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14/09/2009

Sesión 9

Organización y estructuración de las funciones del Estado

Gestión Pública

Nuestro curso

El campo de la gestión pública

El rol del gerente en el sector público

Burocracia y gerencia pública

Una mirada sistémica: políticas de gestión

La modernización del Estado

Burocracia: ¿Qué es lo que se espera superar?

• La rigidez del sistema inhibe la iniciativa y elimina la discrecionalidad

• La estandarización de los productos y servicios no responde a expectativas y necesidades diferentes

• La autoreferencia impide percibir cambios en el entorno

(Crozier, 1969)

Una mirada económica

• La economía ha desarrollado marcos analíticos sobre la manera como se toman las decisiones públicas:

teoría de la elección pública (el sistema político como tomador de decisiones)

nueva economía institucional (la importancia de las instituciones para el funcionamiento de los mercados)

• Conceptos clave:

Costos de transacción

Problema de la acción colectiva

Problema de agencia (asimetría de información)

Cuatro preguntas centrales sobre la burocracia:

A. ¿Por qué determinados temas son decididos por el sistema político y no por los mercados?

B. ¿Por qué los electores tienen un débil control de los elegidos?

C. ¿Por qué la administración puede perseguir sus fines propios?

D. ¿Por qué los legisladores tienen dificultades para controlar la administración pública?

Temas a considerar

Algunos conceptos clave para entender las

estructuras organizacionales

Rol del Estado y formas organizacionales

Las formas organizacionales pos

burocráticas

Conceptos clave para entender una organización

A. División del trabajo y coordinación

B. Cinco elementos estructurales

C. Puestos de trabajo: especialización vertical y horizontal

D. Formalización (estandarización)

E. Agrupación y tamaño de unidades

A. División del trabajo y coordinación

• Desde el punto de vista del diseño de organizaciones, la creación de valor a través de las organizaciones recurre a dos mecanismos fundamentales y complementarios:

Especialización (la división del trabajo permite aprovechar las ventajas comparativas de grupos e individuos)

Integración (los aportes especializados deben articularse de tal modo que generen un producto o servicio final, valioso para el usuario)

Interdependencia

• La especialización genera la necesidad de integración, pues aunque cada actor, grupo u organización mantiene un propio espacio de acción, hay interdependencia porque comparten un entorno de trabajo:

Actúan sobre la misma realidad (aunque diseccionada en varias dimensiones, es una sola realidad integral)

Intercambian recursos

Comparten objetivos generales

• Los actores necesitan reducir la incertidumbre que resulta de la interdependencia

Coordinación

• La coordinación es un mecanismo que sirve para reducir la incertidumbre asociada a la interdependencia entre actores, grupos u organizaciones (Chisholm, 189)

• La coordinación es un mecanismo para integrar los aportes especializados

Las respuestas especializadas a una situación no son capaces de abordar todos sus aspectos

Recordemos que la realidad social es compleja: múltiples dimensiones y causas interrelacionadas

Colaboración

• “Actividad conjunta de dos o más organizaciones que buscan incrementar el valor público que generan trabajando juntas en lugar de separadas” (Bardach, 8)

La actividad conjunta genera nuevas oportunidades para la generación de valor (intercambio de recursos, economías de escala, complementariedad de actividades)

División Trabajo

Coordinación Integración

Colaboración

Herramienta (práctica gerencial)

(Desempeño)

Situación problemática

VALOR

Puede existir un esfuerzo de coordinación sin que el resultado sea la efectiva colaboración

entre organizaciones

• Mintzberg (1993) identifica cinco mecanismos mediante los cuales las organizaciones coordinan el trabajo especializado (interno y externo)

Supervisión directa

La coordinación se obtiene responsabilizando a un actor/ organización por el trabajo de los demás: les da instrucciones y controla sus acciones

Organización 2 Organización 3

Organización 1

Mecanismos par la coordinación

Estandarización de procesos de trabajo

El contenido del proceso queda especificado (programado) desde su diseño: los procesos se articulan gracias a su diseño previo

Estandarización de los resultados

Los resultados (productos o rendimiento) son especificados desde el diseño: los resultados se articulan gracias a su diseño previo

Estandarización de las habilidades

Se especifica el tipo de preparación requerida para realizar el trabajo: las habilidades y conocimientos se articulan gracias a una formación común

Instancia

Normalizadora


Organización 1

Habilidades (inputs) Procesos

de trabajoResultados (outputs)

Ajuste mutuo

La coordinación del trabajo se logra mediante la simple comunicación informal y la adaptación progresiva entre quienes realizan el trabajo


Organización 1

Base de operaciones (personas que ejecutan el trabajo básico de producir los productos y brindar los servicios)

Vértice estratégico (altos mandos con repsonsabilidad global por la organización)

Línea media (mandos medios que conectan base de operaciones con vértice estratégico)

Tecnoestructura (analistas - staff - auq estandarizan la labor de la organización)

Staff de apoyo (personal de unidades staff de servicios de apoyo indirecto)

B. La organización en cinco partes

Estructura simple

• Estructura poco compleja, poco formal. Basada en la supervisión directa.

• La autoridad está centrada en el vértice (una persona). Es una organización plana donde todo depende de los directivos.

• Simple, adaptable, adecuada para la pequeña escala

Burocracia mecánica

• Basada en la estandarización de los procesos de trabajo: predominio de la tecno estructura

• Actividades muy estandarizadas por reglas formales. Las labores directivas residen en gran medida en los propios reglamentos.

• Las tareas se articulan en departamentos funcionales vinculados a la línea media y vértice, estableciendo clara diferencia con el staff.

• Adecuada para labores estandarizadas a gran escala

Base de operaciones

Burocracia profesional

• Basada en la estandarización de destrezas, la base de operaciones es la parte clave: en ella residen las competencias críticas

• Especialización profesional de las tareas operativas: requiere menor reglamentación (escaso desarrollo de la tecno estructura) y mayor descentralización horizontal (escaso desarrollo línea media)

• Procesos regulados por cultura profesional. Mayor libertad para el profesional en el desarrollo de sus tareas

Base de operaciones

Estructura divisional

• Basada en la estandarización de los resultados . La línea media es la parte clave

• Es un conjunto de entidades autónomas, cada una de las cuales suele ser una burocracia mecánica (estandarización por regla)

• Dado que unidades son autónomas, línea media tiene gran control. Son más responsables por un producto o servicio específico que en B. Mecánica. Vértice es menos responsable de la operación, concentrándose en asuntos estratégicos

Base de operaciones

Adhocracia

• Orientada a la innovación y solución de problemas complejos.

• El trabajo no está estandarizado (carece de tecno estructura) sino descentralizado de manera horizontal en grupos que se conforman para responder a tareas específicas: basada en ajuste mutuo dentro y entre equipos.

• El resultado es un grupo central que reúne núcleo operativo y staff de apoyo en equipos, conformado por mentes expertas que innovan, resuelven problemas y realizan actividades flexibles.

• La organización es capaz de responder a situaciones complejas y poco rutinarias, en base al conocimiento y experiencia de los miembros

Rol del Estado Recordemos los criterios básicos…

• Cuestión prescriptiva (normativa)

• Tres criterios fundamentales para responder:

A.Cuando los mercados no llegan por sí solos a soluciones óptimas: fallas del mercado

B.Cuando hay serios problemas de equidad que obstaculizan el desarrollo

C.Cuando es indispensable el uso de la autoridad pública

WB: ¿Qué debe hacer el Estado?

Aumentar la equidad

Corregir las disfunciones de los mercados

Intervención mínima

Intervención moderada

Intervención dinámica

(Banco Mundial 1997)

Suministro de bienes públicos puros

Protección de los pobres

Coordinación de actividades privadas

Redistribución

Proveer seguridad

social

Regular monopolios

Abordar las externali-

dades

Corregir información imperfecta

• Intervención mínima

Suministro bienes públicos puros (derechos de propiedad, defensa, orden público, gestión macroeconómica, salud pública)

Protección de los pobres (lucha contra la pobreza, socorro catástrofes)

• Constituyen el núcleo ineludible de funciones estatales

¿Qué debe hacer el Estado?

Aumentar la equidad






Suministro de bienes públicos puros Protección de los pobres


Redistribución

Proveer seguridad

social

Regular monopolios


dades


• Intervención moderada

Gestión de externalidades negativas (protección medio ambiente, educación básica)

Regulación de monopolios (servicios públicos, políticas antimonopolio)

Corregir problemas información: (seguros, reglamentación financiera, protección consumidor)

Seguridad social (pensiones redistributivas, seguro desempleo, subsidios familiares)

• El Estado no puede abstenerse: debe seleccionar la mejor manera de intervenir

• Puede intervenir en colaboración con mercados y sociedad civil


Aumentar la equidad








Redistribución

Proveer seguridad

social

Regular monopolios


dades


• Intervención dinámica

Abordar problema de ausencia de mercados favoreciendo la coordinación entre privados

Redistribución directa de activos

• Acciones posibles en Estados con gran capacidad de acción e intervención


Aumentar la equidad








Redistribución

Proveer seguridad

social

Regular monopolios


dades


Otra mirada: actividades principales y auxiliares

Actividades Exclusivas

Derivan del poder del Estado:

monopólicas: se ejerce autoridad

no monopólicas: (gran volumen de transferencias)

económicas exclusivas del Estado

Servicios sociales y científicos

No implican uso de autoridad

Financiamiento usualmente público, más no provisión

Son actividades competitivas (cuasi mercados)

Producción de bienes y servicios

Intervención para generar inversión que no realizaría sector privado

Intervención para regular poder monopólico

Limpieza, seguridad, procesamiento datos

(Bresser Pereira, 1999)

Reformando el área de acción estatal

Actividadesexclusivas

Serviciossociales ycientíficos

Producción debienes yservicios

Actividadesprincipales

Estado entanto personal(funcionariado

público)

Entidadespúblicas noestatales

Empresasprivatizadas

Actividadesauxiliares

Tercerización Publicización Privatización


Traspaso a privados Traspaso a sector público no estatal

Reformando el área de acción estatal






público)





¿A cuál proceso corresponde lo ocurrido con las instalaciones deportivas de Barcelona?

Forma de Propiedad

Forma de administración

Instituciones

Actividades Exclusivas (Núcleo Estratégico)

Estatal Burocrática/Gerencial

Secretarías formuladoras de políticas


(Unidades descentralizadas)

Estatal Gerencial Agencias Ejecutivas

Autonomías


Pública no Estatal

Gerencial Organizaciones Sociales

Producción para mercado

Privada Gerencial Empresas Privadas

Funciones y tipo de institucionalidad

• La gestión de la herencia Olímpica. Externalización de instalaciones deportivas en Barcelona

La gestión indirecta de las instalaciones deportivas que ha puesto en práctica el Ayuntamiento ¿es una

alternativa mejor a la gestión directa?

Funciones del Estado y formas organizacionales posburocráticas

¿Cuál tipo de intervención es adecuada?

Aumentar la equidad






Suministro de bienes públicos puros

Protección de los pobres


Redistribución

Proveer seguridad

social

Regular monopolios


dades


¿Cuál tipo de actividad es?


Derivan del poder del Estado:

monopólicas: se ejerce autoridad

no monopólicas: (gran volumen de transferencias)

económicas exclusivas del Estado


No implican uso de autoridad

Financiamiento usualmente público, más no provisión

Son actividades competitivas (cuasi mercados)

Producción de bienes y servicios

Intervención para generar inversión que no realizaría sector privado

Intervención para regular poder monopólico

Limpieza, seguridad, procesamiento datos


¿Cuál opción es adecuada?






público)






Traspaso a privados Traspaso a sector público no estatal

Estructuración de la relación agente/principal

Forma y mecanismos de coordinación

Costos de transacción (de lograr acuerdos)

Gestión Directa

No hay distinción organizacional

Supervisión: jerarquía institucional

Estandarización de los procedimientos

Dentro de la organización: asociados al cumplimiento de órdenes/procedimientos

Gestión indirecta

Separación organizacional del principal (núcleo estratégico) y el agente (proveedor/ejecutor)

Estandarización de los procedimientos

Estandarización de resultados: contratos, convenios

Entre actores: asociados al establecimiento y control del cumplimiento del contrato (indicadores de desempeño)

Burocracias profesionales Estructuras Divisionales (con variedad de formas de organización al interior)

Homogeneidad (neutralidad)

Previsibilidad Adaptabilidad

(+)

•Especialización (eficiencia)

•Mejor control

•Mayor cercanía al usuario: control social/participación

•Mayor flexibilidad en la gestión de servicios

•Visibilización resultados

•Orientación a metas (planificación, presupuesto, evaluación)

(-)

•Fragmentación de las estrategias

•Dificultad de una separación nítida: zonas grises

•Ausencia de guía para organizar núcleo estratégico

•Importantes costos de transacción por presencia de más actores y heterogeneidad organizativa

•Dificultad en la elaboración y acuerdo de indicadores adecuados

•Elevados costos del seguimiento y enforcement

Estructuración divisional

Separación organizacional del principal (núcleo estratégico) y el agente (proveedor/ejecutor)

Estandarización de resultados: contratos, convenios

Forma de Propiedad

Forma de administración

Instituciones

Actividades Exclusivas (Núcleo Estratégico)

Estatal Burocrática/Gerencial Secretarías formuladoras de políticas


(Unidades descentralizadas)

Estatal Gerencial Agencias Ejecutivas

Autonomías

Servicios sociales y científicos Pública no Estatal Gerencial Organizaciones Sociales

Producción para mercado Privada Gerencial Empresas Privadas

Funciones y tipo de institucionalidad: área de innovaciones

Bibliografía

• Banco Mundial (1997). El Estado en un mundo en transformación. Informe sobre el Desarrollo Mundial 1997

• Bardach, Eugene (1998) Getting Agencies to Work Together. Washington: Brookings Institution

• Bresser Pereira, L.C. (1999) La Reforma del Estado para la ciudadanía. La reforma gerencial brasileña en la perspectiva internacional. Capítulo 4.

• Chisholm, Donald W. (1989) Coordination without hierarchy: informal structures in multiorganizational systems. Berkeley: University of California Press

• Longo, F. y Echebarría, K (2000) La Nueva Gestión Pública en la reforma del núcleo estratégico del gobierno: experiencias latinoamericanas.

• Mintzberg, Henry (1984) La estructuración de las organizaciones. Buenos Aires: Ariel

sesión 9 organización y estructuración de las funciones...

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