18/03/2010

Sesión 1

¿Por qué prestar atención a la implementación?

Implementación de Políticas Públicas: Enfoque gerencial y herramientas para su mejora

Prof. Juan Carlos Cortázar Velarde

• Cortázar, J.C y Lecaros, C. (2004) La viabilidad de las prácticas de participación ciudadana en la gestión municipal. El caso del presupuesto participativo de Villa El Salvador (Perú, 2000 –2002). Washington: INDES.

Analicemos un caso

PP 2001 en riesgo de no concluir

PP 2002 no convocado

Demora en la ejecución de obras

Falta de apoyo de autoridades electas

Desconfianza de la población

¿Qué podemos hacer?

¿Seguir o no con el PP?

SI NO

SI

NO

SI

NO

¿Elevar la participación vecinal en la gestión municipal es útil o valioso?

Hacer otra cosa..

¿Hay otras formas más adecuadas y viables de promover la participación en la gestión?

Diseñar otra intervención

¿Es posible mejorar el funcionamiento del PP?

Medidas de mejora

¿?

“Me ha sido de ayuda reconocer la gran importancia que tiene llegar a una clara

comprensión del proceso de implementación antes de tratar de

identificar los problemas que resultan del mismo y antes de intentar especular sobre

que debería hacerse sobre ellos.”

(E. Bardach. The Implementation Game. MIT: 1979, p. 37)

¿Cómo mejorar el funcionamiento del PP?

¿En qué consiste implementar?

• La implementación es vista de manera mecanicista: simple aplicación de lo diseñado. Sus problemas deben resolverse mediante un mejor ajuste a lo diseñado o mediante un rediseño

el diseño prima lógica y prácticamente sobre la implementación, siendo asi la fuente última de soluciones a los problemas

Suele pensarse que el diseño (planificación) y la evaluación son los momentos decisivos y estratégicos del proceso de formación y gestión de políticas: ¿es tan poco relevante lo que ocurre entre el diseño y la evaluación?

Lo aparentemente fácil es complejo

• Usualmente se asume que la implementación es la parte fácil de la elaboración de políticas: tiene un status menor a la del diseño / evaluación

Incluso sin considerar problemas mayores (desacuerdo sobre metas, conflicto permanente) la implementación es muy compleja por razones ordinarias

Esta complejidad radica en que acontecimientos aparentemente sencillos (y sobre los cuales puede haber pleno acuerdo) dependen de complejas cadenas de interacción recíproca (Presman & Wildavsky)

Es necesario entender esa complejidad para poder actuar sobre ella

Necesitamos una comprensión distinta de la implementación

• Entender la implementación como un proceso simple de “aplicación” del diseño no permite enfrentar eficazmente los problemas que afectan la marcha de los programas sociales: no todas las variables importantes se manejan desde el diseño

• Elegimos una mirada gerencial y estratégica, que -aunque es complementaria- difiere de la mirada socio política más propia del enfoque de política pública, pues enfatiza la creación de valor y se basa en una analogía con los procesos productivos.

Establecimiento de agenda Especificación de alternativas

Ejecución de Programas Evaluación resultados e impactos

Toma de decisiones autorizadas Provisión de autoridad y recursos

“¿Cuál es la mejor manera de comprender la complejidad del proceso de elaboración de políticas públicas? Un método popular en los últimos años es el de separar la elaboración de las políticas públicas en sus distintas fases y después analizar cada una de ellas. Primero se estudia como aparecen los problemas y se recogen en la agenda de decisiones del gobierno sobre políticas públicas, luego se estudia como la gente plantea los temas para la acción, como proceden los legisladores, como luego los funcionarios implementan las decisiones y finalmente como se evalúan las políticas” (Lindblom:1991, 11).

Fase pre- decisional

Fase decisional

Implementación/ evaluación

Desarrollo de estrategia

Implementación de

estrategia

Evaluación

Elaboración de visión

Planificación de políticas (programática)

Planificación organizativa y de recursos

Gestión de operaciones

Control de gestión

Desarrollo de capacidades

Generación y análisis de información

Retro- alimentación estrategia

(En base a sesiones del curso Public Management Theory and Practice, M. Barzelay 2001, LSE)

A diferencia del enfoque de política pública que entiende la implementación como parte del proceso sociopolítico de elaboración de políticas, la mirada gerencial pone énfasis en las funciones que debe desempeñar el gerente

Buena parte de las intervenciones destacaron problemas propios de las funciones de desarrollo de estrategia: visiones distintas o contradictorias (incluyendo intereses políticos divergentes), fallas en la planificación programática (los objetivos del PID no se veían reflejados en las obras) y fallas en la planificación de recursos (¿debía limitarse el PP al 35% del presupuesto de inversión física o no?).

Muchas intervenciones insistieron en la necesidad de evaluar la marcha del PP y sistematizar la experiencia, para poder seguir avanzando. Algunos orientaron sus propuestas a mejorar el control de gestión del PP, pero la mayoría insistió en la necesidad de una evaluación global y sistemática.

Pero varias de las intervenciones destacaron también la necesidad de reiniciar la ejecución de las obras paralizadas. Esto conduce a pensar en actividades propias de la implementación, en concreto , de gestión de operaciones. Algunas intervenciones llamaron la atención sobre la falta de aprendizaje en base a cambios como los que vivieron los ingenieros de Desarrollo urbano, lo que alude a problemas en la función de desarrollo de capacidades

¿Qué es prioritario?

• En la conversación, se estableció cierta pugna entre qué era prioritario enfrentar para destrabar la marcha del PP: si los problemas propiamente

estratégicos/programáticos o los operativos

Dimos mucha prioridad a los problemas estratégicos y a las alternativas de solución a ellos, que pasaban fundamentalmente por una renegociación política del PP (con los regidores y ONGs, por ejemplo) y por una reprogramación presupuestal. ¿Cuán relevante era esto para destrabar la marcha del PP?

.... si bien esto es importante, es poco probable que el Alcalde logre un acuerdo político mejor que el que ya tiene. En todo caso, el que tiene vigente le ha permitido lanzar el PP y ejecutarlo exitosamente el primer año.

¿Qué es prioritario?

Se insistió mucho también en la necesidad de evaluar o sistematizar ¿Cuán relevante es esto para destrabar la marcha del PP? ...Tener mayor detalle sobre los problemas y sus causas no necesariamente permite ahora saber qué hacer: podemos terminar con una buena evaluación de un programa que ya se decidió cerrar!

También se discutió la importancia de retomar las obras.....pero en este caso no tuvimos ideas muy concretas de que hacer!... Nos faltan herramientas de análisis para abordar problemas de gestión operativa.

¿Cómo pensamos?

• Usualmente nos concentramos en problemas estratégicos y programáticos, tendiendo a relegar los de implementación: solemos dar mayor jerarquía intelectual y práctica al diseño y la evaluación, dejando de lado la implementación como algo aparentemente sencillo

• Aún cuando llegamos a reconocer los problemas operativos nuestro bagaje de académicos o gerentes no nos da herramientas para enfrentarlos.

Frente a los problemas estratégicos sabemos que hay que negociar, frente a los problemas de planificación sabemos que hay que reprogramar. ¿Y frente a los problemas de operación o control de gestión qué?

Hace falta una manera sistemática (ordenada) de pensar, que permita priorizar los problemas a atender y proponer una ruta de

intervención (secuencia) para hacerlo de manera viable y efectiva

“Ya es bastante difícil diseñar políticas públicas y programas que se vean bien en el papel.

Es aún más difícil formularlas en palabras y lemas que suenen bien a los oídos de los

líderes políticos y de sus electores.

Pero resulta atrozmente difícil implementarlas de manera que complazcan a alguien, incluso a

los supuestos beneficiarios o clientes.”

(E. Bardach. The Implementation Game. MIT: 1979, p. 3)

La perspectiva del Curso (I) ¿Qué es la implementación?

• Mirada estratégica: considerar que crea valor (público)

• Mirada gerencial: considerarla un proceso productivo

La implementación de estrategias consiste en un conjunto de actividades que

desempeñan tres funciones primordiales: gestionar los procesos operativos

(productivos), ejercer control estratégico sobre tales procesos y

desarrollar capacidades organizacionales para una buena

implementación (Cortázar 2007).

Gerente Público: creador de valor para los ciudadanos

• El gerente público identifica, genera y aprovecha oportunidades para crear e incrementar valor para los ciudadanos

• El gerente público es un estratega, dado que el núcleo central de toda estrategia es crear el mayor valor posible

• En el mundo público el valor creado tiene carácter público: valor público

Gerente Público: ejecutivo responsable por el proceso de política pública

• En la rama ejecutiva del gobierno, los oficiales comparten y ejercen autoridad ejecutiva: la autoridad para dirigir las acciones de otros

• El campo de la gerencia pública incluye el rol (desempeño) de los oficiales y organizaciones que comparten (ejercen) autoridad ejecutiva y su impacto en las políticas

• El gerente se hace responsable por el desempeño de un sistema: responsable por resultados

• ¿Cuál sistema? El desarrollo del proceso de política pública.

La perspectiva del curso (II) Necesidad de intervenir para reparar

• Es fundamental un buen diseño de las políticas, prefigurando los escenarios posibles de implementación: interacción entre las estrategias de los involucrados

• Pero el diseño se ve afectado por incertidumbres: Con cuanta habilidad , vigor y dedicación

seguirán los actores sus estrategias?

Es difícil proyectar los parámetros de conducta de agregados poblacionales (clientes, regulados, etc)

Es difícil predecir quiénes intervendrán en la implementación (viejos y nuevos actores)

Aunque puede predecirse que habrá demoras en la implementación, es muy complicado predecir su magnitud y sus causas

“Si el establecimiento de escenarios no puede resolver

estas incertidumbres (...) entonces hay una pequeña

o ninguna posibilidad de predecir todos los problemas

significativos de implementación mediante el análisis

riguroso y laboriosas revisiones del diseño al

momento del diseño inicial y la adopción de la

política. El ajuste continuo del diseño de la política

inevitablemente continuará durante la etapa de

implementación. (…) Estas modificaciones pueden

ser entendidas de manera general como

intervenciones en el juego de la implementación..”

(E. Bardach. The Implementation Game. MIT: 1979, p. 273)

Intervención

“Entiendo la idea de “arreglar” en dos sentidos. Primero, quiere decir “reparar” (…) Segundo, y

más importante, quiere decir ajustar ciertos elementos del sistema de juegos de manera

que conduzca a un resultado preferido.”

(E. Bardach. The Implementation Game. MIT: 1979, p. 274)

Reparar y reorientar

“(Acaso) sólo el poder cuenta al momento de reparar el

juego de la implementación? De ninguna manera. La

autoridad formal y los recursos políticos formales

cuentan mucho pero no lo son todo. El reparador

debe ser capaz de intervenir efectivamente, pero

él o ella debe también ser capaz de saber dónde,

cuándo y sobre qué. Para entender estas cosas, él

o ella debe tener acceso a una gran cantidad de

información y tener el flujo de información resumido,

interpretado y validado de manera que pueda

comprenderlo.”

(E. Bardach. The Implementation Game. MIT: 1979, p. 277)

Lo que se requiere para reparar bien

“El real problema, sin embargo, es que muy pocos de los potenciales reparadores saben cómo hacer las cosas bien, desean hacerlo si

es que saben cómo y tienen los recursos políticos para hacer efectivas sus

intenciones.”

(E. Bardach. The Implementation Game. MIT: 1979, p. 279)

Se busca gasfitero….

Bibliografía

• Bardach, E. (1979) The Implementation Game. What Happens After a Bill Becomes a Law. Cambridge: MIT.

• Cortázar, J.C. Una mirada estratégica y gerencial de la implementación de los programas sociales. En: Cortázar, J.C. (Ed) Entre el diseño y la evaluación. El papel crucial de la implementación de los programas sociales. Washington DC: BID, 2007.

• Lindblom, C. El proceso de elaboración de políticas públicas. Madrid: MAP, 1991.

• Pressman, J. y Wildavsky, A. (1988) Implementación. Cómo grandes expectativas concebidas en Washington se frustran en Oakland México: FCE.