transparencia presupuestaria en el reino de lesoto

Transparencia presupuestaria en el Reino de Lesoto: roles de la reforma

de la gestión financiera pública y alcance público

25º Conferencia Internacional Anual del ICGFMMiami, Florida, EE.UU.

15 al 20 de mayo de 2011

Descripción general Historia del país

Reforma de la gestión financiera pública: procesos de elaboración de presupuestos

Reforma de la gestión financiera pública: sistema financiero integrado

Promoción de la transparencia a través de una mejor información presupuestaria

Lecciones aprendidas y pasos a seguir

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Historia del paísSra. Sheryl Kelly

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Historia del país General

Constituye un enclave dentro de Sudáfrica conocido como “El Reino de las Montañas”.

El punto más bajo tiene una altura de 1400 metros sobre el nivel del mar.

Ocupa una superficie que se compara con el tamaño de Bélgica.

Tiene una población de 1,9 millones.

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Historia del paísPolítica

Es una monarquía constitucional. Se convirtió en protectorado británico en 1868. Logró la independencia en 1966. Tiene un parlamento bicameral, con 33 miembros en el

Senado y 120 miembros en la Asamblea Nacional. El gabinete está compuesto por el Primer Ministro y los

Ministros/Ministros Asistentes de los 19 ministerios.

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Historia del paísEconomía

Fabricación (textil y confección) Regalías de la transferencia de agua a Sudáfrica Extracción de diamantes Agricultura Remesas de los mineros Construcción Ingresos de la Unión Aduanera de Sudáfrica (SACU)

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Historia del paísPresupuesto

27 ministerios y oficinas Presupuesto de gastos ordinarios para 2010/11 = 7,4 mil

millones (USD 1 mil millones): 22% para el Ministerio de Educación y Capacitación 11% para el Ministerio de Salud y Bienestar Social 11% para el Ministerio de Finanzas y Planificación del

Desarrollo (becas para estudiantes)

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Historia del paísPresupuesto

Presupuesto de capital para 2010/11 = 3,6 mil millones (USD 491 millones)

Casi la mitad es financiada por el gobierno: 11% para el Ministerio de Obras Públicas y Transporte 8% para el Ministerio de Gobierno y Jefatura 7% para el Ministerio de Salud y Bienestar Social

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Historia del paísReforma de la gestión financiera pública

Programa iniciado en enero de 2005 Financiada por varios mandantes, incluidos la Unión Europea

(UE), el Departamento para el Desarrollo Internacional del Reino Unido (DFID), la Ayuda Irlandesa, el Banco Mundial y el Banco Africano de Desarrollo.

Siete áreas de enfoque:1. Previsión y análisis macroeconómicos fortalecidos vinculados

con la política fiscal, el rendimiento del presupuesto y el control.

2. Sistemas integrados de planificación y elaboración de presupuestos.

3. Sistemas de adquisición modernos.9

Historia del país Reforma de la gestión financiera pública

Siete áreas de enfoque:

4. Sistemas modernos e integrados de contabilidad, ingresos y gestión de gastos.

5. Sólidos organismos y mecanismos independientes de supervisión.

6. Información que facilita la efectiva participación del gabinete en el proceso presupuestario.

7. Capacidad mejorada dentro del Ministerio de Finanzas y Planificación del Desarrollo para apoyar y sostener la reforma.

Más sobre estos puntos relacionados con los procesos y sistemas presupuestarios…

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Reforma de la gestión financiera pública: procesos de elaboración de

presupuestosSra. Mapalo Grace Moejane

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Reforma de la gestión financiera pública: procesos presupuestarios

Procesos presupuestarios mejorados a través de la implementación de un marco de gastos a mediano plazo (MGMP)

MGMP:

Descripción general

Marco fiscal a mediano plazo (MFMP)

Documentos de marco presupuestario

Elaboración de presupuestos por programa

Éxitos hasta la fecha

Temas abordados en la actualidad12


Marco de gastos a mediano plazo (MGMP) Presentado en 2005 para mejorar la planificación y los

procesos presupuestarios. Antes de la implementación: Enfoque gradual para la elaboración de presupuestos. Presupuesto concentrado en los aportes. Presupuestos anuales. Límites establecidos sin consultar a las partes interesadas. Ningún vínculo entre la planificación y el presupuesto. Integración limitada entre el presupuesto de gastos ordinarios y

el presupuesto de capital. Débil conexión entre los objetivos del gobierno y la asignación

de recursos.13


Marco de gastos a mediano plazo (MGMP) Estrategia de implementación:

Designación de un equipo de tareas para el MGMP. Selección y capacitación de instructores del MGMP. Establecimiento de un Comité de Presupuesto del Gabinete. Formación de Comités de presupuesto de los ministerios. Enfoque piloto con seis ministerios seleccionados sobre la

base del tamaño y la experiencia previa con la elaboración de informes basados en los resultados.

Incorporación progresiva de enfoques no piloto, que continúa en el presente.

14

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Proceso del MGMP aplicado en Lesoto:

Gabinete yParlamento

Paso 6:Comité de Presupuesto del Gabinete (CBC) / el Gabinete aprueba un límite de 3 años

Paso 3: Preparación del MFMPPaso 1:

Pedido de documentos de marco presupuestario

Paso 5: Límites de 3 años preparados

Paso 4: Audiencias de los ministerios

Paso 2: Preparación de documentos de marco presupuestario

Paso 7: Circular sobre solicitud de presupuestos emitido

Paso 8: Preparación de estimaciones presupuestarias

Paso 13: Estimaciones aprobadas por el Gabinete / presentación al parlamento para su aprobación

Paso 9: Análisis de presentación de presupuestos

Paso 10: Debate sobre los presupuestos con los ministerios

Paso 11: El ministro debate sobre los presupuestos con el CBC y ministros independientes

Paso 12: Fin de las estimaciones

Gab

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GM

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Abril/Mayo/Junio Julio Agosto Septiembre Octubre/Noviembre Diciembre Enero Febrero Marzo


Marco de gastos a mediano plazo (MGMP) Marco fiscal a mediano plazo (MFMP)

Fue implementado en 2007. Incluye proyecciones macroeconómicas a tres años de los

ingresos y los gastos, que se utilizan para establecer los límites presupuestarios en general.

Refleja el impacto de las políticas del gobierno sobre el presupuesto nacional.

Comprende información de cuatro macrocuentas.

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Marco de gastos a mediano plazo (MGMP): Documentos de marco presupuestario

Se utilizan para establecer límites en los ministerios. Lo ideal es que los ministerios con las funciones más

importantes para las prioridades del gobierno reciban una porción más grande del total de fondos.

El formato actual incluye: documentos de los objetivos de los ministerios vinculados con la planificación nacional; problemas relacionados con la prestación de servicios; indicadores de rendimiento clave y cálculo de costos de las nuevas propuestas de financiamiento/ahorro.

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Marco de gastos a mediano plazo (MGMP) Elaboración de presupuestos por programa:

Elaboración de presupuestos por programa presentada en 2007. Hasta ese momento, el sistema presupuestario/financiero no

contaba con la funcionalidad necesaria. Varios enfoques lo intentaron, pero algunos fueron demasiado

complejos y confusos; la elaboración de presupuestos por actividad como método para lograr estimaciones por programa fue particularmente problemática.

El enfoque fue simplificado en 2010, concentrándose sólo en cinco ministerios piloto.

La implementación fue exitosa y se verá reflejada en el presupuesto para el año fiscal 2011/12.18


Marco de gastos a mediano plazo (MGMP) Éxitos hasta la fecha:

Se fortaleció la capacidad de previsión macroeconómica. Enfoque presupuestario: se pasó de un enfoque gradual

basado en los aportes a un enfoque orientado a los resultados.

Se amplió el horizonte presupuestario de uno a tres años. Se está integrando el presupuesto de gastos ordinarios con

el presupuesto de capital. Se está desarrollando una conexión más fuerte entre los

objetivos del gobierno y la asignación de recursos a través de la implementación de la elaboración de presupuestos por programa.

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Marco de gastos a mediano plazo (MGMP) Éxitos hasta la fecha:

La preparación por parte de los ministerios de documentos de marco presupuestario permitió tomar decisiones más transparentes respecto de la asignación de recursos (establecimiento de límites).

Ahora el gabinete tiene más información presupuestaria para tomar decisiones informadas.

El gabinete tiene una participación más activa en el proceso presupuestario como resultado del establecimiento del Comité de Presupuesto del Gabinete.

Las implicancias de nuevas políticas sobre los gastos pueden cuantificarse mejor.

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Marco de gastos a mediano plazo (MGMP) Desafíos iniciales:

Falta de propiedad del gobierno respecto de la reforma.

Cantidad limitada de instructores del MGMP y capacitación limitada de dichos instructores.

Material de capacitación para los ministerios demasiado complejo, período de capacitación insuficiente y falta de asistencia a las capacitaciones.

Confusión sobre los elementos/conceptos del MGMP.21


Marco de gastos a mediano plazo (MGMP) Temas abordados en la actualidad:

“Fatiga por la reforma” . MGMP interpretado como una herramienta para aumentar los

presupuestos de los ministerios. La calidad de la información en los documentos de marco

presupuestario debe ser mejorada. El enfoque permanece en el primer año del presupuesto de

tres años. Retraso en la actualización del MFMP, como en la

disponibilidad de información sobre los ingresos en el Sistema Integrado de Información de Gestión Financiera (SIIGF).22

Reforma de la gestión financiera pública:

sistema financiero integradoSr. Kekeletso Mosala

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SIFGL (Sistema de Información Financiera del Gobierno de Lesoto)

Marco regulador existenteImplementación del SIIGFReformas complementariasSostenibilidad

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El SIFGL (Sistema de Información Financiera del Gobierno de Lesoto) era el sistema financiero anterior

Deficiencias del SIFGL: Sistema de obligaciones internas a cargo del Departamento

del Tesoro y no disponible para los ministerios. Arruinado por errores y omisiones, los usuarios pueden

anular los controles. El antiguo sistema de asiento subsecuente de las

transacciones para las subcontabilidades y misiones extranjeras conducía a interminables retrasos en la elaboración de cuentas públicas.

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Deficiencias del SIFGL: Los limitados planes contables impedían lo

siguiente: La integración del presupuesto de gastos ordinarios

con el presupuesto de capital. El cumplimiento de los estándares internacionales. La elaboración de informes sobre la ejecución de

presupuestos. Las entradas presupuestarias sobre la base de un

programa y un centro de costos.26


Deficiencias del SIFGL: Los libros de votación manual eran mantenidos por

los ministerios: Se utilizaban para controlar el compromiso pero no se

actualizaban. Los controles se evadían fácilmente y no conciliaban

con el SIFGL. Permitían compromisos sin fondos disponibles.

Los presupuestos se preparaban en hojas de cálculo.

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Marco regulador existente: Orden de finanzas de 1988: sobre la base de un

modelo de contabilidad centralizado, siendo el Contador General responsable de compilar las cuentas públicas.

Los ministerios no tienen la necesidad de informar al Parlamento sobre el uso apropiado de los fondos.

Marco actualizado con el fin de implementar procesos financieros modernizados.

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Implementación del SIIGF: En 2006, se inició un proceso para implementar un Sistema

Integrado de Información de Gestión Financiera (SIIGF). Se respaldan los esfuerzos de reforma de la gestión

financiera pública. Se utiliza una metodología formal de gestión del proyecto

para el alcance, el presupuesto, las expectativas y los riesgos a lo largo de la implementación.

Se requiere el establecimiento de una plataforma técnica moderna.

El sistema se aplicaría en todo el gobierno en menos de 16 meses.29


Reformas complementarias: Estructura organizacional revisada que refleje los nuevos

procesos comerciales. Mayor capacitación del personal contable en todo el gobierno. Nuevo marco regulador para gobernar y respaldar los nuevos

procesos comerciales. Nuevo plan contable para explotar las capacidades de

elaboración de informes del SIIGF dentro de los estándares internacionales.

Nuevo plan contable que proporcione mayor flexibilidad para la integración del presupuesto de gastos ordinarios con el presupuesto de capital sobre la base de un programa y un centro de costos.30


Sostenibilidad: Se logró la implementación, pero la sostenibilidad es el

nuevo desafío: Permanencia del personal capacitado. Capacitación continua para garantizar niveles mínimos de

competencia de los usuarios. Habilidad para mantener el sistema y administrar las

actualizaciones (tercerizar si es necesario). Demanda: uso de capacidades de elaboración de presupuestos

para informar sobre la gestión financiera. Suministro apropiado de presupuestos para mantener la

capacidad del sistema; reemplazar el equipo al final de su vida útil.

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Promoción de la transparencia a través de una mejor información

presupuestariaSr. Tom Mpeta

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Promocionar la transparencia Como resultado de los esfuerzos de reforma de la gestión

financiera pública que se destacaron anteriormente, se lograron mejoras significativas en lo que respecta a documentación e información presupuestaria.

También se logró una mayor divulgación de dicha información. Todo contribuyó a una mayor transparencia presupuestaria:

MGMP Libro de presupuestos orientado al rendimiento Información sobre el Ministerio de Finanzas y Planificación del

Desarrollo disponible en el sitio web Esfuerzos de alcance público

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Promocionar la transparenciaMGMP:

Más metodologías transparentes para hacer estimaciones de los ingresos a mediano plazo a través de la implementación del MFMP.

Proceso transparente basado en las evidencias para los recursos de presupuesto por parte de los ministerios a través del uso de documentos de marco presupuestario; más información disponible para la toma de decisiones por parte del gabinete.

La integración del presupuesto de gastos ordinarios con el presupuesto de capital refleja el costo total de los proyectos y, en última instancia, los resultados del programa.

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Promocionar la transparenciaMGMP:

Mayor transparencia en la financiación de las prioridades del gobierno a través de la implementación de la elaboración de presupuestos por programa: Tradicionalmente, los presupuestos se preparaban a través de la

estructura de un centro de costos, que por lo general representa la estructura administrativa de un ministerio.

La estructura de un centro de costos no siempre se alinea con los objetivos/resultados de un ministerio; por esta razón, es difícil alinear las prioridades del gobierno en su totalidad.

La nueva estructura sobre la base de un programa está diseñada en relación con las prioridades del gobierno, por lo que brindará un panorama más claro de los recursos asignados a dichas prioridades.

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Promocionar la transparenciaMejor acceso a la información sobre el desempeño de los

ministerios a través del nuevo libro de presupuestos. El libro de presupuestos contenía sólo información presupuestaria

por clasificación económica, no incluía ningún otro tipo de información de respaldo.

El actual libro de presupuestos piloto incluye descripciones de los ministerios, así como información sobre el rendimiento: Visión ministerial, declaración de la misión, objetivos Desafíos más importantes y cómo se abordan Logros principales Indicadores de rendimiento por programa Presupuesto de gastos ordinarios y presupuesto de capital combinados por

programa y subprograma36

Promocionar la transparencia

37

Ejemplo de información sobre rendimiento en un nuevo libro de presupuestos:

4. Servicios (resultados) principales a ser proporcionados e información sobre rendimiento por programa

Centro(s) de control responsable

Servicios a ser proporcionados Rendimiento

Indicador 2009/10planificado

2009/10actual

2010/11objetivo

2011/12objetivo

2012/13objetivo

2013/14objetivo

Programa: promoción y conservación cultural

CulturaConservación, protección y

promoción de recursos patrimoniales

Sitio patrimonial protegido

4 4 2 5 8 10

Fortalecimiento de artesanosFabricantes de obras de arte y artesanías para

vender

45 40 70 80 100 120

Documentación de sitios patrimoniales

Sitios patrimoniales

documentados23 20 10 15 20 25

Programa: biblioteca y archivos nacionales

Biblioteca y archivosDivulgación de

informaciónUsuarios de la

biblioteca 1400 1453 1550 1600 1660 1710

Archivo de información

Registro de las encuestas realizadas

16 8 10 14 14 16

Mejora del archivo de registros

Personas capacitadas para archivar los registros

apropiadamente

40 32 30 40 52 54

Promocionar la transparencia Información disponible sobre el Ministerio de Finanzas y

Planificación del Desarrollo en el sitio web www.finance.gov.ls (algunos publicados como resultado de requisitos de mandantes): Libro de presupuestos Discursos sobre presupuestos Pautas presupuestarias Documentos de marco presupuestario Circulares y avisos Iniciativas para la reforma del Ministerio de Finanzas y

Planificación del Desarrollo (SIIGF, MGMP, adquisición, etc.)38

Promocionar la transparencia Esfuerzos de alcance público para divulgar información

presupuestaria y obtener el aporte de las partes interesadas: El evento de mayor alcance público ocurre cada año cuando el

Honorable Ministerio de Finanzas y Planificación del Desarrollo presenta las estimaciones presupuestarias ante el parlamento para su aprobación. Durante este tiempo, las estimaciones presupuestarias se divulgan a los ciudadanos: El honorable ministro participa de eventos en los medios y

reuniones con la comunidad de negocios para explicar el presupuesto.

Equipos de presupuestos del Ministerio de Finanzas y Planificación del Desarrollo viajan a los distritos de Lesoto y abren foros públicos con las partes interesadas:

39

Promocionar la transparenciaEsfuerzos de alcance público:

♦ A estas reuniones asisten personas de diferentes sectores, incluidos productores, hombres de negocios, organizaciones no gubernamentales, además de funcionarios públicos de los departamentos del gobierno de los diferentes distritos.

♦ En estos foros, las partes interesadas pueden preguntar acerca de las actuales estimaciones presupuestarias y conocer los avances logrados a través de la financiación de proyectos/iniciativas con presupuestos anteriores.

♦ Las partes interesadas también tienen la oportunidad de brindar su aporte, como identificar los requisitos prioritarios y hacer recomendaciones para presupuestos futuros.

40

Promocionar la transparenciaEsfuerzos de alcance público:

♦ Luego, los equipos de presupuestos le informan al Honorable Ministro los aportes de las partes interesadas.

♦ Estas reuniones son muy efectivas porque ayudan a identificar áreas de prioridad pública para la asignación de recursos.

♦ Las imágenes que aparecen a continuación fueron tomadas por los equipos de presupuestos para ayudar a justificar los requisitos prioritarios y las recomendaciones de las partes interesadas, así como para documentar el avance de proyectos/iniciativas financiados con anterioridad.

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Área de prioridad pública: contrucción de un puente

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Documentación del avance del proyecto deconstrucción del puente

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Resultado final: asignación estratégica de recursos sobre la base de las prioridades nacionales

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Área de prioridad pública: contrucción de una escuela

Apoya la prioridad de educación primaria para 2011/12 en Lesoto, que incluye aumentar el acceso a la educación, así como la

eficiencia y la igualdad a través de la construcción de aulas y baños en áreas remotas de Lesoto

Lecciones aprendidas y pasos a seguir

Sra. Sheryl Kelly

46

Lecciones aprendidas y pasos a seguirLas iniciativas de reforma de la gestión financiera

pública respecto de la elaboración de presupuestos tuvo como resultado una cantidad de éxitos hasta el momento.

Estos estuvieron acompañados de muchos desafíos, algunos ya resueltos y otros, aún no.

Ahora tenemos una buena base para las iniciativas en curso y futuras; esto se debe a la introducción del MGMP, así como a la implementación del SIIGF.

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Lecciones aprendidas y pasos a seguirPasos a seguir

Revisar la plantilla del documento de marco presupuestario para mejorar su valor/relevancia y permitir la orientación del programa.

Desarrollar una plantilla para lograr un documento de marco presupuestario consolidado y ponerla a disponibilidad del público.

Solicitar que el ministerio prepare solicitudes de presupuesto generales y justificables para los años indicados, o planificados, del horizonte presupuestario.

Fortalecer el uso del módulo de presupuestos en el SIIGF, en especial para el desarrollo de presupuestos.

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Lecciones aprendidas y pasos a seguirPasos a seguir

Extender la elaboración de presupuestos por programa al resto de los ministerios mediante un enfoque por etapas

Incorporar información sobre el rendimiento de todos los ministerios en el libro de presupuestos

Mejorar la calidad de los sistemas de control del rendimiento de los ministerios

Garantizar una fuerte conexión entre los programas de los ministerios y el Plan de Desarrollo Estratégico Nacional de Lesoto (actualmente en borrador)

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Lecciones aprendidas y pasos a seguirLecciones aprendidas

Las iniciativas de reforma deben ser específicas de cada país (no la misma para todos)

Las iniciativas deben diseñarse de manera de evitar complejidades innecesarias y cumplir con las capacidades institucionales y de recursos humanos y físicos en los ministerios

Las iniciativas deben tener la secuencia apropiada y los mandantes deben garantizar que el apoyo a las iniciativas esté bien coordinado con el de otros socios mandantes

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La funcionalidad del sistema financiero y de nómina debe considerarse con bastante anticipación a la implementación de cualquier reforma que dependa de estos sistemas.

Nuevos sistemas deben implementarse, pero, si el personal no tiene la capacitación suficiente, puede debilitar la efectividad y sostenibilidad de dichos sistemas.

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La exposición a conceptos de presupuesto y conocimientos básicos sobre el proceso presupuestario puede mejorar la habilidad de los ciudadanos para controlar en forma efectiva el rendimiento del gobierno y la contabilidad del dinero de los contribuyentes.

Es necesario para la sostenibilidad a largo plazo que las reformas de la gestión financiera pública sean propiedad del gobierno, y que los Ministerios de Finanzas estén a cargo de las iniciativas, guíen su diseño e implementen y garanticen la capacidad suficiente para apoyar todos los ministerios sectoriales.

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