06/05/2010

Sesión 7

La lógica estratégica de los implementadores/

Análisis de intereses & Monitoreo de la intervención

Implementación de Políticas Públicas: Enfoque gerencial y herramientas para su mejora

Contenidos de la sesión

Interacción estratégica entre los actores de

la implementación

Análisis de intereses de los actores

involucrados en la intervención

Monitoreando la intervención

El “juego” de la implementación

• Bardach (1979) entiende el proceso de implementación como:

Un proceso de ensamblaje de diversos elementos que deben producir determinados servicios/ efectos

Pero un proceso donde dichos elementos están en manos de distintos actores, la mayor parte independientes unos de otros.

La única manera como las partes pueden inducir a otros a aportar los elementos que poseen es mediante la persuasión y la negociación (política)

Defendiéndose durante la implementación

• Las negociaciones políticas durante la implementación tienen, sin embargo, un carácter particular

La simple existencia de un mandato de política previamente definido afecta las estrategias (juegos) de los actores y sus relaciones

El efecto dominante de esto es hacer a la política de la implementación fuertemente defensiva: se pone un gran esfuerzo en maniobrar para evitar la responsabilidad, el escrutinio y la culpa

Juegos de implementación

• La metáfora de los “juegos” que realizan los actores sirve para concentrar la atención en los jugadores (actores)

– Que ponen en juego

– Sus estrategias y tácticas

– Sus recursos para jugar

– Las reglas del juego y del juego “limpio”

– La naturaleza de las comunicaciones entre jugadores

– El grado de incertidumbre sobre los resultados del juego

– Quién juega y quien no quiere o no puede jugar

• Los diferentes “juegos” interactúan unos con otros, y el resultado de unos juegos es el punto de partida de otros

Ensamblaje + juegos de implementación

• La implementación puede así entenderse como un conjunto de juegos débilmente enlazados, mediante los cuales se ensamblan los elementos que forman parte del proceso de implementación

• Otra conceptualización? Conjunto de acciones estratégicas de los actores involucrados en la implementación, que posibilita la ejecución de las actividades operativas en un contexto de negociación defensiva

• Comprender estos juegos es indispensable para:

Diseñar programas contemplando escenarios posibles para su funcionamiento

Intervenir (“fixing”) los procesos de implementación para mejorarlos

Menú de juegos

• Bardach (1979) clasifica los posibles juegos de implementación – que afectan negativamente el proceso de “ensamblaje”:

La distracción de recursos

El desvío de los objetivos de política

La resistencia a los esfuerzos de control

La disipación de energías

Actores, conflictos y demoras

• La implementación es más complicada y lenta conforme participan mayor cantidad de actores y mayor es la cantidad de decisiones que deben tomar

• Tres factores influyen en la rapidez de los acuerdos, facilitando u obstruyendo la cooperación entre los participantes (Pressman y Wildavsky 1988)

La dirección de su interés en el programa en cuestión (¿está en pro o en contra del programa?)

La intensidad de su interés (¿el programa le resulta muy importante/ urgente o le es indiferente?)

La magnitud de los recursos comprometidos en relación a los recursos totales (¿está dispuesto a invertir mucho o poco en el programa?)

INTENSIDAD

DIRECCIÓN

Grande (urgencia)

Pequeña (no urgencia)

Positiva

(1)

Demora mínima, sin negociación

(2)

Demora menor, sin negociación

Negativa

(4)

Demora máxima, negociación respecto a

puntos esenciales

(3)

Demora moderada, negociación sobre puntos

periféricos

En relación al programa, cada participante puede ofrecer..

DIRECCIÓN

INTENSIDAD

RECURSOS

Positiva

Grande

Fuertes

Negativa

Pequeña

Débiles

D. mínima

D. menor

D. moderada

D. máxima

DIRECCIÓN

INTENSIDAD

RECURSOS

Positiva

Grande

Fuertes

Negativa

Pequeña

Débiles

Pero la situación más usual (y sencilla de resolver) es :

Análisis de intereses de los actores

• El objetivo de la intervención es modificar la manera habitual como los actores realizan las labores de implementación: modificar, innovar o eliminar parte de las rutinas operativas que constituyen su acción cotidiana.

• Si los actores no están de acuerdo con las propuestas de intervención, son capaces de ofrecer una eficaz resistencia al cambio

¿Cómo lograr que apoyen la intervención propuesta?

¿Cómo promover que sus estrategias se compatibilicen con la intervención?

• Las posiciones son un mal terreno para llegar a acuerdos: concentrarse en los intereses que están tras las posiciones.

• Intereses: necesidades, deseos y proecupaciones que motivan o dan sustento a las distintas posiciones

• Distintas posiciones pueden responder a un mismo interés: es posible que los actores se desplacen de una posición a otra si se convencen de que aún así obtienen lo que realmente les interesa

Es así posible ir más allá de las posiciones y evitar que los actores se traben en un duelo a muerte en el cual nadie se mueve de su posición inicial

Posiciones e intereses

Propuesta de acción: Involucrar a los padres de familia en la verificación de la entrega de leche pasteurizada

Actor Posición previsible ante propuesta

Intereses tras la posición

Directores

Camioneros

Padres de familia

Oposición: La verificación es tarea de los directores. Los camioneros deben llegar temprano

Resguardar su responsabilidad ante el gobierno regional. Dedicarle tiempo a labores “sustantivas”

De acuerdo: Los padres tienen tiempo para esperar la entrega

Entregar la leche rápidamente para ocupar su camión en otros negocios

Oposición: es responsabilidad de directores y camioneros. Estos deben llegar temprano

Asegurar que sus hijos tomen la leche en el momento debido

¿Qué debe hacer el Lic. Romero?

Fortalecer el apoyo de los camioneros a su propuesta y convencer a directores y padres de que esta es una buena idea …

Ablandando el terreno para la intervención

P ro p ue s ta d e a cc ió n: In vo luc ra r a lo s p a d re s d e fa m ilia e n la ve ri fic a c i ó n d e la e nt re g a d e le c he

p a s te uri za d a .

A c to r P o s ic ió n p re vis ib le a nte p ro p ue s ta

In te re se s tra s la p o s ic ió n

A lte r na ti va s p a ra lo g ra r c o o p e ra c ió n

D ire c to re s O p o s ic ió n: L a ve ri fica c ió n e s ta re a

d e lo s d ire c to re s . L o s ca m io ne ro s d e b e n lle g a r

te m p ra no .

R e s g ua rd a r s u re s p o ns a b i lid a d a n te e l

g o b ie rno re g io na l D e d ic a rle tie m p o a

la b o re s “s us ta n tiva s ”

R e c o no c im ie n to fo rm a l d e la b o r d e

p a d re s fa m i lia R e fre nd o se m a na l

d e lo ve ri fic a d o p o r p a d re s d e fa m i lia

C a m io ne ro s D e a c ue rd o : L o s p a d re s tie ne n tie m p o p a ra e sp e ra r

la e ntre g a

E ntre g a r la le c he rá p id a m e nte p a ra o c up a r s u c a m ió n e n

o tro s ne g o c io s

P a d re s d e

fa m ilia

O p o s ic ió n: e s

re s p o ns a b ilid a d d e d ire c to re s y ca m io ne ro s . E s to s

d e b e n lle g a r te m p ra no

A s e g ura r q ue s us hi jo s

to m e n la le c he e n e l m o m e n to d e b id o

M o s tra r e l v ínc ulo

e nt re s u i nte ré s y la p ro p ue s ta

C o m p ro m is o d e c a m io ne ro s p o r

re s p e ta r ru ta s e s ta b le c id a s

¿Cómo creo que

reaccionará ante

la propuesta?

¿Por qué tendría

dicha reacción?

¿Qué le preocupa?

¿Qué haría que

cambie de posición?

• En el caso de los directores la alternativa sugerida consiste en modificar o adecuar la propuesta de cambio a sus intereses

• En el caso de los padres, una primera opción es hacer visible el vínculo entre la propuesta y sus intereses, así se puede desplazar la atención de los padres hacia una posición distinta

los actores están tan concentrados en sus posiciones que pueden dejar pasar oportunidades de satisfacer sus intereses

• Otra opción es compensar el esfuerzo de los padres mediante un compromiso del otro actor (camioneros) a realizar una acción alineada con sus intereses

ello es posible porque los intereses de ambos son coincidentes (aunque no las posiciones)

Monitoreando la intervención

• No tenemos seguridad de que la intervención realmente mejore el funcionamiento del programa y tenga un efecto positivo sobre los servicios ofrecidos y sobre el valor generado para los usuarios y ciudadanos

• Por ello son necesarias acciones de seguimiento, para constatar que se logren los efectos deseados

La intervención consiste en un conjunto coherente de acciones, que busca modificar la manera

habitual como los actores desarrollan la gestión operativa y el control de gestión, con el fin de

generar mayor valor público

• Aunque intervenimos en los procesos operativos el objetivo no es mejorarlos en sí mismos: buscamos que dichas mejoras repercutan positivamente sobre los servicios finales y el impacto (beneficio, valor) que se busca

Acciones para mejorar

la distribución y entrega

de leche pasteurizada

Proceso

eficiente de

distribución y

entrega

Entrega

oportuna de

leche a los

niños

Mejora nivel

nutricional

(efecto)

Mejoran

condiciones

de vida

(impacto)

.

.

.

.

Monitoreo

• Es deseable que estas acciones formen parte de las actividades de control de gestión que realizan gerentes y operadores

• Necesitamos un conjunto de preguntas que nos permitan saber si los cambios operativos introducidos están teniendo consecuencias positivas en la cadena de valor

Conjunto de actividades de seguimiento que tiene la finalidad de averiguar cuáles actividades de la

intervención tienen resultados positivos (o no) en términos de generar mejores servicios, efectos e

impactos sociales (con base en Mokate 2003)

Preguntas inteligentes

• El monitoreo requiere preguntas “inteligentes” (Mokate 2003): orientadas a comprender si la introducción de mejoras operativas ha permitido que mejoren los servicios, efectos e impactos del programa

• Ellas posibilitan al gerente/equipo responsable/ equipo de control de gestión concentrarse en la cadena de valor y no sólo en el cumplimiento de las acciones propuestas: evitar perdernos en los detalles de las acciones y ver más allá

El análisis detallado de los cambios (análisis de procesos) debe equilibrarse con una reflexión sobre los efectos e impactos que queremos lograr

311Arribo camiónCamionero

Leche pasteurizada

315VerificaciónDirector, padres

Instrucciones distribución 310

AlmacenajeConserje, vecinos

314RecepciónCamionero-conserje

316Diseño rutaPVLE, directores, camioneros

312CargaCamionero-estibador

Información sobre revisión técnica camiones

318Vigilancia rutaPadres, policía

313RecorridoCamionero

317EmpaquetadoA.Ganaderos

.

.

.

.

Entrega

oportuna de

leche a los

niños

Mejora nivel

nutricional

(efecto)

Mejoran

condiciones

de vida

(impacto)

• En el caso de los procesos 316 y 318, propuestos para contrarrestar dos problemas que generan retrasos importantes en el recorrido que hacen los camioneros (proceso 313): el tránsito excesivo y los posibles asaltos de camiones.

• En el proceso 316 podemos preguntarnos:

1. ¿Se diseñaron rutas distintas a las que ya utilizaban los camioneros?

2. ¿Participaron los camioneros y directores en ello?

3. ¿Los camioneros tienen ahora menos dificultades de distribución debidas al tráfico en la ruta?

4. ¿Las escuelas asociadas a una nueva ruta recibieron la leche todos los días y en el horario acordado? ¿Por lo menos disminuyó el margen de retraso?

5. ¿Los niños pudieron tomar la leche en el momento oportuno?

Mejo

ra d

e lo

s pro

ceso

s de tra

bajo

Efe

cto e

n

serv

icios

• En el proceso 318 podemos preguntarnos:

1. ¿Se organizó la vigilancia de la ruta de los camiones? ¿Funciona efectivamente para aminorar el riesgo de los asaltos a los camiones?

2. ¿Participaron los padres de familia, organizaciones barriales y la policía en ello?

3. ¿Los camioneros sienten que hay menor riesgo de asaltos en sus rutas?

4. ¿Las escuelas asociadas a una nueva ruta recibieron la leche todos los días y en el horario acordado? ¿Por lo menos disminuyó el margen de retraso?

5. ¿Los niños pudieron tomar la leche en el momento oportuno?

Mejo

ra d

e lo

s pro

ceso

s de tra

bajo

Efe

cto e

n

serv

icios

• ¿Qué efecto tienen los cambios en el proceso de distribución de la leche sobre los impactos sociales del PVLE? Es claro que las “preguntas inteligentes” sobre efectos e impactos agregados de la intervención no pueden situarse a nivel de procesos específicos (como el 316 o el 318), sino que requieren ver la intervención en su conjunto.

• Considerando entonces el conjunto de la intervención propuesta, podrían plantearse las siguientes preguntas

1. ¿El nivel nutricional de los niños mejoró en X período de tiempo?

2. ¿Las familias mejoraron o por lo menos mantuvieron el tipo de alimentación que dan a los escolares en casa?

3. ¿El mayor acceso a la leche en la escuela tuvo repercusiones positivas en alguna de las actividades (estudio, deporte, etc,) que desarrollan los niños?

Bibliografía

• Bardach, Eugene (1979) The Implementation Game: What Happens After a Bill Becomes a Law. Cambridge: MIT

• Fisher, R.; Ury, W. y Patton, B. (1985) Si…De acuerdo! Cómo negociar sin ceder. Bogotá: Norma

• Mokate, Karen (2003) Convirtiendo el “monstruo” en aliado. La evaluación como herramienta de la gerencia social: Washington DC: BID-INDES

• Pressman, J. y Wildavsky, A. (1988) Implementación. Cómo grandes expectativas concebidas en Washington se frustran en Oakland México: FCE.