1. EIE R 109S poltica fiscal L os sistemas de inversin pblica en Amrica Latina y el Caribe Miguel Angel Vizzio Divisin de Desarrollo Econmico, CEPAL Santiago de Chile, marzo de 2000

2. El autor desea agradecer la informacin facilitada y comentarios realizados porlos especialistas de los Organismos responsables, de los pases tratados, enespecial a Lawrence W. Hush de la Oficina de Administracin y Presupuesto(O.M.B.) del Gobierno Federal de los E.U.A., a Mara Teresa Hamuy P. deMIDEPLAN de Chile y a Gloria Ins Gomz del Departamento Nacional dePlaneacin de Colombia.Las opiniones expresadas en este documento, que no ha sido sometido a revisineditorial, son de exclusiva responsabilidad del autor y pueden no coincidir conlas de la Organizacin.Publicacin de las Naciones UnidasLC/L.1336-PISBN: 92-1-321568-1Copyright Naciones Unidas, marzo de 2000. Todos los derechos reservadosN de venta: S.00.II.G.15Impreso en Naciones Unidas, Santiago de ChileLa autorizacin para reproducir total o parcialmente esta obra debe solicitarse al Secretario dela Junta de Publicaciones, Sede de las Naciones Unidas, Nueva York, N. Y. 10017, EE.UU.Los Estados miembros y sus instituciones gubernamentales pueden reproducir esta obra sinautorizacin previa. Slo se les solicita que mencionen la fuente e informen a las NacionesUnidas de tal reproduccin

3. CEPAL - SERIE Poltica fiscal No 109 ndice Resumen ...................................................................................................... 5 Introduccin ................................................................................................... 7 I La necesidad de evaluar las inversiones del sector pblico .......................................................................................................... 9 II. Caractersticas del gasto de capital ............................................ 15 A. La IBF y su composicin sectorial ................................................ 15 B. El Gasto Pblico por Objeto ......................................................... 17 C. La distribucin jurisdiccional del Gasto Pblico de Capital ........ 18 D. Infraestructura ................................................................................ 19 E. Capital Humano ............................................................................. 20 III. Necesidades vs. Posibilidades: una contradiccin aparente ................................................................................................ 23 IV. Los SIP en la prctica ...................................................................... 27 A. Amrica Latina y el Caribe ............................................................ 27 B. La experiencia de un pas desarrollado: los Estados Unidos de Amrica (EUA) .............................................................................. 47 C. Reflexiones sobre la realidad observada ....................................... 53 V. Una aplicacin racional de los SIP .............................................. 57 A. Por qu no se los utiliza o se lo hace en forma deficiente? ........ 57 B. Capitalizar la experiencia: Cules son los requisitos para una eficaz y eficiente implementacin? ................................................60 VI. Conclusiones y recomendaciones ............................................. 65 A. La necesidad de evaluar las inversiones del sector pblico ......... 65 B. Las caractersticas del gasto de capital .......................................... 66 C. Los sistemas de inversin pblica en la prctica ......................... 68 D. Una aplicacin racional de los SIP ............................................... 68 E. Conclusin final ............................................................................. 69 Referencias bibliogrficas e institucionales .................................... 71 Serie Poltica Fiscal: nmeros anteriores............................................ 77 3

4. Los sistemas de inversin pblica en Amrica Latina y el Caribendice de cuadros Cuadro 1 Aproximacin a la situacin actual de la IBF ............................................................................ 16 Cuadro 2 Participacin de la inversin pblica en la PBI y en la IBF ...................................................... 17 Cuadro 3 Aproximacin a la situacin actual: relaciones del gasto pblico por objeto ......................... 18 Cuadro 4 Participacin del gasto de capital en le PBI y en el gasto pblico total .................................. 18 Cuadro 5 Distribucin del gasto de capital por jurisdicciones ................................................................. 19 Cuadro 6 Amrica Latina: Aproximacin a la situacin actual de la infraestructura .............................. 20 Cuadro 7 Amrica Latina: Aproximacin a la situacin actual de la educacin .................................... 20 Cuadro 8 Aproximacin a la situacin actual de la salud y nutricin ...................................................... 21 Cuadro 9 Inversin privada en infraestructura .......................................................................................... 24 Cuadro 10 Productividad relativa en algunos sectores de pases industriales ........................................... 25ndice de grficos Grfico 1 Promedio pases Latinoamericanos considerados .................................................................... 19 Grfico 2 Promedio G7: Composicin del gasto pblico de capital por jurisdiccin ............................. 19ndice de recuadros Recuadro 1 Argentina: Algunos beneficios de las privatizaciones/concesiones ........................................ 26 Recuadro 2 Argentina: Distribucin de las ganancias de las priv./conc. de los servicios pblicos ........... 26 Recuadro 3 Debilidad institucional: Un ejemplo extremo: Argentina y la constitucin nacional .............. 58 Recuadro 4 Debilidad institucional: El SNIP en Argentina ........................................................................ 59 Recuadro 5 Estados Unidos de Norteamrica: Anlisis econmico de las regulaciones federales ........... 61 Recuadro 6 Sntesis de la ley de performance y resultados del gobierno federal de los EUA ................... 62 Recuadro 7 Implementacin del SNIP: La experiencia de Colombia ......................................................... 63 Recuadro 8 Requisitos para un SIP eficaz y eficiente: Recomendaciones del ILPES .............................. 64ndice de diagrama Diagrama 1 (a-d) Chile: Organizacin del SNIP: Subsistema.............................. 31 Diagrama 1 (b-d) Chile: Organizacin del SNIP: Subsistema 2 .......................... 32 Diagrama 1 (c-d) Chile: Organizacin del SNIP: Subsistema 3 .................. ... 33 Diagrama 1 (d-d) Chile: Organizacin del SNIP: Subsistema 4 .................. ... 34 Diagrama 2 Chile: Estructura funcional del SNIP flujo de la gestin del SEBI .......................................... 36 Diagrama 3 EUA: Principal legislacin y disposiciones institucionales que sustentan el SIP ................... 51 Diagrama 4 Principales atributos de los SIP ................................................................................................... 56 Diagrama 5 Sector pblico: Herramientas de gestin de la cantidad y calidad del gasto ........................... 614

5. CEPAL - SERIE Poltica fiscal No 109 Resumen En la Seccin II observamos por qu el Sector Pblico debe evaluar sus alternativas de inversin, primeramente de manera similar a la que lo hace el Sector Privado y luego aplicando precios de cuenta que permitan corregir las fallas del mercado privado, bsicamente existentes por fallas en el mercado poltico (Gobierno). En la Seccin III, aplicando la hiptesis de convergencia respecto al Grupo de los 7, advertimos que la expectativa de evolucin del Gasto de Capital del Sector Pblico en Amrica Latina (AL) est caracterizada (i) por su muy significativa disminucin en trminos de participacin tanto en la formacin de la IBF como en el PBI y (ii) por el drstico desplazamiento de su ejecucin desde los Gobiernos Centrales a los de menor agregacin, especialmente locales. Tanto para AL como para el Caribe (EC), tambin respecto al G7, identificamos el dramatismo de las brechas a cubrir en los campos de la infraestructura y del capital humano, sealando la necesidad de aplicar estrategias de privatizacin/concesin y regulaciones competitivas. En la Seccin IV recorremos los Sistemas de Inversin Pblica (SIP) en prctica en AL y EC, donde destaca con claridad el aplicado en Chile seguido de la experiencia en curso de Colombia. A efectos de benchmarking tratamos una experiencia de un pas desarrollado: los Estados Unidos de Amrica (EUA), concluyendo con las debilidades y fortalezas tanto tericas como prcticas observadas. En la Seccin V discurrimos primeramente sobre las causas de su escasa y/o deficiente utilizacin como herramienta de gestin del gasto de inversin en AL y EC, para luego exponer lo que entendemos como requisitos para una eficaz y eficiente implementacin. Por ltimo, en la Seccin VI finalizamos con nuestras conclusiones y recomendaciones. 5

6. CEPAL - SERIE Poltica fiscal No 109 Introduccin En la Seccin II observamos por qu el Sector Pblico debe evaluar sus alternativas de inversin, primeramente de manera similar a la que lo hace el Sector Privado y luego aplicando precios de cuenta que permitan corregir las fallas del mercado privado, bsicamente existentes por fallas en el mercado poltico (Gobierno). Analizamos la conveniencia de que el Sector Pblico disponga de un Sistema de Inversin Pblica que analice los proyectos tanto desde el punto de vista financiero como econmico (eficiencia global), dejando la consideracin de los efectos distributivos para el ltimo tramo del proceso de decisin, evitando as el efecto "discrecionalidades en cascada". Concluimos en la conveniencia de asumir las limitaciones de la tecnologa de evaluacin actual tanto de la disciplina econmica como de la poltica. An as, la primera disciplina contribuye formidablemente a la toma de decisin racional, mientras que, si se neutralizasen las fallas del gobierno al igual que puede hacerse con las fallas del mercado, sera posible alcanzar lo que hasta el momento es inalcanzable: la evaluacin social. En la Seccin III, aplicando la hiptesis de convergencia respecto al Grupo de los 7, advertimos que la expectativa de evolucin del Gasto de Capital del Sector Pblico en Amrica Latina (AL) est caracterizada (i) por su muy significativa disminucin en trminos de participacin tanto en la formacin de la IBF como en el PBI y (ii) por el drstico desplazamiento de su ejecucin desde los Gobiernos Centrales a los de menor agregacin, especialmente locales. En promedio de los Pases Latinoamericanos Considerados (PLC), alcanzar el Promedio de los Pases del ex G7 (PPG7) implica reducir la situacin actual a la mitad (pasar del 2% del PBI al 1%). De los PLC, slo Colombia y Argentina cumplen este indicador. 7

7. Los sistemas de inversin pblica en Amrica Latina y el Caribe Respecto a la traslacin jurisdiccional del gasto de inversin, en el PPLC est ocurriendo lo que en el exG7 ya ocurri, previndose una profundizacin del proceso: los Gobiernos Centrales debern reducir a lamitad su actual participacin en la ejecucin, los Estatales/Provinciales debern reducirla en un 65%, mientrasque los Locales debern aumentarla en un 270%. Asimismo, tanto para AL como para el Caribe (EC), tambin respecto al G7, identificamos eldramatismo de las brechas a cubrir en los campos de la infraestructura y del capital humano, sealando lanecesidad de aplicar estrategias de privatizacin/concesin y regulaciones competitivas. En la Seccin IV recorremos los Sistemas de Inversin Pblica (SIP) en prctica en AL y EC, dondedestaca con claridad el aplicado en Chile, seguido de la experiencia en curso de Colombia. A efectos debenchmarking tratamos una experiencia de un pas desarrollado: EUA, concluyendo con las debilidades yfortalezas tanto tericas como prcticas observadas. En la Seccin V discurrimos primeramente sobre las causas de la escasa y/o deficiente utilizacin de losSIP como herramienta de gestin del gasto de inversin en AL y EC, para luego exponer lo que entendemoscomo requisitos para una eficaz y eficiente implementacin. Por ltimo, en la Seccin VI finalizamos connuestras conclusiones y recomendaciones.8

8. CEPAL - SERIE Poltica fiscal No 109 I. La necesidad de evaluar las inversiones del sector pblico Por qu existe la necesidad de evaluar el gasto de inversin pblica? Desde ya, es necesario que todo gasto sea evaluado respecto a su rendimiento esperado. Tratndose de inversiones, esta exigencia se incrementa en razn de sus efectos en el mediano y largo plazo, por una parte, y las inflexibilidades/rigideces que lo caracterizan, por la otra. Esto hace que el tomador de decisin, ya sea del sector privado o del sector pblico, enfrente al respecto dos tipos de decisiones de importancia: (i) la de responder a la pregunta de si las propuestas de inversin de que se dispone son convenientes individualmente consideradas1 y, (ii) cul ser el conjunto de propuestas que son ms convenientes, esto es, las que optimizarn la asignacin del presupuesto invariablemente restrictivo2. En cuanto al sector privado, las tcnicas recomendadas son de utilizacin corriente y aplicables a flujos de los gastos de inversin que contemplan exclusivamente lo que a un individuo o empresa le interesa: slo los efectos directos. Estos efectos son correctamente medidos por los precios de mercados que afronta el tomador de decisin. Desde ya, el riesgo de la decisin por parte del individuo o empresa tiene su premio y su castigo en el mercado privado en el que se desenvuelve: el primero es la utilidad y el segundo, incluso, puede llegar a su quiebra. En cuanto al sector pblico, el panorama es diferente. Primeramente debe realizar el mismo anlisis que efecta un individuo/empresa, esto es, considerar slo los efectos directos de su decisin, dado que en definitiva ser lo que se reflejar en el presupuesto a afrontar por los contribuyentes. Por otra parte, los Gobiernos no quiebran. El premio podr ser la reeleccin de los administradores, pero el castigo es la1 Luego de considerar su independencia, complementariedad o sustituciones parciales o totales.2 Luego de afrontar todas las restricciones, por ejemplo, las presupuestarias multiperidicas. 9

9. Los sistemas de inversin pblica en Amrica Latina y el Caribedisminucin del bienestar de los ciudadanos. Adems de ello, el sector pblico debe atender al objetivo no yade la maximizacin de la utilidad individual sino de la maximizacin de la utilidad colectiva3, tericamenterepresentada por la maximizacin en la generacin de riqueza, sujeta a una distribucin aceptada de la misma.Para esta finalidad ya no son suficientes los precios de mercado, dado que stos, en mayor o menor medida,estn imbuidos de las denominadas distorsiones, impidiendo que las decisiones basadas en sus seales nosconduzcan a la maximizacin de la utilidad colectiva. Estas distorsiones no son nada ms, ni nada menos, quelas situaciones de la realidad que hacen que sta difiera de la imaginada por los supuestos en los que se basa elparadigma de la competencia perfecta4. ste es relevante, ya que nos asegura, al menos idealmente, alcanzaruna situacin tal en la cual ningn individuo de entre los que componen la Sociedad5 puede incrementar subienestar sin que otro lo desmejore. Este concepto normativo es el que generalizadamente se acepta como deptimo social6 y el que utilizaremos en adelante. Si las distorsiones nos impiden alcanzar el ptimo social,parece importante preguntarse, quin las provoca Se facilita la respuesta si las clasificamos en distorsionesnaturales e inducidas7. Veamos primeramente las segundas. Son inducidas las distorsiones generadas por losGobiernos8 al formular sus polticas tanto comerciales, como monetarias y fiscales, al imponer impuestos ysubsidios no neutrales, barreras arancelarias, manejo del tipo de cambio, proveer a las formaciones oligoplicasmediante la creacin de barreras de acceso a mercados (de trabajo en general y ejercicios profesionales enparticular), entre otros tantos ejemplos de la vida real. Por otra parte, son naturales las que existiran an sin lapresencia de los Gobiernos, tales como las externalidades, malformaciones de mercado y asimetras deinformacin, entre otras. Estas son las denominadas fallas del mercado privado9, productor de bienes privadosy tambin de bienes mixtos. Sobre las primeras, vemos con claridad al Gobierno como causante. Pero tambines el Gobierno el responsable de la existencia de las segundas. En un caso por accin, en otro caso poromisin. La misin de los Gobiernos es propender al bienestar general mediante la produccin de bienespblicos y la provisin10 de bienes mixtos. Eliminar las distorsiones constituye un bien pblico debido a queslo colectivamente (va Gobierno) puede producirse dicho servicio, por una parte, y que, provisto, todos losindividuos gozarn de l sin exclusin. Lo expresado nos conduce a advertir que el mercado poltico(Gobierno) productor de bienes pblicos y proveedor de bienes mixtos, tambin tiene fallas. stas son lasdenominadas fallas del Gobierno11. En otros trminos, es tarea del Gobierno eliminar las fallas del mercado.De no hacerlo (como de hecho no lo hace), por accin o por omisin como mencionramos, genera tales fallasdel Gobierno. Ambas fallas son las que nos alejan de la consecucin de un ptimo social. Advertimos aqu queel propio Gobierno es el que genera dificultades para arribar a su misin. Esto trae consecuencias importantespara la toma de decisin sobre inversin pblica12: adems del trabajo que naturalmente debe ejecutar,semejante al que realiza el sector privado, agrega el costo adicional de analizar las decisiones como si lasdistorsiones que l mismo provoca no existieran13. De lo contrario, slo en base a los precios de mercado seestara tomando decisiones de inversin quizs inconducentes para el objetivo de maximizacin del bienestargeneral, esto es, ineficientes en el sentido paretiano. As, como flujo de cada una de todas las alternativas deque dispone, debe contemplar tanto los efectos directos como indirectos, secundarios, externalidades,malformaciones de mercado y asimetras de informacin, entre los ms importantes, corrigiendo o sustituyendo3 Obviamos el debate sobre la divergencia de los conceptos utilidad/bienestar, considerndolos indistintos. Nos referimos a utilidad/bienestar exclusivamente monetario, "a la Pigou".4 Consecuentemente, un recorrido por estos supuestos y su contrastacin con la realidad nos alerta, una a una, sobre la existencia o no de distorsiones.5 Aqu y en adelante, el concepto de Sociedad lo entenderemos en su enfoque contractualista.6 Responde al Optimo de Pareto en sentido absoluto. Obviamos el debate sobre la eleccin entre dos ptimos absolutos por entender que, si bien es un problema no resuelto, no anula loa bondad del concepto central, por una parte, y no existe sustituto que lo supere, por la otra.7 Vase Lipsey R.G., Lancaster K., 1956.8 Usamos la expresin Gobierno como indistinta a Estado, aunque no lo es.9 Vase Bator F.M., 1958.10 La diferenciacin entre produccin y provisin es "a la Musgrave", indicando la primera una ejecucin directa por parte de los Gobiernos, mientras que la segunda una ejecucin indirecta (va regulaciones).11 Vase Krueger A., 1990.12 En realidad no slo sobre decisiones de inversin sino sobre todo tipo de programa o poltica gubernamental.13 Desde ya en la prctica los anlisis son realizados en un escenario de segundo mejor .10

10. CEPAL - SERIE Poltica fiscal No 109los precios de mercado que no representan "esta deseada y conveniente realidad "14. La racionalidadsubyacente consiste en (i) no agregar ms distorsiones a las existentes, por una parte y (ii) en que al mejorar latoma de decisin en el sentido de ptimo global, las existentes se vern reducidas en el futuro15, por la otra.Pero, A qu tipo de ptimo social podemos arribar mediante este enfoque de polticas? En teora el conceptode ptimo social es muy valioso como referencia a lograr. No obstante, an en teora no ha sido resuelto elproblema distributivo: el ptimo social comprende la idea de una distribucin de la riqueza y del ingresoaceptada por la Sociedad. Para posibilitar dicha aceptacin resulta necesario disponer de dos conceptos: (i) lavaluacin relativa de una unidad de ingreso y/o riqueza en poder de los individuos (segn diferentes niveles deingreso, ocupacin, regin u otro atributo) y, posteriormente (ii) la decisin de la Sociedad (necesariamentedecisin colectiva) respecto a cul sera la distribucin aceptada. Para que esto pueda ocurrir es necesario que tanto el mercado privado como el poltico, los productoresde bienes privados y bienes pblicos respectivamente, sean eficientes. Las condiciones de maximizacin delbienestar social en el primero, son resultado de las condiciones de maximizacin de los individuos/empresas16y cun lejos o cerca se est del objetivo de competencia perfecta en los mercados. Pero este mercado, elprivado, funcionar tan bien o tan mal como lo determinen los Gobiernos17, como hemos visto, dependiendode las fallas de stos. Tales fallas se explicitan en el marco institucional en el cual se desenvuelve el mercadoprivado, marco que, por otra parte, es el resultado del mercado poltico donde se generan las decisionescolectivas (pblicas o polticas). Consecuentemente, para que se objetivice el concepto de bienestar social esnecesario que el mercado poltico sea eficiente o, en otros trminos, que las decisiones pblicas seaneficientes. stas lo sern en tanto y en cuanto la sumatoria del valor que cada individuo otorga a la ltimaunidad de produccin de un bien pblico sea igual a su costo marginal18. Es claro que este conceptocomprende la aceptacin de la distribucin. No obstante, la realidad nos presenta una visin muy distinta: (i)desde el punto de vista analtico, no es posible formalizar una funcin de bienestar social, ante laimposibilidad de desarrollar las valuaciones relativas mencionadas19 y (ii) las decisiones de distribucinquedan sujetas al mercado poltico cuyas decisiones distan mucho de ser eficientes. A pesar de los avanceslogrados en las ltimas dcadas20, ambos interrogantes continan siendo incgnitas en la teora, de modo quepretender alcanzarlos en la prctica va las decisiones de inversin pblica parece un despropsito. El cuadrosealado merece la siguiente reflexin: a partir de la segunda mitad de la dcada de los sesenta, la literatura, demanera abrumadoramente mayoritaria21 ha abrazado la utilizacin del criterio de Hicks y Kaldor, esto es, laaceptacin de que es posible separar las decisiones de produccin de las decisiones de distribucin. En otrostrminos, puede apoyarse un proyecto si los ganadores pudieran compensar a los perdedores, aunque no lohagan22. Un enfoque de esta naturaleza implica desdoblar en la prctica la tericamente denominadaevaluacin social en (i) evaluacin econmica y (ii) evaluacin social. La primera es la que tiene por funcinobjetivo maximizar la contribucin de la propuestas al crecimiento econmico, tambin denominada deeficiencia23. La segunda es la anterior ajustada por la medicin y valorizacin relativa de los efectos14 En esta realidad ideal, el precio de mercado ser igual al precio de cuenta de eficiencia y tambin igual al precio de cuenta social.15 Esta concepcin se fortalece si el enfoque se utiliza para todas las decisiones del Gobierno y no solamente para las relativas a inversiones.16 Condicin de Maximizacin de la Utilidad para todos los individuos/empresas: Cmg = Img (costo marginal = Ingreso marginal); Condicin de Maximizacin del Bienestar Social: P = Cmg (Precio = Costo marginal). En competencia perfecta ser: Cmg = Img = P = Cmg.17 Vase Brautigham, Deborah.18 Desde el punto de vista del ptimo de Pareto pueden expresarse dos condiciones para la produccin eficiente de bienes pblicos: (i) Condicin Agregada: Vmg = Cmg (la sumatoria del Valor marginal que cada individuo atribuye a un bien pblico debe igualar a su Costo marginal); (ii) Condicin individual: PT mg = Vmg. (El Precio marginal pagado en impuestos - marginal tax/price - por cada individuo debe igualar el Valor marginal que cada individuo otorga al bien pblico recibido). A este respecto vase Johnson D.B., 1991.19 Vase Arrow K., 1951. No obstante algunos autores sugieren que el crdito del conocido teorema de la imposibilidad pertenece, en realidad, a Condorcet, Borda, Dogson y Duncan Black (Johnson D. B., 1991 pg. 180).20 El desarrollo de las finanzas pblicas en especial en lo relativo a bienes privados, pblicos y mixtos, por una parte y el anlisis del comportamiento humano en cuanto a las decisiones colectivas por la otra, han constituido un hito que permite abrigar esperanzas respecto a qu hacer y cmo hacerlo. La teora de la decisin colectiva (Public Choice) aporta un significativo nuevo rumbo para la comprensin y el tratamiento del mercado poltico. Vase Petrei, A. H. 1995, Johnson D., Mller Dennis C. y Buchanan J.M., Tullock G..21 A modo de ejemplo vase Little I.M.D. y Mirrlees J.A. 1974, Ray Anandarup 1984, Irving George 1978, Layard Richard 1978 y Mishan E.J. 1989. Para una afirmacin ms reciente, vase nota 26.22 Layard R., 1978, pg. 15.23 No importa quin gana y quin pierde. Se lo asume como un enfoque de Pareto Potencial en oposicin al de Pareto Absoluto. 11

11. Los sistemas de inversin pblica en Amrica Latina y el Caribedistributivos, tarea que slo puede ser realizada colectivamente. La orientacin va precios de cuenta presentaimportantes ventajas: Si ya la evaluacin econmica (eficiencia) puede presentar dificultades insalvables(ciertos efectos indirectos, ciertas externalidades), cuantas dificultades (insalvables) se agregan a un enfoquede evaluacin social?24 (sobre todo, como se seal, la valoracin marginal que es necesario atribuir a $1apropiado por los pudientes versus $1 apropiado por los no pudientes, en el aspecto personal intratemporal, poruna parte, y la valoracin marginal intertemporal que es necesario asignar al consumo versus la inversin, porla otra). Separar el anlisis en econmico y social permite observar la prdida (ganancia) en eficiencia queimplica una mejora (desmejora) en la distribucin25. De lo anterior se desprende que, en trminos operativos,es utpica la intencin de utilizar precios de cuenta sociales. Hemos afirmado la necesidad de evaluar lasdecisiones de inversin en el Sector Pblico. A esta altura corresponde preguntarnos (a) cmo debieran seranalizadas las propuestas de inversin en el Sector Pblico?, (b) ms claramente, dicho anlisis deberealizarse en base consideraciones distributivas?, y (c) qu podemos esperar como resultado?. Respecto alprimer interrogante concluimos que debe utilizarse explcitamente el enfoque de evaluacin econmica o deeficiencia26, indicando los efectos distributivos sin valorizacin relativa. Esto representa la mximacontribucin que la tecnologa disponible puede aportar. Si alguien desea incorporar juicios de valor respecto aestos ltimos efectos ser siempre el mercado poltico el que lo haga. Alternativamente podemos dar respuesta al primer y segundo interrogante acudiendo a la yageneralizada aceptacin27 de que las decisiones de inversin no deben tomarse en base a consideracionesdistributivas por tres razones: (a) existen otros mtodos mucho ms eficientes para cumplir con talesobjetivos28, (b) las caractersticas propias del gasto de inversin (efectos ms all del corto plazo einflexibilidad/rigidez) hacen que una decisin tomada en base a mejorar la distribucin en el corto plazo, puedafinalizar desmejorndola en el mediano o largo29 y (c) considerar los temas distributivos sin una decisinpblica eficiente importa discrecionalidad, con todas sus negativas consecuencias30. Respecto al tercero, nosbrindara las mismas respuestas que provee al sector privado con la diferencia de que estaran ajustadas a lafuncin objetivo del sector pblico, excepto distribucin. A manera de ejemplo, las respuestas queencontraramos podra satisfacer la siguiente canasta de preguntas: - Cules son las alternativas de inversinde que se dispone?; - Son econmicamente convenientes (eficiencia/crecimiento/riqueza), individualmenteconsideradas?; -Cmo vara su conveniencia econmica en trminos de complementariedad y sustitucin?; -Es conveniente continuar o interrumpir los proyectos en ejecucin?; - Cul es el conjunto de alternativas queoptimizan el uso de las restricciones presupuestarias previstas?; - Cul es el conjunto de alternativas queoptimizan el uso de la restriccin presupuestaria sectorial?; - Cul es el conjunto de alternativas que optimizanel uso de la restriccin presupuestaria regional?. En adicin, disponer de tales respuestas (i) permitirincrementar el efecto buscado por parte de la inversin pblica va mayor calidad (a manera de ejemplo, suduplicacin puede obtenerse incrementando la cantidad o duplicando la calidad), por una parte, y (ii) por laotra, proveer una ampliacin de la capacidad presupuestaria de los Gobiernos, al contar con proyectos24 Es ms valiosa una buena evaluacin financiera (privada) que una mala evaluacin econmica y una peor evaluacin social (Hansen John R., 1978).25 Con la restriccin que plantea la experiencia del Sudeste Asitico (vase Birdsall Nancy, et. al.,1995).26 Por al menos un par de dcadas fue comn hablar de evaluacin social de proyectos y de costo de oportunidad social de la mano de obra, tipo de cambio y capital. En los 70 o a inicios de los 80, los economistas comenzaron a referirse a la evaluacin econmica de proyectos y al costo de oportunidad econmico de los inputs y de los outputs. Este cambio en la terminologa... estuvo motivado por el deseo de evitar la incorrecta interpretacin del concepto por parte de la gente, al asociar el trmino "social" con temas tales como "poltica social", "servicios sociales", "problemas sociales" y as sucesivamente. Tales relaciones nunca fueron realmente pretendidas, y el uso del adjetivo "econmico" refleja mejor este hecho (Harberger A., 1997, pg. 79).27 Vase FIEL, 1996, pg. 23.28 La poltica fiscal en general y el enfoque de las necesidades bsicas en particular (vase Fontaine E, 1994, pg. 320).29 Supongamos que se promueva (n) un (muchos) proyecto (s) del sector pblico con tecnologa mano de obra intensiva con objetivos distributivos. En un escenario mundial globalizado de alta competencia, tal decisin podra afectar la competitividad de la economa generando rigideces que podran poner en riesgo la mejora distributiva buscada.30 La discrecionalidad forma parte de las seales que reciben los individuos que conforman la sociedad. Tales seales son emitidas por las instituciones formales e informales con que cuenta. Si se emiten seales pirticas, se conformarn comportamientos e instituciones tambin pirticas (North, Douglas C., 1994). Es por ello que la discrecionalidad debe minimizarse y para ello, en un escenario de decisin colectiva ineficiente como es el de la realidad, debe ser acotada a la ms alta instancia de decisin y no acumularla en cascada durante el proceso desde "abajo hacia arriba".12

12. CEPAL - SERIE Poltica fiscal No 109susceptibles de ser financiados ya sea por organismos internacionales o, en forma creciente, por el mercadointernacional de capitales31. Para completar el tercer interrogante respecto al resultado esperado de un SIPdebemos redundar al mencionar que es un instrumento esencial para que los Gobiernos maximicen elrendimiento econmico de sus inversiones. Qu significa esta afirmacin cuantitativamente hablando? Cules la generacin de riqueza que los Gobiernos podran asegurar con esta herramienta? No estamos encondiciones de pautar el lmite mximo del rango posible, pero s parece razonable esperar se obtenga almenos su lmite mnimo: la recuperacin del costo de oportunidad. En sntesis, no parece razonable llevar acabo inversiones pblicas desconociendo las respuestas. Son las mismas que el sector privado necesitaalcanzar antes de tomar una decisin de inversin.3231 Es conocido el hecho de que en Amrica Latina y el Caribe los Gobiernos son incapaces de utilizar el financiamiento disponible para inversin por parte de organismos internacionales debido a que no cuentan con suficientes proyectos evaluados adecuadamente. Mucho menos capaces son de acceder al mercado internacional de capitales por similar razn.32 Anecdticamente recordamos las palabras de un empresario exitoso: " ...la diferencia entre una pequea empresa y una empresa grande radica en que la ltima nunca sabe cuando gana y cundo pierde". Los Gobiernos son, generalmente, empresas grandes o actan como tal. 13

13. CEPAL - SERIE Poltica fiscal No 109 II. Caractersticas del gasto de capital En este marco consideraremos (i) la Inversin Bruta Fija y su composicin en trminos de Sectores Pblico y Privado con relacin al PBI, (ii) la composicin del Gasto Pblico por Objeto y su relacin con el PBI, y (iii) la distribucin jurisdiccional del Gasto Pblico de Capital y (iv) el grado de discrecionalidad/racionalidad existente en la funcin de decisin del Gasto Pblico de Capital. Tomaremos como representativos de Amrica Latina al conjunto de cinco pases: Argentina, Brasil, Chile, Colombia y Mxico. En delante nos referiremos a ellos, en su caso, como Promedio de Pases Latinoamericanos Considerados (PPLC). A. La IBF y su composicin sectorial En una aproximacin a la situacin actual observamos (Cuadro 1) que la participacin de la IBF en el PBI por parte del PPLC es igual a la del PPG7 (19%), la relativa del SPu en el PBI es ms de 2 veces superior (2% y 1%, respectivamente), mientras que la del sector privado es 5% inferior (18% y 19% respectivamente). En cuanto a la composicin de la IBF, la participacin de los SPu en el PPLC es un 25% inferior al PPG7 (9% y 12%, respectivamente) mientras que el liderazgo del SPr es en el PPLC un 3% superior al PPG7 (91% y 88%). Lo expresado nos sugiere las siguientes reflexiones: i) En los PLC la participacin de la IBF en el PBI es igual a la del PPG7 a pesar de la necesidad de crecer ms rpidamente que tiene el primer grupo, si el objetivo es lograr a una convergencia en el largo plazo. ii) Los datos presentados no estn ajustados por calidad. Si ello se hiciera, es presumible que la participacin de la IBF fuese en el PPLC inferior a la del 15

14. Los sistemas de inversin pblica en Amrica Latina y el CaribePPG7. Para un alineamiento a la convergencia mencionada resultar necesario, quizs esperable, un mayoresfuerzo en inversin por parte del PPLC, no descartndose objetivos tales como emular a pases del SudesteAsitico que exhiben tasas del orden del 33% annual.33 Cuadro 1 APROXIMACIN A LA SITUACIN ACTUAL DE LA IBF Ao o % Respecto al PBI Composicin Sectorial Promedio Promedio De Pases Total IBF SPu SPr Total IBF SPu SPr Anual PPLC 90-94 19 2 18 100 9 91 PPG7 1995 19 1 19 100 12 88 RELACIN PPLC/PPG7 1 2 0,95 - 0,75 1,03 Fuente: Elaboracin en base a datos del Government Financial Statistics Yearbook y el Financial Statistics Yearbook, IMFiii) En lo referido a la participacin del SPu en el PBI y la IBF, la dispersin es muy alta, en ambos grupos(Cuadro 2). La participacin en el PBI en los PLC, con una media del 2% ofrece un rango entre el 0,48%(Colombia) y el 3,68% (Brasil). Igual relacin en los PG7, con una media del 1% el rango es entre 0,29 (EUA)y 4,87 (Alemania). En cuanto a la participacin en el IBF en los PLC, con una media del 9%, el rango dedispersin es de 2,90% (Colombia) al 17,89% (Brasil), mientras que en los PG7 siendo la media del 12% elrango se extiende entre el 1,44% (EUA) y el 24,09% (Alemania). Ante el objetivo de convergencia, este escenario nos plantea la siguiente pregunta: qu niveles podradquirir en los PLC la futura participacin del SPu en el PBI y la IBF?. Existen bsicamente tres razones porlas que nos inclinamos a sugerir que el camino estar orientado a una menor participacin directa del SPu enla inversin de los PLC. La primera es la crnica restriccin presupuestaria a la que estn sujetos estos pases,enfrentada a la enorme canasta de necesidades a cubrir por parte de los Gobiernos, fuertemente ligadas abienes pblicos o mixtos (justicia, mejoras en la administracin gubernamental, educacin bsica, salud,pobreza, entre otros). Esto dejar poco margen para inversiones bsicamente relacionadas con bienes mixtos,de categoras tales como caminos, puertos martimos y areos, comunicaciones y agua, entre otros. La segunda es la exitosa experiencia ya desarrollada en mayor o menor grado por todos estos pases, ya seava privatizacin y/o concesin de servicios pblicos. Esta va fue logrando progresivamente consenso de sussociedades al permitir la provisin de ms y mejores servicios por manos privadas, por una parte, reduciendo lapresin sobre los presupuestos, por la otra. La tercera, es que, la mayora de los pases del G7 que se encuentran porencima de la media son, precisamente, los exponentes de la actualmente denominada crisis del estado de bienestar.34 A manera de conclusin, En la hiptesis de convergencia el escenario de los PLC nos sugiere una expectativa de inversionescrecientes, en trminos de PBI, Con una probable reduccin de la participacin del SPu en la ejecucin directa de las mismas (elpromedio de los pases de los PLC que estn con participacin inferior a la media respecto al PBI,actualmente es dos veces el promedio de los pases del G7 inferiores a la media y 40% superior en laparticipacin en el IBF), lo que deber ser sustituido por Una ms exigente actividad del SPu como complementario del SPr va regulaciones orientadas almercado.3533 Para 1995: Japn, 29%; Corea, 37%; Hong Kong, 35% y Singapur, 33%. Vase Banco Mundial, 1997, Cuadro 13.34 Aunque tanto Alemania como Francia y Canad fueron calificados como pases con gobiernos medios (gasto pblico/PBI: 29,3% en 1960 y 44,9% en 1990), y el Reino Unido como pas con gobierno pequeo (23% y 34,6% respectivamente). El nico pas del G7 calificado como de gobierno grande (31 y 55,1% respectivamente) es Italia, mientras que los E.U.A. y Japn lo son como de gobiernos pequeos (vase Tanzi V. y Schucknecht L.).35 Aunque incompletas, en AL y CE existen exitosas experiencias en esta orientacin, entre las que sobresalen las de Chile y Argentina.16

15. CEPAL - SERIE Poltica fiscal No 109 Cuadro 2 PARTICIPACIN DE LA INVERSIN PBLICA EN LA PBI Y EN LA IBF (Porcentajes) Pases Latinoamericanos Considerados Pases del Grupo de los 7 Ao o Ao o % sobre % sobre % sobre % sobre Posicin Pas promedio Pas promedio PBI IBF PBI IBF anual anual Alemania 90-94 4,87 24,09 Brasil 90-94 3,68 17,89 Francia 1995 3,52 19,56 Superiores a la Chile 90-94 2,21 11,71 Canad 90-94 2,38 - Media Reino Unido 1995 2,35 15,57 Mxico 90-94 - 9,81 Canad 90-94 - 12,35 Media 90-94 2 9 1995 1 12 Mxico 90-94 1,94 - Italia 90-94 0,98 5,26 Inferiores a la Argentina 90-94 0,96 5,63 Japn 90-94 0.75 2,43 Media Colombia 90-94 0,48 2,90 E.U.A 1995 0,29 1,44 Fuente: Elaboracin en base a datos del Government Financial Statistics Yearbook y el Financial Statistics Yearbook, IMF.B. El gasto pblico por objeto El Cuadro 3 presenta el Gasto Pblico Consolidado (neto de transferencias y de gastos en seguridadsocial)36 segn su objeto y en trminos de su participacin en el PBI para el PPLC y el PPG7, respectivamente. Del mismo se derivan las siguientes observaciones: La aproximacin a la situacin actual nos presenta al GPT del PPLC con una participacin en el PBIsuperior en un 60% al PPG7 basada en el GCte distinto al GCH. En el PPLC los GC doblan la participacin que ostentan en el PPG7 (2% al 1%) en trminos de PBI. No obstante, la dispersin de los GC en trminos de PBI en el PPLC (Cuadro 4), es casi el doble de laexistente en el PPG7. El GCte lidera fuertemente la composicin del GPT, presentando una participacin de ste (89% y 88%respectivamente) y de los GC (11% y 12% respectivamente) semejante a la del PPG7. En esta composicin, elnico rubro de diferencia apreciable es el GCH el que tiene una reducida participacin en los GCtes:representa slo el 29% del porcentaje de participacin que ostenta el PPG7 (individualmente Argentinaconstituye una excepcin: el GCH para 1994 particip del 45%37 del GPT, superando al PPG7). Cuadro 3 APROXIMACIN A LA SITUACIN ACTUAL: RELACIONES DEL GASTO PBLICO POR OBJETO Promedio Ao o % PBI % GPT Grupo de promedio GCte Gcte GPT GC GPT GC Pases anual Total GCH Resto Total GCH Resto PPLC 90-94 23 21 3 18 2 100 89 15 74 11 PPG7 1995 15 14 8 6 1 100 88 52 36 12 Relacin PPLC/PPG7 1,6 1,5 0,37 3 2 - 1,01 0,29 2 0,92 Fuente: Elaboracin en base a datos del Government Financial Statistics Yearbook y el Financial Statistics Yearbook, IMF.36 El Gasto Pblico Consolidado corresponde a todas las jurisdicciones y se presenta neto de transferencias y gastos de seguridad social, tomando como fuente al I.M.F.. El neto de transferencias obedece a que se tuvo como referencia a la jurisdiccin que ejecuta el gasto, mientras que el neto de seguridad social a que este tipo de erogaciones se financia de manera muy diversa (Sector Pblico versus Sector Privado) entre los distintos pases lo que dificulta las comparaciones sin agregar al objeto del presente trabajo. Esto (continuacin) ltimo hace que como GPT consolidado en los pases del G7 se observe una media del orden del 23% mientras que la participacin total del Sector Pblico en los pases de la OECD para 1975 sea del orden del 48% (Banco Mundial, 1977, pg. 2). Los datos que se presentan representan el ao o promedio de aos que se sealan. Para el caso de que los datos de un pas no cubriesen la totalidad de los aos indicados, se tom el promedio de los aos para los cuales se dispona de los mismos.37 Flood, M. Cristina V. de, et. al., p.7. 17

16. Los sistemas de inversin pblica en Amrica Latina y el Caribe Cuadro 4 PARTICIPACIN DEL GASTO DE CAPITAL EN EL PBI Y EN EL GASTO PBLICO TOTAL (Porcentajes) Pases Latinoamericanos Considerados Pases del Grupo de los 7 Posicin Ao o Ao o % sobre % sobre % sobre % sobre Pas promedio Pas promedio PBI GPT PBI GPT Anual anual Alemania 90-94 4,87 - Brasil 90-94 3,68 - Japn 90-94 - 13,99 Superiores a la Francia 1995 3,52 13,98 Chile 90-94 - 24,49 media Alemania 90-94 - 12,47 Mxico 90-94 - 14,98 Canad 90-94 2,37 - Argentina 90-94 - 12,96 Reino Unido 1995 2,35 - Media 90-94 2 11 1995 1 12 Brasil 90-94 - 8,75 Reino Unido 1995 - 8,03 E.U.A 1995 - 7,37 Inferiores a la Chile 90-94 2,21 - Canad 1995 - 5,16 media Mxico 90-94 1,94 - Italia 90-94 s/d s/d Argentina 90-94 0,96 - Japn 90-94 0,76 - Colombia 90-94 0,48 s/d E.U.A 1995 0,29 - Fuente: Elaboracin en base a datos del Government Financial Statistics Yearbook y el Financial Statistics Yearbook, IMF. El anlisis del GPT nos conduce a conclusiones concordantes con las obtenidas en la visin de la IBF: An en una expectativa de crecimiento de la inversin, la hiptesis de convergencia nos sugiere unaposible reduccin de la participacin del SPu va gasto directo (potencialmente a la mitad de la situacinactual). Tambin sugiere una recomposicin del GCte con crecimiento de la participacin del GCH a expensasdel "resto". No obstante, an confirmndose esta tendencia en el futuro, es posible que no alcance laproporcin referencial del PPG7 (52%). Lo expresado est basado en la ya mencionada situacin crnica de restriccin presupuestaria, por unaparte, y el camino de subsidiariedad en la ejecucin, que los gobiernos en mayor o menor medida (tambincon mayor o menor conviccin) han adoptado con creciente aceptacin de las poblaciones, por la otra; esto es,complementariedad va regulaciones con orientacin al mercado.C. La distribucin jurisdiccional del gasto pblico de capital El Grfico 1 muestra la evolucin de la participacin de cada jurisdiccin en la ejecucin del Gasto deCapital del PPLC. Por otra parte, el Grfico 2 lo hace con relacin al PPG7. De su comparacin se desprende que: En los PLC est ocurriendo lo que en los pases del G7 ya ocurri: una clara traslacin de laejecucin del GC desde las jurisdicciones ms agregadas a las locales. En lo que se refiere al Gobierno Central en el PPPC la tendencia en la reduccin de su participacin esa una tasa aproximadamente constante durante todo el perodo considerado, mientras que en los GobiernosEstatales versus Gobiernos Locales, su crecimiento en la apropiacin si bien es sostenido no lo es a tasa tanconstante. Estos muy definidos comportamientos sugieren su profundizacin en el futuro prximo, no slo por suorientacin, sino por las posiciones relativas de las participaciones jurisdiccionales entre el PPG7 y el PPLC deCuadro 5. En l se percibe cun lejos estn las distribuciones del PPLC respecto a las del PPG7, para lasituacin actual. Los Gobiernos Centrales en el PPLC efectivizan gastos de capital en una proporcin de casiel doble que en el PPG7, mientras que los Gobiernos Estatales/Provinciales lo hacen en una proporcin 64%superior a la del PPG7. Por el contrario, los Gobiernos Locales participan en una proporcin en el orden de2,7 veces inferior a la que lo hacen en el PPG7.18

17. CEPAL - SERIE Poltica fiscal No 109 Grfico 1 PROMEDIO PASES LATINOAMERICANOS CONSIDERADOS: COMPOSICIN DEL GASTO PBLICO DE CAPITAL POR JURIDICCIN (Neto de transferencias y seguridad social) 10 0% 80 % % de l G O B . LO C A L G asto d e 60 % cap ital GOB. ESTADUAL 40 % GOB. CENTRAL 20 % 0% 19 7 5 80 -8 4 85 -8 9 90 -9 4 P rom e dio d e l p e rod o Fuente: Elaboracin en base a datos del Government Financial Statistics Yearbook, IMF. Cuadro 5 DISTRIBUCIN DEL GASTO DE CAPITAL POR JURISDICCIONES Jurisdicciones Promedio Grupo de Pases Ao o Promedio Anual Gobierno Gobierno Gobierno Central Estadual Local PPLC 90-94 35 44 20 PPG7 1995 18 27 55 Relacin PPLC/PPG7 1,96 1,64 0,37 Fuente: Elaboracin en base a datos del Government Financial Statistics Yearbook, IMF.D. Infraestructura La infraestructura de los pases Latinoamericanos es suficiente en trminos de comparabilidad con lospases del G7?, Si no lo fuera, cmo podemos dimensionar la brecha que los separa?. Una forma de obtener una respuesta es comparar los indicadores de infraestructura para distintos gruposde pases tomando como referencia (100%) a los del G7. De su anlisis se observa que las brechas que lospases del Amrica Latina tienen respecto al PPG7 adquieren el carcter de dramticas en la mayora de losrubros tratados. Grfico 2 PROMEDIO G7: COMPOSICION DEL GASTO PUBLICO DE CAPITAL POR JURISDICCION (Neto de transferencias y seguridad social) 100% 90% 80% 70% % del G O B. LO C AL 60% G a s to d e c a p it a l 50% GOB. ESTADUAL 40% 30% GOB. CENTRAL 20% 10% 0% 1975 8 0 -8 4 8 5 -8 9 9 0 -9 4 1995 P r o m e d io d e l p e r o d o Fuente: Elaboracin en base a datos del Government Financial Statistics Yearbook, IMF. Si requiriramos un patrn ms exigente, ste puede ser el pas de mejor indicador dentro del G7.Como es esperable, el resultado es que las brechas son an ms alarmantes. El esfuerzo a realizar paraalcanzar el PPG7 es cuantioso. ste se incrementa sensiblemente si se toma como objetivo al mejor pas del 19

18. Los sistemas de inversin pblica en Amrica Latina y el CaribeG7, excepto en hogares con electricidad, caminos en buenas condiciones, poblacin con acceso a agua ypoblacin con acceso al saneamiento, para cuyos indicadores la dispersin entre los pases del G7 es muypequea o nula. A manera de sntesis, el Cuadro 6 indica cunto le falta al PPLC, en variacin porcentualrespecto a su situacin actual, para alcanzar cada uno de los objetivos tomados como referencia. Losresultados son elocuentes y concordantes con la observacin de los organismos especializados.38 Cuadro 6 AMERICA LATINA: APROXIMACIN A LA SITUACIN ACTUAL DE LA INFRAESTRUCTURA VARIACIN NETA EN % NECESARIA PARA ALCANZAR LOS INDICADORES DEL G7 Para alcanzar el Para alcanzar al Indicador promedio del G7 mejor pas del G7 Hogares con electricidad (% del total) 49 49 Energa elctrica Prdidas (% de la produccin) -58 -86 Lneas telefnicas (por cada 1000 personas) 614 733 Telecomunicaciones Fallas (cada 100 lneas por ao) -77 -96 Caminos Densidad de caminos (km. Por milln de personas) 667 900 pavimentados Caminos en buenas condiciones (% caminos pavimentados) 138 138 Agua Poblacin con acceso a agua potable (% del total) 49 49 Saneamiento Poblacin con acceso al saneamiento (en %) 52 52 Trfico de ferrocarriles (Km. Por milln, U$S, PBI) 357 525 Ferrocarriles Diesel en uso (% del total de diesel) 45 56 Fuente: Elaboracin en base a datos del Informe sobre el Desarrollo Mundial, Banco Mundial, 1994, 1995 y 1996.E. Capital humano A la luz de las teoras contemporneas sobre formacin y concepcin del capital, por una parte yteniendo en cuenta su impacto sobre el crecimiento y el desarrollo39, por la otra, consideramos la situacinactual de Amrica Latina respecto a los PG7, en los sectores de educacin y salud y nutricin. Se presenta enel Cuadro 7 la sntesis respecto a cunto les falta a cada grupo de pases para igualar tanto al promedio le losPG7 como al mejor indicador del G7, en trminos porcentuales respecto a sus situaciones actuales. Cuadro 7 AMERICA LATINA: APROXIMACIN A LA SITUACIN ACTUAL DE LA EDUCACIN VARIACIN NETA EN % NECESARIA PARA ALCANZAR LOS INDICADORES DEL G7 Indicadores Para alcanzar el Promedio G7 Para alcanzar al mejor pas del G7 4 Nivel Primario 1 Alemania-Canad Matriculados 132 como el % del Grupo de Nivel Secundario 108 Canad Edad a 354 Nivel Terciario 127 Canad -73 Analfabetismo adultos (%) -73 Todos los PG7 -56 Relacin alumnos /maestros en el nivel primario -41 Francia - Italia Fuente: Elaboracin en base a datos del Informe sobre el Desarrollo Mundial, Banco Mundial, 1991, 1994 y 1995. a El indicador matriculados como % sobre grupos de edad debe analizarse con cautela dado que el mismo no estara ajustado por desercin y repitencias, en cuyo caso es de esperar diferencias muy superiores. Referencias: El nombre de pas/pases indica el pas/pases del G7 de mejor indicador. De manera similar a lo observado en infraestructura, las brechas que se observan por indicador tambinson alarmantes. Estos indicadores no tomaran en cuenta la calidad de la educacin resultante, por lo que si seajustase por este concepto, las diferencias a cubrir se presume seran sensiblemente mayores. Como resultado,38 Vase Banco Mundial, 1994, pg. 20.39 Vase Becker G., Birsdall N. et. al, y Banco Mundial 1993.20

19. CEPAL - SERIE Poltica fiscal No 109los ajustes a realizar para alcanzar los parmetros del promedio del G7 son cuantiosos y mayores an parauna exigencia mayor cual es el mejor indicador del G7. En cuanto a salud y nutricin, el Cuadro 8 resume cunto les falta a cada grupo de pases para igualartanto al promedio de los PG7 como al mejor indicador del G7, tambin en trminos porcentuales respecto a sussituaciones actuales. El ordenamiento en trminos del grado del problema por grupos de pases es nico paratodos los indicadores y para ambos objetivos a alcanzar. Las distancias a cubrir en ambos objetivos, sonnuevamente dramticas al menos en lo que se refiere a los indicadores nmero de habitantes por mdico40 ytasa de mortalidad infantil. La esperanza de vida al nacer, si bien es superior en los PG7, contempla brechasque, sin calificarlas de razonables, son menores. Cuadro 8 APROXIMACIN A LA SITUACIN ACTUAL DE LA SALUD Y NUTRICIN: VARIACIN NETA EN % NECESARIA PARA ALCANZAR LOS INDICADORES DEL G7 Indicadores Para alcanzar el Promedio del G7 Para alcanzar al mejor pas del G7 -84 Nmero de habitantes por mdico -70 Italia Tasa de mortalidad infantil (por cada -90 -82 1000 nacidos vivos) Japn 15 Esperanza de Vida al nacer (aos) 11 Japn Fuente: Elaboracin en base a datos del Informe sobre el Desarrollo Mundial, Banco Mundial, 1991, 1994 y 1995. Referencias: El nombre de pas indica el pas del G7de mejor indicador.40 Argentina no conforma este promedio en Cuadro A.7. En 1970 contaba con 530 habitantes por mdico, indicador que mejoraba el de la mayora de los pases considerados desarrollados (Banco Mundial, 1995.b, pg. 235). 21

20. CEPAL - SERIE Poltica fiscal No 109 III. Necesidades vs. posibilidades: una contradiccin aparente De la hiptesis de convergencia se desprende no slo el desplazamiento jurisdiccional del GC del Spu, sino tambin el agotamiento de la participacin directa del Spu en la formacin de la IBF en trminos del PBI. Relacionando promedios, los PLC, para alcanzar a los PG7 debern reducir su participacin a la mitad (del 2% al 1%), mientras que si desean igualar al pas del G7 que exhibe la menor participacin del SPu en la IBF (los E.U.A.), el esfuerzo en reduccin de la inversin directa deber ser mucho mayor (del 2% al 0,29%). Por otra parte tambin se explicitan las enormes brechas en infraestructura y capital humano, las que fueron calificadas como dramticas. La posibilidad de reducirlas radica en que los PLC crezcan ms rpidamente que los pases del G7, lo que exige un incremento en el esfuerzo de inversin por parte de los primeros. La contradiccin entre reduccin de la inversin directa del SPu y la necesidad de incrementar la inversin total es slo aparente. Esta contradiccin desaparecer si se logra incrementar la complementariedad (disminuyendo/eliminando la sustitucin) entre el mercado poltico y el mercado privado, para lo cual se requiere un sustancial cambio en las polticas de los Gobiernos. En lo que se refiere a la inversin, el cambio de poltica consiste en modificar el rol histrico de productor (ejecutor) que ostent el SPu, pasando a una actividad de proveedor ("a la Musgrave"41). El enfoque de subsidiariedad en la ejecucin fundado en desregulaciones/regulaciones orientadas al mercado privado (competencia)42,41 Musgrave R.A.y Musgrave P.B. 23

21. Los sistemas de inversin pblica en Amrica Latina y el Caribe se espera comporte un incremento tanto cuantitativo como cualitativo en la inversin ya sea eninfraestructura como en capital humano. En cuanto a infraestructura, la experiencia internacional habla de losimportantes beneficios sociales que provee la estrategia de privatizacin/concesin, cuando se ejecutaadecuadamente.i) La importancia de la inversin privada en infraestructura vara mucho entre pases y entre sectores, yase trate de pases desarrollados o en vas de desarrollo (Cuadro 9). Entre el primer grupo, por ejemplo, enAlemania el SPr participa slo en el 9% contra Inglaterra donde lo hace en un 71%. En el segundo, en Costade Marfil lo hace en el 10% mientras que en Hungra en el 76% (en Argentina y Chile en el 56 y 54%respectivamente). Cuadro 9 INVERSIN PRIVADA EN INFRAESTRUCTURA (Porcentaje del total) Telecomunica- Pases Energa Transporte Agua Promedio ponderado ciones Pases Desarrollados Francia 0 0 10 36 13 Alemania 0 67 0 20 9 Japn 35 96 3 0 14 Inglaterra 100 100 21 100 71 EUA 100 81 13 22 47 Pases en Desarrollos Chile 100 99 7 4 54 Costa de Marfil 0 30 0 25 10 Hungra 98 100 53 0 76 Filipinas 87 49 25 0 32 Tailandia 31 30 20 0 47 Promedio 55 65 15 21 35 Argentina s/d s/d s/d s/d 56 * Fuente: Nogus J., Op. cit., tomado de Banco Mundial, Facilitating Private Investment in Infraestructure, Comit para el Desarrollo, 1997. * Estimacin de Nogus, J.ii) Si bien en los pases desarrollados los servicios de infraestructura son en general excelentes, existenimportantes diferencias en productividad (Cuadro 10). A manera de ejemplo: (a) en el sector comunicacionesun pas como Alemania donde la inversin es 100% del SPu la productividad es slo del 68% de la verificadaen los EUA donde la inversin es asignable totalmente al SPr (Cuadro 10); (b) en el sector energtico, pasescomo Francia y Alemania, donde la inversin corresponde en un 100% al SPu exhiben una productividad iguala la mitad y al 27% respectivamente, de la de los EUA donde el 100% de la decisin de inversin correspondeal SPr. Es claro que las ineficiencias operativas las paga la Sociedad.(i) En AL y EC son ya muchos los pases que han iniciado estrategias de privatizacin/concesin peropocos los que han avanzado significativamente. Chile y Argentina43 lideran este proceso, con modalidadesdistintas en cuanto a "timing" y oportunidad poltica. Para el caso de Argentina, el Recuadro 1 sintetiza algunos de los beneficios obtenidos. Asimismo,desde el punto de vista de la equidad tales beneficios parecieran haberse distribuido de manera bastanteproporcional al gasto efectuado por personas en distintos quintiles de ingreso (Recuadro 2)42 Este es el enfoque postulado tanto por el Banco Mundial como por la O.E.C.D. (Banco Mundial 1997, OECD 1995.b)43 Como es conocido, Argentina ha avanzado en las estrategias de privatizacin/concesin no slo en el sector de infraestructura sino en los ms diversos, como el bancario, el comercial y reas sociales como la seguridad social y obras sociales. En todos ellos el proceso no se encuentra agotado.24

22. CEPAL - SERIE Poltica fiscal No 109 Cuadro 10 PRODUCTIVIDAD RELATIVA EN ALGUNOS SECTORES DE PASES INDUSTRIALES Pas Energa elctrica a Telecomunicaciones b Aerolneas c EUA 100 100 100 Japn 77 88 54 Alemania 27 63 64 Francia 46 68 51 Fuente: Nogus, J., Op. cit., tomado del Global Economic Prospects, Banco Mundial, 1977. a b c Kwh por persona ocupada, Ingreso por empleado, Tns. transportadas por gasto operativo. Desde ya no todas las privatizaciones han tenido el mismo grado de xito. Las menos exitosas fueronaquellas donde no se respet acabadamente el principio de mxima competitividad (telecomunicaciones ytransporte areo donde se concedi monopolios, aunque transitorios), donde los entes reguladores nomantuvieron su independencia del mercado poltico y/o hubo indicios de captura del regular por el regulado(telecomunicaciones y aguas de Buenos Aires respectivamente44). Por el contrario, las ms exitosas claramenteresponden a aquellas en los cuales estos problemas fueron neutralizados, por ejemplo en gas y energaelctrica45. Esto amerita considerar que las privatizaciones/concesiones deben realizarse de la maneraadecuada.46ii) En cuanto al Gasto en Capital Humano, la estrategia privatizacin/concesin en infraestructura permiteliberar recursos del SPu para ser reorientados a ste. Dicha estrategia es asimismo apta para ser aplicada en una amplia categora de los denominados gastossociales tales como salud, educacin, seguridad social y vivienda. Nuevamente, la experiencia de pasesdesarrollados y tambin en vas de desarrollo lo sugieren. Tambin Chile y Argentina lideran este enfoque enAL y EC. A manera de conclusin,(i) El camino que aparece como viable para reducir las brechas entre AL y EC versus el G7 es el incentivoen la participacin del Spr .(ii) Para ello se requiere instrumentar polticas que aseguren la competitividad y, en la provisin deservicios en condiciones monoplicas y/u oligoplicas, protejan a los consumidores, protejan a los inversoresdel "cambio en la reglas de juego" y promuevan la eficiencia. Los aspectos regulatorios jugarn un papelcrucial en este proceso. Se reducir el rol del SPu en este marco? Decididamente no. Cambiar su rol pero no su importancia.Bsicamente deber (a) evitar comportamientos monoplicos de las firmas privatizadas/concesionadas(regulaciones y entes regulatorios), (b) siempre quedarn nichos de actividades o firmas que por su tamao oriesgo debern seguir siendo gestionadas por ste, y (c) continuar en su obligacin de asegurar que los menospudientes tengan acceso adecuado a servicios de infraestructura, desarrollo de capital humano y seguridadsocial. Debe advertirse que un cambio de poltica (desregulacin/cambio en la regulacin) puede verse comoun proyecto de inversin del pas que la realiza. Si esto es as, las tcnicas de anlisis de inversiones del SPupueden contribuir de manera importante en el proceso. El Gobierno Federal de los EUA de Amrica aplica elanlisis beneficio-costo en sus decisiones regulatorias..44 Vase Urbitzondo, S. et.al.45 El xito logrado en este sector es reconocido internacionalmente. En slo cuatro aos, el mercado elctrico mayorista experiment (ms all del incremento de cantidad y calidad del servicio) una reduccin de tarifas del orden del 50%. Esto an cuando falta privatizar/concesionar en el orden del 30% del mercado productor, principalmente Yaciret, las Centrales Nucleares y empresas productoras provinciales.46 Por esto se entiende que el criterio de competitividad de los mercados debe ser el que prime y que los entes reguladores cumplan firmemente tres requisitos: (a) deben estar manejados por profesionales con excelentes conocimientos de la materia y remunerados competitivamente con los salarios pagados por las empresas reguladas, (b) deben estar protegidos de interferencias polticas y funcionar con la mxima transparencia y (c) debe evitarse la "trampa de la sobreregulacin" (Nogus J. y Urbiztondo S. et. al.).Asimismo, en el proceso debe considerarse con cuidado las continuas demandas de garantas. Algunos analistas otorgan tal importancia a este aspecto que lo llegan a considerar como un potencial nuevo tipo de "crisis de deuda" (Engel E., Fischer R. y Galetovic A.). 25

23. Los sistemas de inversin pblica en Amrica Latina y el Caribe