sistema de gestion comunidad andina

7/23/2019 sistema de gestion comunidad andina

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SISTEMAS DE INFORMACIÓN PARA LA GESTIÓN DEL RIESGO

EN LA COMUNIDAD ANDINA: REALIDADES Y PROPUESTAS

AUTOR : Salvador Bayarri Romar

Proyecto Apoyo a la Prevención de Desastres en la Comunidad Andina - PREDECAN

DIRECTORA : Ana Campos García

JEFE DE ASISTENCIA TÉCNICA INTERNACIONAL : Harald Mossbrucker (2005 a marzo de 2009)

Jan Karremans (a partir de abril de 2009)

Secretaría General de la Comunidad AndinaAv. Aramburú, cuadra 4 esquina con Paseo de la República, San Isidro - PerúTeléfono: (51 1) 411 1400 Fax: (51 1) 211 3329www.comunidadandina.org

Hecho el depósito legal en la Biblioteca Nacional del Perú Nº

ISBN:

La elaboración de este documento ha sido posible gracias a la ayuda fnanciera de la Comisión Europea y dela Secretaría General de la Comunidad Andina, mediante el Proyecto Apoyo a la Prevención de Desastres enla Comunidad Andina - PREDECAN.

El contenido de este documento es de exclusiva responsabilidad de los autores. No reeja necesariamente laopinión de la Comisión Europea, de la Secretaría General de la Comunidad Andina, ni del Comité Andino parala Prevención y Atención de Desastres - CAPRADE.

CORRECCIÓN DE ESTILO : Enrique León Huamán

DIAGRAMACIÓN E IMPRESIÓN : Maiteé Flores Piérola - PULL CREATIVO S.R.L.

Primera Edición

Lima, Perú, octubre de 2009

1,000 ejemplares



Sistemas de Información para la Gestión del Riesgo en la Comunidad Andina:Realidades y Propuestas

3

CONTENIDO

Tabla de figuras ............................................................................................................................... 4

Prólogo ........................................................................................................................................... 7

Presentación .................................................................................................................................... 9

Resumen ejecutivo ........................................................................................................................... 11

1. El papel de la información en la prevención y atención de desastres ...................................... 17

1.1 La información como un componente en la Estrategia Andina para PAD ....................... 19 1.2 Criterios para la implantación de sistemas de información para PAD ............................. 20

1.3 Conceptos básicos en gestión de información ................................................................. 22

1.4 Gestión de la información en los procesos de PAD ......................................................... 30

2. Posibilidades de integración y extensión de los sistemas de información ............................... 45

2.1 Alcance actual del SIAPAD .............................................................................................. 47

2.2 Requerimientos para el SIAPAD como Sistema Base de Gestión del Riesgo ................. 49

2.3 Extensión e integración del SIAPAD y otros sistemas de información ............................ 61

3. Los sistemas de información para la gestión del riesgo en la CAN ......................................... 79

3.1 Bolivia ................................................................................................................................ 81

3.2 Colombia........................................................................................................................... 92

3.3 Ecuador ............................................................................................................................. 101

3.4 Perú .................................................................................................................................. 110

4. Propuestas de proyectos .......................................................................................................... 121

4.1 Propuestas para la consolidación del SIAPAD ................................................................. 124

4.2 Propuestas de extensión para sistemas de información institucionales .......................... 126

Anexo: Propuestas de mejora para las herramientas del SIAPAD ................................................. 129

Referencias ...................................................................................................................................... 136



TABLA DE FIGURAS

Figura 1: La gestión de información como un proceso cíclico .............................................................23

Figura 2: Ejemplo de un sistema diseñado como proceso cíclico: Risk-GIS .......................................25

Figura 3: Flujo interno de información entre diferentes niveles de un sistema GdR ..........................26

Figura 4: Procesos de GdR en relación a los hitos de creación del riesgo-desastre ......................... 30

Figura 5: Información en los procesos de generación de conocimiento y prevención ........................34

Figura 6: Diagrama de información y actores para el proceso de mitigación .....................................36

Figura 7: Diagrama de información para subprocesos de monitoreo y preparación ..........................37

Figura 8: Diagrama de información y actores para respuesta y recuperación ...................................38Figura 9: Diagrama general de un sistema de información para la gestión del riesgo .......................39

Figura 10: Herramienta de visualización de escenarios de riesgo en el proyecto CAPRA ..................41

Figura 11: Ejemplo de dashboard para un sistema de seguimiento ...................................................42

Figura 12: Flujos críticos en el tiempo, relacionados con la respuesta a emergencias ......................44

Figura 13: Alcance del SIAPAD como Sistema Base para la Gestión del Riesgo ............................. 48

Figura 14: Acceso directo a archivos en la página de resultados de GEORiesgo ..............................49

Figura 15: Datos del proyecto DesInventar publicados como servicio de mapas ..............................52

Figura 16: Selección de dimensiones y valores en un servicio de mapas en gvSIG ...........................53

Figura 17: Selección de dimensiones y valores en la aplicación DesConsultar online .......................54

Figura 18: Selección de estilos de visualización en servicio de mapas desde gvSIG .........................55

Figura 19 Selección de simbología en una aplicación web ................................................................55

Figura 20: Búsqueda de páginas sobre alertas y boletines en GEORiesgo .......................................56

Figura 21: Uso de correo electrónico y SMS para envío de alertas ...................................................57

Figura 22: Lista de suscriptores para un sistema de envío de alertas................................................57

Figura 23: Ejemplo de uso de GeoRSS para la notificación y visualización de alertas ......................58Figura 24: Combinación de visor geográfico y controles de BI ...........................................................61

Figura 25: Esquema para un sistema de monitorización y alerta temprana .......................................62

Figura 26: Esquema de sistema de monitorización y alerta basado en SWE .....................................63

Figura 27: Sistema de monitoreo de mareas basado en SWE, en Irlanda .........................................64

Figura 28: Sistema de reporte manual basado en dispositivos móviles .............................................65

Figura 29: Publicación de alertas mediante un sistema distribuido ....................................................66

Figura 30: Publicación de alertas mediante un sistema centralizado .................................................66

Figura 31: Esquema propuesto para un sistema de gestión de la respuesta .................................... 68




5

Figura 32: Formulario para el registro en línea de emergencias en el SINPAD .................................69

Figura 33: Visor de emergencias del SINPAD ....................................................................................69

Figura 34: Ejemplo de mapa de situación para una emergencia alimentaria ......................................70

Figura 35: Formulario sobre daños en la sección EDAN del SINPAD .................................................71

Figura 36: Formulario para el requerimiento de artículos en el SINPAD ............................................72

Figura 37: Formulario para el registro de ayuda humanitaria en el SINPAD......................................73

Figura 38: Ejemplo de herramienta web para seguimiento de tareas ................................................73

Figura 39: Formulario para el requerimiento de acciones en el SINPAD ...........................................74Figura 40: Visor geográfico en Sahana GIS, mostrando la localización de refugios ..........................75

Figura 41: Formulario para el registro de personas en el SINPAD ....................................................75

Figura 42: Acceso al registro de personas en Sahana ........................................................................76

Figura 43: Gestor documental genérico de código abierto Alfresco .................................................. 77

Figura 44: Gestor documental para emergencias de UrbiCAD ..........................................................77

Figura 45: Estructura organizativa del sistema PAD en Bolivia ......................................................... 81

Figura 46: Estructura del SINAGER en Bolivia .................................................................................. 82

Figura 47: Mapa de terremotos históricos publicado en línea por el OSC ........................................ 84

Figura 48: Acceso en línea a pronósticos diarios del SENAMHI ........................................................85

Figura 49: Acceso en línea a mediciones e imágenes satelitales .......................................................85

Figura 50: Mapa de variabilidad de niveles de agua publicado en línea (PDF) ..................................87

Figura 51: Acceso a información censal con el portal REDTAM del INE........................................... 88

Figura 52: Acceso a información estadística en línea en forma gráfica ............................................. 88

Figura 53: Acceso a información estadística en línea mediante herramientas de BI ........................ 89

Figura 54: Esquema resumen de sistemas de información GdR en Bolivia ........................................92Figura 55: Portal público del SIGPAD con acceso a información .......................................................93

Figura 56: Portal del nodo colombiano del proyecto Geosemántica ..................................................95

Figura 57: Consulta en línea del Catastro Minero Colombiano..........................................................95

Figura 58: Publicación de datos sismológicos en tiempo real .............................................................96

Figura 59: Formulario para el reporte de sismos ................................................................................96

Figura 60: Boletines volcánicos en la página web de INGEOMINAS .................................................97

Figura 61: Boletín hidrológico diario publicado por el IDEAM ........................................................... 98

Figura 62: Ejemplo de alerta de deslizamiento publicada en el portal del IDEAM ............................ 98



Figura 63: Registro de eventos específicos en el Sistema de Información Ambiental .......................99

Figura 64: Página de entrada del SIG para Ordenamiento Territorial (SIG-OT) .............................. 100

Figura 65: Visor de mapas del SIG para Ordenamiento Territorial (SIG-OT) ................................. 100

Figura 66: Esquema resumen de sistemas de información GdR en Colombia ................................ 101

Figura 67: Integración del SNIGR con el Sistema Nacional de Información ................................... 102

Figura 68: Integración del SNIGR con la red de información del SIAPAD ...................................... 102

Figura 69: Portal actual de la STGR mostrando boletines de emergencias .................................... 103

Figura 70: Boletín diario de sismos .................................................................................................. 104Figura 71: Espectrograma de una estación de monitoreo volcánico ............................................... 104

Figura 72: Sismograma de una estación de monitoreo volcánico .................................................... 105

Figura 73: Mapas de pronóstico e imágenes satelitales publicadas por el INAMHI ........................ 106

Figura 74: Mapa de riesgo de inundaciones publicado por el INAMHI ............................................ 107

Figura 75: Sitio web “Ecuador en cifras” del INEC en el marco del SNI .......................................... 108

Figura 76: Esquema resumen de sistemas de información GdR en Ecuador ................................... 109

Figura 77: Componentes del Sistema Nacional de Defensa Civil de Perú ....................................... 110

Figura 78: Portal de acceso al SINPAD .............................................................................................. 111

Figura 79: Visor de emergencias en desarrollo en el COEN .............................................................. 111

Figura 80: Visor de sismos recientes en el portal web del IGP ......................................................... 114

Figura 81: Secciones de pronósticos y alertas en el portal web del SENAMHI ................................ 115

Figura 82: Consulta de datos censales en el portal web del INEI ...................................................... 117

Figura 83: Visor de mapas en el geoportal del INGEMMET.............................................................. 118

Figura 84: Esquema resumen de sistemas de información GdR en Perú .......................................... 119

Figura 85: Opciones técnicas para la integración de las herramientas SIAPAD .............................. 125Figura 86: Esquema de funcionamiento de integración de alertas en GEORiesgo .......................... 126

Figura 87: Visualización de escenarios de riesgo generados por el proyecto CAPRA ...................... 127

Figura 88: Portal nacional de búsqueda de la red BiVa-PaD ............................................................. 131

Figura 89: Portal de consulta del proyecto DesInventar................................................................... 132

Figura 90: Posible diseño para un sistema de ranking de resultados en GEORiesgo ...................... 133

Figura 91: Visor geográfico utilizando tecnología OpenLayers ........................................................ 134




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PRÓLOGO

El aumento en la recurrencia y severidad de los desastres, ha puesto en evidencia que losmodelos de desarrollo están contribuyendo a la generación de situaciones de riesgo comoconsecuencia de procesos de ocupación, uso y transformación de los recursos naturales

y del ambiente bajo condiciones inadecuadas e insostenibles. Por lo tanto, existe la necesidad deubicar sólidamente el tema de gestión de riesgo en la agenda política de los Países Miembros dela Comunidad Andina y de avanzar en la elaboración de instrumentos jurídicos, técnicos, sociales yfinancieros que permitan disminuir la ocurrencia de los desastres, reducir la vulnerabilidad y aumentarla capacidad de resiliencia de los territorios y comunidades en riesgo.

Conscientes de esta problemática, el Consejo Andino de Ministros de Relaciones Exteriores

(CAMRE) aprobó la creación del Comité Andino para la Prevención y Atención de Desastres(CAMRE), mediante la Decisión 529 del año 2002. La primera labor desarrollada por el (CAPRADE)fue la formulación de un documento de política conocido como la “Estrategia Andina para laPrevención y Atención de Desastres” (EAPAD), aprobada por el CAMRE en el 2004.

Posteriormente, en enero del 2005, los Países Miembros de la CAN ratificaron su compromiso en eltema de la reducción de riesgos de desastres, al suscribir a nivel internacional el Marco de Acciónde Hyogo (MAH) al igual que otros 164 países en el marco del Sistema de Naciones Unidas. Estomotivó la actualización de su propia política subregional frente al tema, modificando la EAPAD paraarmonizarla con el MAH, y aprobarla nuevamente al más alto nivel político por el CAMRE mediante laDecisión 713 del 19 de agosto de 2009.

La EAPAD es un conjunto de políticas y orientaciones para lograr la reducción del riesgo y aseguraruna oportuna respuesta ante los desastres en la subregión andina. La estrategia está estructurada encinco ejes temáticos: 1) Fortalecimiento de las capacidades institucionales a todo nivel, 2) Fomentode la investigación y el conocimiento, 3) Promoción de la educación, la comunicación y la participación,4) Reducción de los factores de riesgo subyacentes y 5) Fortalecimiento de sistemas y mecanismosde preparación, atención y de asistencia mutua en caso de desastre.

Es difícil imaginar políticas e intervenciones oportunas y efectivas para la reducción y control delos efectos adversos de los fenómenos peligrosos, si éstas no se fundamentan en el conocimiento

y el manejo de información. Por esto se requiere facilitar el acceso, intercambio y búsqueda deinformación a todos los actores sociales involucrados, con el fin de facilitar los diferentes procesosde coordinación, planificación, ejecución y seguimiento de actividades relacionadas con la gestión delriesgo, las cuales involucran acciones de prevención, mitigación y preparación (ex ante), así como lasde atención y rehabilitación (ex post).

Adicionalmente, la gestión de información debe cumplir un papel formativo e informativo con el finde promover la mejora de conocimientos, actitudes y comportamientos que permitan actuar sobrelos diferentes factores generadores de riesgo. Por esto, es necesario publicar información sobre:1) las políticas, la organización y los planes existentes para la reducción del riesgo y manejo de losdesastres; 2) los fenómenos peligrosos, las alertas y las condiciones de vulnerabilidad que afectan

a la subregión, así como las posibles consecuencias económicas y socio-políticas que éstos pueden



generar; 3) herramientas de gestión y monitoreo de los procesos de intervención del riesgo; 4) losrecursos humanos y técnicos existentes; 5) materiales educativo-comunicacionales e informaciónsobre ofertas de capacitación y formación, entre otros.

Lo anterior ha sido considerado por el CAPRADE en el proceso de diseño e implementación delSistema de Información Andino para la Prevención y Atención de Desastres (SIAPAD), de acuerdocon los lineamientos y prioridades definidas en la EAPAD. El SIAPAD se ha desarrollado en estrechaconsulta con usuarios y generadores de información, y ha contado con el apoyo de la SecretariaGeneral de la Comunidad Andina y la Comisión Europea, a través del proyecto Apoyo a la Prevenciónde Desastres en la Comunidad Andina (PREDECAN).




9

PRESENTACIÓN

El Sistema de Información Andino para la Prevención y Atención de Desastres –SIAPAD- es unsistema de información regional basado en una estructura de redes web orientada a apoyarprocesos de toma decisiones en el campo de la gestión del riesgo de desastre, mediante la

implementación de mecanismos que facilitan el uso y acceso a la información requerida por diferentesactores sociales vinculados a esta tarea.

El diseño y desarrollo del SIAPAD ha permitido crear una red de servicios institucionales y lasherramientas adecuadas para buscar, acceder y visualizar datos documentales y georreferenciadosrelativos a la gestión del riesgo, interconectando organizaciones y países que hasta hace poco tiempono disponían de estas capacidades. Con esta base, es posible plantear mejoras en la integración

y funcionalidad de los sistemas de información aplicados a la gestión del riesgo en la ComunidadAndina.

El presente documento tienes los objetivos de analizar los procesos de generación, transmisión y usode la información en el contexto de la gestión del riesgo de desastres (GdR) en la Comunidad Andina,y de presentar como resultado de este análisis:

Propuestas técnicas para una mejor integración y sinergia operativa entre la infraestructura,servicios y herramientas desarrollados en el SIAPAD y los diferentes sistemas de informaciónpara la GdR existentes en la subregión, que mejoren la funcionalidad y sostenibilidad mutua.

Propuestas de proyectos que extiendan la funcionalidad actual de los sistemas de informaciónorientados a la gestión del riesgo en la subregión, incrementando su alcance y utilidad por mediode la mejora de los procesos de generación, transmisión, análisis y distribución de la información.

La metodología seguida para elaborar estas propuestas partió de la realización de una ronda inicialde entrevistas (en febrero y marzo del 2009) con los actores clave en los cuatro países: las entidadesde alcance nacional (y algunas de carácter local) encargadas de la gestión del riesgo, la defensa civily la prevención y atención de desastres, al igual que las entidades responsables de las iniciativas desistemas de información nacionales, y las entidades técnico-científicas, que poseen un papel relevanteen los procesos de monitoreo y alerta. Se pretendió conocer con estas entrevistas los mecanismos

existentes y previstos de captación, análisis, gestión y difusión de la información en las entidades, asícomo sus necesidades al respecto de la integración con otros sistemas de información.

A partir de estas entrevistas y del estudio de literatura sobre los sistemas de información aplicados ala gestión del riesgo, se elabora en la parte 1 del presente documento, un modelo ideal de uso de lainformación en los procesos de Gestión del Riesgo.

En la parte 2 se analiza el alcance y funcionalidad actual del SIAPAD y otros sistemas de informaciónexistentes, con el objetivo de encontrar aquellos aspectos en los que la funcionalidad del SIAPADy los demás sistemas puede ser mejorada y ampliada, para facilitar su integración mutua y abordartareas de gestión del riesgo que actualmente no se encuentran dentro de su alcance.


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En la parte 3 resume la situación actual de sistemas nacionales e institucionales representativos paracada país de la CAN, siendo esta la base sobre la que se plantean en la parte 4 las propuestas deproyectos que, partiendo de la situación actual, aborden las mejoras y ampliaciones más necesarias.Las propuestas de proyectos planteadas se presentaron, validaron y ajustaron en un Taller SubregionalAndino realizado con representantes de las instituciones nacionales el día 28 de mayo de 2009, en laciudad de Bogotá.

NOTA TERMINOLÓGICA

Se observará en este documento el uso de la expresión “Gestión del Riesgo” (GdR) para referirse

a los procesos de prevención, mitigación (o reducción), preparación, respuesta y reconstrucción; esdecir, a aquellas tareas de intervención orientadas al continuo riesgo-desastre, incluyéndose las quese ejecutan tras la ocurrencia de un evento.

Este marco conceptual de la gestión del riesgo se ha desarrollado modernamente, con un enfoquemás amplio y poderoso que la aproximación clásica de ‘Prevención y Atención de Desastres’ (PAD),incluyendo todos los aspectos anteriormente considerados dentro de este marco. Sin embargo,la terminología ‘PAD’ se ha mantenido hasta muy recientemente en normativas, organizaciones ysistemas (incluyendo el SIAPAD), por lo cual seguirá apareciendo en el presente informe al hacerreferencia a documentos, entidades o aplicaciones informáticas ya existentes.

Sin embargo, se considera más adecuado, en un contexto actual, fomentar el uso de los términos yconceptos asociados a la noción moderna de gestión del riesgo, y su enfoque basado en procesos1,para describir y abordar las actividades relativas a este tema y su relación con los sistemas deinformación.

1 Para una clarificación del enfoque basado en procesos para la gestión del riesgo de desastres se recomienda la consulta de la referencia [1].




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RESUMEN EJECUTIVO

INFORMACIÓN Y GESTIÓNDEL RIESGO

La información es un ingrediente esencial entodas las tareas y procesos relacionados con lagestión del riesgo de desastres (GdR), desde laelaboración de planes de prevención y mitigaciónhasta la respuesta inmediata a las emergenciasy la recuperación posterior. Cada tareainvolucra la toma de decisiones que requieren

conocimiento sobre las características y elestado actual o probable de las amenazas, sudistribución espacial y temporal, los factores devulnerabilidad, así como los recursos humanos,económicos e infraestructuras disponiblespara abordar la mitigación, la respuesta y lareconstrucción.

Los procesos de GdR producen tambiéninformación necesaria para la implementación

de las decisiones tomadas, tales comodocumentos de política y normativa, planes dedesarrollo y prevención, proyectos de actuación,mapas de ordenamiento territorial, protocolosde emergencia u órdenes para la coordinaciónde grupos de respuesta.

En muchos casos, esta información debe estardisponible de forma pública para contribuira la educación y socialización de la gestióndel riesgo, como es el caso de cartillas,

guías, material educativo y de capacitacióncomunitaria. La sociedad civil necesita tambiénacceder a información fiable en el caso dealertas o pronósticos, facilitando su preparacióny colaboración ante las emergencias, o cuandose ve involucrada en actuaciones de mitigacióno recuperación.

Por otro lado, debido a la naturalezamultidisciplinar y distribuída de la GdR, losmúltiples actores que participan en ella(instituciones en todos los niveles del estado,

entidades técnico-científicas, organizacionesno gubernamentales, etcétera) requierenintercambiar eficientemente informaciónpara poder cumplir de forma adecuada susrespectivos mandatos y objetivos.

Para poder recolectar, almacenar, distribuir,buscar, acceder e integrar de forma eficientelos documentos, datos y mapas utilizados enlos diferentes procesos de GdR, normalmente

dispersos en diferentes instituciones yterritorios, con diferentes formatos y sistemasde catalogación, se hace inevitable el uso desistemas distribuidos de comunicaciones ygestión de la información. Idealmente, estossistemas representan la información de maneradigital y utilizan estándares que permitenencontrarla, traducirla y transmitirla de unlugar a otro cuando se requiere para su uso, sinnecesidad de centralizar o copiar la información

(salvo cuando sea necesario por seguridad oeficiencia).

El papel y la necesidad de la información, yde los sistemas de gestión de información,están reflejados en la Estrategia Andinapara la Prevención y Atención de Desastres-EAPAD-, y fueron recogidas por el proyectoPREDECAN en su Resultado 2, dando lugaral desarrollo del Sistema de InformaciónAndino para la Prevención y Atención de

Desastres -SIAPAD.

La implantación de sistemas de informaciónpara la gestión del riesgo es un proceso quedebe desarrollarse por fases, teniendo encuenta limitaciones técnicas e institucionales,generando en el camino el consenso adecuadoen lo relativo a políticas y procesos que definanlas funciones asignadas a los sistemas, einvolucrando a todos los actores relevantesy a los recursos adecuados en su diseño,

implementación, adopción y sostenimiento.



COMPONENTES IDEALES DE UN SISTEMA DE INFORMACIÓNPARA LA GESTIÓN DEL RIESGO

Un sistema de información para la GdR debería incluir idealmentelos siguientes componentes:

Un sistema de información base. Estesistema debe definir los formatos yestándares de comunicación para quetodos los sistemas, instituciones y actoresparticipantes puedan, por un lado, publicarsu información y, por otro, encontrar yacceder a la información de otros sistemase instituciones, formando así una red o

infraestructura de datos sobre gestión delriesgo. En particular, el sistema debe ofreceracceso a catálogos de productos de utilidadgeneral, como cartografía, estadísticas ycensos, normatividad, etcétera, y permitirel acceso público a estos datos y a lademás información institucional medianteherramientas de búsqueda y visualizaciónde fácil uso.

Sistemas para el monitoreo, pronóstico,alerta y construcción de escenarios.

El objetivo es mantener informaciónactualizada sobre el estado de riesgo, conla máxima precisión temporal y geográfica,proporcionando datos y alertas queayudan a planificar acciones de respuesta,prevención, mitigación del riesgo yrecuperación. Las entidades técnico-científicas (institutos hidrometeorológicos,

geofísicos, medioambientales, etcétera)disponen de redes de sensores y sistemasde análisis y predicción para la vigilanciade los fenómenos y, en ciertos casos, laprevisión de sus posibles efectos. Para larealización de estos análisis deben disponerde la posibilidad de integrar diferentesfuentes de información.

Sistemas de gestión de la respuesta. A cargode las entidades de manejo de emergenciasy ayuda humanitaria en el marco de los

Sistema de Información Base (SIAPAD)

Datos bas e (cartografía, estadística, normatividad…)

Sistema Información Públic aSist. Pronóstico

y Alerta

S.I. Gestión de la

Respuesta

S.I. Seguimiento y Control (indicadores, efectivid ad…)

Prevención Mitigación Recuperación

Sistemas de información territorial y planificación

Escenarios de

riesgo e impactoSistemas

monitoreo




13

Sistemas Nacionales de Defensa Civil /Gestión del Riesgo / Prevención y Atenciónde Desastres, tanto a nivel nacional comoregional y local, estos sistemas recibenreportes de las emergencias, y permitenevaluar los daños producidos, activandolos protocolos y coordinando los recursos(suministros, donaciones, albergues,personal) y la logística de las acciones derespuesta.

Sistemas de información territorialy planificación. Mediante el uso deherramientas especializadas (SIG, modelosde análisis espacial), estos sistemas aplicanel conocimiento disponible sobre el territorioy sus escenarios de riesgo para la producciónde planes y proyectos que prevengan ymitiguen el riesgo de la población y losbienes, mediante una ordenación territorialy desarrollo adecuados, o lleven a cabo larecuperación de zonas afectadas.

Sistemas de seguimiento y control. Elobjetivo de estos sistemas es recogerindicadores y resultados de los diferentesprocesos de gestión del riesgo, paracomprobar la eficacia (grado de cumplimientode objetivos) y eficiencia (uso adecuado delos recursos disponibles) de las políticas,programas y proyectos de GdR, permitiendo

el seguimiento de estas acciones en tiemporeal y de forma cuantitativa.

LA SITUACIÓN ACTUAL EN LACOMUNIDAD ANDINA

El estado de los sistemas de informaciónpara GdR presenta grandes variaciones entrelas diferentes instituciones y territorios dela Comunidad Andina. Por un lado existen

entidades técnico-científicas con buenas

redes de monitoreo y sistemas avanzados depronóstico, pero en otros casos los procesosde medida y predicción son todavía bastantemanuales. En general, se carece de la posibilidadde integrar datos de diferentes fuentes, y deautomatizar adecuadamente la distribución dealertas y boletines.

Otro tanto cabe decir de los sistemas degestión de la respuesta. Estos sistemas se

encuentran bastante extendidos en la subregióny en algunos casos se cuenta con herramientasoperativas para el reporte, evaluación de dañosy gestión de recursos, pero en general no hay unacoplamiento adecuado entre las herramientasy la existencia de procedimientos formalizadospara la respuesta. Los procedimientos siguensiendo en gran medida manuales y ad-hocpara cada situación. Esta situación se complicatambién por la distribución de funciones entrelos niveles nacional, regional y local, de nuevosin que haya herramientas y procedimientosclaros de uso común que actúen como ejeintegrador de las tareas.

Existe también una falta de conexión entre losescenarios de riesgo y la aplicación de éstos ala gestión del territorio y del desarrollo, a travésde políticas, planes y proyectos de prevención,reducción del riesgo y recuperación post-desastre. Por una parte se requiere una mejor

integración de información a escala detalladapara poder generar escenarios que seanrealmente útiles en la gestión territorial, y. porotra, se necesita integrar y formalizar mejor larelación entre el componente de gestión delriesgo y los procesos de planificación.

Los sistemas de seguimiento y control aplicadosa la GdR son virtualmente inexistentes. Hastaahora se han considerado solamente como partedel seguimiento presupuestario general dentro

de las instituciones encargadas de finanzas.



A pesar de las deficiencias consideradas, haytambién signos y desarrollos muy positivos.Un caso importante son las iniciativas quefavorecen la armonización, distribución einteroperabilidad de la información en los nivelesnacionales y subregionales. Concretamente,los proyectos de Infraestructuras de DatosEspaciales (IDE) y de Sistemas Nacionalesde Información (SNI) en marcha en diferentespaíses, junto con los procesos subregionales de

armonización cartográfica y estadística, estáncreando una base sólida para la integración desistemas de información mediante estándaresinternacionales. Estas acciones están tambiénligadas a un importante cambio en las políticasinstitucionales de acceso y distribución de lainformación, que se han ido volviendo másabiertas en los últimos años.

De forma coordinada con estas iniciativas seha desarrollado el SIAPAD, respondiendo a losrequerimientos de un sistema de informaciónbase para la gestión de riesgo. Compartiendola orientación hacia la estandarización y lainteroperabilidad, el SIAPAD tiene comoobjetivo integrar procesos, instituciones ysistemas, sin sustituirlos o invalidarlos, sinocomplementándolos y reforzándolos.

Además de proporcionar especificaciones yrecomendaciones sobre el uso de estándares

para la catalogación y publicación deinformación, el SIAPAD ofrece tambiénherramientas web específicas para labúsqueda, acceso y gestión de informacióndocumental, georreferenciada y de inventariode eventos.

PROPUESTAS PARA AVANZAR

A partir del estudio de la situación actual y sucomparación con los objetivos finales previstos

en la EAPAD, y detallados en el conjunto

ideal de componentes y funciones descrito,se han formulado una serie de propuestascuyo objetivo es reforzar las capacidadesy la utilidad de los sistemas de informaciónpara los procesos de gestión del riesgo en lasubregión andina.

Estas propuestas pretenden consolidar elpapel integrador y reforzador del SIAPAD, asícomo mejorar y extender la funcionalidad de los

sistemas institucionales según las necesidadesdetectadas en las visitas realizadas a lasentidades correspondientes.

1. PROPUESTAS PARA LA CONSOLIDACIÓN

DEL SIAPAD

1.1 Implantación y capacitación en ámbitos

regionales y locales.

Muchas tareas esenciales de prevencióny atención de desastres se ejecutan enentidades regionales y locales, y resultaimportante que estas entidades tenganla posibilidad de acceder y publicarinformación básica para mejorar esosprocesos.

1.2 Mejorar la funcionalidad y su

integración con otros sistemas.

Estas mejoras incluirían las herramientasweb propias del SIAPAD (por ejemplo,

sistemas de búsqueda de informaciónmás flexibles y eficientes) y suaprovechamiento en otros sistemasinstitucionales (por ejemplo, paraencontrar e integrar fácilmente serviciosde mapas de los catálogos SIAPAD).Las mejoras también se dirigen a admitirnuevos estándares de comunicacionesen la red institucional, permitiendo porejemplo la armonización del envío dedatos numéricos y de mediciones de

sensores.




15

1.3 Mejorar la capacidad del SIAPAD

para la distribución y visualización de

alertas.

Una de las posibilidades de integraciónde información más demandadas porel público y los comunicadores es laposibilidad de acceder desde un puntoúnico a las alertas publicadas pordiferentes instituciones. Esto es yaposible mediante el uso de protocolos

sencillos de comunicación.

2. EXTENSIÓN DE LOS SISTEMAS

INSTITUCIONALES

2.1 Integración de redes de monitoreo.

El monitoreo hidrometeorológico ysismológico tiene mejor precisión yfiabilidad cuando integra un númeromayor de sensores y éstos recolectan

datos de un territorio más extenso. Estaintegración implica tanto a entidades queactúan en el mismo país, como a las redesde los diferentes países.

2.2 Análisis de escenarios de efectos

potenciales.

El objetivo final es mejorar los procesos derespuesta a desastres y los de prevencióny mitigación del riesgo, que dependende la construcción de escenarios con lainformación y detalle adecuados.

2.3 Manejo de respuesta a emergencias.

En conexión con una armonización

y formalización de los protocolos yprocedimientos, los sistemas actualesde respuesta pueden completarse ymejorarse para proporcionar servicios másrápidos, precisos y comprehensivos, conun impacto muy directo en la poblaciónque sufre los desastres.

2.4 Seguimiento y control.

Un proyecto piloto en esta línea mostraría

cómo el manejo de indicadores de eficienciay efectividad es muy útil para validarpolíticas y planes de GdR y asegurar que loslimitados recursos económicos y humanosse utilizan de la forma más óptima posibleen beneficio de todos.



I. EL PAPELDE LA INFORMACIÓN

EN LA GESTIÓN

DEL RIESGODE DESASTRES




19

En este capítulo se presenta en detallelos fundamentos teóricos y prácticosque muestran cómo la información y

su gestión son componentes esenciales de losdiferentes procesos de gestión del riesgo.

1.1 LA INFORMACIÓN COMO UNCOMPONENTE EN LA ESTRATEGIAANDINA PARA LA PREVENCIÓN YATENCIÓN DE DESASTRES

La importancia de un adecuado uso de lainformación para la gestión del riesgo apareceexplícitamente en varios componentes de laEstrategia Andina para la Prevención y Atenciónde Desastres2 (EAPAD [2]).

Aunque la información es un aspectotransversal a todas las líneas de la EAPAD,específicamente se incluye, entre las “Líneasestratégicas sectoriales comunes” (apartado6.6), la Línea 11:

Fortalecimiento de los sistemas de

alerta y comunicaciones entre los entes

del conocimiento hidrometeorológico y

geológico, los planificadores sectoriales

y los actores públicos y privados de los

sectores.

La especial relevancia de este flujo de

información desde las entidades científico-técnicas responsables de procesos deidentificación, evaluación y monitoreo delriesgo, y los diferentes actores participantesen la GdR, será un eje central del presentedocumento.

Se establece también en la EAPAD unaestrategia sectorial específica para el ámbito delas Comunicaciones, destacando la importanciade la integración de los diferentes sistemas

nacionales mediante un flujo de información

1. EL PAPEL DE LA INFORMACIÓN EN LA GESTIÓN DELRIESGO DE DESASTRES

adecuado. Esta estrategia sectorial incluye lassiguientes líneas:

• Línea 1. Promoción de una red de

telecomunicaciones para la subregión

que integre los sistemas nacionales de

gestión del riesgo, prevención y atención

de desastres / defensa civil.

• Línea 2. Creación y/o fortalecimiento de

los sistemas de comunicaciones nacionales

para la reducción de riesgos y atención de

desastres.

Asimismo, en la estrategia para otros sectoresse identifican líneas en las que directa oindirectamente se asume la necesidad desistemas para el acopio, manejo y divulgaciónde información.

El componente de la EAPAD que más directay específicamente se dirige al desarrolloadecuado de sistemas de información es elEje temático 2: Fomento de la Investigación

y el Conocimiento para la Identificación,

Monitoreo y Evaluación de Riesgos

de Desastre y para mejorar la Alerta

Temprana.

Dentro de este eje temático se establecenprogramas y subprogramas dirigidos a reforzar

el intercambio y la interconexión entre lossistemas de información en diferentes nivelesterritoriales, y relacionados con diferentesprocesos de gestión del riesgo. Por ejemplo:

2.1.1 Promoción del intercambio de informaciónsobre monitoreo y evaluación de riesgosentre países de la subregión andina.

2.3.2 Difusión del conocimiento sobreamenazas, vulnerabilidades y riesgos atomadores de decisión y comunidad en

general

2 La EAPAD fue formulada en su forma original en el año 2004, y recientemente ha sido revisada para su armonización con el Marco de Acción de Hyogo. Las citas en este documento se refieren a la versiónarmonizada.



El papel de la informaciónen la gestión del riesgo de desastres

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2.3.3 Apoyo en la creación y/o fortalecimientode Sistemas de Información Nacionalespara la Gestión del Riesgo / laPrevención y Atención de Desastres(nodos nacionales) compatibles einterrelacionados a nivel subregional

2.3.4 Implementación y funcionamiento delSistema Andino de Información parala Prevención y Atención de Desastresbasado en Sistemas - Nodos Nacionales

en cada país2.3.5 Implementación y funcionamiento de

centros de documentación virtualessobre riesgos y desastres en cada país,compatibles e interrelacionados a nivelsubregional andino

2.5.1 Promoción de estudios de informaciónhistórica sobre desastres a todo nivelque incluye un análisis de efectos eimpactos asociados

2.5.2 Difusión sistemática de informaciónsobre la ocurrencia de desastres atodo nivel y sus efectos asociados en lasubregión andina

2.6.1 Promoción de Sistemas de Alerta a todonivel, con criterios de complementariedady de apoyo subregional

Se verá a lo largo de este documento cómoestos subprogramas se materializan en elsiguiente informe en forma de propuestas

específicas para el reforzamiento de lossistemas de información existentes y la mejoray expansión de sus alcances.

En otros programas de la EAPAD se reconocela necesidad de establecer mecanismos dedifusión y armonización de la información paraabordar los diferentes procesos de gestióndel riesgo. Resulta obvio que, aun tomandonota del trabajo realizado desde la primeraformulación de la EAPAD, queda todavía

bastante trabajo por delante para completar

la visión de la Estrategia, por ejemplo, en loreferente a la estandarización de metodologíasde información y procedimientos para el manejode emergencias y desastres, por lo que seráéste uno de los elementos a considerar en laspropuestas de la presente publicación.

El énfasis específico en el tema de la informaciónen algunos componentes de la EAPAD no tieneque oscurecer el hecho de que los procesos de

generación, transmisión y uso de la informaciónafectan a todas las líneas, ejes y programasde la EAPAD. De una manera gráfica, lainformación es a la gestión del riesgo lo quela sangre al cuerpo humano; ningún sistema oacción puede funcionar sin este suministro eintercambio vital.

También es relevante recordar en este punto,como señala el documento sobre Sistemas deInformación y Riesgo de Desastres de la CumbreMundial sobre la Sociedad de la Información[3], que más allá de los aspectos técnicos delos sistemas de información, se necesita prestarmás atención a la dimensión humana de lacomunicación, y en especial a la integración delas políticas y actores en los diferente nivelesde la sociedad, desde las comunidades localeshasta los niveles nacionales y supranacionales,aspecto también claramente reflejado en laEAPAD. Es por ello que en el presente análisis

y en las acciones que puedan derivarse de éles esencial tener en cuenta las estructurasorganizativas y las políticas desarrolladas parala gestión del riesgo en cada país y región.

1.2 CRITERIOS GENERALES PARALA IMPLANTACIÓN DE SISTEMASDE INFORMACIÓN PARA LAGESTIÓN DEL RIESGO

En este punto3 se presenta brevemente

algunos criterios generales a tener en cuenta

3 Para el punto 1.2 se han adaptado y extendido ideas comentadas en las referencias [4] y [5].




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en la implantación de sistemas de información,específicamente aplicables a los sistemas deGdR discutidos en este documento.

1.2.1 TENER EN CUENTABARRERAS TECNOLÓGICO -INSTITUCIONALES

Es evidente que en muchos casos existenciertas barreras o limitaciones que impiden

la implantación de sistemas eficientes decomunicación e información. Por ejemplo,existen instituciones que no disponen deacceso a Internet o este es de baja capacidad.Sin embargo este problema no viene causadopor una limitación de la tecnología en sí misma(obviamente, existe tecnología que permitela conexión eficiente a Internet), sino por lasdificultades de las instituciones para acceder aella, por motivos presupuestarios, de recursoshumanos, planificación, etcétera.

Para la implementación de sistemas deinformación distribuidos, en los que lainformación circula entre varias instituciones,la fiabilidad de estas conexiones y los serviciosimplantados en cada institución es una piezafundamental para la estabilidad del sistema, ypor tanto para su aceptación y uso continuado.Sin embargo, muchas entidades tienendificultades (por limitaciones económicas

o de personal) para garantizar la fiabilidadcontinuada de ciertos sistemas y servicios.

Por ello la implantación de cualquier sistemade información, especialmente cuando esdistribuido, debe tener en cuenta la necesidadde un reforzamiento de las capacidadestecnológicas de las instituciones involucradasque garantice en lo posible la fiabilidad desus servicios. Por otro lado, debe preversela posibilidad de que se produzcan fallos en

el acceso a la información desde su fuente

original, y por tanto crearse mecanismos dereplicación (servidores mirror o copias decontingencia de los datos) y protocolos deactuación alternativos.

1.2.2 INVOLUCRAR A TODOS LOSACTORES RELEVANTES

La gestión del riesgo de desastres es un dominioclaramente interdisciplinar, que involucra a una

multitud de actores en la administración pública,organismos técnico-científicos, organizacionesno gubernamentales y sector privado(compañías de seguros, energía, transporte,etcétera). Además, la GdR involucra tambiéna los diferentes niveles territoriales, desdelas comunidades y entidades locales máspróximas a la emergencia hasta los niveles decoordinación nacional y multinacional.

Esto significa que para ser exitoso, un sistemade información de GdR debe cruzar una multitudde fronteras, no solamente geográficas sinotambién disciplinares e institucionales. Por estarazón, representantes de los diferentes sectoresy niveles deben estar involucrados en todas lasfases de desarrollo del sistema, desde el diseñohasta la realización de pruebas y simulacros.Muchos de estos actores se involucrarántambién activamente aportando información,implementando servicios y participando en la

operación o como destinatarios del sistema deinformación.

Se debe además considerar que el objetivode la presente discusión no es un sistema deGdR único sino más bien el refuerzo de unared que agrega multitud de sistemas, unos yaexistentes, otros en vías de desarrollo y otrosmás que se crearían en el futuro. Es esencialpor ello la aportación de los representantestécnicos e institucionales de estos sistemas en

todas las fases de desarrollo.




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En el diseño e implementación de lossistemas deben tenerse en cuenta losprocesos y prácticas existentes en lasdiferentes entidades, de manera que seminimicen los riesgos de rechazo a lassoluciones planteadas y se maximice suutilidad y eficiencia.

1.2.3 DESARROLLAR POR FASES

El desarrollo de sistemas de información tancomplejos como los que aquí se planteandebe realizarse de una manera progresiva quepermita el mantenimiento de la funcionalidadde los sistemas existentes mientras se vamostrando con utilidades concretas lasposibilidades adicionales de los nuevoscomponentes.

Los sistemas deben diseñarse con unaestructura modular, lo que en los casosconsiderados aquí es además necesario porsu naturaleza distribuida. Esta modularizaciónpermite su implantación y prueba de maneraincremental.

De hecho, puede considerarse el desarrollodel SIAPAD como la primera fase en esteproceso. La arquitectura actual del SIAPADmuestra ya las posibilidades de combinaren una red coherente la información

documental, geográfica y de inventariosrelativos a desastres, proporcionandoservicios distribuidos de búsqueda yacceso a la información, todo ello conprotocolos conformes a estándares abiertosinternacionales.

Sobre esta base se pretende construir unamejor integración con otros sistemas deinformación y proporcionar servicios deutilidad específica para los procesos de

GdR.

1.2.4 IMPLANTAR POLÍTICAS YPROCEDIMIENTOS

La utilidad efectiva y la sostenibilidad desistemas de información –con el alcancediscutido en este documento- requiere el apoyode políticas y normativas específicas que definanlos roles de los actores y sus aportaciones alfuncionamiento del sistema. Estas políticasy normativas deben ser consistentes con las

que gobiernan a las mismas entidades y sufuncionamiento.

Idealmente, las políticas y normativasdeberían ser definidas en el nivel subregional,minimizando la necesidad de particularizarlaspara cada unidad territorial (país, región). Enla práctica se dan situaciones muy diferentes.En algunos países existe un marco estatalpara el desarrollo de sistemas de información,

coordinado por alguna entidad nacional. Enotros existen mecanismos interinstitucionalespara coordinar las intervenciones asociadasa los procesos de gestión del riesgo. Encualquier caso, el diseño e implementación delos sistemas debe considerar las situacionesparticulares, proponiendo y creandomecanismos de coordinación y regularizaciónde políticas y procedimientos con el mayoralcance posible, por ejemplo en el marco delCAPRADE (Comité Andino para la Prevención

y Atención de Desastres).

1.3 CONCEPTOS BÁSICOS ENGESTIÓN DE INFORMACIÓN

En esta sección4 se presenta algunos conceptosgenerales sobre sistemas de información quepueden ser aplicables a la gestión del riesgo dedesastres. Estas ideas base serán desarrolladasen más detalle y con mayor especificidad enlos apartados siguientes para aproximarse a lacomplejidad de los procesos de GdR.

4 Algunos materiales en esta sección están tomados de [6].




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1.3.1 LA GESTIÓN DEINFORMACIÓN COMO CICLO DETOMA DE DECISIONES

La toma efectiva de decisiones y laimplementación de acciones depende en granmedida de la disponibilidad de informaciónadecuada sobre las circunstancias de lasituación y las alternativas posibles de acción.En el caso, por ejemplo, de una planificación

territorial que tenga en cuenta factores deriesgo, las decisiones deben apoyarse porun lado sobre información del territorio y lasamenazas y la vulnerabilidad asociadas, y porotro sobre las restricciones físicas, normativasy prácticas (tiempo, recursos) que determinanlas acciones posibles.

En este sentido los sistemas de informaciónse conciben como herramientas que ayudan

a adquirir, gestionar y analizar la información,facilitando la toma e implementación dedecisiones.

Si se adopta un enfoque de teoría de sistemasa la gestión de información, ésta puede

FIGURA 1 La gestión de información como un proceso cíclico

concebirse en su forma más elemental como unproceso cíclico:

ADQUISICIÓN

Uno de los aspectos de diseño esencialesen un sistema de información para GdR esla definición de cuáles son las entradas deinformación o datos necesarios para poderrealizar un análisis que lleve a las decisionesadecuadas. Esta información de entrada

(llamada a veces ‘inteligencia’) incluyetípicamente datos que pueden haber sidorecogidos para otros propósitos (por ejemplo:gestión territorial, investigación climatológica ocensos de población), pero que puede resultarde gran utilidad para la gestión del riesgo.

Algunos ejemplos de información de entradason: reportes de sistemas de monitoreo,datos meteorológicos, geofísicos, reportes

epidemiológicos, datos sobre infraestructurasfísicas y de comunicaciones, datossocioeconómicos, y también reportes desituación post-desastre, estado de proyectosde reducción de riesgo o recuperación, estudiosde tendencias a largo plazo, etcétera.




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Características importantes de la informaciónde entrada son su periodicidad, su latencia(tiempo que transcurre desde el eventohasta la llegada de la información al sistema,es decir, cuán actual es la información), suresolución espacial y temporal, su precisión ysu fiabilidad.

Actualmente es posible conseguir grandesvolúmenes de datos de forma rápida, por

ejemplo a partir de imágenes satelitales, peroesta información frecuentemente requiere uncomplejo procesamiento para ser de utilidad enla gestión del riesgo.

ANÁLISIS Y EVALUACIÓN

Se trata de la fase más crítica, puesto quetrata de resolver aspectos relevantes parala toma de decisiones y requiere de un altogrado de conocimiento temático específico yde sofisticación en el sistema de información.Puede involucrar tecnologías como losSistemas de Información Geográfica -SIG- ysus funciones de análisis espacial, módulosde análisis de señales de sensores y módulosde predicción y simulación, siendo esencial lacapacidad de integrar fuentes de informacióndiversas en tiempo real. Se incluyen tambiénen estos procesos las transformaciones dedatos destinadas a mejorar la calidad de lainformación o su actualización.

También es una función importante de estosmódulos de análisis la transformación de losdatos brutos de entrada a una forma agregaday filtrada que se pueda presentar de una formamás fácil de interpretar al operador humanoque la utiliza para la toma de decisiones.

Estas funciones de análisis son importantes entodas las fases de la gestión del riesgo, siendoespecialmente críticas para guiar la respuesta

a desastres de forma rápida y precisa.

TOMA DE DECISIONES

La fase de toma de decisiones puede incluir laselección de alternativas a largo plazo, comosucede en tareas de planificación o preparación.En otros casos se dispone de muy poco tiempode deliberación, como sucede en la respuestaa emergencias (por ejemplo, al decidir si esnecesario activar una alerta o un protocolo derespuesta).

Para esta toma de decisiones debe disponersede la información adecuadamente analizaday presentada, y también de la capacidad desuperponer o integrar diferentes niveles yfuentes de información para considerar lasposibles interacciones (por ejemplo, cruzandola localización geográfica de una emergenciacon información sobre la población afectada osobre los medios de respuesta cercanos queestán disponibles).

SALIDA DE INFORMACIÓN E

IMPLEMENTACIÓN DE ACCIONES

La salida del sistema de información para GdRestá constituida por contenidos temáticosespecíficos, y también por notificacionesy acciones orientadas a implementar lasdecisiones realizadas en la fase anterior.

Al igual que en la entrada de información, soncaracterísticas importantes la periodicidad, la

latencia, la resolución espacial y temporal, y laprecisión y fiabilidad de la información que segenera.

La diseminación de la información y la puestaen marcha de acciones pueden dirigirsea los diferentes actores participantes enlas actividades de gestión del riesgo, aotros sistemas de información y tambiénal público en general a través de canalescomo los portales web y los medios de

comunicación.




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Las acciones realizadas generarán a su vezresultados, acerca de los cuales el mismosistema debe obtener también información(feedback), continuándose así el ciclo de tomade decisiones.

La siguiente figura muestra una aplicación delesquema cíclico al diseño de un sistema GISpara la gestión del riesgo (tomado de [5]).

1.3.2 FLUJO INTERNO DEINFORMACIÓN Y NIVELES DEORGANIZACIÓN

En la práctica, los procesos de gestión del riesgono se configuran en un ciclo tan sencillo como

el descrito en el punto anterior. Por un lado,

FIGURA 2 Ejemplo de un sistema diseñado como proceso cíclico: Risk-GIS

las fases no están separadas en el tiempo o enbloques definidos y, por otro lado, el sistemano es una entidad simple, sino que consta demúltiples componentes que también intercambianinformación de entrada y salida entre sí, formandoun flujo interno de información. En el apartado1.4 se describirán en detalle estos subsistemasque conforman los subsistemas de informaciónasociados a diferentes procesos de GdR.

Otro tipo de flujo interno de informaciónmuy importante se genera por la estructuraorganizativa de los sistemas de gestión delriesgo, al distribuirse éstos en diferentesáreas y niveles territoriales. Este tipo decomunicación que cruza diferentes niveles

de organización se denomina flujo vertical




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del sistema y resulta de máxima importanciapara el diseño e implementación de unsistema de información para GdR, ya que enestos procesos necesariamente se involucranentidades asociadas a las diferentes escalasde la administración pública.

Por ejemplo, la actuación en caso de emergencias

es típicamente coordinada desde los Centrosde Operaciones de Emergencia - COE-, y éstosse estructuran comúnmente en tres niveles; unCOE nacional, los COE regionales/distritales ylos Centros o Comités locales que actúan a nivelmunicipal. La información sobre la situación dela emergencia normalmente fluye desde el nivellocal al nacional, mientras que desde el nivelnacional se lanzan acciones de coordinación, sedistribuyen recursos, etcétera.

La Figura 3 representa esquemáticamente laexistencia de estos flujos internos entre niveles,que deben tenerse en cuenta en las propuestase implementaciones de proyectos de gestióndel riesgo, incluyendo los que incluyen sistemasde información.

1.3.3 PUNTO FOCAL DEL SISTEMA

En los sistemas clásicos de información existe lanoción de ‘punto focal’, aquella parte del sistema

donde convergen la información de entrada y

FIGURA 3 Flujo interno de información entre los diferentes niveles de un sistema GdR

los resultados del análisis para que se puedantomar las decisiones. Por ejemplo, si se tratadel sistema de información de una organización,el punto focal es un departamento, oficina opersona de la organización que examina lainformación procesada y toma decisiones paraejecutar las acciones adecuadas.

El punto focal se caracteriza por disponerde herramientas que permiten la toma dedecisiones, incluyendo algún sistema derepresentación gráfica para mostrar mapaso diagramas de situación, y también debeintegrar un sistema para transmitir órdenes olanzar acciones.

Desde el punto de vista general de un sistemade información para GdR, aunque la naturalezade éste es intrínsecamente distribuida, el

punto focal puede asignarse a las entidadesdirectamente encargadas de la defensa civil,que actúan como nodo estratégico para larecepción, análisis y salida de información, almenos en aquellas fases críticas más cercanasa la emergencia.

El uso de aplicaciones web para la gestión deinformación permite actualmente que no seanecesaria la presencia física de los actores enun lugar determinado, sino que la consulta y

decisión pueda realizarse desde cualquier punto




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con conexión a las aplicaciones. Sin embargo,el concepto de punto focal sigue teniendo suimportancia en la medida en que:

La aplicación de gestión esté instalada enun servidor físico, y deba garantizarse ladisponibilidad de información replicada enesa localización y el acceso de personas ala aplicación en el caso de un fallo en lascomunicaciones

La toma de decisiones requiera lacoordinación cercana de un equipo depersonas

1.3.4 TIPOS DE INFORMACIÓN

En general se consideran tres tipos deinformación relacionadas con la gestión deriesgos:

Información estratégica. Esta clase deinformación se relaciona con las tareas deformular normas y objetivos, determinar losrecursos necesarios y planear proyectosy acciones. Se trata de informacióndocumental y georeferenciada que reflejalas bases normativas, organizativas yprocedimentales, más los datos de base,planes de desarrollo e inversión, proyectosprevistos, etcétera.

Se trata por tanto de información que nocambia frecuentemente y no resulta críticaen el tiempo, pero debe almacenarse conlargo tiempo de persistencia (en unabase de datos) y disponer de un sistemade búsqueda y acceso adecuados paracuando sea necesaria su consulta oactualización.

Mucha de esta información se genera poractores asociados al sistema, pero que no

forman parte de su núcleo focal de toma

de decisiones, por ejemplo; institutosgeográficos, institutos estadísticos,ministerios de infraestructuras,planeamiento, etcétera.

Información de control. Esta informaciónse relaciona con las tareas de supervisión yseguimiento de la aplicación de normativaso ejecución de proyectos y actuaciones(por ejemplo, resultados de proyectos

de reducción del riesgo, estadísticas deeficiencia de los sistemas de alerta yrespuesta), y sirve para determinar elgrado de consecución de los objetivos delas políticas y planes, optimizar el uso delos recursos disponibles, ajustar los planeso normativas según sean los resultadosobtenidos.

Esta información tampoco es crítica en eltiempo, pero debe actualizarse y consultarsede forma más frecuente que la informaciónestratégica, y también almacenarse ensistemas adecuados que permitan su análisiseficiente y la extracción de indicadores (porejemplo, mediante herramientas de gestiónde proyectos, inteligencia de negocios,minería de datos, etc).

Información operacional. Esta informaciónse relaciona con actividades diarias en

la prevención y atención de desastres,incluyendo alertas, boletines periódicos,reportes, inventarios, estado de losservicios de emergencia, datos de trabajoen proyectos y actuaciones, ejecución deplanes operativos, etcétera.

Esta información debe generarse ydistribuirse de forma eficiente en el tiempo,ya que en muchos casos resulta crítica parala toma de decisiones y para responder

rápidamente a situaciones de emergencia,




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por lo que debe tener ciertas características(frecuencia, retrasos máximos), y por elloes importante contar con medios eficientesy fiables de análisis, transmisión y consulta.

La información operacional es usualmentegenerada y distribuida entre los componentesdel núcleo del sistema de GdR (entidadesde defensa civil, entidades responsables desistemas de monitoreo y alerta temprana,

grupos de atención a emergencias).

1.3.5 UTILIDAD DE LAINFORMACIÓN

El mero flujo de información entre loscomponentes de un sistema de GdR es unacondición necesaria pero no suficiente paragarantizar su funcionamiento adecuado.Idealmente, ciertas condiciones deben cumplirsepara que la información sea de utilidad en lagestión del riesgo:

Rapidez / prontitud. Como hemos visto,en el caso de la información operacional, eltiempo es un factor importante para la tomade decisiones y la gestión adecuada de larespuesta. La información debe recibirsecon la rapidez necesaria y además debe sersuficientemente actualizada.

Exactitud. La información debe ser precisa,en aquellos aspectos que son relevantespara su uso:

Espacial: debe permitir localizar loseventos o datos adecuadamente concierta resolución geográfica (metros,kilómetros)

Temporal: los datos deben referirseal período de interés con el gradode resolución (días, meses, años)

requerido

Categorial: las magnitudes referidas enla información deben estar clasificadasen una escala de valores adecuados quepermita su interpretación. Por ejemplo,un indicador de susceptibilidad sísmicaclasificado como “A, B o C” no esinformativo si no se especifica claramenteel significado de estos valores y quémodelo se utiliza para calcularlos.

Agregación: en muchos casos (censos,

reportes de efectos) la informaciónse construye a partir de registrosindividuales que luego se agregano agrupan según el valor de ciertasvariables, comúnmente por divisionescartográficas o administrativas. El nivelde agregación (la ‘granularidad’ de lainformación) debe ser adecuada al usoque vaya a darse a los datos.

Fiabilidad

. La información debe haber sidoobtenida mediante métodos que garanticenun cierto grado de fiabilidad y este gradodebe ser conocido, bien directamente,o bien indirectamente a través de unareferencia al método utilizado o la instituciónresponsable.

Carácter oficial y único de la información. Se trata de criterios importantes para lainformación que se distribuye al público o a

los medios de comunicación, especialmenteaquella relacionada con eventos deimportancia. En estos casos es necesarioconocer si la información tiene carácteroficial y cuál es su grado de confirmación.También es conveniente evitar la duplicidadde informes o boletines, sobre todocuando éstos contienen informacionesaparentemente contradictorias (quizásdebidas al uso de diferentes métodos oindicadores, cuyo significado puede resultar

difícil de clarificar).




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Catalogación adecuada de la información,

a ser posible por medio de metadatos quepermitan indexar y buscar los productospara hacerlos fácilmente accesibles [7].En muchos casos la información existe,pero no es fácil encontrarla para poderhacer uso de ella. La catalogación tambiénpermite especificar las característicasde la información descritas en lospuntos anteriores, lo que permitirá a los

usuarios determinar la conveniencia de suutilización.

En general, los criterios anteriores son relativosal uso que vaya a darse a la información. Enunos casos la prontitud de la informaciónserá más importante que su precisión. Porejemplo, en un primer momento la estimaciónexacta de la magnitud de un terremoto degrado mayor a 5 en la escala Richter es menos

importante que el conocimiento rápido de suocurrencia y su localización aproximada. Sinembargo, pronto será también importante laprecisión de esta información, cuando seanecesario estimar el número de víctimas parapreparar refugios adecuados.

Lo mismo sucede con otras características.Muchas veces es preferible disponer deinformación inexacta que no tener ningunainformación en absoluto; sin embargo en

otros casos la información no fiable puedecausar graves perjuicios.

Un aspecto que preocupa tanto a los mediosde comunicación como a las institucionesencargadas de informar sobre emergenciasy desastres es la tensión entre la prontitudde la información y su grado de confirmaciónoficial. Por razones obvias, los medios quiereninformar lo más pronto posible al público,compitiendo entre sí por ser los portadores

de la primicia. Por ello, cuando no existe una

información oficial disponible se recurre afuentes menos fiables. La información oficialllega más tarde, cuando ya no resulta muy útildesde el punto de vista de los medios. Resultadifícil encontrar un equilibrio adecuado entrela rapidez en informar y la garantía de un nivelmínimo de exactitud.

Otro ejemplo en el que se contraponenprecisión y utilidad es el caso de la agregación

de los datos. Parece que en la mayoría de loscasos sería preferible distribuir la informacióncon el mayor detalle posible, desagregándolaen datos individuales o unidades pequeñas.En principio, el receptor de la informaciónpuede siempre agregarla posteriormentesegún sus necesidades. Sin embargo, en lapráctica no es eficiente distribuir informacióndesagregada en grandes cantidades, debidoal tiempo y ancho de banda necesarios parasu transmisión, por lo que lo mejor seríaque la información pueda obtenerse con elnivel de detalle específico requerido en cadacaso.

En algunas ocasiones es posible publicar lainformación en varias formas alternativas yque sea el usuario receptor el que seleccionela forma que más le convenga. Por ejemplo,en los servicios de mapas WMS el sistemacliente puede escoger entre varios estilos

predefinidos por el servidor, incluso transmitiral servicio un estilo personalizado, lo quepermite escoger la forma de categorizaciónutilizada en la simbología del mapa y losvalores representados. También un serviciode datos puede ofrecer varias versionesindependientes de los datos con niveles deagregación adecuados a diferentes escalas.En todos estos casos se requiere ciertoconocimiento por parte del receptor paraescoger e interpretar la información de manea

adecuada.




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1.4 GESTIÓN DE LA INFORMACIÓNEN LOS PROCESOS DE GDR

En esta sección5 se trata de ampliar losconceptos generales introducidos anteriormentepara conformar un mapa ideal de la estructurade un sistema de información para gestión delriesgo y su relación con los diferentes procesosy actores. El objetivo principal es estableceruna relación entre los procesos de GdR y sus

requerimientos de gestión de información,identificando los sistemas y flujos de informaciónasociados y los principales participantes queintervienen en ellos.

1.4.1 PROCESOS DE GESTIÓN DELRIESGO DE DESASTRES

En el marco conceptual moderno de la gestióndel riesgo, se concibe ésta como una estrategia

de intervención cuya misión última es reducirel riesgo y el impacto de los desastres. Estaestrategia de intervención se basaría idealmente

FIGURA 4 Procesos de GdR en relación a los hitos de creación del riesgo-desastre

en abordar los diferentes hitos que conformanla creación del riesgo y de los desastres comorealización y actualización del riesgo.

La Figura 4 muestra los hitos o fases principalesdel continuo riesgo-desastre (I-IV), y losprocesos de intervención clave ligados a éstos(1-6). Aunque los hitos pueden entenderse enforma secuencial o temporal (el riesgo futurose transforma en riesgo actual, que lleva a

la ocurrencia de un desastre, etcétera.), enla práctica todos los hitos se dan de formasimultánea y por lo tanto los procesos deintervención deben también desarrollarseidealmente de forma paralela. A continuaciónse ofrece una breve descripción de cada unode los procesos clave o misionales de la GdR,como paso previo a estudiar su relación con lastareas y sistemas de gestión de información.

1. Generar conocimiento sobre el riesgo dedesastres en sus diferentes ámbitos. Se tratade un proceso que abarca todos los momentos

5 Se ha utilizado el Vocabulario Controlado sobre Desastres [8] para la clarificación de algunos términos, y algunas ideas expresadas en [4]. La nomenclatura de procesos está tomada de [9] y de documentos delproyecto PREDECAN, entre ellos la referencia más actualizada [1].




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o fases de la GdR, proporcionando la base paraque los demás procesos puedan intervenir conconocimiento suficiente sobre los factores delriesgo. En este proceso se incluirían las tareasde identificación y evaluación del riesgo objetivoy subjetivo en diferentes escalas, tanto en loque concierne a los factores de amenaza como alos de vulnerabilidad, la monitorización efectivade los fenómenos amenazantes, el acopio ydifusión de la información obtenida y generada

por los sistemas de análisis y evaluación, y elestablecimiento de normativas y estructurasorganizacionales adaptadas a la ejecución deestas tareas.

2. Prevenir el riesgo futuro: incluyeaquellas tareas orientadas a evitar que segeneren situaciones de riesgo. Según elVCD se trata de:

Medidas y acciones dispuestas con

anticipación que buscan prevenir nuevos

riesgos o impedir que se desarrollen y se

consoliden. Significa trabajar en torno a

amenazas y vulnerabilidades latentes.

Se incluirían en este proceso tareasrelacionadas con el desarrollo de políticas,normas y reglamentos que sentarían las basesfundacionales de un adecuado sistema deGdR (estructura organizativa, marco legal,

infraestructura y recursos), y serían portanto el pilar de todo proceso preventivo.Igualmente, los planes de desarrollo, y losmecanismos de financiación y cooperaciónserían herramientas esenciales para laprevención de riesgos. El desarrollo de planesde ordenación territorial, planes sectoriales,reglamentos de construcción, y la creaciónde una infraestructura de datos y capacidadbásica de análisis y modelización son elementosimportantes tanto para la prevención de

riesgos como para su mitigación.

En este proceso se incluirían también aquellastareas de participación comunitaria, capacitacióny educación dirigidas a la prevención general osectorial del riesgo, en relación con los planes,normativas y reglamentos mencionados, ycon la necesidad de transmitir a la sociedad laconciencia del riesgo de desastres y su papelpreventivo.

3. Reducir el riesgo existente (mitigación).

Según el VCD se trata de la:

Ejecución de medidas de intervención

dirigidas a reducir o disminuir el

riesgo existente […] Las medidas de

mitigación o reducción que se adoptan

en forma anticipada a la manifestación

de un fenómeno físico tienen el fin de:

a) evitar que se presente un fenómeno

peligroso, reducir su peligrosidad o

evitar la exposición de los elementos

ante el mismo; b) disminuir sus efectos

sobre la población, la infraestructura,

los bienes y servicios, reduciendo la

vulnerabilidad que exhiben.

Las tareas a desarrollar para la reducción delos riesgos ya identificados tienen muchoselementos comunes con las tareas preventivasmencionadas, pues se trata también deestablecer planes específicos, y de capacitar y

educar a la sociedad para poder intervenir sobrelos riesgos. En la práctica, no debe preocuparexcesivamente esta posible indefinición dealgunas tareas (si implican prevención de unriesgo futuro o intervención sobre un riesgoexistente), ya que esto no afecta esencialmentea la estructura de los sistemas de información,que abordarían ambos componentes de maneraconjunta.

De forma más precisa, en este proceso

se implementan proyectos de reducción




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del riesgo, que incluyen la reducción deamenazas mediante medidas estructurales yla reducción de la vulnerabilidad, con accionescomo reforzamiento de infraestructura,reasentamientos de población y planesespecíficos y sectoriales de reducción delriesgo.

4. Preparar la respuesta. Según el VDC la‘preparación’ consiste en:

Las capacidades y los conocimientos

desarrollados por los gobiernos, las

organizaciones de respuesta, las

comunidades e individuos para prever

(anticipar / pronosticar) y responder

efectivamente al impacto de casos o

condiciones de emergencia probables,

inminentes o actuales […] Medidas

cuyo objetivo es organizar y facilitar los

operativos para el efectivo y oportuno

aviso, salvamento y rehabilitación de

la población y la economía en caso de

desastre.

La preparación de la respuesta es un procesode intervención dirigido a reducir el impactode posibles desastres mejorando los sistemasde detección y atención a emergencias.Como instrumentos de esta intervención sedestacan la elaboración de información más

precisa y actualizada sobre la distribución deriesgo, previendo las áreas y comunidadesque pueden ser afectadas, y anticipando losrecursos, medios y sistemas requeridos paragestionar estos recursos de forma óptima en laatención a la población y la economía en casode desastre.

En el contexto de este informe es importantesubrayar este grupo de tareas de preparación,pues junto a las tareas de respuesta están

asociadas a actores determinados, encargados

de la vigilancia de amenazas y de la respuestaa emergencias, que disponen de sus propiossistemas de gestión y manejan sus datosparticulares. La monitorización de fenómenos yla preparación de sistemas de alerta y respuestarequieren establecer un flujo de informaciónmuy eficiente en el tiempo y muy preciso, yaque la atención efectiva al desastre dependede la rapidez y precisión de los datos sobre elevento y sus circunstancias.

5. Responder (atención): incluye tareasde manejo de las emergencias / desastresy sus efectos. Según el VCD la ‘atención’consiste en:

La ejecución de las medidas necesarias

para salvar vidas humanas, rescatar

bienes y regularizar el funcionamiento

de los servicios, con base en el plan de

emergencia de subprograma de auxilio.

Se trataría de poner en marcha, ante laocurrencia de un desastre específico, protocolosde respuesta, recursos y logística preparadosanteriormente, gestionando su desarrollo deforma adecuada mediante la evaluación dedaños y necesidades, coordinación de losactores involucrados (grupos de respuesta,donantes, voluntarios, etcétera) y ejecutandoacciones urgentes de recuperación. Por otro

lado se siguen desarrollando las tareas deotros procesos, focalizándolas sobre el eventoocurrido: monitoreo (por ejemplo, de sismossecundarios), información pública y medidascorrectivas inmediatas que pueden ser críticastras un desastre.

6. Recuperar y reconstruir: incluye tareasque se llevan a cabo después de ocurrido eldesastre, mediado un cierto tiempo para suplanificación y preparación. Según el VCD, se

trata de:




33

Recuperación: Proceso de

reestablecimiento de condiciones

aceptables y sostenibles de vida

mediante la rehabilitación, reparación

o reconstrucción de la infraestructura,

bienes y servicios destruidos,

interrumpidos o deteriorados en el área

afectada, y la reactivación o impulso

del desarrollo económico y social de

la comunidad bajo condiciones de

menor riesgo que lo que existía antes

del desastre. Se debería lograr con

base en la evaluación de los daños

ocurridos en el análisis de prevención

de riesgos y en los planes de desarrollo

económico y social establecidos.

Reconstrucción: Es el proceso de

recuperación a mediano y largo plazo,

del daño físico, social y económico, a

un nivel de desarrollo igual o superior al

existente antes del desastre. Los efectos

de un desastre repercuten tanto social,

económica como ambientalmente. Por

ello las acciones en reconstrucción

buscan activar las fuentes de trabajo,

reactivar la actividad económica de

la zona o región afectada; reparar

los daños materiales en especial en

materia de vivienda y de infraestructura,

incorporar las medidas de prevención y

mitigación del riesgo en el proceso dedesarrollo.

Del final de la descripción anterior resultaevidente que los procesos de intervención dela gestión del riesgo no son excluyentes, yaque como parte del proceso de recuperacióny reconstrucción se plantean también comoacciones fundamentales la prevención yreducción del riesgo, pues no se puedenconcebir procesos de reconstrucción que se

limiten a devolver la situación a las mismas

condiciones de riesgo existentes antes de laocurrencia del desastre.

Se ha destacado también, ya que estosprocesos deben compartir con otros la mismainformación de base y la información generadapor el mismo proceso, como es el caso de laevaluación de daños, necesaria para tareasposteriores de reducción del riesgo.

1.4.2 ACTORES PRINCIPALES YFLUJO DE INFORMACIÓN PORPROCESOS

En esta sección se pretende construir la relaciónexistente entre los procesos identificadosen el punto anterior, los principales actoresparticipantes y el flujo de información involucrada.El flujo de información vendrá definido por: a) lanaturaleza de los datos generados o transmitidos,y b) su origen y su destino.

Al mismo tiempo, se irá agrupando la informaciónrelacionada en conjuntos conexos que apuntena un sistema de gestión común, es decir, a laconstitución de un sistema de informaciónespecífico dentro del sistema de informaciónde la GdR general.

Los esquemas construidos en esta sección sebasan en los procesos reales de gestión del

riesgo analizados durante las entrevistas enlos países de la Comunidad Andina, pero se haextrapolado el análisis hacia una ‘situación ideal’que no siempre se da en el contexto actual delos países. De esta manera puede concebirse deforma más abstracta un sistema de informaciónpara gestión del riesgo, de validez genérica, quese comparará más adelante con la situaciónconcreta en cada país de la CAN.

Para mantener cierta simplicidad en los

diagramas, no se mostrarán algunos flujos




34

internos en las entidades o subsistemas, porejemplo el almacenamiento interno de datoshistóricos o de control/auditoria, aunque secomentará la función de esta informacióncuando se realice un resumen integrado detodos los subsistemas.

CONOCIMIENTO BASE Y PREVENCIÓN

Los procesos de generación de conocimientoy de prevención, dados sus objetivos,

manejan información de tipo estratégico(ver 1.3.4), consistente en documentos depolítica, normativas, planes, programas ymateriales curriculares, instrumentos definanciación y transferencia del riesgo, planes yexperiencias de cooperación, en mapas o datosgeoreferenciados relacionados con cartografíabase, ordenamiento territorial y socioeconómico,análisis de amenazas y peligros, y estudios devulnerabilidad (escenarios de riesgo), y tambiénen bases de datos alfanuméricas de contenidovariado, concretamente datos censales einventarios de efectos de desastres.

Esta información base es generada (ver Figura5) por entidades involucradas en las tareas de

FIGURA 5 Información en los procesos de generación de conocimiento y prevención

política, identificación y evaluación, y en losaspectos más estratégicos de las tareas deeducación y socialización, preparación parala respuesta y reducción del riesgo. Tambiénen muchos casos se genera en entidades queno se consideran asociadas directamente a lagestión del riesgo, como institutos geográficos,institutos estadísticos o ministerios deinfraestructuras, pero que sin embargo tienenun papel muy importante al proporcionar estos

insumos fundamentales.

Por su carácter estratégico, la informaciónbase no cambia frecuentemente, pero debealmacenarse de forma fiable y disponer de unsistema de catalogación, búsqueda y accesoadecuados. Esta información debe ser oficial,actualizada y precisa para las escalas en quevaya a utilizarse.

Se trata en un subsistema diferente lossubprocesos de monitoreo en tiempo real de losfenómenos, dado que poseen requerimientosde información diferentes y funcionalmenteaparecen más relacionados con los sistemasde respuesta.

Entidades legislativasy ejecutivas

Entidadesplanificación

Políticas y planes

PAD

Planes

desarrollo

Inst. financiación

y transferencia

Entidadesfinancieras

Entidadescooperación

Planes y experiencias

de cooperación

Entidades técnico-científicas

Entidades Gestión del Riesgo/ PAD / Defen sa Civil

Análisis de amenazas

y peligros Anál isis de vuln erabilidad

Institutos deEstadística

Inventarios de desastres

Entidadeseducativas

PAD en currículos

y programas

Material información

pública

Entidadesgestión territorial

Ordenamiento

territorial




35

Como se observa en el diagrama, el flujo deinformación viene dado por la contribuciónmúltiple de los actores al repositorio generalde datos, que a su vez es utilizado tambiénpor múltiples instituciones. Estas relacionescruzadas (N x N) son difíciles de gestionar eineficientes si se implementan mediante canalesindividuales, por lo que la situación ideal implicaun sistema compartido de búsqueda y acceso ala información, que se denomina aquí Sistema

de Información Base para la Gestión del

Riesgo (la razón por la que aparece un sufijo‘a’ se verá enseguida).

El repositorio de información de este sistema,mostrado en el diagrama, no debe entendersecomo una base de datos centralizada, sino comouna construcción conceptual. En el espíritu delSIAPAD (que sería una primera aproximacióna este sistema), en una implementación real

la información estaría distribuida entre lasentidades responsables, siendo el repositoriogeneral un catálogo que permite buscar yacceder a la información propia de cada entidad.Este catálogo central se generaría también deforma automática a partir de los catálogosespecíficos de cada entidad.

Además del acceso de las entidades a lainformación, se debe tener en cuenta que unaparte de la información de este sistema de

información puede estar destinada al públicoen general. Este componente de informaciónpública existe en todos los sistemas que sevan a describir, y requiere de herramientasespecíficas de búsqueda y presentación de lainformación.

MITIGACIÓN

En el caso del proceso de reducción del riesgo,se observa el manejo de información consistenteen documentos de política y planes de

reducción de riesgo, programas y proyectos de

obras estructurales, proyectos de reordenaciónterritorial y reasentamiento, materiales yproyectos de capacitación comunitaria,instrumentos de financiación y transferenciadel riesgo, y proyectos de cooperación paramitigación. Por otro lado, se comparte con losprocesos de conocimiento y prevención unaserie de datos base como son mapas o datosgeoreferenciados relacionados con cartografía,ordenamiento territorial y socioeconómico,

escenarios de riesgo (a una escala másdetallada que en el caso de la prevención), ytambién bases de datos alfanuméricas deltipo ya mencionado (demografía, vivienda,socioeconomía e inventarios de desastres).

Como puede verse en la Figura 6, hay unagran coincidencia entre la forma del flujode información estratégica de este procesoy el de los anteriores, con la participacióndel mismo tipo de entidades y el uso deinformación base similar. Aunque existencontenidos diferenciados, parece obvioque el mismo Sistema de Información Basepara la Gestión del Riesgo propuesto puedeser utilizado también como mecanismo deacceso y distribución de información en estafase, mientras que se perfila un Sistema deInformación Territorial y Planificación capazde manejar escenarios de riesgo y funcionesavanzadas de análisis espacial aplicadas

específicamente a la prevención y mitigacióndel riesgo (y como se verá posteriormente,también a la recuperación).

MONITOREO Y PREPARACIÓN DE LA

RESPUESTA

Por las razones indicadas anteriormente, eneste análisis se va a asociar el subproceso demonitoreo (que en principio se incluyó en elproceso de generación de conocimiento) conlos procesos relacionados con la respuesta.

Como se verá, existe un flujo de información de




36

características particulares entre las entidadesy sistemas que abordan estas tareas.

El subproceso de monitoreo se caracterizapor la participación de las entidades técnico-científicas a cargo de la observación y análisisde diferentes tipos de fenómenos peligrosos (enla CAN principalmente los hidrometeorológicos,geológicos, oceanográficos y geofísicos), y elmanejo de información que resulta ser críticaen el tiempo para los modelos de predicción,análisis y confirmación de eventos en lossistemas de alerta temprana, que son un tipoespecífico de sistema de información para

PAD. Como se verá, en algunos países existenya valores temporales establecidos para elreporte de emergencias desde que se recibe laprimera señal de un evento.

Por la misma razón, resulta crítica la fiabilidadde las líneas de comunicación, tanto entresensores y receptores como en la transmisiónde las alertas y boletines.

En el diagrama de la Figura 7 se muestra comohay (al menos) dos momentos en la generación

de boletines y alertas. En un primer momento sonlas entidades técnico-científicas directamenteenlazadas con los sistemas de monitoreo las

que generan estos productos de información.Las entidades de defensa civil, informadas dela ocurrencia o previsión de eventos, procesanesta información para confirmarla/validarla yañadir valoraciones complementarias (talescomo estimación de posibles efectos, activaciónde protocolos, sugerencias de seguridad,etcétera), transformándolas en boletines oalertas de segundo nivel.

El subproceso de preparación incluye

principalmente el manejo de informacióndocumental, como planes de emergencia,protocolos y material de capacitación,específico del tema de respuesta y de interéspara un grupo de entidades concreto, y tambiénescenarios de riesgo que permitan evaluarlas posibles necesidades de intervención.Esta información no cambia mucho a lo largodel tiempo, pero su disponibilidad es críticay debe ser inmediata para que el sistema derespuesta pueda utilizarla puntualmente. Otrainformación básica para la preparación de la

FIGURA 6 Diagrama de información y actores para el proceso de mitigación

Entidades legislativas

y ejecutivas

Entidades

planificación

Políticas y planesreducción riesgos

Obrasmitigación

Inst. finan ciacióny transferencia

Entidades

financieras

Entidades

cooperación

Proyectos de reduccióndel riesgo

Entidades técnico-

científicasS.I. Gestión

del Riesgo (b)

Entidades Gestión del Riesgo

/ PAD / Defensa Civil

Información de base, soporte técnico, escenarios de riesgo (escala detallada)

Institutos de

Estadística

Entidades

educativas

Capacitacióncomunitaria

Material informaciónpública

Entidades

gestión territorial

Reordenación yreasentamientos




37

FIGURA 7 Diagrama de información y actores para los subprocesosde monitoreo y preparación

respuesta (cartografía, infraestructuras) sepodría tomar del sistema de información basepara la gestión del riesgo, asumiendo quetodos estos subsistemas estarán idealmente

interconectados.

En este subproceso aparece también lanecesidad de gestionar bases de datos deinventarios de recursos (por ejemplo decentros de reserva o almacenes adelantados,pero también otros bienes o elementos desoporte distribuidos por el territorio). Estagestión se debe realizar de forma coordinadaentre la fase de preparación y la de respuestapropiamente dicha, en la que estos recursosvan a utilizarse.

ATENCIÓN Y RECUPERACIÓN

Como se ha comentado, los procesosdesarrollados tras los desastres o emergenciasson los de la respuesta o atención inmediata

a la emergencia, por un lado, los procesos derecuperación y reconstrucción, a más largoplazo.

En el caso de la respuesta, aparecen de nuevotareas y flujos de información que son críticos enel tiempo, ya que de una respuesta ágil dependeen muchos casos la reducción del impacto delos eventos, incluyendo vidas humanas. Paraello los planes, órdenes y acciones se debenrealizar con prontitud y con disponibilidad deinformación actualizada.


Entidades técnico-científicas

Entidades Gestión del Riesgo/ PAD / Defensa Civil

Institutos de Estadística,entidades sectoriales

Monitoreo

Planes de emergencia ycontingencia

Protocolos de respuesta

Material capacitación

para respuesta

Inventarios centros dereserva

Entidades y gruposde respuesta

Redes sensores ymonitorización

Predicciones +

evaluación impacto

Datos base:infraestructuras, censos…

Boletines Alertas

Preparación

S.I. Alerta

Temprana

S.I. Gestión de la

Respuesta(preparación)




38

Además de las entidades que hayan podidoproporcionar información base durante lafase de preparación o tras la emergencia, lasinstituciones usualmente involucradas en este

proceso son las de defensa civil / PAD y losgrupos de respuesta, a veces articulados enestructuras ejecutivas como los COE o comitésen diferentes niveles territoriales.

Los flujos de información son, por tanto,parecidos a los del proceso de preparación,pero más intensos en actividad. Se compartetambién con la preparación la gestión deinventarios de recursos, pero aparecenalgunas tareas exclusivas de la fase post-desastre, como la generación y gestión de

reportes de emergencia y la evaluación dedaños, que involucran a diferentes entidadesy cuya integración adecuada es muyimportante.

Los procesos de recuperación y reconstruccióncompartirían con la gestión de la respuesta lanecesidad de gestionar ciertas bases de datos.Por ejemplo, los reportes de emergencia,completados con una evaluación de los dañosexhaustiva (diferente a la evaluación inicialinmediatamente posterior a la emergencia)que serviría como base para gestionar lasreclamaciones de daños, concesión de créditosy planear otros mecanismos de financiaciónpara la recuperación.

FIGURA 8 Diagrama de información y actores para respuesta y recuperación

Entidades Gestión del Riesgo/ PAD / Defensa Civil

Institutos de Estadística

Respuesta

Coordinación de larespuesta

EDAN

Gestión albergues,centros de reserva

Entidades y grupos

de respuestaDatos base: demografía,vivienda…

Entidades sectorialesDatos base:

infraestructura


Entidadesplanificación

Políticas y planesrecuperación

Obrasrecuperación

Inst. financiaciónde recuperación

Entidadesfinancieras

Entidadescooperación

Proyectos derecuperación

Entidadeseducativas

Capacitacióncomunitaria

Material informaciónpública

Entidadesgestión territorial

Reordenación

Información base: demografía, vivienda, infraestructura… EDAN

RecuperaciónS.I. Gestión del

Riesgo (c)

S.I. Gestión de la

Respuesta(Atención)

Reporte y registro de

emergenciasInventarios de

desastres

S.I. Gestióndel Riesgo)




39

FIGURA 9 Diagrama general de un sistema de información para la gestión del riesgo

En un contexto más amplio, los inventarios deefectos actualizados en el proceso de respuestaservirían como base para el dimensionamientoy planificación de proyectos de recuperación, ytambién de proyectos de reducción de riesgos.

Los procesos de recuperación compartencon los procesos de atención y reducción deriesgos la característica de que sus flujos deinformación no son críticos en el tiempo, pero

manejan un gran volumen de informacióndocumental y georeferenciada que debe seraccesible y estar correctamente catalogada.Estos procesos comparten también buenaparte de su información base (normativas,cartografía, infraestructuras, censos) y de losescenarios de riesgo a diferentes escalas comoguía de planificación de las actuaciones. Poresta razón, parece razonable considerar queestos procesos deben ser abordados dentro

de un mismo Sistema de Gestión Territorial yPlanificación dotado de una fuerte conexión conel Sistema de Información Base para la Gestióndel Riesgo ya considerado.

1.4.2 INTEGRACIÓN DE SISTEMASDE INFORMACIÓN: VISIÓNGENERAL

Del análisis anterior se extrae en esta secciónuna visión general de la construcción de unsistema de información que abarca todos losprocesos de gestión del riesgo, y que apareceresumida en la Figura 9.

Debe aclararse en este punto que la expresión‘integración de sistemas de información’ se usaaquí en el sentido de que los diferentes sistemascomparten datos y mensajes de manera efectiva(por ejemplo, a través de servicios web), sinnecesidad de que deban instalarse de formaconjunta en ninguna institución central.

Aunque la integración ‘física’ de los sistemases ciertamente posible, una opción más

probable y flexible es el desarrollo de puntosde acceso y aplicaciones comunes queaprovechen la funcionalidad e informaciónpropia de cada sistema. Ésta ha sido la

Sistema de Información Base

Datos base (cartografía, estadística, normatividad…)

Sistema Información PúblicaSist. Pronóstico

y Alerta

S.I. Gestión de la

Respuesta

S.I. Seguimiento y Cont rol (indic adores, efectividad…)


Sistemas de información territorial y planificación

Escenarios de


monitoreo




40

aproximación seguida en la integración de lared de Bibliotecas Virtuales –BiVa-PaD- y elportal GEORiesgo, bajo la arquitectura delSIAPAD. Los servidores de ambos sistemas deinformación están físicamente separados, y elportal web de GEORiesgo sirve como punto deacceso único a toda la información de ambossistemas, aunque BiVa-PaD mantiene tambiénsus propios portales web.

SISTEMA DE INFORMACIÓN BASE PARA LAGESTIÓN DEL RIESGO

Como se ha ido discutiendo durante los puntosanteriores, existen una serie de procesos quemanejan flujos de información que no resultancríticos en el tiempo, en los que se accede ainformación documental y georeferenciadaalmacenada en bases de datos o distribuidamediante servicios web.

Desde este punto de vista, un sistema quedisponga de la capacidad de catalogar yacceder a información distribuida entrediferentes instituciones y niveles territorialespuede gestionar la información necesariapara los procesos de prevención, mitigación yrecuperación, tal como han sido descritos.

Este sistema contaría con un catálogo dedatos base útiles para los diferentes procesos,constituido tanto por información documental

como alfanumérica y georeferenciada,distribuida o replicada en algunos casos pormotivos de seguridad. Sobre estos datosbásicos se gestionarían también los productosde información específicos para los procesosde gestión del riesgo.

Una buena parte de esta información seríaaccesible al público en general, con la notableexcepción de servicios de datos cuyo usomasivo podría provocar problemas de seguridad

y rendimiento. Por lo tanto, el sistema deberá

contar con mecanismos de búsqueda y accesoal público y los medios de comunicación,que serán controlados o separados delacceso institucional cuando sea necesario.Especialmente importante en este subsistemade información pública es la notificación dealertas y publicación de boletines, que sedescriben después.

La posibilidad de difundir información

directamente al público, incluyendo alertasy boletines, tiene la ventaja de comunicarrápidamente información oficial que puede asíser utilizada por los medios de comunicaciónpara ofrecer datos fiables en lugar de utilizarotras fuentes menos precisas.

Se ha comentado antes la importancia deque la información pública venga definidapor una política de responsabilidad clara, a

ser posible con una única fuente, o al menoscon una coordinación de todas las fuentes,previniendo posibles contradicciones quedisminuyen la confianza pública en los sistemase instituciones.

SISTEMA DE MONITOREO, PRONÓSTICO Y

ALERTA TEMPRANA

Se trata de sistemas de información conunos requerimientos muy claros: obtenermedidas actualizadas que permitan vigilar

el comportamiento de los fenómenosamenazantes, analizar estas medidas parapronosticar el posible comportamiento delos fenómenos y generar en su caso alertasfiables con un margen de tiempo suficientepara responder adecuadamente a un eventoprevisto o ya sucedido.

La validación de la información en el casodel pronóstico o detección de eventos suelellevar tiempo (el coste de una falsa alarma es

demasiado grande en términos económicos y




41

sobre todo de credibilidad). Esto hace difícilgenerar información veraz con prontitud. Lamejora de los sistemas de monitorización,transmisión de datos, análisis y pronósticodebería incrementar notablemente lavelocidad de los sistemas de alerta temprana,e incrementar correspondientemente suvaloración por el público6.

En las visitas a las instituciones de la CAN se

han observado algunos casos recientes quemuestran que las mejoras ya en marcha en estossistemas han incrementado considerablementela efectividad de la respuesta, la capacidad desalvar vidas humanas y de evitar otros efectosadversos.

SISTEMA DE CONSTRUCCIÓN DE

ESCENARIOS DE RIESGO

Los sistemas de información geográficacontienen funciones de análisis espacial(geoprocesamiento) que permiten construirmodelos complejos de estimación probabilística ydeterminista del riesgo. Utilizando la informaciónde monitoreo, pronóstico y los datos base sobreel territorio y los factores de vulnerabilidad, estos

sistemas pueden generar mapas y reportesa las escalas adecuadas para tomar accionesa corto plazo (respuesta) o a más largo plazo(prevención, mitigación y recuperación). Losproductos generales de estos escenarios debenser puestos a disposición del sistema base paraque sean accesibles y utilizables desde los otrossubsistemas de información.

SISTEMA DE INFORMACIÓN PARA LA

PREPARACIÓN Y GESTIÓN DE LA RESPUESTA Este sistema incluye el subsistema depreparación (pre-desastre) y el subsistema deatención (post-desastre) a las emergencias.Como se ha descrito, estos dos subsistemascomparten entidades participantes y debengestionar similar información base y bases dedatos específicas.

SISTEMA DE INFORMACIÓN TERRITORIAL Y

PLANIFICACIÓN

Mediante el uso de herramientas especializadas(SIG, modelo de análisis espacial) estossistemas aplican el conocimiento disponiblesobre el territorio y sus escenarios de riesgopara la producción de planes y proyectos que

FIGURA 10 Herramienta de visualización de escenarios de riesgoen el proyecto CAPRA

6 Actualmente, solamente la toma de datos de ciertos sensores y su transmisión a la entidad gestora pueden llevar varias horas.




42

prevengan y mitiguen el riesgo de la población ylos bienes, mediante una ordenación territorialy desarrollo adecuados, o lleven a cabo larecuperación de zonas afectadas.

SISTEMA DE SEGUIMIENTO Y CONTROL

El objetivo de estos sistemas sería recogerindicadores y resultados de los diferentesprocesos de gestión del riesgo, para comprobarla eficacia (grado de cumplimiento de objetivos)

y eficiencia (uso adecuado de los recursosdisponibles) de las políticas, programasy proyectos de prevención y atención dedesastres, permitiendo el seguimiento de estasacciones en tiempo real y de forma cuantitativa.En resumen, se trata de gestionar la informaciónde control descrita en 1.3.4. El desarrollo deeste sistema respondería también al mandatodel subprograma 1.4.3 de la EAPAD: Promocióndel desarrollo de mecanismos de control y

de rendición de cuentas en diferentes nivelesterritoriales, en relación con la reducción delriesgo y la atención de desastres.

Aunque no se ha detallado en cada diagramaindividual, todos los subsistemas de información

deberían idealmente contar con un módulo deauditoría y seguimiento que almacene datoshistóricos sobre el funcionamiento de losprocesos correspondientes, por ejemplo, datossobre la ejecución de proyectos, sobre cambiosen usos del suelo, en variables socioeconómicas,en indicadores de amenazas o vulnerabilidad,eventos significativos detectados, emergenciasatendidas, tiempos de respuesta, etcétera.

Estos datos de seguimiento deberían sermostrados a los tomadores de decisiones (yal público en general en algunos casos) enrepresentaciones que faciliten su interpretación,como gráficos y mapas interactivos, cuadros demando o dashboards, y alimentar módulos deanálisis que extraigan indicadores de nivel superiory detecten tendencias a medio y largo plazo.

INTEGRACIÓN DE SISTEMAS DE

INFORMACIÓN

Los subsistemas de información propuestospara cada subproceso, definidos siguiendocriterios de afinidad (tipo de información,contenido y actores participantes), se beneficianenormemente cuando están interconectados

FIGURA 11 Ejemplo de dashboard para un sistema de seguimiento




43

en un sistema general. El carácter de lasentidades de defensa civil / gestión del riesgo/ PAD como punto focal de los procesosse confirma claramente, al aparecer comoactores principales o relevantes en todos lossubsistemas, y resulta evidente que la máximainterconexión entre estos sistemas facilitaríamucho su trabajo.

La necesidad de un flujo de información entre

los sistemas de alerta temprana y la gestiónde la respuesta es evidente, pues el primerosuministra los datos iniciales para la activaciónde varios procedimientos y protocolos delsegundo. Todavía son posibles muchas mejorasen esta conexión.

Los sistemas de alerta temprana deben ofrecertambién algún tipo de información públicaen forma de alertas o boletines dirigidos a

los medios de comunicación y sociedad civil.Aunque cada sistema puede ofrecer estainformación pública de forma directa, estambién beneficioso integrar las diferentesalertas y boletines en un sistema único. Estemecanismo ofrece la conveniencia de un puntode acceso sencillo que resume la informacióndisponible y puede redistribuirla de formaintegrada a receptores diversos. Además, en elcaso de que existan diferentes fuentes, puedenmostrarse todas ellas juntas para que el público

pueda compararlas y complementarlas.

Si este mecanismo integrado de alertasestá a su vez unido adecuadamente a unsistema de información pública generalsobre desastres (en el sistema base degestión de riesgo), los usuarios tendrían laposibilidad de consultar otra informaciónpública relacionada, como normativa, materialdivulgativo, mapas relacionados con las alertaso pronósticos, etcétera, consiguiéndose una

visión y conocimiento mucho más completos.

Las mismas consideraciones se aplican a lainformación pública generada por el sistemade atención a emergencias tras la ocurrencia oprevisión de un evento (por ejemplo, informaciónsobre planes de evacuación en marcha).

Los sistemas de gestión de la respuestase integrarían o comunicarían también conel sistema general de gestión al compartirmuchos productos de información base y

otros datos como inventarios de recursos/donaciones o información sobre proyectos quecombinan aspectos de preparación, prevencióny mitigación. Se ha comentado ya que losprocesos de respuesta aportan reportes deemergencias, daños y otros efectos, que sonútiles para la recuperación y la reducción deriesgos, y que por tanto conviene que seancatalogados y accesibles desde un sistemageneral de gestión.

Por último, al igual que en el caso de lainformación pública, cada sistema particularde información puede tener sus propiosmecanismos de auditoría y seguimiento, quepermitan optimizar los procesos gestionados porel sistema mediante la comparación de objetivoscon los resultados obtenidos, y el estudio deindicadores de eficiencia. Sin embargo, porlas mismas razones, estos sistemas de controlpueden tener un valor añadido cuando sus

salidas se integran en un punto único de consultaque permite cruzar todos los indicadores en unavisión general del estado del sistema de gestiónde riesgo para diferentes unidades territoriales.Es ciertamente un objetivo que puede ser difícilde conseguir en la práctica, pero que como metaideal tiene un valor indudable para la prevencióny atención de desastres, ya que permitiría a lostomadores de decisiones y políticos evaluarlos beneficios o desventajas de programasy políticas, apoyando éstos sobre mejores

indicadores objetivos.




44

EL FLUJO CRÍTICO DE RESPUESTA

La Figura 12 muestra el flujo de informaciónrelacionado con la capacidad de detectar,evaluar y responder a emergencias y desastres

de una forma rápida.

El flujo crítico comienza en los sistemasde sensorización y monitoreo, que debende transmitir información a los módulosde análisis, predicción y construcción deescenarios de riesgo. Éstos deben decidir en eltiempo más corto posible si los datos reflejanla existencia o posibilidad de un evento al quehaya que responder, y cuáles son sus posiblesimpactos.

El proceso de análisis puede comenzar tambiénante un reporte de emergencia enviado por unaentidad responsable de la vigilancia y atenciónde desastres, normalmente en el nivel local.Estos reportes normalmente serían enviados auna entidad regional o nacional (dependiendo dela gravedad del incidente), pero en algún caso(por ejemplo, si se trata de una observaciónde un fenómeno volcánico) podría enviarsedirectamente a una entidad técnico-científicaencargada de su análisis.

FIGURA 12 Flujos críticos en el tiempo, relacionados con la respuesta a emergencias

El sistema de análisis y predicción puede generaralertas y boletines ‘primarios’ (se refieren alos datos brutos originales del fenómeno), yque se transmiten a las entidades encargadas

de la gestión de la respuesta, y posiblementetambién a un sistema de información pública.Posteriormente, las alertas primarias puedencontrastarse con otras fuentes de información,y añadirse datos sobre los posibles daños,zonas afectadas, recursos para abordar laemergencia, etcétera.

Como se verá posteriormente, en cada paísexisten flujos de información bien definidospara cada uno de los tipos de amenazas,

con instituciones específicas que se ocupande cada tipo de fenómeno y cuentan con suspropias redes de monitoreo. Sin embargo,queda bastante trabajo por hacer para que lainformación específica del evento se combinecon otros datos que cualifiquen su importancia,posibles efectos, recursos necesarios parala respuesta y su disponibilidad, es decir,falta añadir bastante valor en la cadena deinformación para que las entradas del sistema de

alerta temprana sean más útiles en el contextode un sistema de respuesta a emergencias.

S.I. Base para

Gestióndel Riesgo S.I. Datos b ase

S.I. Públic a

Anális is y

predicción

Evaluación de

escenarios y tomade decisiones

Datos base

pararespuesta

S.I. Gestión de

la Respu esta

Grupos de defensa civil

y respuesta

Sociedad

civil

Alertas y boletines

primarios

Datos

sensores

S.I. Aler ta

Temprana

Alertas y boletines

enriquecidos

Reportes

emergencia



2. POSIBILIDADESGENERALES

DE INTEGRACIÓN

Y EXTENSIÓNDE LOS SISTEMASDE INFORMACIÓN




47

2. POSIBILIDADES GENERALES DE INTEGRACIÓN YEXTENSIÓN DE LOS SISTEMAS DE INFORMACIÓN

En esta segunda parte se discuten entérminos genéricos las posibilidades demejora de los sistemas de información

para gestión del riesgo en la CAN, y la forma enque el SIAPAD y los sistemas existentes puedencontribuir a ello, detallando qué estándares yfuncionalidad adicional serían de interés.

2.1 ALCANCE ACTUAL DEL SIAPAD

El Sistema de Información Andino para laPrevención y Atención de Desastres se planteatecnológicamente como una Infraestructurade Datos Espaciales orientada a la gestión delriesgo. Se pueden distinguir tres componentestecnológicos bien diferenciados del SIAPAD:

Protocolos estándar y servidoresapropiados para que las institucionespubliquen en línea documentos, mapas y

catálogos de metadatos. Los productos deinformación publicados en estos serviciosinteroperables se han consensuadoy priorizado con las instituciones. Lapublicación de estos servicios conformauna red de información abierta y accesibledesde diferentes sistemas de información.Los nodos nacionales del SIAPAD recogenautomáticamente las fichas de metadatosde todas las instituciones de cada país, enlas que están catalogados sus productos, y

publican servicios de búsqueda estándar anivel nacional que permiten acceder a másde 5000 productos de información en laComunidad Andina.

Bases de datos específicas relacionadascon la gestión del riesgo: las bases de datosdocumentales de la red BiVa-PaD y la basede datos de inventarios de desastres delproyecto DesInventar. En ambos casosse dispone además de herramientas parala introducción de la información en estas

bases de datos. Estos proyectos son

aportaciones sustantivas del SIAPAD a losproductos de información disponibles parala gestión del riesgo en la CAN.

Portales de acceso a los servicios deinformación mencionados. Los portalesnacionales de la red BiVa-PaD permitenel acceso a las fichas bibliográficas y losdocumentos digitalizados en los servidoresnacionales. Por su parte, el portalDesConsultar permite el acceso a la base

de datos DesInventar y la construcciónde tablas, gráficos y mapas. El portalGEORiesgo sirve de interfaz de búsqueda,mediante métodos pensados para la gestióndel riesgo, sobre los catálogos recopiladosen los nodos nacionales, y permite el accesoy visualización de la información publicadapor las instituciones y las bases de datosBiVa-PaD y DesInventar. Todos estosportales son de acceso público.

Si se considera el sistema de informaciónpara la GdR ‘ideal’ resumido en la Figura 9, lapregunta sería qué parte de este sistema cubreactualmente el SIAPAD y qué elementos seríanecesario integrar o completar para que juntoa otros sistemas existentes se cubrieran deforma más completa las necesidades de gestiónde información. La Figura 13 representa deforma gráfica la respuesta a la primera de estaspreguntas.

La red de información establecida por elSIAPAD mediante los protocolos y serviciosestándar publicados por las institucionesgeneradoras de información se adapta muybien a las necesidades del Sistema Basepara la Gestión del Riesgo, implementándolomediante una arquitectura distribuida entrelas diferentes entidades, que custodian ygestionan los datos. Estos protocolos permitenque cualquier institución que los utiliza puedan

aportar información al sistema, y también



Posibilidades generales de integración y extensión de los sistemas de información

48

FIGURA 13 Alcance del SIAPAD como Sistema Base para la Gestión del Riesgo

buscar y acceder a la información de cualquier

entidad mediante los servicios de catálogo.

No existe actualmente en la CAN ningúnotro sistema de información específico parala gestión del riesgo que pueda cumplircon este papel, aunque sí existe una gransinergia con las Infraestructuras de DatosEspaciales Nacionales, pues ambas redes deinformación son perfectamente compatiblesy se refuerzan mutuamente al basarse en

los mismos estándares. Las IDE nacionalestienen una orientación funcional genérica,no específica para la gestión del riesgo,pero pueden apoyar la capacidad de accesoa datos base y fomentar el desarrollo ycapacidades de las instituciones. De hecho,en los catálogos SIAPAD (como parte de lasIDE nacionales) ya se encuentran disponiblesbuen número de datos base para la gestióndel riesgo, como cartografía, mapas deamenazas y riesgo, y un gran volumen de

información documental.

Otro componente que se encuentra ya

integrado en SIAPAD es el subsistema deinformación pública, en la forma de los portalesweb públicos que se han comentado. Enrealidad, toda la información recolectada delos catálogos institucionales hacia los nodosnacionales del SIAPAD es información accesiblepúblicamente, es decir, no existe por el momentoen el SIAPAD manejo de información con usorestringido. Los portales GEORiesgo son labase de este sistema de acceso, pues cuentan

con métodos de búsqueda que permiten el usode los procesos, temas, roles, tareas, preguntasy términos, así como sinónimos específicos dela gestión del riesgo.

Respecto a los contenidos, es evidente quelos productos de información actualmentedisponibles no cubren todo el espectro temáticode la gestión del riesgo, y quedan muchoshuecos por cubrir. Sin embargo la discusiónen este documento no va a centrarse en los

contenidos, sino en aspectos tecnológicos

Sist. Pronóstico

y Alerta

S.I. Gestión de la

Respuesta

S.I. Seguimiento y Control (indic adores, efectivid ad…)


Sistemas de información territorial y p lanificación

Escenarios de


monitoreo

SIAPAD

Sistema de información alertas públicas

Portal

DesInventar

Portales

BiVa-PaDPortales GEORiesgo

B.D. Inventario

Desastres

B.D. Red

BiVa-PaD

Servicios catálogo CSW

Institucionales y nacionales

Datos base (servicios WMS, MFS, enlaces S.I.)




49

Figura 14 Acceso directo a archivos en la página de resultados de GEORiesgo

y funcionales que quedarían por abordar enel desarrollo de un sistema de informacióncompleto para la gestión del riesgo, aspectosque se tratarán en los siguientes puntos.

2.2 REQUERIMIENTOSADICIONALES PARA EL SIAPADCOMO SISTEMA BASE PARA LAGESTIÓN DEL RIESGO

En este apartado se plantean cuáles son lasfuncionalidades de las que todavía careceel SIAPAD para poder cumplir con losrequerimientos esperados del Sistema Basepara la Gestión del Riesgo, tal como ha sidodefinido en la Parte 1 del documento.

2.2.1 SERVICIOS DE PUBLICACIÓNDE DATOS

Una funcionalidad importante que no seencuentra por el momento disponible en elSIAPAD es el acceso mediante servicios weba datos tabulares o georeferenciados en su

forma digital original. Cuando una aplicacióncliente consulta un servicio de mapas7, obtieneuna imagen generada a partir de los datosgeoreferenciados originales, y si utiliza laherramienta de información8 puede obtener–a partir de una localización en el mapa- losvalores tabulares correspondientes a un objetoindividual (por ejemplo, el nombre y estado deun volcán sobre cuya posición se ha pulsadocon el ratón), pero mediante este tipo de

servicio no pueden descargarse registros dedatos completos, ni siquiera para una zonalimitada, ni tampoco obtenerse la geometría delos objetos.

Por el momento la única forma de acceder adatos en bruto es a través de enlaces directosa archivos disponibles en una dirección webpública (URL). Estas direcciones URL seindican en la ficha de metadatos que losportales públicos como GEORiesgo puedenbuscar y acceder para descargar el archivodesde el navegador web mediante un enlace(ver Figura 14).

7 Utilizando el método GetMap del servicio estándar ISO/OGC Web Map Service (WMS).8 Que opera mediante el método GetFeatureInfo del servicio WMS.




50

Muchas instituciones han publicado documentosen formatos PDF, Word, etcétera, de estamanera. No existe restricción alguna sobre elformato de los archivos publicados, y es posiblepublicar tablas de datos en formato de hoja decálculo, o datos georeferenciados en un formatoadecuado como los archivos de tipo shape.

Sin embargo, esta descarga directa de archivosno es la forma más conveniente de acceso a

datos en una red de información tipo IDE, almenos por las siguientes razones:

La interoperabilidad resulta difícil, ya querequeriría imponer un acuerdo sobre losformatos, sistemas de referencia y otraspropiedades de los archivos para tablas ydatos georeferenciados, de manera quetodas las aplicaciones que accedan a ellossean capaces de utilizarlos correctamente.

Para datos de gran volumen, resulta inviableponer un archivo de gran tamaño disponiblepara su descarga. Es posible dividir unarchivo grande en pedazos más pequeños,pero no resulta fácil para las aplicacionescliente encontrar automáticamente elpedazo (o pedazos) adecuados para susnecesidades, y se requiere un proceso debúsqueda manual.

Muchas instituciones no desearán ponera disposición pública o de otras entidades

el conjunto completo de sus datos, peropueden aceptar descargas parciales deconjuntos limitados, si disponen de controlsobre cómo se realizan estas descargas.

SERVICIO WEB ESTÁNDAR PARA ACCESO A

OBJETOS GEOGRÁFICOS (FEATURES)

La solución habitual para superar las dificultadesdescritas es usar un servicio web estándarpara la consulta de datos. El más utilizadoen el contexto de las IDE es el Web Feature

Service (WFS) que permite obtener datos

georeferenciados, incluyendo la geometríade los objetos (normalmente puntos, líneaso polígonos), y los campos de informaciónasociados. El servicio WFS tiene las siguientesventajas:

Permite limitar la petición de datos a unárea geográfica específica (delimitadapor coordenadas espaciales máximas ymínimas).

Permite limitar la petición de objetos aaquellos que cumplan una cierta condición9,por ejemplo, obtener todas las provincias enlas que la población es mayor de un ciertovalor.

Permite limitar el número de objetos quepueden transmitirse, evitando sobrecargasdel servicio. Sin embargo estos límitespueden evitar que se lleguen a obtenertodos los objetos requeridos, y aquí seplantea un posible problema.

Los datos obtenidos con WFS están en unformato estandarizado como GML, archivosshape o archivos de texto como CSV.


COBERTURAS (RÁSTER)

Otro servicio web que podría ser interesante esel Web Coverage Service (WCS), que permiteacceder a datos de tipo ráster georeferenciados,normalmente imágenes satelitales y modelos

digitales del terreno, y que podría aportarinformación importante para ciertos tipos deanálisis. Por ejemplo, las imágenes satelitalespueden ser utilizadas para detectar eventosmeteorológicos, características del uso delsuelo, vegetación o realizar estudios queinvolucran la morfología del terreno comolos de riesgos de inundación. Sin embargo,normalmente las entidades técnico-científicasya tienen acceso a esta información desdeotras fuentes y realizan internamente estos

análisis, por lo que desde el punto de vista de

9 Ver, por ejemplo, http://mapserver.org/ogc/filter_encoding.html




51

la gestión del riesgo seguramente tiene másvalor, en general, acceder a la información yaprocesada por las entidades que a los datosráster en bruto.

En el caso de que un proceso de análisisespecializado fuera de interés para otrasentidades y procesos, existe la posibilidad,como se verá más adelante, de publicar esteproceso de análisis como un servicio web,

evitando tener que replicar el análisis mismo endiferentes implementaciones.


DATOS TABULARES Y ESTADÍSTICOS

Un tercer tipo de datos que pueden serimportantes dentro de la gestión del riesgo sonlos tabulares del tipo encontrado en las basesde datos censales, de reportes de emergencias,inventarios, etcétera.

Sin embargo, sorprendentemente, no existeningún estándar para acceder a datos tabularesgenéricos a través de un servicio web de lamisma manera que existe WFS para acceder adatos espaciales. Las razones de esta ausenciatienen que ver con el mayor rendimiento quese obtiene accediendo directamente a labase de datos sin pasar por un servicio web.Sin embargo, el acceso directo tiene otrosinconvenientes:

Las conexiones se realizan a través depuertos que pueden estar cerrados por unfirewall.

No existe un mecanismo genérico que sirvapara conectar con cualquier base de datosdesde cualquier entorno, sino que cadaplataforma de desarrollo (.Net, Java) hadesarrollado su propio mecanismo.

Además del acceso directo, cada vendedor

de bases de datos (Oracle, IBM, etcétera)

proporciona módulos de software para publicarservicios web que permiten la conexión con susbases de datos, pero no existe un consensopara publicar un servicio de validez general.

De hecho, existen algunos desarrollos deservicios web para conectarse a bases dedatos de forma genérica, pero ninguno de estosprototipos tiene una implantación comercial o hasido propuesto como estándar internacional.

Una notable excepción a la ausencia deestándares para el acceso a datos tabulareses la iniciativa Statistical Data and MetadataExchange (SDMX10), un esfuerzo comparablea las iniciativas de estandarización OGC/ISOpara datos espaciales. Como fruto de estainiciativa han surgido formatos de intercambiode datos y metadatos basados en XML, ytambién la especificación de un servicio web deacceso a un repositorio de datos y metadatosestadístico (registro SDMX).

Los estándares SDMX tienen ciertacomplejidad conceptual y de implementación.Afortunadamente, existen algunas herramientasy repositorios de ejemplo, e incluso muchasde ellas, como las desarrolladas por Eurostat,son de código abierto y podrían ser utilizadaslibremente.

Una posible alternativa al desarrollo y usode herramientas basadas en el estándarSDMX sería desarrollar un servicio web paraacceso a datos que residan en la herramientaREDATAM11. Se trata de una suite deaplicaciones para la creación, procesamientoy análisis de datos estadísticos que tiene yamódulos disponibles para crear aplicacionesweb. REDATAM se encuentra desplegada entodos los Institutos Nacionales de Estadísticade la Comunidad Andina, y por tanto constituye

una excelente base para desplegar servicios

10 Se puede encontrar abundante información en el sitio web www.sdmx.org11 Ver detalles en http://www.eclac.org/redatam/. Esta herramienta está desarrollada por el CELADE: Centro Latinoamericano y Caribeño de Demografía.




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comunes en la subregión. Podría desarrollarsecon gran facilidad un módulo adicional parapublicar sus opciones de acceso a datos enforma de un servicio web.

La ventaja de usar REDATAM sería su facilidadde desarrollo (en el caso de que se dispusierade ayuda de su equipo desarrollador) yla experiencia previa de los INE con estaherramienta. La desventaja principal sería que

no se trataría con un servicio estándar.

Una tercera alternativa para la publicaciónde datos estadísticos y datos tabulares engeneral sería enlazar las tablas de datos congeometrías georeferenciadas y publicarlas enforma de servicio de datos WFS. Esta opciónes especialmente útil porque sería compatiblecon la arquitectura y herramientas actuales delSIAPAD, y permitiría el análisis espacial de losdatos estadísticos, que es seguramente lo queen última instancia se pretende.

FIGURA 15 Datos del proyecto DesInventar publicados como servicio de mapas WMS

Una aproximación parecida (el enlace de tablas)se ha utilizado ya en el proyecto DesInventarpara la publicación de servicios de mapas WMSa partir de la base de datos de inventarios dedesastres.

En cualquier caso, es importante contar conla posibilidad de publicar servicios de datosdentro de la arquitectura del sistema base degestión de riesgo, pues esto permitiría realizar

verdaderos procesos de análisis espacialde forma automatizada, sin necesidad de unoperador humano que interprete visualmentela superposición de capas en un mapa.

La decisión sobre el mecanismo más adecuadopara publicar estos servicios debería tomarseen coordinación con los INE y la SecretaríaGeneral de la Comunidad Andina dentro de unapolítica general en la subregión, de manera quela red de información establecida para la gestiónde riesgos siga reforzándose mutuamente con




53

FIGURA 16 Selección de dimensiones y valores en un servicio de mapas WMSdesde el Sistema de Información Geográfica gvSIG

otras iniciativas de interoperabilidad y sistemasde información.

SECURIZACIÓN DE SERVICIOS WEB

PARA DATOS

Un aspecto importante relacionado conlos servicios de datos es la posibilidad depublicar versiones seguras de los servicios,es decir, mecanismos que impidan el accesoa los datos de personas no autorizadas. La

decisión sobre securizar los servicios o dejarloscompletamente públicos está relacionada conla naturaleza de los datos y la política de lasinstituciones correspondientes. Saber queexiste esta posibilidad puede convencer aalgunas entidades de permitir el acceso asus datos a aquellos usuarios que hayan sidoautorizados para ello.

Existen varias formas de securización deservicios12, pero desgraciadamente por elmomento ninguna de ellas se ha impuesto comoun claro estándar.

Implementar estas opciones requiere ademásde algunos desarrollos adicionales, tantoen los servidores que publican los datos,como en las aplicaciones cliente (como elportal GEORiesgo). Al no ser estándares losmecanismos de securización, otras aplicacionesno adaptadas (por ejemplo, sistemas GIS) noserían capaces de acceder a estos servicios.

2.2.2 SERVICIOS DE MAPAS

PARAMETRIZABLES

Aunque los servicios de mapas WMS no permitendisponer de los datos en bruto para realizar unverdadero proceso de análisis espacial, sí tienenalgunas opciones que permiten a los usuariosdel servicio seleccionar más precisamentequé información se representa en el mapa yen qué forma se realiza esta representación(la simbología). Aunque estas opciones nopermiten tantas posibilidades de análisis, sídotan de mucha más capacidad informativa alos servicios de mapas.

12 Un ejemplo de mecanismo de autentificación bastante prometedor puede encontrarse en http://52north.org/maven/project-sites/security/.




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Por el momento, estas posibilidades no seestán aprovechando en la red SIAPAD, porquelos servicios existentes no hacen uso de ellas,

así como tampoco el portal GEORiesgo estápreparado en su versión actual para utilizarlas.

DIMENSIONES Y VALORES

Los servicios de mapas pueden definirse conuna o más dimensiones variables, para las queel usuario del servicio puede seleccionarse suvalor. El ejemplo más típico es el uso de unadimensión Tiempo para seleccionar una fecha (oun intervalo de fechas), de manera que el mapamuestre solamente los datos correspondientes

a ese período. Un caso frecuente es el de losservicios de mapas que publican imágenessatelitales diarias.

Aunque el ejemplo más común sea el tiempo, unservicio de mapas puede definirse con cualquiernúmero de dimensiones, y permitir la selecciónde valores en todas ellas. Esto tiene una granaplicación para la generación de mapas a partirde datos estadísticos. Por ejemplo, un serviciode mapas puede representar datos censalesutilizando dimensiones como Tiempo, Sexo,

Edad, etcétera. El usuario del servicio podríaseleccionar valores o intervalos para cada unade estas variables, creando un mapa con los

datos correspondientes a un determinado año,género y rango de edades.

Como ejemplo, este tipo de selección es posibleactualmente desde la aplicación DesConsultaren línea (http://online.desinventar.org) paracrear mapas a partir del inventario de desastresdel proyecto DesInventar, y sería posible seguirla misma filosofía para la consulta de serviciosWMS, lo que permitiría a otras aplicacionesexternas construir también mapas a medida.

SIMBOLOGÍA

También los usuarios de servicios de mapaspueden, si el servicio ha sido publicadoadecuadamente, escoger entre varios estilospredefinidos de representación de los datos(ver Figura 18) que aplican diferentes coloreso rangos de valores a la información de cadacapa. Esto permite ofrecer desde el serviciovarias opciones. Por ejemplo, un servicio quepublica un mapa de sismicidad puede ofrecerun estilo en el que se utiliza un rango de tres

FIGURA 17 Selección de dimensiones y valores en la aplicación DesConsultar online




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FIGURA 18 Selección de estilos de visualización en un servicio de mapas WMSdesde el Sistema de Información Geográfica gvSIG

FIGURA 19 Selección de simbología en una aplicación web

niveles, y otro estilo en el que se utilizanvalores de continuos que reflejan el resultado

directo de una estimación numérica y ofrecenpor tanto mayor precisión. Para un usuario alque interesa solamente el nivel de sismicidadpara aplicar una normativa de ordenamientoterritorial, utilizará el estilo sencillo, mientrasque un investigador puede requerir los valoresnuméricos continuos.

Otro mecanismo que proporciona todavíamayor flexibilidad es la posibilidad de que

la aplicación cliente del servicio defina lasimbología a utilizar, comunicándosela alservicio de mapas en un formato estándarllamado SLD. Esta posibilidad permite alusuario escoger los colores, tamaños y rangosde valores para los símbolos utilizados en laleyenda del mapa (ver Figura 19).




56

2.2.3 SUBSISTEMA DEINFORMACIÓN PÚBLICA SOBREALERTAS

En la Figura 13 se observa que una de lapiezas que faltaría actualmente en el SIAPADcomo sistema de información base seríauna mejor integración de su sistema deinformación pública (los geoportales SIAPADy, en particular, GEORiesgo) con los sistemas

de alerta temprana que generan boletines ynotificaciones de alertas.

Actualmente existen dos formas en que lasnotificaciones de alerta pueden propagarse porla red de información del SIAPAD y consultarseen el portal GEORiesgo:

Cuando las instituciones que generan lasalertas primeras o secundarias las publican en

una página web catalogada adecuadamenteen su servidor de metadatos, el buscador deGEORiesgo puede encontrar estos enlaces(por ejemplo, al seleccionar la pregunta“¿Qué alertas hidrometeorológicas estánvigentes?”, dentro del rol “Público engeneral”) y entonces ofrecer al usuarioconsultar estos boletines o páginas (verFigura 20).

Cuando las instituciones publican, generanalertas mediante un servicio de noticiasRSS y GEORiesgo puede mostrarlas en supágina de noticias, siempre que la direccióndel servicio RSS haya sido añadida a laconfiguración de ese nodo GEORiesgo.

EVIDENCIA DE LAS ALERTAS

Pero estos mecanismos actualmente existentestienen limitaciones. Por un lado, las alertas son

–por su naturaleza- algo que un usuario quierever a primera vista, sin tener que buscarlasexplícitamente. Para ello sería convenientemostrar las noticias o notificaciones clasificadascomo alertas en un lugar prominente delsistema de información. Esto podría conseguirsemostrándolas en la página inicial o mediante unicono en el banner superior que lleva a una páginadonde se pueden consultar en detalle medianteenlaces a las fuentes de la alerta (por ejemplo,

páginas de la institución generadora). La existenciade alertas debe hacerse evidente mediante unsonido o efecto visual (parpadeo), dependiendodel nivel de peligrosidad asociado a la alerta.

Para poder separar las alertas de otras noticiasserá necesario distinguir estas fuentes en laconfiguración de GEORiesgo, para ser tratadasde forma especial.

FIGURA 20 Búsqueda de páginas sobre alertas y boletines en GEORiesgo (izquierda),

y acceso mediante enlace a la página de la institución (derecha)




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INMEDIATEZ DE LAS ALERTAS

El requerimiento de inmediatez en la informaciónsobre alertas afecta a la forma en que debenconsultarse las fuentes de noticias. El estándarRSS, como todos los basados en el protocoloweb HTTP, requiere que la aplicación cliente (porejemplo, GEORiesgo) solicite explícitamentelas noticias al servicio publicador13, cada vezque lo considere conveniente (cuando el usuariorealiza una consulta, se refresca la página

web). Para comprobar si hay nuevas noticias, laaplicación cliente debe realizar solicitudes cadacierto tiempo. Por ejemplo, si se desea conoceruna alerta con un retraso máximo de un minuto,el cliente debe realizar una consulta al serviciode noticias cada minuto. Muchas páginas webde noticias (como las de los diarios en línea oGoogle News) se refrescan automáticamentede esta manera.

Una alternativa a esta consulta periódica es utilizarun protocolo en el que el servidor envía la alertaa todos los clientes suscritos, de manera queéstos no necesitan consultarlo periódicamente.El ejemplo más conocido es el protocolo SMTPutilizado para el correo electrónico14.

Existe también un nuevo estándar para lanotificación de alertas, el Common Alerting

Protocol (CAP)15, desarrollado y utilizado enNorteamérica, que puede ser más adecuado

para los propósitos de notificación de alertas,pero cuya implantación requeriría una iniciativade coordinación e implementación conjunta enla CAN.

Estos protocolos requieren que las aplicacionesque quieren recibir las notificaciones seregistren (suscriban) de alguna forma en elservidor que las envía.

FIGURA 21 Uso de correo electrónico y SMS para envío de alertas

FIGURA 22 Lista de suscriptores para un sistema de envío de alertas

13 Técnicamente, se habla de un mecanismo de ‘pulling’ (literalmente, “estirar” o “halar”) como opuesto a un mecanismo de ‘pushing’ (literalmente, “empujar”) en el que el servidor envía la información cuando loconsidera conveniente.

14 La Figura 27 y la Figura 28 se han tomado de l a documentación del producto UrbiCAD Gestión de Emergencias: http://www.urbicad.com/mico/gestemer.htm15 Ver información detallada sobre CAP en www.incident.com/cap/




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A los efectos de un sistema de informaciónpública de alertas, la consulta periódica de lasfuentes de noticias puede ser suficiente, y suimplementación es más sencilla. Sin embargo,esto no excluye que las alertas puedan sertambién distribuidas mediante protocolosinmediatos (correo electrónico, mensajeríaSMS, CAP, etcétera) a los usuarios quese suscriban (ver “Distribución de alertasintegradas”).

GEOREFERENCIACIÓN DE LAS ALERTAS

Un aspecto importante de las alertas es queproporcionen información sobre su localización,de manera que el público, las entidadesde defensa civil y los grupos de respuesta,puedan realizar las evaluaciones y tomar lasacciones necesarias. El protocolo RSS originalno proporciona la localización geográfica de lanoticia, por lo que se desarrolló posteriormentela versión GeoRSS16. Mediante este protocolose recibe la localización de un evento, en formade punto, línea o polígono con coordenadasgeográficas.

El protocolo GeoRSS ya ha sido propuestoy utilizado para sistemas de alerta y gestiónde emergencias (ver referencias [10, 11]). Alproporcionar la localización georeferenciada,los eventos notificados mediante GeoRSSpueden ser visualizados en un mapa junto aotras capas de información (ver Figura 23). Enel contexto de SIAPAD, las fuentes GeoRSSpodrían ser consideradas de la misma formaque los servicios de mapas y datos, siendo

visualizadas en el visor cartográfico junto alas demás. Si las alertas se muestran tambiénen un lugar prominente en la página deentrada, podría accederse desde esta páginaal visor, donde se visualizarían en su contextogeográfico.

El protocolo CAP también proporciona lalocalización geográfica, por lo que la mismaaplicación podría implementarse con esteprotocolo, considerado en algunos proyectosen marcha como el MASAS [11] y el WIS17 dela Organización Meteorológica Mundial.

FIGURA 23 Ejemplo de uso de GeoRSS para la notificación y visualizaciónde alertas (http://hisz.rsoe.hu)

16 Ver más información en http://georss.org17 Ver http://www.wmo.int/pages/prog/www/WIS/index_en.html




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DISTRIBUCIÓN DE ALERTAS INTEGRADAS

Otra función del subsistema de informaciónpública sobre alertas es la integración yredistribución de las alertas a otros sistemasde información y usuarios conectados alsistema base. Esta función es esencial parael establecimiento de un sistema de gestiónde emergencias distribuido, como se reconocepor ejemplo en el modelo de arquitectura delsistema MASAS en Canadá (ver [11]).

Tanto el protocolo GeoRSS como CAP permiten(con el uso del software adecuado) integrarnotificaciones de procedencias diversas pararedistribuirlas con el mismo protocolo a aquellossistemas clientes que se suscriban al servicio.

Para configurar un sistema de redistribución,habría que definir una lista de los serviciosfuente a integrar y disponer de un sistema de

suscripción (esto es inmediato con GeoRSS).Además, el protocolo utilizado para laredistribución no tiene porqué coincidir con elsistema de entrada de las notificaciones. Porejemplo, las notificaciones pueden llegar porGeoRSS y ser distribuidas por GeoRSS, CAP,correo electrónico y/o SMS. 2.2.4 SUBSISTEMA DE CONTROL

Y SEGUIMIENTO

Se ha comentado que la información referidaal seguimiento de los procesos de gestióndel riesgo (su evolución temporal, recursosconsumidos, resultados cuantitativos ycualitativos) resulta importante para el análisisde eficacia y eficiencia, y en última instanciapara la validación de proyectos, programas ypolíticas.

Al igual que otros tipos de informaciónrelacionados con la GdR, estos datos se

encuentran dispersos y son en muchos

casos de difícil acceso. Además de los datosdocumentales, los más útiles para el análisiscuantitativo serían los datos tabulares ygeoreferenciados, incluyendo inventarios derecursos, eventos y sus efectos, bases dedatos de reportes de emergencia, evaluacionesde daños, datos de seguimiento presupuestarioy de tiempos de ejecución de proyectos, etc.

Cada entidad participante en la gestión del

riesgo puede beneficiarse de este tipo deanálisis, y estos beneficios son todavía másobvios en dos tipos de instituciones:

Instituciones encargadas del planeamiento yseguimiento de la inversión pública (ministeriosde planeamiento y ministerios de finanzas,también institutos de estadística) y degrandes programas como los de cooperacióninternacional (organismos multilaterales

de ayuda y entidades gestoras de estosprogramas). Estas instituciones podríancomprobar el grado de cumplimiento deobjetivos y obtener indicadores de progresoactualizados.

Instituciones de gestión del riesgo /prevención y atención de desastres / defensacivil con responsabilidades nacionales ymultinacionales. Un sistema de seguimiento lessería útil para conocer tendencias y avances enlos diferentes procesos, como la eficiencia en

la detección temprana de eventos o la eficaciade las medidas de mitigación o recuperación,y ofrecer a las instancias políticas indicadoresclaros de la situación general, el uso de losrecursos y las actuaciones realizadas.

SITUACIÓN ACTUAL

Actualmente no existen subsistemasde información que cumplan con losrequerimientos mínimos para considerarseverdaderos sistemas de seguimiento de la

gestión del riesgo. Los procesos de seguimiento




60

que se realizan son individualizados en cadaentidad, y frecuentemente de carácter muymanual.

Por ejemplo, los programas de cooperacióninternacional tienen sus propios mecanismosinternos de auditoría y seguimiento, perono existe una metodología o infraestructurainformática que permita la automatizacióne integración de estos sistemas. Las

instituciones de planeamiento y finanzastienen también sistemas de seguimiento deinversiones (ver [12]).

Sin embargo, por el momento no se hageneralizado (en ninguna región del mundo)el concepto de un sistema de informaciónnacional de seguimiento que incluyadiferentes aspectos de la gestión pública yprivada, incluyendo la gestión del riesgo. Unanotabilísima excepción a esta ausencia es elSistema Nacional de Información (SNI) endesarrollo en Ecuador, en el cual se planteauna estructura jerarquizada en varios nivelesa través de los cuales los datos tabularesy georeferenciados, más los indicadores einformación de seguimiento, son recogidosdesde las instituciones individuales hastalos niveles superiores de la administraciónpública. Aunque este sistema no tiene comoobjetivo específico el seguimiento de la

gestión del riesgo18, puede servir como unexcelente ejemplo de la arquitectura ideal detal sistema.

TECNOLOGÍA PARA SISTEMAS DE

SEGUIMIENTO

Los sistemas de seguimiento que utilizan unaarquitectura distribuida basada en serviciosweb se parecen en muchos aspectos almodelo de las Infraestructuras de DatosEspaciales utilizado en el SIAPAD. Sin

embargo, los protocolos y software utilizados

no son iguales, sino que provienen del dominioconocido como inteligencia de negocios19 (BI:‘Business intelligence’), el cual pone mayorénfasis en el acceso rápido a informacióncuantitativa en forma gráfica, donde loscuadros de mando o dashboards toman elpapel del mapa como visor de información.Las tecnologías de BI se utilizan ampliamenteen el seguimiento de la gestión empresarial,por ejemplo, en análisis de ventas o de

procesos productivos.

No existen actualmente soluciones en las quelas tecnologías IDE y BI estén integradas deforma natural, pero no se trata de mundosincompatibles, y el SNI ecuatoriano trataprecisamente de combinarlos.

Desde el punto de vista del subsistema deinformación pública, la integración no esdifícil. Básicamente, consistiría en combinarla vista geográfica con un cuadro de mandoque incluyera gráficos para mostrar lainformación cuantitativa, con la posibilidadde interconectar ambos componentes (verFigura 24).

FACTIBILIDAD DE UN SISTEMA DE

SEGUIMIENTO DE LA GESTIÓN DEL RIESGO

La dificultad para implantar un sistema deeste tipo para el seguimiento de la gestión

del riesgo en el nivel nacional o subregionalviene dada por la necesidad de establecerun amplio consenso y un largo proceso deestudio, diseño e implementación.

Sin embargo, de existir amplio interés en unsector específico (por ejemplo, por parte deun programa concreto de ayuda internacional)sería posible definir e implementar un sistemaadaptado al seguimiento de los proyectos y alcontrol de los subsistemas relacionados con

el programa.

18 Parte de la arquitectura del Sistema Nacional de Gestión de R iesgo de Ecuador está basada en la arquitectura del SNI, pero no está orientado como sistema de seguimiento y control.19 Para una introducción sencilla, véase http://es.wikipedia.org/wiki/Business_intelligence




61

FIGURA 24 Combinación de visor geográfico y controles de BI, utilizando la tecnología de código abierto Pentaho

20 Se ha comentado ya el caso de nuevos protocolos para servicios de datos (WFS, WCS) y noticias/alertas (GeoRSS, CAP), sobre los que se volverá a hablar al comentar aplicaciones específicas que los requieren.

2.3 EXTENSIÓN E INTEGRACIÓNDEL SIAPAD Y OTROS SISTEMASDE INFORMACIÓN

Volviendo al esquema de alcance actualdel SIAPAD resumido en la Figura 13, cabepreguntarse si la arquitectura y funcionalidaddel SIAPAD no podría extenderse más allá delSistema de Información Base para la Gestióndel Riesgo. En principio, en la medida en que

los sistemas de información actuales activosen determinados procesos de GdR no utilizanestándares abiertos, son susceptibles demejora siguiendo una arquitectura similar ala del SIAPAD. Además, como se ha indicadopreviamente, en general los componentes delos diversos sistemas de información puedenextenderse e interconectarse entre sí.En la práctica, la integración puede desarrollarsea través de varias vías no excluyentes. Laalternativa o alternativas escogidas dependerán

de cada subsistema y de la situación particular

en cada uno de los países, y están ligadas

al desarrollo y coordinación de políticas yestructuras organizacionales adecuadas:

Implantación de nuevos protocolos y serviciosweb20. Normalmente, esto requerirá modificartanto los sistemas servidores (los que envíanla información) como los clientes (los que lareciben), pudiendo estar ambos combinadosen las mismas entidades. En la práctica, eluso de un nuevo protocolo lleva a extender

la red de información incorporando nuevasentidades o departamentos, o nuevos tiposde información que son aprovechables porcualquier sistema conectado a la red.

Desarrollo de nuevas bases de datos yaplicaciones. La mejor funcionalidad eintegración de los sistemas puede requerirla creación de nuevas bases de datos yprogramas, o la extensión de los existentes,sobre todo si su uso puede generalizarse(por ejemplo, si se trata de aplicaciones web

que pueden utilizarse de forma conjunta,




62

en diferentes niveles territoriales y/o endiferentes países).

Mejora de los sistemas de catalogación,búsqueda y acceso a la información. Unatercera pieza esencial en cualquier procesode integración y extensión es asegurar que lainformación involucrada puede ser catalogadaadecuadamente, y existen los mecanismospara encontrarla y utilizarla desde lasdiferentes aplicaciones.

2.3.1 SISTEMAS DEMONITORIZACIÓN Y ALERTATEMPRANA

Como se ha comentado, los subprocesos demonitorización y alerta temprana son de losmás críticos en la gestión del riesgo en suparticularización como prevención y atención dedesastres, al jugar el tiempo un papel esencialen el flujo de información. Precisamente por

FIGURA 25 Esquema propuesto para un sistema de monitorización y alertatemprana integrado mediante estándares abiertos y aplicaciones web

ello, las mejoras que se realicen en los sistemasde comunicación, análisis y distribución de lainformación pueden tener un gran impacto.

En este apartado se presentan algunassugerencias generales en las diferenteslíneas de mejora identificadas (protocolos/estándares, aplicaciones y búsqueda/acceso),que se muestran de forma resumida en laFigura 25.

ESTÁNDARES PARA LA DIFUSIÓN DE DATOS

DE SENSORES

Así como el SIAPAD se ha basado en losestándares OGC/ISO para la integración deinformación geográfica mediante serviciosweb, una aproximación similar podría permitirla integración de diferentes sistemas demonitoreo, que utilizan actualmente diferentesmedios y protocolos para la transmisión de lasmedidas tomadas por las redes de sensores.

Análisis ypredicción

S.I. Gestión dela Respuesta

Alertas y boletines

Datossensores

Sensoresautomaticos

Protocolo estándar (SOS)

Sistema dereporte manual

Otrasentidades y

sistemas

Sistema denotificación ypublicación

Protocolo estándar

(GeoRSS, CAP)

Protocolo estándar

(GeoRSS, CAP)

Sistema de monitorización

y alerta temprana




63

FIGURA 26 Esquema de sistema de monitorización y alerta basado en SWE

La importancia de la estandarizaciónen los sistemas de monitoreo ha sidoreconocida internacionalmente por el OpenGeospatial Consortium con el lanzamientode una serie de propuestas de estándaresque actualmente se encuentran en fasede prueba antes de su adopción oficial.Estos nuevos candidatos a estándares seagrupan bajo la denominación Sensor WebEnablement (SWE)21 (que podría traducirse

como ‘habilitación de sensores en web’).

Dentro del conjunto de servicios propuestosen SWE, los de utilidad más inmediata sonel Sensor Observation Service (SOS), quepermite acceder a las medidas de un sensorde cualquier tipo (satelital, hidrometeorológico,sísmico, etcétera) y el Sensor Alert Service(SAS) que admite al sensor suscribirse a unsistema de publicación de alertas para advertir

en ciertas situaciones (no solamente cuando seproduce una medida potencialmente peligrosa,

21 Información detallada sobre estos estándares puede encontrarse en http://www.opengeospatial.org/projects/groups/sensorweb

sino también cuando el sensor está estropeado,por ejemplo).

El uso de estos estándares permite el desarrollode aplicaciones que son independientes de lascaracterísticas del sensor (modelo, fabricante)y que únicamente necesitan una conexión aInternet para operar.

Aunque en principio cada sensor podría enviar

de forma individual sus datos a través de estosservicios, puede ser costoso equiparlos pararealizar estas transmisiones. Por ello, la opciónmás común (al menos hasta que se generaliceel uso de SWE) es que los servicios seanpublicados desde las entidades que recogenla información primaria de los sensores. Estohace que los servicios no sean especialmenteútiles para las mismas entidades (que yadisponen de los datos), pero permite que los

datos sean utilizados por otras entidades ysistemas.




64

En este momento se están desarrollando

ya grandes proyectos dentro de iniciativasmultinacionales (NASA, GEOSS, GMES)probando implementaciones de SWE a granescala22, y existen implementaciones deservidores SOS y SAS mediante softwarelibre de gran fiabilidad (52north, MapServer,Deegree). En un futuro bastante próximolas imágenes satelitales y los datos deotras grandes redes de sensores estarándisponibles primariamente a través de estosprotocolos.

Los estándares SWE no son la única opciónpara la distribución de datos de sensores,aunque sí la de mayor generalidad y alcance.Por ejemplo, en el dominio sismológico se usaampliamente (por ejemplo, en Colombia yEcuador) el sistema Earthworm23 desarrolladopor el Servicio Geológico de los EstadosUnidos (USGS). Este sistema dispone deun protocolo para la transmisión en tiempo

real de los registros sismológicos, ademásde módulos especializados de análisis. Este

22 Ver, por ejemplo, http://www.sensorsmag.com/sensors/article/articleDetail.jsp?id=48055723 La documentación sobre Earthworm puede obtenerse en http://folkworm.ceri.memphis.edu/ew-doc/

protocolo permite compartir los datos de

sensores entre diferentes instituciones, loque resulta muy beneficioso, pues la adiciónde medidas sísmicas de diferentes estacionesincrementa sustancialmente la precisión en lalocalización y estimación de los sismos. Sinembargo, la realidad es que esta posibilidadtecnológica no se está aprovechandoactualmente ante una falta de acuerdosinstitucionales que la activen.

En general, son obvios los beneficios que se

pueden obtener mediante la integración delos datos de sensores en una red abierta.Muchos procesos de análisis se beneficiaríande la incorporación de sensores situados enotros países, ya que los fenómenos peligrososno están limitados por las fronteras políticas,y la precisión de los modelos se enriquececuando se cuenta con un mayor número dedatos procedentes de una zona más extensa.Además del caso sismológico comentado, se

obtendrían similares beneficios en el caso delmonitoreo meteorológico e hidrológico.

FIGURA 27 Sistema de monitoreo de mareas basado en SWE, en Irlanda




65

SISTEMA DE REPORTE MANUAL

DE DATOS DE SENSORES

Un desarrollo relativamente simple que podríaresultar de gran utilidad como complemento alos sistemas existentes es el de un sistema dereporte manual de observaciones. En muchoscasos, la lectura y transmisión de las medidasde estaciones de monitoreo se realiza todavíapor medio de un operador humano que consultael instrumento y reporta telefónicamente o

por fax las mediciones. Para ello el observadordebe desplazarse a las estaciones, recogerlas medidas, volver a su puesto y realizar latransmisión.

Un sistema manual que operara desde teléfonoscelulares o PDA (tendría la ventaja de poderoperarse desde el campo mismo (transmitiendolos datos al entrar en un área de cobertura).

FIGURA 28 Sistema de reporte manual basado en dispositivos móviles

La existencia de un sistema de reporte manualofrecería también flexibilidad para poder realizarlecturas aunque hubiera fallos de los sistemasde comunicaciones, e instalar y utilizar sensoresprovisionales o móviles de menor coste.

Obviamente, no se trata de la situación ideal

desde el punto de vista de la automatización yla rapidez de la información, pero puede resultaruna forma rápida y relativamente barata demejorar una red de monitoreo.

En este caso los datos de los sensoresreportados serían transmitidos a un sistemacentral en la institución vía Internet o GPRS,donde se integrarían con los de otros sensoresy podrían a su vez ser redistribuidos mediante

un servicio estándar como se ha descrito en elpunto anterior.

SISTEMA DE NOTIFICACIÓN Y

PUBLICACIÓN DE ALERTAS

Se ha comentado ya en el punto 2.2.3 laimportancia de la notificación rápida de alertasy las tecnologías que hay disponibles paraenviar estas notificaciones mediante protocolosestándares. También se ha señalado que elsubsistema de información pública en el SistemaBase de Información para la Gestión del Riesgodebe ser capaz de mostrar y redistribuir alertasy boletines remitidos desde los diferentessistemas de alerta temprana.

Para que las diferentes instituciones y sistemasde información puedan publicar y recibir alertas,debe existir un acuerdo sobre el protocolo decomunicación a utilizar, y sobre ciertos aspectosdel formato de los mensajes. Por ejemplo, será

necesario homogeneizar los niveles de alerta ycuál es el significado aproximado de cada nivel,y también cómo va a indicarse la localizaciónde los diferentes tipos de eventos (por ejemplo,puntos para sismos, polígonos para lluvias einundaciones, etcétera).

Los sistemas informáticos para la publicación yrecepción de alertas deben permitir:

A los usuarios (institucionales, público en

general) suscribirse a las alertas y boletines




66

que les interese recibir. Los usuariosinstitucionales podrán también introducir enel sistema los datos de los destinatarios, sinrequerirse intervención de éstos (siempre quehaya mediado autorización para ello)

A los usuarios institucionales autorizados,publicar alertas y en algunos casos respondero añadir información suplementaria a unaalerta, realizándose el envío de informaciónmediante los estándares acordados

A todos los usuarios, recibir y visualizaraquellas alertas y boletines a los que sehayan suscrito. Para la visualización puederealizarse otra aplicación especializada delsistema (por ejemplo, un visor cartográfico dealertas) y también mediante un enlace a unapágina web de la institución que ha originadola notificación.

Lo más sencillo desde el punto de vista deldesarrollo y mantenimiento de un sistemacomo el descrito es que todas las institucionesy usuarios pudieran utilizar un software común,lo que garantizaría la interoperabilidad. Unaposibilidad es que cada institución dispusierade una instancia del sistema desde dondepublicar sus alertas (ver Figura 29). Las demásinstituciones o sistemas tendrían que suscribirsepara recibir las notificaciones de la primera.

FIGURA 29 Publicación de alertas mediante un sistema distribuido FIGURA 30 Publicación de alertas mediante un sistema centralizado

Otra posibilidad (Figura 30) consiste en quetodas las instituciones hagan uso de un mismosistema central de publicación, suscripción ynotificación. Esta opción tiene la ventaja deun mantenimiento más sencillo, aunque seríamás vulnerable a fallos.

En la práctica se pueden combinar ambosesquemas. Por ejemplo, el sistema podríaestar distribuido por países o regiones, y

el nodo de cada país o región centralizaríatodas las alertas de las instituciones en eseterritorio.

Un aspecto interesante de un sistema comoel propuesto, que se comentará también en elcaso del sistema de reporte de emergencias,es que permitiría evitar la redundancia denotificaciones relacionadas con ciertoseventos. En efecto, si los usuarios acudena este sistema para publicar una alerta (porejemplo, la subida en el nivel de un río alpaso por su ciudad), pero han recibido yanotificación del mismo fenómeno o evento(incremento del nivel del mismo río en otrapoblación), pueden completar la informaciónde la primera alerta con nuevos datos, sincrear otra notificación diferente que puedecausar confusión.

Institución 1

Publicación alertas

Institución 3

Publicación alertasInstitución 2


suscripción

notificación

suscripción

notificación

suscripción

notificación

notificación

suscripción

Institución 1


Institución 3Institución 2suscripción

notificación

notificación

suscripción

notificaciónsuscripción

publicación




67

Un ejemplo muy detallado de arquitectura ydiseño funcional para un sistema de este tipo esel Multi-Agency Situational Awareness System(MASAS) en desarrollo en Canadá [11], queplantea operar con los protocolos GeoRSSy CAP ya mencionados. La OrganizaciónMeteorológica Mundial está también estudiandola implantación de un sistema general de alertasdentro de su sistema WIS.

Como se ha comentado previamente, un sistemade este tipo, que publica las notificacionesmediante un protocolo estándar, extendería lared de información del SIAPAD. Los servicios depublicación de alertas pueden ser catalogadosmediante registros de metadatos para serbuscados y accedidos desde otros sistemas.Por ejemplo, existen muchas aplicacionescapaces de visualizar servicios GeoRSS quepodrían suscribirse a los servicios de alerta

encontrados desde el portal GEORiesgo.El propio portal GEORiesgo actuaría comoaplicación cliente suscrita a ciertos serviciosde alerta (los configurados por el administradordel nodo, o por un usuario específico en el casode que GEORiesgo pudiera personalizarseindividualmente). Idealmente, GEORiesgopodría compartir los módulos para la recepción,visualización y publicación de alertas con lossistemas utilizados por las instituciones, oincluso centralizar todos los procesos de gestión

de alertas (como en la Figura 30). Esta es unaopción de diseño, aunque no es ciertamente laúnica.

2.3.2 SISTEMAS DE GESTIÓN DELA RESPUESTA

Otro sistema de información que incluye flujosaltamente críticos por la eficacia requerida, estáconstituido por los subprocesos de preparacióny gestión de la respuesta. La Figura 31 resume

la estructura modular propuesta para unsistema de este tipo, así como con algunas delas bases de datos internas más importantes.

Los subsistemas propuestos, que sedescriben a continuación, existen en una uotra forma en las instituciones encargadasde la defensa civil / prevención y atenciónde desastres / gestión del riesgo en losdiferentes países24. Sin embargo, en casi

todos los casos tienen limitaciones serias quedificultan su uso eficaz. Por ejemplo, no estánintegrados con servicios de mapas y datos,utilizan medios manuales para la transmisiónde información (hojas de cálculo) que impidenla automatización o informatización de fasesimportantes de los procesos, y en general noestán integrados entre sí: por ejemplo, sedispone de una base datos para el registrode emergencias, pero los resultados de laevaluación EDAN no se integran en esteregistro, que además es diferente del registroen el inventario de desastres DesInventar.En otros términos, no se han definido yautomatizado suficientemente los procesosde gestión de la respuesta y su relación conla gestión de información.

También se ha observado que aunque enlos países existen sistemas e iniciativas quepersiguen una funcionalidad similar, no existe

integración, ni siquiera conocimiento mutuo dela existencia de aplicaciones equivalentes enlos demás países, y no se aprovecha el trabajoy las experiencias mutuas.

Esta situación es comprensible dada la forma enque los sistemas se han desarrollado de formaseparada, en el lugar, en el tiempo y en losámbitos institucionales. La visión subregionales una oportunidad para plantear posibilidadesde integración y mejora futuras.

24 Por ejemplo, el SINPAD operativo en el INDECI peruano ofrece una variedad de funciones: http://sinadeci.indeci.gob.pe/UploadPortalSINPAD/Manual de Usuario - SINPAD - 2009.pdf




68

FIGURA 31 Esquema propuesto para un sistema de gestión de la respuesta mediante estándares abiertos y aplicaciones web

SISTEMA DE REPORTE DE EMERGENCIAS

Algunos sistemas de información nacionales dePAD ya disponen de herramientas web parael reporte de emergencias (ver Figura 32),conectados con bases de datos. Estos sistemaspresentan varios problemas. Por ejemplo, nopueden manejar fácilmente eventos de gran

escala o de amplia cobertura geográfica,pues están pensados para eventos de alcancelocal. Los grandes eventos generan muchosreportes de emergencias que luego resultadifícil relacionar durante la gestión posterior(por ejemplo, en la distribución de acciones yrecursos).

Los sistemas de reporte debieran permitir(al igual que los sistemas de publicación dealertas) agregar nueva información a un reporte

existente, generando un reporte de alcance

mayor. Esto permitiría trabajar con eventos dediferentes escalas.

Existen también herramientas gráficas (verFigura 33) para una visión de conjunto de lasemergencias reportadas, pero por el momentono están integradas con servicios externos de

mapas y datos, o con funciones de evaluaciónde las emergencias, aunque se trabajaactualmente en esta línea.

Idealmente, los diferentes países podríanutilizar herramientas comunes para elreporte de emergencias, aunque setrabajara sobre bases de datos diferentes.Estas herramientas deberían ser fácilmentepersonalizables, para modificar los camposde información según las necesidades

específicas.

Planes,

procesos,protocolos

Sistema de reporte

de emergencias

Inventario deemergencias

Inventario derecursos e

infraestructuras

Sistema de

gestión derecursos

Sistema de

evaluación deemergencias

Sistema decoordinación

EDAN

Sistema de

coordinación de larespuesta

Mapa de evaluaciónde emergencia

Mapas de atención aemergencia

Registros de

afectados

Alertas y boletines

Sistema denotificación

Otras

entidades y

sistemas

Mapas y datos base

Mapas y datos base

Sistema de prevención y

atención de emergencias

Sistema degestión

documental




69

FIGURA 33 Visor de emergencias del SINPAD – Perú

FIGURA 32 Formulario para el registro en línea de emergencias en el SINPAD – Perú

SISTEMA DE EVALUACIÓN DE

EMERGENCIAS

Un sistema de evaluación de emergencias seactivaría ante un evento previsto o ya ocurridopara realizar un análisis del impacto que elevento pueda -o ha podido - tener y tomarasí las acciones preventivas o de atenciónadecuadas. Por el momento no existe este tipo

de sistema en la subregión, salvo en forma muyembrionaria.

Un sistema de evaluación debiera tener accesoa capas de información base (cartografía,infraestructuras viarias y de comunicaciones,censos de población y vivienda) además demapas de vulnerabilidad que ayuden a estimarel riesgo y los posibles efectos del evento.

Además, el sistema debe tomar como entrada

alertas y reportes de emergencias, que delimitengeográficamente el alcance del evento, para lo




70

cual deberá estar conectado con los servicioscorrespondientes publicados con alguno de losestándares recomendados. También deberáacceder en lo posible a datos de monitoreo entiempo real (imágenes satelitales, sensoreshidrometeorológicos) que puedan servir paraconfirmar la localización, magnitud y evolucióntemporal del evento.

Para un análisis adecuado de los eventos no es

suficiente con disponer de acceso a serviciosde mapas, es necesario el uso de los datosmismos, por lo que se requiere la implantaciónde los servicios descritos en 2.2.1 “Servicios depublicación de datos”. En algunos casos puedeser una alternativa viable la copia de estos datosen la institución administradora del sistema deevaluación, pero esto no siempre es posible.

Por otra parte, las salidas del sistema deevaluación serían:

Generación de reportes de emergenciacompatibles con el sistema de reporte, si serealiza una predicción o detección fiable de unnuevo evento.

Actualización de reportes de emergenciaexistentes con información adicional obtenida

en la evaluación. Esta información adicionaldebería idealmente ser susceptible dealmacenamiento en la misma base de datosde los reportes originales.

Generación o actualización de alertas,siguiendo la misma lógica que con los reportes,para lo cual el sistema debería estar integradocon los servicios de publicación de alertas.

Generación y difusión de mapas de situación/ previsión de emergencias. Estos mapas

reflejarían los resultados del análisis deimpacto (ver Figura 34) y se publicaríandinámicamente mediante servicios de mapasy asociándose a las alertas y reportes,generados o actualizados por el sistema.

En algunos casos puede ser posible formalizarprocesos específicos de análisis que seande utilidad general, con entradas y salidasbien delimitadas. Estos procesos podrían seraccesibles a través de servicios web25, y portanto utilizables desde diferentes sistemasde información sin necesidad de pasar poruna misma aplicación común. El proyectoORCHESTRA de la Unión Europea (www.eu-orchestra.org) ha utilizado esta aproximaciónpara construir un prototipo de sistema deanálisis distribuido para GdR.

SISTEMA DE COORDINACIÓN EDAN

Algunos sistemas disponen de funciones para

introducir datos sobre Evaluación de Daños yAnálisis de Necesidades (EDAN) (ver Figura35), y existen metodologías bien definidas alrespecto. Sin embargo, en la práctica estossistemas no son utilizados por todas las entidadesy niveles administrativos que participan enestos procesos, lo que provoca ineficiencias,inconsistencias, y molestias a los afectados quefrecuentemente deben pasar varias veces por elmismo proceso de entrevistas y toma de datosante representantes de diferentes instituciones

(o incluso de la misma institución).

FIGURA 34 Ejemplo de mapa de situación para una emergencia alimentaria

25 El estándar aplicable en este caso es el Web Processing Service: http://www.opengeospatial.org/standards/wps




71

FIGURA 35 Formulario sobre daños en la sección EDAN del SINPAD

No se trata aquí de un problema tecnológico,

sino de establecer políticas y procedimientos decoordinación de la atención a las emergencias.El acceso común a herramientas flexiblespodría, sin embargo, ayudar a una implantaciónmás fácil de estas políticas.

Una herramienta completa para EDAN deberíaestar integrada con un visor geográficodotado de un sistema de geocodificación(para relacionar los nombres toponímicos y las

direcciones con la localización geográfica) yenlazado con el sistema de gestión de recursosdescrito a continuación, de manera que lasnecesidades detectadas puedan rápidamenteser cubiertas o solicitadas.

La información generada por el análisis EDANdebería reflejarse de forma automatizadaen la misma base de datos de emergenciascompartida con los otros subsistemas. Esteenriquecimiento progresivo de la base de datos

con información de daños y necesidades hace

que pueda potencialmente servir como base para

la gestión de la respuesta a más largo plazo, conla elaboración de programas de recuperación,reconstrucción y de proyectos de mitigación.

SISTEMA DE GESTIÓN DE RECURSOS

Los recursos que debe gestionar este sistemason los requeridos para dar respuesta aemergencias, incluyendo normalmentelos suministros de consumibles (comida,medicamentos, vestimenta) y material

reutilizable (equipamiento de albergues,sistemas de comunicaciones, computadoras),pero también en principio podrían incluirse otrotipo de recursos como instalaciones, refugios,vehículos (por ejemplo, para evacuaciones) yequipos de respuesta disponibles.

El sistema debe permitir realizar el seguimientoen tiempo real de los inventarios de estosrecursos y dónde están localizados (almacenesadelantados, centros de reserva, puestos de

distribución, etcétera).



También deberían gestionarse tanto laspeticiones y requerimientos de artículos(ver Figura 36) como las donaciones y

ayudas recibidas, intentando hacer amboscompatibles. El sistema debería permitirseguir los procedimientos administrativos quelleven a la aprobación de estos movimientosde suministros y reflejar los cambios en loscorrespondientes registros (por ejemplo, cómose reduce el inventario de un almacén y aumentael del centro de distribución o albergue al quese envían los recursos).

Resulta obvio que aunque la gestión de

recursos está muy relacionada con el análisisde necesidades y por tanto se puede considerarcomo una parte de EDAN, tiene una entidadpropia y diferenciada, con funcionalidad biendelimitada y al mismo tiempo integrada condiferentes subsistemas (prevención, coordinaciónde la respuesta, gestión de ayudas).

SISTEMA DE COORDINACIÓN DE LA

RESPUESTA

Seguramente la coordinación de los recursos,actores y acciones de respuesta es la tarea

FIGURA 36 Formulario para el requerimiento de artículos en el SINPAD

más compleja en el proceso de gestión de larespuesta, pues une a su carácter crítico en eltiempo una gran diversidad de participantes,

actividades y localizaciones geográficas,debiendo tenerse en cuenta aspectostécnicos y logísticos, humanitarios, políticos ycomunicativos. Es difícil, por tanto, concebir unsistema de información que pueda dar respuestaconjunta a todas estas necesidades. Se puedeintentar una descomposición modular queclarifique los problemas a resolver, teniendo encuenta los demás subsistemas que ya se hanidentificado.

COORDINACIÓN DE ACTORES Y ACCIONESLa coordinación de la respuesta suponesobre todo mantener la coherencia entre lasacciones de las diferentes instituciones ygrupos que participan simultáneamente endiferentes aspectos de la respuesta, y esto noes en absoluto una tarea trivial.

Primero, resulta imprescindible conocerquiénes son los actores que pueden contribuir,cuál es su disponibilidad y qué recursos ypersonal pueden aportar. Se puede utilizar un




73

FIGURA 37 Formulario para el registro de ayuda humanitaria en el SINPAD

FIGURA 38 Ejemplo de herramienta web para seguimiento de tareas(DotProject, una aplicación de código abierto)

sistema general de gestión de recursos parahacer seguimiento de estos participantes,o disponer de un registro especial, como el

registro de organizaciones que maneja elsoftware Sahana26.

En segundo lugar, es clave la asignacióny seguimiento de tareas a los diferentesactores, junto con los recursos y localizaciones

asociadas. La asignación de tareas esbásicamente una lista de registros que contieneuna descripción de la tarea, el responsable de

realizarla, información de tiempo, de estado,recursos asociados, etcétera. Existen muchasherramientas para realizar seguimiento detareas que podrían adaptarse o integrarse enun sistema de coordinación (ver un ejemplo enla Figura 38).

26 Sahana es una suite de software libre para la gestión de desastres, ver http://www.sahana.lk/




74

El hecho de disponer de un sistema decoordinación de acciones no presupone ningunapolítica determinada para la distribución detareas y la forma de la cadena de mando. En unextremo del espectro, puede establecerse unapolítica totalmente centralizada con una cadenade mando perfectamente jerárquica. En el otroextremo, la herramienta de coordinación puedepermitir un mecanismo de oferta y demanda(por un lado se introducen las accionesrequeridas, mientras que por otro lado losactores se asignan a sí mismos las accionesque desean realizar). La solución óptima estaráposiblemente entre estos dos extremos, ydependerá seguramente del tipo de actores(por ejemplo, una aproximación centralizadapara cuerpos como la defensa civil, bomberos,etcétera, y otra más flexible para ONG y grupos

de voluntarios).

COORDINACIÓN LOGÍSTICA Y ESPACIAL

La coordinación logística está muy relacionadacon la gestión de recursos, considerando loscomponentes temporales y espaciales. Porejemplo, en el apartado temporal hay quedeterminar aspectos como cuándo deben ypueden llegar los recursos, y qué recursoso tareas deben estar preparados (ejemplo,refugios) antes de que se activen otros

(ejemplo, vehículos de evacuación).

FIGURA 39 Formulario para el requerimiento de acciones en el SINPAD

El aspecto geográfico/espacial es tambiénesencial para la coordinación. La localización dela emergencia misma, de las infraestructurasde comunicaciones, rutas de evacuación,almacenes, movimiento de personas y gruposde respuesta, localización de los suministros,todo es susceptible de representarsegeográficamente y gestionarse de formaintegrada.

La vista geográfica puede servir como puntocentral de acceso a diferentes aspectosde la coordinación, por ejemplo, conocer lalocalización actual de los equipos de respuesta,el movimiento en tiempo real de los suministros,etcétera. Por ello, en un sistema suficientementeflexible y basado en servicios abiertos, esposible utilizar el mismo visor geográfico en

varios de los subsistemas, actuando como focointegrador de todo el flujo de información.

Por ejemplo, el proyecto Sahana ha desarrolladoun módulo llamado Sahana GIS que permite lacombinación de servicios web con datos degestión de la respuesta, como la localizaciónde campamentos de refugiados, mostrandoal mismo tiempo indicadores y atributos de lainformación (por ejemplo, población acogidaen los albergues, porcentajes por sexo, edad,

etcétera).




75

FIGURA 40 Visor geográfico en Sahana GIS, mostrando la localización de refugios

FIGURA 41 Formulario para el registro de personas en el SINPAD

Los mapas generados de esta forma son tambiénun producto de información muy valioso quepuede publicarse mediante servicios web paraser consultados por diferentes instituciones y

por el público en general.

COORDINACIÓN DE AFECTADOS

Las tareas de coordinación no deben olvidar quelos beneficiarios de todo el proceso de gestiónde la respuesta son las personas que han sidoo pueden ser afectadas. En muchos casos lainformación sobre las personas desplazadas

o desaparecidas resulta perdida en medio delos flujos de información y actividades querodean a la respuesta a la emergencia y elloagrava el sufrimiento de estas personas y sus

familiares.

El sistema de gestión de la emergencia debepor ello contar con un sistema de registro delas personas, que permita el seguimiento desu origen, estado, localización actual, quiénesla buscan, etc. Las figuras siguientes muestrandos ejemplos de este tipo de registros.




76

El registro debería tener un acceso público,para que cualquier persona pueda consultarla información conocida sobre sus familiares,notificar su desaparición y suministrar datos

de contacto. Por otro lado, los responsablesde albergues y centros de evacuación debenacceder al sistema para actualizar los datos delos afectados.

SISTEMA DE GESTIÓN DOCUMENTAL

Subyaciendo a todo el proceso de gestión delriesgo, existe mucha información documental(protocolos de respuesta, procedimientos deautorización de suministros, protocolos paraEDAN, etcétera) sobre la que el uso del sistema

de información debería basarse.

Estas normativas y procedimientos deben estarconsiderados en lo posible en el diseño de lasaplicaciones, de forma que su estructura sigalos pasos lógicos especificados, por ejemplo,en un protocolo. Sin embargo, una herramientaque siguiera un protocolo de forma muy estrictasería poco genérica (los procedimientos varíanbastante entre países e instituciones) y también

poco flexible (la herramienta debería sufrirgrandes cambios si cambiara el protocolo).

FIGURA 42 Acceso al registro de personas en Sahana

Por ello es conveniente separar losprocedimientos y protocolos en sí del diseñodetallado de las aplicaciones, aunque desdeluego es importante que las herramientas

sean capaces de realizar las tareas requeridaspor los mencionados procedimientos.

La consecuencia de esta separación es quelos usuarios de las aplicaciones de gestión dela respuesta deben ser capaces de consultarlos procedimientos adecuados para tomarciertas acciones. Lo mismo podría decirse deotros procesos de gestión del riesgo, todosrequieren en algún momento la consulta denormativa, guías y protocolos, pero es en la

respuesta cuando esta consulta debe ser másrápida y fiable, debido a la prontitud requeridapor la respuesta misma.

Los sistemas de repositorio y búsquedadocumental, como la red BiVa-PaD,ciertamente deben tener catalogada lainformación de estos procedimientos parala respuesta, sobre todo en su orientacióna la información pública. Sin embargo,

puede haber protocolos operativos muyespecíficos, que relacionen la forma




78

SISTEMA DE GESTIÓN DE LA RESPUESTA:

RECAPITULACIÓN

Se han presentado diferentes módulos yfuncionalidades que formarían parte deun sistema completo de información parala gestión de la respuesta. Aunque en ladescripción se ha hecho más énfasis en su usodurante el proceso de atención, es evidenteque su utilidad comienza durante el procesode preparación, en el cual se construirían los

procedimientos, se implantarían inventariosde recursos e infraestructuras, definiríanmecanismos de coordinación y se implantaríael mismo sistema de información.

La separación en diferentes módulos seha realizado con el propósito de clarificarconceptualmente la funcionalidad que elsistema debe incluir. En la práctica estos

módulos estarían fuertemente integradosy sus fronteras no estarían tan claramentedefinidas, pues desde un formulario dereporte de emergencias, por ejemplo,podría accederse a la publicación de unaalerta, lanzarse un proceso de evaluación ocomprobarse la disponibilidad de recursospara la atención.

La mayor utilidad de un sistema así se obtiene

precisamente cuando los diferentes módulosestán muy integrados. De otra manera, sedispone de piezas sueltas entre las que no fluyela información, debiendo recurrirse a procesosmanuales que son costosos en tiempo ydifíciles de seguir formalmente, perdiéndoselos beneficios de la información ya recopiladay susceptible de ser combinada con otras paraconseguir un enorme valor añadido.



3. LOS SISTEMASDE INFORMACIÓNPARA LA GESTIÓN

DEL RIESGO EN LACOMUNIDAD ANDINA




81

3. LOS SISTEMAS DE INFORMACIÓN PARA LAGESTIÓN DEL RIESGO EN LA COMUNIDAD ANDINA

En parte del documento se presentauna somera descripción de la situaciónactual de los sistemas de información

existentes en la Comunidad Andina desde elpunto de vista conceptual presentado en laparte 1. Este panorama de la situación actualservirá para detectar las necesidades y posiblesmejoras, y junto con el marco tecnológicogeneral descrito en la parte 2, constituye elfundamento de las propuestas de proyectos

que se presentan en la parte 4.

La información presentada es una interpretaciónelaborada por el consultor de la asistenciatécnica internacional al proyecto PREDECAN,a partir de las visitas realizadas a institucionesseleccionadas en cada país y de la informaciónextraída de las páginas web y documentospublicados por las instituciones. Esta informaciónes necesariamente incompleta y no ha sido

validada en su totalidad por las institucionesrepresentadas ni representa una postura oficialdel proyecto PREDECAN, ni del CAPRADE o laSecretaría General de la Comunidad Andina.

3.1 BOLIVIA

En Bolivia el sistema de gestión del riesgo(ver Figura 45) se estructura alrededordel Sistema Nacional para la Reducciónde Riesgos y Atención de Desastres y/o

Emergencias (SISRADE), cuya instanciaejecutiva máxima es el Consejo Nacionalpara la Reducción de Riesgos y Atención deDesastres y/o Emergencias (CONARADE),en el que participan diferentes ministerios. Lasecretaría técnica del CONARADE es ejercidapor el Viceministerio de Defensa Civil (VIDECI,anteriormente VIDECICODI), dentro delMinisterio de Defensa Nacional.

El VIDECI tiene como mandatos la

coordinación de las tareas de gestión de

riesgo (cuenta con una Dirección Generalde Prevención y Reconstrucción, y una DGde Atención de Emergencias y Auxilio), laimplantación del Sistema Nacional Integradode Información para la Gestión de Riesgos(SINAGER), y la gestión del Centro Operativode Emergencias Nacional (COEN), así comola implantación y coordinación de los COEdepartamentales.

3.1.1 EL VICEDI Y EL SINAGER

Como se ha comentado, el Viceministerio de

Defensa Civil tiene la responsabilidad de definire implementar el Sistema Nacional Integradode Información para la Gestión de Riesgos(SINAGER).

Un problema recurrente en Bolivia ha sido ladifícil sostenibilidad de proyectos relacionadoscon sistemas de información, debido a ladependencia de recursos externos y losfrecuentes cambios institucionales. Así, se hanimplementado proyectos que han conseguido

recopilar y gestionar información de mucho

FIGURA 45 Estructura organizativadel sistema PAD en Bolivia



Los sistemas de información para la gestión del riesgoen la Comunidad Andina

82

interés para la gestión del riesgo, como elCentro Digital de Recursos Naturales deBolivia (http://rangeland.tamu.edu/bolivia/),el Sistema de Información Geográfica parala Gestión de Riesgos (SIGRI) y el SistemaÚnico Nacional de Información sobre la Tierra(SUNIT). Sin embargo, en los dos últimos casosno se ha conseguido dotar de una continuidad ala operación del sistema.

El desarrollo de la red de información SIAPADy sus aplicaciones supone así una oportunidadpara integrar en una arquitectura abierta todoslos productos de información y subsistemasque hasta ahora se han ido desarrollando porseparado, y éste es el concepto integradorsobre el que se fundamenta el SINAGER (verFigura 46).

FIGURA 46 Estructura del SINAGER en Bolivia

El VICEDI también participa y asesora a losComités/Centros Operativos de Emergencia,pero éstos no tienen un funcionamientopermanente, sino que se activan solamente enel caso de eventos que así lo requieran. Existentambién unas Unidades de Gestión del Riesgo(UGR) departamentales, que actúan comonexo en las tareas de gestión del riesgo entreel VIDECI y los gobiernos departamentales.

VENTAJAS Y APORTACIONES El SINAGER se ha concebido de partida con

la arquitectura abierta de la red SIAPAD yparticipa de las aplicaciones desarrolladasen este proyecto

Las herramientas del SIAPAD (GEORiesgo,DesInventar, BiVa-PaD) están fuertementeintegradas en el SINAGER




83

Existe una política abierta para la difusiónde la información, y mucho trabajo yarealizado en publicación y catalogación,principalmente de datos históricos

LIMITACIONES

Aparte de las herramientas desarrolladasen el marco de SIAPAD, quedan grandeshuecos funcionales por cubrir, sobre todo enlo que respecta a sistemas de información

para la gestión de la respuesta La poca disponibilidad de recursos y la

alta rotación de personal hacen difícilmantener el compromiso institucional yla disponibilidad de personal capacitadopara el uso de sistemas de información engestión del riesgo

Todavía hay poca integración de lasherramientas SINAGER/SIAPAD en losprocesos institucionales

Se han establecido ya algunos procesosde transmisión de información entreinstituciones (por ejemplo, alertas deSENAMHI e Hidrología Naval), pero engeneral se dispone de poca información entiempo real

La Dirección General de Atención y Auxiliorecibe alertas principalmente de formamanual (radio), desde unidades militares.Se está haciendo ahora un esfuerzo decualificación del personal y de mejora de

la red de comunicaciones, en el marco delMinisterio de Defensa Nacional

No hay por el momento unos protocolosestandarizados para la gestión de alertasen el SINAGER

Los reportes de emergencias se toman enExcel o Word, no hay una base de datosespecífica para gestionarlas, aunquese exportan posteriormente a la deDesInventar

Las tareas de EDAN realizadas en la DG

de Atención no están sistematizadas ni

automatizadas, se realizan sobre papel. Hayun sistema informático en desarrollo, perose tienen dudas sobre sus posibilidades

No hay un sistema de análisis o reporte quegenere información útil para planificación.Esto podría conseguirse a través deDesInventar

NECESIDADES

Garantizar la sostenibilidad técnica y

de recursos del SINAGER, en lo posibleapoyándose en los desarrollos futuros delSIAPAD. Una parte muy importante de estasostenibilidad depende de la continuidad delas actividades de capacitación

Definir protocolos estandarizados para lagestión de alertas y constituir un verdaderoSistema de Alerta Temprana

Construir procedimientos y herramientaspara el reporte de emergencias

Definir procedimientos para coordinarlas acciones de ayuda a emergencias(por ejemplo, transporte, suministros),integrando el nivel regional del país

MEJORAS EN LA INTEGRACIÓN CON SIAPAD

Publicación de servicios de mapas y datoscon información en tiempo real, y en elfuturo publicación de datos de sensores

Disponibilidad de mayores recursos para eltrabajo integrado con DesInventar y BiVa-

PaD. Integración del sistema de reportes yEDAN con DesInventar

Publicación de alertas mediante serviciosestándar (RSS, GeoRSS)

Publicación de boletines de emergencias enweb y mediante RSS, GeoRSS

3.1.2 OBSERVATORIOSAN CALIXTO (OSC)

El OSC (www.observatoriosancalixto.org)

dispone de estaciones de medición sísmica,




85

FIGURA 48 Acceso en línea a pronósticos diarios del SENAMHI

FIGURA 49 Acceso en línea a mediciones e imágenes satelitales

obtener acceso actualizado a mediciones delas estaciones hidrometeorológicas e imágenessatelitales (ver figuras 48 y 49), así como aregistros históricos.

A partir de un proyecto piloto, se disponetambién en línea (www.senamhi.gov.bo/sat/)de productos relacionados con el Sistemade Alerta Temprana para el municipio deRiberalta.

Existe en marcha un proyecto de amplioalcance para el desarrollo de un sistema de

comunicación bidireccional entre el SENAMHIy los municipios, incluyendo la difusión dealertas entre ellos, y también con el VIDECI yel COEN.

También se encuentra actualmente endesarrollo el SISMET, para el procesamientoautomático de los datos diarios y su agregaciónsemanal, mensual, extracción de estadísticas,etcétera. Se trataría de una herramienta similara las existentes en otros países (ejemplo, Perú)y sería recomendable la comunicación entreestos proyectos.




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VENTAJAS Y APORTACIONES

Excelentes productos de información,política muy abierta para la difusión de estosservicios

Integración en la red SIAPAD bastanteavanzada

LIMITACIONES

De momento no hay muchos productospublicados mediante servicios estándar.

Esto impide el acceso de otras institucionesa los productos de una forma automatizaday útil para los procesos de análisis

El sistema de notificación de alertas yemisión de boletines debe mejorarse parahacerlo más automático y que se recibaconfirmación de la recepción de estasnotificaciones

No hay integración ni trabajo conjunto conotras entidades similares en la subregión,lo que mejoraría los sistemas de análisis ypredicción

NECESIDADES

Acceso a datos de otras entidades (ejemplo,INE) para poder disponer de herramientasde evaluación de las amenazas

Integración con otras redes de monitoreonacionales (ejemplo, red del Servicio deHidrografía Naval)

MEJORAS EN LA INTEGRACIÓN CON SIAPAD Publicación de servicios de mapas

abiertos con información disponible (porejemplo, imágenes satelitales, perogeoreferenciadas)

En el futuro, publicación de servicios de datosque permita la implementación de procesosde evaluación de emergencias y análisis

Trabajo conjunto con otras entidades delmismo país y de la subregión para integrary homogeneizar los sistemas de monitoreo

y alerta hidrometeorológicos, y los modelosde análisis y predicción utilizados

3.1.4 SERVICIO DE HIDROGRAFÍANAVAL (SHN)

El Servicio de Hidrografía Naval (www.hidronav.org.bo/) está encargado, entre otras tareas, delmantenimiento de la cartografía hidrográficadel país y del monitoreo del estado de las víasde agua. De gran importancia para la gestióndel riesgo, el SHN dispone de un sistema demonitoreo de los niveles de agua en los ríos y

de un sistema de alerta. Disponen también decartas náuticas del país.

El SHN recoge datos de la red de estacionesde monitoreo principalmente en forma manual,ya que se dispone de pocas estacionesautomáticas, y además éstas no se consideranfiables. Se reciben también alertas de formamanual desde las capitanías de puerto,elaborándose recomendaciones y boletines.

El servicio emite boletines diarios que lleganal VIDECI y al COEN, y está implicado en eldesarrollo de una red de comunicaciones dealta fiabilidad junto con otras instituciones, enel marco del SINAGER.

Actualmente se publican mapas y datosgenerales de las estaciones en línea en PDF.No se publican todavía datos en tiemporeal, aunque los mapas y boletines se van

actualizando periódicamente.


Sistema de monitoreo muy completo En proceso de integración con la red

SIAPAD

LIMITACIONES

No hay automatización del monitoreo,aunque parece que se prefiere la fiabilidaddel monitoreo manual

No hay un sistema integrado de gestión dealertas




87

FIGURA 50 Mapa de variabilidad de niveles de agua publicado en línea (PDF)

No hay todavía publicación de serviciosestándar de mapas (ni datos)

NECESIDADES

Faltan estaciones de monitoreo, sobre todoembarcadas, para el lago Titicaca

Mejorar la comunicación con otrasinstituciones, especialmente con elSENAMHI, para apoyar la evaluación deemergencias


Avanzar en la publicación de mapasmediante WMS

Publicación (a ser posible mediante

servicios de datos o sensores) de las

mediciones de la red de monitoreo, entiempo real, para integración de un SAT

Publicación de alertas mediante unprotocolo estándar (RSS, GeoRSS)

Publicar los boletines e informes agregadosa través de BiVa-PaD (sugerencia delVIDECI)

3.1.5 EL INSTITUTO NACIONAL DEESTADÍSTICA (INE)

El INE (www.ine.gov.bo/) dispone de una grancantidad de información, mucha de la cual esya accesible por diferentes medios (ver figuras51, 52 y 53), aunque por el momento no está

disponible mediante servicios web estándar.




88

Algunos de estos servicios se han publicadosinternamente y lo serán próximamente deforma abierta.

El INE está actualmente promoviendo eldesarrollo del Sistema Nacional de Información

FIGURA 51 Acceso a información censal con el portal REDATAM del INE

FIGURA 52 Acceso a información estadística en línea, en forma gráfica

Estadística (SNIE) que permitirá el acceso deotras instituciones a sus datos, aunque estápendiente el marco legal que permita estosintercambios de información. Ministeriosy empresas privadas aportarían tambiéninformación a esta red.




89

FIGURA 53 Acceso a información estadística en línea mediante herramientasde inteligencia de negocios

Resulta de interés mencionar la existencia en

el INE y en los demás Institutos Nacionalesde Estadística de la herramienta REDATAM(ver 2.2.1 “Servicios de publicación de datos”),que permite el acceso a datos en línea. Estaherramienta trabaja con su propia base de datos,por lo cual requiere la replicación de éstos, peroproporciona servicios que son similares en todoslos INE y no requiere esfuerzo de desarrolloinformático por parte de los institutos, por lo cualsería de sumo interés si se pudiera disponer de

servicios de mapas y datos estándar publicadosdirectamente desde REDATAM.


Gran disponibilidad de datos de interéspara la gestión del riesgo

Experiencia en herramientas para acceso yvisualización de la información estadística

LIMITACIONES

Todavía no existen servicios accesibles

externamente, por razones técnicas que seespera resolver pronto

Todavía no existen servicios de acceso a

datos, pero se espera desarrollarlos en elmarco del SNIE

NECESIDADES

Definir marco legal y procedimientos parael acceso a datos (existe esta posibilidadactualmente sólo en caso de emergencia)

Definir los productos de información ysu forma de presentación, para que seanadecuados a la gestión del riesgo

Mejorar el marco institucional para elacceso a datos cartográficos y abrir lapolítica de acceso a datos a nivel generaldel estado, sobre todo en lo que respecta alIGM. No existe actualmente una iniciativatipo IDE, aunque el SNIE está intentandoalgo similar


Publicación de servicios de mapas públicos,cuando se superen las dificultades

técnicas. Mejora de estos servicios paraque sean parametrizables, es decir,




90

proporcionen acceso a variables, rangosde valores y simbología controlada desdelas aplicaciones cliente

Publicación de servicios de datos, una vezse definan las necesidades en este ámbitopara la gestión del riesgo y se establezca elmarco normativo e institucional adecuado

3.1.6 SUPERINTENDENCIAAGRARIA 28 (SIA)

La Superintendencia Agraria participa yaen la red SIAPAD mediante la publicaciónde información catalogada. Además de surelevancia para la ordenación territorial yla gestión de recursos naturales, la SIAdispone de sistemas de monitoreo y alertade quemas, desarrollados a partir de variosproyectos.

Tanto los sistemas del SIA como el del Gobiernodel Departamento de Santa Cruz se basan enel análisis de imágenes satelitales para detectareventos de quemas. El sistema de alertasasociado a estos eventos envía boletines ynotificaciones por medio del correo electrónico.Se tiene previsto publicar mapas de fuentes decalor en línea.


Varios sistemas de monitoreo y alerta de

quemas Ya integrados en la red SIAPAD

LIMITACIONES

Los sistemas de monitoreo y alerta noestán integrados entre sí, sino que parecengestionarse de forma independiente

No se publica información en tiempo realproveniente del sistema de monitoreo(por ejemplo, mapas de fuentes de calordetectadas). Se espera publicar algunos

próximamente

NECESIDADES

Poder recibir información en tiempo real delSENAMHI para poder asociarla a la de losincendios. También sería necesario integrarel sistema de detección de fuentes de calordel que dispone el SENAMHI

Tener acceso a cartografía base digital,de límites administrativos (actualmente serecibe en papel), áreas protegidas, y de tipocatastral


Publicación de servicios de mapas en tiemporeal con la información de monitorización

Publicación de servicios de datos sobrefuentes de calor

Definición e implementación de módulos deanálisis para la evaluación de eventos dequemas, mediante la integración de otrasfuentes de datos hidrometereológicas

3.1.7 GOBIERNO MUNICIPALDE LA PAZ

El Gobierno Municipal de La Paz (www.lapaz.bo) dispone de una excelente infraestructurapara la gestión de información geográfica. Sepublican ya servicios de mapas y se dispone deuna organización local completa para la gestióndel riesgo, que incluye:

Un sistema de información territorial propio(SIT)

Mapas de riesgos municipales, con análisisbasados en modelos digitales del terreno,ríos e información urbana y rural detallada(salud, educación, comercios)

Ortofotos digitales, visibles en un completovisor geográfico interno junto con otrasmuchas capas de información, incluyendolas de Google

Retén de emergencias, que realiza un

registro de emergencias (dispone de un

28 En el momento de escribir este texto, la SIA estaba reorganizándose dentro de la estructura del estado, y no se conoce su ubicación definitiva, así como la dirección final de su sitio web.




92

En el esquema anterior se hace aparente lanecesidad de desarrollar un sistema máscompleto de gestión de la respuesta, queincluya un verdadero repositorio de reportesde emergencias, a ser posible integrado conDesInventar, y funciones para la gestión derecursos, evaluación y coordinación de larespuesta.

Como en otros países, también se hace evidentela necesidad de mejora de la comunicación yprocesamiento de la información en tiempo

real en las tareas de monitoreo, y la necesidadde definir protocolos para la publicación ydifusión de alertas, quizás desarrollandoherramientas que puedan ser de uso comúnentre las diferentes instituciones.

3.2 COLOMBIA

El sistema de gestión del riesgo en Colombiaestá estructurado alrededor del SistemaNacional de Prevención y Atención de Desastres

(www.sigpad.gov.co), formado por un gran

FIGURA 54 Esquema resumen de sistemas de información para GdR en Bolivia

número de entidades a nivel nacional, perotambién regional y local. La ejecución del PlanNacional de PAD se apoya, sobre todo por laparte de prevención y atención de emergencias,en los Comités Regionales de PAD (CREPAD)y Comités Locales de PAD (CLOPAD). LaDefensa Civil Colombiana actúa como grupooperativo en las fases de prevención inminentey atención inmediata, para reducir los riesgos ymitigar sus efectos.

3.2.1 LA DGR Y EL SIGPAD

La Dirección de Gestión de Riesgos (DGR,anteriormente DPAD) (www.sigpad.gov.co), dependiente del Ministerio del Interior yJusticia, es el organismo focal de gestión delriesgo / prevenicón y atención de desastresen Colombia. Desde hace años, esta entidadviene desarrollando y utilizando el SIGPAD(ver Figura 55). Este sistema de informaciónfunciona por el momento de forma interna a laDGR, salvo en la parte documental y de alertas,

que es pública.

Sensores

sísmicos

Sensores

hidrometeo

Sistema de reporte

de emergencias

Inventario de

emergencias

Sistema de

evaluación de

emergencias

Procesos EDANBoletines y

alertas

COEs Locales

COEs Departamentales

Mapas y datos

SIAPAD

GEORiesgo

OSC

Boletines y

alertas

SENAMHI,

SHN

VIDECI

(DG Atención y

Auxili o, COEN)INE

SIA

Sensores

quemas

VICECI SINAGER

Mapas




93

FIGURA 55 Portal público del SIGPAD con acceso a información documental y noticias

El SIGPAD cuenta con las siguientes

funciones:

Portal público: información documental(normativa, planes), alertas, noticias,encuestas y blogs.

Módulo de información básica:administración del contenido del portalpúblico, gestión documental.

Módulo de reducción del riesgo: contieneel sistema de reporte de emergencias,

así como un sistema de gestión deinfraestructuras y logística, aunque éstesolo funciona parcialmente para algunosrecursos gestionados por DGR

Módulo de recuperación: contiene el trabajode las diferentes entidades regionales ylocales en este área

La DGR cuenta también con su propiabase de datos bibliográfica de documentosrelacionados con la gestión del riesgo, aunque

en su mayoría no están digitalizados.


El sistema contiene algunos fundamentospara convertirse en un sistema de gestiónde la respuesta

Pueden extraerse informes agregados delos reportes de emergencias

El sistema de reportes de emergenciafunciona como un proceso para solicitar yaprobar las ayudas a las emergencias

LIMITACIONES

Los reportes de emergencia llegan porfax, o en formato Excel, y se introducenen el SIGPAD manualmente en la DGR,no hay conexión directa desde los comitésregionales y locales

No hay una correspondencia directa entrelos reportes recibidos de los comités y elformulario web del SIGPAD. La estructurade los formularios web no es flexible y noestá actualizada. Antes de introducir elreporte tiene que realizarse un proceso de

evaluación preliminar. En la nueva versión




94

en desarrollo, todo el proceso se realizarápor web

No hay integración entre los reportes deemergencias y la base de inventario dedesastres de DesInventar

No se comparten protocolos de gestión dereportes, ni herramientas con otros paíseso sistemas (ejemplo, SINPAD en Perú)

En el reporte de emergencias solamentehay una estimación preliminar de daños. La

estimación detallada se realiza coordinadapor los CLOPAD y se envía a la DGRmediante archivos (Excel, imágenes), perono está integrada con el SIGPAD

El SIGPAD está sujeto a las políticastecnológicas del Ministerio del Interior, loque podría limitar el uso de software libre,a pesar de la difusión de estas tecnologíasa través de SIAPAD y la IDE colombiana

Las alertas se introducen manualmenteen el administrador del sitio web público.Las alertas de otras instituciones (IDEAM,INGEOMINAS) se reciben por fax, nomediante servicios web, aunque estáprevisto

NECESIDADES

Integrar el reporte de emergencias con loscomités regionales y locales (en procesode desarrollo)

Integrar la evaluación de daños (EDAN)

con el SIGPAD Contar con visor geográfico propio, con

integración de información medianteservicios de mapas y datos, y herramientasde evaluación

Poder realizar la coordinación de mediostécnicos (helicópteros, transporte), queson responsabilidad de la DGR

Coordinar la gestión del Fondo Nacionalde Calamidades con otros fondosregionales y locales (aunque éstos no

están dotados), y también coordinar

la gestión de los bancos de materialeslocales para reconstrucción. Es decir,hace falta un sistema integrado degestión de recursos y de logística

Sistema integrado de acceso a alertas deotras instituciones. Se está trabajando enesta integración mediante servicios web

Contar con información pública de formarápida y fiable, utilizando diferentes fuentespara conseguir reportes focalizados e

integrados Definir más claramente los procesos y

automatizarlos, definir escenarios paralos que se pueda generar un análisisespecífico (impacto, refugios, situaciónmeteorológica)

Adaptar los procesos y el sistema deinformación a la gestión de grandeseventos

Falta conexión con los procesos deplanificación, mitigación y recuperación.De nuevo es necesario definir los procesosasociados, para conectar la gestiónterritorial con el objetivo de disminuir lavulnerabilidad, y realizar el seguimiento deplanes y acciones

Mecanismos de difusión colaborativapara presentar resultados de proyectos yexperiencias locales que de otra manerase pierden (microzonificación, estudioslocales en volcanes, etc.)


Integración de la base de reportes deemergencias y la base de inventario dedesastres del proyecto DesInventar

Integración de la base de datos bibliográficacon la red BiVa-PaD, si se cuentan conrecursos para la digitalización de losdocumentos, y formalizando un compromisode soporte

Publicación de alertas mediante protocolo

web estándar como RSS




95

3.2.2 EL INSTITUTO COLOMBIANODE GEOLOGÍA Y MINERÍA(INGEOMINAS)

El INGEOMINAS (www.ingeominas.gov.co)dispone de una amplia red de monitoreo y devarios sistemas de información que catalogan ypublican información:

Red Sismológica Nacional de Colombia, Red

Nacional de Acelerógrafos de Colombia yObservatorios Vulcanológicos. Estas redescubren el territorio nacional con estacionesde medición que transmiten datos deforma automática (se dispone también de

algunas estaciones de medición portátiles),e imágenes por cámara web en el caso delmonitoreo volcánico.

Servicio de Metadatos ( http://sermin.ingeominas.gov.co:8080/metadato/): elSERMIN es un catálogo de informaciónestandarizado (integrado con la redSIAPAD) de los productos de informacióndel INGEOMINAS

Gestión del nodo Geosemántica de

Colombia, un espacio de trabajo compartidopara información geológica y geofísica (verFigura 56)

Gestión del Catastro Minero Colombiano(ver Figura 57)

FIGURA 56 Portal del nodo colombiano del proyecto Geosemántica

FIGURA 57 Consulta en línea del Catastro Minero Colombiano




96

Actualmente está en preparación uninventario de movimientos de masashistóricos (proyecto SIMA) enlazadocon Geosemántica para la publicación de

mapas y archivos de datos Proyecto GEORED para la implantación

de una red geodésica permanentemediante GPS que permita estudiosgeodinámicos

FIGURA 58 Publicación de datos sismológicos en tiempo real

Figura 59 Formulario para el reporte de sismos

La información de las redes de sensoresse recibe de forma inmediata y a prueba defallos, pudiendo ser ésta accesible en formade imágenes en el sitio web de INGEOMINAS

(ver Figura 58).

Cabe destacar que el portal del INGEOMINASdispone también de un formulario para que elpúblico en general realice reportes de sismosy sus consecuencias.




97

FIGURA 60 Boletines volcánicos en la página web de INGEOMINAS

A partir de los datos de los sensores sísmicosse realiza un proceso de análisis que, tras seisminutos, es capaz de generar estimacionesfiables de magnitud y localización. Estasestimaciones se publican en forma de boletines(ver Figura 60) y se envían mediante correoelectrónico y SMS (es posible suscribirse aestas alertas en el sitio web del INGEOMINAS).Las alertas se completan con informaciónbásica como los centros poblados cercanos,

sitios donde se sintió el sismo, etcétera.

Se publican también mapas en línea con laactividad sísmica reciente. Alguna de estainformación está también disponible en formade servicios de mapas.


Gran experiencia en estandarización demetadatos y servicios de información

Red muy robusta de sensores, cuyos datosse publican en web en tiempo real Sistema de participación ciudadana en el

reporte de eventos

LIMITACIONES

Los datos en tiempo real de los sensores sepublican en forma de imagen, y no puedenpor tanto ser analizados automáticamentepor otro sistema de información. Si sepublican mediante un servicio de datos o

SOS sería posible compartir estos datos deforma eficaz

Otros tipos de mapas e información demucho interés todavía no están disponiblesmediante servicios web estándar

Los sistemas de distribución y evaluación delas alertas son limitados, no tienen en cuentainformación externa ni hay intercambio deinformación con la DGR

NECESIDADES No se dispone de un visor genérico con

acceso a servicios estándar Convendría integrar información de

alertas y datos de diferentes institucionespara aumentar la capacidad de análisisy completitud de la información (porejemplo, los datos de emisión de cenizas deINGEOMINAS podrían ser complementadospor datos de dirección del viento o

precipitaciones del IDEAM para ofrecer unanálisis de peligrosidad a la DGR) Para la integración con el Sistema de

Información Geográfica para OrdenamientoTerritorial (SIG-OT) es necesario realizar unproceso de datos adecuado para su uso enplanificación y ordenamiento territorial


Publicación de alertas mediante un protocoloestándar como RSS o GeoRSS




98

Falta publicar mucha información disponibleen forma de servicios de mapas conGetFeatureInfo, y en el futuro publicarservicios de datos y mediante estándares

SWE como SOS y SAS

3.2.3 EL INSTITUTO DEHIDROLOGÍA, METEOROLOGÍA YESTUDIOS AMBIENTALES (IDEAM)

El IDEAM (www.ideam.gov.co) dispone de unaamplia red de monitoreo hidrometeorológico y

FIGURA 61 Boletín hidrológico diario publicado por el IDEAM

FIGURA 62 Ejemplo de alerta de deslizamiento publicada en el portal del IDEAM

de un sistema de publicación de informaciónbasado en boletines diarios (ver Figura 61),pronósticos, alertas y mapas, muchos delos cuales están ya disponibles en forma de

geoservicios estándares.

El IDEAM cuenta también con módulosespecíficos de un Sistema de InformaciónAmbiental para el acceso a bases de datosconcretas, como los eventos torrenciales,deslizamientos e incendios en el módulo SIREV(ver Figura 63).




99

FIGURA 63 Registro de eventos específicos en el Sistema de Información Ambiental


Una red extensa de monitoreo Gran riqueza de productos de información,

incluyendo varios tipos de pronósticos y

mapas con datos acumulados Publicación de alertas y boletines en tiempo real

LIMITACIONES

Los datos de los sensores no estánaccesibles a otras instituciones medianteservicios de datos o SWE

Las alertas se envían a la DGR por fax,todavía no hay un sistema automático einformatizado de suscripción y distribuciónde alertas, aunque está previsto

NECESIDADES

No se dispone de herramientas para análisisde vulnerabilidades. Hay poca informaciónadecuada para realizar este análisis, sobretodo de tipo estadístico con suficiente nivelde desagregación


Publicación futura de servicios de datos Desarrollo de visor que pueda integrar

servicios estándar de la red SIAPAD

Publicación de alertas mediante protocolosestándar como GeoRSS (previsto)

3.2.4 ESQUEMA RESUMEN:

COLOMBIA

La Figura 66 muestra un resumen de losprincipales componentes de información parala GdR en Colombia, y sus relaciones mutuas.

En este esquema aparece también laInfraestructura Colombiana de DatosEspaciales (ICDE) como iniciativa que recogey apoya los esfuerzos de estandarizacióne interoperabilidad entre las instituciones.

Gestionada por el Instituto Geográfico AgustínCodazzi (IGAC), la ICDE ha definido políticas,estándares y herramientas para fomentar ladifusión e interoperabilidad de la informacióngeoreferenciada en todos los ámbitos.

También coordinado por el IGAC dentro de laplataforma ICDE está el Sistema de InformaciónGeográfica para el Ordenamiento Territorial(SIG-OT), que recoge mapas procedentes de

todas las instituciones involucradas en procesosde planeamiento y gestión territorial.




100

Sería de gran importancia el aprovechamientode esta capacidad de información para

integrar procesos de gestión del riesgo(prevención, evaluación de riesgos, mitigación,recuperación) dentro de las tareas de gestiónterritorial.

FIGURA 64 Página de entrada del SIG para Ordenamiento Territorial (SIG-OT)

FIGURA 65 Visor de mapas del SIG para Ordenamiento Territorial (SIG-OT)

En este sentido es de especial interés el usoque se está haciendo de servicios de geodatos

(WFS) en algunos proyectos piloto comoen el volcán Galeras junto al PNUD y DGR,en el cual la información sobre población seaccede mediante un servicio de este tipo paradeterminar la población reubicable.




101

FIGURA 66 Esquema resumen de sistemas de información para GdR en Colombia

En el esquema anterior se hace aparentela necesidad de integrar mejor los sistemasde alertas, completar la publicación degeoservicios mediante protocolos estándar,y sobre todo dotar de mayor funcionalidad alsistema de gestión de alertas (evaluación deemergencias, gestión de recursos, coordinaciónde la respuesta, etcétera), así como mejorar laintegración con los niveles regional y local, quees todavía insuficiente.

3.3 ECUADOR

El sistema de gestión del riesgo en Ecuadorestá estructurado alrededor del SistemaNacional de Defensa Civil, en su aspecto másoperativo, y del futuro Sistema Nacional deInformación de Gestión de Riesgos (SNIGR),cuyos componentes se encuentran actualmenteen desarrollo.

Por un lado, se pretende integrar el SNIGRcon las componentes de planificación,

geoinformática y estadísticas del Sistema

Nacional de Información (SNI) que recogediferentes tipos y procesos de información dela administración pública (Figura 67).

Por otro lado el SNIGR se concibe comouna extensión de la red de información y lasherramientas del SIAPAD, complementándolacon nuevos productos de información yaplicaciones en el marco conceptual ytecnológico del SNI.

Adicionalmente, se ha ejecutado conjuntamente

entre varias instituciones un proyecto deSistema de Alerta Temprana y Gestión deRiesgo Natural (SAT-GR), por el momentoaplicado a la gestión del riesgo en dos volcanes(Cotopaxi y Tungurahua), cuya aproximaciónse espera extender a otros ámbitos.

3.3.1 LA STGR Y EL SNGR

La Secretaría Técnica de Gestión de Riesgos(STGR) (www.stgestionriesgos.gov.ec) fue

creada recientemente (2008) para asumir las

Sensoressísmicos yvolcánicos

Sensoreshidrometeo

Sistema de reportede emergencias


Inventario derecursos e

infraestructuras

Sistema degestión derecursos

Sistema deevaluación deemergencias

Sistema degestión

documental

Boletines yalertas

SIGPAD

CLOPADs

CREPADs

Mapas y datos

SIAPAD

GEORiesgo

INGEOMINAS

Boletines yalertas

IDEAM

DGRDANE

IGAC ICDE, SIG-OT

Mapas




102

funciones de la antigua Dirección Nacional deDefensa Civil, con el mandato de coordinar laimplementación y gestionar el SNIGR a travésde un Área Técnica que está pendiente dedefinición.

El SNIGR se encuentra actualmente en fasede desarrollo, siendo las funciones actualesdel portal de la STGR limitadas a la publicaciónde boletines de emergencias declaradasoficialmente (ver Figura 69).

FIGURA 67 Integración del SNIGR con el Sistema Nacional de Información

FIGURA 68 Integración del SNIGR con la red de información del SIAPAD

Las funciones previstas para el SNIGR sonprincipalmente: Manejo de registro de emergencias Gestión de alertas Evaluación de riesgos, integrado con

servicios de entidades participantes,incluyendo los de la red SIAPAD

Sistema de indicadores y seguimiento,siguiendo la filosofía del SNI

Gestión documental, basada en el trabajode la red BiVa-PaD




103

FIGURA 69 Portal actual de la STGR mostrando boletines de emergencias


El SNIGR es un desarrollo nuevo, y portanto no sufre el lastre de otros sistemasque resultan difíciles de integrar o modificar,

diseñándose mediante una aproximaciónbasada en estándares desde el principio

LIMITACIONES

El sistema está en desarrollo, y no parece quese estén teniendo en cuenta experienciascon sistemas similares de otros países

La información documental y georeferenciadaactualmente disponible es muy pequeña

El alcance del futuro sistema aún no estátotalmente definido

NECESIDADES

Se requiere definir con mucha precisiónlas formas de publicación de informaciónpor parte de las entidades integradas enel SNIGR para que estos servicios seanrealmente útiles para procesos de análisisdel riesgo

La STGR requiere de una mejor dotaciónde recursos para poder cumplir con lasfunciones de operación y mantenimientodel SNIGR


Uso de los estándares recomendados porSIAPAD para la implementación de losservicios del SNIGR (WMS, WFS, CSW,

RSS/GeoRSS, etc.) Integración del sistema de manejo de

emergencias a desarrollar con la BD deDesInventar

Integración del sistema de gestióndocumental a desarrollar con lasherramientas de la red BiVa-PaD

Integración de los módulos de búsqueday visor de GEORiesgo, si se dispone derecursos para ello, lo que ahorraría tiempode desarrollo del SNIGR

3.3.2 EL INSTITUTO GEOFÍSICODE LA ESCUELA POLITÉCNICANACIONAL (IGEPN)

El IGEPN (www.igepn.edu.ec) dispone de unared de monitoreo sísmico y volcánico cuyosdatos llegan en tiempo real a la institución.En el caso de los sensores sísmicos, éstospermiten localizar automáticamente lossismos, pero se requiere realizar unaverificación de la localización y magnitud




104

que lleva unos diez minutos, a partir de lacual se genera con rapidez un mapa delevento y se actualiza el boletín de sismos(ver Figura 70).

Este proceso se pretende automatizar ymejorar, incluyendo una estimación de dañosen áreas urbanas.

FIGURA 71 Espectrograma de una estación de monitoreo volcánico

FIGURA 70 Boletín diario de sismos

En lo que respecta al monitoreo volcánico, cadados minutos se actualizan los espectrogramasde los sensores en la red (ver Figura 71) y sussismogramas (ver Figura 72).

Hay un protocolo de llamadas urgentes cuandose detectan grandes eventos, aunque todaslas notificaciones se realizan de forma manual(teléfono, fax o correo electrónico).




105

Figura 72 Sismograma de una estación de monitoreo volcánico


Proceso en tiempo real de sensores de lared de monitoreo sísmico y volcánico, y

publicación diaria o más frecuente de estosdatos Publicación de boletines diarios en web Se dispone de software sofisticado para el

análisis de daños, en lo que respecta a losparámetros físicos de los sismos

LIMITACIONES

Los datos de los sensores se publican,pero con periodicidad diaria y en formade imágenes, lo que no permite el

uso automático por otros sistemas deinformación. Lo mismo sucede con losboletines de información, se actualizandiariamente, pero esta periodicidad noes suficiente para eventos que requierenatención urgente

El sistema de alerta es manual, no hay unsistema de distribución automatizado

NECESIDADES

Integración de otras redes sísmicas, paramejorar la precisión. Ecuador y Colombia

comparten el mismo sistema Earthworm,pero no se ha establecido un protocolo paraeste intercambio

Se necesita mejorar el sistema de evaluaciónde daños para que tenga en cuenta másvariables e información. Por ejemplo,sería importante recibir datos del INAMHI(precipitaciones, dirección del viento) paraanalizar los efectos de las emisiones decenizas

Se necesita articular mejor la comunicacióny procesos con la Secretaría Técnica deGestión del Riesgo, actualmente no haymucha comunicación


Publicación de servicios de mapas y datosactualizados con información sísmicay volcánica reciente. Los mapas sepublican actualmente como imágenes noreferenciadas, pero no como WMS

Potencial de publicación de servicios dedatos WFS, aunque habría que mejorar lafiabilidad de estos datos

Publicación de alertas mediante estándaresRSS/GeoRSS




106

3.3.3 EL INSTITUTO NACIONAL DEMETEOROLOGÍA E HIDROLOGÍA(INAMHI)

El INAMHI (www.inamhi.gov.ec) dispone de unagran cobertura mediante estaciones hidrológicas(200) y meteorológicas (150), pero solamentetres de estas estaciones transmiten los datos entiempo real, la lectura de datos y transmisión delas demás tiene que realizarse de forma manual.

Se está actualmente en proceso de implantaciónde telemetría para las transmisiones.

Hay un servicio de alertas hidrológicas que seestá calibrando actualmente. Por el momento sepublican en la página web imágenes satelitalesy pronósticos meteorológicos (ver Figura 73).Los pronósticos se envían también por correoelectrónico. Parece que también en algúnmomento se publicaron alertas volcánicas,

pero no existe ninguna reciente, y las alertasmeteorológicas de eventos extremos laspublica el CIIFEN (Centro Internacional para laInvestigación del Fenómeno del Niño).

Figura 73 Mapas de pronóstico e imágenes satelitales publicadas por el INAMHI

El INAMHI publica también en su sitio webalgunos mapas, en forma de imágenes (verFigura 74).


Amplia de red de estaciones hidrológicas ymeteorológicas

LIMITACIONES

Los datos de los sensores se recogen y

transmiten de forma manual, lo que dificultaun análisis temprano

Los pronósticos se basan en modelos yprocesos que requieren de serias mejoras,no hay personal y recursos suficientes

No hay un modelo de gestión de alertas,ni siquiera se publican ya en la página web(parece que es el CIIFEN quien emite alertasante eventos extremos)

NECESIDADES

Recursos para afrontar los problemasde inundaciones con una mejora de lamonitorización




107

FIGURA 74 Mapa de riesgo de inundaciones publicado por el INAMHI

Automatización el proceso de toma dedatos, transmisión y análisis. Quizás unsistema de lectura y transmisión de datosmediante dispositivos portátiles podríaser una alternativa. Es importante mejorarel procesamiento de la información delos sensores. Se han hecho algunosproyectos locales de SAT, pero no hay unaaproximación general

Mejora de los modelos de predicciónmeteorológica (heladas, pronósticosagrícolas) e hidrológica. La colaboración

con otras entidades subregionales podríaayudar mucho, se requiere una coordinaciónen los niveles políticos subregionales parafavorecer esta cooperación

Extender a otras zonas las experienciaslocales con SAT y pronóstico volcánico parael área de Quito

Definir las competencias de los gobiernoslocales y la forma de comunicación con ellos


Publicación de servicios de mapas ydatos mediante estándares. Los mapas

se publican actualmente como imágenesno referenciadas, no como WMS (elSENPLADES publica algunos servicios condatos del INAMHI)

Publicación de alertas mediante estándaresRSS/GeoRSS

Continuar con el proceso de integraciónen marcha con el desarrollo del SNIGRsiguiendo las recomendaciones de SIAPAD

En el futuro, publicación de datos de sensoresmediante los estándares adecuados

3.3.4 EL INSTITUTO NACIONAL DEESTADÍSTICAS Y CENSOS (INEC)

El INEC (www.inec.gov.ec) se encuentradesarrollando un amplio proceso demodernización de equipamiento, informacióny procesos, ligado al desarrollo del SistemaNacional de Información, uno de cuyoscomponentes es la información estadística.En preparación del censo de población del2011 se está generando por primera vez la

cartografía de soporte en forma digital. Seencuentran también en marcha otros censos,




109

FIGURA 76 Esquema resumen de sistemas de información para GdR en Ecuador

IGM), que se espera resolver en el marcodel SNI

NECESIDADES

Recursos para continuar con el procesode digitalización y actualización de lacartografía, especialmente la rural

Fortalecimiento de la base tecnológica delinstituto (en marcha con la implementaciónde un nuevo data center)


Publicación de servicios de mapas y datosmediante servicios estándar, no solamentehacia la SENPLADES, sino también haciaotras instituciones dentro del SNI y de lared abierta del SIAPAD

Continuar con el proceso de integración enmarcha con el SNI

Definición de los requerimientos de datosestadísticos en el marco del SNIGR, sobretodo para procesos de evaluación devulnerabilidad y análisis de emergencias

3.3.5 ESQUEMA RESUMEN:ECUADOR

La Figura 76 resume la situación en Ecuador,que en el momento de escribir este informedepende sobre todo de desarrollos queestán en marcha. Se debe destacar el papelde la Secretaría Nacional de Planificación yDesarrollo (SENPLADES, www.senplades.gov.ec), que ha jugado y juega un papel

esencial en:

La definición, desarrollo y explotacióndel Sistema Nacional de Información(SNI), que integrará a su vez el SistemaNacional de Información sobre Gestióndel Riesgo (SNIGR), todo ello basadoen arquitecturas abiertas que utilizanservicios estándar y en políticas abiertasde acceso a la información. Estos sistemas

se plantean por tanto de forma compatibley complementaria a los principios IDE delSIAPAD

Sensoreshidrometeo

Sistema de reporte

de emergencias


Sistema degestión

documental

Sistema deevaluación deemergencias

Sistema EDAN?Boletines y

alertas

SNIGR

(previsto)

COEs Cantonales

COEs Provinciales

Mapas y datos

SIAPAD

GEORiesgo

IGEPN

Boletines yalertas

INAMHI

STGRINEC

SENPLADES SNI

Mapas

DesInventar

BiVa-PaD

Sensoressísmicos yvolcánicos




110

Adopción de la arquitectura y de lasherramientas del SIAPAD como parte delos mencionados sistemas de información

Soporte técnico y material para la implantaciónde servicios estándar. Actualmente muchasinstituciones en Ecuador están publicandoservicios dentro de la red SIAPAD a travésde SENPLADES

La integración de las instituciones en el

desarrollo previsto de estos sistemas deinformación es fundamental para que sepuedan cubrir las funciones previstas. El hechode que estos sistemas de información esténen desarrollo es también una gran oportunidadpara la colaboración con instituciones de otrospaíses que poseen ya sistemas similares, yque pueden extenderse y complementarse deforma conjunta.

3.4 PERÚEl sistema de gestión del riesgo en Perú estáestructurado alrededor del Sistema Nacionalde Defensa Civil o SINADECI (www.sinadeci.gob.pe), cuyos componentes principales (verFigura 77) son el Sistema Regional de Defensa

Civil (SIREDECI), formado por los Comitésde Defensa Civil a nivel regional, provincial ydistrital dotados de su propia infraestructura,el Comité Multisectorial de PAD (CMPAD, unacomisión interministerial para coordinación dela gestión del riesgo) y el Sistema Nacionalde PAD (SINPAD), que actúa como sistemade información para la gestión del riesgo, y enparticular para la gestión de la respuesta.

3.4.1 EL INDECI Y EL SINPAD

El Instituto Nacional de Defensa Civil –INDECI-(www.indeci.gob.pe) es el organismo focal degestión del riesgo / defensa civil / PAD en Perú.Desde hace años, INDECI viene desarrollandoy utilizando el SINPAD29 (ver Figura 78). Estesistema de información cuenta, en principio,con muchas funciones propias del S.I. para laGestión de la Respuesta tal como se ha descritoen 2.3.2 (aunque como veremos, no todas susfunciones son aprovechadas adecuadamente):

Sistema de reporte de emergencias en línea(ver Figura 32), existiendo además un visorde emergencias (ver Figura 33) que permiterealizar su seguimiento

FIGURA 77 Componentes del Sistema Nacional de Defensa Civil de Perú

29 El sistema es accesible en http://sinadeci.indeci.gob.pe/PortalSINPAD. Para las funciones de reporte y edición se requiere un usuario y contraseña.




112


Sistema automatizado de reporte deemergencias accesible desde cualquier nivelmediante web (anteriormente los reportesse realizaban por fax o correo). Permitiópasar de 200-300 a 1000 reportes

Ya implementadas funcionalidadesnecesarias para un sistema de gestión dela respuesta, incluyendo un prototipo delo que sería un sistema de evaluación de

escenarios de las emergencias Herramientas gráficas y de reporte para

mostrar distribución espacial y temporal delas emergencias

Acceso único desde una página web conenlaces a las diferentes páginas de alertasy boletines de las instituciones nacionales

LIMITACIONES

Está pendiente de resolver el flujo deinformación y responsabilidades de gestiónentre los niveles regional y nacional

La granularidad de los reportes es pordistrito (unidad administrativa dentro dela provincia, que está dentro de la región),lo que impide representar y abordaradecuadamente eventos de mayor alcance.En general, el sistema no está pensado paragrandes eventos

Falta integrar otros tipos de emergencias(por ejemplo, emergencias viales)

Los eventos de cierta extensión generanfrecuentemente multitud de reportesredundantes que no se pueden unificar omanejar de forma conjunta

Las tareas de EDAN no se realizan de formaintegral entre diferentes instituciones, nose utilizan las posibilidades del sistema deinformación para integrar esta información(aunque se desconoce si el sistema cubriríalas necesidades de todas las institucionesinvolucradas) y esto causa grandes

ineficiencias y también trastornos a losafectados

El sistema de gestión de recursos tendríaque funcionar de forma distribuida, puesla gestión de los recursos está ahoratransferida a los Comités de Defensa Civilde las regiones. Hay un sistema (SIGAO) degestión de los almacenes nacionales, perono está integrado con el SINPAD

La gestión de donaciones no está integradaen el SINPAD, la realiza la Dirección Generalde Logística del INDECI. No hay realmente

una gestión detallada porque no hay uncontrol real de las existencias

NECESIDADES

La nueva versión del visor de emergenciasrequeriría de servicios confiables (o dela copia de los geodatos actualizadosen el INDECI) para poder ser realmenteoperativo. Hay necesidad de coordinaciónen este aspecto con la Infraestructura de

Datos Espaciales de Perú (IDEP), INEI,MTC, SENAMHI, IGP y los ministerios deSanidad y Educación

Falta también integrar la información delos SIG regionales. No se sabe si estánpublicando información y cómo lo hacen

Sería necesario mejorar las herramientasde extracción de datos de los reportesde emergencias, orientándolas más alusuario (o se podrían integrar con las deDesConsultar)

Hay un sistema de reporte de peligros perono se utiliza, pues falta una conceptualizaciónclara de la gestión de peligros/alertas y lainterconexión con otras instituciones

Falta conceptualizar y desarrollarherramientas para la parte de prevención,que actualmente no está articulada

La gestión de la recuperación también serealiza actualmente de forma sectorial(carreteras, vías de agua, educación),sin coordinación. El INDECI apoya con

datos, pero no hay integración de planes yproyectos




113

Para la evaluación de emergencias (queahora se realiza de forma muy simple enel nuevo visor) se requeriría la integraciónde datos de monitoreo en tiempo real,sobre todo meteorológico (se disponede algunas imágenes satelitales, pero nogeoreferenciadas) y sísmico, y también elacceso a datos censales (mediante servicioo acceso a copia local)

También se requerirían más datos

cartográficos a escala detallada, sobre todoen entorno urbano

Se requiere el desarrollo de másherramientas de evaluación de escenarios.Actualmente se dispone de una herramientamuy sencilla para la evaluación dereportes sísmicos, que genera las zonasde afectación, pero sin una evaluaciónde daños. Son necesarias herramientasde análisis predictivo, por ejemplo de

huaicos, a partir de datos meteorológicosy geológicos, y de comportamiento de lascuentas hidrográficas

Haría falta un sistema de coordinación de larespuesta, pues en teoría ésta está dirigidapor los Comités de Defensa Civil, pero enla práctica, sobre todo en grandes eventos,el gobierno central sigue sus propiosprocedimientos

En general, es necesario un nivel deconceptualización intermedio, operativo, de

los procesos, que sea independiente de lasherramientas específicas utilizadas y estéintegrado institucionalmente

También hay una necesidad general deresolver problemas de sostenibilidad delos recursos humanos y tecnológicos de lasinstituciones

Sería necesario mejorar la coordinación ygestión de grandes eventos. Por ejemplo,se podría utilizar Sahana para ciertosaspectos de coordinación (como gestión

de albergues), pero habría que capacitar

previamente y estar preparado para sudespliegue. También sería necesariodesarrollar programas de movilización(brigadistas) en caso de grandes desastres

Falta la integración de información yprocesos acerca de otros tipos de peligros(hazmat, terrorismo, epidemias, etc.)


La información que se distribuye al público

sobre las emergencias no está actualizadaen tiempo real, se trata de reportes ymapas anuales. Podría publicarse medianteservicios de mapas WMS con parámetros,tal como se ha explicado, o medianteservicios de datos WFS

Los reportes de emergencias no se migranautomáticamente a la base de datos deinventario de desastres del proyectoDesInventar, aunque el análisis de cómose realizaría esta exportación ya estárealizado

Sería interesante poder accederdirectamente desde el visor de SINPAD ala herramienta de búsqueda GEORiesgopara encontrar servicios de informaciónque añadir al visor, o al menos copiar capasdesde el visor GEORiesgo al visor SINPAD

Como en otras instituciones, seríaconveniente que las alertas y boletines sepublicaran en forma de RSS (o GeoRSS en

el futuro) para su integración en el sistemade noticias de GEORiesgo y un posiblesistema futuro de alertas

3.4.2 EL INSTITUTO GEOFÍSICODE PERÚ (IGP)

El IGP (www.igp.gob.pe) dispone de una red demonitoreo sísmico, algunas de cuyas estacionesse comunican en tiempo real, pero la mayoríase comunican telefónicamente a iniciativa del

operador local, lo cual es lento y poco fiable.




114

Existe también una red de monitoreo (sísmico)

de volcanes, cuyos datos se comparten conINGEMMET e INDECI.

El IGP verifica telefónicamente la existenciade daños, y en caso positivo se publica unaalerta y se comunica al INDECI. Tras untiempo necesario para evaluar la magnitud ylocalización del sismo, se publica un reporteen web, con un mapa. Es difícil hacer unabuena estimación de estas medidas en un

corto espacio de tiempo. Se ha adquiridoahora una red satelital de comunicacionespara mejorar la precisión y rapidez de estaestimación.

El IGP dispone de un sistema de suscripciónautomática a alertas sísmicas a través decorreo electrónico, pero no de un servicio denoticias RSS.

Publican mapas históricos y también disponen

de un visor web de sismos recientes.

FIGURA 80 Visor de sismos recientes en el portal web del IGP

El IGP dispone también de una sección de

climatología, que sí se encuentra integrada conéxito en el nivel subregional, y ha desarrolladomás funciones de disponibilidad de lainformación.


Sistema de monitoreo con posibilidad deser integrado a nivel subregional

Se están publicando ya alertas y boletines,incluso con un sistema de suscripción

LIMITACIONES

Muchos sensores no reportan datosautomáticamente y de forma fiable

No se publican alertas mediante un estándarque se pueda integrar (RSS, etc.)

NECESIDADES

Mejora del sistema de evaluación de sismos.Esto podría conseguirse con la integraciónde otras redes de monitoreo y soporte para

compartir experiencias




115

Soluciones de sostenibilidad para losrecursos de la institución


Publicación de alertas y boletines medianteRSS o GeoRSS

Publicación de mapas de sismos recientes,mediante WMS con GetFeaureInfo y en elfuturo con un servicio de datos WFS

3.4.3 EL SERVICIO NACIONAL DEMETEOROLOGÍA E HIDROLOGÍA(SENAMHI)

El SENAMHI (www.senamhi.gob.pe)tiene acceso a una red de monitoreohidrometeorológico y recibe informaciónde diversas fuentes satelitales. Disponede un sistema de publicación de alertas,

pronósticos y boletines en su página web,y también envía esta información mediantecorreo electrónico.


Sistema completo de monitoreo, predicción,alertas y boletines meteorológicos,hidrológicos y agrometeorológicos

Publicación de datos de sensores en páginaweb, aunque con cierto retraso

LIMITACIONES

La información de sensoreshidrometeorológicos todavía llega conhoras de retraso

Las imágenes satelitales no segeoreferencian, por lo cual no puedenintegrarse con el SIG y tampoco publicarsemediante servicios de mapas o WCS

FIGURA 81 Secciones de pronósticos y alertas en el portal web del SENAMHI




116

No existe una conexión directa con lasestaciones hidrológicas

NECESIDADES

Mejora del sistema de evaluación dealertas hidrológicas, para poder calcularáreas de inundación, realizar prediccionesde posibles deslizamientos, etcétera.

Automatización, mediante un sistema degeoprocesamiento, de los procesos de

análisis y generación de boletines Un visor de mapas propio, flexible, además

de los visores específicos de algunas capasde información de los que se dispone

Acceso a servicios de datos que permitieranintegrar datos externos en los procesos deanálisis (INEI, Ministerio de Agricultura,MTC, INDECI) sobre todo para estudiarposibles efectos de amenazas

Homogeneización de metodologías,

procesos y productos de información entrelos diferentes institutos meteorológicos dela subregión


Publicación de alertas y boletines medianteRSS o GeoRSS

Publicación de los mapas de pronósticomediante servicios de mapas WMS

Los datos de sensores podrían publicarsecomo servicios WMS con GetFeatureInfo,

o servicios de datos (WFS, en el futuro conSOS)

3.4.4 EL INSTITUTO NACIONALDE ESTADÍSTICA E INFORMÁTICA(INEI)

El INEI (www.inei.gob.pe) dispone de ampliasbases de datos censales (de población yvivienda) y de estadísticas socioeconómicas(mapas e indicadores de pobreza, encuesta

de hogares), así como de informacióncartográfica.

Actualmente esta información se suministra enforma manual o se puede agregar a través delos sistemas de consulta en línea, teniéndoseimplantado REDATAM, así como un sistemapropio de consulta censal.

Se está actualmente en proceso de desarrollode un data warehouse que publicará datosutilizando una arquitectura abierta, medianteservicios web y con un geoportal.


Disposición a publicar datos estadísticosde forma abierta, mediante desarrollo deun data warehouse, aunque esto llevará untiempo (estimado en dos años)

LIMITACIONES

La información actualmente no estáaccesible mediante servicios web, estánprevistos algunos servicios de mapas,pero los de datos llevarán bastantetiempo

NECESIDADES

Política de acceso a datos que regule losniveles de agregación de la informaciónsegún los usos y usuarios. Para planificacióny recuperación, por ejemplo, se necesitandatos muy focalizados para aprovecharmejor los recursos

Estandarización y homogeneización de losservicios y su contenido a nivel subregional,de manera que haya posibilidades deintegración y aplicaciones comunes


Publicación de servicios de mapas conGetFeatureInfo, y con la posibilidad deseleccionar variables (dimensiones),rangos de valores y la simbología utilizada

Publicación de servicios a diferentes

escalas, con diferentes niveles deagregación




117

Publicación de servicios de datos (en el

futuro) Publicación de servicios directamente

desde REDATAM (se dispone de contactoscon CELADE/CEPAL para promover estacooperación)

3.4.5 EL INSTITUTO NACIONALGEOLÓGICO, MINERO YMETALÚRGICO (INGEMMET)

El INGEMMET (www.ingemmet.gob.pe) tienecomo una de sus principales actividades elmantenimiento del Catastro Minero, así comola elaboración de los mapas geológicos, y defallas y pliegues. El instituto ha sido muy activodesde hace tiempo en la catalogación medianteestándares, así como en la publicación deservicios, disponiendo de servicios WMS parael catastro minero, mapa de peligros geológicos,y otros, accesibles desde su propio geoportal(http://metadatos.ingemmet.gob.pe:8080/

geonetwork), así como desde GEORiesgo.

FIGURA 82 Consulta de datos censales en el portal web del INEI

El centro de Arequipa dispone también de

una red de monitoreo volcánico, de la que sepublican boletines de actividad en la páginaweb.


Experiencia en la publicación de serviciosde mapas y catálogo estándares

LIMITACIONES

La información publicada es todavía poca y

no tiene la escala de detalle suficiente paramuchas aplicaciones a nivel local

NECESIDADES

Información catastral para la integracióncon el Catastro Minero

Acceso a datos de población, queactualmente se reciben del INDECI

Refinamiento de los mapas de peligro Soporte para proyectos (inventarios fallas,

fuentes de agua)




118

FIGURA 83 Visor de mapas en el geoportal del INGEMMET

MEJORAS EN LA INTEGRACIÓN CON SIAPAD Extensión y mejora de los servicios de

mapas y metadatos publicados Publicación de alertas volcánicas mediante

estándares RSS

3.4.6 ESQUEMA RESUMEN: PERÚ

La Figura 84 muestra un resumen de losprincipales componentes de información paraGdR en Perú, y sus relaciones mutuas.

En este esquema aparece también laInfraestructura de Datos Espaciales de Perú(IDEP) como iniciativa que recoge y apoya losesfuerzos de estandarización e interoperabilidadentre las instituciones. Gestionada por laPresidencia del Consejo de Ministros (PCM),la IDEP está realizando un mapa general deprocesos entre las instituciones del país, yserá fundamental para establecer políticas

de distribución y homogeneización de datos,

incluyendo las políticas de coordinación de lainformación pública.

La PCM está interesada en la definición de unbanco de proyectos en los que la arquitecturaIDE se aplique a la solución de problemasespecíficos, por ejemplo, los relacionados conla gestión del riesgo.

En el esquema anterior se hace aparente lanecesidad de integrar mejor los sistemasde alertas, completar la publicación degeoservicios mediante protocolos estándar, ymejorar la funcionalidad al sistema de gestiónde la respuesta, desarrollando los subsistemasde evaluación de emergencias, y definiendo/integrando mejor los procesos y herramientaspara EDAN, la gestión de recursos y lacoordinación de la respuesta, etcétera),así como mejorando los mecanismos deintegración con los niveles regional, provincial

y distrital.




119

FIGURA 84 Esquema resumen de sistemas de información para GdR en Perú

Sensoressísmicos

Sensoreshidrometeo

Sistema de reporte

de emergencias


Inventario de

recursos einfraestructuras

Sistema degestión derecursos

Sistema de

evaluación deemergencias

Sistema decoordinación

EDAN

Boletines y

alertas

SINPAD

CDCs Distric tales

CDCs Provinc iales

CDCs Regionales

Mapas y datos

SIAPAD

GEORiesgo

IGP

Boletines y

alertas

SENAMHI

INDECIINEI

INGEMMET

Sensoresvolcánicos

PCM IDEP

Mapas



4. PROPUESTAS DEPROYECTOS




123

4. PROPUESTAS DE PROYECTOS

En esta sección se presentanpropuestas de proyectos que sederivan del marco conceptual para los

sistemas de información de gestión del riesgo,desarrollado en las partes 1 y 2 del documentoy, sobre todo, de las necesidades detectadasen la parte 3, en la que se analiza el estadoactual en cada país.

Estas propuestas de proyectos se validaron

y ajustaron en el Taller Subregional Andinorealizado con representantes de las institucionesnacionales el 28 de mayo de 2009, en Bogotá.

A partir del objetivo general de aumentar lascapacidades de gestión de la información yel conocimiento sobre gestión de riesgos dedesastres en la subregión andina, se formulanpropuestas agrupadas en torno a dos objetivosespecíficos:

Consolidar el papel integrador y reforzadordel SIAPAD, tanto de los protocolosde comunicaciones que permiten lainteroperabilidad de los sistemas einstituciones, como de las herramientaspropias desarrolladas

Mejorar y extender la funcionalidad delos sistemas institucionales según lasnecesidades detectadas, de manera quejueguen un mayor y mejor papel en la

ejecución de las tareas de gestión delriesgo propias de cada institución, y encoordinación entre las diferentes entidades

Las propuestas presentadas se fundamentanen los siguientes beneficios que implicaríael desarrollo de herramientas comunes quepueden ser implantadas en todos los países:

Interoperabilidad de los sistemas. Si seutiliza el mismo sistema en varios países,

esto facilitaría la integración de datos,servicios y procesos

Se favorecería la unificación de métodos yprocedimientos, y el conocimiento y trabajocooperativo entre la instituciones

Mejor sostenibilidad de los sistemas. Setendría un menor coste de desarrollo (unasolución vale para todos), ya que se podríanreutilizar aplicaciones y módulos que yaexisten, y además el software sería más fácilde mantener, al ser suficiente con actualizaruna misma aplicación

Sin embargo, el desarrollo de herramientascomunes cuenta también con importantesobstáculos:

Diferencias de requerimientos. Cada paíspuede tener definidos procedimientos muydiferentes para la realización de tareas degestión del riesgo

Sistemas ya existentes, con funciones

similares, en los que se han realizadoinversiones que no quieren perderse paraincorporar un nuevo sistema

Diferencias en políticas de difusión de lainformación, o incluso en la adopción dedeterminados estándares o tecnologías

Frente a estos obstáculos, puede proponerse lasiguiente aproximación:

El diseño de las herramientas debe ser muy

modular, flexible, configurable y basadoen servicios estándar, no en tecnologíaso formatos cerrados. Esto debe permitiradaptar la implementación en cada país asus requerimientos y procedimientos, ytambién integrar aplicaciones ya existentes,siempre que dispongan de mecanismos deinteroperabilidad

Alternativamente, puede tambiénrestringirse el alcance geográfico de los

proyectos (realización de pilotos locales, porejemplo) o su alcance temático (solamente




125

Mejorar la integración de las herramientasdel SIAPAD con otros sistemas deinformación. Estas mejoras incluiríandesarrollos orientados al aprovechamientode las herramientas SIAPAD en otrossistemas institucionales, de manera quepuedan beneficiarse directamente de sufuncionalidad, en particular de:

El sistema de búsqueda orientada a la

gestión del riesgo (uso de sinónimos,búsqueda temática, expresionescomplejas)

Acceso a los resultados obtenidos de loscatálogos nacionales

Uso del visor geográfico comocomponente para visualización

Otras funciones que se desarrollen(integración de alertas)

Hay varias opciones técnicas para realizaresta integración (por ejemplo, a través deservicios web, compartiendo módulos desoftware), pero todas requieren cambiosen las herramientas del SIAPAD y tambiénen los sistemas de información que debanutilizarlas (ver Figura 85).

FIGURA 85 Diferentes opciones técnicas para la integración de las herramientasSIAPAD y otros sistemas de información

4.1.3 VISUALIZACIÓN YDISTRIBUCIÓN DE ALERTASEN SIAPAD

Una de las posibilidades de integración deinformación más demandadas por el público ylos comunicadores es la posibilidad de accederdesde un punto único a las alertas publicadaspor diferentes instituciones. El objetivo esque GEORiesgo, como portal de acceso e

integración de información pública, ofrezca unacceso rápido e integrado a estas alertas.

Esta propuesta conllevaría las siguientestareas principales:

Modificación de GEORiesgo para aceptarnotificaciones de alertas medianteprotocolos estándar (GeoRSS, CAP),y para visualizar estas alertas de forma

textual y geográfica Desarrollo de mecanismos para queGEORiesgo integre las diferentesnotificaciones en un servicio único distribuidomediante GeoRSS, email o SMS, según loconfigurado por los administradores o porel registro de usuarios



Propuestas de proyectos

126

Capacitación y soporte a las institucionespara extender sus sistemas actuales de

notificación de alertas, de manera quepuedan publicar resúmenes mediante losmencionados estándares

4.2 PROPUESTAS PARA LAEXTENSIÓN DE SISTEMAS DEINFORMACIÓN INSTITUCIONALES

El objetivo de estas propuestas esincrementar la funcionalidad de los sistemasde información institucionales en la

ejecución de procesos de gestión del riesgointernos. Aunque las propuestas se orientenal refuerzo de los sistemas institucionales,las soluciones deberían ser en la medidade lo posible aplicables a nivel subregional,pero también regional y local. Además, enla medida de lo posible, los productos deinformación obtenidos a partir de estossistemas reforzados serían públicos yaccesibles desde las herramientas delSIAPAD.

4.2.1 INTEGRACIÓN DE REDESDE MONITOREO

El monitoreo hidrometeorológico y sismológicomejora su precisión y fiabilidad cuando utilizadatos de un número mayor de sensores y estosdatos son recolectados de un territorio másextenso. Esta integración de la informaciónde monitoreo implica tanto a entidades queactúan en el mismo país, como a las redes delos diferentes países.

El objetivo es evaluar y utilizar estándares

(SOS, Earthworm) que permitan compartirdatos de sensores entre instituciones técnico-científicas, con los obvios beneficios para ladetección y evaluación temprana de eventos,que agilice también las tareas de respuesta. Seha discutido en detalle este tipo de estándaresen la sección 2.3.1.

El proyecto implicaría el establecimientode políticas y acuerdos que permitan lacompartición de datos de sensores entrelas instituciones. Se tendrían en cuenta las

FIGURA 86 Esquema de funcionamiento de integración de alertas en GEORiesgo




127

recomendaciones de iniciativas internacionales(GEOSS, WIS) para el acceso común a datos.Algunas de las tareas serían:

Capacitación a las instituciones para lapublicación y uso de estos servicios

Extensión de las recomendaciones ymétodos de catalogación propuestos porSIAPAD para estos nuevos servicios

Extensión de las herramientas institucionales

y las del SIAPAD para el acceso yvisualización de estos servicios

4.2.2 ANÁLISIS DE ESCENARIOSDE EFECTOS POTENCIALES

El objetivo es mejorar los procesos derespuesta, prevención y mitigación del riesgoque dependen de la construcción de escenariosde riesgo con la información, rapidez y detalle

adecuados. El medio para conseguir esteobjetivo sería el desarrollo de herramientasque, integrando servicios de datos de diferentesfuentes, permitan realizar análisis de tipoprobabilístico o determinista para evaluar lasposibles ocurrencias e impacto de eventos.

FIGURA 87 Visualización de escenarios de riesgo generados por el proyecto CAPRA

Además, estas funciones de análisis podríanintegrarse en diferentes sistemas deinformación, utilizando servicios web parageoprocesamiento (WPS), o bien compartiendolos módulos de software adecuados entre lossistemas.

4.2.3 MANEJO DE LARESPUESTA A EMERGENCIAS

Siguiendo la descripción técnica del numeral2.3.2, el objetivo de esta propuesta seríareforzar y complementar los desarrollosexistentes en gestión de la respuesta conotros nuevos, intentando en la medida de loposible que los resultados sean de aplicabilidadsubregional, y funcionen de manera integradaen los niveles nacionales, regionales ylocales.

La expansión de las herramientas ex istentesdependería en gran medida de actividadesde estandarización de procedimientos yde definición de un marco institucionaladecuado y común para el manejo deemergencias.



Propuestas de proyectos

128

Los resultados de esta propuesta tendrían unimpacto muy directo en la población que sufrelos desastres.

Algunas de los módulos funcionales a mejoraren el proyecto serían:

Sistemas para el reporte e identificaciónde emergencias. Posibilidad de manejaremergencias a diferentes escalas territoriales

y que afecten a múltiples territorios Sistemas para la evaluación de daños y

necesidades compatible con la metodologíaEDAN, que permitan el trabajo coordinadoentre diferentes instituciones

Sistemas de gestión de recursos (suministros,almacenes, donaciones) y de coordinaciónde la logística de la respuesta (transporte,personal de respuesta, infraestructuras,rutas, albergues, afectados)

4.2.4 PROYECTO PILOTO PARASEGUIMIENTO Y CONTROL

Siguiendo los fundamentos tecnológicosdescritos en la sección 2.2.4, y con elfundamento del subprograma 1.4.3 de laEAPAD, el objetivo concreto de esta propuestasería el desarrollo de un piloto que muestrela aplicación de tecnologías de inteligencia denegocios al seguimiento y control de objetivos e

indicadores relacionados con planes, proyectosy actuaciones de gestión del riesgo.

El sistema debería permitir el seguimientocuantitativo y geográfico de algunas actuacionesde planificación territorial, planes de desarrolloy/o seguimiento de inversiones, dentro de unterritorio o ámbito específico.

El objetivo general es demostrar cómo el manejode indicadores de eficiencia y efectividad es

muy útil para validar políticas y planes de GdR y

asegurar que los limitados recursos económicosy humanos se utilizan de la forma más optimaposible en beneficio de todos.

En la implementación del piloto se haría usode una arquitectura distribuida similar a la delSIAPAD y compatible con otros sistemas deinformación nacionales. Algunas de las tareasinvolucradas serían:

Definición de indicadores económicos y deimpacto/resultados aplicables al tipo deproyectos seleccionado, así como el métodode cálculo de estos indicadores

Definición de un mecanismo de reportesemiautomático y de acceso rápido yestandarizado a estos reportes

Diseño e implementación de herramientaspara la extracción y carga automática delos datos de reportes en una base de datospara el seguimiento, así como la publicaciónde estos datos, incluyendo serviciosestándar soportados por SIAPAD y el portalGEORiesgo

Diseño e implementación de una aplicaciónweb con cuadros de mando interactivos,incluyendo vista geográfica, para elanálisis de la base de datos y el cálculo deindicadores. Integración de esta herramientaen GEORiesgo si se estima conveniente

Diseño e implementación de herramientas

web de generación de informes a partir delos análisis realizados en los cuadros demando

Capacitación a los responsables deelaboración de los reportes, a losadministradores de las bases de datosy servidores, y a los usuarios de lasherramientas de análisis

Informe de recomendaciones para laimplementación de herramientas deseguimiento y mejores prácticas para

realizar estos procesos de control



ANEXO:PROPUESTAS

DE MEJORA

PARA LASHERRAMIENTAS

DEL SIAPAD




131

ANEXO:PROPUESTAS DE MEJORA PARA LAS HERRAMIENTASDEL SIAPAD

En la parte 2 de este documento se hanexpuesto los fundamentos tecnológicospara muchas de las mejoras generales

del SIAPAD y sus herramientas, como elsoporte para nuevos tipos de estándares detransmisión de información (sensores, datosen bruto, servicios de mapas parametrizados,notificaciones de alerta, etcétera).

En este anexo se expondrán algunas

propuestas de mejoras muy específicas paralas herramientas públicas del SIAPAD (losportales web nacionales de GEORiesgo, losportales nacionales de la red de bibliotecasvirtuales BiVa-PaD y las herramientas enlínea del proyecto DesInventar). Estaspropuestas de mejora han resultado de laexperiencia de uso de las herramientas y delas sugerencias realizadas por las propiasinstituciones generadoras de información,

y están orientadas a mejorar la usabilidady utilidad de las herramientas, que en sufuncionamiento general se han valorado yamuy positivamente.

MEJORAS DE LAS HERRAMIENTASDE CONSULTA BIVA-PAD

Una mejora evidente, al hilo del trabajo realizadoen el portal GEORiesgo para el desarrollo deun sistema de búsqueda específico para lagestión del riesgo, sería la mejora del sistemade búsqueda de los portales BiVa-PaD, queactualmente se basa en la comparación literal delas palabras proporcionadas por los usuarios.

Aunque BiVa-PaD cuenta con una metodologíade catalogación que especifica el usode palabras clave (según el VocabularioControlado para Desastres), esta metodologíano es conocida para el público en general, ysería interesante ofrecer las mismas facilidadesque en GEORiesgo.

Como mínimo, sería importante el uso del

mismo sistema de expansión de sinónimos,para que todas las palabras o expresionessinónimas se tengan en cuenta al realizar unabúsqueda. También sería conveniente generar

FIGURA 88 Portal nacional de búsqueda de la red BiVa-PaD



Anexo: Propuestas de mejora para las herramientas del SIAPAD

132

automáticamente expresiones de búsquedacorrespondientes a los diferentes procesos ytemas de gestión del riesgo, como se hace enGEORiesgo.

Otra mejora sustancial que debería acometersees facilitar el proceso de integración de losregistros bibliográficos de los nodos BiVa-PaD con los correspondientes catálogosde metadatos en los nodos nacionales de

GEORiesgo. Actualmente esta integraciónse realiza de forma manual, exportando losregistros bibliográficos del nodo BiVa-PaD a unarchivo en formato XML (esta funcionalidad seencuentra en la página web), y utilizando unaherramienta de conversión manual de estos alformato estándar de metadatos ISO 19115,que se importa en el gestor de metadatosGeonetwork del nodo nacional GEORiesgo,utilizando para ello otra herramienta.

Aunque no es laborioso, los pasos manuales deeste proceso han generado numerosos erroresy requieren de una explicación a cada persona

que se hace cargo del mantenimiento de BiVa-PaD y GEORiesgo. Por ello sería preferibleel uso de una herramienta más sencilla, querealice todo el proceso en un solo paso,generando directamente los metadatos ISO19115 desde el nodo BiVa-PaD y publicandoéstos en Geonetwork mediante el servicio webCSW. Para ello tendría que integrarse dentrode la programación de los portales BiVa-PaDel código de las herramientas actualmente

utilizadas por separado.

MEJORAS DE LAS HERRAMIENTAS DE

CONSULTA DESINVENTAR

El proyecto DesInventar proporcionaherramientas para introducir nuevos registrosen la base de datos de inventario de desastresy sus efectos, y también para consultar estabase de datos y generar tablas y mapas a partirde consultas específicas.

Algunas de las mejoras que se han propuestopara las herramientas son:

FIGURA 89 Portal de consulta del proyecto DesInventar




133

Generación automática de reportes basadosen plantillas que pueden contener texto,

tablas, gráficos y mapas. Estos reportespodrían generarse a partir de una consultaespecífica, y también se podría disponerde informes ya predefinidos (por ejemplo,con los eventos más recientes, resúmenesanuales, etcétera). Esta mejora estáactualmente ya en fase de desarrollo.

Acceso a mapas predefinidos, sin necesidadde construir una consulta específica. Paramuchos usuarios sin conocimiento técnicoresulta difícil la construcción de mapas.

Acceso a los registros de desastres medianteun servicio web propio que permita laintegración con otros sistemas, idealmentepara poder consultar, insertar y modificarregistros remotamente. Esto favorecería laintegración con otras herramientas.

Publicación de un servicio WMSparametrizado (ver sección 2.2.2), desdeel que se pueda seleccionar variables ysimbología a aplicar al mapa.

Añadir un sistema de identificación único de

eventos que permita asociar varios reportes

en diferentes municipios que correspondenen realidad a un mismo desastre, de manera

que sus valores totales puedan agregarsesi es necesario. Actualmente solamente esposible referir los registros de desastres aun municipio determinado.

MEJORAS DE LA HERRAMIENTA GEORIESGO

Los portales nacionales GEORiesgo disponende funciones de búsqueda específica adaptadosa los términos, procesos, temas y perfiles degestión del riesgo, y permiten visualizar la

información encontrada a través de los registrosde metadatos catalogados en los servidoresinstitucionales.

Las siguientes son algunas de las mejoras másimportantes que se han identificado:

Mejora de la velocidad de carga inicial dela página, y de la búsqueda de resultados.GEORiesgo es una aplicación compleja conuna gran cantidad de código JavaScript

que se transmite desde el servidor web al

FIGURA 90 Posible diseño para un sistema de ranking de resultados en GEORiesgo



Anexo: Propuestas de mejora para las herramientas del SIAPAD

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navegador de cada usuario. Este códigotambién es más lento de ejecutar que el de

un programa normal.Como alternativa se ha propuesto un mayoruso de funciones en el servidor (reduciríael código a transmitir al cliente), y lainstalación de componentes localmente enla computadora del usuario, tras solicitarpermiso a éste.Se piensa que la velocidad mejorará tambiéncon el uso de algunas librerías alternativaspara algunas de las funciones, por ser éstasmás ligeras.

Mejoras del sistema de búsqueda, quepermitan encontrar más fácilmenteinformación significativa dentro del conjuntocada vez más grande de registros. Porejemplo:

Permitir la búsqueda de mapas odocumentos exclusivamente.

Mostrar sugerencias de búsqueda (máscomunes, autocompletar)

Utilizar un sistema de priorización o

ranking que permita a los usuarios

favorecer los resultados más relevantes,y que éstos se muestren primero.

Permitir a los usuarios modificar laexpresión de búsqueda y tambiénintroducir términos negativos (que nodeben encontrarse en los metadatosbuscados)

Mejora del visor geográfico. Uso detecnologías más interactivas que permitancambiar el tamaño del área del mapa, ocultary mostrar elementos (leyenda, opciones deañadir capa, etcétera), también con mejorrendimiento de visualización.

Mejora del sistema de noticias. Ademásde visualizarse las noticias de serviciosRSS configurados por el administrador,GEORiesgo debería integrar y republicarestar noticias con un servicio RSS propioal que los usuarios puedan suscribirse.Actualmente solo pueden suscribirse anoticias generadas por el administrador enel propio nodo.

Posibilidades de personalización. Algunasopciones de la herramienta deberían poder

personalizarse, guardándose en archivos o

FIGURA 91 Visor geográfico altamente interactivo, utilizando tecnología OpenLayers




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cookies en la computadora de cada usuario.Por ejemplo, las capas base y la extensióngeográfica mostrada en el visor, los serviciosde mapas favoritos, etc.

Mejora de las herramientas administrativas:

Una mejora importante es la posibilidadde monitorear automáticamente ladisponibilidad de las páginas web y

servicios de mapas en el catálogonacional, así como los servidores decatálogo de las instituciones, paradetectar rápidamente posibles caídas deservicio, enlaces rotos o metadatos noactualizados.

Facilitar la publicación y catalogación deproductos de información. Aunque éstano es actualmente una función propiade GEORiesgo, se podrían desarrollarherramientas complementarias quefacilitaran las tareas de publicación dedatos y su catalogación, de manera queeste proceso fuera más sencillo parapersonas sin conocimientos técnicosespecíficos.

Integración con un gestor decontenidos web como Joomlapara facilitar el mantenimiento yactualización de contenidos del portal,y la posibilidad de añadir foros dediscusión, encuestas, etc.



[1] Narváez Lizardo, Lavell Allan y Pérez Gustavo. “La Gestión del Riesgo de Desastres: un enfoque basado

en Procesos”. Secretaría General de la Comunidad Andina, Proyecto PREDECAN. 2009.

[2] La versión original es: “Estrategia Andina para la Prevención y Atención de Desastres. Decisión 591.

Decimotercera Reunión Ordinaria del Consejo Andino de Ministros de Relaciones Exteriores”. 10 de julio

de 2004. Quito – Ecuador. Puede encontrarse en: www.caprade.org/caprade/doc_estrat/eapad.pdf. La

versión armonizada citada es la aprobada en la Decisión 713 del 19 de agosto de 2009.

[3] Information Systems and Disaster Risk Reduction. World Summit on the Information Society. Ginebra

2003 – Túnez 2005. www.unisdr.org/news/WSIS/WSIS.pdf

[4] The Global Disaster Information Network. Disaster Information. Task Force Report. November 1997.

www.westerndisastercenter.org/DOCUMENTS/DITF_Report.pdf

[5] An Information Infrastructure for Disaster Management in Pacific Island Countries. Ken Granger.

Australian Geological Survey, 1999. Organisation. ISSN: 1039-0073. ISBN: 0 642 39796 1. www.crid.

or.cr/digitalizacion/pdf/eng/doc13818/doc13818.pdf

[6] Fred C. Cuny. Principles of Disaster Management: Information Management. Journal of Prehospital and

Disaster Medicine. Volume 14, 1999. http://pdm.medicine.wisc.edu/Volume14/cuny.htm

[7] Recomendaciones sobre difusión de datos para apoyo a la gestión del riesgo. Informe del Proyecto

SIAPAD. PREDECAN/UE, 2009.

[8] Vocabulario controlado sobre desastres. Centro Regional de Información sobre Desastres (CRID) de

América Latina y el Caribe. Versión en línea: www.crid.or.cr/crid/VCD/files/index.html

[9] Marco de Acción de Hyogo para 2005-2015, Aumento de la resiliencia de las naciones y las comunidades

ante los desastres. Extracto del informe de la Conferencia Mundial sobre la Reducción de los Desastres

(A/CONF.206/6). www.unisdr.org/wcdr.

[10] GeoRSS Based Emergency Response Information Sharing and Visualization An Zhang; Qingwen Qi; LiliJiang. Third International Conference on Semantics, Knowledge and Grid. 29-31 Oct. 2007.

[11] Multi-Agency Situational Awareness System Architecture Model (Version 1.0). Public Safety Canada.

November 5, 2008. www.geoconnections.org/developersCorner/situational_awareness/MASAS_

Architecture_V1.pdf

[12] Sistema Nacional de Planificación: Normas Básicas. Ministerio de Hacienda de Bolivia, 2003. www.

hacienda.gov.bo/normas/pdf/NB-SISPLAN.pdf

[13] Manual de usuario del SINPAD. Instituto Nacional de Defensa Civil (INDECI), Perú. http://sinadeci.

indeci.gob.pe/UploadPortalSINPAD/Manual%20de%20Usuario%20-%20%20SINPAD%20-%202009.pdf

REFERENCIAS

sistema de gestion comunidad andina

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