• ¿Por qué es importanteun sistema depensiones quecontemple elcomponente nocontributivo?

• Características ycobertura de las PASIS

• ¿Son las prestacionesPASIS suficientes?

• Impacto de las PASISen la reducción de lapobreza

• Gasto fiscal enpensiones nocontributivas

• Comentarios finales

El sistema de pensiones de Chile es conocido mundialmente por su componente contributivoorganizado en forma de capitalización individual administrado privadamente por las Administradorasde Fondos de Pensiones (AFP). Sin embargo, una parte importante del mismo que no ha generado

la suficiente atención es la que corresponde al esquema no contributivo.

EE S C R I B E N E N E S T E N Ú M E R O : F A B I O M . B E R T R A N O U , P A M E L A G A N A Y J A V I E R A V Á S Q U E Z

CONTENIDO

• Seguridad Social y Reforma del Sistema de Pensiones en Chile

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N˚3, MAYO DE 2006 importante de la población adulta mayor estará en el futuroen condiciones de desprotección.

Todos los países desarrollados cuentan en sus sistemas deseguridad social con un componente no contributivo quebusca aliviar la situación de pobreza que atraviesan lostrabajadores y sus familias por los motivos antes mencio-nados. De esta manera, el diseño del componente nocontributivo adquiere relevancia no sólo por su impactoen aliviar dichas situaciones de pobreza, sino tambiénporque puede potencialmente afectar las decisiones deahorro y trabajo de las personas durante su vida laboral.Así, es importante contar con una adecuada articulacióncon el componente contributivo del sistema y dotarlo deuna institucionalidad moderna y efectiva.

II.Características y coberturade las PASIS

El programa de pensiones no contributivas en Chile fueconcebido para otorgar prestaciones asistenciales y, porello, es denominado PASIS. Fue creado en 1974, por loque cuenta con una historia que sobrepasa la del sistemade capitalización administrado por las AFP. En términosde la cantidad de beneficiarios, las PASIS cubrían haciafines de 2005 a cerca de 411 mil personas distribuidasen sus distintas modalidades (vejez, invalidez y discapacidadmental). Para dimensionar su importancia es interesantenotar que el antiguo sistema público de pensiones admi-nistrado por el INP otorga prestaciones a unas 870 milpersonas y que el sistema de pensiones de AFP entregapensiones a alrededor de 500 mil personas.

Este componente ha venido siendo observado con mayoratención a partir de numerosos estudios que tanto la OITcomo otras agencias gubernamentales e internacionaleshan promovido recientemente. El objeto de tal preocupaciónha sido, por un lado, modernizar el sistema de seguridadsocial otorgándole mayor integración, eficiencia y equidad;mientras que, por otro, aumentar la cobertura hacia aquellostrabajadores excluidos de la protección contributiva.

I. ¿Por qué es importante unsistema de pensiones quecontemple el componente nocontributivo?

El mercado laboral chileno, como en la mayoría de lospaíses, es muy heterogéneo. Participan en él trabajadorescon distintas calificaciones y las oportunidades no soniguales para todas las edades y géneros. Esto, junto a otrosfactores, genera que la distribución de ingresos sea bastantedesigual. De esta forma, existen numerosos trabajadorescon historias laborales irregulares y con bajos ingresos queno les permiten contar con una adecuada capacidadcontributiva constante para ahorrar lo suficiente para lavejez o calificar a la pensión mínima garantizada por elEstado, pudiendo dejar a la pensión no contributiva comoposible única fuente de ingresos en la vejez. Lo anteriorha quedado en evidencia especialmente a partir de lasproyecciones de cobertura de pensiones que resultan dela información recopilada por la Encuesta de ProtecciónSocial 2002 donde se ha encontrado que un porcentaje

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Es importante notar que si bien los pensionadosdel antiguo sistema representan la mayoría de lasprestaciones financiadas por el Estado, estebeneficio desaparecerá en el futuro, adquiriendopaulatinamente las pensiones asistenciales unpapel aún más importante dentro de la coberturaprevisional de los adultos mayores. El cuadro 1muestra cómo las pensiones contributivas hancedido espacio tanto entre los pensionados comoentre la población de 65 años o más. Mientrasen 1990 el 7.7% de los pensionados tenía unapensión no contributiva, en 2003 este porcentajehabía aumentado a cerca de 20%. Por otro lado,se observa que la proporción de la población de65 años o más con cobertura se ha mantenidoalrededor de 80% durante todo el período ocu-pando las PASIS el lugar que ha ido dejando lapensión contributiva. Es así como el pilar nocontributivo ha aumentado en importancia desde1990 al 2003 desde 6.8% a 14.4% de la pobla-ción de 65 años o más.

Durante los últimos años el número de presta-ciones PASIS aumentó progresivamente alcan-zando a superar en el 2005 las 400 mil personas.Respecto a la distribución de las PASIS entretipo vejez y discapacidad física o mental seobserva que, al igual que en el pasado, se sigue

manteniendo que más de la mitad de las pres-taciones corresponden al último grupo (cuadro2). La mayoría de los beneficiarios son mujeres.Esto es parcialmente en respuesta a que elsistema contributivo otorga mayor cobertura alos hombres. La importante cantidad de presta-ciones por vejez indica justamente que existeuna fuerte demanda por este programa debidoa las restricciones de diversa índole que imposi-bilitan que los trabajadores cuenten con unaprestación contributiva.

La asignación de recursos (cupos) para lasprestaciones PASIS como también el mecanismo

para seleccionar a los receptores ha generadonumerosas controversias durante muchos años.Para acceder a las prestaciones se postula através de la Ficha CAS (que será reemplazadapor la Ficha de Protección Social) generando deesta forma una lista con puntajes que debíaacomodarse a los cupos disponibles. Esto, natu-ralmente, generó listas de espera y cuestiona-mientos referidos a si el instrumento de focali-zación era el adecuado. En este aspecto esimportante remarcar que si bien el instrumentopara identificar a los beneficiarios es ampliamenteperfectible, el mismo ha sido consistente y formaparte del sistema general de identificación debeneficiarios de un conjunto de programas deprotección social. Esto ha permitido mejorar lafocalización y la efectividad del programa enreducir la pobreza en la vejez. En relación a laslistas de espera para acceder a una prestaciónPASIS, en 2006 se aprobó una ley que otorgala PASIS en forma inmediata a las personas quecumplen los requisitos contemplados en la leyy cuentan con un puntaje menor a igual a unlímite que es establecido por la Ficha CAS.

III.¿Son las prestacionesPASIS suficientes?

El monto de las PASIS ha ido paulatinamenteajustándose para mantener su valor real y en2004 se introdujo un importante cambio estable-ciendo tramos de acuerdo a la edad del beneficiario(cuadro 3). La Ley N° 19.953, de junio de 2004,introdujo tres valores de las PASIS: (i) menoresde 70 años; (ii) entre 70 y menores de 75 años;y (iii) 75 años o más. Esta medida significó unimportante aumento en el beneficio recibido poraquellos de 70 años o más quienes vieron incre-mentadas sus pensiones en términos reales,durante el período septiembre 2004 y septiembre2005, en 5.5% para los pensionados en edadentre 70 y 75 años y 15.4% para los de 75 años

o más. Esto permitió ajustar mejor el valor a lasnecesidades de consumo de las personas másmayores.Este cambio en el valor de las PASIS también fueacompañado por la creación de un nuevo tramode valor para las pensiones mínimas garantizadaspor el Estado, quedando ambas prestacionesrelacionadas a igual corte de edad y correspon-diendo el valor de la PASIS a la mitad del de lapensión mínima en cada uno de los tramos. Estarelación se ha mantenido en forma estable desde1998. A la luz de la discusión en torno a lareforma del sistema de pensiones, cabe pregun-tarse si esta diferencia permite generar los ade-cuados incentivos para que los trabajadoresmantengan su cultura contributiva.En el gráfico 1 se observa la relación en términos

reales no sólo entre las PASIS y la pensión mínimagarantizada (PMG), sino también con el salariomínimo (SM), la pensión promedio pagada porlas AFP (PPAFP)1 y la pensión promedio pagadapor INP (PPINP)2. Tanto las PASIS como laspensiones mínimas garantizadas por el Estado sehan visto incrementadas desde el año 1990, lasprimeras a una tasa promedio de 6.6% en esteperiodo y las segundas a una tasa de 2.9%promedio. A su vez, se puede apreciar que laspensiones del sistema de capitalización individual

1 Este promedio se obtuvo ponderando las prestacionesde vejez y anticipadas por retiro programado y rentasvitalicias.

2 Este promedio se obtuvo ponderando las pensiones deantigüedad y vejez pagadas por el INP (incluye LeyOrgánica, Ley Nº 15.386, Ley Nº 19.234 y Ley Nº 16.744).

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1990 1991 1992 1993 1994 1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005

PMGPASIS

PPAFPPPINPSM

EVOLUCIÓN REALa DE LAS PRESTACIONES PREVISIONALES Y EL SALARIO MÍNIMO

180.000

160.000

140.000

120.000

100.000

80.000

60.000

40.000

20.000

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IV. Impacto de las PASISen la reducción de lapobreza

Desde los años 90 se ha producido una importantemejora de la focalización en los primeros dosquintiles de ingresos de las prestaciones PASIS(cuadro 4). Cabe destacar que en 2004 seimplementó una nueva forma de asignar las PASISy que se esperaría podría ayudar a mejorar el nivelde focalización del beneficio. Hasta esa fecha laspersonas que postulaban y calificaban para laprestación eran ingresadas a una lista de esperaregional donde accedían a la misma de acuerdoa la disponibilidad de cupos regionales. Lo anteriororiginaba que los puntajes de la Ficha CAS de laúltima persona recibiendo el beneficio, puntaje

de corte, variaran entre regiones, lo cual iba endesmedro de la focalización del beneficio en losmás pobres a nivel nacional.

La modificación introducida por la Ley N° 19.953,de junio de 2004, estableció una lista de esperaa nivel nacional, lo cual permite establecer unpuntaje de corte único en todo el país, mejorandoasí la focalización del beneficio. Las modificacionesintroducidas en 2006, es decir, la eliminaciónde listas de espera, tendrán un impacto adicional.Ciertamente, si bien la eliminación de las listasde espera para acceder a las PASIS es un impor-tante avance en el establecimiento de un sistemade protección social, también es relevante consi-derar que la fiscalización y supervisión que serealice del levantamiento de la Ficha CAS a lossolicitantes del beneficio será un elemento clave

para evitar la pérdida de focalización del beneficio.En esto es crucial el perfeccionamiento de losaspectos institucionales del sistema.

Lo anterior es especialmente relevante si seconsidera que los beneficiarios de PASIS hansido incluidos como receptores de beneficiosextraordinarios otorgados por el gobierno en losúltimos años3. Esto se ha realizado gracias a labuena focalización que tienen las PASIS, lo que

3 Los beneficios extraordinarios donde los perceptores dePASIS han sido incluidos desde 2000 a la fecha son:(i) Ley N° 19.697 de septiembre de 2000, que otorgóun bono de $ 10.000; (ii) Ley N° 19.905 de octubrede 2003, que concedió un bono de $ 10.000; (iii) LeyN° 19.953 de junio de 2004, que dio un bono de $ 10.000;(iv) Ley N° 20.012 de mayo de 2005 que concedió unbono de $ 16.000; y (v) Ley N° 20.056 del 10 septiembrede 2005 que entregó un bono complementario alaguinaldo de fiestas patrias.

(AFP) han crecido en promedio 3.6% en el mismoperiodo, experimentando similar nivel de creci-miento que las pensiones mínimas, las pensionespagadas por el INP son las que menos han crecidoen promedio en los últimos 10 años, experimen-tando un crecimiento de 2.3%. Por otro lado, elsalario mínimo creció un 4.5% entre los años1990 y 2005. Si se considera el aumento entérminos absolutos en el período considerado, lasPASIS crecieron un 120%, la pensión mínimaun 50.8%, el salario mínimo un 93%, mientrasque las prestaciones de AFP un 66%.

Aquí cabe una reflexión importante respecto a lanecesidad de plantear una estrategia de largoplazo en la indexación de las prestaciones. Sibien Chile ya no cuenta con niveles de inflaciónelevados que distorsionan constantemente el valorreal de las prestaciones, cabe preguntarse si esnecesaria una política de reajuste para las PASISy PMG relacionadas a un índice que considereno sólo inflación, sino que combine también elaumento de los salarios y que de esta manerapermitan un mejor balance entre los ingresos dela población activa y los adultos mayores que yatransitaron por el mercado laboral. Lógicamente,esto deberá adecuarse a las posibilidades fiscalesque presenten las finanzas públicas en el cortoy mediano plazo. A la vez, no sería deseablevincular directamente estas prestaciones públicascon el salario mínimo debido a que la experienciainternacional muestra que esto implica colocarlea la negociación salarial una restricción adicional.Esto sucede debido a que en épocas derestricciones fiscales podría existir una fuertepresión de las autoridades fiscales para morigerarel aumento del salario mínimo por su posibleimpacto en las erogaciones para prestacionesfinanciadas por el Estado.

GRÁFICO 1

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ha permitido que cualquier beneficio extraordinariologre llegar a los más pobres y así también ayudaa facilitar los procedimientos de asignación debeneficios extraordinarios que no deja ser unelemento menor en la política social.

En relación al efecto que tienen las PASIS en reducirla incidencia de la pobreza, la OIT realizó un estudioen 2002 que mostró que este subsidio lograbareducir en un 69% el número de hogares indigentesentre los receptores, es decir, de no percibir elsubsidio de las PASIS dicho porcentaje de hogareshubiese sido indigente. Este importante efectotambién se observa para 2003, donde este porcentajeaumenta a 80% en el caso de los indigentes.

Un análisis interesante al respecto es observar silas PASIS colaboran en colocar a las familiasfuera de la pobreza o sólo alcanza para que elhogar pase de indigente a pobre no indigente.Concentrándonos en los hogares con algún receptorde PASIS se observa que aquellos que logran salirde la indigencia por estar recibiendo PASIS, el40% lo hace para pasar a ser no pobre, mientrasque el restante 60% pasa de indigente a pobreno indigente. Para los hogares con algún receptorde PASIS de 65 años o más, se tiene que entrelos que logran salir de la indigencia un 55% pasaa ser pobre no indigente y el 45% restante lograsalir de la pobreza. De esta manera, es bastanteevidente que este programa resulta ser efectivopara aliviar la pobreza extrema durante la vejez,justamente uno de los objetivos cruciales decualquier sistema de seguridad social.

V. Gasto fiscal en pensionesno contributivas

Uno de los interrogantes mayores que abre unesquema de prestaciones no contributivas serefiere a su viabilidad financiera debido a quedependen íntegramente de afectaciones de recursosgenerales. En el caso de Chile, el aumento denúmero de PASIS y del valor del beneficio hagenerado un incremento del gasto fiscal en estamateria, patrón que ya se venía observando durantetoda la década de los noventa, período en que seduplicaron los recursos destinados al Fondo dePensiones Asistenciales. Durante el período 2000-2004 el gasto público en PASIS aumentó 8.5%en términos reales, acumulando con esto unaumento de 163% desde 1990 (cuadro 5). Deigual forma, la Ley de Presupuestos contemplópara 2005 un gasto de $ 197 mil millones parael pago de las PASIS. De todas formas, debido albuen desempeño global de la economía y de lasfinanzas públicas, estos incrementos se hanmantenido estables en términos del PIB y norepresentan una amenaza para el equilibrio fiscal.

VI. Comentarios finalesEl creciente interés en el papel que pueden jugarlos regímenes no contributivos en los sistemas depensiones se origina en su efectividad para lograrel objetivo de reducción de la pobreza en la vejezy su posible viabilidad fiscal. La CEPAL (2005)

ha calculado, a través de un ejercicio hipotéticopara América Latina, que una prestación paratodos los adultos mayores de 65 años que seencuentran en la pobreza tendría un costo enpromedio equivalente a 0.93% del PIB. Ejerciciossimilares han realizado la OIT y el Banco Mundialpara América Latina y otras regiones donde lasbrechas de cobertura son elevadas.

Para el caso de Chile, tanto la efectividad parareducir la pobreza como su viabilidad financierahan sido debidamente demostradas. De esta manera,el componente no contributivo tiene la base paraser adecuadamente reconocido como una partefundamental del sistema de pensiones. Quedan,sin embargo, numerosos aspectos que abordar. Lareorganización institucional del sistema con elobjeto de dar mayor coherencia a los objetivos einstrumentos como así también cambiar la naturalezadel programa desde uno meramente asistencial aotro que esté basado en criterios de ciudadanía.

En cuanto al perfeccionamiento del programaPASIS, existen diversos ámbitos en donde puedengenerarse modificaciones. Un primer aspecto tieneque ver con definir si las prestaciones se otorganen forma vitalicia, dado que en teoría no lo son,pero, en la práctica, actúan como si lo fueran. Deesta manera habría margen para mejorar la focali-zación, pero políticamente sería costoso hacer unarevisión de las prestaciones otorgadas en el pasado.

Otro aspecto se refiere a las PASIS Invalidez,debido a que la cantidad de prestaciones otorgadasno es congruente con las estadísticas sobre disca-pacidad. De esta forma, podrían evaluarse lasrazones por las cuales la cantidad de prestacionesson tan altas como así también los criterios decompatibilidad entre la percepción de este beneficioy las posibilidades de desempeñar tareas laborales.

Finalmente, en la tarea de una revisión comprensivadel sistema de pensiones está la necesidad dearticular el programa PASIS con la pensión mínimadebido a que pareciera necesario rediseñar lascondiciones de acceso o elegibilidad de ambasprestaciones con el objeto de evitar las disconti-nuidades que generan los 20 años de cotizaciónrequeridos para la PMG.

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