TEMA 9

TEMA 20

LA POTESTAD SANCIONADORA DE LA ADMINISTRACION: PRINCIPIOS QUE LA INFORMAN. EL PROCEDIMIENTO SANCIONADOR.

SUMARIO:

I.- LA POTESTAD SANCIONADORA DE LA ADMINISTRACION: PRINCIPIOS QUE LA INFORMAN

I.1.- Fundamento constitucional de la potestad sancionadora

I.2.- Principios que informan la potestad sancionadora

I.2.1.- El principio de legalidad

I.2.2.- El principio de tipicidad

I.2.3.- El principio de irretroactividad

I.2.4.- El principio de culpabilidad

I.2.5.- El principio de proporcionalidad

I.2.6.- El principio de prescripcin

I.2.7.- El principio non bis in idem

II.- EL PROCEDIMIENTO SANCIONADOR

II.1.- Introduccin

II.2.- Principios del procedimiento sancionador

II.2.1.- El principio de garanta del procedimiento

II.2.2.- El principio de aplicacin de las garantas procedimentales de defensa

II.2.3.- El principio de presuncin de inocencia

II.3.- Estructura del procedimiento sancionador general

II.3.1.- Iniciacin

II.3.2.- Instruccin

II.3.3.- Resolucin

II.4.- El procedimiento simplificado

I.- LA POTESTAD SANCIONADORA DE LA ADMINISTRACIN: PRINCIPIOS QUE LA INFORMAN.

I.1.- Fundamento constitucional de la potestad sancionadora.

Por sancin puede entenderse en un sentido amplio un mal infligido por el poder del Estado a un ciudadano como consecuencia de una conducta ilegal. En nuestro ordenamiento, tal como reconoce nuestra Constitucin, este mal puede ser impuesto tanto por el poder judicial como por el ejecutivo, a diferencia del sistema judicialista, fundamentalmente anglosajn que, basado en una estricta aplicacin del principio de divisin de poderes, reserva a los jueces la imposicin de toda clase de pena y castigos.

En efecto, nuestra Constitucin reconoce la potestad sancionadora de la Administracin en el artculo 25, que al establecer el principio de legalidad en materia punitiva, se refiere a la penal y a la administrativa cuando afirma en su nm. 1 que Nadie puede ser condenado o sancionado por acciones u omisiones que en el momento de producirse no constituyan delito, falta o infraccin administrativa segn la legislacin vigente en aquel momento y en el nmero 3 cuando establece que La Administracin civil no podr imponer sanciones que, directa o subsidiariamente, impliquen privacin de libertad, lo que a sensu contrario significa que si puede imponer otro tipo de sanciones.

De forma particular y con referencia al medio ambiente, en el artculo 45.3 prev para quienes violen lo dispuesto en la legislacin respectiva y en los trminos que la ley fije, sanciones penales o, en su caso, administrativas.

Consecuentemente con estos preceptos, la jurisprudencia del Tribunal Constitucional ha confirmado la legitimidad de la potestad sancionadora de la Administracin en diversos pronunciamientos, entre los que destaca la STC 77/1983, en la que se puede encontrar incluso el fundamento de esta potestad, en la que dice que No cabe duda que en un sistema en que rigiera de manera estricta y sin fisuras la divisin de los poderes del Estado, la potestad sancionadora debera constituir un monopolio judicial y no podra estar en manos de la Administracin, pero un sistema semejante no ha funcionado nunca histricamente y es lcito dudar que fuera incluso viable, por razones que no es ahora momento de exponer con detalle, entre las que se pueden citar la conveniencia de no recargar en exceso las actividades de la Administracin de Justicia, como consecuencia de ilcitos de gravedad menor, la conveniencia de dotar de una mayor eficacia al aparato represivo en este tipo de ilcitos y la conveniencia de una mayor inmediacin de la autoridad sancionadora respecto de los hechos sancionados.

Luciano Parejo seala que con el reconocimiento constitucional de la potestad sancionadora de la Administracin, nuestra Constitucin se inscribe en el sistema que rige hoy en la Europa continental (con la particularidad de Francia que cuenta con tribunales especficos para las sanciones administrativas) y que obedece fundamentalmente a razones organizativas y funcionales que difcilmente pueden solucionarse con otras alternativas.

La doctrina se encarga tambin de sealar que la coexistencia del poder punitivo judicial con la potestad sancionadora de la Administracin, como manifestaciones del ius puniendi de la Administracin, no significa en modo alguno equivalencia entre ellas. Y as, se seala como primera diferencia, que la Constitucin veta la Administracin, y reserva por tanto al poder judicial, la posibilidad de imponer penas privativas de libertad, y como segunda que, mientras que el art. 25.2 de la Constitucin atribuye a las penas la finalidad de reeducacin y reinsercin social, las sanciones administrativas buscan una finalidad represiva ms pragmtica de restablecer el orden jurdico infringido.

En todo caso, tambin coincide la doctrina al sealar que aunque las consecuencias de unas y otras infracciones sean distintas, como lo es tambin el rgano administrativo titular de la potestad de sancionarlas, no es posible diferenciar por su naturaleza entre ilcitos penales y administrativos. Como se desprende de la propia Constitucin (art. 45.3), es esta una opcin que ha de hacer el legislador, en cada momento histrico, por uno u otro instrumento de tutela ms acorde con el bien jurdico a proteger.

Puede concluirse, por tanto, que la histrica discusin sobre la legitimidad de la potestad sancionadora de la Administracin y su diferencia cualitativa con la punitiva penal, carece hoy de mayor inters tras el reconocimiento constitucional de la cuestin. El estudio y debate doctrinal y jurisprudencial se centra pues, ms que en discutir estas cuestiones, en los lmites y principios que deben enmarcar su ejercicio.

I.2.- Principios que informan la potestad sancionadora.

La doctrina seala que, precisamente por las razones pragmticas que favorecieron el nacimiento en nuestro Derecho de la potestad sancionadora de la Administracin, su construccin ha descansado en tcnicas poco depuradas en relacin a las que tiene el Derecho Penal.

La consagracin por la Constitucin, en sus artculos 24,25 y 26, de un conjunto de garantas individuales construidas como derechos fundamentales aplicables tanto a penas judiciales como a sanciones administrativas ha sido entendida como la corroboracin de la identidad de naturaleza entre sanciones administrativas y penales, que seran manifestaciones de un nico ius puniendi del Estado. Y de aqu que, primero la doctrina penalista, y posteriormente el Tribunal Constitucional en la primera ocasin que tuvo de pronunciarse al respecto, declarase de aplicacin a las sanciones administrativas los principios que rigen en el orden penal.

En concreto, en la ya lejana STC 18/1981 declar que ha de recordarse que los principios inspiradores del derecho penal son de aplicacin, con ciertos matices, al Derecho Administrativo sancionador, dado que ambos son manifestaciones del ordenamiento punitivo del Estado, tal y como refleja la propia Constitucin (art. 25, principio de legalidad) y una reiterada jurisprudencia de nuestro Tribunal Supremo..., hasta el punto de que un mismo bien jurdico puede ser protegido por tcnicas administrativas o penales, si bien en el primer caso con el lmite que establece el artculo 25.3..., doctrina que ha sido mantenida en las STC 29/1989, 120/1994 y 3/1999, entre otras).

La doctrina del Tribunal Constitucional ha sido tenido en cuenta por el legislador quien en la LRJPAC dedica a esta materia el Captulo I del Ttulo IX, bajo el ttulo de Principios de la potestad sancionadora. Estos principios son: el de legalidad, tipicidad, irretroactividad, culpabilidad, proporcionalidad, non bis in idem, y el de garantas procedimentales, dentro de los que destacan el del derecho a la defensa y el de presuncin de inocencia.

I.2.1.- El principio de legalidad.

Este principio se encuentra recogido en el artculo 127.1 del la LRJPAC en el que se dice que la potestad sancionadora de las Administraciones pblicas, reconocida por la Constitucin, se ejercer cuando haya sido expresamente atribuida por una norma con rango de ley, lo que supone que en ausencia de Ley formal la Administracin no puede sancionar. La Ley formal no slo ha de reconocer la potestad sancionadora en relacin con una determinada actividad, sino que, adems, debe configurar los elementos esenciales de la misma, por lo que el principio de legalidad est directamente vinculado al de tipicidad, como despus veremos.

Ahora bien, como dijo el Tribunal Constitucional en su sentencia 15/1981, este principio no incide en las disposiciones o actos nacidos al mundo del derecho con anterioridad al momento en que la Constitucin fue promulgada ya que como aade el mismo Tribunal en sus sentencias 11/1981 y 42/1987, no es posible exigir reserva de ley de manera retroactiva para anular disposiciones reguladoras de materias y situaciones respecto de las cuales tal reserva no exista de acuerdo con el derecho anterior a la Constitucin.

Debe hacerse notar, no obstante, que el principio de legalidad viene referido a la Administracin no al rgano administrativo, pues como se dice en el nmero 2 del artculo 127, su ejercicio corresponder a los rganos administrativos que la tengan expresamente atribuida, por disposicin de rango legal o reglamentaria, pudiendo ser delegada en los trminos establecidos para la delegacin, ya que la modificacin de la LRJPAC efectuada por la Ley 4/1999, de 13 de enero, ha eliminado la prohibicin de su delegacin en aras del principio de eficacia.

I.2.2.- Principio de tipicidad.

Este principio se encuentra recogido en el art. 129 de la LRJPAC, tanto por lo que respecta a la infraccin como a la sancin. Respecto de la primera, el nm.1 del referido artculo dice que slo constituyen infracciones administrativas las vulneraciones del ordenamiento jurdico previstas como tales infracciones por una Ley, la cual, adems las deber clasificar en leves, graves y muy graves, y respecto de la segunda, en su nmero 2 se dice que nicamente por la comisin de infracciones administrativas podrn imponerse sanciones que, en todo caso, estarn delimitadas por la Ley.

En el mbito administrativo y como reconoce el Tribunal Constitucional en las sentencias citadas, la aplicacin de este principio presenta ciertos matices con respecto a las exigencias del Derecho Penal.

As, por lo que se refiere al rango de la Ley, mientras que los delitos y penas, por afectar a un derecho fundamental (la libertad), han de ser regulados por Ley orgnica, en el Derecho Administrativo se requiere nicamente Ley formal.

La reserva de ley en el mbito penal es estricta, mientras que en el administrativo se admite una cierta virtualidad de la norma reglamentaria en la determinacin de las conductas. As lo admite el Tribunal Constitucional en su sentencia 42/1987 cuando afirma que la reserva de Ley establecida en el artculo 25.1 CE no puede ser tan estricta en relacin con la regulacin de las infracciones y sanciones administrativas como por referencia a los tipos y sanciones penales en sentido estricto y ello fundado en razones que ataen al modelo constitucional de distribucin de las potestades pblicas y en el carcter en cierto modo insuprimible de la potestad reglamentaria en ciertas materias. De ah que el artculo 129.3 de la LRJPAC establezca que Las disposiciones reglamentarias de desarrollo podrn introducir especificaciones o graduaciones al cuadro de las infracciones o sanciones establecidas legalmente que, sin constituir nuevas infracciones o sanciones, ni alterar la naturaleza o lmites de las que la Ley contempla, contribuyan a la ms correcta identificacin de las conductas o a la ms precisa determinacin de las sanciones correspondientes.

Como consecuencia de la aplicacin del principio de tipicidad, la propia LRJPAC proscribe la aplicacin de la analoga en materia sancionadora al decir en su artculo 129.4 que las normas definidoras de las infracciones y sanciones no sern susceptibles de aplicacin analgica.

La reserva de Ley en la creacin de infracciones y sanciones administrativas, como las limitaciones del reglamento, nicamente operan respecto de las normas postconstitucionales, no para las anteriores, donde es perfectamente aceptable que un reglamento establezca infracciones y sanciones sin previa cobertura legal, si bien no es legalmente aceptable que despus de la Constitucin se modifiquen tales normas por otras tambin reglamentarias para crear nuevas infracciones o sanciones.

I.2.3.- El principio de irretroactividad.

El art. 9.3 de la Constitucin proscribe la irretroactividad de las disposiciones sancionadoras no favorables o restrictivas de derechos, de lo que se deriva que en materia sancionadora es de aplicacin el principio tempus regit actum, salvo que la nueva norma sea ms favorable. As se dice tambin en el artculo 128.1 de la LRJPAC, segn el cual sern de aplicacin las disposiciones sancionadoras vigentes en el momento de producirse los hechos que constituyan infraccin administrativa , aadindose en el 128.1 que las disposiciones sancionadoras producirn efecto retroactivo en cuanto favorezcan al presunto infractor.

I.2.4.- El principio de culpabilidad.

Conforme a la doctrina del Tribunal Constitucional, el principio de responsabilidad personal o subjetiva, que es bsica en el Derecho penal, tambin rige en el Derecho Administrativo sancionador (STC 219/1988 y 76/1990), si bien en este ltimo no impide la responsabilidad directa de las personas jurdicas, es decir, la capacidad infractora de stas (inexistente en el Derecho penal). En consecuencia, queda excluida constitucionalmente toda responsabilidad estrictamente objetiva.

Este principio ha sido recogido en el artculo 130.1 de la LRJPAC, cuando dispone que slo podrn ser sancionadas por hechos constitutivos de infraccin administrativa las personas fsicas y jurdicas que resulten responsables de los mismos aun a ttulo de simple inobservancia, entendiendo as que la culpabilidad en Derecho Administrativo no se exige slo por dolo o culpa, sino tambin por omisin de la diligencia exigible en el cumplimiento de la normativa administrativa. A juicio de Luciano Parejo, esta ltima exigencia debe entenderse legtima siempre que se contemple en relacin con sujetos sobre los que pese, por su funcin, un especfico deber de conocimiento y aplicacin de la normativa infringida.

El nmero 3 del propio artculo declara compatible con este principio la previsin de una responsabilidad solidaria, siempre que la obligacin dispuesta legalmente y cuyo incumplimiento determine la infraccin est impuesta a varias personas conjuntamente. En la medida en que dicho tipo de responsabilidad se acerca a la objetiva, ha de interpretarse que esta responsabilidad no es exigible directamente desde las previsiones de la LRJPAC, sino desde el precepto legal que lo habilite especficamente, y que presupone la culpabilidad en los trminos expuestos.

Adems de la solidaria, cabe tambin la responsabilidad subsidiaria cuando la infraccin consista en el incumplimiento de una obligacin legalmente impuesta que comporte el deber de prevenir la comisin de infracciones administrativas por terceros, pero siempre que as tambin lo determine la correspondiente norma.

I.2.5.- El principio de proporcionalidad.

Este principio demanda la adecuacin de los medios empleados a los fines perseguidos y es de trascendental importancia en el Derecho Administrativo sancionador, por cuanto lo normal aqu es que ste regule las sanciones de forma flexible, otorgando un cierto margen de apreciacin la Administracin para la graduacin de la sancin a la entidad de la infraccin y de sus efectos.

La LRJPAC recoge este principio en el artculo 131.3 al disponer que en la determinacin normativa del rgimen sancionador, as como en la imposicin de sanciones por las Administraciones pblicas se deber guardar la debida adecuacin entre la gravedad del hecho constitutivo de la infraccin y la sancin aplicada, considerndose especialmente los siguientes criterios para la graduacin de la sancin a aplicar:

a) La existencia de intencionalidad o reiteracin.

b) La naturaleza de los perjuicios causados.

c) La reincidencia, por comisin en el trmino de un ao de ms de una infraccin de la misma naturaleza cuando as haya sido declarado por resolucin firme.

Este mismo principio es el que se ha tenido en cuenta al decir en el artculo 131.2 que el establecimiento de sanciones pecuniarias deber prever que la comisin de las infracciones tipificadas no resulte ms beneficioso para el infractor que el cumplimiento de las normas infringidas.

I.2.6.- Principio de prescripcin.

La LRJPAC establece en su artculo 132 un rgimen general de prescripcin de las infracciones y sanciones que slo es de aplicacin en defecto de regulacin especfica al decir que las infracciones y sanciones prescribirn segn lo dispuesto en las leyes que las establezcan.

En el caso de que las mismas no fijen plazos de prescripcin, las infracciones muy graves prescribirn a los tres aos, las graves a los dos aos y las leves a los seis meses, desde el da en que la infraccin se hubiere cometido. La prescripcin se interrumpir por la iniciacin, con conocimiento del interesado, del procedimiento sancionador, reanudndose el plazo de prescripcin si el expediente sancionador estuviera paralizado durante ms de un mes por causa no imputable al presunto responsables. En el supuesto de que se produzca la prescripcin, el rgano competente deber acordar la no iniciacin del procedimiento y, de haberse iniciado, deber dictar resolucin declarando la caducidad del procedimiento y el archivo de las actuaciones.

En los mismos supuestos, o sea, en defecto de regulacin especfica, las sanciones impuestas por faltas muy graves prescribirn a los tres aos, por faltas graves a los dos aos y por faltas leves al ao. El plazo de prescripcin de la sancin comenzar a contarse desde el da siguiente a aqul en que adquiera firmeza la resolucin por la que se impone la sancin. La prescripcin se interrumpir por la iniciacin, con conocimiento del interesado, del procedimiento de ejecucin, volviendo a transcurrir el plazo si aqul est paralizado durante ms de un mes por causa no imputable al infractor, debindose comunicar esta circunstancia al interesado por parte del rgano competente.

I.2.7.- Los principio non bis in idem.

La tradicional autonoma de la potestad sancionadora de la Administracin respecto del poder punitivo del juez, condujo a la admisin de la posibilidad de la concurrencia perfecta entre sancin administrativa y penal respecto de unos mismos hechos y responsables. Sin embargo, el Tribunal Constitucional tempranamente declar la aplicacin del principio non bis in idem (interdiccin de doble sancin por unos mismos hechos a un mismo responsable) en las relaciones entre el orden penal y administrativo, afirmando que este principio, aunque no est expresamente recogido en el art. 25.1 de la Constitucin, es un principio general del Derecho, en directa conexin con los de legalidad y tipicidad (STC 2/1981).

El contenido del principio incluye dos aspectos: de un lado, la no duplicidad de sanciones administrativas y penales siempre que se cumpla la triple identidad de sujeto, hechos y fundamento; y de otro que cuando exista previsin legal de dos procedimientos punitivos (penal y administrativo) sobre los mismos hechos, tenga preferencia el primero, de manera que slo cuando la calificacin penal de los hechos no conduzca a la imposicin de una pena podra producirse respetando los hechos declarados probados en la sentencia penal- una sancin administrativa por los mismos hechos (STC 77/1983), doctrina hoy da recogida como derecho positivo en los artculos 133 y 137.2 de la LRJPAC.

Esta circunstancia es la que obliga a que en cualquier momento del procedimiento sancionador en que los rganos competentes estimen que los mismos hechos pudieran ser constitutivos de ilcito penal, lo deban poner en conocimiento del Ministerio Fiscal, acordando la suspensin hasta que recaiga resolucin judicial o comunicacin del Ministerio Fiscal en contrario.

El principio del non bis in idem tambin es de aplicacin en los supuestos en que pudiera existir duplicidad administrativa, pero sin que en estos casos est resuelto legislativamente la prelacin de uno sobre otro.

La aplicacin de los principios examinados est dirigida a las relaciones que se producen entre la Administracin y los ciudadanos en general, no a las que se puedan derivar de una relacin especial, razn por la cual el artculo 127.3 de la LRJPAC dice que las disposiciones de este Ttulo principios de la potestad sancionadora y principios del procedimiento sancionador- no son de aplicacin al ejercicio por las Administraciones Pblicas de su potestad disciplinaria respecto del personal a su servicio y de quienes estn vinculados a ellas por una relacin contractual.

II.- EL PROCEDIMIENTO SANCIONADOR.II.1.- Introduccin.

A diferencia de lo que sucede con el procedimiento administrativo, la LRJPAC no regula un procedimiento sancionador comn, sino que en sus artculos 134 y siguientes, se contienen los principios que deben informar los diversos procedimientos que legal o reglamentariamente puedan aprobarse, pero no efecta una regulacin de los trmites procedimentales. Esta regulacin responde, como se dice en la Exposicin de Motivos del Real Decreto 1398/1993, de 4 de agosto, por el que se aprueba el Reglamento del procedimiento para el ejercicio de la potestad sancionadora (en adelante RPPS), a la consideracin de que este procedimiento se integra en el concepto del procedimiento administrativo comn previsto en la Constitucin para garanta del tratamiento comn a los ciudadanos, plasmndose en los principios recogidos en la Ley que deben ser respetados por las concretas regulaciones de los procedimientos especficos.

Por ello, analizaremos, primero, los principios informadores que se contienen en la LRJPAC, que como se ha dicho son de aplicacin a todos los procedimientos sancionadores y, posteriormente, los aspectos principales contenido en el RPPS, el cual, segn se dice en su artculo 1, se aplicar en defecto total o parcial de procedimientos especficos, no slo en la Administracin General del Estado, sino tambin en la Administracin de las Comunidades Autnomas, respecto de aquellas materias en que el Estado tiene competencia plena y de forma supletoria (art. 149.3 Constitucin), cuando no exista normativa concreta.

II.2.- Principios del procedimiento sancionador.Al inicio del tema decamos que los principios inspiradores del Derecho Penal tambin eran de aplicacin al Derecho Administrativo sancionador y ello no slo en cuanto a su fundamento, sino tambin a su procedimiento. Ahora bien, como tambin dijo el Tribunal Constitucional en las sentencias citadas, la aplicacin de dichos principios al procedimiento administrativo sancionador debe efectuarse con la necesaria cautela, dadas las diferencias existentes entre uno y otro procedimiento, de tal manera que la aplicacin de las garantas all establecidas a la actividad sancionadora de la Administracin nicamente tendra lugar en la medida que fuera necesaria para preservar los valores que se encuentran en la base del precepto constitucional y que resulten compatibles con la naturaleza del procedimiento administrativo sancionador (STC 29/1982, 120/1994 y 56/1998, entre otras.)

II.2.1.-El principio de garanta de procedimiento.

El ejercicio de la potestad sancionadora, dice el artculo 134 de la LRJPAC, requerir la tramitacin del procedimiento legal o reglamentariamente establecido. Asimismo los procedimientos que regulen el ejercicio de esta potestad debern establecer la debida separacin entre la fase instructora y la sancionadora, encomendndolas a rganos distintos. Ahora bien, dada la confusin en que incurre la LRJPAC entre rganos y unidades administrativas, debe indicarse que en la aplicacin de esta garanta, el concepto de rgano no es asimilable al de rgano administrativo meramente organizativo y jerrquico que recogen algunas normas, sino que como se dice en el artculo 10 del RPPS, a efectos de la aplicacin de este Reglamento, son rganos administrativos competentes para la iniciacin, instruccin y resolucin de los procedimientos sancionadores, las unidades administrativas a las que cada Administracin atribuya esas competencias.

Por otra parte, en aplicacin de lo establecido en el artculo 35 de la LRJPAC, el procedimiento se debe desarrollar de acuerdo con el principio de acceso permanente (art. 3 RPPS), teniendo derecho los interesados a conocer, en cualquier momento, su estado de tramitacin y a obtener copias de los documentos contenidos en el mismo.

II.2.2.- El principio de aplicacin de las garantas procedimentales de defensa.

La doctrina del Tribunal Constitucional, a partir del contenido del artculo 24 de la Constitucin, incluye entre las garantas aplicables a los procedimientos administrativos sancionadores los derechos a la defensa y a la actividad probatoria. A estos efectos, dice el Tribunal Constitucin en su sentencia 3/1999, de 26 de enero, efectuando una sntesis de su doctrina anterior que este Tribunal ha ido elaborando progresivamente una doctrina que asume la vigencia en el mbito administrativo sancionador de un conjunto de garantas derivadas del contenido del artculo 24 CE, de las que, conforme se expuso en la STC 7/1998, conviene destacar ahora el derecho de defensa, excluyente de indefensin (STC 95 y 143 de 1995) ...y, por ende, que la Administracin siga un procedimiento en el que el expedientado tenga oportunidad de aportar y proponer las pruebas que estime pertinente alegar lo que a su derecho convenga (STC 56/1998), la vigencia del derecho a la utilizacin de los medios pertinentes para su defensa (STC 83/1997), de lo que se deriva que vulnera el artculo 24.2 CE la denegacin inmotivada de una determinada prueba (STC 39/1997), as como la prohibicin de utilizar pruebas obtenidas con vulneracin de derechos fundamentales (STC 127/1996). Igualmente, son de aplicacin los derechos a ser informado de la acusacin, con la ineludible consecuencia de la inalterabilidad de los hechos imputados (STC 120/1996) y a la presuncin de inocencia (STC 45/1997), que implica que la carga de la prueba de los hechos constitutivos de la infraccin recaigan sobre la Administracin (STC 197/1995 y 45/1997).

La LRJPAC, teniendo en cuenta la doctrina del Tribunal Constitucional dice en su artculo 135 que Los procedimientos sancionadores garantizarn al presunto responsable los siguientes derechos:

A ser notificado de los hechos que se le imputen, de las infracciones que tales hechos puedan constituir y de las sanciones que, en su caso, se les pudieran imponer, as como de la identidad del instructor, de la autoridad competente para imponer la sancin y de la norma que atribuya tal competencia.

A formular alegaciones y utilizar los medios de defensa admitidos por el ordenamiento jurdico que resulten procedentes.

Los dems derechos reconocidos por el artculo 35 de esta Ley.

II.2.3.- El principio de presuncin de inocencia.

El Tribunal Constitucional ha reclamado reiteradamente la extensin de este principio al mbito administrativo, sobre la base de la interdiccin de la indefensin contenida en el artculo 24 de la Constitucin (STC 13/1982, 37/1985, 42/1989).

Tal aplicacin determina que nicamente se podr imponer una sancin administrativa cuando haya existido una actividad probatoria de cargo con todas las garantas, incumbiendo a la Administracin sancionadora la carga de la prueba, quin, adems, habr de motivar la resolucin sancionadora con la valoracin otorgada a cada medio de prueba practicado.

El artculo 137.1 de la LRJPAC consagra este principio al disponer que los procedimientos sancionadores respetarn la presuncin de no existencia de responsabilidad administrativa mientras no se demuestre lo contrario, aadiendo en el num. 4 que se practicarn de oficio o se admitirn a propuesta del presunto responsable cuantas pruebas sean adecuadas para la determinacin de hechos y posibles responsabilidades y que slo podrn declararse improcedentes aqullas pruebas que por su relacin con los hechos no puedan alterar la resolucin final a favor del presunto responsable. El Tribunal Constitucional ha declarado a este respecto que no sern pertinentes aquellas pruebas que nada tengan que ver con el objeto del procedimiento, las que sean puramente reiterativas o dilatorias, o las obtenidas mediante lesin de los derechos fundamentales de la persona.

Respecto al debatido problema del valor probatorio de las constataciones de hechos por funcionarios a los que se reconoce la condicin de autoridad, que se formalicen en documento pblico y con los requisitos pertinentes, el artculo 137.3 dispone que tendrn valor probatorio sin perjuicio de las pruebas que en defensa de los respectivos derechos o intereses puedan sealar o aportar los propios administrados, con lo que no les atribuye el carcter de prueba plena o iuris et de iure.

II.3.- Estructura del procedimiento sancionador general.

II.3.1.- Iniciacin.

El procedimiento sancionador se inicia siempre de oficio, por acuerdo del rgano competente, bien por propia iniciativa o como consecuencia de orden superior, peticin razonada de otros rganos o denuncia.

Con carcter previo a la iniciacin, y con objeto de determinar la concurrencia o no de circunstancias que justifiquen la iniciacin, se podrn realizar actuaciones previas que deben orientarse a precisar los hechos susceptibles de motivar la incoacin, la identificacin de la persona o personas responsables y las circunstancias relevantes que concurran en unos y otros.

La resolucin por la que se inicie el procedimiento sancionador deber tener el siguiente contenido mnimo:

a) Identificacin de la persona o personas presuntamente responsables.

b) Los hechos sucintamente expuestos que motivan la incoacin del procedimiento, su posible calificacin y las sanciones que pudieran corresponder, sin perjuicio de las que resulten de la instruccin.

c) Instructor y, en su caso, Secretario del procedimiento, con expresa indicacin del rgimen de recusacin de los mismos.

d) Organo competente para la resolucin del expediente y norma que le atribuya tal competencia, indicando la posibilidad de que el presunto responsable pueda reconocer voluntariamente su responsabilidad.

e) Medidas de carcter provisional que se hayan acordado por el rgano competente para iniciar el procedimiento sancionador, sin perjuicio de las que se pueden adoptar durante el mismo.

f) Indicacin del derecho a formular alegaciones y a la audiencia en el procedimiento y de los plazos para su ejercicio.

El acuerdo de iniciacin debe trasladarse al instructor, junto con las actuaciones realizadas, y tambin se notificar al denunciante y a los inculpados. En la notificacin se advertir a los inculpados que de no efectuar alegaciones sobre el contenido de la iniciacin del procedimiento en el plazo de 15 das que se concede para alegaciones, la iniciacin podr ser considerada propuesta de resolucin cuando contenga un pronunciamiento preciso acerca de la responsabilidad imputada.

II.3.2.- Instruccin.

Dentro de la fase de instruccin, y al igual que sucede en el procedimiento administrativo comn, se comprenden las siguientes fases: alegaciones, prueba, propuesta de resolucin y audiencia.

a) Alegaciones

A partir de la notificacin de la iniciacin del procedimiento, el o los interesados disponen de un plazo de 15 das para la formulacin de alegaciones, aportacin de documentos o informaciones y, en su caso, proponer prueba, concretando los medios de que intente valerse.

Por su parte, el instructor deber realizar de oficio cuantas actuaciones resulten necesarias para el examen de los hechos, recabando los datos e informaciones que sean relevantes para determinar, en su caso, la existencia de responsabilidades susceptibles de sancin.

Si como consecuencia de la instruccin del procedimiento resultase modificada la determinacin inicial de los hechos, de su posible calificacin, de las sanciones imponibles o de las responsabilidades susceptibles de sancin, se notificar todo ello al inculpado en la propuesta de resolucin.

b) Prueba

Concluido el trmite de alegaciones, el instructor podr acordar la apertura de un perodo de prueba por un plazo no superior a treinta das ni inferior a diez. La prctica de las declaradas pertinentes debe realizarse en los trminos previstos en el artculo 81 de la LRJPAC para el procedimiento ordinario.

c) Propuesta de resolucin.

Concluida, en su caso, la prueba, el rgano instructor formular la propuesta de resolucin, la cual deber contener al menos:

a) Fijacin los hechos, especificndose los que se consideren probados y su exacta calificacin jurdica.

b) Determinacin de la infraccin que dichos hechos constituyan

c) Persona o personas responsables.

d) Sancin que se propone, medidas provisionales que se hubieran adoptado o bien declaracin de inexistencia de infraccin o responsabilidad.

Adems de lo anterior, cuando como consecuencia de la instruccin del procedimiento resultase modificado alguno de los hechos, sanciones o responsabilidades contenidos en la iniciacin del procedimiento, esta circunstancia se deber incluir en la propuesta de resolucin.

Igualmente, cuando la valoracin de las pruebas practicadas pueda constituir el fundamento bsico de la decisin que se adopte en el procedimiento, por ser pieza imprescindible en la evaluacin de los hechos, esta circunstancia tambin habr de incluirse en la propuesta de resolucin.

d) Audiencia.

La propuesta de resolucin se notificar a los interesados, acompaando a la misma una relacin de los documentos obrantes en el procedimiento, concedindoles un plazo de quince das para formular alegaciones y presentar los documentos e informaciones que estimen pertinentes.

Se podr prescindir de este trmite cuando no figuren en el procedimiento ni sean tenidos en cuenta otros hechos ni otras alegaciones y pruebas que las aducidas por el interesado, salvo que el escrito de iniciacin del expediente se hubiese transformado en propuesta de resolucin cuando concurran los requisitos exigidos para ello

II.3.3.- Resolucin.

El rgano competente para resolver puede acordar, motivadamente, la realizacin de las actuaciones complementarias que considere indispensables para su resolucin. En este caso, el acuerdo se deber notificar a los interesados, concedindoles un plazo de siete das para formular alegaciones. Estas actuaciones complementarias debern practicarse en un plazo no superior a quince das, quedando suspendido, en este caso, el plazo para resolver el procedimiento.

La resolucin deber dictarse en el plazo de diez das, desde la recepcin de la propuesta de resolucin, salvo en el caso de que se realicen las actuaciones a que se refiere el prrafo anterior.

En la resolucin no se podrn aceptar hechos distintos de los determinados en la fase de instruccin del procedimiento, salvo lo que pueda derivarse de las actuaciones complementarias, sin perjuicio de su posible diferente valoracin jurdica, en cuyo caso y de ser ms grave la sancin, se le deber notificar este extremo al interesado para alegaciones por un nuevo plazo de quince das.

La resolucin del procedimiento sancionador, adems de los requisitos generales que para las resoluciones se contienen en el artculo 89.3 de la LRJPAC, incluirn la valoracin de las pruebas practicadas, especialmente de aquellas que constituyan los fundamentos bsicos de la decisin, fijarn los hechos y, en su caso, la persona o personas responsables, la infraccin o infracciones cometidas y la sancin o sanciones que se imponen, o bien la declaracin de no existencia de infraccin o responsabilidad.

En el supuesto de que no hubiese recado resolucin transcurridos seis meses desde la iniciacin, excluidos los supuestos de interrupcin por causas imputables a los interesados o de suspensin por tramitarse otro procedimiento por los mismos hechos ante los Organos Comunitarios Europeos o ante el orden jurisdiccional penal, se deber declarar la caducidad del expediente.

La resolucin que pongan fin al procedimiento sancionador habr de ser motivada y resolver todas las cuestiones planteadas en el expediente y ser ejecutiva cuando ponga fin a la va administrativa. Cuando no sea ejecutiva, en la misma se adoptarn las medidas cautelares precisas para garantizar su eficacia hasta que sea ejecutiva.

Si las conductas sancionadoras hubieran causado daos o perjuicios a la Administracin, la resolucin del procedimiento tambin podr declarar:

a) La exigencia al infractor de la reposicin a su estado original de la situacin alterada por la infraccin.

b) La indemnizacin por los daos y perjuicios causados, cuando su cuanta haya quedado determinada durante el procedimiento. En otro caso, la indemnizacin se determinar mediante un procedimiento complementario.

II.4.- El procedimiento simplificado.

Cuando el rgano competente para iniciar el expediente considere que puede calificarse la sancin como leve, se tramitar el procedimiento simplificado, el cual debe resolverse en el plazo de un mes desde que se inici.

En la iniciacin del procedimiento deber especificarse el carcter simplificado del procedimiento. En este caso, en el plazo de diez das a partir de las comunicaciones y notificaciones, tanto el rgano instructor como los interesados, efectuarn las actuaciones preliminares, la aportacin de cuantas alegaciones, documentos o informaciones estimen convenientes y, en su caso, la proposicin y prctica de la prueba.

Transcurrido dicho plazo, el instructor formular la propuesta de resolucin, salvo que aprecie que los hechos pueden ser constitutivos de infraccin grave o muy grave en cuyo caso deber continuar por el procedimiento ordinario a partir de la fase de prueba, notificndolo a los interesados para que, en el plazo de cinco das, propongan las pruebas que estimen conveniente.

Elevada la propuesta de resolucin al rgano competente para resolver, ste deber dictar la resolucin en el plazo de tres das en la forma y con los efectos previstos para el procedimiento ordinario.

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