelar el principio de legalidad, es decir, verificar que los órganos de la Administración del Estado actúen dentro del ámbito de sus atribuciones y con sujeción a los procedimientos que la ley contempla. Entre sus funciones están la toma de razón y la elaboración de dictámenes (función jurídica), así como las funciones de auditoría y contable.

Como parte de la función de auditoría, a la Contraloría General le corresponde efectuar auditorías con el objeto de velar por el cumplimiento de las normas jurídicas, el resguardo del patrimonio público y respeto del principio de probidad administrativa. A través de estas auditorías se evalúan los sistemas de control interno de los servicios y entidades; se fiscaliza la aplicación de las disposiciones relativas a la administración financiera del Estado, particularmente, las que se refieren a la ejecución de los estados financieros; se comprueba la veracidad de la documentación sustentatoria; verifica el cumplimiento de las normas estatutarias aplicables a los funcionarios y se formulan las

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proposiciones que sean adecuadas para subsanar los vacíos que detecta. El examen de cuentas, que constitucionalmente le corresponde realizar en forma privativa a la Contraloría General, queda inserto dentro de las auditorías. Asimismo, la Institución puede realizar visitas inspectivas en los servicios públicos que fiscaliza, atendiendo denuncias que se le formulen, en cuyo caso efectúa las indagaciones que procedan y emite un informe que es remitido a la autoridad respectiva.

Otra de las atribuciones del organismo es la función contable, que la faculta para generar información estructurada y sistemática sobre los eventos económicos que modifican los recursos y las obligaciones del Estado y que está destinada a apoyar el proceso de toma de decisiones de los poderes del Estado, de las autoridades administrativas y de los órganos de fiscalización. Del mismo modo, su finalidad es promover la información de la gestión del estado entre la comunidad. Para ello, consolida los registros que deben efectuar los servicios, conforme a los principios y normas contables básicas y procedimientos que ella determina. Además, le compete en forma exclusiva regular la contabilidad general del sector público, definido para estos efectos por la Ley Orgánica de la Administración Financiera del Estado, e interpretar con fuerza obligatoria las disposiciones vigentes que incidan en la contabilización de una operación determinada e informar acerca de los procedimientos técnicos aplicables.

4.2.3. Cochilco

Uno de los objetivos estratégicos de Cochilco es resguardar los intereses del Estado en sus empresas mineras -esto es Codelco y Enami-, lo cual realiza mediante la fiscalización y evaluación de la gestión e inversiones de dichas empresas. Además, asesora a los ministerios de Minería y Hacienda en la elaboración y seguimiento de sus presupuestos. Los informes de auditoría y de gestión que realiza Cochilco son entregados, en calidad de recomendación, a los máximos ejecutivos de cada empresa, es decir, al Ministro de Minería, que preside los directorios de ambas mineras, y al Presidente Ejecutivo de Codelco y al Vicepresidente Ejecutivo de Enami, según corresponda.

Estos altos ejecutivos pueden acoger o rechazar las recomendaciones, puesto que en ellos reside la atribución y la responsabilidad de gestionar las empresas. Los informes no pueden ser divulgados públicamente por Cochilco, ya que están sujetos a la más estricta reserva, según se estableció en el artículo 2º de la respectiva ley orgánica.

5. ALCANCE DEL INFORME DE CONCILIACIÓN

Las empresas mineras presentan una declaración de impuestos en forma mensual, al Servicio de Impuestos Internos. Dicha información es reservada, pues, en su mayoría, se trata de empresas privadas que no tienen la obligación legal de transparentar sus ingresos. Sin embargo, en algunos casos, ciertas empresas transparentan en forma voluntaria sus flujos de cajas, los que indican sus ingresos, sus pagos de impuestos al gobierno, así como sus pérdidas. Dicha información puede encontrarse en las memorias anuales de cada empresa.

No es este el caso de las empresas mineras privadas que cotizan sus acciones en la Bolsa de Valores, así como aquellas que están constituidas como Sociedades Anónimas Abiertas, tienen la obligación de contratar servicios de auditoría externa y de publicar sus balances. Estas empresas están sujetas al control y vigilancia de la Superintendencia de Valores y Seguros.

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Una situación especial dice relación con empresas estatales, las que están sometidas al cumplimiento del programa anual de fiscalización por parte de Contraloría General.

Por ejemplo, la Empresa Nacional de Minería, dado que es una empresa pública creada por ley, en conformidad con las facultades que le otorga el artículo 16, de su Ley Orgánica Constitucional Nº 10.336, efectúa auditorías anuales a los recursos transferidos desde el Ministerio de Minería, para financiar las pérdidas económicas que genera la compra y beneficio de minerales en las diversas plantas y poderes de compra de ENAMI que presentan déficit.