La Agricultura Chilena en la Nueva Revolución Alimentaria

E S T U D I O S

© 2010 ARTURO BARRERA MIRANDA - OCTAVIO SOTOMAYOR ECHENIQUEInscripción Nº _________ Santiago de Chile.

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Texto compuesto en tipografía Palatino 11/13

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en ______ de 2010.

EDICIóN

Eliana Hernández S.

DISEñO Y DIAgRAMACIóN

Camilo Guerra H.

FOTOgRAFíA DE pORTADA

Miguel Opazo R.

w w w . u n i v e r s i t a r i a . c l

IMpRESO EN CHIlE / pRINTED IN CHIlE

Arturo Barrera MirandaOctavio Sotomayor Echenique

La Agricultura Chilena en la Nueva Revolución Alimentaria

íNDICE

PRóLOGO 11

PRESENtACióN 15

Capítulo 1 El CONTExTO MUNDIAl DE lA NUEVA REVOlUCIóN AlIMENTARIA (ARTURO BARRERA MIRANDA)

1. Introducción 192. Fordismo alimentario y economía del conocimiento 203. La globalización alimentaria: alcances y límites 244. El protagonismo del consumidor y la fragmentación del

consumo 325. Las crecientes y múltiples contribuciones de la biotecnología y

de las TICs 376. La relevancia de los riesgos: inocuidad, cambio climático y

precios de los alimentos 427. Principales tendencias al 2030 498. Consideraciones finales 60

Capítulo 2 ClIMA, gEOgRAFíA, HISTORIA E INSTITUCIONES: CUATRO RASgOS SINgUlARES DEl SISTEMA AgROAlIMENTARIO CHIlENO(OCTAVIO SOTOMAYOR ECHENIQUE)

1. Introducción 652. Los recursos de base: un pequeño paraíso 673. Historia agraria: un patrimonio a valorar 734. Las políticas públicas: desde el “Estado en Forma” hasta el

modelo actual 905. Conclusiones 108

Capítulo 3 CApITAl HUMANO pARA CHIlE pOTENCIA AlIMENTARIA (MARIO MAINO MENéNDEz, lUIS SáEz TONACCA)

1. Introducción 1152. Concepto de Capital Humano 1163. Situación del Capital Humano en Chile y su industria

alimentaria 1184. Revisión comparativa del desempeño de Chile en Educación

Superior 1265. El desafío que se nos viene en Capital Humano del sector

alimentario 1316. Consideraciones finales 138

Capítulo 4 DESARROllO AMBIENTAl AgROpECUARIO: ESTADO DE SITUACIóN Y DESAFíOS (HUgO MARTíNEz TORRES)

1. Introducción 1412. Agricultura y medio ambiente: marco conceptual 1423. Cambio climático: “la mayor y más amplia falla de mercado

nunca vista” 1464. Los instrumentos de la política ambiental agropecuaria y su

aplicación en Chile 1515. Visión estratégica: hacia una agricultura de ciclos cerrados 1616. Los grandes temas ambientales para el sector agropecuario

chileno 1657. Conclusiones 176

Capítulo 5 SEgURIDAD SANITARIA DE lOS AlIMENTOS Y COMERCIO: DESAFíOS pARA lA SAlUD púBlICA Y El DESARROllO COMpETITIVO DE lA INDUSTRIA (MICHEl lEpORATI NéRON, pABlO BINEllI MAINO, HERNáN ROjAS OlAVARRíA)

1. Introducción 1772. Antecedentes históricos y evolución de las políticas y regulaciones

de Seguridad Sanitaria de los Alimentos (SSA) 1793. Análisis económico de la Seguridad Sanitaria de los

Alimentos 184

4. Crisis sanitarias y surgimiento de nuevos paradigmas de gestión de la SSA 192

5. Roles y responsabilidades de los actores en los nuevos enfoques de gestión de la SSA 195

6. Adaptación del comercio internacional a los nuevos escenarios de la SSA 199

7. Adaptación de la institucionalidad a los nuevos escenarios de la SSA 207

8. Interacciones entre comercio y SSA: los desafíos y proyecciones para la institucionalidad alimentaria chilena 221

Capítulo 6 MEjORAMIENTO gENéTICO: UNA ExIgENCIA DEl lIDERAzgO AlIMENTARIO (CARlOS MUñOz SCHICk)

1. Introducción 2312. La domesticación de las especies silvestres y el nacimiento de

la agricultura 2333. El mejoramiento genético moderno: Darwin, Mendel, Fisher,

Borlaug 2354. La irrupción de la biotecnología 2395. La importancia de los recursos genéticos 2456. Mejoramiento genético vegetal en Chile 2507. Los Derechos de Propiedad Intelectual 2548. Qué debemos hacer en Chile para transformarnos en actores

relevantes en el mercado global de nuevas variedades 2619. Consideraciones finales 269

Capítulo 7 ESTáNDARES EN AlIMENTOS: UNA CODIFICACIóN NECESARIA pARA SU DESARROllO (AlBERTO NIñO DE zEpEDA DOMíNgUEz)

1. Introducción 2732. Concepto de estándar 2743. Calidad como fundamento de los estándares 2804. Estándares, integración sectorial y desafíos institucionales 286

5. Consideración final 290

Capítulo 8 MáS Y MEjOR FINANCIAMIENTO pARA El SECTOR AlIMENTARIO (RODRIgO SAlDíAS QUIDUlEO, RAMIRO SANHUEzA RIQUElME)

1. Introducción 2912. Marco conceptual 2933. Experiencia de financiamiento agrícola y agroindustrial en

Chile 3004. Desafíos y propuestas para un mejor financiamiento de la

agricultura y la industria alimentaria 3135. Comentarios finales 323

Referencias 325

AutORES 341

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pRólOgO

Desde una perspectiva global, la industria alimentaria es un sector de gran importancia económica y social en todos los países, puesto que agrega valor a los productos agrícolas y pesqueros (alrededor del 70% de estos sufre algún procesamiento), fortalece el medio rural y costero, es gran generadora de empleos y diversifica la actividad económica. Es el rubro industrial que más factura anualmente a nivel mundial: casi 4 billones de dólares (unas 80 veces el PIB de Chile), y genera una gran diversidad de productos con ciclos de vida muy cortos, donde las pequeñas y medianas empresas aportan más del 80% de los alimentos del planeta.

Durante la primera mitad del siglo pasado, el rol de las cadenas alimentarias era transformar materias primas agropecuarias y acuíco-las en productos básicos que fueran baratos y estuvieran ampliamente disponibles en forma conveniente, sobre todo en los centros urbanos. Un rol no menor si se considera que la inserción de la mujer en las acti-vidades económicas en el siglo pasado se debió, en parte, a que su papel de preparadora de comidas en el hogar fue gradualmente reemplazado por una alimentación industrializada y la comida fuera de casa. La forma de organizar la producción de alimentos en ese tiempo se estructuraba en el eje que iba “de la granja al tenedor”, dejando poco espacio a la manifestación de los deseos y necesidades de los consumidores.

Lo más relevante de las cadenas alimentarias actuales es que han incorporado un nuevo eje centrado en el consumidor y que toma en consideración las transformaciones y efectos que tienen los alimentos, nutrientes y sustancias bioactivas en el cuerpo humano, y su efecto en la salud y el bienestar. Con la aparición del eje boca-cerebro-célula en la alimentación, las cadenas alimentarias actuales tienen etapas más complejas y deben cumplir con requisitos externos (impacto medio-ambiental, uso eficiente de recursos) e internos (inocuidad “total”, ca-

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lidad) cada vez más exigentes. El foco de la alimentación se traslada al consumidor y a cómo responder a sus motivaciones, emociones, gustos y preocupaciones por una vida saludable. Este “empoderamiento” del consumidor del siglo XXI ha revertido la señal tradicional de las cadenas alimentarias, la que ahora va “del tenedor a la granja”.

El libro que tenemos en nuestras manos describe este cambio de paradigma de la alimentación y lo contextualiza en el escenario global y nacional con singular claridad y profundidad. Aporta antecedentes que raramente se encuentran disponibles en nuestro país, donde la información sobre la alimentación está frecuentemente fragmentada y dispersa en una multiplicidad de documentos producidos por diversas instituciones, o es simplemente inexistente.

¿Qué nos plantean los autores? Desde una perspectiva amplia sugieren que la agricultura y la industria de los alimentos, como las conocemos hasta ahora, van a cambiar por la escasez mundial de los recursos agua y suelo, y el efecto que tendrá sobre ellas el cambio cli-mático. Por lo tanto, algunas antiguas prácticas de producción en el país no serán “sustentables” en el futuro y se requerirá tomar decisiones importantes, por ejemplo, respecto a los cultivos transgénicos. Según los autores, también cambiarán por la capacidad transformadora de las nuevas tecnologías y la ampliación de la producción y el consumo responsable. Por otra parte, señalan que el desarrollo agrícola de Chile debiera considerar cada vez más intensamente sus particulares condicio-nes agro-ecológicas para desarrollar una agricultura de terroirs, basada en la calidad, la diferenciación y la generación de productos especiales para nichos de alto valor.

En términos más específicos, sostienen que para avanzar en la apues-ta de transformarse en una potencia alimentaria a nivel mundial, Chile tiene todavía un importante camino por recorrer y que las tareas que este desafío implica deben estar tan claras como los innegables logros alcanzados hasta la fecha por el sector exportador de alimentos.

En esta perspectiva destacan la gestión del conocimiento, la innova-ción y la formación de recursos humanos, pues constituyen la base de las ventajas competitivas de un país en una economía global. Los avances en biotecnología, y posiblemente en las nanociencias, cambiarán los sis-temas productivos y la cantidad, diversidad y calidad de los alimentos. Las tecnologías de la información tendrán un papel preponderante en el acceso al conocimiento, la transmisión de datos y la información de mercados. La competitividad, determinada en parte importante por el capital humano y la eficiencia en la producción, será fundamental para

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desarrollar los productos que cubran las tradicionales y nuevas necesi-dades de los consumidores de Chile y del mundo. También se sostiene que el acceso a un mejor financiamiento será clave para rentabilizar la actividad productiva agropecuaria y acuícola, y generar retornos a la inversión que resulten atractivos en el largo plazo.

En lo que respecta a la calidad e inocuidad de los alimentos, los au-tores plantean que la regulación, el desarrollo de estándares y el control de los alimentos –aspectos básicos para la protección del consumidor y un comercio internacional justo– deberán dar cuenta de normas inter-nacionales cada vez más exigentes, que van incorporando elementos nuevos como la huella hídrica y del carbono, entre otros aspectos. La preocupación del Estado por una buena alimentación de la población, que data de la primera mitad del siglo pasado con logros significativos en la casi total erradicación de la desnutrición infantil, ahora deberá abo-carse a combatir la presencia del sobrepeso y la obesidad, que conducen a una serie de patologías crónicas. Para un país que aspira a ser líder en la producción de alimentos, lo no negociable y central es la inocuidad. En este sentido es relevante que se haya definido y aprobado la Política Nacional de Inocuidad de los Alimentos y que se esté fortaleciendo la acción de la Agencia que trabaja en este ámbito. Ello permitirá contar con un sistema nacional de inocuidad más moderno, eficiente e integrado.

El conjunto de tareas que demanda el desarrollo de la agricultura y la industria chilena de los alimentos deberá realizarse teniendo en consideración la ampliación de la globalización en que, según los au-tores, la nueva revolución alimentaria no nos dejará de dar sorpresas. Tal revolución constituye el escenario más amplio en que se ejercitará la vocación y el desarrollo de la agricultura y de la industria de los alimentos de nuestro país. Como se plantea en este libro, éste será un escenario “apasionante y desafiante”.

Los análisis y las propuestas de futuro contenidas en esta publicación constituyen una oportuna y valiosa contribución a las tareas y desafíos que tenemos como país en el ámbito de los alimentos, dándonos algunas importantes señales sobre el gran cambio alimentario por donde camina y deberá seguir caminando Chile.

jOSé MIgUEl AgUIlERAPremio Nacional de Ciencias Aplicadas

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pRESENTACIóN

A principios de la primera década del siglo XXI, diversos actores del sec-tor alimentario y agrícola plantearon el desafío de transformar a Chile en una Potencia Alimentaria. Pese a la evidente ambición y grandeza que este planteamiento significa, no sólo no generó cuestionamientos ni grandes sorpresas sino que, además, amplios sectores de la sociedad chilena lo han hecho suyo en estos años.

Pocas veces en la historia agrícola y alimentaria chilena una idea de esta naturaleza ha tenido tanta aceptación. Entonces cabe una pre-gunta relevante sobre este tema: ¿Qué ha estado sucediendo en nuestra industria alimentaria y en nuestra agricultura para que la idea de Chile Potencia Alimentaria se constituya en una apuesta sectorial y nacional? ¿Es ello producto sólo del comportamiento positivo de ciertos factores estructurales, o responde también a demandas más profundas de la so-ciedad chilena, como pudiera ser la necesidad de superar definitivamen-te algunas aproximaciones pesimistas en relación a nuestro desarrollo?

A nuestro juicio, tres son los grandes elementos de contexto que hacen posible que tal desafío se haya planteado y que haya logrado posicionarse en el país con relativa facilidad. El primero tiene que ver con el buen desempeño del sector alimentario durante esa década, particularmente en su primer lustro. El segundo se relaciona con los estados de ánimo generados por los acuerdos comerciales suscritos con distintos bloques y países, especialmente con la Unión Europea y Estados Unidos. El tercero está vinculado con el creciente “reencuentro” de Chile con sus recursos naturales.

Este desafío se sustenta en los avances y logros de las últimas cinco décadas. Nuestro país ha ido acumulando, en este tiempo, un conjunto de activos relevantes para su concreción, tales como una estructura productiva que en general cuenta con niveles importantes de competi-tividad; un sector privado emprendedor y con experiencia exportadora;

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algunos rubros ya muy bien posicionados en los mercados internacio-nales; una institucionalidad pública con credibilidad en los mercados alimentarios mundiales; un significativo desarrollo del patrimonio fito y zoosanitario; y los niveles existentes de cooperación y de confianza entre los actores públicos y privados.

Actualmente Chile es el quinto exportador de alimentos per cápita del mundo, después de Nueva Zelanda, Canadá, Australia y Uruguay, y está entre los cinco principales exportadores en un conjunto amplio de productos alimenticios.

El liderazgo alimentario al que estamos apostando apunta a lograr el posicionamiento de nuestros productos en los mercados más exigen-tes y sofisticados del mundo. El objetivo es lograr que se distingan por ser saludables, seguros, confiables y capaces de transmitir emociones y de ser recordados. No es, por lo tanto, un liderazgo de volúmenes y de commodities sino de productos de calidad que se posicionan en los segmentos de mercado de más alto valor. Dado el tamaño y las caracte-rísticas de nuestra economía alimentaria, este tipo de liderazgo pareciera ser el más posible y adecuado. El liderazgo alimentario al que estamos apostando es, además, uno que tiene vocación inclusiva pues busca sustentarse en los distintos tipos de empresas, entre otras las pequeñas empresas alimentarias, acuícolas y agropecuarias.

Uno de los grandes pilares de esta apuesta es sin duda la agricultura. Ésta, con sus singularidades de clima, geografía, historia e instituciones ha ido fortaleciendo su inserción en la economía global. La agricultura chilena está viviendo actualmente un interesante proceso de cambio influenciado por las transformaciones de la economía y de la agricul-tura mundial. Durante la presente década hemos entrado a una nueva etapa, que algunos denominan agricultura post-industrial, agricultura del conocimiento o más sencillamente nueva agricultura. En el futuro inmediato una de las tareas es desarrollar una agricultura de terroirs, basada en la calidad y en la diferenciación, aprovechando las condicio-nes agroecológicas excepcionales que nuestro país tiene para avanzar en esta perspectiva.

En la economía de los tiempos que corren, la competencia se centra cada vez más en la diferenciación y la calidad. La globalización eco-nómica ha segmentado a los mercados en función de la diversidad de modalidades de consumo e ingresos de la población. El cliente uniforme y anónimo es sustituido por un consumidor que tiene una personali-dad peculiar, que utiliza diversos criterios para tomar sus decisiones de compra y que en los alimentos busca satisfacer una cada vez más

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amplia gama de propósitos, que van desde la salud hasta la generación de determinadas emociones, pasando por la belleza, la identidad y el placer. Este neoconsumidor, crecientemente realiza su consumo a partir de la responsabilidad consigo mismo, con el medio ambiente y con los hombres y mujeres de distintas partes del mundo, a través de un con-sumo consciente y con valores.

Los alimentos y sus modalidades de consumo suelen expresar bastante bien la forma cómo viven las sociedades, pues son parte de los estilos de vida que se van desarrollando en los distintos momentos históricos. La industria de los alimentos y el consumo de éstos han cambiado conforme ha cambiado el mundo. Vivimos una nueva revo-lución alimentaria que se caracteriza por nuevas formas de producir en el campo, de procesar en la agroindustria, de distribuir en los mercados y de demandar por parte de consumidores cada vez más exigentes. Tal revolución tiene muchos actores, entre ellos los productores primarios, las agroindustrias, las universidades y centros de investigación, las cadenas de distribución, los organismos de gobierno y, por cierto, los consumidores.

Es en este contexto de revolución alimentaria que Chile debe mejo-rar su posición en los mercados globales, avanzando en su objetivo de consolidarse como Potencia Alimentaria. En tal perspectiva, este libro analiza diversos ámbitos y desafíos: los estándares en alimentos y su codificación; los requerimientos de capital humano; los instrumentos para mejorar el financiamiento de las empresas; el comercio internacional y la seguridad sanitaria de los alimentos; la producción y exportación de genética vegetal; y los desafíos ambientales y del cambio climático.

En esta publicación hemos querido “pensar en grande”, situando tales temas a partir de las principales tendencias de la industria de los alimentos a nivel global y de las particularidades del sistema agroalimen-tario chileno. El mundo requerirá de más y mejores alimentos y nuestro país está en condiciones de contribuir a satisfacer esta demanda con excelencia e identidad. Esta es nuestra visión y convicción que hemos querido compartir en momentos en que Chile celebra su Bicentenario.

lOS EDITORES

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CApíTUlO 1El CONTExTO MUNDIAl DE lA NUEVA REVOlUCIóN

AlIMENTARIA

ARTURO BARRERA MIRANDA

1. Introducción

Los alimentos y las modalidades de su consumo suelen expresar bas-tante bien la forma en que viven las sociedades. Los alimentos y tales modalidades son parte de los estilos de vida que se van desarrollando de acuerdo a los distintos momentos históricos de aquellas.

En esta perspectiva, las principales tendencias de la industria mundial de los alimentos deben necesariamente entenderse a partir de algunos de los importantes procesos que vivimos como humanidad, como son la globalización, el aumento de la autonomía personal, el hiperconsumo, las nuevas relaciones de las personas con la ciencia y la tecnología, la medicalización de la vida, el desarrollo de la economía del conocimiento y las nuevas dinámicas de la modernidad.

Es a partir de tales procesos globales que puede explicarse, en parte significativa, lo que los consumidores buscan en los alimentos en la actualidad: salud, experiencias, belleza, identidad, placer y variedad. Es a partir de tales procesos que pueden entenderse, además, algunas dinámicas características de la relación de las personas con los alimentos, como es cierta fragmentación en los estilos alimentarios.

La crisis alimentaria del año 2008 llevó a algunos autores a revivir los temores maltusianos de fines del siglo XVIII, sin tener en cuenta que el mundo experimenta una nueva revolución alimentaria. Esta revolución se sustenta en los enormes avances de los últimos 20 años en el campo del desarrollo empresarial, de la biotecnología, de las tecnologías de transformación agroindustrial y de los cambios en la relación de las personas con los alimentos. También se sustenta en el desarrollo de las TICs (tecnologías de la información y de la comunicación) y más recien-temente, en las aplicaciones de la nanotecnología.

La industria de los alimentos y el consumo de estos han cambiado conforme ha cambiado el mundo. Es en este nuevo escenario global que

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nuestro país se ha planteado el desafío de ejercitar un creciente liderazgo alimentario. Este desafío significa que debe ser cada vez más un actor protagónico en esta revolución alimentaria y entender a plenitud los principales códigos de ella.

El propósito de este capítulo es adentrarse en las principales lógicas estructurales de tal revolución, explorar los alcances y límites de la glo-balización alimentaria, describir las amplias aplicaciones de las nuevas tecnologías en este ámbito y analizar las principales tendencias de la industria de los alimentos con un horizonte del 2030.

2. Fordismo alimentario y economía del conocimiento

Una de las claves para entender la revolución alimentaria en curso es tener presente las diferencias entre la sociedad industrial y la sociedad post industrial o, en otras palabras, entre la modernidad pesada y la modernidad liviana.

Según Bauman (2002), la modernidad pesada es aquella en que exis-tió una obsesión por el tamaño y por la idea de que lo grande es mejor. La fábrica fordista, característica de esta época, apostaba a la masividad, a la pesadez de sus máquinas, a la rutina taylorista, al vínculo cara a cara pero rígido del capital con el trabajo y a una organización piramidal de las empresas. Es el tiempo del capitalismo hardware.

Fernández-Armesto (2004) en su libro Historia de la Comida. Alimentos, Cocina y Civilización menciona los chocolates, las galletas, la margarina y los cubitos de extracto de carne como los productos a partir de los cuales durante el siglo XIX se empieza a desarrollar la producción industrial de los alimentos. En las últimas décadas de ese siglo y durante el siglo XX, la industria procesadora de alimentos se desarrolla crecientemente en base al modelo fordista de la sociedad industrial, utilizando ampliamente las cadenas de montajes y de producción en serie para obtener los productos estandarizados tan característicos de ese tiempo.

Si en el ámbito de la transformación industrial de los alimentos el fordismo se inició tempranamente en la modernidad pesada, en el ámbito de la producción primaria tuvo que esperar la segunda mitad del siglo XX para que se utilizara masivamente. Ello ocurrió con la Re-volución Verde, específicamente con las variedades híbridas del maíz, trigo y arroz y con la producción ganadera industrial, especialmente con las aves y los cerdos.

La intensificación de la producción agropecuaria y el manejo uni-forme de planteles y de predios que la Revolución Verde promovía fa-

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voreció la producción masiva y la estandarización de las plantas, de los animales y de los productos. Tanto en la producción animal como en la vegetal se apostó además a la rapidez: a la rapidez en el crecimiento de los cultivos y del ganado para de esta forma llegar lo más pronto posible al mercado, obteniéndose el peso de los animales en menos tiempo y en los cereales ojalá lograr dos cosechas al año.

La modernidad liviana, en cambio, es aquella en que el espacio físico pierde su valor estratégico, en que las distancias desaparecen, en que la mano de obra no fija al capital, en que las formas de organización de las empresas son más flexibles. Es aquella del capitalismo software (Bauman, 2002). Dicho de otra forma, es una modernidad en que los intangibles y los flujos empiezan a ser más importantes que los activos físicos y los stock, en que las empresas tienen formas de red y en que el trabajo creativo e innovador adquiere una creciente relevancia. Los productos mismos van incorporando mayor contenido simbólico y se van diferenciando para responder a la segmentación de la demanda. Todos estos elementos justifican que se hable de post-fordismo en el ámbito de la organización de la producción de bienes.

Es importante tener presente, no obstante, que en el post fordismo la producción masiva, la estandarización y la producción en serie de bienes en general y de alimentos en particular, son prácticas empresa-riales que se siguen utilizando ampliamente. Y esto difícilmente podría ser de otra manera, debido a la demanda masiva por ciertos alimentos “genéricos” y al aumento de la población. Incluso hay autores como Fernández-Armesto que sostienen que la mejor expresión del fordismo alimentario es McDonald y la industrialización de su comida. También lo sería, en parte importante, la actual producción de aves y de cerdos, pilares fundamentales de la “revolución pecuaria” en curso (FAO, 2009).

Lo cierto es, sin embargo, que en el presente las formas de la relación entre el capital y el trabajo han cambiado en la industria alimentaria, como han cambiado en todas las actividades productivas, y que la organización de las empresas del sector han asumido los nuevos para-digmas empresariales. Complementariamente, si bien en la industria de los alimentos no es fácil identificar “productos a la medida”, como está ocurriendo en algunos segmentos de la industria automotriz y de los servicios, la diferenciación creciente de los alimentos y su adecuación a una multiplicidad de nichos se aleja cada vez más de la lógica de la commoditización de la modernidad industrial.

La formulación económica más propia de la modernidad liviana es la economía del conocimiento. Esta economía da mayor centrali-

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dad al conocimiento y a la innovación, tiene una forma cada vez más predominante de organización que es Internet y su funcionamiento crecientemente es a través de redes. En esta economía las empresas asumen estructuras organizativas flexibles, y continuamente incorporan las nuevas tecnologías de información y comunicación a sus procesos de producción y de gestión. Los productos integran permanentemente contenidos simbólicos, el carácter físico de ellos se reduce y aumenta la importancia de los servicios, todo lo cual va generando una economía ingrávida1. La economía del conocimiento se sustenta en tres grandes revoluciones tecnológicas: la de las TICs (tecnologías de la información y de la comunicación), la de la biotecnología, y la de la nanotecnología, y en ella tienen cada vez mayor relevancia los activos intelectuales como los derechos de propiedad intelectual y los intangibles como la coope-ración y la confianza. Esta economía es, además, una economía global.

La superación del fordismo y el despliegue de la economía del co-nocimiento tienen una buena expresión en el concepto de la empresa emocional. En relación a esta última, Ridderstrale y Nordstrom (2004) sostienen que “en un mundo de mercados cuyos estados de ánimo y opinión cambian constantemente, es fundamental para las empresas comprender los sentimientos de los clientes (…) las empresas deben emocionar, dar energías y entusiasmar”. Se empieza a hacer referencia, en este contexto, al “management de los estados de ánimo” y a entender el liderazgo empresarial como una capacidad de dirigir emociones para lograr los objetivos de las empresas.

En la economía del conocimiento las industrias alimentarias venden cada vez más intangibles y contenidos simbólicos; las empresas desa-rrollan e incorporan permanentemente variadas innovaciones, tanto en los productos como en los procesos; y los consumidores demandan alimentos con propósitos múltiples, los que aluden a los ámbitos más diversos de la vida como es la salud, la belleza, la longevidad, la vi-talidad, el bienestar y la identidad. Con mayor frecuencia se habla de la “alimentación emocional”2. En esta economía, la producción de ali-mentos se realiza a partir de una relación más responsable y amigable con la naturaleza, teniéndose activamente presente los diversos riesgos

1 Quah, D., acuña este término en “The Weightless Economy in Growth” (1999) para dar cuenta de que la economía es menos material que en el pasado.

2 Los ingleses han acuñado la expresión “comfort food” para expresar la idea de comida que hace sentir bien y a la que se recurre en momentos de estrés, cansancio y congoja. En Estados Unidos, por otra parte, se ha acuñado el término “eatertainment” para dar cuenta de la combinación de la alimentación y el entretenimiento.

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que se enfrentan y, por lo tanto, la necesidad de su gestión. Las cadenas alimentarias toman mayor conciencia de las interdependencias con otros sectores productivos y el concepto de “la producción primaria a la mesa” se constituye en un sentido común. Las aplicaciones de la biotecnología, la nanotecnología y las TICs son crecientes y amplias, abarcando la producción de materias primas, la transformación agroin-dustrial, la distribución y comercialización, el consumo, y el desarrollo de técnicas analíticas.

tabla 1. Cambios en el paradigma alimentario

ASPECTO FORDISMO ECONOMÍA DEL CONOCIMIENTO

Propósito de los alimentos

Satisfacer el hambre y la nutrición Múltiple

Tipo de consumidor Demostrativo y referenciado a clases Experiencial y fragmentado

Clase de productos Commodities y énfasis por los procesados

Diferenciados y crecientemente naturales

Tipo de empresa Fordista-tayloriana Responsable y emocional

Obsesión de la cadena Cantidad y rendimiento Calidad, innovación y reputación

Lógica de la industria Sectorial Cadenas alimentarias Actores principales de las cadenas Agroindustria Supermercados y

consumidores

Principales insumos Tierra y capital Conocimiento, información y diseño

Principal característica del trabajo Manual y rutinario Crecientemente innovador y

creativo

Tecnología principal Híbridos, bioquímica e ingeniería de procesos

Biotecnología, nanotecnología, TICs y bioprocesos

Percepción de los riesgos Riesgos productivos percibidos como marginales

Riesgos tienen mayor centralidad

Relación con la naturaleza Indolente Consciente y amigable

Tipo de agricultura Homogénea PluralClase de capitalismo Capitalismo hardware Capitalismo software

Fuente: elaboración propia

En los nuevos contextos económicos y productivos definidos por la economía del conocimiento, las actividades agrícolas están cambiando sustantivamente algunas importantes lógicas impuestas por la Revolución Verde. Algunos ejemplos son el manejo uniforme de los predios, el cual está siendo sustituido crecientemente por la agricultura

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de precisión; el alto uso de insumos como fertilizantes, el que se cuestiona por sus efectos en la concentración de gases de efecto invernadero; y la apuesta al desarrollo de un solo tipo de agricultura, lo que se reemplaza por una pluralidad de formas de hacer agricultura: tradicional, la basada en buenas prácticas agrícolas, orgánica, transgénica, entre otras. Las lógicas homogeneizantes de la modernidad industrial empiezan a ser parcialmente sustituidas por las lógicas de la diversidad propias de la modernidad post-industrial.

Las transformaciones de las formas de producción y de consumo de los alimentos señaladas en este acápite y en el conjunto de este capítulo, nos permiten hablar de un cambio del paradigma alimentario; cambio que se sintetiza en la Tabla 1 precedente. Este nuevo paradigma es el que sustenta la actual revolución alimentaria que vive el mundo y que, con toda seguridad, se irá ajustando y transformando en las décadas que vienen producto fundamentalmente del desempeño de la economía del conocimiento, de la intensidad de la globalización, de la magnitud del cambio climático y del comportamiento de los consumidores. Sobre estos temas trataremos en el último capítulo, referido a las tendencias alimentarias al 2030.

Finalmente, es interesante consignar que a partir del desarrollo del fordismo alimentario la disponibilidad y la variedad de alimentos se incrementa notablemente, como nunca antes, inaugurándose una nueva era en la relación de la especie humana con los alimentos. Se favorece, así, el inicio del proceso conocido como “transición nutricional”, paso de una situación caracterizada por la desnutrición a otra identificada con una dieta más rica en calorías y proteínas y más diversificada. Holley (2006) sostiene, en este contexto, que el ser humano está pasando de ser un gestionador de la carencia de alimentos a un gestionador de la abundancia de ellos. Este autor afirma que “ha cambiado radicalmente el paisaje alimentario, mientras que el comensal es, desde el punto de vista biológico, el mismo que hace centenares de millones de años”. Esto explicaría, entre otras cosas, la situación inédita que en el mundo existan actualmente los mismos millones de personas desnutridas que con sobrepeso, alrededor de 1.000 millones en cada caso.

3. La globalización alimentaria: alcances y límites

En términos generales la globalización se caracteriza por el mayor movimiento de personas, bienes, capital, conocimiento e ideas a través de las fronteras nacionales. Como lo sostiene Giddens (2000), este proceso

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tiene que ver con que, como nunca antes, “todos vivimos ahora en un mismo mundo” o, dicho de otra forma, lo que ocurre en un lugar del mundo tiene impacto en el resto del planeta. Con la globalización, el espacio y el tiempo se contraen, y “todo se vive al instante en tiempo real” (PNUD, 2000). Tal como afirma aquel autor, la globalización es una serie compleja de fenómenos y no uno solo. La globalización no es únicamente económica y financiera sino que también es tecnológica, política y cultural. Ella tiene efectos en aspectos macro, como el desempeño económico y financiero, y también en aspectos cotidianos de la vida de las sociedades, como es la relación de las personas con los alimentos.

Distintos autores periodizan de forma diferente las diversas fases de la globalización. En este aspecto no hay acuerdo. En lo que sí pare-ciera haber coincidencia es en la apreciación de que a partir de los años 80 del siglo pasado se intensifica este proceso y por lo tanto también sus impactos. Thomas Friedman (2006) en su libro La tierra es Plana sostiene que se pueden distinguir tres grandes eras de globalización. La primera era, o globalización 1.0, correspondería al período que se extiende entre el año 1492, del descubrimiento de América, y el año 1800, y se sustentaría principalmente en el mejoramiento de los me-dios de transporte. La segunda era, o globalización 2.0, abarca desde 1800 a 2000, y la principal fuerza globalizadora de este período habría sido la empresa multinacional y su enorme capacidad de innovación y creación de negocios a escala mundial. El inicio del siglo XXI inauguró, según este autor, la globalización 3.0. Esta nueva era de integración mundial tendría como principal agente de transformación el poder de los individuos para cooperar y competir a escala planetaria y estaría sustentada fundamentalmente en las tecnologías de la comunicación y de la información. En estos seis siglos de globalización, el mundo se ha estado “encogiendo y aplanando” cada vez más.

Uno de los ámbitos en que la globalización se ha expresado con fuerza es el de los alimentos, lo que se manifiesta a través de la pre-sencia de determinadas marcas y productos alimenticios en gran parte del mundo. Igualmente se globalizan las tecnologías de producción y procesamiento de alimentos y las formas de organización y gestión de los negocios alimentarios. También se expresa en cierta convergencia de los patrones de alimentación y de las estructuras de distribución al por menor.

En la actualidad la globalización de los alimentos está relacionada con la necesidad de crecimiento de las empresas, con la creciente com-

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petencia en los mercados, con la ampliación del turismo y con las migra-ciones. En épocas anteriores, y tal como lo señala Fernández-Armesto (2004), la globalización alimentaria estuvo relacionada principalmente con las guerras y la colonización. De hecho el descubrimiento de América significó la introducción de un conjunto relevante de cultivos y gana-do en tierras americanas, al mismo tiempo que, a partir de ese hecho histórico, se facilitó la “difusión” de importantes cultivos de origen precolombino por todo el planeta.

Todo indicaría que la cultura culinaria es, en general, conservadora. En este contexto, y más allá de los factores que favorecen la globalización de los alimentos, es importante destacar la “tensión” provocada en los consumidores del mundo por el dilema existente entre la globalización y las identidades locales. En términos específicos, tal tensión se mani-festaría en la atracción que ejercen los alimentos nuevos y exóticos por una parte y el apego a los sabores conocidos y familiares por otra. Esta situación da forma a una de las fragmentaciones de los comportamien-tos alimentarios en la sociedad post industrial que analizaremos en los próximos acápites. La búsqueda de nuevas sensaciones y la identidad gastronómica constituyen elementos significativos a considerar cuando se analiza la globalización alimentaria. En este capítulo se comparte la visión de que la globalización tendría sólo impactos acotados en la cultura e identidad de los países.

Como lo sostiene Lechner (2003), a propósito de temas más am-plios que los que acá nos convocan, “cada sociedad procesa, combina y rearticula de una manera específica los elementos que circulan a nivel mundial”, en una suerte de “nacionalización de los procesos globales”. La globalización no estaría provocando una homogeinización cultural como tiempo atrás se sostenía con frecuencia.

En el ámbito alimentario, Poulain y Neirinck (2007) sostienen que independientemente de que las sociedades consuman los mismos ali-mentos, si ese fuera el caso, la noción de comida varía de acuerdo a los significados sociales que se le asignen. Al respecto estos autores señalan que “un italiano, un español, un alemán y un francés incluso si a veces consumen hamburguesas de McDonald no tienen costumbres alimenti-cias homogéneas. Los españoles continúan tomando sus comidas a horas que los franceses o ingleses encuentran tardías. La noción de comida no tiene la misma realidad a escala europea”. Por otra parte, es importante tener en consideración la fuerte influencia de algunas religiones en las formas de consumo (o no consumo) de determinados alimentos, como por ejemplo de ciertas carnes.

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Para tener una idea de la envergadura que ha adquirido la globa-lización alimentaria, es interesante tener presente algunas cifras. Así por ejemplo, para el año 2002 Regmi y Gehlhar (2005) estimaron que el monto del comercio mundial de alimentos alcanzaba los 4 billones de dólares, de los cuales un 23% eran alimentos frescos y el 77% alimentos procesados. Por otra parte, se estima que actualmente McDonald tiene 31.000 locales en 120 países; Burger King tiene 11.500 establecimientos en 71 países; y Starbucks tiene 16.000 locales en 44 países. Un antecedente en un ámbito algo distinto, pero igualmente ilustrativo sobre las dimen-siones de la globalización alimentaria, es el entregado por Lipovetsky (2007) quien señala que de los cerca de 30.000 restaurantes registrados en París, algo más de la mitad vende cocina internacional.

En los tiempos que corren, la globalización es rapidez y también va-riedad. Ambas características se evidencian en el número de productos alimenticios y bebidas que son incorporados al mercado cada año. Al respecto, Martínez (2007) estima que el año 2005 fueron introducidos en Estados Unidos cerca de 19.000 productos. Según el autor, probable-mente esta cifra sobreestima los alimentos realmente innovativos pues también considera como nuevos los productos con sólo variaciones de marcas, empaque u otros elementos estrictamente comerciales. No obstante ello, estos antecedentes reflejan muy bien el dinamismo de la globalización3. De dicha cifra un 28% son dulces y snacks, un 25% son bebidas, un 10% son condimentos y un 7% son productos lácteos. La misma fuente señala que la tasa de fracaso de estos nuevos productos puede llegar hasta el 90% en algunas de sus categorías. La variedad de productos se constata además en la cantidad de alimentos que pueden llegar a estar a disposición de los consumidores en los super e hiper-mercados, que es del orden de los 12.000 productos.

Actores protagónicos de la globalización alimentaria son los su-permercados y los hipermercados. Y lo son, entre otras cosas, porque estas formas de distribución de los alimentos se han generalizado en el mundo y porque concentran un alto porcentaje de los gastos en alimen-tación de los consumidores. Regmi y Gehlhar (2005) estiman que el 52% de las ventas mundiales de alimentos la realizan los supermercados e hipermercados4.

3 Según antecedentes entregados por Martínez (2007), los productos alimenticios incorporados al mercado el año 1995 fueron algo más de 13.000.

4 En la actualidad Carrefour está presente en 40 países y Wal-Mart en 14, según antecedentes de las propias cadenas multinacionales.

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Los supermercados surgen en Estados Unidos durante la primera mitad del siglo pasado, teniendo como antecedente los grandes alma-cenes que comienzan a desarrollarse en la segunda mitad del siglo XIX. Según Lipovetsky (2007), la gran distribución inventó y desarrolló el autoservicio, una técnica de venta revolucionaria a través de la cual se despersonaliza la relación comercial y se favorece una mayor autonomía de los consumidores. A partir de esta invención “al consumidor ya no se le vende, él compra”. Los hipermercados se desarrollan en Francia a partir de la década del sesenta del siglo XX bajo el concepto de “todo bajo el mismo techo” y con el tiempo se expanden a través del mundo.

Durante la modernidad industrial el actor protagónico de las cade-nas alimentarias era la agroindustria; en el tiempo de la economía del conocimiento son los supermercados y los hipermercados. Por su rela-ción con los consumidores, estos son, en los hechos, los que ordenan la industria de los alimentos en su conjunto, determinando los estándares de calidad, definiendo las principales tendencias de venta y marketing, promoviendo junto a las grandes cadenas de comidas los patrones de consumo dominantes y determinando las lógicas de organización in-dustrial de las cadenas alimentarias.

A partir de los años 90 del siglo XX se ha verificado una intensa y dura competencia en el ámbito de la distribución de los alimentos, lo que ha llevado a una creciente concentración de la industria en este eslabón. Dicha concentración ha favorecido una disminución de los precios de los alimentos, un aumento de la calidad de los productos y una inten-sificación en la estrategia de diferenciación y de creación de nuevos productos. Tal tendencia también ha forzado la concentración en otros eslabones de las cadenas alimentarias como es el agroindustrial, que busca tener una mejor capacidad de negociación, satisfacer los mayores requerimientos que le imponen los supermercados e hipermercados y reducir sus costos.

El incremento de los ingresos de la población y una cierta conver-gencia de los hábitos de consumo han generado grandes mercados mundiales de alimentos. En este escenario, se han ido desplegando las fuerzas que impulsan el aumento del tamaño medio de las empresas pro-ductoras y distribuidoras de alimentos y que favorecen la concentración. Entre estas fuerzas están la mayor envergadura de la inversión inicial, la creciente relevancia de la investigación y desarrollo, y los mayores recursos financieros destinados al posicionamiento de marcas globales. Estas fuerzas motivan una fuerte competencia para obtener las cuotas de mercados que permitan cubrir los costos fijos, los que aumentan en

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importancia. Esta creciente relevancia de los costos fijos ha llevado, se-gún la CEPAL, a que la competencia en los costos fijos esté siendo cada vez más importante que la competencia en los costos variables. La CEPAL (2008) sostiene que tal tendencia a la concentración existe “tanto en la oferta de productos homogéneos como cuando se desea diferenciar productos”. La existencia de mercados más amplios hace más rentable los esfuerzos de diferenciación, los que frecuentemente no lo eran en mercados más pequeños.

Los supermercados e hipermercados han penetrado fuertemente América Latina y Asia. Según Regmi y Gehlhar (2005), estos actores realizan un 48% de las ventas minoristas en América Latina, un 70% en Taiwán, 58% en Japón y un 25% en Indonesia5. La FAO (2009) señala que el número de supermercados en China creció de 2.500 el año 1994 a 32.000 en el año 2000. En América Latina, según esos autores, los al-macenes independientes todavía son importantes, controlando un 33% de las ventas del retail.

Pero los supermercados y los hipermercados no son los únicos acto-res vinculados directamente con los consumidores que han consolidado su posicionamiento en la última década. En los países desarrollados también lo han hecho los actores relacionados al “foodservices” como son los restaurantes, hoteles y los catering.

A pesar de que la globalización ha ido asociada a la concentración de las actividades económicas y, en este marco, a la concentración de la industria de los alimentos, las micro y pequeñas empresas tienen un espacio relevante, especialmente en Europa. En la Unión Europea, por ejemplo, de las 280.000 empresas alimentarias un 80% son microempre-sas y un 17% son pequeñas empresas (SPES, 2006). Analizando el sector procesador de alimentos de Estados Unidos, Martínez (2007) sostiene, por su parte, que entre 1997 y 2002 las empresas que contrataban menos de 20 trabajadores aumentaron de 17.500 a 19.200, las que controlan, no obstante, sólo un 4,4% del valor de la producción de las agroindustrias.

Uno de los resultados de la globalización, y de la Revolución Verde, es la mayor importancia de los países en desarrollo en la producción de algunos alimentos. Ejemplo de lo que estamos afirmando es que a partir del año 1995 la producción de carne de los países en desarrollo empieza a ser cada vez mayor a la producida en los países desarrollados. En cereales, esta situación se observa desde hace por lo menos cuatro

5 En América Latina, según Reardon, Timmer y Berdegué (2005), el país en que los supermer-cados tienen una mayor participación en el mercado al por menor es Brasil, con un 75% y el país en que este actor tiene una menor participación es Guatemala con un 35%.

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décadas. En el caso de la leche, las proyecciones de la FAO (2008) indican que a partir del año 2015 la producción de los países en desarrollo será cada vez más alta que la de los países desarrollados. Según este mismo organismo internacional, la brecha de producción seguirá ampliándose a favor de los países en desarrollo, al menos en estos productos. Esta tendencia evidentemente no es la misma en la producción de alimen-tos más sofisticados y sobre todo en la creación de nuevos productos. En el caso de los alimentos funcionales, cuyo mercado está creciendo significativamente, la creación de estos productos se concentra en los países desarrollados, especialmente Estados Unidos, Japón y algunos países de Europa6.

Los gráficos 1, 2 y 3 muestran los cambios en la producción de ce-reales, carnes y leche de Sudamérica, China e India, en relación a lo que producen los países desarrollados. Como puede observarse, la produc-ción de estos alimentos en dichas regiones cada vez es más relevante, situación que se estima se fortalecerá en las próximas décadas.

Gráfico 1. Producción de Sudamérica en cereales, carne y leche en relación a la producción de países desarrollados (1960 - 2007)

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Fuente: elaboración propia en base a información FAOSTAT, 2009.

6 Iale Tecnología (2009) informa que de las casi 60 patentes de alimentos funcionales otorgadas y solicitadas al año 2008, sólo una es de un país en desarrollo: de la India. Esto no significa que en los países en desarrollo no se produzcan alimentos funcionales, puesto que las grandes empresas alimentarias mundiales desarrollan estos productos en sus casas matrices, pero luego los producen en sus filiales repartidas en distintos países del planeta.

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Gráfico 2. Producción de China e India en cereales, carne y leche en relación a la producción de países desarrollados (1960 - 2007)

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Fuente: elaboración propia en base a información FAOSTAT, 2009.

Gráfico 3. Producción de Sudamérica, China e India en cereales, carne y leche en relación a la producción de países desarrollados (1960 - 2007)

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Fuente: elaboración propia en base a información FAOSTAT, 2009.

La ampliación de la globalización y la intensificación de los procesos productivos han generado, junto con una mayor disponibilidad de alimentos, un conjunto de presiones sobre el medio ambiente y en los hábitos de alimentación de las personas. Esta situación ha llevado a que autores como Paul Roberts (2009) afirmen que la “edad de oro” del sistema alimentario moderno concluyó, y que en las próximas décadas

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este sistema enfrentará desafíos muy difíciles de resolver7. Como podrá constatarse en las páginas siguientes, no compartimos la visión pesimista de este autor sobre el desarrollo del sistema alimentario global, el cual ha demostrado tener una gran capacidad de adaptación para ir resolviendo los problemas y asumiendo los desafíos que ha ido enfrentando en los últimos 150 años.

4. El protagonismo del consumidor y la fragmentación del consumo

Un aspecto central de la revolución alimentaria global es el perfilamiento de un nuevo consumidor. Lipovetsky (2007) sitúa su nacimiento a fines de la década del setenta del siglo pasado y lo denomina hiperconsu-midor. En tres décadas el consumo habría cambiado drásticamente a manos de este neoconsumidor.

Según este autor, el consumidor de los tiempos que corren viene a reemplazar, al menos parcialmente, al que existía a partir de la Segunda Guerra Mundial, quien le asignaba al consumo un propósito esencial-mente distintivo, demostrativo y de prestigio y que en buena parte era determinado por los grupos de pertenencia. El hiperconsumidor privilegiaría, en cambio, el consumo más emocional y experiencial, al cual le atribuiría un rol importante en la construcción de su identidad individual. El consumo se realizaría a partir de decisiones individuales, con menor influencia de los grupos de referencia.

Desde la perspectiva de la alimentación, Lipovestky sostiene que, en general, al menos en los países desarrollados, se ha ido remplazando “la felicidad suprema del bacanal”, en que la buena mesa significaba necesariamente excesos. El hiperconsumidor ya no estaría dispuesto a in-currir, al menos no con la frecuencia de antes, en consumos alimentarios sin límites. La actual sería una época de comidas más equilibradas que favorecen la salud, la delgadez y la belleza. “La felicidad alimentaria ya no se expresa con banquetes desproporcionados, sino con la degustación sensual y la búsqueda de cualidades del paladar” (Lipovetsky, 2007).

En la época de la modernidad liviana, el consumo de alimentos es parte de los procesos de individualización y de ejercicio de autonomía

7 Roberts sostiene que el sistema alimentario mundial está en crisis. Algunas manifestacio-nes de esta crisis serían los reiterados eventos relacionados con la inocuidad de los alimentos, el hambre existente en el planeta y la creciente “ansiedad” de los consumidores generada por: a) el cuestionamiento a las identidades alimentarias producto de la globalización, y b) el aumento de las enfermedades derivadas de los hábitos de alimentación.

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personal, en que las decisiones de consumo se realizan con débil apego a reglas colectivas. Este proceso se ve favorecido por la enorme variedad de productos existente en el mercado. El consumo de alimentos se hace cada vez menos en familia y muchas veces en forma individual. Las personas, con frecuencia, encuentran en los estilos de alimentación una manera de afirmar la identidad. Los distintos estilos de alimentación se dan no sólo al interior de los diferentes sectores sociales y etarios, sino que también al interior de las familias8. Si antes los principales referen-tes de los comportamientos alimentarios eran la familia y la clase, hoy parecieran ser la publicidad y los consejos médicos.

Un rasgo relevante del consumo actual, del consumo hipermoderno, es su diversidad y fragmentación, lo que significa que los comportamien-tos alimentarios no presentarían, al menos en apariencia, una suficiente consistencia. Así, por ejemplo, es posible observar que en las sociedades desarrolladas existe al mismo tiempo demanda por comida rápida y por comida lenta, por productos gourmet y por productos genéricos, por alimentos funcionales y por alimentos experienciales, por comida vinculada a la instantaneidad del presente y por aquella que se relaciona con la nostalgia y el futuro. Esto no quiere decir que no existan grupos en la sociedad activamente leales a determinados estilos de consumo (como cierto tipo de vegetarianos, por ejemplo), pero todo indicaría que la mayoría de los consumidores se relaciona con los alimentos de una manera más ecléctica y volátil9.

En los párrafos siguientes expondremos algunos de estos compor-tamientos, los que están planteados en forma dicotómica para expresar lo más claramente posible los rasgos más sustantivos de cada estilo alimentario. Entre cada “polo” descrito existe un continuo de opciones de consumo creado por los propios consumidores.

a) Comida rápida v/s comida lentaLa rapidez es uno de los rasgos más definitorios de la sociedad moderna. Es posible identificarlo desde los inicios de la Revolución Industrial y

8 En este texto se entienden los estilos de alimentación como la relación de las personas con los alimentos, la que surge de las siguientes preguntas: qué se consume, cuándo se consume, dónde se consume, con quién se consume y cómo se preparan los alimentos. Estas preguntas las plantea la Unión Europea para abordar el tema de los alimentos en general (CIAA, 2005).

9 El término ecléctico se refiere en este texto al estilo personal de alimentación que combina estilos culinarios distintos en diferentes momentos y circunstancias, no refiriéndose a la cocina mestiza o de mezcla que combina en un mismo plato estilos culinarios distintos como es la “comida fusión”. Esta cocina implica una mezcla culinaria cultural en que se combinan elementos de varias tradiciones gastronómicas sin pertenecer a ninguna en particular.

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se ha hecho más protagónico en las fases actuales de la modernidad. El objetivo pareciera ser alcanzar mayor velocidad en los desplazamientos, en las comunicaciones, en la producción, en el diseño de los productos, en el crecimiento de plantas y animales y en la vida cotidiana de las personas.

La alimentación es uno de los ámbitos en que la rapidez está im-perando. Existen antecedentes que indican que el tiempo dedicado al consumo de los alimentos se empezó a reducir con la Revolución Indus-trial. No obstante, es durante la década del cincuenta del siglo XX que esta tendencia se intensifica notablemente y se masifica. Honoré, en su libro Elogio de la Lentitud (2004) sostiene que “a menudo comemos solos, en movimiento, o mientras hacemos otra cosa como trabajar, conducir, leer el periódico, navegar por la red. En la actualidad, casi la mitad de los británicos cenan delante de un televisor. En el McDonald la comida dura en término medio once minutos”. El hábito de comer rápido es entonces una práctica que va más allá del consumo de fast food y ya pareciera ser global10.

Como una reacción al fast food, a fines de los años ochenta del siglo pasado aparece el concepto de “slow food”, un movimiento que surge en Italia y se expande luego a Europa, Estados Unidos y Japón, y que tiene como propósito darle un mayor espacio a la alimentación, es decir, tomarse el tiempo necesario para comer.

Dicha propuesta alimentaria puede enmarcarse en el contexto más amplio del movimiento slow, el que sostiene que lo rápido no siempre es lo mejor, que las personas deben ser capaces de tomar el control de sus vidas en las más diversas actividades como el trabajo, la medicina, el diseño urbano, el sexo y la alimentación. Honoré, resumiendo las principales características del slow food, afirma que ésta es una forma de producir los alimentos, de cocinar y de comer, basada en “produc-tos de temporada, frescos y locales; recetas transmitidas a través de las generaciones; la agricultura sostenible; y la cena despacio con la familia y los amigos. Slow food también predica la ecogastronomía. La idea de comer bien puede, y debe, ir de la mano con la protección del medio ambiente” (Honoré, 2004).

10 En la actualidad, “fast food” se asocia en general con comida poco saludable. Sin embargo, recientemente se ha desarrollado el concepto de “fast good” (rápido y bueno) para compatibilizar la comida rápida con lo bueno y saludable. La idea fuerza en esta perspectiva pareciera ser “come rápido, come con sabor, come sano”.

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b) Gastronomía identitaria v/s gastronomía molecularLa gastronomía identitaria11 se expresa con mucha fuerza en Europa. En términos amplios, esta corriente gastronómica se funda en que la cocina es cultura y una forma de compromiso con el entorno natural y social. Es decir, la gastronomía expresaría una forma de vivir. En términos más específicos, Santi Santamaría, uno de sus principales exponentes, plantea los siguientes elementos que caracterizan su contenido: a) aceptación de que existe una historia culinaria que nos condiciona y que nos hace tal y como somos; b) utilización de productos de temporada y rechazo de sustancias químicas; c) cocinar los alimentos sin destruirlos, mante-niendo y potenciando su sabor; d) mejorar los procesos culinarios con nuevas tecnologías, pero promoviendo la sencillez; e) la cocina como acto de creación es una más de las bellas artes; y f) la cocina no debe dejar de ser local, debe expresar las raíces territoriales de una población.

Emocionar más que alimentar sería el objetivo de tal gastronomía (Santamaría, 2008). En este contexto, este autor señala que la esencia del concepto de restaurante del siglo XXI es que sea un lugar donde se alimenta al ser humano, a su cuerpo y a su alma.

La gastronomía molecular12 es aquella que, a través de las leyes de la química y de la física, intenta conocer lo que realmente sucede cuando se preparan los alimentos. Se preocupa, además, de estudiar y aplicar la manera de potenciar los sabores, las texturas y las consistencias de los alimentos. Tal como señala Aguilera (2006), “a fin de cuenta, y nos guste o no, lo que comemos son moléculas sabrosas y nutritivas”.

Hervé This, el principal investigador y promotor de esta gastrono-mía, sostiene en su libro tratado Elemental de Cocina que ésta constituye una revolución culinaria “al permitir un mejor dominio de la cocina” (This, 2002). De acuerdo a este autor, la gastronomía molecular sería una ciencia, tecnología y técnica que tiene su base en “la investigación para explorar los miles de fenómenos sorprendentes que tienen lugar durante el cocinado”. This afirma que “el químico y el cocinero tienen muchos puntos en común: ambos muelen, cortan, filtran, disuelven, calientan, reducen y cristalizan”. Se trataría, además, de introducir en la gastronomía nuevos métodos, utensilios e ingredientes.

11 Esta gastronomía también es conocida como cocina artesanal, clásica, emocional y cuestiona la incorporación de las lógicas de la industria en la alta cocina y, por cierto, también a la comida rápida.

12 Esta gastronomía también es conocida como gastronomía industrial, tecnoemocional y experimental.

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c) Alimentos funcionales v/s comidas experiencialesLos alimentos funcionales son aquellos que en forma natural o como productos elaborados contienen componentes que tienen efectos benefi-ciosos para la salud, que van más allá de la nutrición. El posicionamiento de estos alimentos puede entenderse a partir de dos grandes tendencias existentes en las sociedades actuales. La primera es la “medicalización de la vida” y la segunda es la asignación de objetivos múltiples a los alimentos. Actualmente las personas están cada vez más preocupadas por la salud, y los gastos relacionados con ésta aumentan más que el conjunto del consumo. Como lo indica Lipovetsky (2007) “los bienes de consumo pueblan cada vez más la dimensión de la salud: alimen-tos, turismo, hábitat, cosméticos (…) programas de televisión y radio, artículos y páginas web”. Por otro lado, en estos tiempos las personas esperan encontrar en los alimentos no sólo la satisfacción del hambre y sus necesidades de nutrición, sino que también placer, entretención, experiencias, vigor y belleza.

El consumo experiencial es aquel que a través de las emociones que provoca va generando satisfacciones subjetivas, que de una u otra ma-nera dejan huellas en las personas. Este consumo, por lo tanto, puede relacionarse con comidas que hacen recordar la niñez, con platos nue-vos vinculados a contextos culinarios “exóticos”, con la curiosidad de conocer nuevos estilos de comidas, como los asociados a la gastronomía molecular, y con la comida entretención, a través de la eatertainment desarrollada en los años recientes en Estados Unidos. Como sostie-nen algunos autores, el consumidor de hoy sería más un coleccionista de experiencias que un coleccionista de cosas (Lipovetsky, 2007). El “fooding”, palabra compuesta de food y feeling, estaría dando cuenta de esta perspectiva que intenta convocar todos los sentidos13. Aludiendo a los temas iniciales de este capítulo, la modernidad liviana, al darle mayor importancia a la diversidad y a la subjetividad de las personas, favorece proyectar lo experiencial como protagónico.

d) Consumo responsable v/s consumo desconsideradoDesde una perspectiva más amplia, en las sociedades actuales se puede observar un consumidor consciente y movido por valores, que opta, por ejemplo, por los alimentos orgánicos, el comercio justo y la producción

13 “Observación gastronómica” indica que “el fooding cristaliza todas las nuevas corrientes gastronómicas: world food, easy eating, show–cooking, neo-japs, hasta slow food (…) La comida ya no sería el centro principal de interés, al menos no el único” (observaciongastronomica.blogstop.com).

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con responsabilidad social y ambientalmente sustentable; al tiempo que se puede observar asimismo un consumidor “desordenado” y poco “comprometido”, que privilegia los bajos precios y consume sin problemas alimentos producidos sin consideración a determinadas buenas prácticas. En relación a este último comportamiento es posible observar, por ejemplo, que en algunos países desarrollados se sigue consumiendo carne de ballenas y de atún, especies capturadas sin ninguna apego al bienestar animal. También existe el consumo de crustáceos que son cocinados vivos.Por último, es importante tener en consideración que de forma adicional al protagonismo del consumidor abordado en este acápite, el nuevo pa-radigma alimentario plantea “un nuevo eje de procesamiento”, distinto y complementario al eje de procesamiento característico del proceso de producción. Este nuevo eje, según Aguilera (2007), da cuenta de la “transformación” que tienen los alimentos al interior del cuerpo del consumidor: es el eje boca–cerebro–célula. Este eje está relacionado con la neurofisiología del hambre, de la saciedad y de la gratificación, con la biodisponibilidad y el aprovechamiento de los alimentos por parte del organismo, y con la nutrición a la medida.

5. Las crecientes y múltiples contribuciones de la biotecnología y de las TICs

La biotecnología es uno de los pilares de la revolución alimentaria en curso, y sus aplicaciones en la agricultura, acuicultura y en la industria de los alimentos son cada vez más amplias. La biotecnología ha intensi-ficado su contribución en estas áreas a partir de los notables avances en la genética molecular, la ingeniería genética y la bioinformática ocurridos en las tres últimas décadas14.

Mirada la industria de los alimentos en su conjunto, desde la produc-ción primaria al consumidor, las aplicaciones actuales y potenciales de la biotecnología pueden darse en los siguientes ámbitos: en la producción de materias primas; en la elaboración agroindustrial; en la distribución y comercialización; en el consumo; y en el desarrollo de técnicas ana-líticas. Dados los cuestionamientos que muchas veces manifiestan los consumidores del mundo en relación a la transgenia, los mayores usos actuales de la biotecnología se dan en la producción de materias primas

14 La biotecnología basada en estos avances es conocida también como biotecnología moderna.

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y en las técnicas analíticas. En el ámbito de la transformación industrial, mayoritariamente es utilizada en algunos procesos como la fermentación de vinos, vinagres, cervezas y quesos. Se estima que la biotecnología será cada vez más utilizada en la distribución y comercialización de los alimentos.

Según la FAO (2004) la Revolución Verde ha dado paso a la Revolu-ción Genética. Esta última, aplicada a la producción de materias primas agrícolas y pecuarias es una de las bases de la agricultura del conoci-miento15. En efecto, a partir de la década de los 80 del siglo pasado, la biotecnología da un salto cualitativo en cuanto a sus aplicaciones en la agricultura, la ganadería y la acuicultura. El arco de sus aplicaciones se amplía notablemente y esto se hace con nuevas y más potentes he-rramientas. La biotecnología moderna empieza a ser utilizada en los siguientes ámbitos: a) fito y zoomejoramiento; b) bioenriquecimiento; c) diagnóstico y tratamiento de enfermedades en plantas, ganado y peces; d) producción de “vacunas orales” para personas, ganado y peces; e) in-seminación artificial, ovulación y transplante de embriones; f) nutrición animal; g) crecimiento más rápido de especies vegetales y animales; y h) medición y conservación de recursos genéticos.

En varios de esos ámbitos se utiliza específicamente la ingeniería genética, dando como resultado los cultivos genéticamente modificados o transgénicos. En este contexto, los cultivos resultantes de la ingeniería genética se han clasificado en cultivos de primera, segunda o tercera ge-neración. Los cultivos transgénicos de primera generación son aquellos en que las aplicaciones de ingeniería genética tienen como propósito lograr características agronómicas, tendientes a mejorar la productividad a través de la tolerancia a herbicidas, resistencia a plagas y adaptación a condiciones climáticas o edafológicas adversas. La segunda generación corresponde a plantas que generan productos alimenticios con mejores atributos nutricionales, organolépticos o más adecuados para el proce-samiento industrial16. La tercera generación corresponde a plantas mo-dificadas con ingeniería genética que funcionan como biofactorías para

15 Ver Barrera, Arturo, Modernidad, Agricultura del Conocimiento y Nueva Ruralidad (2007). 16 Según Dennis y Aguilera (2008), estos cultivos pueden producir aceites, grasas y almidones

que mejorarán la digestibilidad y la absorción. Además están en esta categoría muchos de los cultivos que producen alimentos o compuestos funcionales como antioxidantes. Igualmente los cultivos transgénicos de segunda generación pueden buscar generar alimentos más adecuados para su transformación agroindustrial. Un ejemplo de ello son las investigaciones realizadas en la soya para que produzca aceite sin necesidad de hidrogenarlo posteriormente, con la consiguiente reducción de ácidos grasos nocivos, y en las papas con el propósito de que se haga más lento su característico pardeamiento enzimático (Genoma España, 2005).

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producir elementos de interés en los campos biosanitario, farmacéutico o industrial (Genoma España, 2005).

Las herramientas biotecnológicas actuales se usan masivamente en la producción de enzimas, probióticos, pigmentos, vitaminas, aminoácidos, potenciadores del sabor, aditivos y levaduras mejoradas. Todos estos son compuestos utilizados en los procesos de transformación industrial de los alimentos, obteniéndose con ellos una mejor calidad de los productos a través de mejores características organolépticas, químicas o fisioquí-micas. Un uso creciente por parte de la industria alimentaria es el de las enzimas para la producción de jugos, con el propósito de hacer más eficiente la extracción y mejorar la clarificación. También en el ámbito de la transformación agroindustrial, en estos años se ha avanzado en la investigación de bacterias lácticas transgénicas que hacen más rápida la fermentación de los quesos, de levaduras que dan más sabor afrutado a los vinos y de levaduras y enzimas para que el pan tenga una vida útil más larga. Genoma España (2005) proyecta para los próximos años la utilización de nuevas bacterias y microorganismos en la elaboración de alimentos capaces de crecer, por ejemplo, bajo condiciones extremas de temperatura y PH.

La biotecnología igualmente es utilizada en el ámbito de la dis-tribución y comercialización de alimentos a través de la bioconserva-ción y del control de la calidad. La bioconservación es el conjunto de procedimientos orientados a “aumentar la vida útil e incrementar la calidad higiénico sanitaria de los alimentos mediante la actividad de determinados microorganismos o sus metabolitos” (Indualimentos, 2008). Ejemplos en este ámbito son el seguimiento del “perfil genético” de microorganismos dañinos o potencialmente dañinos para la salud de las personas o el uso de biocontroladores sin que se afecte la cali-dad. Además, la biotecnología se ha convertido, crecientemente, en un potente instrumento para comprobar la autenticidad de los alimentos y de sus materias primas.

Los ámbitos de la inocuidad, del control de compras de materias primas, o del apoyo a sistemas de identidad preservada, son sólo algunos de los ámbitos en que la biotecnología se puede aplicar en la distribución y comercialización de los alimentos. Todos ellos están relacionados al concepto de trazabilidad17.

17 Igualmente se están usando cada vez más los marcadores moleculares para garantizar “la identidad genética” de las plantas y de esta forma proteger los derechos de obtentor en el ámbito de la creación de nuevas variedades.

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En cuanto a las aplicaciones de la biotecnología en el consumo, éstas tienen el carácter de potenciales a través del desarrollo de la nu-trigenómica y su uso en la alimentación a la medida. La nutrigenómica o genómica nutricional corresponde a una nueva rama de las ciencias, que estudia el efecto de la nutrición a nivel molecular y genético. Sus aplicaciones también vendrán desde la proteómica, tecnología a través de la cual se estudia la relación genes-proteínas, específicamente a tra-vés del estudio de la estructura, función y regulación de las proteínas codificadas en el genoma de un organismo determinado. Tanto la nu-trigenómica como la proteómica permitirán relacionar más fuertemente los alimentos y su impacto en la salud.

En la medida que la transgenia se utilice para obtener alimentos con mayores atributos para la salud, lo más probable es que la evaluación riesgos/beneficios, actualmente favorable a los riesgos, se incline cada vez más a los beneficios y así esta tecnología vaya adquiriendo mayor aceptación y se haga crecientemente “convencional”. La ingeniería genética está siendo una tecnología significativa para la producción de alimentos funcionales y con alta probabilidad lo será más en el futuro.

Las tecnologías de la información y de la comunicación (TICs) son otro de los pilares de la actual revolución alimentaria.

Al ser las TICs un conjunto de tecnologías de propósito general, sus aplicaciones en la industria de los alimentos son múltiples y abordan un rango amplio de áreas en todos los eslabones de las cadenas alimentarias. Al igual que en otros ámbitos productivos, en las actividades agrícolas y alimentarias las TICs están transformando los procesos productivos, las estrategias empresariales, los modelos de negocios, las relaciones de las empresas con los consumidores y los patrones de organización de la producción de alimentos en el mundo. Dada la vasta gama de aplicacio-nes de las TICs en la actualidad, en este acápite abordaremos solamente algunas de ellas, como su utilización en la agricultura de precisión, en la trazabilidad, en el consumo y en la bioinformática18.

En términos generales, la agricultura de precisión es “una agricultura a la medida”. En términos más específicos, es el uso de las tecnologías de la información y de la comunicación en la gestión de las prácticas agrícolas, teniendo en cuenta la variabilidad de los suelos y de las con-diciones microclimáticas dentro de las explotaciones agropecuarias. El

18 Como en las empresas de otros ámbitos productivos, las aplicaciones de las TICs en las distin-tas áreas de la gestión de las empresas alimentarias son múltiples: en la contabilidad y finanzas, en los recursos humanos, en la planificación y optimización de recursos, y en la automatización de las ventas. También lo son en la gestión de las cadenas de suministro y en las relaciones con los clientes.

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objetivo de la agricultura de precisión es, entonces, sacar el máximo margen de utilidad de cada “unidad de manejo” a través del aumento de la productividad y de la reducción de los costos de producción de cada una de estas unidades. Así, por lo tanto, la fertilización, el riego, las fechas de siembra y otras prácticas agrícolas son realizadas con mayor información y precisión. Este tipo de agricultura se ha ido extendiendo en todo el mundo, siendo Estados Unidos, Australia y Argentina los países que más la realizan. Los instrumentos tecnológicos involucrados en ella son el sistema de posicionamiento global o GPS, el sistema de información geográfica, la detección remota o teledetección, las redes de comunicación y los sensores. Estos últimos entregan información con-tinua sobre las condiciones de temperatura, humedad y concentración de nutrientes en el suelo y sobre el desarrollo de los cultivos.

En un mundo con consumidores más evaluativos y responsables, la trazabilidad de los alimentos adquiere una gran relevancia. Ésta puede ser entendida como “la posibilidad de encontrar y seguir el rastro, a través de todas las etapas de producción, transformación y distribución de un alimento, un pienso, un animal destinado a la producción de alimentos o una sustancia, destinados a ser incorporados en alimentos o piensos o con probabilidad de serlo” (UE, 2002). En otras palabras, la trazabilidad es un instrumento que ayuda a gestionar los riesgos de inocuidad y de la calidad de los alimentos y cuyo objetivo es entregar información a los consumidores, autoridades y productores, y con ello aumentar la confianza de la sociedad en los productos alimentarios.

Los consumidores quieren saber cada vez más certeramente cómo ha sido producido un determinado alimento, así como las autoridades sanitarias y los propios productores de alimentos necesitan saber cuál es el origen de un producto, para poder reaccionar de manera oportu-na y eficaz en caso de generarse una emergencia por problemas en la calidad sanitaria. Así las cosas, la recolección, el almacenamiento y la transmisión de información entre los distintos actores de las cadenas alimentarias requieren una gestión adecuada, la que en los tiempos actuales es impensable sin la utilización de las TICs. Las tecnologías in-volucradas en la gestión de los sistemas de trazabilidad según Bermejo y Meneses (2004) son las tecnologías para la identificación y captura de datos; las tecnologías para el intercambio electrónico de datos; las redes de comunicación; y los software correspondientes.

Un área que utiliza crecientemente las tecnologías de información y comunicación es la del consumo. Dichas tecnologías son cada vez más aplicadas en la entrega de información, no sólo nutricional y funcional

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de los alimentos sino que también relacionada a las formas en que estos fueron producidos; en la compra y venta, a través del comercio electrónico; en la interactividad de los productos con los consumidores mediante el desarrollo de envases inteligentes, los que pueden indicar entre otras cosas el mejor momento de consumo en productos como las frutas o las verduras; y en el manejo del stock doméstico de los alimentos. Las tecnologías utilizadas en este ámbito son los chips RFID, la Internet y los sensores y nanosensores, entre otras.

Muchos de los progresos tecnológicos y su aplicación en el campo de los alimentos, analizados en este capítulo, han sido posibles gracias al desarrollo de la bioinformática, una disciplina científica en que con-vergen la biología, la computación y las tecnologías de la información. En simple, es el uso de estas dos últimas tecnologías en la gestión y análisis de datos biológicos. La bioinformática incluye la modelación de procesos biológicos, y su desarrollo ha sido esencial para el estudio del genoma y las secuencias de proteínas. Desde una perspectiva de la industria alimentaria, Dennis y Aguilera (2008) mencionan algunas apli-caciones de la bioinformática, a saber: a) análisis de ADN y de proteínas para determinar la autenticidad de los alimentos; b) uso de marcadores moleculares en el mejoramiento genético de plantas, animales y peces; c) genómica nutricional; d) análisis de proteínas para una mejor compren-sión de sus propiedades y sus potenciales aplicaciones en los procesos de transformación agroindustrial; y e) análisis microbiológico para una rápida identificación de patógenos y el desarrollo de especies benéficas.

Sin entrar en detalles sobre la aplicación de las TICs en otros ámbitos de las cadenas alimentarias, es preciso mencionar algunos sobre los cuales las TICs están teniendo un gran impacto, y con toda seguridad lo seguirán haciendo en el futuro, como es el caso de la gestión del agua del riego, para hacer un uso más eficiente y sustentable de este recur-so; la generación y el manejo de la información agrometereológica; y la gestión de las cadenas de suministro, especialmente en las grandes cadenas de distribución de alimentos.

6. La relevancia de los riesgos: inocuidad, cambio climático y precios de los alimentos

Una de las pretensiones básicas de la modernidad pesada, y por lo tanto de la sociedad industrial, fue lograr un mundo más seguro, predictible y controlable a través del desarrollo de la ciencia y de la tecnología.

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Pareciera existir acuerdo, sin embargo, en que en la medida que el co-nocimiento se fue aplicando en distintos ámbitos del quehacer humano se han ido generando nuevos riesgos, los que son denominados por algunos autores como riesgos manufacturados (Beck, 2002).

En la sociedad post industrial, en la sociedad del riesgo, la huma-nidad adquiere una mayor conciencia de los nuevos riesgos y de sus eventuales consecuencias para todo el planeta. En esta nueva fase de la modernidad se debilita la fe en la “controlabilidad” del desarrollo y pareciera que los riesgos no sólo no disminuyen, sino que aumentan conforme el conocimiento abre nuevos ámbitos de intervención humana. En la sociedad actual los riesgos cada vez respetan menos las fronteras nacionales, carecen de claros límites temporales y algunos de ellos tienen el carácter de sistémicos.

Uno de los ámbitos de expresión e impacto de los riesgos manufactura-dos es el de los alimentos, siendo aquellos vinculados a la inocuidad, al cambio climático y a los precios los más relevantes. Estos riesgos se analizan en las páginas siguientes y se sintetizan en la Tabla 2.

Un ejemplo “clásico” relacionado con la inocuidad de los alimentos, mencionado reiteradamente en la literatura, es el de las vacas locas. La evidencia nos estaría indicando que, no obstante los avances científi-cos y tecnológicos en la producción y en el control de los alimentos, el riesgo cero no existe y cada cierto tiempo se desencadenan episodios de contaminación con agentes “nuevos”, que difícilmente fueron previstos y cuyo tiempo de incubación y efectos transgeneracionales muchas ve-ces se desconocen. Los consumidores están atentos a que los alimentos consumidos en el presente no dañen su salud, no sólo ahora sino que tampoco en el futuro. Todo esto debilita la confianza de las personas en lo que comen y en las instituciones encargadas de garantizar la calidad sanitaria de los alimentos.

Actualmente la relación de las personas con la ciencia y la tecnología es distinta a la que se daba en el tiempo de la sociedad industrial. Hoy la gente quiere involucrarse activamente en los avances tecnológicos y sus posibles efectos. En el tema que nos ocupa, las personas desean saber más sobre los insumos empleados en la producción de los alimentos y sobre la forma en que estos han sido elaborados. La opinión “experta” pareciera no ser siempre lo suficientemente segura, entre otras cosas, por las frecuentes diferencias entre los científicos y los no pocos cambios de opinión de ellos a través del tiempo. El mayor conocimiento existente en la actualidad y la nueva actitud de los consumidores en relación a la ciencia y la tecnología genera una llamativa paradoja: aunque los ali-

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mentos son ahora más seguros que nunca, la percepción de inseguridad de los consumidores en este ámbito pareciera haber aumentado.

tabla 2. Riesgos en producción y consumo de alimentos, impactos e instrumentos de políticas

ÁMBITO DELRIESGO

EFECTO PARA LOS PRODUCTORES

EFECTO EN CONSUMIDORES

OBJETIVO DE POLÍTICA

APORTE A LA SEGURIDAD

ALIMENTARIA(Food Security)

INSTRUMENTOSDE GESTIÓN

RIESGOS EN INOCUIDAD

· Pérdidas económicas.

· Debilitamiento de confianza de los con-sumidores.

· Enfermedades de transmisión por los alimen-tos, ETAs.

· Creciente demanda por seguridad ali-mentaria (Food Safety).

· Seguridad alimentaria (Food Safety).

· Mejor aprove-chamiento de los alimentos por el orga-nismo de las personas.

· Política y Siste-ma Nacional de Inocuidad.

· Trazabilidad. HACCP.

· Buenas prácticas.

· Investigación e innovación.

RIESGOS CLIMÁTICOS

· Pérdidas de producción.

· Disminución de capacidad productiva.

· Menor dis-ponibilidad de alimentos.

· Problemas de seguridad ali-mentaria (Food Security).

· Seguridad climática.

· Mayor esta-bilidad de la producción.

· Mejora de condiciones para aumento de la produc-ción en largo plazo.

· Seguros climáti-cos.

· Buenas Prácticas Ambientales.

· Fondos de adap-tación al cambio climático.

· Investigación e innovación.

VOLATILIDAD DE PRECIOS

· Pérdidas o ganancias de corto plazo.

· Aumento de incertidumbre debilita inver-sión.

· Mientras más pobre, mayor impacto de-bido al mayor peso de los alimentos en el ingreso familiar.

· Reducción del rango de variación de los ingresos de los productores y del efecto negativo en los consumi-dores.

· Menor variabi-lidad en oferta de alimentos.

· Acceso más estable a los alimentos.

· Programas de cobertura.

· Fondos de esta-bilización de los precios y de los ingresos.

· Programas de transferencias condicionadas a los consumi-dores.

Fuente: elaboración propia.

Para controlar la autonomía de la que ha gozado la ciencia y la tecno-logía por mucho tiempo, autores como Beck (2002) sostienen que está naciendo la ciudadanía tecnológica, una forma de “recuperación de los

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derechos democráticos básicos frente al gobierno de nadie de los desa-rrollos tecnológicos”. Una expresión de tal ciudadanía es la ejercida por las organizaciones de consumidores, las cuales han ido adquiriendo una gran capacidad de acción en los países desarrollados, y crecientemente en las economías emergentes.

En la última década, los países han ido implementado un conjunto de medidas para acrecentar la confianza en sus sistemas alimentarios19. En esta tarea le han asignado una responsabilidad primaria a los actores privados, y al Estado, por su parte, se le ha fortalecido su responsabilidad en la regulación y fiscalización. En este contexto, se han ido consolidando los mecanismos de aseguramiento de la calidad e implementando cada vez más sofisticados sistemas de trazabilidad. En parte importante de los países desarrollados se han llevado a cabo profundas reformas a la institucionalidad pública involucrada en el tema, en las que la figura de las Agencias de Inocuidad de los Alimentos ha tenido un rol central.

Otro conjunto de riesgos manufacturados son los ambientales, entre los cuales se encuentran aquellos relacionados con el cambio climático. En general estos riesgos son sistémicos, con una gran capacidad de al-terar la vida de las personas y las actividades de los distintos sectores productivos. Desde la perspectiva del tema de este capítulo, el cambio climático está afectando, y afectará más en el futuro: a) el desarrollo de la producción de alimentos, y b) la seguridad alimentaria de importantes áreas del planeta, en la medida que aumentará la población en riesgo de hambre.

Desde la primera Revolución Industrial la actividad humana ha intervenido y transformado los más diversos y recónditos ámbitos de la naturaleza, razón por la cual algunos autores han denominado a este tiempo como la Era del Antropoceno (Sachs, 2008). Otros han planteado esta misma idea como “el fin de la naturaleza”, en el sentido de que mu-chas cosas que eran naturales ya no lo son completamente. Un ejemplo de ello es el nivel de concentración de los gases de efecto invernadero en la atmósfera, los que se han venido incrementando sostenidamente desde inicios del siglo XIX.

Los cambios del clima se expresan, en simple, en aumentos de la temperatura media, disminución de las precipitaciones y mayor ocu-rrencia de eventos climáticos extremos. Según Fisher et al. (2005), con el

19 La confianza en los alimentos depende de varios aspectos. En Europa se enfatizan cinco: honestidad (confianza en la empresa, en la marca y en el origen), familiaridad (claridad y cercanía de los contenidos del etiquetado), calidad (frescura, otros), sentido de lo natural (referido a los ingredientes agregados), e inocuidad (confianza en que no se dañe la salud). (CIAA, 2005).

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cambio climático aumentarán los ecosistemas tropicales y disminuirán los ecosistemas boreales y árticos, todo lo cual hará que al 2080 aumen-ten de un 26,5% a un 29,0% las áreas demasiado secas del planeta y disminuyan de 13,2% a 5,2% aquellas demasiado frías.

Los efectos que estos cambios ocasionarán en la producción de ali-mentos serán, por lo tanto, de distinto signo y magnitud, dependiendo de las regiones geográficas y de los rubros productivos. En algunas zonas del norte de Europa, Estados Unidos, Canadá y Rusia, los aumentos de temperatura causarán importantes incrementos de la superficie apta para cultivos, especialmente para cereales. El principal impacto negativo lo tendrán los países de África. A este respecto, el Panel Intergubernamental sobre Cambio Climático (2008) estima, por ejemplo, que en algunas zonas de África los rendimientos de ciertos cultivos podrían reducirse hasta en un 50% en la agricultura de secano al año 2020.

Por otra parte, los cambios en la temperatura de los océanos, algunos subiendo y otros bajando, y los cambios en la intensidad y la frecuencia de las corrientes marinas alterarán las pautas de distribución de los pe-ces. De nuevo los países que enfrentan los mayores riesgos son aquellos en desarrollo, principalmente de África. La FAO señala, sin embargo, que a algunos de estos países se les presentarán oportunidades para la acuicultura, especialmente en las zonas tropicales y subtropicales de África y América Latina.

Una de las consecuencias más graves de la alteración de la capaci-dad productiva de alimentos a raíz de los cambios en el clima será la seguridad alimentaria. Según el Panel Intergubernamental sobre Cambio Climático (2008), al 2080 los efectos de los cambios en el clima provo-carán entre 40 y 170 millones de personas desnutridas y, a este mismo año, alrededor del 75% de la población en riesgo de hambre vivirá en el África Sub-Sahariana.

Para mantener y acrecentar la capacidad productiva mundial de alimentos, se deberán invertir importantes recursos en adaptar la agri-cultura al cambio climático e implementar masivamente buenas prácticas de producción agrícolas y alimentarias vinculadas a la eficiencia ener-gética y a la reducción de gases de efecto invernadero. En este contexto, el principal desafío de la agricultura mundial de las próximas décadas será la adaptación al cambio climático y la principal tarea de la industria alimentaria en los próximos años será responder a las exigencias de eti-quetado de la huella de carbono, primero, y luego de la huella del agua.

Un tercer grupo de riesgos manufacturados relevantes para el desem-peño de la producción y el comportamiento del consumo de alimentos,

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son los precios internacionales de estos20. Los precios de los productos agrícolas se caracterizan por su baja elasticidad de producción y en general por la baja elasticidad de la demanda. Ambas características son las que le otorgan a esta volatilidad de los precios su fuerte funda-mento estructural. También se inscribe en esta perspectiva el carácter excedentario de los mercados internacionales de los productos agrícolas y la fuerte dependencia de esta producción a los factores climáticos.

Esta volatilidad de los precios se agudiza en algunos períodos como el que originó la crisis alimentaria del año 2008. Dicha crisis se caracterizó por una alza significativa de los precios de los alimentos en un escenario de aumento generalizado de los precios de los productos básicos y se explicó por un conjunto amplio de elementos, a saber: a) el incremento de la demanda de alimentos por parte de China e India; b) el uso importante de granos para la producción de biocombustibles; c) la ocurrencia de ciertos eventos climáticos que deterioraron la oferta de productos agrícolas; d) la utilización de productos agrícolas en los mercados de capitales en la búsqueda de instrumentos financieros más seguros; y e) los bajos niveles de inventarios.

Con el incremento de la producción de biocombustibles, durante la última década se ha venido desarrollando una nueva relación entre los precios del petróleo y los precios de los commodities agrícolas, generán-dose una vinculación más estrecha entre tales precios. Como sostiene la OCDE-FAO (2009), los precios del petróleo serán muy influyentes en el comportamiento de los precios agrícolas en los años que vienen. Incluso sostienen que si los precios del crudo se sitúan por encima de los 90 o 100 dólares por barril se provocarían aumentos importantes de aquéllos. Según estos organismos, la volatilidad de los precios de los productos agrícolas seguirá siendo alta, aunque menor a la observada en los últimos dos años.

En una publicación reciente de CEPAL-FAO-IICA (2009), se sostiene que actualmente estamos en presencia no sólo de “desajustes” de la oferta, lo que con frecuencia ocurre con la producción agropecuaria, sino que también de la demanda. En este contexto, dicha publicación señala que “la concurrencia de ambos factores en los incrementos de los precios de las materias primas y de su volatilidad, durante los últimos años, ha llevado a plantear la posibilidad de que estemos frente a un nuevo

20 Entre los riesgos de mercado, tal vez los más propiamente manufacturados y sistémicos son los financieros, como los que generaron la crisis económica de estos años. Otro es el tipo de cambio. Siendo ambos riesgos importantes, el propósito de este capítulo nos exime de explayarnos sobre ellos.

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ciclo de ajuste entre la oferta y la demanda, tal como ocurrió a finales del siglo XIX y principios del siglo XX, y entre 1945 y 1970”.

Como es evidente, la volatilidad de los precios tiene importantes impactos sobre la producción de los alimentos dado que desincentiva la inversión, y también sobre el consumo en la medida que afecta la seguridad alimentaria. Igualmente es evidente que la intensificación de los cambios en el clima impacta cada vez más la oferta de los alimentos y, a través de ésta, a sus precios. Es por esta razón que, en lo que va corrido de este siglo XXI, se ha ido ampliando en el mundo el uso de instrumentos de gestión de los riesgos climáticos y de los precios, mu-chos de ellos con apoyo de los gobiernos.

Como sostiene Giddens (2000), “se mire como se mire, estamos atrapados en la gestión del riesgo. Con la expansión del riesgo manu-facturado, los gobiernos no pueden pretender que esta gestión no es su problema. Y necesitan colaborar, ya que muy pocos riesgos novedosos respetan las fronteras nacionales”.

Una forma de colaboración en el ámbito de la inocuidad de los ali-mentos es la desarrollada en el marco del Codex Alimentarius y la estable-cida en la Unión Europea a través de su “Libro Blanco sobre Seguridad Alimentaria” de inicios de este siglo. En el ámbito del cambio climático, la principal forma de cooperación está dada por la Convención Marco de las Naciones Unidas sobre el Cambio Climático del año 1992 y por el Protocolo de Kioto. En cuanto a los precios de los alimentos, es claro que ellos se determinan en los mercados, pero la Organización Mundial del Comercio, al promover las buenas prácticas en el comercio interna-cional, constituye un mecanismo multilateral relevante en este ámbito, toda vez que la aplicación de medidas proteccionistas y de subsidios a la producción agrícola por parte principalmente de los países desarro-llados, tiene impactos en los precios internacionales de los alimentos.

En los dos últimos ámbitos mencionados, son evidentes las debi-lidades de los mecanismos multilaterales establecidos hasta hoy para procurar una fructífera y eficiente cooperación y solución en los temas del cambio climático y del desarrollo del libre comercio. En momentos en que cerramos este capítulo, tanto Estados Unidos como China han expresado su escepticismo en relación a los resultados de la Cumbre de Copenhague, al menos en lo que se refiere al establecimiento de compromisos vinculantes de reducción de emisiones de gases efecto invernadero. Para superar el impasse que el fracaso de esta Cumbre significaría, proponen que ésta se entienda como “un proceso de dos

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partes”, postergándose de esta forma los resultados más exigentes para el año 2010.

La exigencia de resultados vinculantes en las negociaciones sobre el cambio climático, representa un notable test a la forma en que el mundo enfrenta sus principales problemas. Del mismo modo, a través de la Ron-da de Doha, la OMC será probada en su capacidad para alcanzar acuerdos relevantes para la ampliación del libre comercio, especialmente de los productos agrícolas. Los mecanismos de cooperación y de governance en estos dos ámbitos necesitan actualizarse y fortalecerse en la década que viene, muy probablemente en el marco de “un nuevo multilateralismo” que haga más eficiente e incluyente “el gobierno” del planeta.

La mayor centralidad de los riesgos en la vida de las personas y de las sociedades, y en la producción y consumo de alimentos, hacen cada vez más evidente que los riesgos y las estrategias para su gestión deben formar explícita y activamente parte de las estrategias de desarrollo y del crecimiento competitivo de las industrias alimentarias, tanto a nivel nacional como global. La sociedad del riesgo ha llegado para quedarse, y la gente demanda disponer de más y mejores instrumentos para desenvolverse de forma más segura en ella.

7. Principales tendencias al 2030

En las páginas siguientes se identifican y describen las principales tendencias que caracterizarán el desarrollo de la revolución alimen-taria en las próximas décadas. En una parte de los casos lo que más probablemente se observará será una intensificación de las tendencias existentes en la actualidad. Estas tendencias irán modificando el ac-tual paradigma alimentario que se expuso en la primera parte de este capítulo, y se expresarán en un escenario en que la población mundial seguirá aumentando, pero a tasas menores que en las cuatro últimas décadas, llegando al año 2030 a los 8.100 millones de habitantes. A ese año, esta población tendrá mayores ingresos, vivirá mayoritariamente en las ciudades y en términos absolutos y relativos la tercera edad tendrá una mayor relevancia.

Según la OCDE-FAO (2009), al 2030 la producción global de alimentos requerirá crecer en un 40% en relación al 2005/2007. Este requerimiento plantea la interrogante en cuanto a la disponibilidad de los recursos naturales, especialmente de tierra y agua, para sustentar tal aumento de producción. Al respecto, dichas instituciones sostienen que “estos

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factores críticos no parecen poner barreras insuperables al aumento de la producción agrícola”.

En relación a la tierra, Fisher et al. (2001) afirma que la tierra agrícola que pudiera incorporarse a las actividades agropecuarias, sin consi-derar las actuales tierras con bosques, es suficiente para satisfacer las necesidades alimentarias futuras. El mismo autor sostiene que el 80% de estas tierras adicionales están en África Sub-Sahariana y en América del Sur. La incorporación de este recurso a la producción agropecuaria, sin embargo, impondría mayores exigencias desde una perspectiva am-biental y su cuantía finalmente dependerá de manera muy importante de los aumentos de la productividad. En su Informe sobre el Desarrollo Mundial 2010, el Banco Mundial sostiene que la productividad agrícola tendrá que aumentar en un 1,8% al año, comparado con el 1% que hu-biese tenido que incrementarse en ausencia de cambio climático (Banco Mundial, 2010).

En relación al agua, se estima que su demanda por el sector agro-pecuario aumentará entre un 40 y un 50% al año 2030. Esta demanda no será fácil de satisfacer teniendo en consideración que en amplias regiones del mundo se ha producido una explotación excesiva de los cursos fluviales y del agua subterránea, al tiempo que el desarrollo eco-nómico y la urbanización ha aumentado la competencia por ella entre las distintas actividades productivas y se ha incrementado su contami-nación. A estos aspectos de dificultad se suman los impactos del cambio climático. Como sostiene el International Water Management Institute, IWMI (2007), “la era de la rápida expansión del regadío terminó”, con lo que los principales desafíos en este ámbito son el incremento de la productividad del agua en la agricultura de riego; el mejoramiento de las prácticas hídricas en la agricultura de secano, la que genera un 55% del valor de la producción agrícola del mundo; y la reducción de las pérdidas de alimentos de post cosecha. Además podrían generarse cam-bios en los hábitos alimenticios, pero ellos son más difíciles de lograr. El IWMI (2007) señala que “las tres cuartas partes de la demanda adicional de alimentos pueden atenderse mejorando la productividad del agua de las tierras actualmente regadas” (ver Tabla 3).

Un elemento central de los escenarios del próximo tiempo será la intensificación de los impactos del cambio climático, lo que demandará un enorme esfuerzo en la adaptación de las actividades productivas, especialmente de las agropecuarias. Sobre este tema ya nos referimos en el acápite anterior.

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Siendo los anteriores algunos de los elementos del escenario, vaya-mos entonces a las que, a nuestro juicio, serán las principales tendencias de la industria alimentaria de las próximas dos décadas (ver Diagrama 1).

tabla 3. Potencial de aumento de la productividad agrícola por regiones

RegiónPosibilidad de mayor

productividad en zonas de secano

Posibilidad de mayor productividad en zonas de regadío

Posibilidad de ampliar la

superficie regada

África Sub-Sahariana Alta Alguna Alta

Medio Oriente y Norte de África Alguna Alguna Muy limitada

Asia Central y Europa Oriental Alguna Buena Alguna

Asia Meridional Buena Alta Alguna

Asia Oriental Buena Alta Alguna

América Latina Buena Alguna Alguna

Países de la OCDE Alguna Alguna Alguna

Fuente: Instituto Internacional de Gestión del Agua.

a) intensificación de la globalización alimentariaUna vez superada la actual crisis económica, muy probablemente se intensificará la globalización de los alimentos y de las gastronomías. A ello contribuirá la expansión del turismo, la ampliación de las migracio-nes, el desarrollo de las tecnologías y la búsqueda de sabores y platos de otras latitudes. Esta intensificación significará una mayor convergencia de los patrones de consumo y de las estructuras del retail, pero no una homogeinización de las culturas gastronómicas, pues coexistirían las demandas por comidas propias y comidas “extranjeras”.

Como hemos visto en acápites anteriores, los consumidores también buscan novedad y experiencias en los alimentos. Con toda seguridad, a los actuales platos mundializados como las hamburguesas, las pizzas, las pastas, los tacos y los wantán se sumarán otros, siendo más común que restoranes de países lejanos se instalen con éxito en otros. Com-plementariamente, el aumento de los ingresos en los países en desarrollo permitirá a sus poblaciones ir accediendo a los nuevos productos ali-menticios como, por ejemplo, a los alimentos funcionales. Un riesgo para la intensificación de la globalización alimentaria es la tendencia de

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algunos sectores de consumidores de los países desarrollados a consumir sólo alimentos producidos localmente, para evitar el traslado de éstos a través de distancias muy grandes y con ello no aumentar las emisiones de gases de efecto invernadero.

b) Alimentación a la medida: transición desde grupos a personasLa industria alimentaria basada en la economía de la variedad ha ido desarrollando en las últimas décadas productos alimenticios que satisfagan las características y demandas de los distintos grupos de consumidores. El desarrollo de los alimentos funcionales y de aquellos orientados a la tercera y cuarta edad se inscribe en esta perspectiva. En términos de las preferencias del consumidor la alimentación a la medida existe, en cierto modo, desde hace tiempo, dado que los consumidores pueden comprar los alimentos disponibles en el mercado y combinarlos de acuerdo a los gustos de cada cual.

La nutrición a la medida, sin embargo, es más específica y se sustenta en el conocimiento del genoma personal y en la genómica nutricional. En este sentido, dado que en el futuro se podrá disponer de información del genotipo de cada individuo y al mismo tiempo se conocerá cómo la expresión de esos genes puede ser modificada por la nutrición, las personas podrán acceder gradualmente a dietas a la medida en función de su constitución genética. Ello tendrá efectos notables en la eficiencia de la nutrición y en la prevención de enfermedades, entre otros aspectos. Estaremos transitando, entonces, desde la alimentación “a la medida de grupos” hacia la alimentación “a la medida de individuos”.

c) Consolidación de la demanda por alimentos con propósitos múltiplesEl desarrollo de los alimentos funcionales previsto para el próximo tiempo, así como los avances en nutrigenómica, estrecharán el vínculo de los alimentos con la salud. Ello fortalecerá lo que algunos llaman el pharming, al cual aludimos en páginas anteriores. Del mismo modo, el valor de la belleza y el querer verse bien en las distintas edades seguirá siendo un importante estímulo para el crecimiento de la “cosmetoali-mentación”. Por otra parte, la sociedad será cada vez más una sociedad de los afectos y probablemente más lúdica, aspectos que intensificarán la demanda por la alimentación experiencial y por la eatertainment.

Los alimentos serán entendidos y asumidos por las personas como instrumentos que ayudan a gestionar la salud, el cuerpo y los estados de ánimo de cada uno. Adicionalmente, en los escenarios de globalización

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y de crecientes demandas por sentidos de pertenencia, a los alimentos también se les seguirá exigiendo que contribuyan a las identidades locales, nacionales y étnicas.

d) Riesgos emergentes y ampliación de la ciudadanía tecnológica alimentaria

En las próximas dos décadas con toda seguridad continuarán generándo-se, cada cierto tiempo, crisis en la calidad sanitaria de los alimentos. Ello no sólo por la emergencia de nuevos agentes contaminantes sino porque paralelamente continuarán aumentando las exigencias de las personas en este ámbito. El análisis del riesgo se hará más eficiente en todos sus componentes y evidentemente dispondrá de nuevas herramientas.

Analizando las prioridades de investigación e innovación de la Unión Europea, puede deducirse que en las próximas décadas se produ-cirán avances importantes al menos en las siguientes áreas relacionadas con la inocuidad de los alimentos: el conocimiento de la micro-ecología de los alimentos; el uso de la biología molecular y de la genómica fun-cional en el control de los alimentos; el mejoramiento de los mecanismos de trazabilidad; y en el desarrollo de modelos de predicción y control. También habrá progresos en el desarrollo de los métodos de evaluación cuantitativa de los riesgos de los alimentos y en la visión a partir de la cual esto se realiza. Dada la mayor preocupación de las personas por la salud y de la disminución de la confianza en la ciencia y la tecnología, los consumidores ejercitarán con fuerza la ciudadanía tecnológica en el ámbito de los alimentos.

e) Alimentos con mayor contenido de intangiblesDada la ampliación de la economía ingrávida, los alimentos de 20 años más tendrán mayor contenido de conocimientos, de información, de servicios y de relatos. En los párrafos anteriores ha quedado claro cómo los avances científicos y tecnológicos se van aplicando a los alimentos y al consumo. Los consumidores demandarán mayor información sobre lo que consumen, y con mucha seguridad serán informados no sólo sobre los valores extra funcionales de los alimentos, sino que también sobre la huella del carbono y del agua; las millas recorridas por los productos; y los efectos que los alimentos pueden provocar cuando son consumidos con medicamentos, entre otros aspectos21.

21 Ver The Forum of Young Global Leader, Shaping the Future (2008).

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Complementariamente, los alimentos se asociarán cada vez más a ser-vicios como por ejemplo el turismo y la entretención. Analizando la tenue frontera que empieza a existir entre lo que tradicionalmente se ha entendido como producto y como servicio, Ridderstrale y Nordstrom (2008) dan el ejemplo de los distintos productos de McDonald. Es a esta combinación de productos con servicios que estos autores denominan “provicios” o “serductos”. Esta combinación se intensificará en el próximo tiempo.

f) Desarrollo de una industria alimentaria baja en carbono y con indicadores de “huella del agua”

La producción de alimentos es intensiva en el uso de energía y de agua. Debido a que el calentamiento global está obligando a una estabiliza-ción de los gases efecto invernadero y la relación oferta/demanda de agua recomienda hacer un uso más eficiente de ella, los consumidores de los países desarrollados, y crecientemente aquellos de países en vías de desarrollo, demandarán una industria baja en carbono y con un uso más sustentable del agua.

Ya están surgiendo iniciativas de cadenas de supermercados de Europa que están etiquetando la huella de carbono de los alimentos, e incluso en Estados Unidos se está debatiendo un Proyecto de Ley que propone aranceles compensatorios en caso de sobrepasarse determina-dos niveles de contenidos de carbono22. La misma preocupación, pero con algo de rezago, se empieza a constatar con la huella del agua, que se relaciona con el volumen utilizado de este recurso en la producción de los productos o servicios. El desarrollo de una industria alimentaria que usa más eficientemente la energía y el agua, expresa muy bien las exigencias cada vez mayores de una producción ambientalmente sustentable.

g) Más y mejor innovación tecnológicaEn las décadas que vienen, la industria de los alimentos intensificará la innovación en todos sus eslabones, desde la producción primaria a la gastronomía, tanto en los procesos como en los productos. En el eslabón de la transformación agroindustrial Aguilera et al. (2008) estiman que habrá avances sustantivos en la utilización de tecnologías en los ámbitos

22 Las cadenas de distribución TESCO y CASINO ya están exigiendo etiquetados de huella de carbono, y Francia, a partir del 2011, exigirá etiquetado obligatorio de los contenidos de carbono en los productos que se comercializan en su territorio.

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de23: a) la pasteurización y esterilización (altas presiones, luz pulsada, radiaciones ionizantes); b) el control del agua en los alimentos (liofiliza-ción, radiofrecuencia, deshidratación osmótica); c) el calentamiento, enfriamiento y congelado (infrarrojo, radiofrecuencia, enfriamiento al vacío, presión, líquidos criogénicos); d) la separación y producción de ingredientes (ultrasonido, altas presiones, extrusión); e) la conversión y el estructuramiento (extrusión, fritura al vacío); y f) los envases (inte-ligentes, nuevos materiales)24.

También se ampliará el uso de la robótica y de la nanotecnología. En cuanto a las innovaciones en productos alimenticios, ellas estarán mayoritariamente referidas a la incorporación o potenciamiento de atributos relacionados con la salud (“alimentos inteligentes o funcio-nales”) y con el placer premium (aroma, sabor y textura). El desarrollo y la utilización de probióticos se ampliarán a más ámbitos de la salud, a más productos y con mayor especificidad en función de los grupos de usuarios. La innovación en los productos irá de la mano con los avances en los campos de la biodisponibilidad, la nutrigenómica y la neurofisiología sensorial.

h) Nuevas aplicaciones de la moderna biotecnologíaLas aplicaciones de la moderna biotecnología en la producción de alimentos se ampliarán notablemente en el tiempo que viene. Éstas se utilizarán más masivamente en la bioconservación, la comercialización y en el consumo. Crecientemente se aplicarán en la comprobación de la autenticidad de los alimentos y de las materias primas, en el control sanitario de los alimentos y en la trazabilidad. Algunos ejemplos de ello serán el uso generalizado de biosensores en el control de los procesos de la industria alimentaria, en la obtención de nuevos productos de larga duración y en test rápidos de análisis incluidos en el producto final para la determinación de la calidad y sanidad microbiológica de los alimentos por parte de los consumidores.

23 Ver el libro de Aguilera, Figueroa y Vio (2008) innovación para la Potencia Alimentaria y el texto de Dennis y Aguilera (2008) “Technologies Shaping the Future”. Según el primer texto, estas tecnologías buscan en general “mantener las características naturales de los alimentos, preservar su calidad por mayor tiempo, otorgar mayor funcionalidad, asegurar su inocuidad y satisfacer necesidades de salud y modas dietéticas”.

24 Según Aguilera et al. (2008), los envases inteligentes darán crecientemente información sobre el estado del producto o sobre su uso. Ellos detectarán y entregarán información sobre aromas, gases, momento óptimo de consumo, entre otros datos, e interactuarán con artefactos domésticos.

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Actualmente se realizan investigaciones en la síntesis artificial de genes para la producción de nuevas proteínas de origen no celular. Los progresos en la genómica y proteómica abren y sustentan inéditas e insospechadas posibilidades para las aplicaciones futuras de la biotec-nología en el campo de los alimentos.

Diagrama 1. Tendencias relevantes de la industria alimentaria al 2030

- Mayor relevancia de autorregulación- Regulaciones inteligentes e interactivas- Mayor influencia de acuerdos globales- Solución a las fallas del Estado- Rendición de cuentas y responsabilización- Confianza público-privada

- Masificación de biotecnología y nanotecnología- Intensificación de la descomoditización- Articulación de alimentos con servicios- Mayor desarrollo de los alimentos funcionales- Avances en cisgenia y transgenia- Crecientes aplicaciones de la proteómica y nutrigenómica- Envases inteligentes

- Socialmente responsables- Obsesionados por los riesgos y la salud- Demandantes de nutrición a la medida y de sabor- Ejercicio de ciudadanía tecnológica alimentaria- Coleccionistas de experiencias- Nuevo eje boca-cerebro-célula

- Mayor empatía con la sociedad- Productores de valores y no sólo valor- Importancia de reputación de las empresas- Mayor conciencia de riesgos manufacturados- Nueva relación con recursos naturales

Empresarios SocialmenteResponsables

Políticas PúblicasInteractivas Industria Alimentaria Consumidores Evaluativos

Procesos ProductivosInteligentes

Fuente: elaboración propia

Las biotecnologías modernas igualmente ampliarán sus aplicaciones a la producción primaria de los alimentos. Si en las últimas décadas tales aplicaciones se observaron principalmente en el ámbito de la produc-ción de alimentos de origen vegetal, en las próximas seremos testigos de una significativa utilización de ellas en el ámbito de la producción de alimentos de origen animal. Si en el último de estos ámbitos el uso actual de la biotecnología se concentra mayoritariamente en los temas reproductivos y del diagnóstico de enfermedades del ganado, en el futuro se extenderá al mejoramiento genético a través de marcadores

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moleculares y la ingeniería genética, de tal forma, por ejemplo, de me-jorar la calidad nutritiva de la leche y obtener carne más blanda, más sabrosa y con ácidos grasos beneficiosos para la salud25. Probablemente se avanzará, además, en la utilización de herramientas biotecnológicas para disminuir la generación de gas metano en rumiantes y así contribuir a la disminución de gases efecto invernadero.

En virtud de que, en buena parte, el valor final de un alimento está en las características de las materias primas, se seguirá avanzado en el desarrollo de los cultivos transgénicos, especialmente de segunda gene-ración y en aquellos que ayuden a las actividades agrícolas a adaptarse a los efectos del cambio climático26.

i) Despegue de la nanotecnología alimentariaLa utilización de la nanotecnología en la industria de los alimentos es actualmente incipiente. Sus aplicaciones en los tiempos que vienen podrían ser enormes en todos los eslabones de la cadena27.

En la producción agrícola se proyectan aplicaciones: en el diagnóstico precoz y en el tratamiento de enfermedades, tanto de plantas como de animales, a través de nanosensores y nanocápsulas; en el manejo más eficiente de fertilizantes y agroquímicos, a través de una “liberación inteligente” de compuestos y de las nanoemulsiones; en un más preciso uso de los reguladores del crecimiento; y en la purificación y desconta-minación del agua a través de la nanofiltración. Todas estas aplicaciones fortalecerán el desarrollo de la agricultura de precisión.

En la transformación industrial de los alimentos se estiman aplica-ciones de la nanotecnología para obtener una mejor calidad nutritiva, funcional y organoléptica de los alimentos a través de nanocápsulas y nanopartículas. En este ámbito se apuesta a lograr, entre otros aspectos, nuevos aromas, sabores y texturas.

25 Si bien en la actualidad no existen animales transgénicos con uso comercial, ya existe en el ámbito de la investigación cerdos transgénicos clonados, una de cuyas características es producir carne rica en ácidos grasos Omega 3.

26 Dadas las restricciones para el desarrollo de los cultivos transgénicos, la Unión Europea ha ido apostando al desarrollo de la cisgenia. En esta tecnología la incorporación de material genético no se realiza entre especies distintas sino entre variedades de una misma especie.

27 Joseph y Morrison (2006) sostienen que la nanotecnología es una nueva revolución industrial y que sus aplicaciones podrían transformar por completo a la industria de los alimentos “cam-biando la manera en que los alimentos son producidos, procesados, empacados, transportados y consumidos”.

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En el área del consumo, el uso de nanosensores y de nanocápsulas permitiría una utilización más eficiente de los alimentos a través de una más oportuna disponibilidad de los nutrientes en el organismo de las personas y de una mejor absorción de ellos. La nanotecnología permitirá el desarrollo de “alimentos interactivos”28 y de esta forma contribuirá también al avance de la nutrición a la medida.

Un ámbito amplio de utilización de la nanotecnología está siendo, y lo será más en el futuro, el de los envases.

j) Aumento de los impactos de las enfermedades vinculadas a la “era de la abundancia”

La obsesión por la salud que exhibe un segmento importante de los con-sumidores coexistirá, en el mediano plazo, con estilos de alimentación y de vida que seguirán incrementando las enfermedades crónicas no transmisibles relacionadas con la alimentación, como son la obesidad, las patologías cardiovasculares y algunos tipos de diabetes y de cáncer. Esta realidad tendrá como respuesta el aumento de las acciones regulatorias por parte de los Estados y de la autorregulación por parte de los actores privados de las cadenas alimentarias. En este sentido, en las próximas décadas se ampliarán las iniciativas que en los países desarrollados y en algunos emergentes han emprendido el Estado y las empresas para desalentar el consumo excesivo de ciertos nutrientes críticos con efectos deletéreos como son las grasas trans, las grasas saturadas, el sodio y el azúcar29.

El desarrollo de iniciativas tendientes a entregar una mayor informa-ción a los consumidores a través de símbolos y mensajes que los ayuden a tomar mejores decisiones en el ámbito del consumo será central. Con mucha probabilidad el concepto de “inocuidad nutricional” será acep-tado como complementario al concepto de inocuidad que actualmente se utiliza en el mundo, entre otros por el Codex Alimentarius.

28 Los alimentos interactivos son aquellos que utilizando las herramientas de la nanotecno-logía, como las nanocápsulas, permitirán que los nutrientes de los alimentos consumidos sean liberados en ciertas condiciones y tejidos de las personas. En términos más ambiciosos se refiere a la utilización de nanosensores para detectar déficit nutricionales en las personas y en función de esto liberar los nutrientes adecuados de las nanoestructuras.

29 Una descripción sobre lo que algunos países desarrollados están haciendo en el ámbito de la información nutricional que nos preocupa en este acápite, puede encontrase en “Revisión de Re-gulaciones Internacionales Respecto de Nutrientes Críticos en Alimentos” de Pamela Rojas, (2007).

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k) Masificación de los consumidores socialmente responsablesAsí como las empresas son cada vez más socialmente responsables, con seguridad en las décadas venideras el mundo será testigo de una ampliación del consumo profesional, consciente y responsable. Los con-sumidores asumirán una actitud más evaluativa a la hora de comprar y de consumir, expresando una mayor coherencia entre lo que son sus convicciones y cómo utilizan su dinero.

Como en otros ámbitos del comercio, el consumo de alimentos re-flejará mejor los valores de las personas, quienes serán más activas en saber cómo se producen los alimentos en términos del cumplimiento de las leyes laborales, del bienestar animal, del uso de los recursos na-turales y de la utilización de determinados ingredientes que pudieran provocar enfermedades crónicas.

Desde la perspectiva de cómo se construye un mundo mejor, esta tendencia asumiría que el comportamiento responsable no es solamente exigible al Estado o a los empresarios, sino que también a los consumi-dores. En los tiempos presentes y futuros, el mercado y la tecnología pueden ayudar a compatibilizar la satisfacción de los intereses perso-nales con los intereses de los demás. En la “era de la responsabilidad” los consumidores tienen un mayor rol que asumir.

l) Mayor conocimiento sobre la relación alimentos-estados de ánimo En las dos últimas décadas se han intensificado las investigaciones sobre el cerebro y su funcionamiento. En lo que respecta al interés de este capítulo, la relación dieta/cerebro está pasando a adquirir tanta relevancia como la relación dieta/cuerpo. Hoy las universidades y empresas líderes del mundo están invirtiendo cada vez más esfuerzos y recursos en conocer la neurofisiología del hambre, de la saciedad, de la gratificación y del placer relacionados con la alimentación. También están estudiando el efecto de los alimentos en la concentración, la me-moria, las capacidades cognitivas y los estados de ánimo.

Una parte de la investigación sobre el envejecimiento saludable tiene que ver, por ejemplo, con estos temas. La gente se está empezando a dar cuenta de que la alimentación también puede contribuir a gestionar sus estados de ánimo, a través de mecanismos directos, debido a que algunos alimentos producen neurotransmisores y péptidos asociados al “bienestar y la felicidad”, o a través de mecanismos indirectos, cuando

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el consumo de determinados alimentos es vinculado con experiencias gratificantes.

Los alimentos contribuirán de manera creciente no sólo a la gestión del estado físico del cuerpo, sino que a la gestión de las emociones y de los afectos. En las próximas décadas la neurociencia seguirá sorpren-diéndonos en esta área.

m) Algunas restituciones importantes: del sabor y de la comida como generadora de vínculos comunitarios

Como hemos visto, los alimentos tienen un conjunto de propósitos, no siempre fácilmente compatibles. Un ejemplo de lo que estamos diciendo es la búsqueda del placer y el objetivo de tener una mejor salud. Comida deliciosa y comida saludable han devenido por caminos divergentes al menos en las últimas cuatro o cinco décadas. Hoy se vuelve a reivindicar el sabor, atributo central de los alimentos, que fue en parte afectado en su variedad debido a los procesos de elaboración industrial.

Las personas cada vez más quieren consumir productos saludables y deliciosos. Actualmente, la compatibilización de ambos atributos constituye uno de los principales desafíos asumidos por las grandes empresas alimentarias del mundo. Por otra parte, la gente parece querer restituir y fortalecer el rol de los alimentos en la generación de vínculos comunitarios y en la sociabilidad.

La sociedad de la rapidez y del individualismo ha restringido en las últimas décadas el carácter de “hecho social” de la alimentación. Como reacción, cada vez más las personas quieren comer con otros y con ello reponer en su plenitud el espacio social y cultural que los alimentos y la comida han tenido desde siempre. En este ámbito el desafío que viene es el de compatibilizar esta restitución con la búsqueda de una alimentación individualizada o a la medida.

8. Consideraciones finales

En este capítulo hemos expuesto y analizado los antecedentes que nos permiten sostener que el mundo vive una revolución alimentaria de gran envergadura. Esta es una revolución global y, ciertamente, no es la primera observada en la historia de la humanidad en el ámbito de los alimentos. Sin embargo, es más amplia y más profunda que las anteriores. Tal amplitud y profundidad tiene que ver, entre otras cosas, con el contexto histórico en que se despliega: de intensificación de la

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globalización y de grandes cambios de los paradigmas tecnoeconómicos y sociales. Las modalidades en que las personas se relacionan con los alimentos, y los alimentos mismos, ya no son como antes, pudiéndose hablar de “el fin de los alimentos”.

Esta revolución se caracteriza por nuevas formas de producir en el campo, de procesar en la agroindustria, de innovar en los productos y procesos en las distintas cadenas alimentarias, de distribuir los alimentos a lo largo y ancho del mundo, y de consumir por parte de consumidores cada vez más exigentes. Pone un énfasis central en la inocuidad y en la calidad de los alimentos y apuesta claramente por la diferenciación de los productos. Tal revolución tiene muchos actores, entre los cuales están los productores primarios, las agroindustrias, las universidades y centros de investigación, las cadenas de distribución, los gobiernos y, por cierto, los consumidores.

Este capítulo ha sido escrito en medio de la peor crisis económica mundial desde la Gran Depresión. Producto de esta crisis la globaliza-ción podría experimentar transformaciones en algunos de sus ámbitos. Una posibilidad es que la globalización que surja de las actuales contin-gencias económicas sea más regulada en lo financiero y más gobernada en sus aspectos políticos. Ha sido escrito, además, a la sombra de una importante “crisis alimentaria”, situación que ha llevado a algunos autores a reflotar las pesimistas predicciones del economista inglés Thomas Malthus. Es nuestra convicción que si la Revolución Verde fue eficiente en reducir el hambre y la pobreza en muchas partes del mundo, con alta probabilidad la revolución alimentaria del siglo XXI también lo hará. Esta nueva revolución alimentaria debe constituirse en uno de los pilares del logro de los Objetivos de Desarrollo del Milenio.

Satisfacer las necesidades de alimentos que el mundo tenga en las próximas décadas tendrá, sin embargo, restricciones inéditas. La “socie-dad de la abundancia” tiene en la escasez de los recursos naturales y en el cambio climático dos restricciones altamente exigentes. Los procesos productivos agropecuarios deberán seguir intensificándose, pero de una manera distinta a como ocurrió en el pasado, y adaptarse severamente a los cambios del clima en algunas regiones importantes del planeta. La producción alimentaria en general, y la agropecuaria en particular, deberá profundizar su reinvención. Esto tendrá que realizarse en un escenario en que aquélla competirá en alguna medida con los usos no alimentarios de los productos agrícolas, como son los bioproductos y los biocombustibles.

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Es en este contexto de una nueva revolución alimentaria que Chile deberá mejorar su posicionamiento en los mercados globales, avanzando en su objetivo de consolidarse como potencia alimentaria. Esta es una apuesta exigente planteada en un escenario apasionante y desafiante, en que los países desarrollados y las principales industrias de alimentos del mundo están logrando enormes progresos en ámbitos de frontera del conocimiento y la innovación, y en que algunas economías emergentes empiezan a tener desempeños destacados en el desarrollo agrícola.

En el ejercicio de su liderazgo alimentario nuestro país se apoya en el conjunto de activos que ha ido desarrollando en las últimas décadas, tales como la estructura productiva en general competitiva; un sector privado emprendedor y con gran experiencia exportadora; algunos productos ya muy bien posicionados en los mercados internacionales; una institucionalidad pública con alta credibilidad en los mercados mundiales; y un patrimonio fito y zoosanitario de los mejores del mundo.

El carácter de la apuesta planteada nos impone significativas tareas. Algunas de ellas son: a) adaptar nuestra estructura productiva agrope-cuaria a los impactos del cambio climático y avanzar en el desarrollo de una industria alimentaria nacional de bajo carbono y con alta eficiencia en el uso del agua; b) desarrollar la producción de alimentos funcionales, pues la demanda mundial por éstos seguirá creciendo y los países con alguna pretensión de liderazgo ya están apostando a su desarrollo; c) invertir fuertemente en biotecnología y nanotecnología; d) fortalecer las iniciativas de creación de variedades vegetales, promoviendo la exportación de genética y la creación de nuevos negocios; e) ampliar significativamente la superficie regada y la tecnificación del riego; f) seguir desarrollando la agricultura de precisión; g) posicionar nuestros productos alimentarios en los segmentos de mercado de alto valor; h) acrecentar nuestro patrimonio sanitario, de tal forma que nuestro país sea el mejor del mundo en este ámbito; i) fortalecer las alianzas con los actores mundiales líderes en el campo alimentario, de manera que podamos recuperar terreno en el área de la innovación; j) intensificar la creación de institucionalidad privada y del desarrollo de una cultura del emprendimiento; k) concretar la implementación de un Ministerio de Agricultura, Pesca y los Alimentos; y l) fortalecer la incorporación de la pequeña y mediana agricultura a las grandes apuestas sectoriales.

Durante las décadas que vienen debemos consolidar el desarrollo de una vigorosa agricultura del conocimiento como base estructural de Chile Potencia Alimentaria Carbono Neutral.

Las fuerzas de la globalización que presionan cada vez más la iden-tidad de los países, provocan en sus sociedades una natural reacción que busca fortalecer aquello que les parece más propio y que define su posicionamiento en el mundo. En este escenario, no cabe duda de que la producción y exportación de alimentos constituye uno de los rasgos más característicos de Chile. Nuestro país tiene una indiscutible vocación alimentaria, y en tiempos de celebración del Bicentenario ésta es una realidad muy bien expresada en el concepto Chile Potencia Alimenta-ria. El desafío es, entonces, ejercitar con creatividad y perseverancia las tareas anteriormente señaladas, de tal forma que en la medida que va-yamos avanzando en el tercer siglo de vida independiente, la identidad alimentaria del país se despliegue en toda su plenitud.

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CApíTUlO 2ClIMA, gEOgRAFíA, HISTORIA E INSTITUCIONES: CUATRO

RASgOS SINgUlARES DEl SISTEMA AgROAlIMENTARIO CHIlENO

OCTAVIO SOTOMAYOR ECHENIQUE

“Esta tierra es tal, que para vivir y perpetuarse en ella no hay mejor en el mundo. Dígolo porque es muy llana, sanísima, de mucho contento. tiene cuatro meses de invierno no más, que en ellos llueve un día o dos; todos los demás hacen tan lindos soles, que no hay para que llegarse al fuego. El verano es tan templado y corren tan deleitosos aires, que todo el día se puede el hombre andar al sol, que no le es importuno.”

Pedro de Valdivia, carta al rey Carlos V, 1545.

1. Introducción

Convertir a Chile en una potencia agroalimentaria de nivel mundial, ése es el propósito que desde hace algunos años vienen trabajando todos los actores sectoriales. En este capítulo queremos hacer una reflexión sobre este tema, preguntándonos por los caracteres singulares que tie-ne el sistema agroalimentario chileno, que hacen posible concretar ese proyecto y pensar en su proyección hacia adelante.

¿Qué significa ser potencia agroalimentaria y forestal? ¿De qué estamos hablando cuando nos proponemos este desafío para Chile?

Dicho en forma simple, ser potencia agroalimentaria supone la capacidad de ser competitivos a nivel doméstico e internacional, en toda la gama de rubros que hoy forman parte de la agricultura chilena. Mientras la agricultura mundial acelera su proceso de integración y especialización a escala planetaria, la agricultura chilena ya está insta-lada en los mercados internacionales, compitiendo en forma leal con los países agrícolas más eficientes del mundo. Aun así, esa posición no está exenta de incertidumbres. Por un lado, los mercados mundiales están sufriendo profundas y rápidas mutaciones impulsadas tanto por los consumidores como por las cadenas de distribución, los procesos

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de integración comercial entre países y la competencia entre empresas agrícolas, forestales y agroindustriales. Por otra parte, dicha instalación es todavía incompleta, pues hay diversos rubros y miles de explotaciones que aún no se insertan en el proceso exportador.

En pocos años más habrán finalizado los calendarios de desgravación arancelaria de los diferentes TLC suscritos por Chile. En esa época, la apertura comercial habrá alcanzado su plena expresión, vale decir, será completa: todos los rubros deberán enfrentar la competencia externa, pero al mismo tiempo se expresarán en plenitud las ventajas comercia-les de dichos tratados. Ser potencia agroalimentaria y forestal supone ser capaces de hacer los cambios necesarios para enfrentar con éxito ese momento, consolidando un abanico de rubros rentables en todo el territorio, que valoricen en forma sustentable el potencial agrícola del país. Sólo en ese momento habremos culminado en forma exitosa el proceso de apertura comercial del sector.

Para proyectarse al futuro es necesario recoger la historia agraria específica de Chile, pues la reflexión acerca de los desafíos pendientes supone un contexto histórico, una secuencia de hechos que permita calibrar los logros, las falencias y las tareas que tenemos por delante. Por otra parte, toda estrategia de desarrollo agrario parte de la realidad de las regiones y de los países, en donde se expresa una determinada historia técnica, social e institucional, que a fin de cuentas juega un rol crítico en la determinación de la competitividad sectorial.

Ser potencia alimentaria también implica un alto desarrollo de las instituciones nacionales, sean éstas organismos estatales, gremios, uni-versidades, institutos técnicos o asociaciones civiles. También significa empresas agrícolas y agroindustriales fuertes y bien gestionadas, que busquen minimizar su impacto sobre el medio ambiente, capaces de brindar buenas plazas de trabajo y de insertarse en forma pro-activa en sus comunidades. Ser potencia alimentaria implica además un mundo rural más integrado, una sociedad rural con mayor peso específico –económico y cultural– en la sociedad chilena.

Para saber qué somos y cuál es nuestro verdadero potencial, hemos creído pertinente configurar una visión de conjunto que, aunque sea un poco esquemática, dé cuenta de la situación global del sector agroalimen-tario. Sin pretender entrar en los detalles, dicha visión tiene su punto de anclaje en un análisis de nuestros recursos productivos, de manera de identificar con precisión aquellos aspectos que nos distinguen y que nos confieren ventajas para enfrentar la competencia internacional.

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2. Los recursos de base: un pequeño paraíso

2.1. un clima moderado y favorable para la agricultura

Humberto Fuenzalida, uno de los fundadores de la escuela geográfica chilena, señala que la posición y el relieve son los dos hechos esenciales que explican las características climáticas de Chile (Fuenzalida, 1950). Según este autor, por su posición, la larga extensión del país debería generar una gran variedad de climas, desde los subecuatoriales hasta los climas fríos en el extremo sur. Sin embargo, los primeros no son identificables dado el desarrollo del desierto, impuesto, en primer lugar, por un hecho cósmico y, en segundo lugar, por la existencia de la corriente de Humboldt, cuyas aguas son frías. A una distancia próxima de todas las partes interiores del territorio, esta corriente recorre todo el litoral, moderando las temperaturas, especialmente desde los 40º Lat. Sur hacia el Norte.

En abierta oposición a la influencia moderadora del mar, el clima chileno también está determinado por la extraordinaria variación que ofrecen las precipitaciones: si en las regiones del norte éstas son prácti-camente inexistentes, en la zona sur encontramos niveles pluviométricos que alcanzan más de dos metros de precipitaciones como promedio anual, valores que alcanzan de 8 a 10 metros en las laderas andinas. Adicionalmente, en las regiones del norte existe una evidente inversión de temperaturas, de tal modo que el aire, al penetrar en el interior, en vez de enfriarse, se calienta y, en consecuencia, se aleja de su punto de saturación.

Elías Almeyda es otro autor clásico que se pregunta por la singula-ridad del clima chileno. Según él, éste también está determinado por la acción moderadora de los vientos: Al norte de Valdivia dominan los vientos frescos del suroeste, que producen en la mitad norte de Chile un clima mucho más templado que el de otros países situados a igual distancia del Ecuador (...) En el sur, dominan los vientos del oeste, y en invierno abundan los vientos tibios del noroeste. De modo que, mientras que los primeros no pueden bajar la temperatura por venir de regiones de igual calor, los últimos la elevan, haciendo los inviernos menos fríos de lo que debieran ser. Todo ello hace que el país tenga una gran homogeneidad térmica. El clima de Chile es enteramente marítimo: todo el país está dentro de una zona templada, pues su tem-peratura media está comprendida entre 6 y 19 grados (Almeyda, 1943).

Los factores mencionados atenúan las oposiciones térmicas, pero el relieve trabaja para diversificarlas: la estructura montañosa del país

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origina una gran diversidad de microclimas. En esta heterogeneidad se destacan sin embargo cuatro grandes grupos de clima.

El clima desértico, que comprende desde la frontera norte con Perú hasta el Valle de Elqui, presenta un clima árido con características tropicales (hasta el Río Salado) y subtropicales (Atacama y Coquimbo, excluyendo la Provincia de Charañal), donde la agricultura es posible en pequeños valles regados. El clima templado mediterráneo cubre Chile central desde el Valle de Elqui hasta poco más al sur del río Biobío, con características de clima templado semiárido en su porción norte, hasta subhúmedo en su porción sur. El clima templado oceánico se inicia al sur de Temuco y alcanza aproximadamente hasta el río Baker, en la Patagonia. Su principal característica es la carencia de meses secos, predominando el clima templado húmedo en la parte norte y el clima frío y húmedo en la parte sur. El clima patagónico semidesértico, loca-lizado en las estepas de Magallanes, se caracteriza por fríos extremos y baja pluviosidad.

tabla 1. Clasificación climática a partir del análisis de los mecanismos de la circulación de las masas de aire atmosférico. Situación de Chile y regiones

competidoras (Según A. Bras y otros)

Grupos de clima Estado atmosférico Tipo de clima Regiones afectadas

Clima de latitud media (65 a 30° Norte y Sur)

Climas del Frente Polar

Alternancia en todas las estaciones de perturbaciones climáticas

Clima oceánico

Francia Oeste y Sur Oeste, Bélgica, Países Bajos, Noruega, Gran Bretaña, Islandia, Costa Oeste de los EE. UU. y Canadá, Sur de Chile, Nueva Zelanda y Tasmania

Climas Subtropicales

Anticiclones de verano y tiempo perturbado de invierno

Clima mediterráneo

Bajo Mediterráneo, California, Chile, Australia (zona de Albania, zona de Adelaida), El Cabo.

Clima de Interior de continente

Anticiclónico u orográfico

Clima semidesértico

Mongolia, Turkmenistán, Georgia, Regiones de la frontera China, Mar Negro, Argentina-Chile (Patagonia, Pampa, Tierra del Fuego), EE.UU. (Texas, Arizona), Irán, Irak.

Fuente: CTIFL, Nouvelles especes fruitieres (París, Francia, 1989).

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Estas variadas condiciones climáticas presentan algunos rasgos comu-nes que son particularmente favorables a la agricultura, y que sólo en los últimos años han empezado a ser valorizadas. Entre éstos tienen particular importancia el fenómeno de atemperamiento de los valores termométricos, la gran oscilación térmica entre día y noche en los perío-dos de maduración de los productos –lo cual incide muy favorablemente en el grado de azúcar, la acidez, el pH, pero sobre todo en el color de las frutas y bayas–, la fuerte luminosidad y, por último, la pureza de la atmósfera en esta latitud. Estos rasgos han sido constatados por diversos especialistas extranjeros y están en la base de las ventajas comparativas que presentan la gran mayoría de los rubros productivos que conforman la agricultura chilena:

Con noches más bien frías (5 a 8ºC), los días son templados (entre 18 y 30ºC) y largos (8 a 12 horas de sol) con radiaciones mensuales entre 478 y 668. Las temperaturas más adecuadas para el cultivo del arroz se desarrollan entre octubre y marzo, otorgando un período vegetativo de 6 meses. todas estas condiciones convierten a Chile en un país representativo de lo que se llama “Ambiente de Alto Rendimiento”. Esta idea se confirma con rendimientos en trigo que pueden superar los 90 qq/há. y rendimientos de maíz sobre los 140 qq/há., que son rendimientos de primera línea en cualquier parte del mundo (Chaudhary, 2003).

La viña chilena es hoy en día, la más pura del mundo (....) El gran valor del ecosistema natural chileno depende en gran parte de la oscilación térmica entre día y noche en el período de maduración de las bayas (con casi 18-22ºC de diferencia) (...) de este factor depende el grado de azúcar, la acidez, el pH, pero sobre todo el color (que nunca falta en Chile y que es brillantísimo), el tanino y el aroma. A estos factores se agrega la fuerte luminosidad ambiental que permite una fotosíntesis prolongada e intensa por cerca de 7 meses, su follaje obviamente sano, porque los parásitos son raros, así como las carencias, etc. La altitud y abundante radiación ultravioleta permiten una elevada síntesis de viniferina (resveratrol, etc.) y de polifenoles. Los vinos chilenos son los más ricos del mundo en resveratrol (...) (Fregoni, 1999).

Las afirmaciones realizadas por estos expertos resuenan con la percepción del territorio chileno de los primeros colonizadores. Junto a Pedro de Valdivia, estas características singulares del territorio chileno fueron reconocidas desde la primera época colonial por muchos viajeros y cronistas, quienes destacaron las bondades de su clima, la riqueza de su flora, la belleza de sus montañas o la feracidad de sus suelos. Poste-riormente, diversos científicos se han encargado de indagar acerca de los diversos atributos del clima chileno y de su impacto en la agricultura

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y el paisaje rural, que aún hoy, iniciándose el siglo XXI, no terminamos de identificar con claridad1.

2.2. un relieve montañoso: micro-regiones y recursos hídricos

El relieve ha condicionado el desarrollo de la economía y de la agricultura de una manera decisiva. Éste se ordena, en forma general, conforme a tres entidades longitudinales fundamentales: la cordillera de los Andes, con alturas superiores a los 5.000 y 6.000 metros, el Valle Longitudinal, meseta situada a 1.400 metros en el extremo norte y que desciende a 500 metros en la región centro-sur, y la cordillera de la Costa, de una altura que varía entre 1.000 y 2.000 metros. De estas unidades morfológicas, sólo la primera se presenta en forma continua a lo largo de todo el te-rritorio, mientras que las otras, aunque están presentes casi a lo largo de todo Chile, desaparecen en varias oportunidades. Ello conforma un relieve accidentado y montañoso, donde solamente es llana el 20% de la superficie del país.

Entre las dos cordilleras, en el área que va desde Aconcagua hasta Coihaique, se despliega un fértil valle longitudinal que ha servido de base para el desarrollo de la agricultura chilena. Ambos cordones mon-tañosos juegan un rol de biombo climático y de almacenadores de agua y nieve, funciones que adquieren un valor estratégico en el contexto actual de cambio climático. Históricamente, ambas cordilleras también han servido como terreno de pastoreo para el ganado en los meses de verano, así como para proveerse de leña, madera y otros recursos fores-tales. Este valle longitudinal es atravesado por cordones transversales cordilleranos y por ríos que bajan hacia el mar, generando una gran diversidad de condiciones agroecológicas.

En la zona norte, entre Arica y Choapa, esta estructura tradicional se modifica, pues si bien existen ambas cordilleras, el valle longitudinal corresponde a extensas mesetas desérticas, en su mayor parte sin uso agrícola, con algunas áreas útiles para el desarrollo de una ganadería de pequeña escala. La agricultura se ha practicado desde tiempos

1 En tal sentido, son valiosos los esfuerzos realizados recientemente por diversos equipos de investigadores nacionales para indagar más acerca de las singularidades del clima chileno. Por su carácter global, uno de ellos es: F. Santibáñez. “Análisis de las ventajas comparativas de los climas de Chile y el mundo”. Centro de Agricultura y Medio Ambiente de la U. de Chile-ODEPA. Informe de consultoría, diciembre de 2005. Existen otros trabajos que analizan el impacto del clima chileno en las características físicas y químicas de la materia prima. Véase, por ejemplo: H. Speisky. “Antioxidantes en berries chilenos: su investigación como una estrategia dirigida a ampliar su exportación”. Informe de proyecto. FIA-INTA U. de Chile, diciembre 2005.

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inmemoriales en pequeñas extensiones, alrededor de cursos de agua localizados en oasis, valles transversales y quebradas cordilleranas. En la zona austral, al sur de Coihaique, la cordillera de la Costa desaparece, desmembrándose en islotes que reaparecen aquí y allá, a lo largo de un archipiélago de más de mil kilómetros, que llega hasta el extremo del continente. El espacio rural está conformado por una estructura basada en la articulación de la cordillera de los Andes con planicies patagónicas recubiertas de bosques, que han originado una gran variedad de bellos paisajes rurales, todavía poco intervenidos y por tanto de gran valor ambiental.

2.3. Aislamiento geográfico: endemismo, biodiversidad, sanidadComo pocos países, todos los extremos de Chile deslindan con impo-nentes límites naturales: extensas planicies desérticas al norte, el océano Pacífico al oeste, la cordillera de los Andes al este y los hielos australes al sur. Debido a estas barreras naturales, Chile es considerado una isla biogeográfica y sanitaria.

Los estudios científicos señalan que en Chile existen más de 30.000 es-pecies de plantas y animales. Pese a que la biota chilena no se caracteriza por una alta riqueza de especies, un atributo destacado es su alto grado de endemismo. Así, dentro de los 5.000 tipos de árboles, arbustos y flores existentes en el país, el 55% son endémicos, constituyendo la proporción más alta de Sudamérica; en la fauna terrestre, un 14% son exclusivas de Chile (U. de Chile, 1999). Junto con este carácter endémico, Chile se caracteriza también por poseer géneros, familias e incluso órdenes con una sola especie, lo cual implica una mayor responsabilidad desde el punto de vista ambiental. Aunque todavía está insuficientemente estudiado, este endemismo ha sido constatado por diversos científicos nacionales y extranjeros, muchos de los cuales están trabajando en la preservación y en la valorización económica de esta riqueza natural.

El aislamiento geográfico también ha favorecido la condición sa-nitaria del país, atributo cada día más valorado en los intercambios comerciales. Quizás el caso más emblemático está dado por los viñedos chilenos libres de filoxera, plaga que afectó a todas las zonas vitivinícolas del mundo hacia fines del siglo XIX2. Sin embargo, la condición de país

2 Por esta razón, Chile posee un ecosistema vitícola constituido por viñas de pie franco Vitis Vinifera (sin portainjerto), lo cual, además de hacerla resistente a la sequía, a la salinidad, a la clorosis férrica, le otorga un vigor limitado, una calidad superior a la de la vid injertada. Basándose en estos antecedentes, expertos mundiales han planteado la idea de postular a la viticultura chilena como “Patrimonio Cultural de la Humanidad” ante la UNESCO. Véase, M. Fregoni, op. cit.

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libre de la mosca de la fruta o de la fiebre aftosa, así como de muchas otras plagas y enfermedades, hablan de la buena condición sanitaria del país.

La globalización ha originado una presión biológica creciente sobre el territorio chileno, como lo denotan los casos de la influenza aviar en 2002 o de la polilla de la vid (Lobesia botrana), en 2008. Aun así, existen muchas plagas y enfermedades presentes en otros países que no han logrado prosperar en el país gracias una eficaz política público-privada de control sanitario, que se ha visto favorecida por las condiciones de aislamiento geográfico.

2.4. ubicación en el hemisferio surLa ubicación en el hemisferio sur le ha otorgado a Chile una ventaja importante para promover sus exportaciones. Desde 1920, cuando se inician los primeros embarques de uva de mesa a Nueva York, esta condición le ha permitido exportar a los países del hemisferio norte a contra-estación, cuando en esos mercados no existe fruta fresca de ori-gen local, compitiendo con países como Argentina, Uruguay, Sudáfrica, Australia o Nueva Zelanda.

Un desafío es lograr mantener esta ventaja, que puede ser erosio-nada por los avances de los países competidores y por nuevos avances técnicos en genética, transporte o manejo de post-cosecha. Otro desafío es ampliar esta ventaja a nuevos productos de la canasta exportadora chilena, tal como las hortalizas o incluso los cereales. Hemos escuchado de expertos japoneses que el arroz chileno fresco de contra-estación tiene un sabor distinto al del arroz asiático que se acumula en las bodegas para ser exportado. ¿Es plausible trabajar sobre esta coordenada para crear nuevas ventajas competitivas?

2.5. una agricultura de terroirsDe los 75 millones de hectáreas de superficie continental del país, sólo 5,3 millones de hectáreas son arables, lo cual corresponde a un poco menos del 7% del territorio nacional. De éstas, 802 mil hectáreas no tienen ninguna limitación para la actividad agrícola, 2,2 millones de hectáreas presentan limitaciones moderadas, lo que significa que en estos suelos se pueden practicar todos los cultivos propios de la región pero con rendimientos regulares, y 2,3 millones de hectáreas tienen severas restricciones de suelo o topografía que limitan su laboreo.

La disponibilidad de tierras arables per cápita es relativamente buena, con 0,30 há./habitante, lo que sitúa a Chile en el lugar 63 del ranking

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mundial en esta materia, cerca de Francia o España (0,34 y 0,51 há. por habitante), pero muy lejos de Estados Unidos, Argentina, Nueva Zelanda, Canadá y Australia (0,72; 0,80; 1,24; 1,56 y 2,67 há./habitante, respectivamente)3.

Esta realidad condiciona la estrategia de desarrollo agrícola de Chile, más cercana a los países europeos mencionados que a los países con gran disponibilidad de tierra. Chile tiene condiciones agroecológicas excep-cionales y otras ventajas competitivas para desarrollar una agricultura de terroirs, basada en la calidad y en la diferenciación. El país dispone, además, de bellos paisajes, muchos de los cuales todavía presentan un bajo nivel de intervención humana. Existen condiciones adecuadas para generar productos singulares (especialities), así como experiencias emocionales atractivas, ligadas al turismo y al consumo de otros bienes culturales, que posicionen a la agricultura y el sector rural chileno en la mente de los consumidores mundiales.

3. Historia agraria: un patrimonio a valorar

3.1. una agricultura mediterránea…

El gran historiador francés, Fernando Braudel, señalaba que debemos considerar al Mediterráneo como una amplia zona que se prolonga en todas las direcciones, más allá de sus propias orillas. Para darse a entender, este autor lo compara a un núcleo luminoso cuyos rayos fuesen perdiendo potencia a medida que aumentase la distancia, sin que se pueda trazar de modo preciso la línea que separa radicalmente la zona de luz de la de sombra. Entre Europa, Asia y África, entramos a este espacio con el primer olivo, viniendo desde el norte, y lo abandonamos cuando encontramos, siguiendo hacia el sur, el primer palmeral compacto. Esta definición geográfica concede una gran importancia al clima, que es un factor decisivo para las sociedades humanas. A ella se suma el efecto del hombre a través de la historia, que rompe todas las barreras y que ensancha y amplía las fronteras de este mar Mediterráneo en forma sucesiva, para llegar a los límites remotos del Sahara, a los mares atlánticos del norte de Europa o a las indias Occidentales, en el Nuevo Mundo (Braudel, 1997).

En América se reinventa y se proyecta el mundo ibérico, a pesar de que esta luz del Mediterráneo se atenúa conforme nos alejamos de su foco. Durante el siglo XVI, en los climas tropicales de Perú y de la Nueva España se siembra trigo y se plantan olivos y vid. Sin embargo, los

3 Elaboración propia en base a datos Terrastat de la FAO.

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españoles y portugueses no logran descubrir un nuevo Mediterráneo, como lo denotan los envíos sistemáticos de aceite y de harina que durante siglos partieron desde Sevilla y Lisboa hacia las colonias.

Pero esta es una verdad a medias. Emplazado en la parte suroccidental de América del Sur, los nuevos conquistadores que llegaron a Chile encontraron un territorio que presentaba un clima similar al de la pe-nínsula ibérica.

3.2. Con base indígena…

De acuerdo a lo establecido por los historiadores, el territorio que hoy día ocupa Chile corresponde a un área de expansión de uno de los principales centros de dispersión (foyers) de la agricultura mundial: los Andes Centrales (Perú, Ecuador, Bolivia), en donde se desarrollaron diversas civilizaciones que culminaron en el imperio Inca, en el siglo XI de nuestra era (Mazoyer y Roudart, 1997). Los primeros indicios de agricultura datan del año 6000 a.C. , en donde empieza la domesticación de diversas plantas y animales: la papa, la arveja, la batata, el maíz, la llama y otras especies son la base de la alimentación de estos pueblos, y constituyen elementos que posteriormente serán llevados a Europa por los españoles, luego de la llegada de Francisco Pizarro a Cuzco, en 1533.

Esta incipiente agricultura evoluciona lentamente en los siglos pos-teriores y es irradiada desde el centro hacia las áreas de expansión. Al momento de la llegada de los incas a la zona central de Chile (siglo XIV), los pueblos aborígenes locales presentan profundas diferencias entre sí: en el norte coexisten poblaciones de changos, que viven de la pesca y caza marina en las zonas de la costa, junto a aymaras y atacameños en el interior, que practican una agricultura de riego sobre terrazas en las quebradas o en pequeños oasis y una ganadería de llamas y alpacas localizada en las zonas cordilleranas. Además de servir como medio de transporte y suministro de carne, esta crianza de animales dará origen a una rica tradición textil.

En la zona central están establecidos diversos pueblos que habitan en forma dispersa desde el Choapa hasta Chiloé. Bajo la presión espa-ñola, este conjunto heterogéneo de pehuenches, lafkenches, lelfunches, huilliches y otros subgrupos experimentará una mayor cohesión a lo largo de todo el período colonial, produciéndose una fusión cultural que también integra elementos hispanos, dando origen a lo que hoy denomi-namos cultura mapuche (Aldunate, 1996; Bengoa, 2003). Dependiendo de su ubicación en el territorio, estos grupos viven de la caza, la pesca

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y la recolección, a lo que suman actividades agrícolas adaptadas a las condiciones del medio natural y una actividad ganadera basada en la crianza de llamas y alpacas.

En la costa se vive de la pesca y de la recolección de mariscos y algas, tales como el kollof (Durvillea antárctica), luga luga (irudaea laminareoides) y chascón (Letonia nigrensis), los cuales son transportados hacia el interior para ser intercambiados por granos y otros productos. El Valle Longi-tudinal es un área que proporciona una inmensa variedad de frutos, tubérculos o raíces carnosas comestibles, entre los cuales destaca el maíz y una gran variedad de papas silvestres. El bosque tiene además una extraordinaria importancia como fuente de plantas medicinales, muchas de las cuales tienen un valor religioso, y también proporciona diferentes tipos de madera para la construcción de casas y de utensilios domésticos. En la cordillera de los Andes los bosques de araucarias o pewen (Araucaria araucana), proporcionan cada año una gran cantidad de semillas o piñones, denominados niliu, que son almacenados y conser-vados para el consumo del año, jugando un rol clave en la alimentación de las familias pehuenches que viven en el área.

A la llegada de los españoles estos pueblos eran agricultores seden-tarios, aunque algunos ponen en duda el alcance de sus actividades agrí-colas4. La tracción animal, proporcionada por las llamas o chilihueques, sólo se utiliza para el transporte de mercancías. El laboreo del suelo se hace de manera muy imperfecta, utilizando herramientas manuales de madera tales como chuzos, tridentes, palas y azadones, así como mazas de piedra, después de los roces a fuego.

3.3. … Y española

La conquista de los territorios de la América española se hizo sobre la base de ejércitos irregulares organizados por caudillos o capitanes dispuestos a asumir el desafío que demandaba tal empresa: en acuerdo con la Corona, éstos debían correr con todos los costos y riesgos de las campañas guerreras, sin intervención alguna del tesoro real. Una vez conquistadas las nuevas tierras, la Corona recompensaba estos esfuerzos realizando un reparto de ellas y de los indígenas que las habitaban entre los capitanes y soldados más sobresalientes.

4 Jerónimo de Vivar (1558) afirma que no son muy grandes labradores, que es gente holgazana y grandes comedores, o que sembraban muy poco y se sustentaban el más del tiempo con unas raíces. “Crónica y Relación Copiosa y Verdadera de los Reinos de Chile.” Edición de Leopoldo Sáez-Godoy, Biblioteca Iberoamericana, Colloquium Verlag, Berlín, 1970.

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Este movimiento de colonización se basó en dos instituciones funda-mentales: las encomiendas, utilizadas para repartir a los indígenas entre los españoles, de modo de educarlos en la fe católica y de aprovisionarse de fuerza de trabajo para las faenas agrícolas y mineras, y las mercedes de tierras, a través de las cuales se repartió la tierra a indígenas y espa-ñoles, sentando las bases de un nuevo sistema de propiedad territorial.

La encomienda en Chile es un intrumento de colonización territorial, dado que son exclusivamente los encomenderos quienes se establecen entre los indígenas que les han sido confiados. Se produce así una continuidad en la ocupación del suelo: los indígenas continúan practi-cando una agricultura basada en el maíz y en la papa, mientras que los españoles impulsan la ganadería y el cultivo de cereales, adaptando a las condiciones locales el sistema técnico desarrollado en la península ibérica5. De esta conjunción entre la agricultura indígena y la española nace un nuevo sistema técnico basado en una rotación bianual chacras-trigo, que aún hoy puede verse en la agricultura tradicional de Chile central6.

La llegada de los colonos europeos con sus innovaciones técnicas genera un cambio social y tecnológico trascendente, cuyos efectos se multiplicarán en forma paulatina desde el siglo XVII en adelante: la utilización del arado europeo y del buey y del caballo como fuerza de tracción modifican radicalmente las prácticas del laboreo del suelo. También se regula el uso de los ríos y se ensanchan los antiguos canales de riego indígenas. Se introducen nuevos cultivos y nuevas especies ganaderas, se cortan los bosques, se construyen molinos hidráulicos y puentes, se abren nuevos caminos. Todo ello cambia el uso del suelo.

5 Una descripción de este sistema técnico puede encontrarse en la obra del agrónomo medieval Alonso de Herrera, publicada por primera vez en 1513. Véase: Agricultura General. Ministerio de Agricultura, Pesca y Alimentación, Madrid, 1996. Para remontarse más atrás es útil la obra del agrónomo romano Lucio Junio Moderato Columela, natural de la península ibérica, publicada en el siglo I d.C. Véase: De los Trabajos del Campo. Ed. Siglo XXI-Ministerio de Agricultura, Pesca y Alimentación, Madrid, 1998. La obra de Marcio Porcio Catón, escrita en el siglo II a.C., también nos permite hacernos una idea de la agricultura mediterránea: Si me preguntas cual es el mejor predio, te diré lo siguiente: de todos los terrenos, en el mejor emplazamiento de cien yugadas de tierra, la viña es la primera, sobre todo si produce mucho vino, en segundo lugar la huerta de regadío, en tercero un sauzal, en cuarto un olivar, en quinto una pradera, en sexto una llanura de trigo, en séptimo un bosque de corta, en octavo lugar una arboleda y en noveno un bosque bellotero. Véase: Marcio Porcio Catón, De Agri Cultura. Editorial Tecnos, Madrid, 2009. La comparación de estos tres trabajos evidencia el escaso avance de las técnicas agrícolas en la España medieval.

6 Una detallada descripción de este sistema puede encontrarse en: R. Baraona, X. Aranda y R. Santana. Valle de Putaendo, Estudio de estructura agraria. Instituto de Geografía, U. de Chile, Santiago, 1961.

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De esta síntesis surge una agricultura nueva, que recoge elementos de la agricultura prehispánica y de la agricultura del mediterráneo europeo7.

La concesión de mercedes de tierras es el principal factor de constitu-ción de la propiedad durante todos los siglos XVI y XVII. La ganadería se desarrolla rápidamente desde principios del siglo XVII, aprovechando la existencia de amplios terrenos en donde los animales pueden deambular libremente, siguiendo el régimen de comunidad de pastos propio de la Europa medieval. La expansión de la ganadería y de la cerealicultu-ra coincide con una mayor ocupación del espacio rural, desde donde emerge la hacienda como forma de organización social.

El terremoto de Lima de 1687 inaugura un período en el que la demanda peruana por trigos chilenos provoca una importante expan-sión de la agricultura, que se mantiene durante todo el siglo XVII. Esto determina una valorización de la tierra y un mayor requerimiento de trabajo en las haciendas. Hacia mediados del siglo XVIII las propiedades rurales tienen una extensión desmesurada, y existe una gran cantidad de población que se ha quedado sin tierras y que no tiene medios de subsistencia. En 1738, el oidor Martín de Recabarren consigna en su oficio que las dos tercias partes o más de los actuales (pobladores) no tienen tierras que cultivar (citado por Góngora, 1960). Tal como en los países de la periferia europea (Prusia, Hungría, sur de Italia, España y Portugal), en donde se dieron procesos análogos de colonización, la existencia de grandes latifundios y de relaciones sociales pre-modernas (inquilinaje) van a ser rasgos dominantes de la agricultura chilena, que permanecerán intactos hasta la época de la Reforma Agraria, iniciada a principios de 1960.

3.4. El siglo xix y el primer proceso de modernización tecnológica

El incremento en las exportaciones de trigo y el desarrollo minero que se observan desde 1840 en adelante origina múltiples innovaciones técnicas. Inicialmente, el principal cambio técnico que se advierte en la actividad triguera no se produce en las haciendas sino en el sector molinero. En 1843 existían en el país 1.271 molinos, la mayoría muy pequeños y primitivos, pero ya en 1851 funcionaban 43 molinos mo-

7 El maestre de campo Alonso González de Nájera escribe en los primeros años del siglo XVII que todas las frutas, legumbres y hortalizas que se ha podido llevar de estas partes (España), como son de lo que toca a frutas, uvas, melones, higos, melocotones, granadas, membrillos, peras, manzanas, naranjas, limones, aceitunas, produce aquella tierra en gran cantidad, de que cargan los árboles con tanta abundancia que se llevan por mar a Perú, todas de la bondad que las de España (En: Desengaño de la Guerra de Chile, citado por Barros Arana, 2000).

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dernos que aprovechaban la fuerza hidráulica, con una capacidad de molienda de 1.500.000 quintales. Posteriormente, la mayoría de los grandes agricultores responde frente a la demanda externa a través de dos mecanismos: construcción de obras de riego y habilitación de nuevos terrenos de cultivo.

La construcción de canales e infraestructura de riego en las diferen-tes provincias del norte y de Chile central es un fenómeno de antigua data. Durante la época colonial se han construido los canales Puangue en Melipilla, Viejo de la Compañía en el río Cachapoal, San Vicente, Calera, Espejo y Huidobro en el río Maipo. Sin embargo, destaca por su magnitud y por ser el único de iniciativa estatal, la construcción del Canal San Carlos, iniciado en 1743 y finalizado en 1829, destinado a proveer de agua a las chacras de las cercanías de Santiago. Después de la Independencia hay un período de inactividad que dura hasta 1825, cuando se inician varias obras de cierta importancia, entre las que des-taca el Canal Bellavista en el río Elqui (Chait, 1972)8.

Lo que sucede desde 1860 en adelante es diferente: bajo el impulso de grandes propietarios modernistas que empiezan a considerar sus tierras como medios de inversión, estas obras se generalizan en todas las grandes haciendas, llegándose a poner 1.000.000 de hectáreas bajo riego (25% con riego eventual) (Greve, 1938-1944). Se dota así al país de un vasto y complejo sistema de canales de regadío desde el río Choapa hasta el río Maule: Buzeta en el río Choapa; Waddington en el río Aconcagua; Pirque, Espejo y Ochagavía en el río Maipo; Las Mercedes y Mallarauco en el río Mapocho, Luanco y Almahue en el río Cachapoal, entre otros. Durante este período, la presencia del Estado es más bien escasa, limi-tándose a intervenir en situaciones de emergencia y al otorgamiento de determinadas autorizaciones.

La habilitación de terrenos con riego implica una mayor presión sobre la tierra, lo que se traduce en la eliminación de los barbechos de larga duración y en la introducción de rotaciones bianuales o trianuales. La transformación de las empastadas naturales en tierras de cultivo de cereales termina de disociar la ganadería y la agricultura, pero no consi-

8 Estos antecedentes son refrendados por Poeppig (1960, p.180) cuando se asoma por primera vez a la cuenca de Santiago, en 1826, viniendo desde Valparaíso: El camino se había extendido durante mucho tiempo en un terreno rocoso y cubierto por un denso matorral, pero repentinamente se abrieron las rocas, y se presentó en la lejanía, hacia el sur, todo el amplio valle de Santiago, llenando la mirada de maravilloso asombro. Contemplado desde este alto mirador, se asemejaba a un jardín verdeante, pues la población más densa ha obligado a introducir cultivos más cuidadosos de la tierra, y dos caudalosos ríos, repartidos sobre todo el territorio por un enjambre de canales, lo han hecho posible y rentable. Los campos están divididos por álamos italianos en potreros casi iguales...

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gue terminar con el carácter mixto de la hacienda. El ganado es relegado a los terrenos cubiertos de vegetación natural en donde se le maneja en forma extensiva y los planos son regados e intensamente cultivados.

El abandono progresivo del barbecho prolongado es un cambio que se da en tierras de riego y de secano, incentivado por las buenas pers-pectivas del mercado triguero y el deseo de producir el mayor volumen posible de cereales. Ello conduce a un progresivo agotamiento de los suelos, lo que ya es notorio hacia fines del siglo XIX en los terrenos de secano próximos a la costa; en los suelos regados esta mayor explotación del suelo se compensa con el aporte de elementos fertilizantes transpor-tados con las aguas de riego9.

La construcción del ferrocarril que conecta a Santiago con Valparaíso y con las provincias del sur permite un mejoramiento significativo de la capacidad de transporte. El alto valor de los fletes y la necesidad de contar con un gran número de carretas y de animales de tiro, era una restricción insalvable para los hacendados de zonas aisladas, que no contaban con los recursos suficientes para participar en las exportaciones de trigo con el volumen que eran potencialmente capaces de producir10. La posibilidad de contar con un medio de transporte barato y eficiente tiene un gran impacto sobre la agricultura, permitiendo la movilización de insumos y cosechas y ampliando los terrenos de cultivo.

La mecanización y el uso de nuevos materiales biológicos son las otras transformaciones técnicas que se evidencian en el período. Desde 1850, en las grandes haciendas se introducen nuevas especies y varie-dades de cultivo, así como ganado fino y maquinaria, provenientes de Inglaterra, Francia y los Estados Unidos11. Otro tanto sucede con los arados de fierro, que empiezan a reemplazar al tradicional arado de palo usado desde inicios de la colonia (Gay, 1973; Hernández, 1966) y que modifican radicalmente el manejo de la fertilidad de los suelos.

Estas innovaciones son importantes pero sólo son impulsadas por un limitado grupo de hacendados progresistas. La incorporación de

9 Existen diversas evidencias que confirman la nula utilización de fertilizantes (guano y salitre) en Chile central durante todo el siglo XIX.

10 El valor de los productos de esta región no se cotiza ahora al precio de Valparaíso sino con deducción de doble bodegaje, traslado, comisión, seguros, gastos de desembarque en Valparaíso...que desalienta a muchos agricultores para aumentar sus producciones (en boletín SNA, citado por Hernández, 1966).

11 De estas últimas, las más solicitadas son las segadoras, y sobre todo las trilladoras esta-cionarias: en 1830 existían 4 trilladoras en Chile central, en 1850 el número sube a 30 y en 1870 operaban 560 máquinas. El interés por las trilladoras está motivado por la escasez de fuerza de trabajo en los períodos de cosecha, y en las provincias del sur, por la necesidad de enfrentar la caída de lluvias durante los meses de cosecha.

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estas técnicas es lenta y progresiva, y tiene un efecto muy limitado en la economía hacendal. La mayor parte de la tierra permanece en manos de un reducido grupo de agricultores que no necesita vitalmente de estos cambios tecnológicos. Otro tanto sucede en la pequeña y mediana propiedad agrícola, en donde las herencias y subdivisiones recrean una agricultura campesina muy pobre, que permanece completamente al margen de estos cambios técnicos. Aunque estas innovaciones no se traducen en una explotación más intensiva del suelo, ni en una mercan-tilización masiva de la economía agrícola, lentamente se va produciendo una transformación del latifundio tradicional, que se profundizará en el transcurso del siglo XX12.

3.5. Ampliación de la frontera agrícola hacia el sur

Hasta la guerra de la Independencia, los mapuches mantuvieron la independencia de su territorio, que limitaba al norte con el río Biobío y al sur con el río Toltén. En 1840 se funda el fuerte Negrete, al sur del Biobío, el cual es destruido en 1859, en el séptimo levantamiento indíge-na a contar de la llegada de los españoles. A partir de 1860 el gobierno ocupa la costa de Arauco, reconstruye Negrete y funda Angol y Mul-chén; en 1867 autoriza el avance de la frontera al río Malleco, más fácil de defender, lo cual permite incorporar 560.000 hectáreas aptas para la agricultura. Una parte de esos terrenos es comprada a los caciques, mientras que otras son abandonadas por los indígenas bajo la presión militar del gobierno. Se establecen allí los primeros colonos extranjeros y se venden tierras a chilenos a través de subastas públicas, sin deter-minar con claridad los deslindes de cada lote. Como el gobierno no tiene una preocupación especial por constituir un régimen de tierras, se originan toda clase de transacciones, disputas y abusos, que desplazan a la población aborigen y que generan grandes fundos, muchos de los cuales permanecen inexplotados, esperando el aumento de los precios de los terrenos (Opazo, 1910).

12 Rolando Mellafe (1971) habla de un “latifundio moderno” para referirse a las grandes haciendas y fundos del período que se inicia a fines del siglo XIX y que termina con la Reforma Agraria, hacia 1960. Véase: the latifundio and the city in latin american history. The Latin American in Residence Lectures, University of Toronto, 1971. Una apreciación similar se infiere de la lectura de numerosas tesis de grado realizadas por alumnos de la Escuela de Agronomía de la Universidad de Chile en “fundos rústicos”, en el período 1900-1945, las cuales consignan diversas innovaciones tecnológicas. Véase: José Bengoa, Historia Social de la Agricultura Chilena, Tomo II. Ediciones Sur, Santiago de Chile, 1990.

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El negocio principal de los colonos es la extracción de madera, que es llevada en lanchones por los ríos hasta Concepción. En 1876 llega el tren a Angol, lo que transforma a este pequeño pueblo en un gran centro comercial hacia donde converge toda la producción de la frontera, que es llevada en ferrocarril hasta Concepción. Las tierras empiezan a ser despejadas empleando el roce a fuego para cultivar pastos para el ganado, así como cereales y otros cultivos para la población local.

En 1878 se avanza la frontera nuevamente hacia el sur, incorporán-dose 400.000 nuevas hectáreas, hasta llegar a la línea del río Traiguén. Terminada la Guerra del Pacífico, el gobierno ocupa la línea del río Cautín, fundándose fuertes en Victoria, Quillem, Lautaro, Ñielol y Temuco. Este último se funda en 1881, y se transforma en la ciudad más comercial e importante al sur del Biobío. En los años siguientes se fundan nuevos pueblos y fuertes al sur de Temuco; en 1887 el ferrocarril avanza hasta Traiguén, para llegar finalmente a Temuco en 1893.

La explotación agrícola se reduce principalmente al cultivo del trigo, empleando los mismos métodos utilizados en Chile central. Como las lluvias de fines del verano dificultaban las labores de cosecha, los colonos y propietarios más ilustrados introducen diversas máquinas: pronto se generalizan las segadoras, entre las cuales las emparvadoras son las más apropiadas (Opazo, 1910). El agotamiento obligado de los suelos pobres y muy cultivados de cereales hace indispensable el empleo de abonos fosfatados, los que a partir de 1896 empiezan a generalizarse. En el rubro forestal se introducen los aserraderos a vapor, el primero de los cuales se establece en Colo, en 1884; éstos se extienden rápidamente en la zona, estimándose que en 1910 operan 650 bancos aserradores (Opazo, 1910).

Entre 1872 y 1878, la competencia del trigo de la Araucanía reduce a la mitad la superficie cultivada en las provincias del norte de Chile central, tendencia que se acentúa con la baja de los precios que se produce en las primeras décadas del siglo XX. La superficie que dejan los cereales es ocupada principalmente con praderas. El fréjol, la papa, el maíz y la lenteja también ocupan parte de este espacio, pero su demanda se incrementa lentamente, a medida que se van formando núcleos urbanos.

Todos estos cultivos requieren de una importante cantidad de ani-males para proveer de fuerza de tracción. Por otra parte, la población del país crece y los centros urbanos demandan carne y leche. Se produce así un paulatino resurgimiento de la ganadería en las áreas regadas de las haciendas, que alcanza una dotación de 2.163.141 cabezas de gana-do vacuno en 1919. En algunas haciendas este interés por la ganadería implica un nuevo desarrollo de las praderas artificiales, introducidas

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a mediados del siglo XIX, así como de nuevas técnicas de manejo de lecherías. En 1913, aproximadamente dos tercios de la superficie rega-da de Chile central son ocupadas con empastadas de trébol y alfalfa (Opazo, s.f.). A pesar de estos avances, la mayor parte de la ganadería sigue siendo manejada en forma rústica. Las explotaciones campesinas y los fundos ubicados en las zonas de secano o en las provincias del sur apenas conocen las prácticas modernas de manejo.

3.6. Siglo xx: cambios técnicos y Reforma Agraria

Durante la primera mitad del siglo XX se profundiza la tendencia a incorporar nuevas tecnologías. Las cartillas técnicas usadas por los agrónomos regionales13 a principios de siglo revelan el uso de al menos 30 nuevas variedades de trigo de origen europeo o norteamericano, así como otros múltiples avances técnicos. Los censos agrícolas que se realizan posteriormente indican que se expande la tractorización, y que en muchas haciendas se construyen silos y lecherías.

Sin embargo, las estadísticas agrícolas evidencian las dificultades que tiene el país para lograr un incremento de la productividad agríco-la: a pesar de todos estos mejoramientos técnicos, la producción crece lentamente en todo el país. Entre 1940 y 1970 la agricultura crece a una tasa inferior a un 2%, mientras el resto de la economía lo hace a un poco más del 4%. Ello pone en el centro de la discusión agraria, a principios de 1960, el problema de la estructura de tenencia de la tierra.

Numerosas investigaciones de tipo monográfico realizadas duran-te la década del 50 revelan este problema14. A nivel oficial, el informe CIDA15 constata que la estructura agraria del país se caracteriza por su rigidez, y que se encuentra estabilizada: ello es especialmente marcado en Chile central, en donde el 75% de la tierra arable está en manos del 7,6% del total de propietarios. En el país en su conjunto, en 1955, los diez mil predios más grandes controlaban el 81% de la tierra nacional. Estas explotaciones generan los dos tercios del valor de la producción

13 Véase más adelante, sección 4.3.14 Entre otros, véase: J. Borde y M. Góngora, Evolución de la propiedad en el valle del Puangue,

E. Universitaria, Santiago, 1956; X. Aranda, R. Baraona y R. Santana, Valle de Putaendo, Estudio de Estructura Agraria, op. cit., y G.E. Martin, La división de la tierra en Chile Central, Instituto de Geo-grafía, U. de Chile, Santiago, 1960.

15 Este es el principal estudio sobre la agricultura chilena de principios de los sesenta: Comité Interamericano del Desarrollo Agrícola, Chile. Tenencia de la tierra y desarrollo socio-económico del sector agrícola. Talleres Gráficos Hispano Suiza Ltda., Santiago, 1966.

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y utilizan una proporción elevada de los recursos de comercialización, crédito y asistencia técnica. Estas grandes propiedades se basan en los inquilinos y sus familias para aprovisionarse de fuerza de trabajo, los que representan el 40% de la población agrícola activa. En el otro extremo están las explotaciones familiares y subfamiliares, que tienen 11% de la tierra arable y suman el 80,2% del total de explotaciones. Estos grupos producen el 20% del valor de la producción y representan al 35% del total de la población activa.

Quizás las conclusiones más importantes del estudio se refieren a la intensificación en el uso del suelo: los cálculos indican que las explo-taciones subfamiliares producen cuatro veces más por hectárea que las multifamiliares. Mientras que las grandes haciendas subutilizan gran parte de sus suelos regados, los medieros y los pequeños propietarios están obligados a intensificarlos.

Durante la década de los 50 existen dos tesis para explicar el bajo crecimiento del sector agropecuario: su incapacidad para satisfacer la demanda interna de alimentos y la desigualdad en la distribución de ingresos que se observa en su interior.

Según la primera de éstas, la política económica general del país es claramente responsable del débil desempeño sectorial, por su orien-tación discriminadora contra la actividad agrícola y favorecedora del desarrollo industrial. Este objetivo se logra a través de la aplicación de elevados aranceles para la importación de productos manufacturados y la mantención de un bajo valor de la divisa para abaratar la importación de alimentos, de modo de evitar el alza de los salarios urbanos. Todo ello genera un claro desincentivo a la dinámica sectorial. La segunda tesis se apoya en los estudios agrarios realizados en esa época y focaliza su argumentación en el inadecuado sistema de tenencia de la propiedad, en donde existe una alta concentración de tierras en manos de pocos propietarios.

Al fuerte cuestionamiento de la hacienda, vista como una unidad económica y social anticuada, injusta e improductiva, se agregan otros factores que contribuyen a legitimar la idea de una Reforma Agraria. Como lo señala Bauer (1994), en esta época la evolución agraria chilena se enreda con la política exterior norteamericana, que en el marco de la guerra fría define a las reformas agrarias como herramientas para evitar el surgimiento del marxismo en América Latina. A principios de la década del 60 la Alianza para el Progreso, entidad que agrupa a los gobiernos americanos, recomienda la realización de reformas agrarias en todos los países de la región. Es así como en 1962, el gobierno del

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presidente Jorge Alessandri dicta la primera ley de Reforma Agraria (Ley Nº 15.020), a través de la cual se entregan, en forma de parcelas individuales, 66.304 hectáreas de tierras fiscales y predios comprados a particulares.

La profundización de este proceso se inicia en 1965, luego de la instalación del gobierno del presidente Eduardo Frei Montalva, aunque jurídicamente se expresa en la nueva ley de Reforma Agraria dictada en 1967 (Ley N° 16.640), claramente orientada hacia la transformación del sistema de tenencia de la tierra, creando sistemas de producción de carácter cooperativo, en un intento de impulsar un proceso de moder-nización capitalista, acompañado de estímulos a los agricultores más eficientes. A diferencia del cuerpo legal anterior, que establecía como principal causa de expropiación la subutilización o abandono de la tierra, esta ley establece un límite máximo de 80 HRB16 para todos los predios agrícolas del país, por lo que toda explotación que supere este límite es susceptible de expropiación. El propietario de la tierra tiene derecho a conservar una reserva de 80 HRB, así como la infraestructura productiva y las casas patronales. Por otra parte, la ley define un período de tres a cinco años, en el que los campesinos gestionan en forma colectiva las tierras expropiadas, a través de “Asentamientos”. El Asentamiento es una organización de carácter transitorio, cuyo objetivo es preparar las condiciones para una adecuada entrega de las tierras, hacer inversiones y capacitar a los campesinos para que las exploten en forma individual. Los Asentamientos son apoyados por el Estado, quien compra la pro-ducción y proporciona créditos, asistencia técnica y capacitación.

La ejecución de la Reforma Agraria bajo el gobierno del presidente Frei genera una radical transformación de la estructura agraria y esti-mula la sindicalización y la organización campesina. Aunque con énfasis y esquemas institucionales diferentes, este proceso es continuado con el gobierno del presidente Salvador Allende. En el marco de un pro-grama socialista de reformas, se acelera el ritmo de expropiaciones, se disminuye el límite máximo a 40 HRB y se aplica una concepción más estatista a la gestión de las explotaciones del área reformada (ver Tabla 2). Todos estos cambios se detienen abrúptamente con el quiebre del sistema democrático, en 1973.

16 La Hectárea de Riego Básico (HRB) es una unidad de equivalencia entre tierras de diferente calidad. La referencia es una hectárea física regada en buenos suelos de Chile central (Valle del Maipo), que equivale a 1 HRB.

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tabla 2. Procesos de Reforma Agraria 1964-1973

Indicadores1964-70 1970-73 TOTAL 1964-73

Expropiación % del país Expropiación % del país Expropiación % del país

Nº Predios expropiados 1.416 0,6 4.393 1,5 5.809 -

Superficie total (há.) 4.083.635 - 5.768.486 - 9.852.121 -Superficie de riego 280.897 19,2 439.448 28,5 720.345 47,7Superficie de secano arable 602.065 17,4 764.509 20.4 1.366.574 37,8

Superficie no arable 3.200.673 10,8 4.564.529 25,9 7.765.202 36,7Superficie total (HRB) 339.550 15,1 551.589 24,4 891.139 39.5

Nº familias beneficiadas 16.000 - 40.000 - 56.000 -

Fuente: S. Gómez y J. Echenique, 1988.

A partir de 1976 se produce una reversión del proceso de Reforma Agraria: de los 5.809 predios que formaban parte del sector reformado surgen 45.000 parcelas asignadas en forma individual a ex inquilinos y alrededor de 2.000 unidades vendidas a campesinos a través de Socieda-des de Secano. La cantidad de tierra restante se restituye a sus antiguos propietarios, lo que representa 3.800 fracciones de predios (reservas) y predios completos. Finalmente se rematan en subasta pública otras 2.000 reservas CORA y predios de secano no asignados (Gómez y Echenique, 1988)17. En términos de superficie, ello significa que aproximadamente el 28,5% de la tierra expropiada fue devuelta a los antiguos dueños, el 15% fue vendida a particulares y un poco más de la mitad siguió en ma-nos del sector reformado, mediante la entrega de parcelas individuales.

3.7. iniciando el siglo xxi: la situación 30 años después

El gobierno militar pone fin a la política económica vigente e impulsa drásticas reformas estructurales que determinan una nueva estrategia de desarrollo. Ésta se funda en una economía de libre mercado con plena apertura a la competencia externa, que busca un nuevo ordenamiento de la actividad productiva, basado en las ventajas comparativas. En este contexto, se asigna un nuevo rol al Estado, el cual se retira del ámbito económico en su rol de productor directo18.

17 Con pequeñas variaciones, estas cifras son corroboradas en el estudio de J. Garrido, C. Guerrero y M. S. Valdés, Historia de la Reforma Agraria en Chile, E. Universitaria, Santiago, 1988.

18 Ver sección 4.8.

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Cambios en la estructura agraria

Los cambios en la propiedad de la tierra, generados con el término de la Reforma Agraria, y la estrategia global de desarrollo del país provocaron profundas transformaciones en la realidad sectorial. Cambia, en primer lugar, la “sociología” del mundo rural. La figura de la hacienda desapa-rece, aunque persiste una pequeña agricultura campesina (minifundistas tradicionales, parceleros de Reforma Agraria), junto a fundos medianos y grandes. Emergen también nuevos propietarios rurales, pequeñas parcelas productivas y parcelas de agrado. La estructura agraria es más compleja, hay más actores, los espacios rurales están más integrados con los centros urbanos.

Desde un punto de vista numérico, la estructura agraria se expande y luego se contrae, lo que creemos refleja quizás dos fases de moder-nización de la agricultura del país. Al momento previo a la Reforma Agraria, en abril de 196419, existen en Chile 253.523 explotaciones, que pasan a ser 330.000 en 1997, para luego bajar a 300.000 explotaciones en 2007. El primer tramo (1965-1997) refleja el impacto de la Reforma Agraria, así como las probables fragmentaciones (ventas, herencias) originadas en el período de modernización posterior. El segundo tramo (1997-2007) revela un hecho central: por primera vez se observa una pérdida de explotaciones y por lo tanto un incremento progresivo de las escalas de producción (ver Tabla 3). Siguiendo las tendencias de los países desarrollados20, en los últimos diez años se produjo una dismi-nución de 6,4% en el número total de explotaciones censadas, cifra que alcanza a -23,3, -18,3, -16,5 y -14,6% en las regiones Metropolitana, V, VI y IV, respectivamente.

Este fenómeno origina un proceso de concentración de la propiedad que tiene contornos muy diferentes al de la época previa a la Reforma Agraria. Aunque las definiciones conceptuales usadas en cada Censo dificultan hacer comparaciones, se aprecia que en 2007, 4.533 explo-

19 Dirección de Estadísticas y Censos. IV Censo Nacional Agropecuario, Año Agrícola 1964-1965. Tomo I, Resumen General del País, diciembre de 1969.

20 Este fenómeno está asociado al desinterés de los jóvenes rurales por la agricultura, así como al incremento de los salarios y las bajas tasas de desempleo que presenta en el período la economía chilena. Un fenómeno análogo se produjo en Europa en la segunda mitad del siglo XX, siendo Suecia el primer país en donde se evidenció esta tendencia, antes de 1950. En 1962, el censo francés de población mostró que la población activa agrícola había disminuido a razón de 3,5% anual en los ochos años precedentes, lo cual generó un gran impacto entre los especialistas. Hoy día la disminución del número de explotaciones agrícolas en Europa es un fenómeno generalizado y ampliamente estudiado (Klatzmann, 1978, p. 162).

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taciones poseían el 79,7% de la superficie total, mientras que en 1965 el 73,6% de la tierra se repartía entre 3.324 explotaciones. La situación actual está marcada por una estructura más fragmentada, en donde hay más medianas propiedades. En los segmentos más pequeños, por el contrario, se observa una gran estabilidad: en 2007 las explotaciones menores de 10 hectáreas (165.801) constituyen el 59,5% del total (con el 1,8% de la superficie). En 1965, 156.769 explotaciones con menos de 10 hectáreas físicas (el 61,8% del total) controlan el 1,4% de la superficie total (437.212 há.).

La agricultura chilena es una actividad económica cuya escala productiva y de capital es baja. Al aplicar los criterios de clasificación de empresas utilizados por el sistema público no sectorial de fomento (CORFO-BancoEstado-SII), se constata que en el sector agrícola predo-minan las microempresas21: el 95% de las explotaciones agrícolas per-tenece a esta categoría, un 4,5% clasifica como pequeña empresa, 1.050 explotaciones corresponden a la mediana empresa y solamente 175 a la gran empresa.

tabla 3. Cambio en la estructura agraria 1997 – 2007 Número de explotaciones según Valor Bruto de la Producción – VBP

Tipo de ExplotacionesEstrato de

VBP Millones de $ (aprox.)

Total de Explotaciones Tasa de Crecimiento 1997/2007

%1997 2007

Nº % Nº %Pequeña Multiactiva Agrícola 0-2 176.159 59 156.185 58 -11

Pequeña Comercial Agrícola 2-4 42.712 14 38.332 14 -104-12 41.793 14 36.903 14 -12

Pequeña Empresarial Agrícola 12-24 14.967 5 14.402 5 -424-48 9.053 3 9.084 3 0

SUBTOTAL PEQUEÑA 0-48 284.684 96 254.906 95 -10

Pequeña Mediana Agrícola 48-200 10.077 3 10.425 4 3200-500 2.072 1 2.759 1 33

SUBTOTAL MEDIANA 48-500 12.149 4 13.184 5 9

Mediana Grande Agrícola 500-2000 640 0,22 1.050 0,39 64Más de 2000 85 0,03 175 0,06 106

SUBTOTAL GRANDE Más de 500 725 0,24 1.225 0,45 69TOTAL 297.558 100 269.315 100 -9Sin clasificar 20.874 29.138 40

Fuente: Estudio de caracterización de la pequeña agricultura a partir del VII Censo Agropecuario y Forestal 2007. INDAP - Qualitas Agroconsultores, mayo de 2009.

21 Esto es lo que comúnmente denominamos pequeña agricultura, o agricultura familiar campesina.

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Especialización productiva

La ocupación de suelo es otra de las transformaciones relevantes que se observan en el período, que refleja la modernización y especialización de la agricultura chilena. Más allá de eventuales imprecisiones de carácter metodológico, la comparación 1965-2007 revela algunas tendencias (ver Tabla 4). Se aprecia, en primer lugar, una caída de los cultivos anuales y permanentes, que pasan de 1.533.231 há. en 1965 a 1.302.892 há. en 2007. Dentro de este total hay una fuerte caída del cultivo del trigo (de 727.078 a 228.676 há.), lo que refleja la decadencia del antiguo patrón cerealero-chacras que tiene su origen en la colonia. Otro cambio notable está asociado a la disminución de las tierras en barbecho (de 1.870.429 há. en 1965 a 401.227 há. en 2007), lo cual revela un uso intensivo del suelo que es resultado del proceso modernizador.

En el período se incrementa la superficie destinada a frutales, que pasa desde 82.487 hectáreas (plantaciones compactas) a 324.278 hectá-reas. Las vides (de mesa y vinífera) pasan desde 111.577 há. en 1965 (de las cuales el 50% son viñas de secano) a 128.992 há. plantadas con cepas viníferas en 2007 (de las cuales el 16% son cepas corrientes de secano) y a 62.410 há. de uva de mesa. También se observa una fuerte expansión de la superficie plantada con bosques, que pasa de 418.842 há. en 1965 a 2.655.316 há. en 2007.

tabla 4. Cambios en la ocupación del suelo 1965-2007

1965 2007

Superficie Total 30.644.124 36.419.776

Tierras de cultivos total 3.403.660 1.704.119

Cultivos anuales y permanentes 1.533.231 1.302.892

Barbecho y descanso 1.870.429 401.227

Praderas artificiales, mejoradas y naturales 11.181.759 12.305.078

Bosques naturales, plantaciones forestales y matorrales 5.807.514 14.303.920

Otras tierras (incluye tierras no aprovechables, tierra potencialmente productiva e infraestructura) 10.251.191 8.106.659

Fuente: DEC, IV Censo Nacional Agropecuario; INE, VII Censo Nacional Agropecuario y Forestal.

En relación a la masa ganadera, de 2,8 millones de cabezas de ganado vacuno en 1965 se pasa a 3,7 millones en 2007. Esta cifra ilustra los problemas

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de desarrollo que aún presenta la ganadería bovina chilena, pues el incremento de la masa ganadera en 30 años es muy bajo en relación al potencial productivo de las regiones del sur. Sin embargo, ciertos segmentos han vivido un proceso de intensificación. Por ejemplo, en 1965 el país contaba con un stock de 695.000 vacas lecheras, que según la Oficina de Estudios y Políticas Agrarias, ODEPA, produjeron 810,2 millones de litros de leche al año, lo que arroja un promedio de producción por vaca masa de 1.166 lt./vaca. En 2007 este stock bajó sobre 30% hasta 495 mil vacas, las que produjeron 2.450 millones de litros (4.949 lt/vaca). Ello implicó un incremento de 324% en la producción de leche por vaca. Estos mejoramientos en la productividad física se aprecian en prácticamente todos los otros rubros productivos.

Esta transformación productiva ha generado nuevos vínculos con los mercados. Todas las explotaciones empresariales han iniciado un proceso exportador y en su mayor parte son de mediano tamaño y están relativamente bien capitalizadas. La agricultura familiar campesina, por su parte, se encuentra atomizada y en su mayor parte se encuentra desvinculada del mercado. El Censo 2007 señala que de las 255 mil explo-taciones que conforman el segmento Micro Empresa Agrícola, solamente 11,7 mil exportan (5% del estrato), 22,6 mil venden a la agroindustria (9% del estrato) y 7,9 mil tienen agricultura de contrato (3% del estrato).

Dinamismo sectorial

En el período se produce un aumento sostenido del PIB silvoagrope-cuario. Entre 1997 y 2007 se experimenta un alza de 64%, lo que refleja un fuerte dinamismo sectorial (tasa anual de crecimiento promedio de 5%), que de hecho se remonta a mediados de los 80. Este crecimiento se explica en parte importante por el desarrollo de las exportaciones, las cuales pasan desde US$ 4.270 millones en 1997 a US$ 11.003 millones en 2007 (tasa anual de crecimiento de 10%). Es importante consignar que las importaciones también crecen en forma importante durante este período, a pesar de lo cual la balanza comercial sectorial es ampliamente positiva (saldo de US$ 7.878 millones en 2007).

El desarrollo de las exportaciones se explica por diversos factores: inversiones en riego, desarrollo tecnológico y diversificación productiva, firma de TLC y acuerdos comerciales, activa política de promoción comer-cial, suscripción de diversos acuerdos sanitarios para lograr entrar a los mercados externos, entre otros. Otro factor relevante ha sido la evolución del tipo de cambio, que a pesar de fuertes variaciones ha experimen-

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tado valores que en forma general han favorecido a las exportaciones sectoriales ($ 419/dólar en 1997, $ 635/dólar en 2001, $ 691/dólar en 2003, para llegar hasta $ 522/dólar en 2007). Este desarrollo sectorial se origina por una fuerte alza de la productividad sectorial (crecimiento acumulado del 56%), que al ser mayor al promedio nacional (crecimiento acumulado del 18%), contribuye a ir cerrando la brecha que histórica-mente ha existido entre el agro y los otros subsectores de la economía.

Cambios culturales

El Censo 2007 revela que el promedio de edad de los jefes de explotación es alto (58 años) y parejo en todos los estratos de explotaciones. El Censo de 1965 no arroja esta información (no hay muchos datos sobre las fa-milias rurales), pero presumimos que quizás aquí no ha habido grandes cambios. Los niveles de educación en 2007, por su parte, siguen siendo bajos: en la Micro Empresa Agrícola, el 73% de los jefes de explotaciones tiene educación básica o no tiene educación, sólo un 3% tiene educación técnica y un 6% cuenta con educación universitaria.

Existen, sin embargo, rasgos nuevos que prefiguran la agricultura de mañana. El 29% de las explotaciones de la Micro Empresa Agrícola tiene a una mujer como jefe de explotación, proporción que se eleva al 33% en el estrato de menor tamaño (Multiactiva). En el 65% de las explotaciones de la Micro Empresa Agrícola el jefe de explotación vive en el predio, lo que implica más de 100.000 explotaciones cuyo jefe de explotación vive en núcleos urbanos. Finalmente, en el 33% de las explo-taciones declaran que más de la mitad del ingreso familiar proviene de la explotación. Este porcentaje va decreciendo en la medida que incre-menta el VBP de la explotación: parte con un valor de 70% en el primer estrato de la Micro Empresa Agrícola (Multiactiva) y disminuye a 35% en el último estrato (Pequeña Empresarial). En la mediana agricultura esta proporción disminuye a 24% y en la grande, a 6%.

4. Las políticas públicas: desde el “Estado en Forma” hasta el modelo actual

Si hay algo que hoy singulariza al sector silvoagropecuario chileno es el modelo institucional utilizado para regular su funcionamiento. Éste se caracteriza por una fuerte apertura externa y una ortodoxa economía de mercado, que incluye a todos los sectores de la economía nacional, “sin distinciones”. Dicho modelo considera también un aparato estatal que

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además de sus funciones reguladoras, juega un rol activo en materia de fomento productivo, en estrecha coordinación con entidades privadas.

Muchos de estos elementos provienen de definiciones de política pública tomadas en la segunda mitad de los 70, los cuales implican cambios radicales respecto del ordenamiento institucional previo a 1973. Sin embargo, una lectura más detallada de la historia sectorial revela la poderosa influencia del período de la Reforma Agraria, el cual se nutre a su vez de las creaciones institucionales que se suceden a lo largo del siglo XIX y del siglo XX.

4.1. una temprana conexión con la agronomía moderna

La constitución de la agronomía chilena como disciplina distinta, se-parada de la práctica de la agricultura22, se inicia con la llegada a Chile de los expertos extranjeros Claudio Gay (1829) e Ignacio Domeyko (1838), que realizan los primeros estudios científicos acerca de la base de recursos del país, y que se hacen cargo de las labores de docencia y de divulgación técnica.

El punto de partida es la creación, en 1838, de la Sociedad Chilena de Agricultura y Colonización, que posteriormente se transforma en la Sociedad Nacional de Agricultura23. Esta Sociedad se había propuesto la difusión de conocimientos agrícolas entre los agricultores; muy pronto, ella sintió la necesidad de presentarles ejemplos prácticos y buenos modelos para imitar (…). En 1842 el Estado adquirió una propiedad de alrededor de veinte hectáreas, ubicada en la puerta de Santiago. Ella fue entregada a la tuición de la Sociedad de Agricultura y recibió el nombre de Quinta Normal de Agricultura, es decir, pequeña finca modelo. (Le Feuvre, 1889).

Con altos y bajos, en los años siguientes el Gobierno impulsa en la Quinta Normal diversas instituciones orientadas a promover el desarrollo agrícola. Se levanta una estación experimental similar a las existentes en Inglaterra (Rothamstead) y Francia (Grignon), a la cual llegan numerosos expertos europeos: Leopoldo Perrot (1843), su primer

22 Este movimiento es la expresión retardada de un proceso equivalente que se ha vivido en Europa a fines del siglo XVIII: el nacimiento de la agronomía moderna como disciplina científica (Sebillotte, 1974).

23 Esta entidad es una de las muchas instituciones que se crean en Chile a partir de 1830 (gobierno de Joaquín Prieto) y refleja la temprana voluntad de las elites chilenas de contar con un “Estado en Forma”, esto es, un aparato público que le dé gobernabilidad y progreso al país. Otra institución de fomento económico es el Tribunal del Consulado, creado en 1795, durante la Colonia. En la gestación de ambos organismos juega un rol activo Manuel de Salas, gran promotor de las ideas de la Ilustración en Chile.

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director científico, al que luego le sucede el italiano Luis Sada de Carlo (1848). Este movimiento continúa en las décadas siguientes: en 1874 llega al país el profesor René Le Feuvre y en 1875 el profesor Julio Besnard, los cuales jugarán un rol clave en la enseñanza y la investigación agronómica hasta 1903, fecha en que jubilan.

En forma simultánea empieza la formación de profesionales chi-lenos. Ésta parte quizás con la estadía de Benjamín Vicuña Mackenna, en 1854, en el Colegio Real de Agricultura de Cirencester, Inglaterra, al que le seguirán grandes agricultores que viajan al exterior a constatar los avances agrícolas24. En 1874 Le Feuvre crea el Instituto Agrícola, que reemplaza a la Escuela Práctica de Agricultura creada en 1842, lo cual posibilitará la entrega del título de ingeniero agrícola a Máximo Jeria, en 1882, el primer agrónomo chileno25. En 1920 el Instituto Agrícola pasa a llamarse Instituto Agronómico de Chile, del cual dependen tres Escuelas Prácticas de Agricultura (Santiago, Talca, Chillán), una Escuela Práctica de Vitivinicultura en Cauquenes y una Escuela Práctica de Arboricultura en Concepción. Este Instituto dará origen, en 1928, a la Facultad de Agronomía y Veterinaria de la Universidad de Chile, y al mismo tiempo sirve de modelo para la creación, en 1904, de la primera Escuela Universitaria de Agronomía del país, en la Universidad Católica.

4.2. La Dirección General de Servicios Agrícolas

A principios de siglo XX la institucionalidad sectorial está conformada por el Instituto Agrícola y por otros servicios complementarios locali-zados en la Quinta Normal (Estación Agronómica, Hospital Veterinario, Jardín Botánico, entre otros). Desde 1893 el Consejo del Instituto está integrado por el ministro de Obras Públicas, el presidente de la SNA, el director del Instituto y seis miembros elegidos por el Presidente de la República.

Durante el gobierno de Ramón Barros Luco (1910-1915) estos servi-cios son reorganizados, estableciéndose que tanto el Instituto Agrícola como los otros servicios de la Quinta Normal queden bajo una direc-ción superior única: es así como en 1915 se crea la Dirección General de

24 Debe destacarse también el rol que jugó el boletín oficial de la SNA (El Mensajero de la Agricultura), del cual Vicuña Mackenna fue redactor oficial entre 1856 y 1857.

25 Sobre este tema, véase Patricia Arancibia y Aldo Yávar. “La Agronomía en la Agricultura Chilena”. Colegio de Ingenieros Agrónomos, Santiago, 1994.

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Servicios Agrícolas, dependiente del Ministerio de Industrias y Obras Públicas (Manquilef, sin fecha).

Durante el gobierno de Juan Luis Sanfuentes (1915-1920), el director general, Francisco Rojas Hunneus, logra que se incorporen a la Dirección General el Servicio de Aguas y Bosques, la Inspección de Enseñanza y Fomento Agrícola y el Instituto Metereológico. Al mismo tiempo, se reorganiza el Servicio de Agrónomos Regionales, a cargo de Roberto Opazo, dándoles el carácter de Servicio de Informaciones y de Propa-ganda Agronómica26.

Aparte del Instituto Agrícola, forman parte de la Dirección General los siguientes establecimientos y servicios: Escuela Práctica de Agricultura de Santiago, Estación Agronómica, Estación de Patología Vegetal, Estación Enológica, Servicio de Sanidad Vegetal, Servicio de Bosques, Pesca y Caza, Inspección de Escuelas Agrícolas Provinciales y las secciones de Viveros, Parques y Jardines, Aves de Corral, Jardín Botánico y Clínica Veterinaria.

La creación de esta Dirección representa un avance importante, en la medida que estos diferentes organismos empiezan a actuar en el marco de un plan de acción coherente y bien definido, que hace posible nuevos avances, tales como la creación de la Escuela de Veterinaria, la aprobación del Reglamento de Policía Sanitaria Animal o la creación de la Escuela de Arboricultura de Temuco. Sin embargo, esta Dirección carece de la autoridad para imponer rumbos más definidos.

4.3. Creación del Ministerio de Agricultura, industria y Colonización

Para dar solución a este problema se crea en 1924 el Ministerio de Agricultura (DL. Nº 43), pues se requiere de una entidad especializada que realice un trabajo técnico con los gremios agrícolas y que al mismo

26 En consonancia con el paradigma de la “vulgarización agrícola” vigente en esa época, los agrónomos regionales son los profesores ambulantes de agricultura, i sus servicios son absolutamente gratuitos. El agricultor debe costear solamente el transporte desde la estación al fundo i también su regreso. Sus principales obligaciones son las de contestar verbalmente o por escrito las consultas que sobre cues-tiones agrícolas se les dirijan. (...) Publicar un boletín de informaciones agrícolas cada mes, publicar todas las semanas un artículo sobre cuestiones agrícolas en los periódicos de su zona, recolectar los datos sobre el estado de los cultivos para enviarlos al instituto internacional de Agricultura de Roma. Véase: Ministerio de Industrias y Obras Públicas, Los servicios agrícolas del país, sf. El trabajo de estos profesionales también se refleja en la revista Anales Agronómicos, publicada entre 1906 y 1914, en la cual se anali-zan legislaciones extranjeras, trabajos sobre industria, investigaciones agropecuarias y forestales, reseñas sobre cultivos y cosechas, resoluciones y otros documentos. Véase: M. Etcheverry. Los Anales Agronómicos. Revista Chilena de Historia Natural, 62: 149-156, 1989.

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tiempo haga la interlocución política con el Parlamento. Para tal efecto, se fusiona la Dirección General de Servicios Agrícolas del Ministerio de Obras Públicas con la Sección de Colonización que depende del Ministerio de Relaciones Exteriores, para dar origen a un Ministerio compuesto de tres secciones: Agricultura, Industrias y Colonización.

A partir de esa fecha el fomento y la enseñanza agrícola quedan bajo la tuición de la Dirección General de los Servicios Agrícolas, que presta los siguientes servicios: Estudios Económicos de la Producción, Mercados y Control de la Exportación; Divulgación y Propaganda Agrícola; Ganadería y Policía Sanitaria Animal; Policía Sanitaria Vegetal; Estaciones Agronómicas; Viticultura y Enología; Arboricultura y Fruticultura; Meteorología Agrícola; Investigaciones Veterinarias; Instituto Agronómico; Escuela de Medicina Veterinaria; Escuela Agrícola de Santiago; Escuelas Agrícolas de provincias y su Inspección (Manquilef, sin fecha).

En los años siguientes este Ministerio sufrirá sucesivas reestruc-turaciones: en 1925 se crea la Subsecretaría de Tierras y Colonización, encargada de la tuición de las tierras fiscales situadas al sur del Biobío, así como de las tierras indígenas y de la caza, pesca, bosques y reservas forestales. En 1927 el Ministerio pasó a ser nuevamente un Departamen-to de Agricultura, Tierras y Colonización, dependiente del Ministerio de Fomento, hasta que en 1930 se crea nuevamente una Secretaría de Estado dedicada exclusivamente a los asuntos agrícolas: el Ministerio de Agricultura (DFL. N° 3.524 bis)27.

En el período se concretan otras iniciativas relevantes: en 1914 se dicta una Ley de Riego que regula el funcionamiento de las obras de riego. A ello se suman la Ley de Bosques (1925/31), que da inicio a la actividad comercial en el área forestal, y la ley que crea la Caja de Crédito Agrario, dictada en 1925, que entrega créditos baratos a los hacendados y a los medianos productores agrícolas.

Con la promulgación de la Constitución de 1925 se ordena al Gobier-no propender a la formación de la propiedad familiar, razón por la cual se empieza a estudiar la ley de la Caja de Colonización Agrícola, que finalmente es creada en 1928. Esta entidad redistribuye tierras fiscales,

27 El Ministerio está compuesto inicialmente por una Subsecretaría de Agricultura y por los Departamentos de Arboricultura, Fruticultura y Sanidad Vegetal; Ganadería y Sanidad Animal; Economía Rural y Enología y Viticultura, así como por los Laboratorios de Investigaciones Agrícolas. También se establece que dependen del Ministerio los Servicios Provinciales de Agricultura, las Escuelas Agrícolas, los Inspectores de Servicios Provinciales de Agricultura y Enseñanza Agrícola el Técnico Genético y la Administración de la Quinta Normal de Agricultura. En 1933, a través de la Ley Nº 5.531, se pone bajo su dependencia la Ley de Alcoholes dictada en 1916.

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pero tiene un impacto limitado: entre 1929 y 1962 –fecha en que la Caja de Colonización Agrícola se transforma en la Corporación de Reforma Agraria– se forman 112 Colonias con un total de 4.050 parcelas asignadas (Garrido, Guerrero y Valdés, 1988)28.

4.4. El Estado como promotor del desarrollo

Durante las primeras décadas del siglo XX la exportación de trigo es esporádica y los volúmenes muy variables, hasta que después de 1925 ésta finalmente desaparece. Estos años marcan el fin de un largo período en la historia económica de Chile. Desde 1850 se venía implementando un modelo basado en la exportación de trigo y salitre, lo que había permitido una gran prosperidad del país. Sin embargo, las primeras décadas del siglo evidencian ya la incapacidad de competir del trigo chileno frente al trigo extranjero y el descubrimiento del salitre sintético en Alemania (1922) acaba prácticamente con la exportación de salitre natural. A ello se suma el gran impacto que tuvo en la economía del país la Gran Depresión en los Estados Unidos, en 1930.

La implantación de un modelo de industrialización sustitutiva, a partir de 1930, representa un cambio en la orientación económica del país. En la conducción del Estado se reemplaza a la elite agraria y mi-nera por sectores políticos que representan a las capas medias urbanas emergentes, que tienen una nueva perspectiva para mirar al país29. Estas nuevas elites proponen una alternativa a la visión pesimista que es expresada por los intelectuales de principios de siglo, que critican la situación económica, la decadencia del sentimiento de nacionalidad y el descastamiento de la enseñanza que afectaba al país30.

En contraposición a la generación liberal de 1860, que con sus tintes oligárquicos ha dirigido exitosamente al país hasta fines del siglo XIX, a partir de los años 20 surge una generación cuyo objetivo es fortalecer a la nación y proteger a los más débiles, para lo cual se visualiza al Estado

28 A la acción de la Caja de Colonización deben agregarse las leyes de Magallanes y Aysén, las leyes de la Propiedad Austral y la de Radicación de Indígenas, todas las cuales son promulgadas en esos años y tienden a fomentar la constitución de la pequeña y mediana propiedad agrícola en la zona sur del país.

29 Estos cambios se reflejan en la distribución de la población del país: la población rural alcanza al 65% en 1875, cifra que disminuye al 54% en 1920.

30 Véase: F. A. Encina, Nuestra inferioridad económica, 1912. También las obras de Valentín Letelier y Augusto Orrego Luco, de fines del siglo XIX; y Nicolás Palacios, Enrique Mac Iver, Luis Emilio Recabarren y Tancredo Pinochet, de principios del siglo XX, entre otros.

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como el único instrumento eficaz que garantiza la obtención de tales metas. Tras este objetivo, se asigna un rol fundamental al estamento emergente de profesionales y técnicos, especialmente los ingenieros civiles, quienes a partir de 1927 son llamados a ocupar altos cargos en la administración pública, pues garantizan un manejo técnico de la economía, como reacción a la politización extrema que es propia del período parlamentario que ha terminado con la Constitución de 1925. Los conceptos de tecnificación y planificación se instalan en el debate público. En el sector agrícola esto se expresa en programas de riego y en el propósito de crear una oficina planificadora preocupada de per-feccionar la producción, el crédito, los nuevos cultivos y los impuestos, con el objeto de fundar una política agraria (Ibáñez, 2003).

Desde 1930 en adelante Chile no tiene alternativas para generar ingresos por exportación, por lo que surge en las nuevas elites dominan-tes la idea de crear una base industrial apoyada en la expansión de un mercado interno, que asegure el desarrollo económico del país. En estas condiciones, se le asigna un rol secundario al sector agrario. El sistema de precios agrícolas se independiza de los precios internacionales31, y a través de subsidios e intervenciones públicas se tiende a mantenerlos bajos para impedir que crezcan los salarios urbanos y reducir las pre-siones inflacionarias; la política cambiaria favorece la sobrevaluación del peso a fin de bajar el costo de las importaciones de bienes de capital y de alimentos (trigo, maíz, carne), que compiten con la producción interna. La producción se va adaptando a las necesidades del mercado interno, pasando a depender de la tasa de crecimiento de la población y del comportamiento de la economía del país.

Hacia 1920 se empieza a considerar la idea de fomentar una participación activa del Estado en el fomento de la fruticultura y la agroindustria, tomando como modelo el impresionante desarrollo alcanzado en California, cuyas condiciones se asemejan al valle central chileno. Se inician en esa época las primeras exportaciones de frutas al hemisferio norte, resultado de los esfuerzos pioneros de profesionales como Salvador Izquierdo y Jenaro Prieto. En 1923 se envía la primera delegación técnica que viaja a California a estudiar las modalidades de

31 La Ley Nº 4.321 de 1928 fija un nuevo arancel aduanero, que reemplaza al que regía desde 1897, que establecía un gravamen general del 25%, con algunas excepciones. En esta nueva ley cada partida se gravaba con un monto fijo por unidad, agrupándose en tres grandes rubros: productos de las industrias extractivas, de las industrias manufactureras, y numerario y metales preciosos. Las partidas que no estuvieran claramente tipificadas eran asimiladas a alguna de estas tres categorías, lo que generó todo tipo de presiones gremiales y políticas. Estos aranceles aduaneros son elevados nuevamente, en 1931 y 1932, acentuando la orientación proteccionista de la economía del país.

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producción frutícola, la cual está integrada por José Pedro Alessandri, Francisco Rojas Hunneus, Vicente Valdivia y José Tiburcio Bisquert (Espinoza, ed., 1999). En esta misma época se crea la Junta de Exportación Agrícola –dependiente de la Subsecretaría de Comercio del Ministerio de RR.EE. para la ejecución de sus acuerdos– con el objeto de fomentar las exportaciones de los saldos de la producción agrícola, y de ese modo regular los precios y el abastecimiento interno de esos productos.

En 1942 se produce un reordenamiento general de la Administración Pública, para lo cual es promulgada la ley Nº 7.200 de julio de 1942, que otorga facultades extraordinarias al Ejecutivo para dictar disposiciones de carácter administrativo, económico y financiero. Posteriormente, a través del Decreto Nº 4.817, se establece el nuevo organigrama de la Administración, que entre otras materias define la estructura del Ministerio de Agricultura. Éste está compuesto por una Subsecretaría, los Departamentos de Cooperativas, Administración de Quinta Normal y Dirección General de Agricultura, y dependiendo de esta última, el Instituto de Economía Agraria y la Caja de Crédito Agrario. El Instituto de Economía Agraria fue creado por la misma ley Nº 7.200 y refunde a la Junta de Exportación Agrícola y al Consejo de Fertilizantes; su objetivo es orientar las políticas de fomento, de crédito y de producción agrícola, para lo cual debía conocer, armonizar y aprobar los planes preparados para el efecto por las Cajas Hipotecaria y Agrícola y la CORFO32. Adicionalmente, el Decreto Nº 4.817 define la existencia del Ministerio de Tierras y Colonización, el que además de su Subsecretaría está compuesto por una Dirección General de Tierras y Colonización y tres Departamentos: Bienes Nacionales, Mensura de Tierras y Bosques, y, por intermedio suyo, la Caja de Colonización Agrícola.

4.5. Políticas de salud y alimentación en el Chile de los 40

En 1938 se publican los resultados de la primera encuesta sobre ali-mentación popular en Chile (Dragoni y Burnet, 1938), realizada por un equipo del Ministerio de Salud y de la Sociedad de Naciones, presidido por el Dr. Luis Calvo Mackenna y constituido por representantes del Ministerio de Salud, las Facultades de Agronomía y Medicina de la

32 Durante los años 30 la Junta brinda un respaldo a las exportaciones, transformándose en un eficaz mecanismo de control del mercado de las papas, el vino, el trigo, la harina y el pan. Su trans-formación como Instituto de Economía Agraria expresa un viraje hacia una mayor preocupación por el mercado interno. Posteriormente esta institución se transformará en el Instituto Nacional de Comercio (INACO) y luego en la Empresa de Comercio Agrícola (ECA).

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Universidad de Chile, la Sociedad Nacional de Agricultura, la Caja de Seguro Obrero y la Dirección General de Estadísticas.

El informe se aplica en 31 grupos de hogares distribuidos entre Iquique y Magallanes, y revela las duras condiciones en que viven las familias populares chilenas: el 49,2% de las personas encuestadas están subalimentadas y el 22,5% están justo en el nivel mínimo (que es definido en 2.400 calorías, más 600 calorías de suplemento en el caso de trabajo muscular). Sólo el 30% se alimenta adecuadamente (entre 3.000 y 3.800 calorías). En las zonas rurales se observa otro tanto: en Nos el promedio de calorías por día es de 2.075, cifra que baja a 1.566 en La Serena rural y a 1.523 en la Hacienda Mariposa.

La dieta se basa en el poroto, las papas, los fideos, el arroz, el té y el mate. En todos los grupos encuestados el consumo de leche, carne, huevos, frutas y pescado es insignificante, lo que repercute en la maternidad y en el crecimiento de los niños. Considerando las condiciones de la agricultura chilena, el informe concluye preguntándose por los problemas de aprovisionamiento y distribución: el problema de la alimentación en Chile es un problema de cantidad, más que de calidad. El informe termina señalando que la alimentación no es sólo un problema fisiológico o médico, es al mismo tiempo un problema agronómico, económico y financiero (Dragoni y Burnet, 1938).

Este trabajo sienta las bases de las políticas de alimentación chilena. En 1937, el Dr. Eduardo Cruz Coke, también participante del estudio y a la sazón ministro de Salubridad, crea el Consejo Nacional de Alimentación, cuyo fin es buscar el mejoramiento de la alimentación de los habitantes del país, como una de las bases de la mejoría de la salubridad nacional, (lo cual) exige una acción conjunta de diversos organismos del Estado y de importantes actividades privadas. (Valiente y Uauy, 2002).

Este consejo está formado por nueve personas nombradas por el Presidente, entre las cuales hay un miembro de la Facultad de Medicina, de la Junta de Exportación Agrícola y del Comisariato General de Subsistencias y Precios, además de seis de libre elección. Uno de ellos es un representante de la Sociedad Nacional de Agricultura y otro de la Facultad de Agronomía de la Universidad de Chile. En tal sentido, es destacable el enfoque intersectorial que le imprime Cruz Coke a esta labor: entre otras medidas se propone la entrega de ½ litro de leche diario a todos los hijos de los inquilinos hasta los 8 años, y de medio kilo de carne o leguminosas semanales hasta los 15 años, y cada madre en estado de lactancia, un litro de leche al día. Otra medida propuesta es la constitución de una asociación de propietarios agrícolas vinculada

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al Ministerio de Salubridad. A través del Consejo se critica también a los agricultores por la falta de gestión y de tecnologías que permitan aumentar la producción.

El Consejo Nacional de Alimentación impulsa otras iniciativas claves como la Ley de la Madre y el Niño (1937), que promueve el consumo de leche, y la Ley de Medicina Preventiva (1938), que obliga a los trabaja-dores a hacerse exámenes preventivos y que, en caso de enfermedad, establece la obligación de estar en reposo.

Otras iniciativas complementarias son impulsadas posteriormente por la Sociedad Chilena de Nutrición, Bromatología y Toxicología, fun-dada en 1943 por un grupo de académicos entre los que destacan los doctores Jorge Mardones Restat, discípulo de Cruz Coke, y Fernando Monckeberg. Este último funda años más tarde el Instituto de Nutrición y Tecnología de los Alimentos (INTA) y la Corporación para la Nutrición Infantil (CONIN), que juegan un rol relevante en la estrategia aplicada para terminar con la desnutrición infantil en Chile. Entre muchos otros profesionales destacados mencionamos también a Hermann Schmidt-Hebbel, profesor de bromatología de los alimentos y pionero en la definición de la composición química de los alimentos chilenos, quién dio las bases científicas para la promulgación del código sanitario de los alimentos (Valiente y Uauy, 2002).

4.6. La CORFO y las cadenas agroindustriales

Estas mismas ideas se reproducen en el ámbito agrícola. En el año 1939, luego del grave terremoto de Chillán, se funda la Corporación de la Producción (CORFO), como respuesta a la crisis económica que se vive en Chile desde la Gran Depresión y a las ideas económicas en boga, que consideran que es el Estado el que debe fomentar la producción económica para elevar el nivel de vida de la población y lograr la independencia económica del país.

La CORFO nace con el mandato de diseñar un Plan Nacional de Desarrollo Económico de carácter multisectorial, tarea que sólo será realizada años más tarde, dada la carencia de informaciones estadísticas33. En reemplazo de ello, CORFO se aboca de inmediato a la ejecución de planes sectoriales en cinco áreas fundamentales: industria, agricultura, minería, comercio y energía.

33 Esto sólo se cristaliza en 1959, cuando CORFO formula el Plan Nacional de Desarrollo Económico 1961- 1970.

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En el sector agrícola, CORFO actúa en coordinación con la Dirección de Riego del Ministerio de Obras Públicas, entregando crédito a los agricultores para mejorar y construir canales y embalses. Por otro lado, fomenta el desarrollo de rubros industriales tales como los textiles, olea-ginosas, sacarinas y cáñamo. De estos sobresale el azúcar de remolacha, con la creación de la Industria Azucarera Nacional (IANSA), cuya primera planta se construye en 1953 en Los Ángeles34.

En 1942 CORFO crea la Sociedad Agrícola y Ganadera Rucamanqui, en unión con otros accionistas, en donde se aboca a la selección de nuevas líneas genéticas en cereales, crianza de ganado vacuno y ovino fino y desarrollo de plantaciones forestales. En materia de comercio exterior, CORFO procura diversificar las exportaciones en productos que tienen ventajas comparativas, para lo cual crean tres sociedades exportado-ras: la Sociedad General de Comercio S.A. para abordar rubros varios; Vinos de Chile S.A. (VINEX) para exportar excedentes de producción frecuentes en el país, que se acentuaron con la promulgación de la Ley de Alcoholes de 1938; finalmente, la Sociedad Exportadora de Maderas de Chile Ltda., que realiza los primeros embarques de madera. En forma complementaria, CORFO juega un importante rol en materia de impor-tación de insumos y bienes de capital. En el caso específico del sector agrícola, CORFO impulsa un plan de mecanización entregando créditos a los agricultores para la importación de maquinaria.

En el área del comercio interno, CORFO promueve la organización de los productores para reducir el número de intermediarios que par-ticipan en cada rubro o cadena productiva. De igual manera, fomenta la creación de depósitos Warrants y del Frigorífico de Santiago, que se suman a los de Valparaíso, Talcahuano y Longaví, construidos por la Junta de Exportación Agrícola a partir de 1934.

Entre 1965 y 1970, en el marco de un conjunto de políticas orien-tadas a lograr una integración plena del sector agrícola al desarrollo económico del país, se impulsa con gran fuerza el desarrollo agroin-dustrial. En este contexto, se inicia la construcción de cuatro centrales frutícolas en Aconcagua, O’Higgins, Colchagua y Curicó; se dispone la construcción de tres centrales pisqueras (Huasco, Elqui y Limarí) y la ampliación de centrales vitivinícolas en Talca, Cauquenes, Quillón, Ñuble, San Javier, Coelemu y Yumbel; se construyen silos y elevadores de granos en Melipilla, Rosario, San Francisco de Mostazal y Curicó,

34 En los años posteriores esta red se amplía progresivamente: Llanquihue (1958), Linares (1959), Chillán (Cocharcas, 1967), Rapaco (La Unión, 1970) y Curicó (1974). Este cultivo genera un gran impacto tecnológico y económico.

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con el objeto de resolver los problemas de industrialización de algunos productos agrícolas; se crea la Empresa Nacional de Semillas (ENDS); se crea la Sociedad de Contrucciones y Operaciones Agropecuarias S.A. (SOCOAGRO S.A.), que construye y pone en marcha los mataderos regio-nales de Concón, Rancagua, Chillán, Concepción, Temuco, Valdivia, Puerto Montt, Aysén y Porvenir (Ponce, 2005). CORFO también construye plantas elaboradoras de alimentos para aves, mataderos para aves e in-dustrialización de subproductos, así como una planta industrializadora de huevos en Santiago.

Hacia principios de los años 70 la agroindustria se caracteriza por su orientación hacia el mercado interno. Existe un gran número de plantas industriales con capacidades y tecnologías muy diversas, con escasas posibilidades de competir en los mercados externos, con la excepción quizás de la industria conservera, que crece en función del mercado interno y del mercado de los países del Pacto Andino.

4.7. Década del 60 en el Ministerio de Agricultura: nuevas modernizaciones

Para enfrentar el estancamiento del sector agropecuario, a inicios del gobierno del presidente Eduardo Frei Montalva (1964-1970) se formula un ambicioso plan de desarrollo sectorial orientado a lograr una modernización global del sector (Ministerio de Agricultura, 1970).

Aunque la formulación de planes de desarrollo sectorial no constitu-ye un hecho nuevo35, el plan de Frei es aplicado con fuerza, generando múltiples cambios que repercuten en la evolución posterior del sector. Además de la Reforma Agraria, uno de sus objetivos es la reorganización del sistema de apoyo al sector agrícola, que entre otras cosas incluye al Ministerio de Agricultura.

En estricto rigor este proceso comienza a principios de los 60: junto con promover la reestructuración del sistema de tenencia de tierras, las leyes de Reforma Agraria de Alessandri y de Frei impulsan una redefinición

35 De hecho, en los años previos a 1960 se diseñan dos planes nacionales de desarrollo sectorial, que no tienen un mayor impacto real debido a diversas restricciones presupuestarias e institu-cionales: el Plan Agrario, formulado en 1945, y el Plan de Desarrollo Agrícola y de Transportes, formulado en 1954 por el Ministerio de Agricultura y CORFO. Esta situación cambia a partir de 1960: en 1959 CORFO formula el Plan Nacional de Desarrollo Económico 1961-1970, el cual inclu-ye un Plan Nacional de Desarrollo Ganadero para el mismo período. En 1962 la CORFO inicia la preparación de un Programa de Desarrollo Frutícola, el cual es finalmente integrado al Plan de Desarrollo Agropecuario, como uno de sus programas de producción. Ambos Programas sientan las bases del desarrollo que posteriormente tendrán los sectores frutícola y ganadero.

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de la estructura del Ministerio, que se basa en una transformación de los servicios existentes hacia fines de los 50.

En 1962 se crea el Consejo Superior de Fomento Agropecuario (CONFSA), (Ley Nº 15.020), cuya función es formular los planes generales y regionales relacionados con la Reforma Agraria, promover y coordinar la acción de los diversos organismos, instituciones y empresas del sector público en función de dichos planes, y efectuar estudios y promover la aplicación de mejores sistemas de tenencia, propiedad y explotación de tierras. El CONFSA se transformará en la Oficina de Planificación Agrícola (ODEPA), en 1967 (Ley Nº 16.640), a la que se eliminan las funciones de planificación regional de la Reforma Agraria que tenía su antecesor, y se le agregan nuevas atribuciones: revisión de los programas y presupuestos de los organismos del sector agrícola, diseño de políticas generales en materias tales como precios, créditos y comercialización, y coordinación de la asistencia técnica internacional, entre otras.

En virtud de esta misma ley, también se crean en 1962 dos instituciones que jugarán un rol relevante: la Corporación de la Reforma Agraria (CORA), a partir de la Caja de Colonización Agrícola, y el Instituto de Desarrollo Agropecuario (INDAP), a partir del Consejo de Fomento e Investigación Agrícola. A ello se suma la creación del Instituto de Desarrollo Indígena (Ley Nº 14.511, de 1961), que luego se fusionará con INDAP (DL 2.568 y 2.750 de 1979).

Además de la creación de ODEPA, durante el período de Frei se crea el Servicio Agrícola y Ganadero (Ley Nº 16.640, de 1967), a partir de la Dirección de Agricultura y Pesca del MINAGRI. Asimismo, se crea el Instituto de Capacitación e Investigación en Reforma Agraria (ICIRA), en 1964, a partir de un proyecto con PNUD y FAO; la CONAF; el INIA36 y la Comisión Nacional de Riego (Decreto Supremo N° 448), en 1969.

4.8. Políticas agrícolas a mediados de los 70

A partir de 1973, las reformas económicas son aplicadas con un enfoque ortodoxo y sin restricciones, desestimando la aplicación de políticas sectoriales específicas. Bajo estos principios, las principales medidas adoptadas apuntan a la creación de un mercado de tierras, mediante la derogación de todas las disposiciones de la Reforma Agraria y otras medidas específicas que conducen a una transformación de la estructura de tenencia.

36 Para una historia del INIA, véase: S. Faiguenbaum, Ciencia, Agricultura y Sociedad. Cuarenta años del Instituto de Investigaciones Agropecuarias. Santiago, marzo de 2007 (aún no publicada).

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Durante este período se produce la desarticulación de las organiza-ciones campesinas y la implantación de una nueva política laboral, todo lo cual restringe la capacidad de negociación y desincentiva el desarrollo de nuevas organizaciones. Se liberalizan los precios de los insumos y de la mayor parte de los productos agropecuarios, manteniendo hasta 1978 los poderes compradores y el control de las importaciones por parte de la ECA, para algunos rubros más sensibles. También se opta por paralizar la inversión pública en riego y agroindustrias, trasladando la responsabilidad de hacer estas inversiones al sector privado.

Se reduce la intervención del Estado en el área de la investigación, transferencia de tecnología y crédito sectorial. Aunque se mantiene la operación de INIA e INDAP, estas funciones las asume el libre juego de las fuerzas del mercado y los servicios pasan a ser crecientemente de responsabilidad del sector privado. En esta primera fase se fomenta el desarrollo de un sector forestal y frutícola orientado a la exportación. Para estos efectos, en 1974 se crean el DL. 701 de Fomento Forestal y PROCHILE, cuyo fin es promover los productos chilenos en los mercados internacionales. También en esa época se concentran todos los servicios de riego en la Comisión Nacional de Riego (1975) y se crea el Programa de Asistencia Técnica Empresarial en INDAP (1978), que en 1984 se transforma en Programa de Transferencia Tecnológica (PTT). En 1982 se crean los Grupos de Transferencia Tecnológica (GTT-INIA) dirigidos a los medianos y grandes productores.

A partir de 1984 se inicia un segundo período (1984–1990), que se caracteriza por la aplicación de un enfoque de mayor pragmatismo en la conducción económica, luego de la crisis económica de 1983. El cambio fundamental es que el Estado juega un rol más activo, acudien-do al rescate del sistema financiero, sosteniendo un tipo de cambio real alto, y generando políticas de mayor protección y de fomento en áreas sensibles de la economía y del sector. A nivel sectorial se adopta un conjunto de medidas que reconocen la necesidad de diferenciar a la agricultura del resto de los sectores. Por una parte, se crean bandas de precios para productos sensibles (trigo, aceite y azúcar) y se hace operar un poder comprador (COTRISA) para enfrentar la volatilidad de los precios internacionales. También se fijan valores aduaneros mínimos y se aplican ciertos aranceles protectores, complementarios al arancel general de 10%, para aquellos productos enfrentados a distorsiones en los mercados internacionales. Además de lo anterior, se renegocian las deudas agrícolas en condiciones favorables, se abren nuevas vías de acceso a financiamiento y se mantienen beneficios tributarios para

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la agricultura. En 1985 se crea la Ley 18.450 de Fomento a la Inversión Privada en Obras de Riego y Drenaje, que subsidia la construcción de obras menores de riego y drenaje.

4.9. Políticas agrícolas desde los 90

La etapa 1990-1994 está marcada por la vuelta a la democracia, que im-plica nuevas autoridades en el Ministerio de Agricultura. En esta fase se mantienen los elementos básicos de la política sectorial –apertura externa, economía de mercado, rol del Estado–, pero se adopta una estrategia preferencial en apoyo a la agricultura familiar campesina (AFC). Ello se expresa en la rápida ampliación de las coberturas de los programas de transferencia tecnológica de INDAP y en la realización de los primeros ajustes orientados a mejorar su gestión. También en este período se inicia un proceso de reforma a los programas de inversión (DL 701 y Ley Nº 18.450) para permitir el acceso de la AFC a dichos programas. Otro hecho relevante de esta etapa es que los GTT se independizan del INIA, ubicándose bajo el alero de la Sociedad Nacional de Agricultura. En contrapartida, INIA se vincula con INDAP para incorporar tecnología a la AFC. En esta etapa ODEPA vuelve a operar en forma separada de la Subsecretaría de Agricultura (Ley 19.147). En estos años el presupuesto del MINAGRI tiene un fuerte incremento (ver Tabla 5).

La etapa que denominamos de “Complejización Instrumental” (1994-2000) está marcada por el establecimiento de un Acuerdo de Comple-mentación Económica con MERCOSUR (1996), que implica la concesión de importantes preferencias arancelarias en rubros que sustituyen im-portaciones (trigo, maíz, leche, carne, azúcar, oleaginosas, otros). A esta apertura le sucede la disminución unilateral de aranceles de 1998, que implica la rebaja gradual (un punto porcentual por año) del arancel ad valorem desde 11% en 1998 hasta 6% en 2004. Ambas decisiones son ne-gociadas por el Gobierno con los agricultores y el Parlamento, de donde surge un paquete presupuestario adicional al presupuesto ordinario del MINAGRI (“Compromiso con la Agricultura”) que amplía notablemente la disponibilidad de recursos. La política agraria se ve enriquecida con la creación de nuevos instrumentos, tales como el Sistema de Incenti-vos para la Recuperación de Suelos Degradados (1995) y el Fondo de Promoción de Exportaciones Agropecuarias (1997), así como por el relanzamiento de la Fundación de Innovación Agraria (1995). En esta etapa también se observa un notable incremento de las coberturas de los programas de INDAP, así como cambios en las leyes de riego y de fo-mento forestal, que permiten la incorporación del segmento campesino.

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La etapa 2000-2006 está marcada por los efectos de la crisis asiática, que frena el crecimiento del país, lo que a su vez congela el presupuesto del MINAGRI. En este contexto se define la Política de Estado para la Agri-cultura Chilena (MINAGRI, 2000), que mantiene la opción por la apertura pero al mismo tiempo pone un gran énfasis en la agricultura del sur y la AFC. Esta política se ejecuta a través de programas operativos por rubros (Agendas por Rubro), que se actualizan en forma permanente con los gremios privados (empresariales y campesinos), articulando e integrando a los diferentes instrumentos de fomento en función de una estrategia coherente para cada rubro. En materia de nuevos instrumen-tos, durante esta etapa se crea la Bolsa de Productos, el Seguro Agrícola (riesgos climáticos), el Programa Oficial de Trazabilidad Sanitaria, el Programa Nacional de Buenas Prácticas Agrícolas, la Ley de Agricultura Orgánica, el Sistema de Denominaciones de Origen para nuevos pro-ductos (tradicionalmente ha existido una regulación para vino y pisco) y los Consorcios Tecnológicos, entre otros.

Otro rasgo importante es que en este período se firman los TLC con Estados Unidos, Unión Europea, EFTA, Corea del Sur, P4, India y China, y se deja avanzada la negociación con Japón. También es destacable que en el año 2001 el país se transforma en un exportador pecuario neto, producto del sostenido aumento de las exportaciones de carnes de cerdo, de aves y de productos lácteos y del inicio de las exportaciones de carne bovina. Todo ello permite entrar a una nueva fase de expansión de las exportaciones sectoriales (Barrera, 2006), completando así el proceso de apertura comercial. Los resultados sectoriales avalan esa estrategia: el sector silvoagropecuario creció a una tasa de 5,6% promedio anual y las exportaciones pasaron desde US$ 4.720 millones en 1999 a US$ 8.043 millones en 2005, con una balanza comercial positiva de poco más de US$ 6.000 millones.

La etapa 2006-2010, finalmente, está marcada por la consolidación de la apertura comercial, lo cual se refleja en nuevos acuerdos comerciales (Japón, Australia, Turquía, entre otros) y en una estabilidad sectorial que permite un nuevo salto en las exportaciones, que llegan a US$ 12.758 millones en 2008 y a US$ 10.593 millones en 2009 (esta baja se explica por la crisis financiera mundial de fines de 2008). El presupuesto sectorial tiene un fuerte incremento y parte de él es focalizado en cinco clusters priorizados (vinos, fruticultura primaria, carnes rojas, aves-cerdos y alimentos procesados). Durante este período se dicta la Ley del Bosque Nativo (luego de 15 años de discusión en el Parlamento), surge el concepto de agricultura carbono neutral (a raíz de la discusión mundial sobre Cambio Climático) y se ponen en marcha algunos nuevos instrumentos de fomento.

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5. Conclusiones

5.1. una modernización incompletaLa historia agraria chilena genera un tipo de modernización tecnológica singular que se asemeja a la de los otros países latinoamericanos. Luego de décadas de “desarrollo hacia adentro”, la agricultura chilena ha culminado un proceso de modernización, lo cual se refleja en todos los indicadores: especialización productiva, cambios tecnológicos, rendimientos físicos, balanza comercial, vivienda rural, desarrollo de la infraestructura, entre otros.

Pero este proceso de modernización es todavía incompleto. Hay re-giones que se han insertado con éxito en el proceso exportador, mientras que otras tienen dificultades para “encontrar” su lugar en dicho pro-ceso. Y en cada territorio se observa una fuerte heterogeneidad técnica entre explotaciones que son vecinas entre sí y que tienen una similar dotación de factores. Muchos predios cuentan con tecnología moderna y se encuentran especializados. Sin embargo, un número importante de explotaciones integra técnicas tradicionales y técnicas modernas, rubros agrícolas y ganaderos (como en las antiguas haciendas) y no aplica mé-todos modernos de gestión. Existen muchas explotaciones rezagadas, sobre todo en el segmento de la pequeña agricultura, lo que configura uno de los principales problemas que debe enfrentar la política pública chilena. Al mismo tiempo, esta realidad indica también que hay un gran potencial para aprovechar.

Estas explotaciones están todavía en una fase de transición. Muchos predios no están suficientemente capitalizados y si bien la mayor parte está articulada al mercado, muchas explotaciones pequeñas cuentan con rubros de autoconsumo, como lo refleja la existencia de chacras y de huertos frutales tradicionales que persisten en el tiempo y son parte importante del sistema productivo. Buena parte de los jefes de explo-tación exhiben bajos grados de formación técnica y tienen una edad avanzada, lo que no incentiva la realización de proyectos de inversión.

5.2. una nueva ruralidad: historia, cultura, relaciones sociales y tecnología

La estructura agraria origina un problema de escala productiva que tiene una importancia estratégica para la agricultura chilena, sobre todo en los rubros commodities, pues debemos competir en el mercado internacional con otras agriculturas que tienen mayores escalas de producción. Esto

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supone desafíos específicos en materia de especialización productiva, innovación tecnológica, asociatividad, eficiencia y rentabilidad, materias claves para la competitividad sectorial. Pero además esta estructura agraria ha generado un tramado de relaciones sociales y una tradición tecnológica que también inciden directamente sobre dicha competitividad.

Todos estos factores deben ser puestos en función de una estrategia de innovación técnica adaptada a la condición de cada productor y de cada región agrícola. En tal sentido son valiosos los diversos proyectos de zonificación agroecológica y de innovación que se ejecutan actual-mente en Chile –agricultura de precisión, metodologías crop check, sis-temas de gestión hídrica, valorización de terroirs, Centros de Gestión, denominaciones de origen, artesanía tradicional, gastronomía regional, entre otros– pues están generando referencias técnicas y económicas específicas, que permiten identificar modelos de negocios, estrategias y modos de gestión adaptados a la identidad de cada actor y a la realidad de cada micro-situación.

Recogiendo esta tradición, también es necesario promover ejercicios de conceptualización del nuevo mundo rural que se constituye frente a nosotros. Esto implica mejorar los sistemas de planificación territorial, incentivando la participación de la sociedad civil en la priorización de los proyectos y avanzando en la descentralización y desconcentración de la administración pública. También es relevante proponerse alcanzar estándares mínimos en materia de infraestructura y de servicios en todas las localidades del país. Finalmente, debemos valorizar el potencial de un medio natural que es único en el mundo, diseñando nuevos progra-mas de protección y mejoramiento del paisaje rural y de fomento de actividades económicas no agrícolas.

Esta re-conceptualización también debe integrar lo que implica la llegada de nuevos habitantes urbanos al campo. En la medida que el territorio deja de ser una limitante, es previsible que la migración ciudad-campo se acentúe en el futuro. Al tiempo que se generalizan las conurbaciones rurales-urbanas y se conectan las áreas aisladas a la red troncal, se generan nuevas relaciones entre la agricultura campe-sina (también los medianos y grandes productores) con los habitantes rurales recién instalados y la gente de la ciudad. Es interesante, en tal sentido, el hecho de que el 60% de los jefes de explotaciones ya no viva en las explotaciones, rompiendo la equivalencia tradicional que asimi-laba la unidad de trabajo a la unidad de consumo. La metropolización del espacio rural también se expresa en la consolidación de pequeños

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pueblos intermedios que, bien provistos de infraestructura, cumplen una función de bisagra entre el campo y la ciudad. Todos estos datos deben llevarnos también a un replanteamiento profundo de lo que será la ruralidad chilena en los próximos años.

5.3. Hacia una nueva agricultura: innovación, calidad, medio ambiente

La agricultura chilena está viviendo un proceso de cambio que refleja las transformaciones de la agricultura mundial: entramos a una nueva etapa, que algunos denominan agricultura post-industrial, agricultura del conocimiento o más sencillamente nueva agricultura.

Los problemas ambientales generados con la implantación del mo-delo de agricultura productivista, luego de la Segunda Guerra Mundial, así como las crisis de la vaca loca y de la fiebre aftosa (entre otras) en Europa, en la década del noventa, han producido un cambio cualitativo en la mente de los consumidores.

La competencia se centra cada vez más sobre la diferenciación y la calidad. La globalización económica ha segmentado a los mercados en función de la diversidad de modalidades de consumo e ingresos de la po-blación. El cliente uniforme y anónimo es sustituido por un consumidor que tiene una personalidad singular, que utiliza diversos criterios para tomar sus decisiones de compra (precios, servicio, gama, información, diseño, otros), que está más atento a lo que pasa en su entorno, y que es altamente consciente de sus derechos y está dispuesto a ejercerlos, frente a las empresas y a las elites políticas y tecnocráticas.

Los productos agrícolas brindan actualmente servicios complemen-tarios a los consumidores, de carácter intangible, que se suman a las funciones tradicionales de alimentación. Esto es lo que se ha denominado “alimentación individualizada”: alimentos que operan como medicinas preventivas y que ayudan a la salud humana; alimentos direccionados (preparados o individuales); alimentos étnicos; alimentos diferenciados de acuerdo a sus regiones de origen y a múltiples otros atributos. Esta tendencia genera una nueva revolución tecnológica, la bio-economía: alimentos nuevos, funcionales y diferenciados, pero también medica-mentos, biocombustibles, biomateriales, entre otros productos de la agricultura.

Chile tiene muchas condiciones para encarar este desafío, entre las que destacan la existencia de culturas ancestrales, la biodiversidad y el endemismo de su flora y fauna, la existencia de redes de innovación ciencia-empresa ya establecidas, así como los avances ya realizados en

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materia de estándares de calidad por empresas, gremios y organismos públicos, como lo denotan múltiples productos y procesos certificados a través de BPA, HACCP, PABCO, CERTFOR, FSC, producción orgánica y producción limpia, entre otros.

Estos cambios también plantean desafíos institucionales: como la agricultura incide directamente sobre el medio ambiente, la salud pública, el desarrollo regional o los equilibrios sociales, se produce una de-sectorización progresiva de las políticas agrícolas. Estas ya no se hacen solamente en los ministerios de Agricultura, sino que deben negociarse con los ministerios de Salud o Medio Ambiente, las organizaciones de consumidores, las ONG ambientales y/o las regiones. El sector deja de operar solamente con una racionalidad económica de corto plazo: los temas de calidad, responsabilidad social y desarrollo sustentable adquieren una importancia central y empiezan a ser internalizados por las empresas, los productores y los consumidores.

5.4. El valor de un complejo sistema de fomento

Hemos realizado una breve reseña histórica que identifica cuatro grandes momentos de creación institucional: entre los años 20 y 50 se diseñan las principales instituciones estatales que intervienen en el sector, en donde destaca la creación de los diversos servicios del Ministerio de Agricultu-ra y de la CORFO. A partir de 1960 estas instituciones se reformulan, en el marco del proceso de Reforma Agraria, originando las instituciones sectoriales que conocemos hasta el día de hoy. Ambos momentos sientan las bases materiales para la redefinición de la política agrícola, a partir de mediados de los año 70: INDAP, SAG, CNR, INIA, ODEPA y CONAF con-tinúan operando como tales, pero lo hacen con una reducida dotación de personal y muchas de las funciones de prestación de servicios a los agricultores se hacen a través de operadores privados.

A partir de 1990, la institucionalidad pública experimenta nuevos avances en materia de regulación y va incorporando una batería de nuevos instrumentos de fomento, que operan en forma transversal y en función de la demanda de los agricultores. Estos instrumentos son el resultado de una larga historia de desarrollo institucional, que sobre la base del ensayo y el error, han experimentado procesos de perfecciona-miento continuo hasta cubrir buena parte de las necesidades de apoyo que requieren los agricultores. No obstante, este sistema debe ser objeto de nuevos mejoramientos.

En el plano científico hay una tradición centenaria: el país cuenta con diversas instituciones de enseñanza y existen en el sector público y

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privado equipos profesionales formados, que han desarrollado diversos estudios científicos y programas de investigación en Chile y en el extran-jero. En el plano asociativo, muchos gremios privados han alcanzado un alto grado de desarrollo, pero existen cadenas agroindustriales que todavía están poco integradas. La consolidación de las organizaciones de la agricultura campesina y su articulación con otras redes de actores es otro de los grandes desafíos que debe ser encarado. También lo es la consolidación de algunos gremios empresariales.

5.5. Enfoque estructural de la política sectorial

¿Cuáles son los énfasis que debe tener la política sectorial en la fase siguiente? A nuestro juicio, ella debe apuntar a resolver los problemas estructurales que enfrenta el sector. Por una parte, para superar los problemas de escala es preciso promover nuevos encadenamientos entre empresas agrícolas y agroindustriales, en todos los niveles. Es necesario extender la aplicación de instrumentos públicos tales como los Programas de Proveedores, Alianzas Productivas y PROFO, pues han permitido generar una red básica de asociatividad a nivel territorial. En la misma dirección apuntan las Comisiones Nacionales de Rubros, las Comisiones Regionales de Rubros, los Programas Territoriales Integrados y los Consorcios Tecnológicos, pues sirven para integrar a los diferentes eslabones de las cadenas agroindustriales en función de proyectos estratégicos que eleven su competitividad.

Pero también es necesario promover nuevos tipos de encadena-mientos: por un lado, explorar micro-redes de grandes/medianos productores con pequeños productores, modalidad que ha sido poco explorada en Chile, a pesar de la existencia de casos exitosos; y por otro, promover negocios inclusivos –articulación de “empresas anclas” del agro y de otros sectores económicos (mineras, servicios, industriales) con pequeñas empresas rurales para hacer negocios conjuntos– puede ser muy interesante.

Otro problema estructural está asociado a los ciclos económicos por los que debe atravesar el sector. Para moderar el impacto de dichos ciclos es indispensable explorar instrumentos de política todavía poco desarrollados, que permitan contar con sistemas de estabilización –frente al valor del dólar y/o a las variaciones de precios de los productos– que ayuden a los productores a gestionar estos ciclos y los riesgos que les son asociados. La experiencia de los últimos años evidencia que los agricultores chilenos han debido enfrentar fuertes variaciones en el tipo de cambio y una alta volatilidad en los precios de productos e insumos.

113

Estos shocks afectan sus niveles de rentabilidad y sus procesos de in-versión, así como las dinámicas internas de cada cadena agroindustrial (conflicto y cooperación entre eslabones) y la relación de éstas con el Gobierno. Dichos ciclos se originan de los avatares de la agricultura y la economía mundial y son transmitidos hacia el mercado interno casi sin intermediaciones, dado los bajos aranceles y la limitada disponibilidad de alternativas de estabilización.

5.6. trabajando alrededor de una imagen objetivo

¿Cómo se gestiona el proceso de inserción de la agricultura chilena en la sociedad global? ¿Cómo se aplican políticas públicas para lograr un desarrollo rural más equilibrado? Para estas preguntas existen muchas respuestas. Apelando a nuestra experiencia, creemos que lo fundamental es trabajar alrededor de una imagen objetivo que opere como palanca para crear realidad, o lo que es lo mismo, para constituir dicha imagen en realidad efectiva.

La localización geográfica, el potencial agroecológico y las conexio-nes comerciales de cada territorio inciden directamente sobre su imagen objetivo, pues configuran una especie de “universo cognitivo” que de-termina las expectativas de los agricultores. Ello condiciona finalmente una cierta visión estratégica de cada agricultura local o regional.

Dicha imagen también depende de las condiciones de mercado de los rubros sectoriales. Las variaciones en los precios y en otras variables macro inciden rápidamente sobre las expectativas de los agricultores y las agroindustrias, marcando su actitud frente a la coyuntura y su disposición para actuar tras agendas público-privadas de largo plazo.

La efectividad del sistema público-privado de fomento y el discurso público de los actores también incide en la generación de esta imagen objetivo. La gobernabilidad del proceso de inserción en los mercados mundiales depende de la actitud de los gremios y de las organizaciones de productores frente al proceso modernizador. Otro factor de goberna-bilidad lo constituyen las agroindustrias, las universidades, las empresas de servicios y otros actores. Finalmente, está la función de las autoridades sectoriales, que juega un rol crítico en el manejo de las expectativas: por su ubicación funcional, el gobierno incide directamente en la gestación de visiones estratégicas, que finalmente activan los proyectos y las agendas público-privadas que determinan la competitividad sectorial y territorial.

Todos estos actores deben trabajar para lograr concretar la imagen objetivo que éstos tienen de sí, estableciendo una conexión de sus ex-

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pectativas. Cuando ello sucede se ha producido una auto-regulación del sistema, una “clausura operacional” (Varela, 1983) que facilita un avance más rápido y ordenado hacia un mayor desarrollo económico, social y ambiental, hacia una nueva etapa y un nuevo ciclo “fijación de expectativas-satisfacción-conexión-clausura”. Esto es lo que podríamos denominar un proceso de desarrollo equilibrado y auto-sustentable.

5.7. Chile Potencia Alimentaria

Cuando constatamos que en el año 2008 el sector fue capaz de exportar US$ 12.758 millones (la crisis mundial hace bajar esta cifra a US$ 10.593 millones en 2009), confirmamos el potencial del sistema agroalimentario y forestal chileno. Al revisar su historia reciente se registran muchos logros que le confieren credibilidad a la idea de transformar a Chile en un gran jugador en los mercados alimentarios y forestales mundiales. Sin embargo, existen muchos temas de debate que reclaman un análisis detallado, y que por razones de espacio sólo han sido reseñados en este capítulo. Quizás el más importante está dado por la estructura agraria y los problemas de escala y competitividad de la agricultura familiar campesina y de segmentos específicos de medianos productores.

Otro núcleo central de reflexión está referido a la integración del sector agrícola primario en las cadenas agroalimentarias, a sus formas de organización industrial, sus mecanismos de estabilización, sus estrategias de inserción en la economía global. Existen también otras áreas claves: innovación tecnológica y competitividad, diferenciación regional y equilibrios territoriales, desarrollo de una agricultura limpia y de calidad, medio ambiente, regulación del sistema agroalimentario, operación en redes e integración social.

Todos estos temas deben ser articulados tras la idea fuerza de Chile Potencia Alimentaria, concepto que tiene la virtud de ser una idea ambiciosa y movilizadora, tal como en su tiempo lo fueron la indus-trialización del país o la Reforma Agraria (al menos para determinados sectores políticos del país). Hoy este concepto es compartido por todos los actores sectoriales y resume una intención y una voluntad de ser, lo cual consideramos es otro rasgo singular de la agricultura chilena (junto al clima, la geografía, la historia y las instituciones). Para que esta idea no se apague y no se transforme en un slogan vacío, es ne-cesario reflexionar, evaluar y someter a crítica lo que tenemos como patrimonio y lo que estamos haciendo para mejorarlo. Esperamos que los planteamientos que hemos hecho en este capítulo sean una modesta contribución a ese debate.

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CApíTUlO 3CApITAl HUMANO pARA CHIlE pOTENCIA AlIMENTARIA

MARIO MAINO MENéNDEz, lUIS SáEz TONACCA

1. Introducción

Son variadas las evidencias, tanto empíricas como teóricas, que confir-man la importancia del capital humano, y tanto la capacitación como la educación en sus distintos niveles pueden ser vistos como pilares fundamentales para el desarrollo de los países. Al mismo tiempo, si se traducen en mayores remuneraciones, pueden contribuir al objetivo de generar no sólo más, sino también mejores puestos de trabajo. En otras palabras, en el contexto de una estrategia de crecimiento con equidad, las acciones de capacitación pueden contribuir en favor de ambas metas (Bravo et al., 1999).

En consecuencia, cuando se toma la decisión de hacer de Chile una potencia alimentaria de carácter mundial, la estrategia que implica materializar este paradigma obliga a poner al desarrollo del capital humano como el desafío central, y considerarlo como factor habilitador para desplazar el eje del crecimiento exportador desde una posición de aprovechamiento de ventajas comparativas (estáticas y acotadas), basada en productos de poco valor agregado (commodities agropecuarios), a un estadio de desarrollo de ventajas competitivas (dinámica e ilimitada), basado en productos de alto valor (alimentos diferenciados por calidad), única vía para alcanzar el objetivo que se ha propuesto el país en esta área (Villalobos et al., 2006).

Las exigencias en el ámbito de la competitividad son cada vez ma-yores. La producción de alimentos es un área en la cual estas exigencias se dan con especial intensidad, toda vez que el mundo vive una nueva revolución alimentaria impulsada por un consumidor más sofistica-do, crecientes aplicaciones de los nuevos desarrollos tecnológicos y permanentes transformaciones de los paradigmas empresariales. El conocimiento y el capital humano están en el centro de dicha revolución.

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En virtud de la relevancia de este tema, es muy importante conocer la realidad actual en el ámbito de la formación de las personas que la-boran y se desempeñan en esta industria, con el fin de determinar las necesidades futuras del sector y diseñar propuestas y estrategias que permitan mantener y potenciar los niveles de competitividad del sector de los alimentos en el escenario mundial.

2. Concepto de Capital Humano

En la literatura es posible encontrar tantas definiciones para “Capital Humano”, como autores han escrito sobre el tema. Sin embargo, si lo que se intenta es saber cuándo surge el concepto, el nivel de consenso es bastante alto en el sentido de que fueron los economistas Theodore Shultz y Gary Becker quienes comenzaron a relacionar el concepto de capital con la educación, el conocimiento, las capacidades y la experien-cia como factores explicativos del desarrollo económico (Giménez, 2005).

Becker (1962) define el Capital Humano como “el conjunto de las capacidades productivas que un individuo adquiere por acumulación de conocimientos generales o específicos”. Esta definición reconoce de manera explícita dos formas posibles de formación: a) la formación general, adquirida en el sistema educativo, formativo y; b) la forma-ción específica, adquirida en el seno de una unidad de producción o de servicio, que permite al trabajador desarrollar su productividad dentro de la empresa, pero nada, o muy poco, fuera de ella.

Con respecto a la conceptualización de Capital Humano, no obstante las muchas definiciones que se entregan en la literatura, todas tienen una serie de elementos comunes relacionados con el conjunto de habi-lidades, capacidades, información y destrezas que se obtienen a través de la educación y que elevan la productividad de quien las adquiere.

La utilización de este concepto, como lo indica Navarro (2005), constituye una suerte de “vuelta a las personas”, después de haber explicado durante muchos años casi todo a partir de la visión tangible del capital (refiriendo al significado convencional de capital, como factor físico de producción).

Actualmente, son diversos los autores que consideran al Capital Humano como el recurso más importante con que cuentan los países para alcanzar niveles de calidad de vida aceptables para todos.

117

De esta forma, frente a la interrogante sobre por qué es necesario situar el tema del capital humano en una posición relevante en la discusión sobre el desarrollo de Chile, es importante revisar lo que se plantea en un trabajo reciente de la Organización para la Cooperación y el Desarrollo Económico, OCDE (OECD por su sigla en inglés, 2007), en relación a que uno de los factores que más ha actuado en este sentido es la irrupción de la llamada economía del conocimiento, que descansa más en la producción y manejo de datos e información, que en la ma-nufactura de objetos.

En definitiva, el concepto de Capital Humano adquiere vital im-portancia en la medida en que el conocimiento se ubica como el activo de mayor valía en la organización económica actual. Algunos autores indican que es posible afirmar, sin temor a equivocación, la idea de que el Capital Humano es inherente a la sociedad del conocimiento.

Otra forma de visualizar la importancia que toma este concepto hoy en día, nos la enseña Mujica (2008) en un ejercicio en el que se relaciona el crecimiento futuro (esperado) del Producto Interno Bruto (PIB), con las proyecciones de crecimiento futuro de la población de entre 20 y 64 años en Chile.

Los resultados se presentan en el Gráfico 1, que muestra dos escena-rios de crecimiento del PIB: uno optimista (5,6%, promedio valor PIB entre 1990 y 2007), y otro pesimista (3,7%, promedio del PIB entre 1997 y 2007).

En ambos escenarios se aprecia que, para materializar las expecta-tivas de crecimiento propuestas, la productividad de cada una de las personas entre esas edades deberá crecer de manera importante, en un 40% en el primer caso y algo más del 18% en la segunda opción.

Esta demanda de mayor productividad de la mano de obra, tiene en la formación de capital humano un soporte muy importante y decisivo.

Dicho desafío se puede enfrentar en dos ámbitos. Por un lado, des-de la cantidad de recursos humanos calificados (cobertura) y, por otro, sobre los contenidos o habilidades que es necesario desarrollar en esos recursos humanos para optimizar el aporte de éstos al desarrollo del país (calidad de la educación).

118

Gráfico 1. Proyección de crecimiento del PIB y de la población entre los años 2007 al 2020

9.500.000

10.500.000

11.500.000

12.500.000

13.500.000

14.500.000

2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013 2014 2015 2016 2017 2018 2019 2020

AÑO

HA

BITA

NTE

S 20

-64 A

ÑO

S

58.000.000

68.000.000

78.000.000

88.000.000

98.000.000

108.000.000

118.000.000

128.000.000

PIB

TOTA

L $

Mill

ones

HABS . PIB Tasa 5,6% PIB Tasa 3,7%

Fuente: elaboración propia, en base a antecedentes INE (2007).

3. Situación del Capital Humano en Chile y su industria alimentaria

Para evidenciar la situación de la formación en Chile y, en particular, en el sector de su industria alimentaria, es necesario analizar diversos antecedentes en relación con las dos formas posibles de desarrollo de capital humano, es decir, formación general y específica.

Formación generalLos procesos de formación general ocurren en lo que se denomina sis-tema educativo formal, constituido por niveles que aseguran la unidad del proceso educativo, a saber: a) la enseñanza básica; b) la enseñanza media, y; c) la educación superior.

En el caso de la educación superior, el Estado reconoce institucio-nes tales como: Universidades, Institutos Profesionales y Centros de Formación Técnica.

Los años de educación formal son cruciales para la formación de capital humano y para garantizar que los y las jóvenes adquieran habi-

119

lidades y conocimientos que los habiliten para cumplir con las exigen-cias que el desarrollo les impone, conjuntamente con permitirles una independencia económica más tarde.

Este hecho amerita un análisis sobre lo que está ocurriendo con la educación en Chile, especialmente orientado a identificar las fortalezas y debilidades que el sistema tiene.

Se asume este desafío mostrando el número de años de educación formal y su evolución en Chile (Tabla 1). A partir de la información de los Censos se constata que el nivel de educación promedio de los chile-nos es de 9,8 años, con un crecimiento sostenido equivalente a más del 100% en los últimos cuarenta años.

Además, aun cuando no es perfectamente comparable con el res-to, se agrega la información de la encuesta CASEN 2006, que indica un promedio de educación de 10,1 años para ese universo. Dado que el universo CASEN debería tener menor escolaridad que el no CASEN, es posible esperar que este crecimiento de los años de escolaridad se man-tenga en la actualidad.

tabla 1. Número de años de educación formal, período 1960-2006

Fuente Promedio Tasa de crecimiento anual en período 1960-2006

Censo 1960 4,7 -Censo 1982 7,3 2,5%Censo 1992 8,8 2,3%Censo 2002 9,8 1,1%Casen 2006 10,1 0,8%

Fuente: elaboración propia, en base a antecedentes INE y CASEN.

Es importante destacar que, pese al aumento de los años promedio de educación formal, la tasa de incrementos es baja y decreciente, por lo que, de mantenerse las tendencias actuales, para lograr un promedio de 12 años habría que esperar aproximadamente hasta el año 2020.

Respecto de los niveles de escolaridad en algunos subsectores del gran sector de los alimentos, por ejemplo en trabajadores de predios productores de carne bovina y de la industria transformadora del mis-mo sector, según el nivel de calificación, se aprecia que a nivel de la producción primaria la escolaridad se sitúa por debajo del promedio nacional, y a nivel de la industria de transformación, la escolaridad se ubica en el promedio nacional (Gráfico 2).

120

Gráfico 2. Proporción de empleados permanentes, según nivel de calificación

9

0

2

4

6

8

10

Jefes y Supervisores Calificados Semicalificados No Calificados

Prop

orci

ón (%

)

En predios productores carne bovina En plantas procesadoras de carne

9,48,8 9,1

8,4

7,1

9 9

10,4

Fuente: elaboración propia en base a antecedentes de Fundación Chile (2007).

En el Gráfico 3 se muestra la escolaridad de la fuerza laboral del sector industrial de los alimentos, específicamente de los procesadores, cons-tatándose que ésta tiende a ser bastante superior al promedio nacional. En este sector sólo se registra un 8% de escolaridad incompleta, un sorprendente 80% ostenta la escolaridad completa, y el 12% restante corresponde a personas con mayor nivel educacional. Un análisis de ambos gráficos (2 y 3) sugiere que la ganadería, a nivel primario, es el refugio de la mano de obra menos calificada.

Gráfico 3. Distribución del nivel educacional de la fuerza laboral en empresas procesadoras del sector de alimentos

Escolaridad incompleta8%

Otros Profesionales2%Técnicos Profesionales

3%

Técnicos7%

Escolaridad completa80%

Fuente: SENCE (2006).

121

Otra información que puede ayudar a entender mejor el estado actual y la evolución del capital humano en Chile, son los porcentajes de la población, según tramos de edad, que alcanzan la educación media o más, tal como se aprecia en la Tabla 2.

Al respecto, dos son las constataciones más relevantes. La primera de ellas es que el 50% de la población chilena de entre 25 y 64 años logra la educación secundaria completa o más, y el 13% posee un nivel de educación terciaria o más. La segunda constatación, es que en los tramos de edades más jóvenes (tramo entre 25 y 34 años) los porcentajes de personas con educación secundaria y terciaria son más altos, lo que implica que hay un crecimiento de este indicador a través del tiempo.

tabla 2. Porcentaje de población según niveles de educación al año 2006

Ítems Educación secundaria o másRango Edad 25-64 25-34 35-44 45-54 55-64Porcentaje 50 64 52 44 32

Educación terciaria o másRango Edad 25-64 25-34 35-44 45-54 55-64Porcentaje 13 18 13 11 9

Fuente: elaboración propia a partir de los datos de OCDE (2008).

Continuando con el análisis sobre la formación general en Chile, al considerar el número de alumnos en la educación superior, se ratifica en valores absolutos lo concluido en las tablas anteriores, respecto del aumento sostenido del número de estudiantes que alcanzan la univer-sidad. Específicamente, existe un importante incremento en los últimos 29 años, pasando de 245.408 personas en el año 1990 a 800.498 en el año 2009 (Tabla 3).

tabla 3. Número de estudiantes en educación superior en Chile

Año Nº de estudiantes1990 245.4081996 358.0822000 435.6602007 726 2852008 752.1822009 800.498

Fuente: Consejo Nacional de Educación (CNE) 2009.

122

Se refuerza lo interesante de esta dimensión, cuando se comprueba que el crecimiento de la cantidad de jóvenes que acceden a la educación superior se distribuye en todos los quintiles, destacando el quintil I, con un crecimiento de casi el 400% en el período. Esto da cuenta del esfuerzo país por extender hacia los sectores de menores ingresos los beneficios de la educación superior (Tabla 4).

tabla 4. Población entre 18 y 24 años que accede a la educación superior

AñoQuintiles

I II III IV V1990 4,4 7,8 12,4 21,3 40,21996 8,5 15,1 20,8 32,9 56,02000 9,4 16,2 28,9 43,5 65,62006 17,3 22,4 31,7 49,6 80,0

Factor aumento 3,9 2,9 2,6 2,3 2,0

Fuente: CASEN (2007).

En la Tabla 5 se puede observar el número de matrículas según insti-tución, verificándose que éste se concentra fuertemente en las univer-sidades.

tabla 5. Matrícula total de pregrado al 2008, según tipo de institución

Tipo de institución Matrícula total (*) PorcentajeUniversidades 525.712 65,7Institutos Profesionales 176.071 26,0Centros de formación técnica 98.715 12,3

Total 800.498 100,0

* Incluye Bachillerato, Licenciatura, Plan Común, Profesional con y sin Licenciatura y Técnico Nivel Superior, Programas Regulares y Programas Especiales.

Fuente: CSE (2009).

De los 800.498 alumnos que están en la educación superior actualmente, 32.524 son alumnos del área de recursos naturales1, lo que equivale a

1 El área de recursos naturales incluye las carreras tradicionalmente vinculadas con los alimen-tos, tales como: Ingenieros Agrónomos, Médicos Veterinarios, Ingenieros en Alimentos, Ingenieros Acuícolas. No obstante, se debe tener presente que existen otras carreras cuyos egresados pueden derivar hacia el área de los alimentos.

123

un 4% del total de la población de estudiantes en el sistema. Esta cifra, si bien es interesante, es inferior a lo que representa el sector alimentos en la economía en su conjunto.

La situación se hace más compleja para el sector, al constatar que entre los años 2005 y 2009 la matrícula total del sistema aumentó en un 30%, mientras que las matrículas en el área de recursos naturales dis-minuyó en un 1%. Cuando llevamos este análisis a nivel de posgrado, la situación se repite incluso de manera un poco más dramática ya que los posgrados en el área representan sólo el 2% del total, aunque con un crecimiento del número de alumnos mayor al promedio de crecimiento de todos los sectores para igual período (2003-2008) (CSE, 2009).

A partir de esta primera gran mirada es posible concluir que durante los últimos 20 años en nuestro país, cualquiera sea el indicador utilizado, se manifiesta un importante incremento de la cobertura de la educación en general y de la educación superior en particular.

Esto se traduce en que el capital humano ha mejorado y puede seguir mejorando notablemente en términos promedios. En este ambiente de optimismo, sin embargo, aparece una pequeña sombra para el sector de alimentos, cuya cobertura no ha crecido en estos últimos años al ritmo del promedio de la educación superior en Chile.

Formación específica

Al llegar a este punto es importante acotar que, efectivamente, la edu-cación formal (terciaria para efectos de este capítulo) juega un rol muy relevante en la formación de capital humano, pero si se analiza dicha formación en términos de aprendizaje, en lugar de hacerlo sólo en tér-minos de educación, es decir, como un proceso que avanza durante toda la vida, remite al concepto de educación continua, ámbito que puede resultar importante de estudiar y de intentar cuantificar.

Al observar las cifras tanto de capacitación general, adquirida en el sistema educativo, como específica, adquirida en el seno de una unidad de producción o de servicio, se advierte que mantienen igual tendencia que la educación formal en cuanto a los importantes esfuerzos y avances que evidencia. Por ejemplo, en el caso de los trabajadores capacitados vía recursos del Servicio Nacional de Capacitación y Empleo, SENCE (Gráfico 4), se observa en forma positiva que entre el año 1977 y 2007 la cifra alcanza un total de 13.255.044 personas, de los cuales un 91,2% corresponde a capacitados en las propias empresas.

124

La evolución de este esfuerzo indica que el total de trabajadores capacitados en los distintos programas ha crecido en más de 20 veces en dicho período. Sin embargo, se debe tener presente que la tasa de crecimiento es menor que la del PIB, cuestión que se agrava aún más si se considera la rápida obsolescencia que el conocimiento está teniendo en la economía del conocimiento.

Gráfico 4. Evolución de capacitados en los Programas SENCE

y = 71130e 0,092x

R2 = 0,9707

-

1977

1979

1981

1983

1985

1987

1989

1991

1993

1995

1997

1999

2001

2003

2005

2007

14.000.000

12.000.000

10.000.000

8.000.000

6.000.000

4.000.000

2.000.000

AÑOS

Fuente: elaboración propia a partir de datos SENCE.

Respecto a la formación específica relacionada con el sector alimenta-rio, de acuerdo a antecedentes del SENCE y a la clasificación utilizada por este organismo, el sector de actividad económica más cercano a los alimentos es el rotulado bajo el nombre de “Agricultura, Silvicultura, Caza y Pesca”, por lo que ha sido considerado en este capítulo.

En relación a las horas de capacitación por participante vía franqui-cia tributaria, dicho sector presenta una disminución en el promedio entre los años 2003 al 2007, misma tendencia que sigue el promedio país del total de sectores de actividad económica, tal como se presenta en la Tabla 6.

125

tabla 6. Horas promedio de capacitación por participante vía franquicia tributaria

Sector Año2003 2004 2005 2006 2007

Agricultura, Silvicultura, Caza y Pesca

33,9 23,2 23,6 22,8 21,3

Total País 31,9 32,9 29,0 23,6 22,4

Fuente: elaboración propia a partir de datos SENCE.

Otra clasificación que utiliza SENCE para presentar sus datos es según áreas de capacitación. En este caso las más relacionadas con los alimentos serían las denominadas: “Agricultura”, “Agropecuario” y “Alimentación, Gastronomía y Turismo”. De estas últimas, la subárea de “turismo” representa alrededor del 0,6% y la de “higiene y manipulación de alimentos” un 83%, razón por la que el análisis se aplica al área completa, sin corregir por turismo.

Es así como se registran 9.552, 1.681 y 39.827 capacitados en las áreas de “Agricultura”, “Agropecuario” y “Alimentación, Gastronomía y Tu-rismo”, respectivamente, lo que suma 51.060 capacitados y representa un 6,3 % del total país.

Además, el nivel de inversión en capacitación ha ido disminuyendo entre los años 2003 y 2007, con una creciente participación del sector privado. Los montos han variado desde 126,72 a 63,21 miles de pesos por participante a diciembre del 2007, con un aumento de la participación del sector privado desde un 11,2% al año 2003 a un 23,4% al año 2007.

Estos bajos indicadores son preocupantes e invitan a realizar un análisis en mayor profundidad, que escapa a este capítulo, y también nos hacen pensar que nos podemos alejar cada vez más de la opción de responder a la necesidad de capital humano en el sector alimentario que implica su aumento en el PIB.

En este ámbito no se cuenta con información respecto a la calidad de cada uno de los múltiples programas realizados, sin embargo, es posible a lo menos insinuar que no debería apartarse mucho de lo que sucede en la educación formal.

126

4. Revisión comparativa del desempeño de Chile en Educación Superior

Para determinar si los avances logrados por nuestro país en esta materia son suficientes para enfrentar competitivamente el futuro, una de las opciones es analizar lo que han realizado otros países en su trayectoria hacia el desarrollo y contrastar sus logros con los nuestros en términos de acceso a formación.

Para revisar comparativamente nuestro desempeño, en primer lugar se seleccionó un grupo de países líderes en la exportación de alimentos, ya sea porque han tenido un crecimiento relevante durante los últimos años en las exportaciones de estos productos, o porque, en términos ab-solutos, son importantes en esta dimensión. Una vez hecha la selección, se procedió a comparar la proporción de la población que ha alcanzado los distintos niveles de estudio bajo análisis.

En los gráficos 5 y 6 se muestra el porcentaje de la población que ha alcanzado la educación secundaria o más y terciaria, respectivamente, para los 13 países bajo comparación. En este análisis Chile queda en una posición bastante desmedrada, alcanzando para los indicadores la posición 11 en el primer caso y 12 en el segundo caso.

Gráfico 5. Proporción de la población entre 25 y 35 años con mínimo educación secundaria

0

20

40

60

80

Canad

á

Dinamarc

a

Estados

Unidos

Irlan

da

Francia

Bélgica

Australi

a

Nueva Z

elanda

Reino U

nidoIta

liaChile

España

México

Prop

orci

ón (%

)

Fuente: elaboración propia a partir de datos de OCDE (2008).

127

Gráfico 6. Porcentaje de la población entre 25 y 35 años con educación terciaria

0

10

20

30

40

50

60

Canad

á

Nueva Z

elanda

Irlan

da

Bélgica

Fran

cia

Dinam

arca

Estados

Unidos

Españ

a

Australi

a

Reino

Unido

Méx

icoChile

Italia

Pro

porc

ión

(%)

Fuente: elaboración propia a partir de datos de OCDE (2008).

El análisis de la evolución de estos indicadores a través del tiempo, evidencia que Chile sí ha dado un paso importante. En efecto, al calcu-lar la relación entre la población joven y la total con los dos niveles de estudio se obtiene que, en ambos casos, ésta es superior a uno (gráficos 7 y 8), pero además, con valores muy por sobre el resto de la mayoría de los otros países, lo que lleva a Chile a ubicarse en la posición 3 y 2 para educación secundaria y terciaria, respectivamente. Ello indica que, como se ha señalado, el acceso de la población chilena a niveles educacionales más altos ha aumentado, pero además la tasa de crecimiento de estos indicadores es superior a la del resto de los países bajo comparación, lo que sugiere que se avanza hacia una convergencia, si las tendencias se mantienen.

128

Gráfico 7. Relación entre población de 25 a 34 años y de 25 a 64 años, con mínimo educación secundaria

1,31 1,29 1,29 1,24 1,22 1,22 1,20 1,191,12 1,11 1,08 1,06

0,99

0,0

0,4

0,8

1,2

1,6

Italia

Españ

aChile

Irlanda

Francia

Bélgica

Australi

a

México

Nueva Z

elanda

Reino U

nido

Dinamarc

a

Canad

á

Estados U

nidos

Rela

ción

entre

gru

pos

Fuente: elaboración propia a partir de datos de OCDE (2008).

Gráfico 8. Relación entre población de 25 a 34 años y de 25 a 64 años, con mínimo educación terciaria

1,58

1,39 1,38 1,37 1,34 1,321,21 1,21 1,18 1,18 1,17 1,14

0,99

0,0

0,4

0,8

1,2

1,6

Francia

Chile

España

Irlanda

Italia

Bélgica

México

Reino Unido

Dinamarc

a

Australi

a

Canad

á

Nueva Zela

nda

Estados U

nidos

Relac

ión

entre

gru

pos

Fuente: elaboración propia a partir de datos de OCDE (2008).

129

La perspectiva que privilegia los aspectos de cobertura debe comple-mentarse, sin lugar a dudas, con los aspectos de calidad de la enseñanza como un factor de educación.

Este tema es más complejo que el anterior, sin embargo, existen algunos datos que permiten ensayar un análisis. Al respecto, el Pro-grama para la Evaluación Internacional de Alumnos de la OCDE (PISA, por sus siglas en inglés), que tiene por objeto evaluar hasta qué punto los alumnos cercanos al final de la educación obligatoria han adquirido algunos de los conocimientos y habilidades necesarios para la partici-pación plena en la sociedad del saber, nos puede ayudar a realizar este análisis comparativo desde la perspectiva de la calidad.

En los gráficos 9, 10 y 11 se presentan los antecedentes de rendimiento en lectura (PISA 2000), matemática (PISA 2003) y, ciencias (PISA 2006) de Chile versus países bajo comparación. En ellos se constata un déficit importante de nuestro país en relación con países relevantes desde el punto de vista de la exportación de alimentos.

Para el caso de la prueba de lectura, los estudiantes nacionales en los niveles 3, 4 y 5 alcanzan algo más del 20%, versus Canadá e Irlanda que superan el 70%. En el caso de matemáticas y ciencias, los estudiantes de los países con los cuales nos comparamos, que alcanzan los niveles más altos, superan el 40% versus los estudiantes chilenos que se ubican en torno al 10% (ciencias) y 7% (matemáticas).

Gráfico 9. Porcentaje de población en niveles de educación según índice PISALectura global

0

20

40

60

80

100

Canad

áIrla

nda

Nueva Z

elanda

Australi

a

Reino U

nido

Bélgica

Francia

Estados

Unidos

Dinamaca

España Italia

México

Chile

Nivel 0 Nivel 1 Nivel 2 Nivel 3 Nivel 4 Nivel 5

Fuente: elaboración propia a partir de datos OCDE (2000).

130

Gráfico 10. Porcentaje de población en niveles de educación según índice PISA Matemáticas

0%

20%

40%

60%

80%

100%

Bélgica

Nueva Z

elanda

Canad

á

Australi

a

Dinamarc

a

Francia

Reino U

nidoIrla

nda

Estados

UnidosIta

lia

España

Chile

México

Nivel 0 Nivel 1 Nivel 2 Nivel 3 Nivel 4 Nivel 5 Nivel 6

Fuente: elaboración propia a partir de datos OCDE (2003).

Gráfico 11. Porcentaje de población en niveles de educación según índice PISA Ciencias

0%

20%

40%

60%

80%

100%

Nueva Z

elanda

Reino U

nido

Australi

a

Canad

á

Estados

Unidos

Irlanda

Bélgica

Francia

Dinamarc

aIta

liaEspañ

aChile

México

Nivel 0 Nivel 1 Nivel 2 Nivel 3 Nivel 4 Nivel 5 Nivel 6

Fuente: elaboración propia a partir de datos OCDE (2006)

La información anterior puede ser complementada con algunos datos del Índice de Competitividad Global 2008, entregado por el Foro Económico Mundial. Éste indica que Chile está ubicado, a nivel global, en el lugar 28 entre 131 países considerados. Sin embargo, en calidad de educación

131

sólo logra el lugar 110, y en calidad de educación en matemáticas y cien-cias se posiciona en el lugar 107, por lejos los ámbitos peor evaluados.

5. El desafío que se nos viene en Capital Humano del sector alimentario

El objetivo de este acápite es identificar el conjunto de desafíos que se deben enfrentar para lograr contar con un capital humano que permita viabilizar el objetivo que Chile se ha propuesto en el ámbito alimentario, esto es: ejercer un creciente liderazgo en la producción y exportación de alimentos en el contexto de la revolución alimentaria en curso.

Se plantean recomendaciones focalizadas en la educación post se-cundaria2, dado que allí se da el tránsito entre la educación inicial y el mundo del trabajo. Además, la creación de condiciones que aseguren mejores desempeños en esa etapa puede ser muy importante para el desarrollo global del país y más atingente con el enfoque de este capítulo.

Para identificar con mayor claridad algunos de los desafíos más importantes se requieren dos precisiones previas. La primera de ellas tiene que ver con las características de las demandas que impone la economía del conocimiento, y la segunda se relaciona con las deman-das que impone la estrategia de desarrollo para el sector alimentos que hemos definido. Ambas influyen considerablemente en el esfuerzo que, a juicio de los autores, se deberá realizar para lograr contar con un recurso humano de calidad.

Con respecto a la primera precisión, la constatación más clara, como lo señala el Banco Mundial (2002), es que la acumulación de conoci-miento y su aplicación al interior de las empresas, tanto de productos como de servicios, se ha transformado en uno de los factores de mayor importancia en el desarrollo económico y constituye la base de las ven-tajas competitivas de un país en la economía global. Es decir, se plantea que el progreso económico se logra principalmente a través del avance y la aplicación del conocimiento.

Este hecho contiene una visión clara sobre cuál debería ser el norte de la educación terciaria en Chile, esto es: tiene que generar las capaci-dades profesionales y técnicas para optimizar la creación, diseminación y aplicación del conocimiento; también debe promover la práctica de

2 No obstante que el análisis se concentrará en lo que dice relación con la educación formal, igualmente se proponen algunas mejoras para la educación no formal.

132

aprendizaje permanente dada la rapidez de la obsolescencia del cono-cimiento”.

En lo que dice relación con la segunda precisión, la de transformar a Chile en potencia alimentaria, a nuestro juicio en esta apuesta subyacen dos mensajes relevantes: el primero y más evidente es hacer foco en el tema de los alimentos y, el segundo, menos evidente pero central, es que identifica la “creación de valor” como el eje que debería orientar todas las decisiones de los actores del sector productor de alimentos. En otras palabras, se trata de incrementar continuamente la productividad y el valor percibido por los clientes de los productos ofertados.

Dadas tales consideraciones, a continuación se presenta un ensayo de “tipología” de ámbitos en donde situar las propuestas que se deben incorporar con miras a maximizar los beneficios para la sociedad: en primer lugar, el cuantitativo y, en segundo lugar, el cualitativo. El pri-mero se refiere a la proporción de la población que alcanza los niveles educacionales más altos y, el segundo, al nivel de ajuste que hay entre lo que se necesita desde el punto de vista de las capacidades y lo que se está logrando con la educación actual (Tabla 7).

tabla 7. Propuesta de tipologías según dimensiones

Dimensión cuantitativaAumento de coberturaMejora de la equidadEgreso oportuno

Dimensión cualitativa (calidad y relevancia)

Formas de enseñanzaContenido y nuevos temas

Fuente: elaboración propia

5.1. Dimensión cuantitativa del desafío

En este ámbito se apunta a expandir la cobertura hasta llegar a estándares OCDE, lograr un egreso oportuno y la reducción de desigualdades en el acceso. A continuación se presenta un conjunto de recomendaciones tanto para la formación general a nivel terciario, como para los procesos de formación específica al interior de la empresa.

Formación general a nivel terciario

Algunas de las medidas que se deberían implementar son las siguientes:a) Generar condiciones para que un número cada vez mayor de

133

estudiantes pueda acceder a la educación terciaria y mejorar las competencias que deben tener al egresar de la educación media.

b) Mejorar las condiciones de acceso al financiamiento para la educación, dirigido a estudiantes de bajos recursos.

c) Facilitar el aumento de la oferta a través del fortalecimiento del sector post secundario.

d) Ampliar el abanico de modalidades de la oferta educativa. En este punto, reviste especial importancia para el sector alimentario la educación a distancia.

e) Potenciar los programas de capital humano avanzado. En este último año se ha verificado un gran incremento en el financiamiento de programas de magíster y doctorados destinados a alumnos chilenos, para estudios tanto en nuestro país como en el extranjero. Creemos que estos programas no sólo deben mantenerse, sino también potenciarlos con miras a alcanzar los niveles de graduados (magíster y doctorado) por millón de habitantes que tienen los países desarrollados con los cuales nos estamos comparando.

f) Disminuir la tasa de deserción en las instituciones de educación superior. Un buen esfuerzo en esta línea es mejorar la flexibilidad curricular y, en la medida de lo posible, acortar las carreras, así como también el tiempo que transcurre entre egreso y titulación, período que hoy día es extremadamente largo en las carreras vinculadas a los recursos naturales.

Formación específica a nivel de empresa

a) Instalar políticas que persigan potenciar el interés en capacitar por parte de las empresas vinculadas con el sector de alimentos. En este ámbito es muy interesante lo que propone Coloma (2008), en cuanto a desarrollar contratos de entrenamiento cuando una empresa destine recursos significativos a capacitación. Esto apuntaría a uno de los argumentos más recurrentemente esgrimidos cuando se pregunta por qué las empresas invierten pocos recursos en capacitación, esto es, la falta de seguridad de poder recuperar los costos de inversión en capital humano que ellas realizan.

Coloma (2008) también señala las características que podrían tener estos contratos: duración de acuerdo a montos involucrados; negociación anticipada de salario, operando como piso el salario previo a la capacitación; cláusulas de salida debidamente explicitadas, y si el empleador pone término al contrato por razones no atribuibles al trabajador, la deuda se da por saldada.

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b) Profundizar el financiamiento de la capacitación por parte del sector público y mantención de los estímulos tributarios para la capacitación.

c) Potenciar políticas que focalizan recursos públicos en la capacitación de los más vulnerables.

5.2. Dimensión cualitativa del desafío

A continuación se presentan algunas sugerencias para mejorar, en términos de calidad y relevancia, la formación de los recursos humanos según tipo de formación.

Formación general a nivel terciario

En esta línea, en términos generales, se debe seguir profundizando el énfasis actual en cuanto a que los productos son más importantes que los insumos. Es decir, lo principal son las habilidades, conocimientos y destrezas que se deben instalar en los estudiantes de la gran área de los alimentos, para que estos puedan insertarse con éxito en la nueva economía, que tiene en el conocimiento su eje central. En definitiva, se debe seguir privilegiando el aprendizaje por sobre la enseñanza (foco en los productos de la educación).

En función de lo anterior, a continuación se presentan algunas me-didas concretas enmarcadas en la idea de mejorar la calidad del sistema de educación post secundaria, para aquellos jóvenes que estudiarán en estas áreas3:a) Con respecto a “cómo”4, en este ámbito es importante acelerar

el cambio desde una educación centrada en la enseñanza a una enseñanza que tiene como foco la actuación profesional. Esto implica instalar definitivamente en el sector de la educación terciaria el curriculum por competencias.

Son muchas las definiciones que existen de “competencia”, sin embargo, todas ellas tienen en común las siguientes características: Una competencia consiste en saber hacer, es decir, tiene en cuenta el saber pero aplicado; este “saber hacer” tiene que adaptarse a diversos contextos y se puede utilizar en diferentes situaciones

3 Es importante explicitar esto, por cuanto en esta área las brechas se expresan muy fuertemente ya que, en general, son pocas las carreras que han incorporado estos ámbitos con la profundidad requerida.

4 Para efecto de facilitar la comprensión, en esta área se divide el “cómo” de “qué”, entendiendo que cuando se habla de instalar el tema de las competencias, las dos dimensiones están implícitas.

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prácticas; y la competencia tiene un carácter integrado y su puesta en práctica moviliza conocimientos, procedimientos y actitudes.

Hoy en día existe consenso que todo profesional egresado de las instituciones de educación terciaria debe responder a diferentes roles que le demanda la sociedad, y el currículo debe darle las posibilidades para la construcción de los conocimientos, habilidades, destrezas y actitudes necesarias, en otras palabras, adquirir y desarrollar las competencias para su desempeño en el ámbito de la colectividad, es decir, el “saber hacer” es de gran trascendencia, sin limitarse a la sola adquisición de conocimientos.

b) Con respecto a “qué” competencias será necesario desarrollar y/o profundizar en un profesional o técnico para el sector de los alimentos, dadas las particularidades del caso chileno, es posible identificar dos grandes grupos: aquellas que se enmarcan en el gran grupo de las llamadas competencias genéricas y, en segundo lugar, las llamadas competencias específicas.

Potocnjak et al. (2009) identifican una serie de competencias genéricas que es necesario desarrollar en los estudiantes de tercer ciclo vinculados con el tema alimentos. Éstas son: • Liderazgo. Entendido como la capacidad para abrir espacios de

posibilidad para sí y para otros, y de materializar posibilidades en proyectos y acciones viables y rentables.

• innovación. Entendida como la capacidad para introducir nuevas tecnologías en sus negocios o el de sus clientes, y para generar cambios en las prácticas de negocios propias y de su comunidad.

• Gestión de redes y entorno. Capacidad para detectar e interpretar cambios del entorno relevante de sus negocios y los de sus clientes, y para articular redes de cooperación para el desarrollo o gestión de negocios.

• Orientación al cliente. Capacidad para servir a sus clientes de manera rentable y sostenida.

• Gestión de negocio. Capacidad para organizar eficientemente recursos humanos, materiales y financieros de una empresa, así como para planificar, dirigir y controlar la gestión de una empresa o unidad de negocios.

Con respecto al otro grupo de competencias, las llamadas específicas, no obstante los grandes avances logrados, se deben repotenciar las siguientes áreas del conocimiento:

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• Biotecnología. Puede describirse de muchas formas, pero quizás la más exacta y útil es la realizada por la OCDE, que la define como “un conjunto de técnicas que modifican organismos vivos (o parte de los mismos), transforman sustancias de origen orgánico o utilizan procesos biológicos para producir un nuevo conocimiento, o desarrollar productos y servicios”. La biotecnología, sin lugar a dudas, corresponde a una de las áreas donde en la actualidad se están dando los principales avances en el ámbito de los alimentos. Por lo tanto, desde esta área se debe dar un salto cuantitativo y cualitativo importante en los currículos de las profesiones vinculadas con los alimentos.

• tecnologías de la información (tiCs). Comprende herramientas y métodos empleados para recabar, retener, manipular o distribuir información. La tecnología de la información se encuentra generalmente asociada con las computadoras y las tecnologías afines aplicadas a la toma de decisiones (Bologna y Walsh, 1997). En la actual sociedad del conocimiento las TICs pueden analizarse, a lo menos, desde la perspectiva de la relación con la actuación profesional, y en la relación con los procesos de aprendizaje. Ambas perspectivas son importantes de tener en consideración al estructurar un conjunto de recomendaciones que apunten a mejorar el sistema educacional y hagan de la incorporación masiva de estas tecnologías un imperativo ineludible.

• Sustentabilidad. Conforme a la situación actual, y de acuerdo a la proximidad del sector alimentos con la naturaleza, se hace cada vez más necesaria, como lo indica Martínez (s.f.), una nueva ética que abarque a todos los seres vivos, para que las sociedades vivan en armonía con la naturaleza de la que, en definitiva, depende su supervivencia y bienestar. En virtud de ello, se plantea que en toda la educación terciaria se deben fomentar actitudes y comportamientos compatibles con esta nueva ética, incorporando en las mallas curriculares de manera destacada la educación ambiental. El objetivo central debería ser que tanto los individuos como las colectividades comprendan la naturaleza compleja del medio ambiente y adquieran los conocimientos, los valores y las habilidades prácticas, para participar responsable y eficazmente en la prevención y solución de los problemas ambientales que pudieran surgir del esfuerzo por producir más y mejores alimentos. Un ámbito particular de esta área, que debe adquirir gran importancia en los próximos años, es todo lo que

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dice relación con el cambio climático y el sector de los alimentos. En efecto, cada día son más las constataciones del cambio climático que está sufriendo el planeta y la influencia que tiene en ello el sector.

• Nanotecnología. Esta es un área emergente de la ciencia que se ocupa del estudio de los materiales de muy pequeñas dimensiones. Algunas de las aplicaciones de la nanotecnología se están investigando, probando y, en algunos casos, ya se han aplicado en el área de los alimentos, particularmente en el sector agropecuario (producción primaria), el procesado y empaquetado de alimentos y los suplementos.

Finalmente, en el contexto de las recomendaciones para mejorar la pertinencia y calidad de la educación terciaria formal, es necesario mencionar lo que a nuestro juicio constituye un gran avance en esta línea. Esto es, instalar el proceso de acreditación de centros de formación técnica, institutos y universidades, liderado por la Comisión Nacional de Acreditación (CNAP). Al respecto, sólo queda seguir potenciando el proceso y estimular el uso de esta información por parte de los estudiantes y otros usuarios.

Formación específica a nivel de empresa

Para el caso de la denominada educación no formal, y el fortalecimiento de su calidad y atingencia, se sugiere profundizar lo que se ha venido realizando hasta ahora en cuanto a orientar los servicios de capacita-ción hacia competencias laborales, es decir, promover el desarrollo de servicios de capacitación basados en competencias.

Un tema relevante en este ámbito, a nuestro juicio, es aprobar e ins-talar definitivamente un Sistema Nacional de Certificación de Compe-tencias Laborales (SNCCL). Dicho sistema, creado por Ley, es una nueva institucionalidad que forma parte del Sistema de Formación Permanente y que está destinada a reconocer formalmente las competencias laborales de las personas, independientemente de la forma en que hayan sido adquiridas y de si tienen o no un título o grado académico otorgado por la enseñanza formal de conformidad a las disposiciones de la Ley Nº18.962 Orgánica Constitucional de Enseñanza; así como favorecer las oportunidades de aprendizaje continuo de las personas, su reconocimiento y valorización (Texto del Proyecto de Ley).

Lo anterior permitirá asegurar una fuerza laboral mejor calificada y la posibilidad de aumentar la movilidad de la misma, cuestión que puede disminuir el riesgo del desempleo.

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internacionalización de la enseñanza

Uno de los procesos más profundamente instalado actualmente es el de la globalización, la que, con cierta certeza, continuará operando con una importancia creciente en los asuntos y prioridades del aprendizaje.

En la práctica esto se traduce en que ya no será suficiente para los egresados de tercer ciclo contar con estudios de licenciatura para ser competitivos. Además será necesario especializarse, conocer las estrategias internacionales, dominar varios idiomas y estar abiertos a oportunidades de empleo.

Todo lo anterior indica que otro de los desafíos importantes que debe enfrentar el sistema educativo es la internacionalización de sus funciones de enseñanza, investigación y extensión. En consecuencia, surge otro conjunto de los llamados conocimientos transversales referidos a lenguas y culturas extranjeras, antecedentes geográficos, históricos o culturales de los distintos países con los que se interactúa; temas medioambientales, económicos o jurídicos de ámbito mundial, etc. Estas materias también deberán incorporarse paulatinamente a los programas de estudios de la educación superior.

6. Consideraciones finales

A modo de conclusión es posible señalar que, revisado el desempeño educacional de nuestro país, se perciben aspectos muy positivos rela-cionados básicamente con el nivel de participación y quizás, de manera destacada, con el crecimiento que ha tenido este indicador a través del tiempo.

En efecto, la revisión comparativa de nuestro desempeño permite percibir que Chile crece a tasas extraordinariamente altas en cobertura, superando a las tasas de crecimiento de países líderes mundiales en el tema de los alimentos, como es el caso de Australia, Bélgica y Francia, entre otros.

Sin embargo, también existen aspectos donde la conclusión no es todo lo positiva que uno quisiera. Uno de estos aspectos es el que dice relación con el número absoluto de personas con nivel terciario, que en Chile aún es bastante inferior con respecto a los países que hemos definido como relevantes en el tema alimentario. Lo mismo ocurre con el tema de los resultados, donde todos los indicadores muestran que

estamos muy atrás comparativamente hablando. Creemos que este úl-timo aspecto constituye el tema central a reforzar en los próximos años.

Uno de los pilares fundamentales de la actual revolución alimentaria en el mundo es la incorporación creciente de conocimiento e innovación a los alimentos y a los procesos productivos a través de los cuales éstos se generan. Si nuestro país quiere seguir mejorando su posicionamien-to alimentario en el mundo, debe seguir ampliando y sofisticando sus capacidades técnicas y profesionales, de tal forma que aproveche mejor las oportunidades que tal revolución presenta, y al mismo tiempo ges-tione los riesgos que ella conlleva. A inicios del siglo XXI es impensable avanzar en el desafío del liderazgo alimentario sin un mayor esfuerzo en el ámbito tratado en este capítulo.

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CApíTUlO 4DESARROllO AMBIENTAl AgROpECUARIO: ESTADO DE

SITUACIóN Y DESAFíOS

HUgO MARTíNEz TORRES

1. Introducción

La agricultura chilena ha experimentado una importante transformación desde el año 1990, debido a que, a su buen patrimonio fito y zoosanita-rio, se sumó la decisión de incorporar al sector a una profunda apuesta de apertura económica, lo que ha redundado en el desarrollo de una estrategia basada fundamentalmente en la exportación. La tarea no ha resultado sencilla en muchas cadenas alimentarias, toda vez que dicha política involucra también una competencia en el mercado interno con productos importados, tema que en todas las agriculturas del mundo resulta ser la piedra de tope en los acuerdos de comercio. Lo cierto es que los resultados en crecimiento de las exportaciones sectoriales, tanto en volumen como en amplitud de la canasta, son elocuentes, aunque con diferencias evidentes entre subsectores.

La transformación de la industria alimentaria se ha debido en parte al desarrollo tecnológico y al cambio en la demanda doméstica de ali-mentos, pero ha sido gatillada principalmente por consideraciones de comercio, esto es, más y mejores mercados externos donde poner nues-tros productos. Esta realidad no sólo ha significado una transformación en lo productivo, tanto en rendimientos como en nuevos productos, sino también se tradujo en un cambio en la presión sobre los recursos naturales y la forma en que son explotados. A esta fuerza inherente de las cadenas alimentarias, que transmiten al productor las señales del consumidor, hay que sumarle desde el año noventa la preocupación de la población nacional por los efectos ambientales de la producción, lo que ha derivado en normativas que atañen a los sistemas productivos. También hay que añadirle el crecimiento lento pero sostenido de una preocupación de los agricultores e industria alimentaria por sus buenas relaciones con el entorno social.

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Así, tanto los aspectos referentes a normativas y estándares exigi-dos por los mercados externos, como las preocupaciones y normativas provenientes del entorno de las explotaciones agropecuarias, y también, aunque en menor medida, las exigencias de los consumidores internos, han ido orientando un desarrollo de los aspectos ambientales de la producción alimentaria para traerla al punto en que nos encontramos hoy, en el año 2010.

Haciendo una prospección de lo que pasará con estas fuerzas en los próximos años, el presente capítulo busca dar luces sobre los que debe-rían ser durante la siguiente década los grandes temas de la industria agroalimentaria, en su relación con el medio ambiente en Chile.

2. Agricultura y medio ambiente: marco conceptual

En este acápite se busca delinear ciertas consideraciones que caracterizan la relación que tiene la agricultura con el medio ambiente para, a partir de ello, presentar la visión del autor de lo que ha sido la evolución de los temas ambientales en la política sectorial.

En la literatura es fácil encontrar definiciones de agricultura ecológi-ca, agricultura orgánica, agricultura sustentable y agricultura de preci-sión, entre otras. Sin embargo, la definición de agricultura sin adjetivos se encuentra básicamente en diccionarios, los que mayoritariamente la definen poniendo el énfasis en la disciplina y el verbo: “la ciencia, arte y negocio de cultivar el suelo para producir plantas y alimentar el gana-do”. También hay otras con énfasis en el producto: “ciencia de producir plantas y animales para alimento, vestimenta u otros productos útiles”.

Una definición más técnica es la que presenta Sebillotte (1974) en un ensayo referente a las tareas del agrónomo, donde señala que “la agricultura consiste en obtener una producción de una serie de plantas y animales, sobre una superficie en el seno de un medio natural y so-cioeconómico dado, por lo tanto en un marco de restricciones, poniendo en obra a factores de producción”. Esta última definición, si bien no se refiere al tema disciplinario, que podría ser el más relevante en discu-siones teóricas, sí nos entrega el concepto claro de que se trabaja sobre un medio natural y socioeconómico, e introduce el tema de los factores de producción.

No se trata de ahondar en conceptos básicos, sólo cabe decir en este capítulo que la agricultura ha trabajado siempre modificando, en mayor o menor medida, el medio ambiente para orientarlo a la producción de

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bienes para el ser humano. En ese sentido, el medio ambiente tiene un rol tanto de factor de producción como de entorno, y eso hace la diferencia entre la agricultura y la producción industrial.

Desde una perspectiva económica, la agricultura tiene dos formas de relacionarse con el medio ambiente: a) a través de los elementos in-ternalizables en la explotación, que se refiere al uso sustentable de los recursos naturales (básicamente suelo y agua); y b) con la que interactúan todas las unidades industriales, la de las externalidades que genera el proceso productivo sobre el entorno. Esta clasificación resulta muy útil a la hora de analizar los instrumentos de una política, sin embargo, para el desarrollo de estrategias que avancen en una visión de largo plazo se utiliza una clasificación más fina.

Particularmente la OCDE analiza los aspectos agroambientales a través de los siguientes siete temas: suelo, agua, aire, biodiversidad, manejo predial, insumos agrícolas, y otros (OCDE, 2008). Los cuatro primeros se refieren a los recursos naturales receptores de los impactos (externalidades e internalizables) y los dos siguientes, al manejo de las explotaciones agropecuarias.

En la Tabla 1 siguiente se presenta una clasificación propuesta por el autor para el análisis en el presente capítulo, que pone en primer lugar la división según la lógica económica de los sistemas productivos, para luego subdividir en los elementos del ambiente receptores del impacto. Cabe mencionar nuevamente, que para el caso del eslabón industrial de la cadena alimentaria sólo operan los impactos sobre el entorno, es decir, las externalidades de la producción agroindustrial.

tabla 1. Efectos de los sistemas de producción agropecuaria sobre el ambiente

Ámbito económico Elemento afectado Problemas

Uso sustentable de los factores de producción

SueloErosiónBaja de fertilidadEfecto químico (salinidad, metales, etc.)

Agua Uso ineficiente

Impacto en el entorno (externalidades)

Agua Contaminación (plaguicidas, patógenos, fertilizantes)

BiodiversidadFragmentaciónEutroficaciónDaño por plaguicidas

AireGases efecto invernaderoAgotadores capa de ozonoOlores

Fuente: elaboración propia.

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2.1. La sustentabilidad de los factores de producción

Hasta antes de la Revolución Verde los temas ambientales en agricultura se referían generalmente al uso sustentable de los recursos suelo y agua. En la actualidad los temas energéticos, la biodiversidad y el mismo aire ya se asoman como temas referentes a la sustentabilidad del sistema de producción.

En el caso del suelo, la visión cortoplacista que se tiene de algunos negocios agrícolas con alguna frecuencia se traduce en una sobre utili-zación del recurso, lo que genera erosión, pérdidas de fertilidad u otros impactos químicos sobre el suelo. Desde una óptica industrial, resulta poco frecuente que las normativas se preocupen por la durabilidad de las maquinarias y motores de las industrias, por ser un elemento del que obviamente el mismo negocio se hace cargo. Sin embargo, en el uso del suelo los Estados sí realizan algún tipo de seguimiento acerca de su sustentabilidad, esto porque el suelo deberá hacerse cargo también de ser factor de producción para las futuras generaciones, y porque, más allá del tema productivo, este recurso es un reservorio para el sustento de la biodiversidad.

Aun así, en el caso del suelo, la labor de los Estados se acota bási-camente a la información, transferencia de tecnologías y educación, no siendo las normativas de cumplimiento obligatorio las que dominan la política en el ámbito agropecuario.

El mercado también juega un rol importante en la internalización del uso sustentable del suelo, esto porque, de operar adecuadamente el mercado de las tierras agrícolas, la calidad productiva del recurso estará paulatinamente más presente en el valor del recurso que es patrimonio del mismo agricultor. Por cierto que este instrumento económico, lo de favorecer que en el mercado se presente el valor real del recurso, no operará en el sentido de la conservación si el valor de la tierra está dominado por otros atributos, como su posible uso urbano, minero o industrial. En este sentido, políticas de ordenamiento del territorio claras y de largo plazo, deberían favorecer el buen uso agrícola de los suelos en el largo plazo. Por el contrario, si se estima que el bajo valor agrícola puede en el corto plazo inducir a la autoridad a permitir usos más lucrativos de la tierra, esto podría generar un incentivo perverso al mal uso de los suelos.

El agua también es un factor de producción en la agricultura, por lo que su uso eficiente redundará en mayores retornos para el agricultor, en la medida que el valor del agua efectivamente se refleje en la explotación.

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Particularmente en Chile, por estar la tierra y las aguas separados como bienes independientes, el mercado debería operar bien en la asignación del precio del agua y por tanto favorecer un uso eficiente del recurso. Sin embargo, las labores especulativas y el alto valor en otros usos (energía y minería), habrían distorsionado la asignación del recurso generando problemas de no uso.

Se intentó resolver este tema con la modificación del Código de Aguas del año 2005, incorporándose castigos al no uso del recurso, sin embargo, hay versiones contrapuestas acerca de cuán efectiva ha sido la modificación para eliminar el uso especulativo del agua. Habrá que esperar unos años para observar con objetividad si esa amenaza fue resuelta con dicha modificación.

De cualquier manera, en materia de uso sustentable de las aguas por parte de la explotación agrícola, la escasez del recurso ha llevado a que su uso predial haya ido mejorando paulatinamente en la eficiencia, en base al conocimiento de las tecnologías y con ayuda del cofinancia-miento público de proyectos.

El uso sustentable de suelos y aguas en el predio es un tema que en el largo plazo no representa un trade off en la decisión del agricultor, por lo que, de manejarse bien los incentivos que entrega el mercado en el largo plazo y de proveerse la información técnica a todos los productores, esto debería ir resolviéndose paulatinamente sin la necesidad de norma-tivas de cumplimiento obligatorio. Lo anterior es posible en la medida que las señales intersectoriales que permiten la especulación sean bien manejadas mediante una buena política de ordenamiento del territorio y con la aplicación de normativas que erradiquen el uso especulativo.

2.2. Las externalidades negativas

El tema de las externalidades negativas de la agricultura, si bien en alguna medida ha estado siempre presente a través de eventos como el embancamiento de la desembocadura de los ríos por los sedimentos y la formación de dunas, se ha vuelto mucho más importante desde la segunda mitad del siglo xx, dada la intensificación en el uso de insumos gatillada por la Revolución Verde, y por la creciente interacción entre lo urbano y lo rural, como elemento del crecimiento de las ciudades y de la mayor diversificación de las actividades económicas en los distintos territorios.

A diferencia de lo que sucede en el uso sustentable de los factores de producción, en el caso de las externalidades normalmente existe

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un trade off entre el objetivo ambiental y el productivo. En efecto, el propio concepto de externalidades excluye el beneficio económico de esos efectos, y cuando fuera del predio se traducen en daños al medio ambiente, sí que existe contraposición para la sociedad en su conjunto entre la producción de más alimentos y el daño al medio ambiente. Esto está llamado entonces a ser resuelto a través de normativas, las que son aplicadas por los Estados con la misma lógica con que se aplican a la industria y la minería.

Hay casos en que efectivamente no existe un trade off entre la eli-minación de un insumo posiblemente contaminante y la baja de pro-ducción en el largo plazo. Podremos demostrar en muchos casos que el reemplazo de fertilizantes químicos por abonos orgánicos puede, en el largo plazo, ser más rentable; así también, todo el control integrado de plagas se basa en aprovechar los enemigos naturales, lo que se tra-duce en menor aplicación de agroquímicos y en sistemas productivos que en el largo, y también en el mediano plazo, son más rentables. En estos últimos casos, por cierto que más recomendable que la normativa obligatoria será la entrega de información tecnológica.

Finalmente, es importante también mencionar que los elementos considerados “dañinos” para el medio ambiente varían entre las distintas realidades agroecológicas, culturas y países del mundo, dibujándose en ocasiones una frontera difusa entre lo que es deseable y lo no de-seable en la producción sectorial. Un ejemplo de ello es el tema de las emisiones de amoníaco del sector agropecuario. Mientras en Europa y Norteamérica se promueve su disminución, este es un tema ausente en las discusiones agrícolas de los países en desarrollo. Más complejo que eso es el uso de la biotecnología moderna. Se argumenta por un lado que promueve un menor uso de agroquímicos en los campos, y por otro se plantea que producen daños irreparables a la biodiversidad, lo que se traduce en normativas distintas entre países.

3. Cambio climático: “la mayor y más amplia falla de mercado nunca vista”

“La evidencia científica es incontenible: el cambio climático presenta muy serios riesgos globales, y demanda respuestas globales urgentes”. Esta es la conclusión del Informe Stern, que estudió, desde una visión independiente, los efectos económicos del cambio climático (HM Trea-sury, 2006). Con este documento, y el Cuarto Informe del Panel Intergu-

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bernamental sobre Cambio Climático, de alguna manera se sepultaron las controversias que aún quedaban acerca de si el calentamiento global era efectivo y creciente, o si sería parte de variaciones cíclicas.

A su vez, el mismo Informe Stern concluye que los costos de enfrentar el tema hoy, serían sustancialmente menores a los derivados en el media-no plazo por no enfrentarlo. Así, se instala ya en el mundo la convicción de que es necesario enfrentar el proceso mediante la mitigación, y a la vez trabajar en la adaptación, toda vez que los efectos de medidas de mitigación aplicadas el día de hoy se verán dentro de 40 o 50 años, por lo que los procesos que ya están en marcha seguirán su curso.

Se ha considerado importante en este capítulo subrayar particular-mente el tema del cambio climático dentro de los tópicos ambientales a enfrentar en los próximos años. La gran diferencia entre el cambio climático y el resto de los temas ambientales está en que es una falla de mercado que no se resuelve por normativas internas de los países, por ser de carácter global, y que el mismo modelo económico de libre mercado no contribuye a que las externalidades de largo plazo se incorporen con facilidad a la demanda del consumidor.

Hay otras externalidades de carácter global que ya han sido abor-dadas mediante acuerdos multilaterales ambientales, como la emisión de sustancias agotadoras de la capa de ozono, y ha sido relativamente exitoso su tratamiento por afectar elementos específicos de la producción industrial y agrícola que, en la gran mayoría de los casos, cuentan con sustitutos. Sin embargo, el calentamiento global se levanta como una falla del mercado energético, que es uno de los puntales del desarrollo económico de los últimos siglos.

Según estimaciones del Panel Intergubernamental de Expertos en Cambio Climático (IpCC), la agricultura en el mundo es responsable directa del 14% de las emisiones de gases efecto invernadero. El 38% de este aporte sería a causa de la aplicación de fertilizantes nitrogenados al suelo (naturales y fabricados por el ser humano), 31% provendría del metano emitido por los rumiantes; y el resto provendría funda-mentalmente de las quemas agrícolas, manejo y almacenaje de guanos y purines animales, entre otros (IpCC, 2007). Lo mencionado se refiere al efecto directo, pero la misma demanda de fertilizantes (que en su fa-bricación emiten importantes volúmenes de gases efecto invernadero), energía y transporte, además de los cambios de suelo agrícola, poseen emisiones que se cargan en otros sectores, pero que son gatilladas por la actividad agropecuaria.

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El año 1994 Chile ratificó la Convención sobre Cambio Climático, y en 2002 el Protocolo de Kioto. Se han entregado dos Comunicaciones Nacionales a la Secretaría del Convenio, en 2002 y 2007, y con ellas in-ventarios nacionales de gases efecto invernadero. Sin embargo, hasta el día de hoy nuestra economía no tiene compromiso de reducción de emisiones por ser país en desarrollo, aunque se presume que en el corto plazo deberá asumirlo. De hecho, la presidenta Michelle Bachelet planteó en la Asamblea General de Naciones Unidas, la necesidad de que “los países en desarrollo emprendan acciones adicionales de reducción de emisiones”.

3.1. La agricultura chilena y las emisiones de gases efecto invernadero

Las estadísticas señalan que el año 2003 la producción de gases efecto invernadero del sector agricultura en Chile alcanzó a las 13,3 millones de toneladas de CO2 equivalente (INIA, 2009), y es el segundo sector en emisiones después de energía, que alcanza los 55 millones de toneladas de CO2 equivalente. La variación entre el año 1990 y 2003 fue de 19% para el sector agricultura. Si bien este crecimiento equivale a un 1,35% al año, porcentaje muy menor al crecimiento sectorial, lo que indicaría un desacople, dicho crecimiento representa un importante aumento en comparación a los países desarrollados, dado que en el mismo período, en el promedio de los países miembros de la OCDE, el sector agricultura redujo sus emisiones en un 3%. De hecho, los países de ese conglomerado que más aumentaron sus emisiones en el período, España y Canadá, lo hicieron en un 18% (OCDE, 2008).

Más allá de lo importante que resultan las tendencias para evaluar el comportamiento de las agriculturas de los países frente al cambio climático, es relevante tener también algunas cifras que comparen la situación entre países. Una forma de análisis puede ser a través la emi-sión de gases efecto invernadero para un año específico, en cantidad de CO2 equivalente; sin embargo, esa cifra será directamente dependiente del tamaño de la agricultura.

En este capítulo se propone una mirada que puede permitir com-parar el comportamiento agregado de la agricultura en materia de emisiones de gases efecto invernadero, en cuanto a la eficiencia de sus sistemas. Ésta se muestra en el Gráfico 1, y se refiere a la estimación de las emisiones por unidad de producto agropecuario. Con ese indicador, estimado en el ejemplo para los países de la OCDE y Chile, nuestra agri-

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cultura emitiría 1,91 gramos de CO2 por dólar de producto, indicador que, en el promedio de los países de la OCDE, alcanzaría a 2,67 gr CO2/dólar. En el gráfico se observa que el país de menor eficiencia sería Nueva Zelanda, con 9,5 gr de CO2/dólar y, en el otro extremo, la agricultura más eficiente sería la de Corea del Sur con 0,1 gr de CO2/dólar.

Es evidente que el peso que tiene la ganadería en los países afectará directamente su eficiencia con este indicador, y que si la información base de los países se refiere a factores de emisión estándar, será sólo la estructura de subsectores la que se refleje en el indicador propuesto. Sin embargo, en la medida que se vaya mejorando la información base para dichas estimaciones, el indicador puede resultar interesante para evaluar los esfuerzos sectoriales a través del tiempo.

Gráfico 1. Emisiones de gases efecto invernadero sector agropecuariopor PIB agropecuario año 2004

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Fuente: elaboración propia, con datos FMI y OCDE.

Los elementos de manejo agropecuario que contribuyen a la emisión de gases efecto invernadero en Chile son, en orden de importancia: el cultivo de los suelos, la fermentación entérica, el manejo del estiércol, la quema de residuos agrícolas y el cultivo del arroz. De dichos elementos, los que más contribuyeron al crecimiento entre 1984 y 2003 son el cultivo de suelos (fertilización y manejo), y el manejo del estiércol.

Cada uno de los elementos mencionados será foco de preocupación en los próximos años, tanto por las consecuencias globales del calen-tamiento global, como por los aspectos de competitividad involucra-

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dos, que diariamente se van haciendo más evidentes en el comercio internacional. En los puntos siguientes se profundiza en el análisis de estos aspectos, a la luz de los principales desafíos ambientales y de las herramientas de política ambiental agropecuaria.

3.2. Adaptación de la agricultura chilena al cambio climático

Según la Convención Marco de las Naciones Unidas sobre Cambio Climático, Chile se encontraría entre los países más vulnerables al Cambio Climático, dado que cumple con siete de las nueve características de vulnerabilidad señaladas por el Articulo 4.8 de dicha Convención. Tres de esas características se refieren a temas vinculados al sector silvoagropecuario, y se relacionan con la presencia de zonas áridas y semi áridas, exposición a la sequía y desertificación, y presencia de ecosistemas frágiles.

El Centro AgRIMED de la Universidad de Chile, a solicitud del Minis-terio de Agricultura y CONAMA, desarrolló un interesante estudio acerca de la vulnerabilidad del sector silvoagropecuario al cambio climático. Los modelos aplicados en dicho estudio coinciden en señalar que se producirá una aridización en la zona central y sur del país, y a la vez un aumento de la pluviometría en el extremo austral. La temperatura aumentaría en el territorio nacional, en el mar y en Argentina, “lo que reduciría la precipitación sólida en las cuencas, favoreciendo un aumento del escurrimiento invernal en perjuicio del estival”.

El mencionado estudio entrega importantes luces acerca de los elementos necesarios a enfrentar para adaptar nuestra agricultura al cambio climático, y se refieren fundamentalmente a la necesidad de mejorar la eficiencia de riego y controlar las cuencas; y a enfrentar las nuevas condiciones térmicas a través del mejoramiento genético de nuestros cultivos.

La adaptación de nuestra agricultura al cambio climático, si bien es un elemento futuro de suma importancia para el desarrollo económico del país, no guarda relación con el comportamiento del sector agrope-cuario frente al medio ambiente, sino con la forma en que un elemento de entorno afecta la economía de la actividad agropecuaria. Por este motivo, el presente capítulo desarrolla este tema sólo en lo referente a eficiencia en el uso del agua, actividad sectorial que sí redunda en variaciones de la disponibilidad del recurso para el ambiente y otras actividades económicas.

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4. Los instrumentos de la política ambiental agropecuaria y su aplicación en Chile

Desde la perspectiva del instrumental de políticas y normativas ambien-tales, en este punto del capítulo se analiza el uso de estas herramientas en el ámbito agropecuario, abordando sus problemas y bondades en la aplicación sectorial y consignando ejemplos de su aplicación en Chile. Lo que se busca es analizar la coherencia de los instrumentos con las estrategias desarrolladas en el país, y dar sustento a las propuestas del punto siguiente en materia de implementación de la política ambiental agropecuaria hacia el año 2020.

Al referirnos a la implementación de la política ambiental sectorial estamos considerando el conjunto de normativas e instrumentos de-sarrollados, tanto desde la Comisión Nacional del Medio Ambiente, como desde los servicios del Ministerio de Agricultura. En general, se podría señalar que los temas referentes a uso sustentable de los factores de producción emanan de las políticas y estrategias del Ministerio de Agricultura, y que aquellos referentes a las externalidades de la agricul-tura, por ser de materia multisectorial (aplicables también a la industria) provienen de las normativas de CONAMA.

Los instrumentos de las políticas ambientales se clasifican de di-versas formas. Lo más convencionalmente utilizado en la agricultura chilena es dividirlos en regulaciones, fomento e información (Ministerio de Agricultura, 2006). A su vez, en la política ambiental las regulaciones se clasifican en información pública, normativas de comando y control, e instrumentos económicos (O’Ryan, 2003).

Desde la perspectiva legal, los principales instrumentos de gestión ambiental que surgen de la Ley de Bases del Medio Ambiente son el Sistema de Evaluación de Impacto Ambiental, que tiene un enfoque preventivo caso a caso; las Normas Ambientales, con una visión preven-tiva pero más genérica y horizontal; y los Planes de Descontaminación Ambiental, que operan con una lógica de reparación. La Ley incluye también como instrumento la Evaluación Ambiental Estratégica, aun-que hasta hoy es un instrumento que no se ha desarrollado. Asimismo, aunque no se desprende de la Ley 19.300, cabe mencionar también los Acuerdos de Producción Limpia, como un instrumento relevante en la política ambiental que opera en la línea del fomento, para facilitar el cumplimiento de la normativa (Agüero y Martínez, 2002).

Para efectos del presente capítulo se optó por analizar el instrumental en base a cuatro grupos: información, transferencia tecnológica y trans-

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parencia de mercados; acuerdos voluntarios y certificación; normativas de cumplimiento obligatorio; y subsidios e impuestos.

4.1. información, transferencia tecnológica y transparencia de mercados

Desde la perspectiva económica, la asimetría de la información para la toma de decisiones es una falla de mercado. En esa lógica, lo que buscan los instrumentos de este tipo es hacer que el mercado opere en forma transparente y competitiva. Correspondería, entonces, aplicarlos para las situaciones llamadas win win, en las que no existe trade off entre los aspectos productivos y ambientales.

Las estrategias agroambientales, explícita o implícitamente desarro-lladas por el Ministerio de Agricultura, han operado principalmente con este tipo de instrumentos. El desarrollo y transferencia de tecnologías como la cero labranza, el control biológico e integrado de plagas, la fertilización en base a análisis de suelo, entre otros, son claros ejemplos de este tipo de instrumental.

En muchas ocasiones la transformación tecnológica que se quiere promover podrá ser acelerada con algún tipo de subsidio, crédito u otro instrumento que permita y/o facilite el cambio. Sin embargo, en una perspectiva de largo plazo el desarrollo y la transferencia de tecnología deberían ser suficientes para generar la transformación.

También los temas de transferencia tecnológica e información sue-len ir aparejados con la aplicación de una normativa de cumplimiento obligatorio, lo que facilitaría el efectivo cumplimiento de esa regulación. El desarrollo y transferencia tecnológica en uso de métodos alternativos al bromuro de metilo, es un ejemplo de una línea desarrollada en la política sectorial, así como la difusión de prácticas para el manejo de purines de lechería, que contribuye al cumplimiento de la normativa de contaminación de aguas superficiales.

Por el lado de los instrumentos económicos, la literatura plantea que los derechos de propiedad muchas veces contribuyen a que el mercado opere y facilite la solución de problemas ambientales (Weersink, et al., 1998). La propiedad difusa de predios por parte de grandes comunida-des, o la existencia de veranadas de propiedad pública, podrían pro-mover el sobrepastoreo y por tanto la erosión de suelos, tema que no ocurriría cuando existe un beneficiario específico de la conservación del recurso. En Chile, la constitución de derechos de agua desvinculados del recurso suelo, con seguridad ha promovido la mayor eficiencia de riego,

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sin embargo, desde la perspectiva intersectorial podría haberse facilitado la pérdida de recurso para la agricultura a manos de la especulación.

4.2. Acuerdos voluntarios y certificación

Con frecuencia, la existencia de trade off entre lo productivo y lo am-biental se resuelve por el lado comercial. Cada vez con más frecuencia el mercado da mayor valor a los productos que cumplen buenos están-dares ambientales, lo que termina haciendo rentables transformaciones que desde lo productivo, con el producto commoditie, constituyen una pérdida económica.

En estos casos la participación del Estado es baja. Los acuerdos se generan entre privados: consumidores, el eslabón de retail, la industria y los agricultores; quienes por distintos sistemas de certificación, tanto de productos como de procesos, desarrollan este círculo virtuoso. Tanto la generación de confianzas, los estándares, la certificación y la fiscali-zación quedan en manos de los actores privados.

Desde el año 2000 este elemento ha sido un punto muy importante en la política agroambiental. Esto porque la estrategia exportadora ha planteado grandes desafíos al sector agropecuario y a la industria en este sentido. La exigencia de Buenas Prácticas Agrícolas en el mercado europeo de la fruta fresca, así como, a menor escala, estándares de ca-lidad de cadenas de supermercados europeas y norteamericanas, han sido un desafío que se ha transformado en oportunidad para el sector agropecuario chileno. Además, este elemento ha facilitado la conexión de las estrategias ambientales con las agendas de trabajo de las cadenas alimentarias.

La inminente masificación de mercados en países desarrollados que exigen información de la huella de carbono, tiene este carácter que en un principio siempre es visto como una amenaza, pero si se hacen las cosas bien se puede transformar en una oportunidad. En Chile recién se inician los estudios para estimar la huella de carbono de nuestros principales productos de exportación, y el paso siguiente deberá ser que la industria mejore estos estándares para posicionarse bien en tales mercados.

Tal como se mencionó, en general el Estado no tiene una partici-pación vinculante en este tema, dado que resulta mucho más eficiente que el mercado opere libremente, y no transformar en normativas de cumplimiento obligatorio estos estándares.

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En la discusión de política sectorial con frecuencia se plantea que, por un tema de imagen país, sería conveniente avanzar en estándares obligatorios fiscalizados por el Estado. A este respecto, la experiencia internacional es lo más importante de visualizar en el momento de proponer este tipo de decisiones. En general, en los países desarrolla-dos existe una nítida separación entre la formulación de normativas de cumplimiento obligatorio, que se aplican en base a los impactos negativos de las prácticas o insumos sobre la salud y el ambiente, y los estándares privados de tipo voluntario que tienen que ver más con las preferencias del consumidor. Sobrereaccionar de este modo impondría un costo a las explotaciones más retrasadas sin su correspondiente be-neficio en imagen país.

La participación del Estado en estos sistemas de certificación vo-luntarios también es mínima, excepto en la certificación de productos orgánicos, en la que los gobiernos se han involucrado con cuerpos legales, básicamente para facilitar el cumplimiento de los estándares que en la Unión Europea exigen para ingresar con productos bajo ese tipo de certificación.

También hay acuerdos voluntarios que se desarrollan sin el elemento comercial, sino como parte de una negociación entre actores productivos y la ciudadanía. En el sector forestal existen experiencias nacionales, sin embargo, en el sector agropecuario no se conocen casos relevantes.

4.3. Normativas de cumplimiento obligatorio

Las normativas de cumplimiento obligatorio, que pueden ser de re-gulación directa (también llamadas de comando y control), o del tipo instrumentos económicos, generan normalmente grandes modificacio-nes en los sistemas de producción. Por este motivo es importante una acuciosa evaluación antes de definirlas.

En Chile, la definición de Normas de la Ley 19.300 se hace con es-tudios técnicos y económicos, y después del análisis con participación de las instituciones reguladoras y la opinión de los afectados, se define el estándar a cumplir y las formas de operación y fiscalización de la misma. No sucede lo mismo con otros cuerpos legales de los diversos servicios públicos, en que la decisión normativa no tiene procesos parti-cipativos definidos, y en oportunidades terminan siendo incumplibles, infiscalizables y/o ineficaces para resolver el problema.

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Elementos a tener en cuenta para elaborar una norma de cumplimiento obligatorio1

El primer elemento a tener en cuenta es la real efectividad del ins-trumento para cumplir el objetivo ambiental propuesto. Es necesario mencionar esto porque, en ocasiones, la aplicación de la normativa tiene más que ver con la demostración pública de preocupación por el tema, y no va necesariamente aparejada por elementos técnicos que analicen si efectivamente resuelve el problema a enfrentar, o si los actores sobre los que se aplica son los que realmente están causando el daño ambiental.

Otro tema importante es el costo-efectividad, esto es, considerar la alternativa más económica para la sociedad en su conjunto que resuelva el problema planteado. Esto se analiza con evaluaciones de impacto sobre todos los actores de las distintas alternativas, y debe incorporar también los efectos distributivos que genera, esto es, quiénes son los ganadores y los perdedores para cada opción.

También se debe considerar si la aplicación de la misma genera in-centivos o desincentivos a la innovación. Siempre será mejor dejar un espacio para resolver los problemas con el desarrollo de tecnologías. Este elemento se relaciona con el tipo de normativa y será analizado en el punto siguiente.

Los costos de administración son un elemento importante y, en ge-neral, sí se tienen en cuenta para efecto de los costos fiscales, no así para la administración relacionada al cumplimiento por parte de los agentes privados. Dichos costos pueden simplemente impedir el desarrollo de la técnica regulada, aun cuando se cumplan los estándares ambientales. Esto normalmente afecta a los sistemas de producción de menor escala (por ejemplo, con la exigencia de planes de manejo, que tienen costos base similares independientemente del tamaño del negocio), lo que significa una pérdida económica para la sociedad en su conjunto.

Igualmente debe ser considerada la capacidad técnica de fiscali-zación. Si la norma no es cumplida por muchos de los agentes a raíz de la imposibilidad técnica de fiscalizar, se genera una competencia desleal que puede provocar serios problemas en el mercado del rubro. Un ejemplo de ello serían las queserías del sur de Chile, que deben cumplir estrictas (y necesarias) normas sanitarias que no son exigidas al comercio informal, lo que genera importantes pérdidas para el segmento fiscalizado (ODEpA, 2007).

1 Los elementos considerados son los mencionados por Weersnik y otros (1998), en: Economic instruments and Environmental Policy in Agriculture.

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La coherencia de la norma con otras políticas de gobierno y la misma norma en otros Estados es un tema de alta relevancia. Lo primero, por ser la normativa parte de una política país de escala mayor, y lo segundo, porque afecta la competitividad económica de nuestra agricultura en el mercado internacional.

En relación al último elemento mencionado, se considera de suma importancia, para un país en desarrollo como Chile, mirar acuciosamente la forma en que los países desarrollados, con sistema económico similar al nuestro, resuelven el problema. Cuando la necesidad de aplicar una norma de cumplimiento obligatorio no viene de problemas ambientales reales dentro del país, sino de exigencias de algún país para ingresar productos a ese mercado, antes que la normativa obligatoria horizontal para el sector, será necesario ver la factibilidad de exigir y certificar el cumplimiento sólo a los que exportan a ese mercado. Observando la forma en que otros países desarrollados resuelven el problema para acceder a ese mismo mercado, se podrá desarrollar el mejor modelo.

En la línea de lo mencionado anteriormente, existen dos ejemplos reales que grafican el concepto regulador. El primero es el cultivo de transgénicos que emiten polen que va a parar a otros predios que, eventualmente, podrían destinarse a cultivos orgánicos. En ese caso el polen del transgénico efectivamente puede generar una externalidad sobre el predio orgánico, lo que deberá entonces ser resuelto de alguna forma, como por ejemplo, exigiendo distancias mínimas, e incluso la utilización de algún sistema de captura del polen por parte del agricul-tor que cultiva el transgénico. Sin embargo, dicha normativa no tendría razones técnicas para ser aplicada sobre especies que no emiten polen en su cultivo comercial.

El otro ejemplo es la cláusula de EUREpgAp que no permite el uso de biosólidos (lodos provenientes de plantas de tratamiento de aguas servidas) en el cultivo de la fruta destinada a ese mercado. En este caso, el que abona una pradera o un cultivo de maíz no afectará de ninguna manera el manejo de los predios vecinos, por lo que resultaría del todo inadecuado, y una pérdida de oportunidades para reducir costos en explotaciones ganaderas y de producción de granos, no permitir su uso en algunas zonas del país.

Un último elemento es la permanente tentación de utilizar la imagen país como razón para levantar normativas de cumplimiento obligato-rio. Es evidente que si un plaguicida está prohibido en todos los países desarrollados, lo más razonable será eliminarlo del registro chileno. Sin embargo, cuando se trata de impedir inversiones industriales aledañas a zonas agrícolas de exportación, o cuando se argumenta no autorizar

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los transgénicos para mostrar una imagen de país “verde”, entramos en terrenos más complejos que pueden limitar el desarrollo de inversiones que no se desincentivan en países desarrollados.

tipos de normativa ambiental obligatoria aplicados en la agricultura chilena

El concepto normativo en la política ambiental chilena intenta privilegiar la aplicación de normas de emisión, es decir “a la salida del tubo”. Esta decisión se refiere a dejar en manos del inversionista los insumos y la tecnología utilizada, exigiéndole sólo lo que realmente importa para el medio ambiente: que no se emitan agentes contaminantes.

Si bien lo mencionado anteriormente es el óptimo a aplicar en nues-tra política, no siempre es posible o conveniente, tanto porque existen fuentes difusas como porque en algunos casos el control resulta más eficiente sobre el proceso o el insumo.

a) Normas de emisión en el sector agropecuario

Se aplican en el sector agroindustrial (para emisiones al agua y al aire), y estas unidades han debido cumplirlas muchas veces con importantes inversiones. Su aplicación se considera adecuada, toda vez que los temas de contaminación de aguas y de aire en zonas saturadas, son aspectos ambientales esenciales de considerar en la búsqueda del desarrollo sustentable.

Para la producción primaria las normas de emisión sólo resultan aplicables en grandes productores de animales estabulados, como plan-teles porcinos y feedlot de bovinos.

Particularmente el DS 90, “Norma de Emisión para la Regulación de Contaminantes Asociados a las Descargas de Residuos Líquidos a Aguas Marinas y Continentales Superficiales”, se aplica a todas las emisiones a cuerpos superficiales de aguas, lo que involucraría a los residuos de lechería de productores ganaderos. Esta norma, que afecta horizontal-mente a todos los emisores industriales, tiene valores que son técnico económicamente imposibles de alcanzar con el tratamiento de purines en este subsector, por lo que la mejor forma de abordarlo es como se está haciendo en la actualidad: recomendando sistemas de manejo de purines que consisten en esparcirlos sobre las praderas, evitando que lleguen a los cursos de agua en forma directa.

Si bien tal sistema de manejo es adecuado para las lecherías de la zona sur que basan su alimentación en praderas, para las unidades de la zona central, que normalmente son intensivas en el uso de concentrados,

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la norma es más compleja de ser cumplida. En la actualidad se trabaja en Acuerdos de Producción Limpia, y durante el año 2006 el Ministerio de Agricultura, en conjunto con FEDElECHE, abordaron el problema a través de la elaboración de un manual de manejo de purines de lechería.

En las unidades industriales el DS 90 ya ha sido asumido por la gran mayoría de las plantas, muchas veces con importantes esfuerzos de inversión. Sin embargo, derivado de esta normativa asoma un tema que permanece sin solución, y que se refiere a la acumulación de lodos en las plantas de tratamiento. Al parecer la compleja trama institucional en la materia ha dificultado avanzar rápido en una solución que, en lo técnico, no parece tener mayores complicaciones.

b) Normas de calidad en el sector agropecuario

La generalidad de las emisiones de las unidades agropecuarias al me-dio ambiente son de tipo difusa, esto es, que no son permanentes en el tiempo y que van a dar a los cursos de agua a través de derrames, percolación y deriva.

La heterogeneidad tecnológica, espacial y temporal dificulta también identificar en forma económica lo que emiten las unidades individuales. Por este motivo, lo más adecuado es trabajar con normas de calidad de aguas. En éstas se define un estándar de los elementos contaminantes que se considera ambientalmente aceptable en el curso de agua, y de sobrepasarse ese nivel se debe actuar a través de un Plan de Desconta-minación. Estos planes operarían sobre los insumos y tecnologías que aplican los agricultores de la zona, e intentaría, de esa manera, volver el curso contaminado a su nivel ambientalmente aceptable.

Estas normas de calidad están actualmente en elaboración, bajo la coordinación de CONAMA, para los principales cursos de agua del país.

Cabe mencionar que, en la medida que los instrumentos de acuerdos voluntarios y certificación mencionados anteriormente continúen desa-rrollándose, menos necesario será aplicar planes de descontaminación asociados a una norma de calidad.

c) Restricción en el uso de insumos

En el tema ambiental, la restricción en el uso de insumos se utiliza bá-sicamente para pesticidas2. El SAg maneja un registro de agroquímicos

2 En el presente capítulo no se analiza la relación de los plaguicidas con la salud humana, ni de trabajadores ni consumidores, sino que solamente en relación a los efectos que pueden generar en el medio ambiente.

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permitidos, en el que se definen los usos autorizados del insumo, las carencias y la forma de aplicación. Todo aparece en la etiqueta, la que constituye una norma obligatoria fiscalizada por el mismo SAg. El re-gistro es actualizado periódicamente, de manera de estar a la par con las autorizaciones que se entregan en los países desarrollados.

En materia de eliminación de envases se trabaja en acuerdos volun-tarios con el gremio de productores e importadores de agroquímicos, y se han hecho esfuerzos de capacitación de aplicadores.

Es evidente que en esta materia siempre habrá mucho que avanzar, sin embargo se estima que la normativa perfectamente puede ir detrás de lo que se progrese en materia de acuerdos voluntarios y estándares de producción sustentables certificados, eso sí, siempre manteniendo el registro alineado con el de los países desarrollados.

Paralelamente, resulta necesario desarrollar estudios de presencia de agroquímicos en los cuerpos de agua. En la actualidad se carece de esa información, que resulta fundamental para la toma de decisiones.

En cuanto a los fertilizantes, en Chile está operando la lógica del statu quo. Se permiten sin restricción los fertilizantes químicos tradicionales, aun cuando en el mundo ya hay preocupación por los altos niveles de cadmio que presentan algunos de ellos3. Sin embargo, no se ha logrado aprobar el uso de biosólidos en suelos agrícolas, insumos que en todos los países desarrollados tienen un uso agrícola cada vez más importante, y que alcanza a niveles, en su mayoría, superiores al 50% de los lodos generados por sus plantas de tratamiento4.

Es evidente que en el tema de los fertilizantes hay que tomar deci-siones, no necesariamente de prohibición o restricción, pero el propio tema del Cambio Climático irá induciendo el menor uso de fertilizantes químicos y el mayor reciclaje a través del uso de abonos y biosólidos, ya sea por la consideración de la huella de carbono como por la necesidad de avanzar hacia un sector agropecuario Carbono Neutral.

d) Sistemas de emisión transables

En la teoría es uno de los buenos instrumentos económicos. Consiste en definir un total aceptable de emisión de un residuo en una zona de-terminada y entregar derechos transables. Es un buen sistema porque,

3 En Australia ya existe una política de defensa del suelo que incluye estándares máximos de cadmio para los fertilizantes fosforados.

4 Al año 2004, el 47% de los biosólidos de Estados Unidos ya se aplicaban en suelos agrícolas. Países como Suiza y Francia ya desde 1996 aplicaban más del 50% en suelos agropecuarios.

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además de impedir que se alcancen niveles sobre el nivel global permi-tido, incentiva el desarrollo de tecnologías para minimizar la emisión en las unidades productivas, y así poder vender esos excedentes. Es un sistema que se aplica para contaminación de aire en países desarrollados, y no se conocen experiencias en el sector agrícola.

A nivel de predio resulta compleja su aplicación, porque la concentra-ción de toda la emisión en un punto, si bien cumpliría la norma general, estaría infringiendo un daño ambiental de proporciones en un punto determinado. Además, la mayoría de las emisiones agropecuarias son difusas, lo que impide controlarlas, y menos aún entonces se podrán transformar legalmente en un derecho de emisión.

Sí podría ser teóricamente aplicable en normas que se refieren al cumplimiento de compromisos país. El Mecanismo de Desarrollo Limpio del Protocolo de Kioto es un sistema de emisión transable de alcance internacional, del cual ya hay experiencias en la industria nacional.

También el Protocolo de Montreal abre esta oportunidad, ya que limita el uso de bromuro de metilo para desinfección de suelos. En la actualidad, la ley chilena limita la importación hasta el nivel de cum-plimiento, pero su autorización no se traduce en derechos transables. Particularmente, no resulta conveniente en este caso emitir los derechos como transables, tanto porque el uso de bromuro de metilo en el país deberá ser llevado a cero en los próximos años, como porque el tama-ño del mercado no sería de la envergadura suficiente para generar un sistema eficiente.

4.4. Subsidios e impuestos (la zanahoria y el garrote)

Son un instrumento económico que con frecuencia se utiliza en el mundo para resolver temas ambientales del sector agropecuario. Se aplican a inversiones, insumos, productos, y uso de tecnologías y manejo predial.

En Chile, debido al modelo de la economía, su aplicación es restrin-gida. Particularmente para el caso de los impuestos, la política tributaria es clara y directa: no se utilizan los impuestos en las políticas sectoriales, sanitarias ni ambientales, se tiende a un nivel de impuestos parejo que no genere distorsiones en la toma de decisiones de los actores. Esto fue reafirmado así de claro en la evaluación del desempeño ambiental realizada por la OCDE en el año 2005.

El caso de los subsidios también es un tanto controversial desde la política ambiental. El principio de “el que contamina paga”, mencionado en el mensaje de la Ley 19.300, ha hecho que se cuestione el pago a los

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agentes que están generando el problema ambiental, y esto efectivamente podría crear incentivos perversos. Sin embargo, desde el ámbito de la política sectorial, y considerando la lógica del statu quo, esto es, que si la agricultura ha venido trabajando así a través de los siglos, cambiar su manera de hacer las cosas en desmedro de resultados económicos requeriría una compensación; se utiliza en la práctica el subsidio como instrumento, aunque en montos insignificantes en comparación con los países desarrollados.

El subsidio ambiental más importante en Chile es el Sistema de Incentivos a la Recuperación de Suelos Degradados, y también exis-ten instrumentos CORFO que financian la certificación ambiental y la formulación de los planes de manejo. También la Ley de Riego realiza concursos específicos para promover las aguas limpias, y los mismos instrumentos de fomento de INDAp recurren en ocasiones al financia-miento de inversiones que facilitan el mejoramiento de los estándares ambientales, como por ejemplo los sistemas de manejo de purines.

Cuando existen subsidios importantes sobre la producción agrope-cuaria, a través de restricciones al acceso de éstos se puede hacer política agroambiental. Es el caso de la Unión Europea, donde existe una serie de aspectos que tienen cumplimiento voluntario, pero que se exige su aplicación a los agricultores que quieran optar al subsidio, haciendo en la práctica económicamente obligatorio el cumplimiento de dichos aspectos. Evidentemente que, por el nivel de subsidios que se requiere, no es posible aplicar este instrumento en Chile.

5. Visión estratégica: hacia una agricultura de ciclos cerrados

La producción orgánica en pequeña escala es, y de eso parece no haber dudas, la que tiene más altos estándares de sustentabilidad ambiental. El reciclaje de nutrientes, aprovechamiento de los enemigos naturales, reciclaje de la energía en el predio, todo para producir alimentos para el consumo predial o a una escala humana, es de gran armonía con el ambiente, dado que el sistema extrae poca energía del medio natural y a la vez se encarga de reciclarla al medio. Este sistema de producción constituye el ciclo cerrado más pequeño del sistema, y la propuesta es ir entendiendo los ciclos más grandes con esa misma lógica, sólo que ya no son de una unidad productiva, participan en ellos múltiples unidades agrícolas, agroindustriales y de otros sectores de la economía.

La consideración política y económica de los problemas ambientales globales facilita a nuestros agentes entender dos elementos de contexto

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fundamentales para desarrollar un modelo de producción sustentable: 1) que la energía y el agua utilizable no son infinitas, y 2) que no existe un espacio vacío ilimitado donde disponer los residuos de los procesos productivos, ni sólidos, ni líquidos, ni gaseosos. Así, tal como en la agri-cultura sustentable de pequeña escala, podremos entender las cadenas productivas globales como ciclos que se cierran en algún punto.

El desarrollo de la Revolución Verde se basó en la necesidad de especializar cultivos para mejorar la eficiencia, y así responder a la de-manda creciente de alimentos de la población global. Como es conocido, esta eficiencia se mejoró absorbiendo mayores dosis de energía desde el entorno y disponiendo (bien o mal) mayores cantidades de residuos en el medio ambiente. Una vez que los problemas ambientales globales son tan importantes como satisfacer la demanda alimenticia de una población creciente, se vuelve a plantear masivamente el tema de la agricultura sustentable.

Una forma de enfrentar el desafío es revalorar la existencia de uni-dades pequeñas ambientalmente sustentables, reconociendo que técni-camente es una forma de enfrentar el tema. Sin embargo, como política global será necesaria una visión sustentable en las unidades mayores, y al respecto, hay que considerar que las grandes unidades productivas, que en muchos países del mundo controlan la mayor parte de los recursos, por su misma gran escala sí están en condiciones de realizar inversiones en reciclaje, y también justifican económicamente la presencia de com-pañías de servicios que se encarguen de reciclar energía, nutrientes y aguas, de tal manera de conectar los ciclos y cerrarlos a gran escala, tal como lo hacen en la actualidad en reducida escala las unidades peque-ñas. Esto, si la lógica de las normativas tiende a favorecer el desarrollo de negocios de estos servicios, y no a limitarlo con sobreregulaciones que hagan más barato, y menos burocrático, seguir extrayendo energía del medio y depositar los residuos en el entorno.

El caso de la fertilización nitrogenada es un buen ejemplo de la ne-cesidad de entender la política sectorial en una lógica de ciclos cerrados. Un kilo de nitrógeno que se va a la atmósfera, además de contribuir al calentamiento global, es un kilo de nitrógeno que tendremos que bajar de la atmósfera (como urea), con una segunda contribución al calentamiento global. Esto siempre ha sido evidentemente así, sólo que hasta hoy ese calentamiento global es una externalidad del sistema agropecuario, que día a día, ya sea el mercado a través de la huella de carbono, o los acuerdos internacionales a través de normativas nacionales, se están encargando de internalizar.

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Así, si hoy resulta más rentable quemar los rastrojos y disponer los purines en aguas superficiales, subterráneas o rellenos sanitarios, y a la vez proveer el nitrógeno importando urea, esto cada vez será menos rentable en el negocio, en los compromisos país, o en la imagen de nuestro sector agropecuario, frente a los consumidores y los países desarrollados.

Más adelante el capítulo se refiere al instrumental con que sería con-veniente avanzar en ir cerrando los ciclos agropecuarios. Lo importante en este punto es establecer el marco general de la política agropecuaria, favoreciendo el funcionamiento armónico y cerrado de los ciclos de fertilizantes, agua y, en definitiva, de energía. De algunos elementos se encargará el propio mercado, otros requerirán el desarrollo de inves-tigación agropecuaria, y también se deberá recurrir a normativas de cumplimiento obligatorio, siempre pensando en no cortar los ciclos de reciclaje con sobreregulaciones y burocracia, porque aquello requerirá necesariamente incorporar energía al sistema para compensar.

En el Diagrama 1 se presenta un modelo hipotético referido a ga-ses efecto invernadero, pérdidas y reciclaje de nutrientes en el sistema agropecuario ampliado.

Diagrama 1. Modelo General Agricultura de Ciclos Cerrados

Ciclo menor

Ciclo medio

Ciclo mayor

Productos y subproductos

Reciclaje NPK

Pérdida en aguas, aire y disposición final

Manejorastrojo

Cultivo oPradera

Bovinos

Cerdos

TratamientosTratamiento

ConsumidoresProducciónfertilizantesquímicos

Pérdidas, traducidas en contaminación de aguas y emisiones de gases.

Fuente: elaboración propia.

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Del Diagrama 1 se desprenden tareas importantes de realizar en el concepto de agriculturas de ciclos cerrados. Para cerrar bien el Ciclo Menor se requerirá ir eliminando la quema de rastrojos como práctica de manejo; optimizar las dosis y planes de aplicación de fertilizantes, para minimizar volatilización y percolación; y se requerirá también un buen manejo de los residuos de ganado en sistemas extensivos y semi intensivos, para proteger las aguas superficiales y subterráneas. Ese buen manejo minimizará la demanda de fertilizantes químicos indus-triales, los que en su generación aportan importantes volúmenes de gases efecto invernadero.

Siguiendo por el Ciclo Mayor, el tratamiento de aguas servidas y la generación de biosólidos contribuirán en igual sentido, en la medida que las normativas, que muchas veces incorporan costos de transacción, no dificulten cerrar el ciclo. De cualquier manera, el Ciclo Mayor de alguna forma está cubierto en Chile desde la perspectiva del desarrollo y adopción de tecnologías en los agentes.

El Ciclo Medio parece requerir mayores niveles de inversión. Para el caso de las Plantas de Tratamiento de Aguas Servidas, el consumi-dor de agua potable se encarga de financiar el tratamiento de residuos y la generación de biosólidos, y, por tanto, en gran parte del mundo desarrollado se entrega el abono gratuitamente al agricultor. El Ciclo Medio requiere que los agricultores financien ese tratamiento a través de la valorización del fertilizante. Es muy probable que este escenario se vaya dando con la huella de carbono y los costos de la energía.

En Chile tenemos una importante concentración en la industria porcina que, de contarse con normativas adecuadas, podría desarrollar productos de este tipo como un negocio rentable. El uso de la estruvita como agente aportador de fósforo y nitrógeno proveniente de aguas servidas5, así como las técnicas anaeróbicas en las que la propia ener-gía gaseosa del proceso se puede usar para eliminar los patógenos del abono, podrán ser un paso inicial para conectar este Ciclo Medio y, en consecuencia, bajar las dependencias del fertilizante químico, minimizar la contaminación de aguas y, a la vez, ampliar el espacio de crecimien-to de una industria pecuaria muy bien posicionada en los mercados internacionales.

Para el caso de la eficiencia en el uso de agua, por ser un importante factor de producción, se ha avanzado a través de la historia en tecnolo-

5 Es un precipitado de sales de amonio, que opera como fertilizante de entrega lenta. En Japón ya se comercializa como fuente de nitrógeno y fósforo para la agricultura, y en Estados Unidos está en desarrollo (Manning, 2006; Ueno y Fujii, 2001; Catrileo, web ASpROCER).

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gías que dan eficiencia. Como ya se mencionó, el mercado del agua está lejos de la perfección en términos de favorecer una correcta asignación en su uso, pero al considerar zonas del planeta en la que este recurso es más escaso, la eficiencia en su uso va siendo un elemento importan-te en la competitividad. A nivel internacional ya se habla de la huella del agua, y crecientemente existen publicaciones que se refieren a la cantidad de agua necesaria para obtener un alimento. Producir carne, leche, azúcar, aceites comestibles y hortalizas requiere de más agua que producir cereales, y se estima en cifras gruesas que producir una caloría de alimentos requeriría del orden de un litro de agua. Así, alimentar a una persona por un día requeriría cerca de 3 mil litros de agua.

Si bien es un dato relevante para estimar la demanda futura del recurso y recalcar la necesidad de su uso sustentable, es difícil que la huella del agua pueda llegar en el corto plazo a comportarse como un elemento de decisión de los consumidores en una cantidad importante de productos, como sí lo está siendo la huella de carbono. Esto porque las cifras son muy generales y sirven para discriminar más entre pro-ductos que entre sistemas de producción. Es poco lo que puede hacer un sistema ganadero de secano para aprovechar excesos de agua en las praderas en estaciones de lluvia, y es cuestionable que el mercado castigue entonces según el tipo de pradera que se utiliza.

A la vez, la discriminación de alimentos a consumir según el uso de agua es posible que se dé en algunos nichos específicos. Por ejem-plo, podemos pensar que algunos grupos de consumidores de países desarrollados dejen de comer carne, reemplazándola por cereales en consideración a la huella del agua, sin embargo, vastas poblaciones de consumidores en el mundo que van subiendo sus niveles de ingreso, aumentarán la demanda de carnes en forma sustantiva en la medida que la economía se los permita. Distinto es el caso de la huella de carbono, que permite discriminar explotación a explotación, permitiéndole al con-sumidor elegir entre distintos tipos de manejo para un mismo producto.

6. Los grandes temas ambientales para el sector agropecuario chileno

En términos generales, se puede señalar que las explotaciones agrícolas usan para su producción los recursos naturales suelo, agua y energía; y su sistema de producción impacta hacia afuera de él en aguas, aire

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y biodiversidad6. La expansión de la frontera agropecuaria, que fue importante hace algunas décadas en Chile a raíz de las estrategias de sustitución de importaciones, también afectó por cierto la biodiversi-dad al invadir zonas prístinas. Sin embargo en las últimas décadas, y debido a la política de apertura económica, ya no se presentan grandes aumentos, sí traspasos de la actividad agrícola a la ganadera y viceversa (Martínez, 2004). Estos elementos, entonces, son el punto de partida para este análisis.

Todos los aspectos ambientales de la actividad agropecuaria en Chile son tocados por algún instrumento, legislación o estrategia, en mayor o menor medida, y con mayor y menor rigor. Vale hacer un esfuerzo en ordenarlos conceptualmente, retomando la lógica de una Política de Estado.

Se encuentra en elaboración el capítulo chileno del Comportamiento Medioambiental de la Agricultura desde 1990. Esta es una publicación de la OCDE que incluye un informe principal que se refiere al conjunto de los países miembros, y una sección por país, referida a la situación de cada uno de los miembros de la Organización. El capítulo referente a Chile está en elaboración y posiblemente estará incluido en el informe completo dentro del año 2010. Existe una primera conclusión ya conocida de este trabajo: en Chile se deberá hacer un importante esfuerzo en cap-tura y procesamiento de información para poder entrar en los sistemas de medición comparada con que la OCDE hace el seguimiento por país.

Desde la perspectiva de los actores internos, la prioridad de los temas ambientales en la agricultura chilena es un tema dinámico, porque los cambios en los rubros y producción diversifican los posibles impactos en el ambiente, porque en Chile la consideración ciudadana de los temas ambientales es creciente, y porque los mercados transmiten cada vez con más nitidez los elementos de sustentabilidad desde el consumidor al productor.

Según la evaluación del desempeño ambiental realizada por OCDE el año 2005, los principales temas agropecuarios en los que resulta necesario avanzar son la contaminación de aguas con plaguicidas y la conservación de la biodiversidad. El primero de los temas es evidente-mente una demanda hacia el sector agropecuario, y el segundo es un tanto más lejano al sector, aunque institucionalmente relevante para el

6 También utiliza como recurso el aire, los recursos humanos y los recursos genéticos; y el sistema impacta también sobre seres humanos y suelo. Sin embargo, son relaciones más vinculadas a temas económicos y de salud que a tópicos ambientales.

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Ministerio de Agricultura, ya que posee importantes competencias en el tema.

También resulta evidente que el principal pasivo ambiental vin-culado al sector agropecuario es la importante superficie de suelos erosionados, que según datos del año 1975 alcanzaría al 33,5% de la superficie agropecuaria (niveles de erosión grave y muy grave). Este dato está por actualizarse mediante un proyecto en ejecución entre el SAg y CIREN. Cabe mencionar como referencia que de los miembros de la OCDE, el país con mayor proporción de su suelo agrícola bajo riesgo de erosión hídrica es la República Eslovaca, que posee un 47% de sus suelos en esta categoría; y le sigue Hungría con un 25% (OECD, 2008).

Más allá de que, en materia de erosión de suelos habrá que esperar el mencionado estudio de actualización para calificar objetivamente la relevancia del tema, es evidente que este pasivo se generó hace varias décadas, y en la actualidad los manejos prediales tienden a hacer un uso más sustentable del recurso. El cultivo de cereales y el barbecho desnudo sobre suelos frágiles ha retrocedido sustantivamente desde la década del ochenta. A su vez, muchos de esos suelos erosionados del secano costero e interior han sido plantados con pinos y eucaliptos, y paralelamente, en la precordillera, el uso de la cero labranza se ha ma-sificado como técnica de producción (Martínez, 2004).

6.1. Cambio climático, uso sustentable de las aguas y conservación de la biodiversidad

Más allá de la importancia en la recuperación de pasivos, y de la ne-cesidad de levantar mejor información para monitorear los impactos ambientales de la agricultura, tal como lo exige la OCDE a sus países miembros, se estima que los temas de futuro son los provenientes de las tendencias mundiales.

Si bien Malthus fue desdicho en sus pronósticos por la Revolución Verde, y “Los Límites del Crecimiento”, de Meadows, fue cuestionado por nuevos hallazgos de combustibles fósiles, al parecer el agua, el ca-lentamiento global y la creciente exigencia ciudadana por vivir en un medio ambiente limpio y conservar la biodiversidad, nos están poniendo un límite que debemos enfrentar.

La política de apertura económica conlleva necesariamente a que las decisiones prediales, en materia ambiental, vayan también preocupán-dose de los temas que son de carácter global. Tanto la transmisión en la cadena de las preferencias del consumidor, como las normativas que

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vayan asumiendo los gobiernos, se preocuparán de hacer sentir sobre los agricultores las demandas asociadas a los grandes desafíos globales, que en opinión del autor son tres: mitigación del cambio climático, uso sustentable de las aguas, y conservación de la biodiversidad.

Se estima que la mitigación del Cambio Climático se irá haciendo más relevante como demanda ambiental en los próximos años. El mayor consenso existente a nivel planetario facilitará, probablemente, que las decisiones que se tomen para la etapa post Kioto, sean señales tanto sobre las economías de países desarrollados como de las naciones en desarrollo. Es muy probable que esas señales lleguen hacia nuestra agricultura, ya sea a través de compromisos país, a través de iniciativas como la consideración de la huella de carbono, o el desarrollo de una política carbono neutral para el sector.

Asociado al calentamiento global, y también a los niveles de conta-minación crecientes frente a un mundo que sigue creciendo, el tema del uso sustentable de las aguas se impondrá con seguridad en las agendas sectoriales en el mundo y en Chile. Este tema, a diferencia del calenta-miento global, ya viene siendo abordado con inversiones importantes en nuestro país. Los montos invertidos, por públicos y privados, en tecnificación del riego y en revestimiento de canales de regadío han ido en el sentido correcto. A esto hay que sumar importantes inversiones en el sector sanitario que se vienen realizando en las últimas décadas, que aunque no pertenecen al sector agropecuario, se están encargando de tratar las aguas contaminadas para dejarlas a disposición de su uso agrícola e industrial. Finalmente, la aplicación de normativas de emisión y de calidad que se encargan de proteger las aguas, están en parte en operación, y otras en fase de elaboración.

El tema de la conservación de la biodiversidad también es una preocupación creciente, y va siendo incorporada cada vez más en la demanda de las nuevas generaciones. Este es un tema que afectará hacia el sector agropecuario, más que a través de la cadena alimenta-ria, por parte de demandas de los ciudadanos en Chile, que cada vez toman mayor conciencia de la necesidad de proteger la naturaleza. Sin embargo, la presión de este tema será más relevante sobre los sectores energéticos e industriales. La agricultura, en la medida que no haya expansión de la frontera agropecuaria sobre los ecosistemas, podrá, a través de minimizar la contaminación de las aguas y usar racionalmente los plaguicidas, hacerse cargo de no menoscabar la biodiversidad hoy existente en nuestro país.

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6.2. instrumentos convenientes de priorizar

De los instrumentos disponibles para ejecutar las políticas agroam-bientales (desarrollados en el punto 4), en opinión del autor se debería partir por priorizar las herramientas de información y transferencia tecnológica, así como los acuerdos voluntarios y de certificación. Esto se basa en los importantes desafíos en desarrollo de mercados que tiene el sector para los próximos años, los que incentivarán la aplicación de estándares sustentables para tener un buen acceso y posicionamiento de los productos. De esta manera, se puede simplificar la tarea pública de fiscalización y seguimiento sobre las unidades exportadoras, y per-mitir también la transformación gradual de las unidades de pequeños agricultores que destinan sus productos al mercado interno, al ritmo de las exigencias de los consumidores domésticos.

Por supuesto que lo mencionado anteriormente no amerita para problemas en que se superan las normas de calidad nacionales, así como para aspectos en que el país está alejado de los estándares obligatorios de países desarrollados. Para tales casos se deberá recurrir a normati-vas de cumplimiento obligatorio, Planes de Descontaminación7 y, de ser conveniente y posible, a los subsidios. Los impuestos diferenciados como instrumento de gestión ambiental no han sido aplicados en Chile para el sector agropecuario y, en opinión del autor, tampoco será con-veniente hacerlo en los próximos años, toda vez que podrían generar distorsiones difíciles de controlar.

En cuanto al tipo de normativa obligatoria, será conveniente en lo posible tender a normas de emisión, para permitir que sean los propios agricultores los que acomoden sus insumos y tecnologías para el cumpli-miento de los estándares. Se entiende que esto es muchas veces teórico, debido a la importancia de las emisiones difusas en el sector, pero se estima conveniente dar siempre una mirada a este tipo de regulaciones previo a resolver la restricción de uso en los insumos, la imposición de estándares de producción y exigencia de planes de manejo.

Un aspecto importante a considerar en la normativa obligatoria es la mirada a los costos indirectos del cumplimiento. Se asume que si existe un costo en aplicación de tecnologías o mermas en la producción para cumplir los estándares, éstos deberá asumirlos el agricultor, pero muchas veces los costos indirectos asociados al cumplimiento pueden ser más perjudiciales para el negocio agropecuario. La elaboración de planes de

7 Instrumento legal que se aplica para resolver el no cumplimiento de Normas de Calidad.

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manejo, análisis de laboratorio y exigencias de monitoreo, entre otros, se deberán considerar desde una perspectiva costo efectiva para el produc-tor. Para estos efectos resulta de suma importancia conocer la aplicación de estas normativas en los países desarrollados, principalmente en los que entregan bajos subsidios a los productores, que entran más en la lógica de Chile y que son con los que en definitiva debemos competir.

6.3. Algunos elementos importantes para la política ambiental agropecuaria

Como se mencionó, se estima que los temas prioritarios serán los que están bajo los paraguas de cambio climático y aguas, y se propone que se aborden en una lógica de favorecer los ciclos cerrados. A continua-ción se mencionan algunos elementos específicos que el autor considera importantes de abordar para la próxima década.

a) Las quemas agrícolas

Entendiendo que en Chile la escala de producción requiere de un uso intensivo de los suelos, se ha utilizado históricamente el fuego como herramienta de labranza. Esto facilita las siembras oportunas e incluso permite los segundos cultivos de algunos cereales, pero significa una evidente pérdida de nutrientes y materia orgánica, los que deben ser restituidos a través de fertilizantes químicos, y se contribuye a la emisión de gases efecto invernadero en forma directa.

No es una herramienta fácil de reemplazar si se quiere conservar la intensidad de uso del suelo, pero se requiere urgentemente el esfuerzo en desarrollo tecnológico. La rotación de cultivos y praderas, los sis-temas de labranza de conservación, entre otros, deberán contribuir a enfrentar este tema que se plantea como urgente, tanto para avanzar en una agricultura carbono neutral como para no afectar la imagen país justamente en zonas y épocas en que existe una alta afluencia turística.

En opinión del autor, corresponde en este caso desarrollar una normativa que se aplique con gradualidad, debido a que aún existen dificultades técnicas para el reemplazo, y considerando qué, más allá de la necesidad de eliminar esta práctica en el mediano plazo, no existen efectos agudos de ésta sobre la salud y el medio ambiente. Por ello, el desarrollo de instrumentos como los Acuerdos de Producción Limpia pueden ser adecuados de aplicar para este caso. A la vez, en la medida

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que existan subsidios a este tipo de agricultores, corresponderá condi-cionar su entrega a un manejo cada vez más sustentable.

b) uso de biosólidos y lodos provenientes de plantas de tratamiento en la agricultura

El uso de biosólidos provenientes de tratamiento de aguas servidas, así como de los lodos generados por la agroindustria, constituyen una oportunidad que el país a la fecha está desaprovechando. Los están-dares de tratamiento de aguas en Chile se corresponden con los de los países desarrollados, también la normativa que obliga a las industrias sectoriales a tratar las aguas antes de verterlas a los cauces. En el mundo desarrollado los biosólidos se aplican en altos porcentajes y en forma creciente en los suelos agropecuarios, y esto es así porque se entiende que el uso agrícola de los residuos orgánicos es mejor desde la perspectiva ambiental que cualquier forma de disposición final.

Particularmente los biosólidos, y preferentemente los de tipo A8, se consideran una muy buena alternativa de provisión de nitrógeno, fósforo y materia orgánica a los sistemas agropecuarios, y además contribuyen a la mitigación del cambio climático por partida doble: evitarían la emi-sión asociada a la disposición en rellenos sanitarios de estos sólidos9, y reemplazarían el uso de fertilizantes que en su fabricación poseen altas emisiones.

Para su aplicación en Chile se requiere la existencia de una normativa que lo permita, la que aún no está vigente. A la vez, habrá que analizar en el corto plazo si dicha normativa redundará en importantes costos de transacción que impidan su real uso (por ejemplo exigencias desmedidas de análisis químicos, solicitud de planes anuales, u otras restricciones de uno u otro servicio). Para subsanar esto será importante ir testeando la normativa con la que se aplica en los países desarrollados.

El caso del uso de lodos provenientes de plantas de tratamiento de la agroindustria, va por una vía distinta en lo normativo. En principio deberían ser inocuos desde el punto de vista sanitario. Sin embargo, los temas institucionales dificultan desatar este nudo para favorecer la lógica de ciclos cerrados, toda vez que los lodos son considerados resi-duos en la normativa del Ministerio de Salud, requiriéndose entonces un control y una vigilancia que operaría como una traba. La diversidad

8 Tipo de biosólidos que no tienen presencia de patógenos.9 En estudio por parte de DC Water and Sewer Authority (USA), presentación ppt.

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de estos lodos, producto de que provienen de distintas industrias, difi-culta también su estandarización en categorías, lo que obligaría a una decisión caso a caso.

c) Minimización del uso de plaguicidas

Es uno de los principales impactos agudos, y también de largo plazo, de la agricultura sobre el ambiente. Corresponde entonces mantener el registro de plaguicidas permanentemente actualizado y realizar una fiscalización eficiente sobre los actores.

A la vez, entendemos que el avance de las Buenas Prácticas Agríco-las y del uso de la trazabilidad en los productos seguirá jugando un rol importante, pero también se requiere el mayor desarrollo de variedades resistentes y herramientas de control integrado, que vayan haciendo eco-nómicamente más conveniente la minimización del uso de plaguicidas.

El fomento al desarrollo de la agricultura orgánica por una parte ayudará a este balance país, pero a la vez se requerirá también el desa-rrollo genético, con el uso de cisgenia y también, en la medida que el consumidor lo acepte, la transgenia; ambas como importantes herra-mientas de desarrollo tecnológico y también de minimización de los impactos ambientales sectoriales.

En cuanto a aplicación de plaguicidas se requiere también ir ade-cuando la normativa a los tiempos. La escasez de estudios de presencia de plaguicidas en los cursos de agua impide un buen diagnóstico de la situación actual que ayude a tomar buenas decisiones, por lo que esa necesidad de información se levanta como una urgencia de la política sectorial, en un tema que además posee alto impacto en la opinión pú-blica y en los consumidores.

Los biofiltros han demostrado ser una importante barrera para que los plaguicidas lleguen a los cursos de agua. Para sistemas de produc-ción que aplican Metaclor y Clorpirifos en la Región de O’Higgins, estos demostraron tener una eficiencia de entre 20 y 50% de captura de residuos antes de la llegada a los cursos de agua (INIA, 2007). Sin embar-go, económicamente no hay ningún incentivo para que los agricultores implementen el uso de biofiltros, debido a que se aplican a la salida del predio para minimizar una externalidad, y privadamente no se traducen en beneficio alguno para el agricultor. Eso sí, serán una tecnología útil cuando se cuente con normas de calidad de aguas superficiales, para ser incorporados en los correspondientes Planes de Descontaminación.

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d) Aplicación de purines y fertilizantes en el suelo

La presencia de nitrógeno contaminando las aguas subterráneas se en-tiende que es una realidad en algunas zonas del país, sin embargo, la lógica de contaminación difusa con que se presenta el fenómeno impide especificar a los responsables. Desde la perspectiva sectorial está claro que las dos principales fuentes podrían ser la aplicación indiscriminada, o técnicamente incorrecta, de purines en los suelos, y el exceso y mala aplicación de fertilizantes nitrogenados en ciertos cultivos anuales.

Bajo la lógica de agriculturas de ciclo cerrado, se requiere avanzar en ambos temas, más allá de las responsabilidades puntuales de cada uno: requerimos de aguas limpias y también del uso eficiente del nitrógeno en el ciclo de producción.

Los estudios de contaminación demuestran la necesidad de aplicar normas de emisión de purines y también de fertilizantes en el suelo. Podremos esperar a futuro que, en la medida que el valor económico de los residuos animales aumente, y que el precio de los fertilizantes suba por la escasez energética, el problema se vaya resolviendo voluntaria-mente por los agentes. Sin embargo hay herramientas para avanzar en ese sentido en el corto plazo.

En fertilizantes químicos se debe promover con mayor fuerza el uso de los análisis de suelos y el balance nutricional para la toma de decisio-nes, y en la medida que existan instrumentos de fomento, poner como condición ese elemento para que el subsidio no tenga externalidades ambientales negativas. Eso ya es así en el Sistema de Incentivos para la Recuperación de Suelos Degradados, sin embargo, en ocasiones se entregan subsidios a agricultores por el hecho de cultivar maíz, rubro en que se aplican altas dosis de nitrógeno, y no se realizan exigencias al respecto. Esto deberá corregirse en el corto plazo, incluyendo la necesi-dad de análisis de suelo y balance nutricional, dado que podemos estar en presencia de un subsidio directo al agente que contamina, y más que eso, podemos estar subsidiando justamente el exceso de insumo que no llegará a las plantas, sino que percolará a las napas.

Para la aplicación de purines se requiere el desarrollo de una nor-mativa que entregue certidumbres a los decisores en el corto plazo. Más allá de que los sistemas de tratamiento de purines (anaeróbico, estruvita u otros) minimicen el problema para el largo plazo en los inversionistas que concentran importantes volúmenes de producción, se requerirá normar su aplicación pensando en medianos productores porcinos.

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e) Fermentación entérica

La fermentación entérica es un problema que posee soluciones aún muy marginales si consideramos la envergadura del problema. Lo importante es ir a la punta en la tecnología aplicada en el mundo, dado que se puede llegar a constituir en un importante problema de competitividad para nuestro sector pecuario, en la medida que la huella de carbono vaya siendo más considerada en el mercado internacional.

Además de capturas tecnológicas que nos igualen a los sistemas de los países desarrollados, en la perspectiva de ser Potencia Alimentaria requeriremos también el desarrollo de tecnologías propias que nos permitan pasar adelante en competitividad.

f) uso energético

El uso energético es uno de los indicadores agroambientales que utiliza la OCDE para el seguimiento en sus países miembros. Es evidente que se requerirá el fomento al uso eficiente de la energía en los próximos años. En el eslabón industrial ya es un tema en desarrollo, a raíz de los altos precios de la energía y las necesidades de racionamiento en el gas natural ocurridas en el año 2007. Sin embargo, en la producción primaria aún no se traduce en un tema de manejo. Es posible que un mayor precio de la energía se preocupe, en el corto o mediano plazo, de incentivar a que el tema energético juegue un rol en una Agricultura de Ciclos Cerrados, sin embargo, una mirada en esa perspectiva podría desde ya ir tomando cuerpo en las políticas de fomento productivo a nivel primario. En los sistemas de riego ya está jugando un rol, pero en lo referente a maquinaria y mecanización, en general el tema aún no es parte siquiera del diagnóstico de los sistemas de producción primaria.

g) Certidumbre en usos de suelos

Para que los tipos de regulación operen desde una perspectiva de mer-cado, lo que resulta más eficiente y armónico de controlar, se requiere de certidumbres para las inversiones sectoriales.

Es evidente que la línea de desarrollo económico a nivel mundial tiende a que la población se vaya concentrando en núcleos urbanos, lo que no se cuestiona en este capítulo. Efectivamente, plantear una lógica de desarrollo sectorial basado en encadenamientos productivos y ciclos cerrados en materia energética y ambiental, por supuesto que reconoce los diferentes roles y sus eficiencias presentes en los entornos rurales y

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también urbanos. Los aumentos en escala de producción no excluyen cierta concentración de la actividad, que resulta necesaria para poder hacernos cargo de conectar los ciclos.

Tal como se mencionó, una agricultura de unidades pequeñas per-mite cerrar los ciclos ambientales con cierta facilidad, y lo que se plantea es que también la gran escala lo puede permitir al hacer rentables y eficientes los tratamientos de residuos, la trazabilidad y transparencia hacia el consumidor y, a la larga, la conexión del sistema en una lógica de ciclos cerrados. Todas esas inversiones requieren de la existencia de certidumbres, las que, cerca de núcleos urbanos, se reconoce que es difícil de lograr.

No es materia de este capítulo ahondar en elementos del ordena-miento territorial urbano-rural, pero sí cabe mencionar la necesidad de reglas claras de largo plazo para el desarrollo de inversiones sectoriales, tanto en el eslabón primario como en el industrial.

h) Normativas que no coarten el desarrollo tecnológico

Finalmente, una pequeña reflexión en materia de regulaciones del desa-rrollo y aplicación de la tecnología. Ser Potencia Alimentaria no sólo es una meta cuantitativa, de exportar mayor volumen, de más productos, con más valor, a un mayor número de mercados. Se requiere posicio-nar al país como un actor en materia alimentaria, lo que exige tanto la adopción de las tecnologías de punta en el mundo, como el desarrollo de las mismas en el país, para ir pasando a la delantera en el desarrollo sectorial. Esta mirada y esta apuesta requieren que se pueda contar con regulaciones que no coarten las miradas innovadoras en el sector, lo que se traduce en mirar no sólo a los consumidores del mundo en el momen-to de definir las normativas. El mundo científico muchas veces va más adelante que la percepción del consumidor, y se requieren normativas e instrumentos de fomento que permitan esa expresión.

Particularmente en el tema biotecnológico existen trabas normativas que, en opinión del autor, han pecado de situarse ya por muchos años en un principio de cautela a la espera de lo que digan los consumidores, lo que puede pasar a constituirse en un pasivo en los próximos años. Es necesario que las herramientas del desarrollo tecnológico estén ya a disposición de los agentes innovadores en el país, tanto para generar nue-vos productos como para enfrentar los desafíos ambientales, energéticos y de adaptación al cambio climático que se nos vienen. Casi todos los países desarrollados ya disponen de normativas que permiten el uso de

estas herramientas, y sus productos en el mercado internacional no han sufrido una merma de valor por el hecho de alejarse en sus normativas nacionales de las opiniones de importantes grupos de consumidores.

Será necesario, en el corto plazo, poner reglas claras en el tema de la transgenia, salvaguardando la coexistencia con elementos técnicos y permitiendo el uso de esta importante tecnología en las áreas en que no hay razones objetivas para limitarla. Es muy importante entender que el rigor técnico y la coherencia de nuestras normativas son parte importante de la imagen país.

7. Conclusiones

A juicio del autor, los principales grandes temas de medio ambiente y sector agropecuario para los próximos años serán la mitigación del cambio climático y el uso sustentable de las aguas.

Para enfrentar el desafío se propone tener una visión estratégica de “agricultura de ciclos cerrados”. Esto es, entender que 1) la energía y el agua utilizable no son infinitas, y 2) no existe un espacio vacío ilimitado donde disponer los residuos de los procesos productivos, ni sólidos, ni líquidos, ni gaseosos. Por ello se recomienda poner el énfasis en el reciclaje y reuso energético, de nutrientes y de aguas, orientando las políticas a conectar los sistemas a gran escala.

Será recomendable priorizar como instrumentos las herramientas de información y transferencia tecnológica, así como los acuerdos vo-luntarios y de certificación. En cuanto a la aplicación de normativas de cumplimiento obligatorio, se sugiere que sea costo efectiva en su aplica-ción, tanto pensando en los costos fiscales como en los costos indirectos asociados al cumplimiento. Esto en la lógica de favorecer la conexión de la política hacia la visión de ciclos cerrados.

Entre los temas específicos necesarios de enfrentar en los próximos años, se mencionan las quemas agrícolas, el uso de lodos y biosólidos en la agricultura, la minimización del uso de plaguicidas y contaminación con nitrógeno a las aguas, entre otros.

Finalmente, se recomienda que tanto las normativas como los instrumentos en general, se preocupen de no bloquear el desarrollo tecnológico, referido tanto a las soluciones técnicas de los problemas ambientales como al desarrollo del sistema alimentario en general.

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CApíTUlO 5SEgURIDAD SANITARIA DE lOS AlIMENTOS Y COMERCIO:

DESAFíOS pARA lA SAlUD púBlICA Y El DESARROllO COMpETITIVO DE lA INDUSTRIA

MICHEl lEpORATI NéRON, pABlO BINEllI MAINO, HERNáN ROjAS OlAVARRíA

1. Introducción

Como ya se abordó en capítulos precedentes, la revolución alimen-taria en curso encuentra sus orígenes a fines del siglo pasado en tres fenómenos simultáneos: la globalización y liberalización del comercio y sus efectos en la intensificación de los intercambios; el desarrollo de la biotecnología y sus impactos en la cantidad, diversidad y calidad de los alimentos disponibles; y el desarrollo de las tecnologías de información y comunicaciones, y su impacto en la velocidad de transmisión de datos y la masificación de acceso y uso de los mismos. Ello ha derivado, por una parte, en un acelerado cambio de hábitos y conductas de los con-sumidores a nivel global, los que demandan, cada vez más, alimentos con mayores estándares de seguridad sanitaria, atributos de calidad1 y mejores servicios asociados2; y, por otra parte, a nivel institucional y de políticas se producen ajustes orientados a minimizar riesgos y dar garantías de sanidad e inocuidad a los consumidores.

La seguridad de abastecimiento y la seguridad sanitaria han cons-tituido históricamente los aspectos más sensibles en la relación entre producción, comercio y consumo de alimentos. En la medida que la revolución en curso ha ido permeando la estructura y organización de la producción y los hábitos de consumo, estos aspectos han evolucio-nado en forma disímil. Hoy el abastecimiento parece ser una materia relativamente resuelta3, mientras la Seguridad Sanitaria de los Alimentos

1 En términos amplios estos atributos se refieren a características físicas y/o estructurales y características intangibles, tales como respeto ambiental, bienestar animal, responsabilidad social empresarial u otros.

2 Ya no sólo influyen en las decisiones de consumo las variables socioeconómicas clásicas como el nivel de ingreso, sino también variables socioculturales. Así aparecen nuevas categorías de productos tales como los productos gourmet, éticos, orgánicos y étnicos, entre otros.

3 Al menos desde el punto de vista tecnológico productivo y en países de mayor grado de desarrollo, no así en cuanto a su distribución y acceso, especialmente en países en vías de desarrollo.

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(SSA)4 se ha ido transformando progresivamente en uno de los factores más críticos en las perspectivas de desarrollo competitivo y sustentable del sector.

Si bien la SSA a nivel global se ha mantenido en rangos de riesgo aceptables para la mayoría de los países, es necesario precisar que en las últimas dos décadas, los eventos críticos en materia de sanidad animal y vegetal e inocuidad de los alimentos se han sucedido con una frecuencia e intensidad nunca antes verificada.

Aun cuando entre las causas de este incremento se identifica un origen multivariado5, sin lugar a dudas, una de las principales está relacionada con la intensificación del flujo transfronterizo de bienes y personas, como consecuencia directa de la progresiva integración políti-ca, económica y comercial que se ha venido presentando a nivel global. Si bien ello ha tenido un impacto relativamente menor en términos epidemiológicos, ha provocado alarma pública, importantes pérdidas económicas (públicas y privadas) y ha transformado definitivamente la relación entre los Estados, los mercados y los consumidores con esta industria.

En la actualidad, los trade-off entre intensificación del comercio y riesgo sanitario son un aspecto central en la toma de decisiones de políticas públicas para el desarrollo de la industria alimentaria. En ese sentido, el desafío es encontrar un equilibrio dinámico entre un nivel aceptable de riesgo compatible con el desarrollo competitivo, a fin de garantizar el acceso de los consumidores a alimentos sanos e inocuos, en cualquier parte del mundo, sin poner en riesgo la salud pública ni el estatus fito y zoosanitario del país que recibe estos productos.

Este nuevo escenario ha derivado en la necesidad de poner a punto los sistemas tradicionales de gestión de la SSA, dando paso a un nuevo enfoque conceptual basado en el análisis de riesgo, construido sobre la base de mecanismos de aseguramiento de la calidad, control de puntos críticos y de trazabilidad a lo largo de las cadenas, bajo el concepto “del campo a la mesa”. Ello ha significado una revisión y reordenamiento de los roles, responsabilidades y funciones de los Estados, la industria y los consumidores, constituyéndose en la base de la reestructuración de las políticas públicas en materia de SSA en los países, y en la adecuación del marco regulatorio del comercio internacional de alimentos.

4 El presente capítulo adopta el concepto de Seguridad Sanitaria de los Alimentos (SSA), según lo propuesto por Briz y De Felipe (2006) y considera una visión integral de la sanidad animal y vegetal y la inocuidad de los alimentos, en una lógica de cadena “de la granja a la mesa”.

5 Demográfico, migratorio, climático, económico, biológico, tecnológico y productivo.

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Así surgen, primero en Europa y luego se difunden globalmente, los sistemas de gestión de la SSA basados en el análisis de riesgos, la trazabilidad y los sistemas de aseguramiento de la calidad y control de puntos críticos, bajo modelos institucionales de agencias autóno-mas especializadas, con alto grado de interacción y participación de los actores, transparentes en el manejo de la información y abiertas al escrutinio público.

En relación al comercio internacional, la Organización Mundial del Comercio, OMC, a través del Acuerdo Fito y Zoosanitario, AMSF (Acuerdo sobre la Aplicación de Medidas Sanitarias y Fitosanitarias), juega un rol clave en el establecimiento de los criterios generales sobre los cuales se deben implementar las regulaciones al comercio. Sin embargo, las difi-cultades de armonización de normas, estándares y sistemas, la falta de tratamientos equivalentes entre los productos de origen interno y los de importación, y las dificultades de transparencia en la información con que se maneja el comercio de alimentos entre países, constituyen hoy día una dificultad al intercambio, que en muchas oportunidades deriva en disputas y controversias por las interpretaciones sobre el uso de los argumentos de SSA como herramientas para impedir el libre comercio (Spencer, 2003).

En el presente capítulo se discute acerca de la relación entre comercio y SSA, se presenta una aproximación desde la teoría económica de esta relación; se revisan antecedentes históricos y la reciente evolución de las políticas y normativas frente a los eventos sanitarios de la década de los noventa y la influencia que ello ha tenido en el desarrollo de la industria alimentaria mundial y nacional, y se plantea una visión respecto de cómo afrontar los desafíos políticos, institucionales y técnicos que ello implica para el desarrollo competitivo y sustentable de la industria alimentaria nacional, en el mediano plazo, y bajo la perspectiva de consolidar la estrategia de hacer de Chile una Potencia Alimentaria.

2. Antecedentes históricos y evolución de las políticas y regulaciones de Seguridad Sanitaria de los Alimentos (SSA)

2.1. Antiguas civilizaciones y Edad MediaLa preocupación por la sanidad y la calidad de los alimentos no es un tema reciente. Ya en antiguos textos sagrados o religiosos6 se hacen referencias

6 Leyes de Moisés, Antiguo Testamento, entre otros.

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explícitas al adecuado consumo de alimentos7. En términos de evidencia histórica, los primeros registros disponibles se remontan al antiguo Egipto, China Imperial, Roma8, Grecia e India, con la existencia de regulaciones9 orientadas a la protección de los consumidores frente a fraudes de adulteración y/o falsificación de alimentos (Lásztity, 2004).

Durante la Edad Media en Europa, las asociaciones de comercian-tes ejercieron gran influencia en torno a la implementación de marcos regulatorios con el objeto de controlar y supervisar la honestidad e integridad de los productores, así como la calidad de los alimentos. En ese contexto, aun cuando en forma esporádica y fragmentaria, se desa-rrollaron detallados reglamentos de procedimientos para la producción de alimentos. Entre ellos destacan, en Francia, el “Livre des Métiers” del siglo XIII, que constituye uno de los primeros y más completos códigos de protección a la salud y bienestar de los consumidores10; en Inglaterra, la ley “Assize of Bread” y el estatuto de calidad de la mantequilla de 1649; y en Hungría, hacia 1431, las regulaciones específicas en relación a sanidad de alimentos y ubicación de mataderos y faena de animales (Lásztity, 2004).

2.2. La SSA en los tiempos de la Revolución industrial

Durante el siglo XIX, los acelerados procesos de industrialización del aparato productivo, la concentración de la población en grandes urbes y la transición de la sociedad de rural a urbana, repercutió en forma significativa en la producción, almacenamiento y distribución de ali-mentos, obligando a la realización de profundas reformas institucio-nales y regulatorias en materia de salud pública. Uno de sus aspectos centrales fue asegurar una oferta de alimentos saludables, iniciándose así un proceso de estandarización y masificación de normas, que hasta

7 Por ejemplo, la prohibición de consumo de carnes de animales que hubiesen sido sacrificados por personas no autorizadas y/o sin respetar los procedimientos establecidos.

8 Durante el Imperio Romano se desarrolló un complejo cuerpo normativo para regular el comercio de alimentos, cautelar la calidad de los mismos y proteger a los consumidores de fraudes. Éste perduró hasta fines del siglo VII en la era cristiana.

9 Ej.: Prevención de la contaminación de la carne, adulteración de granos y grasas comestibles, calidad y pureza del vino y cerveza, falsificación de aceites de oliva y un conjunto de ordenanzas orientadas a proteger a los consumidores de alimentos de mala calidad y/o de fraudes.

10 En él se establecen las pautas y procedimientos para la producción y comercialización de pan, bebidas, carnes, frutas y verduras, en la perspectiva de asegurar la buena reputación de las asociaciones de comerciantes.

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ese entonces correspondían a situaciones más bien esporádicas dentro de la legislación medieval.

En este período, prácticamente todos los países industrializados de occidente desarrollaron cuerpos normativos que intentaban regular y controlar la producción, el almacenaje11, la distribución y la calidad de los alimentos, con el objeto de prevenir las adulteraciones, beneficiando indirectamente la salud de la población. En este contexto, y a partir de la segunda mitad del siglo XIX, muchas naciones europeas iniciaron el desarrollo de legislaciones relativas a la pureza de los alimentos. Así surge en Inglaterra el Acta de 1860 “Preventing the adulteration of food and drink” y posteriormente, en 1872, “the British Food and Drug Act” –ambas orientadas a prevenir el fraude y la adulteración–, consideradas las primeras leyes de alimentos de la era moderna, por el tratamiento integral que dan a esta materia y la inclusión del análisis científico como medio de comprobación de pureza de los alimentos y bebidas. Progresi-vamente, este tipo de legislación se comienza a difundir en otros países de Europa, Estados Unidos, Canadá y Australia, entre otros, y se fundan las primeras instituciones encargadas de la inspección de la calidad de los alimentos (Lásztity, 2004).

Un elemento central en el desarrollo e implementación de las nuevas normativas e instituciones orientadas al resguardo de la sanidad de los alimentos, fue la crisis sanitaria por consumo de carne de cerdo exportada de Estados Unidos a Europa, contaminada con triquina, que provocó diversas muertes. Este episodio mantuvo enfrentados en una dura controversia –conocida como la guerra del cerdo– a Estados Unidos y Alemania por cerca de 12 años, provocando pérdidas económicas cercanas a los US$ 80 millones a los productores norteamericanos. La situación sólo se resolvió cuando las autoridades sanitarias de Estados Unidos implementaron un sistema de certificación de exportaciones, capaz de dar garantías suficientes a los importadores europeos acerca de la sanidad e inocuidad de los productos (Lásztity, 2004).

En contraste, este tipo de regulaciones fueron prácticamente inexis-tentes o desconocidas en los países de menor nivel de desarrollo, con economías de subsistencia y producción de alimentos para el autocon-sumo. Ello debido a la ausencia de las variables sociodemográficas y económico productivas que dominan la economía, la organización de la

11 El almacenaje constituyó un aspecto particularmente novedoso en este proceso, dadas las dinámicas de fuerte migración campo-ciudad que provocaron la necesidad de desarrollar capacidad de almacenamiento de productos, lo que antes no se conoció debido al carácter inminentemente rural de los habitantes, quienes preparaban sus propios alimentos.

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producción y de las sociedades de los países en proceso de industriali-zación. Sin embargo, la intensificación del proceso de industrialización prontamente empujó a los países involucrados en él a buscar nuevas fuentes de materias primas y alimentos a menor costo, lo que derivó en la adopción de regulaciones en las naciones no industrializadas exportadoras de alimentos12, que a la fecha eran colonias o mantenían estrechas relaciones comerciales con el Primer Mundo13.

2.3. La SSA durante el siglo xx

El siglo XX se inicia con la promulgación en los Estados Unidos, en 1906, de “the Food and Drug Act”, orientada a la regulación del etiquetado y la prevención de la adulteración de alimentos. En 1938 ésta fue perfeccio-nada con “the Federal Food, Drug and Cosmetic Act”, considerada como el primer instrumento legal en ese país para la regulación de la sanidad e inocuidad de los alimentos. Durante el mismo período en Europa, a consecuencia de las crisis sanitarias de fines del siglo XIX, se puso acento en una legislación orientada básicamente a regular la contaminación de alimentos de origen animal y productos pecuarios. En Latinoamérica, entre las décadas del 20 y del 40 se desarrollaron los primeros cuerpos normativos relativos a sanidad e inocuidad de alimentos. En la mayoría de los casos se trató de regulaciones orientadas a la higiene, contenidas en códigos sanitarios administrados por las autoridades de salud. En Asia este tipo de regulaciones aparece más tarde, hacia fines de la dé-cada del 40 e inicios de la del 60, liderado por el acelerado proceso de industrialización japonés.

A partir de la segunda mitad del siglo XX, bajo el modelo de desarro-llo dominante en el mundo occidental, los enfoques para enfrentar los desafíos de sanidad e inocuidad de los alimentos evolucionaron desde aproximaciones productivistas propias de inicios de siglo, en donde la preocupación central se orientaba a garantizar el abastecimiento; pasando hacia fines de la década del cincuenta, y hasta la década de los ochenta, al predominio de enfoques epidemiológicos y de salud pública, con un importante desarrollo de la sanidad animal y vegetal en función del control y erradicación de enfermedades y plagas poten-

12 Ejemplo de ello es la India, en época colonial inglesa, que desde 1860 considera en su or-denamiento legal la penalización de la adulteración de alimentos.

13 En el caso de Chile, que a la época es un exportador neto de trigo y su principal destino es California, existen escasos antecedentes respecto de regulaciones sanitarias relacionadas con la producción y comercio de alimentos para la exportación.

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cialmente dañinas para el ser humano. En este período, los episodios de crisis por pérdida de SSA evolucionan, modificando su patrón de ocurrencia, pasando de eventos agudos, de carácter local, de un alto grado de contaminación y de moderado a bajo impacto en la opinión pública, hacia eventos de mucho menor nivel de contaminación, de alta frecuencia y con patrones de distribución espacial mucho más amplios y alto impacto en la opinión pública.

Durante las últimas dos décadas del siglo XX, las crisis sanitarias14, junto a la acelerada transformación tecnológica y productiva vivida por la industria alimentaria mundial, tuvieron un impacto global sobre los sistemas y la institucionalidad responsable de la SSA, provocando pro-fundos procesos de revisión y ajuste de ésta. Tres han sido los principales drivers de este proceso: en primer lugar el incremento exponencial del conocimiento científico respecto de las causas y orígenes de las pérdidas de inocuidad en procesos y productos; en segundo lugar los acelerados cambios de hábitos de los consumidores, con una deriva progresiva de sus preferencias hacia alimentos que aseguren sanidad e inocuidad; y en tercer lugar la intensificación del comercio de alimentos a nivel global, que ha significado un incremento del riesgo y la incidencia de pérdidas de inocuidad. En este proceso toma relevancia fundamental el cada vez mayor nivel de valoración que los individuos establecen entre alimentos y calidad de vida, y la capacidad de presión ciudadana sobre la institucionalidad pública y privada para hacer valer sus puntos de vista respecto de situaciones consideradas de riesgo. La principal herramienta de presión ciudadana se refiere a la capacidad de afectar el consumo a través de la reorientación de decisiones y preferencias, en función de variables y/o atributos de calidad (o pérdida de ésta) que se consideren potencialmente dañinos o abusivos.

2.4. La SSA durante la primera década del siglo xxi

Hoy en día, en el contexto de la sociedad global, del acceso y del conoci-miento, los consumidores enfrentan una nueva dimensión de los riesgos. Las tecnologías de las comunicaciones y del transporte anulan fronteras y permiten vivenciar, en tiempo real, cualquier crisis en cualquier punto del planeta. Por otra parte, el desarrollo científico y tecnológico amplía cada vez más las capacidades diagnósticas y analíticas sobre residuos tóxicos, patógenos y otros contaminantes, acumulándose mayor infor-

14 EEB en 1996; Dioxinas en 1999; entre otras.

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mación sobre las enfermedades que ellos producen, desplazando las fronteras del conocimiento de la SSA. Paradojalmente, a mayor grado de conocimiento, acceso y transparencia en la información, mayor es el grado de percepción de riesgo de los individuos. Así, el avance científico tecnológico y el acceso prácticamente ilimitado a la información, han empujado a los individuos y a los Estados a ser mucho más exigentes en relación a las garantías de inocuidad y calidad que los productos deben ofrecer.

A nivel global se imponen los sistemas de gestión de la SSA basados en el análisis de riesgos, la trazabilidad del campo a la mesa y los sis-temas de aseguramiento de la calidad y control de puntos críticos, bajo modelos institucionales de agencias autónomas especializadas, con alto grado de interacción y participación con los actores, transparentes en el manejo de la información y abiertas al escrutinio público.

A nivel internacional el comercio enfrenta los trade-off entre intensi-ficación del comercio y SSA, en medio de las controversias entre países respecto de su uso como herramienta de proteccionismo o como medida sanitaria.

3. Análisis económico de la Seguridad Sanitaria de los Alimentos

La importancia creciente de la SSA, ya sea por efecto de las regulaciones del Estado o de las preferencias de los consumidores, juega un rol deter-minante en las posibilidades de desarrollo competitivo de la industria de alimentos.

Para entender el comportamiento de la oferta y la demanda de alimentos bajo los nuevos enfoques de seguridad alimentaria que se instalan a nivel global, es necesario conocer, desde el análisis económico, sus implicancias en el contexto de una economía de mercado. A conti-nuación se presentan los principales elementos del análisis económico y las proyecciones de desarrollo del comercio de alimentos bajo los nuevos enfoques de SSA, desde una perspectiva neoinstitucional (Castillo, 2008).

3.1. Consumidores de alimentos y demanda de SSA

Un primer elemento esencial de reconocer en el análisis de la demanda de SSA, es que las preferencias de consumo de alimentos incluyen en forma creciente los atributos de SSA entre sus variables de decisión.

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Si bien ello es una consideración fundamental en cualquier país y de cualquier condición socioeconómica, en la medida que se alcanzan mayores estadios de desarrollo y el nivel de ingreso de la población se incrementa, la demanda por SSA también crece, evidenciándose una mayor disponibilidad a pagar por ello.

Un segundo aspecto relevante a considerar dice relación con que en la actualidad, más que en ninguna otra época, la decisión de consu-mo de alimentos se enfrenta con una enorme carga de información y conocimiento. Sin embargo, desde el punto de vista del análisis econó-mico, ello no necesariamente implica que los consumidores tomen sus decisiones con el nivel adecuado de información respecto de la SSA que cada producto ofrece. Ello ocurre porque ni estos niveles, ni sus efectos asociados, son necesariamente observables o identificables in situ15 por el consumidor, o porque la información que éste maneja respecto de la materia, es parcial o insuficiente.

Por otra parte, al momento de establecer sus preferencias y fijar im-plícitamente un determinado nivel de demanda de SSA, los consumidores lo hacen tomando en consideración un conjunto de variables que van desde aspectos estrictamente económicos, como el precio, hasta el grado de bienestar que ello les procura. Sin embargo, no toman en conside-ración los eventuales costos que para ellos mismos y para el conjunto de la sociedad supone, en ítems tales como atención en salud, pérdidas de días de trabajo e incluso de vidas humanas, un inadecuado nivel de consumo de SSA que derive en un quiebre sanitario (Buzby, 2003).

Desde esta perspectiva se puede afirmar que los consumidores valoran económicamente la SSA, sin embargo, cuando deben decidir la compra de un producto, por lo general lo hacen con vacíos, más o menos importantes, de información respecto de si el nivel de SSA de ese producto se ajusta a sus necesidades o expectativas y, más aún, si ello impacta sobre el bienestar de la sociedad en su conjunto. Esto hace que el acto de preferir un alimento no necesariamente tenga un correlato con una demanda adecuada de SSA, generándose un equilibrio de mercado ineficiente.

15 Por otra parte, en muchos casos el consumidor no podrá constatar, aun cuando maneje la información, los efectos de un inadecuado nivel de SSA, sino hasta tiempo después, incluso años, cuando esta falta de SSA se manifieste en su propio estado de salud.

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3.2. La oferta de SSA

Si bien la competitividad de la industria de alimentos se encuentra determinada por un conjunto multivariado de factores productivos, tecnológicos y comerciales, sin lugar a dudas, los aspectos de sanidad e inocuidad se constituyen en un factor crítico para su desarrollo, pu-diendo su efecto oscilar desde extremos en que un manejo empresarial o comercial inadecuado, una regulación o una falla de mercado afecte la estructura de costos o la competitividad, al punto de hacer inviable una opción productiva, hasta su antípoda, en que la diferenciación de productos a partir de atributos de SSA superiores al resto de la industria se transforme en una fuente de ventajas competitivas.

Ello se debe a que las exigencias crecientes de SSA por parte de los Estados y de los consumidores presenta efectos diferenciados en las empresas. Ello deriva en la generación tanto de incentivos como de desincentivos para que la empresa ofrezca determinados niveles de SSA en sus productos. En la media que los consumidores expresen sus preferencias mediante su disponibilidad a pagar por mayores niveles de SSA, los productores tendrán los incentivos económicos necesarios para incluirlos en su oferta. Por otra parte, si las empresas perciben que los consumidores, por falta de información, subestiman las ventajas del nivel de SSA ofrecido, los incentivos inducirán a producir con menores niveles de SSA al que los consumidores desearían si conocieran el riesgo real asociado a ello (Mitchell, 2003). La dificultad para los consumidores de asignar el nivel correcto de SSA a un determinado producto, además de una apreciación más bien orientada a reconocer el nivel de SSA por categorías de productos que por marca, puede operar como un desin-centivo en la búsqueda de soluciones individuales y crear condiciones para que sea el conjunto de la industria el que incorpore los niveles deseados de SSA16.

La implementación de adecuaciones para dar cumplimiento a normativas oficiales suele asociarse a un efecto en el incremento de los costos, los que no necesariamente serán compensados por una mayor disponibilidad a pagar de los consumidores. Sin embargo, esto no ne-cesariamente es correcto, ya que muchas veces las adecuaciones o no representan mayores costos o incluso pueden significar una disminución

16 Casos como el de EEB en la década de los noventa en la UE, la detección de melamina en la leche en China el año 2008, o los casos de listeria en quesos y cecinas en Chile en 2009, dan perfecta cuenta de esta situación, donde los consumidores optan por no consumir el tipo de productos antes que identificar una marca o empresa, afectando a la industria en su conjunto.

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de ellos. Por otra parte, el cumplimiento de los estándares y normas de SSA juegan un rol relevante en el prestigio de las marcas, y siendo éstas un activo que las empresas deben proteger, se generan incentivos suficientes para invertir en este ítem aún más allá de las exigencia nor-mativas, para diferenciarse de las competencias a través de la oferta de atributos superiores de SSA (Roberts, 2003).

En síntesis, desde la racionalidad económica, las empresas adoptarán mayores niveles de SSA en la medida que los costos marginales asociados a ello resulten menores que los beneficios marginales de reducir pérdi-das, reducir costos por responsabilidades, incrementar valor de la marca y acceder a mejores disponibilidades a pagar por SSA de parte de los consumidores. Si los costos son mayores, sólo se adoptarán estos niveles por efecto de normativas o regulaciones impuestas desde el Estado.

3.3. Fallas del mercado de SSA

Del análisis del comportamiento de la oferta y la demanda de SSA, desde una óptica neoinstitucional, se desprende la configuración de imperfecciones de mercado producto de asimetría de información y de externalidades negativas del consumo. Ello provoca una distorsión en la formación de los precios, donde la toma de decisiones de producción y consumo, ignorando niveles adecuados de SSA y los costos sociales asociados, generan un equilibrio de mercado sub-óptimo, con una pér-dida de bienestar generalizado para la sociedad.

Las asimetrías de la información repercuten en una menor dispo-nibilidad a pagar de parte de los consumidores a la que tendrían si manejaran información completa, y en un incentivo a los productores a ajustar su oferta de SSA a aquella que los consumidores pueden eviden-ciar, y no a la que éstos desearían si tuviesen la posibilidad de contar con información completa. Mientras que las externalidades negativas del consumo, producto de las diferencias entre la demanda individual y el nivel deseable de SSA para la sociedad, repercuten en un traspaso de costos a otros sectores de la economía. En consecuencia, estas fallas de mercado generan una situación de pérdida de bienestar al conjunto de la sociedad (MacLaren, 2002).

Dada la dificultad evidente que plantea la determinación por parte de los agentes económicos del adecuado nivel de SSA para la sociedad, es muy poco probable que el mercado resuelva por sí solo una correcta asignación, que lo reporte a un equilibrio eficiente. Desde esta perspec-tiva es deseable que existan mecanismos que permitan corregir estas

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fallas, compensando o mitigando sus efectos adversos asociados. En situaciones ex post, es frecuente que las partes afectadas recurran a los tribunales de justicia a fin de encontrar estas compensaciones, y a los medios de comunicación para conseguir una sanción social a los respon-sables. En situaciones ex ante, es el Estado, a través de su rol regulador, el que define e implementa los arreglos institucionales para dar cuenta de estas imperfecciones y reportar a una condición de mayor eficiencia el funcionamiento del mercado. Para ello existen al menos dos meca-nismos complementarios:

Por una parte, la educación de los consumidores a través del des-pliegue de acciones de formación, difusión y comunicación de la ciu-dadanía en materia de SSA, cuyo objetivo final es incentivar una toma de decisiones de consumo más informadas.

Por otra parte, desde una perspectiva regulatoria, la normalización y definición de estándares y su aplicación.

Tanto las acciones ex ante como las ex post tienen un efecto de corrección de las imperfecciones de mercado, en la medida que son capaces de reportar a éste un equilibrio eficiente.

A nivel internacional se aprecia una situación similar a la que se verifica en los mercados domésticos, en términos de las dificultades o distorsiones que operan en la correcta asignación del nivel de SSA. En general, bajo el contexto actual del comercio mundial de alimentos se aprecia, por una parte, que los países de mayor nivel de desarrollo, donde se concentra el grueso de las importaciones de alimentos, suelen presentar una menor aceptación del riesgo, lo que hace que las exigen-cias internas de SSA sean muy elevadas, y éstas sean equivalentes en los niveles de protección frente a las importaciones; y por otra, en países de menor nivel de desarrollo, entre los cuales se concentra la producción y exportación de alimentos, existe una mayor tolerancia al riesgo, lo que se expresa en menores niveles de SSA.

No obstante los esfuerzos y avances en la normativa internacional para que los asuntos de SSA no sean utilizados como barreras al comer-cio, ello sigue siendo materia de controversias y se reiteran situaciones de denuncias por no respeto de los principios y recomendaciones de la OMC para hacer compatible la SSA y el comercio. Se aprecia que estas conductas entre países y/o bloques de países en todas las regiones del mundo se han vuelto más frecuentes, en la medida que la liberalización del comercio ha ido ganando terreno a nivel internacional (Rojas, 2009).

En estas circunstancias, la aplicación de la SSA como herramienta de control sobre el comercio de alimentos, por sobre el límite de sus reales

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implicancias para la salud de los consumidores y el estatus sanitario de una nación, repercute en distorsiones de precios en los mercados internacionales generándose equilibrio sub-óptimo, cuya consecuencia directa es una pérdida generalizada de bienestar, que afecta tanto a los consumidores de los países importadores, que tienen menores posibi-lidades de elegir frente a una oferta limitada, como a los productores de países exportadores, que no pueden acceder competitivamente a los mercados de interés.

3.4. Corrección de las fallas de mercado de SSA

Desde un enfoque económico neoinstitucional, las evidentes pérdidas de bienestar a las que se ve expuesta la sociedad en un contexto de mercados imperfectos de SSA, justifica la intervención del Estado, lo que se materializa a través de medidas orientadas a mitigar o corregir el daño económico que un inadecuado nivel de SSA puede representar para la economía en su conjunto. Desde el punto de vista de la salud de las personas, estas regulaciones deben garantizar un mínimo acep-table de SSA que mantenga un adecuado nivel de bienestar, mientras que desde una perspectiva económica ello debe ocurrir en niveles de compatibilidad con el desarrollo competitivo de la industria, a fin de asegurar una oferta adecuada de alimentos en los mercados regulados y que no opere como un desincentivo a su desarrollo (Castillo, 2008).

Ello plantea, del punto de vista conceptual, y para un sistema de economía de mercado, el desarrollo de un modelo regulatorio para la corrección de fallas del mercado en la asignación correcta de SSA, concebido como un espacio virtual de intersección entre el mínimo nivel de SSA aceptable por parte de la sociedad para conservar un estado adecuado de bienestar, con un máximo nivel de regulaciones posible para el desarrollo competitivo de la industria. Dentro de este espacio de intersección, cualquier punto puede ser considerado como una solución viable entre el nivel aceptable de riesgo y el Nivel Adecuado de Protección. Su definición debe ser planteada como un proceso de interacción entre consumidores, Estado y productores, a fin de compatibilizar las diferentes sensibilidades y conseguir un resultado óptimo en un contexto regulado (ver Diagrama 1).

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Diagrama 1. Esquema de un modelo de intervención del Estado para la corrección de fallas del mercado en la correcta asignación de SSA

Fuente: elaboración propia.

3.5. Fallas del Estado

Del mismo modo que el mercado suele fallar en la correcta asignación de los niveles de SSA, es posible esperar también fallas en los sistemas de gestión pública de la SSA. Este tipo de fallas, atribuibles a la acción de intervención del Estado, ocurre cuando las medidas concebidas para mitigar o compensar los déficits de SSA en la sociedad no cuentan, por razones que pueden ir desde enfoques políticos hasta carencias de información suficiente, con un soporte analítico económico. Desde esta perspectiva las fallas del Estado pueden ser también una fuente impor-tante de distorsiones para la correcta asignación de SSA en el mercado, pudiendo expresarse en inducir a una sobre o subestimación de las reales necesidades de SSA de una sociedad. Entre las fallas de mercado más recurrentes frente a una acción reguladora se cuentan:• Falta de conocimiento y/o información que impide una adecuada

toma de decisiones desde el Estado.• Inadecuada comunicación hacia los consumidores que inhibe una

correcta toma de decisiones de consumo de alimentos.• Imposición de regulaciones excesivas que puede hacer incurrir en

costos elevados a las empresas, restándoles competitividad y provo-

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cando una disminución de la oferta de productos y un incremento excesivo en sus precios.

• Regulaciones insuficientes que pueden llevar a una oferta limitada de SSA con repercusiones en la salud de las personas y elevados costos para la sociedad.

3.6. Mecanismos de corrección de las fallas de mercado y del Estado para la asignación socialmente eficiente de la SSA

a) Educación de los consumidores

La educación de los consumidores puede ser enfrentada desde diver-sas perspectivas, partiendo por abordar desde los procesos educativos formales, a nivel escolar y desde temprana edad, acciones de capaci-tación y difusión específicas vinculadas a la promoción de hábitos de consumo saludables, consumo consciente, entre otras, hasta acciones comunicacionales en situaciones de crisis específicas para mantener alerta e informada a la población sobre el riesgo en situaciones de quie-bre de la sanidad y/o inocuidad, las acciones de control en curso, y las prevenciones necesarias de adoptar.

En el primer caso se trata de acciones de baja intensidad, cuyo efec-to se espera en el largo plazo. Apuesta a una corrección de fondo a las imperfecciones de asimetría de la información. En el segundo caso se trata de acciones específicas orientadas a resolver situaciones concretas tales como los problemas de obesidad o disminuir el riesgo de enfer-medades crónicas, tienen perspectivas de mediano plazo y se orientan a poblaciones específicas. En el último caso se trata de acciones coyun-turales, propias de una situación de crisis, enmarcada bajo la lógica de gestión de riesgos.

b) Normalización de la información

En forma primaria, éste es un aspecto abordado a través de la regulación de información en el etiquetado, que establece determinados conteni-dos obligatorios, regularmente asociados a información nutricional. En algunos casos y para tipos de productos específicos se pueden agregar mensajes explícitos en relación a la salud de los consumidores. En una segunda dimensión, este tipo de regulación aplica a determinadas ti-pologías de productos en términos de espacio, lugares y contenidos de la información de carácter publicitaria.

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c) Definición de estándares

Tradicionalmente la definición de estándares ha aplicado para los pro-ductos finales en los que se establecen los límites máximos permitidos de algún componente del mismo, ya sea que éstos sean intrínsecos o propios de la naturaleza misma del producto, o bien, que le sean adi-cionados en el proceso productivo.

Estos límites máximos son definidos en relación a los efectos sobre poblaciones específicas y en ambientes determinados, por lo que no necesariamente son equivalentes entre poblaciones y ambientes, lo que constituye uno de los aspectos más complejos de su determinación y posterior aplicación en términos de su uso como una herramienta para la corrección de una imperfección del mercado. Adicionalmente estos estándares, si bien no necesariamente constituyen una norma, pueden tener efectos importantes en los costos de producción/o la competiti-vidad de la industria.

En el transcurso de las últimas dos décadas, en el contexto de las sucesivas crisis sanitarias que han golpeado a la industria alimentaria a nivel global, se han desarrollado y establecido progresivamente los estándares de procesos, a través de protocolos como el HACCP de control de puntos críticos, los que han demostrado una alta efectividad y un bajo costo de implementación.

d) Aplicación de impuestos

La aplicación de impuestos también es utilizada como herramienta para la regulación adecuada de los niveles de SSA que la sociedad debiera con-sumir. En general se trata de la aplicación de impuestos No-Pigouvianos, es decir, que el monto de la imposición no necesariamente da cuenta de la brecha entre la situación de mercado a corregir y el mercado en perfecto equilibrio, sino más bien se utiliza como instrumento para desincentivar la producción o el consumo de determinado bien considerado riesgoso desde el punto de vista de la SSA.

4. Crisis sanitarias y surgimiento de nuevos paradigmas de gestión de la SSA

Como ya se mencionó en el punto 2.3, desde fines de la década de los ochenta, y durante prácticamente toda la década del noventa, el mundo se vio enfrentado a una sucesión de eventos sanitarios que detonaron

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una crisis internacional, cuyos momentos de mayor complejidad y que marcaron un punto de inflexión institucional en materia de gestión de la SSA fueron:• En 1996, en Inglaterra, la vinculación de la Encefalopatía Espon-

giforme Bovina, EEB17, o “mal de la vaca loca”, con la enfermedad de Creutzfeldt-Jackobs en humanos, y la detección de nuevos casos en el año 2000. Al año 2003, en el peak internacional de la crisis se reportaron a nivel global cerca de 185.000 animales contagiados (98% en Inglaterra), y cerca de 115 muertes humanas. Ello significó el sacrificio de aproximadamente un tercio de la masa ganadera18 del Reino Unido.

Este episodio, más allá del riesgo objetivo que supuso para la población, sin duda marcó un punto de inflexión respecto de la confianza de los consumidores europeos, tanto en la efectividad de las políticas regulatorias, así como en la confiabilidad de la industria. Su expresión palpable fue la abrupta caída del consumo de carnes rojas en el conjunto de la UE, por un extenso período de tiempo19, y el profundo shock internacional de la industria pecuaria, por la suspensión del comercio.

Ello tuvo consecuencias económicas significativas, tanto para la industria como para el sector público, vinculadas al incremento del gasto público y privado necesario para reinstalar la condición de SSA en niveles de riesgo aceptables y la confiabilidad en la industria.

• En 1999, en Bélgica, la crisis de las dioxinas, originada en el sector pecuario por uso de suplementos alimenticios contaminados, tuvo un impacto fulminante sobre el conjunto de la industria alimentaria de ese país y significó la interrupción del comercio con más de 30 países a nivel mundial. Una de sus principales consecuencias fue la creación de un nuevo modelo de gestión de la SSA, basado en el análisis de riesgo y realizado por una agencia autónoma y plenipo-tenciaria en materia de SSA.

El efecto de estas crisis, y de otras que se sucedieron en la época, tuvo profundas repercusiones a nivel mundial, derivando en una revisión,

17 Enfermedad transmitida a través del consumo de carne vacuna, que si bien es de baja probabilidad de contagio, presenta una alta letalidad.

18 Sólo en Inglaterra se sacrificaron más de 5 millones de animales correspondientes a bovinos < 30 meses.

19 Luego del episodio de EEB del año 2000, el consumo de carnes en la UE cayó entre un 30 y 40% y se estima que en el 20% de los hogares se suspendió totalmente el consumo de carne durante largo tiempo.

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desde el nivel de las personas en sus hábitos de consumo y la expresión de sus preferencias, hasta de las políticas públicas de sanidad e inocui-dad de los alimentos, provocando ajustes de la institucionalidad y el desarrollo de nuevos procesos y tecnología para el control del riesgo y aseguramiento de la calidad de los alimentos a lo largo de las cadenas (Bokma, 2000).

Adicionalmente, ello vino a reforzar a nivel global la instalación de la cultura de la calidad, en la que junto a la exigencia de crecientes niveles de certezas y garantías sobre la inocuidad y sanidad de los alimentos, se demandan cada vez más atributos de valor, tangibles e intangibles, vinculados tanto a las características del producto, como a las externalidades ambientales y sociales involucradas en los procesos a lo largo de las cadenas y en la participación de los distintos actores que en ellas intervienen, desde la producción primaria al consumo final (Comisión Europea, 2004).

Bajo este nuevo concepto se aborda la comprensión de la actividad sectorial en una lógica sistémica, donde la producción silvoagropecua-ria es una primera etapa de un proceso productivo de mayor alcance, y donde la clave para dar una respuesta adecuada a las exigencias del entorno parece ser la integración de las distintas fases de una industria compleja, pasando de la producción primaria, por la transformación y la distribución, hasta llegar al consumidor. Ello implica una sofisti-cada trama de vínculos que abarcan desde los aspectos de desarrollo productivo a nivel local, hasta los de comercio exterior y colocación de productos en los más diversos mercados del mundo, y exige la redefi-nición de roles, responsabilidades y funciones de los distintos actores, públicos y privados, a lo largo de las cadenas alimentarias, instalándose cambios sustanciales en las aproximaciones conceptuales, metodológicas y operativas en relación a la gestión de la SSA.

Desde el punto de vista político institucional, ello ha significado la instalación de un nuevo paradigma de gestión de la SSA, transitando desde modelos de intervención desintegrados, donde el concepto de inocuidad de los alimentos no necesariamente se encontraba vinculado con los de sanidad animal y vegetal, hacia modelos integrados, basados en agencias o autoridades sanitarias que responden por la SSA en forma global (Wilson, 2001). Este nuevo paradigma descansa en la definición de la salud pública como el principal objetivo de las regulaciones en SSA, el enfoque de cadenas como método de abordaje de la industria, y la utilización de nuevas herramientas como la trazabilidad, la adop-ción de métodos de aseguramiento de la calidad a través del control de

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puntos críticos20, el incremento e intensificación en el uso de estándares, y el mejoramiento de las prácticas de aseguramiento de la calidad y se-guridad sanitaria de los alimentos en los mercados. Al mismo tiempo, responde al mayor y más activo involucramiento de la ciudadanía, a través de un acceso expedito y transparente a la información, con más y mejor información, mediante la formación de consumidores, y con una comunicación oportuna y efectiva. Todo ello bajo un nuevo enfoque de los roles y responsabilidades de los distintos actores, públicos y privados dentro del sistema.

5. Roles y responsabilidades de los actores en los nuevos enfoques de gestión de la SSA

Como ya se mencionó precedentemente, los nuevos enfoques de gestión de la SSA han significado una reasignación de roles y funciones tanto en el aparato público responsable de la regulación y fiscalización, como entre los actores privados que intervienen en las diferentes fases de producción, transformación, distribución y consumo de los alimentos. En este contexto se observan nuevas y mayores competencias de organismos fiscales en materia de prevención, control y sanción, al mismo tiempo que se desarrollan nuevas formas de relación con la industria, incluyendo progresivamente las responsabilidades privadas bajo esquemas de autocontrol y autorregulación. Mientras, se acrecienta un rol de control social más activo de parte de la sociedad civil en cuanto a derechos y responsabilidades, tanto en su relación con los organismos públicos como con el sector privado. A continuación se presentan los rasgos centrales de estas adecuaciones de roles y funciones de los distintos estamentos, bajo los nuevos enfoques de SSA que se imponen a nivel internacional.

5.1. Rol y funciones del Estado en la gestión de la SSA

Al Estado le corresponde garantizar a la ciudadanía un nivel mínimo aceptable de SSA, el que se define conforme a las características y ne-cesidades biológicas y culturales de una sociedad, y se traducen en su ordenamiento jurídico a través de normas y regulaciones oficiales. Es responsable de la gestión de la SSA, la que se aplica mediante un enfoque de análisis del riesgo. Cumple funciones de normalización,

20 HACCP, Hazard Analysis and Critical Control Point, como herramienta base en la regulación de patógenos.

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control y fiscalización de la industria y de orientación y educación de los consumidores.

La tendencia global es que los roles y funciones del Estado sean asu-midos a través de agencias especializadas en forma integral, asumiendo, más allá del modelo institucional, la conducción estratégica de la gestión político técnica y la responsabilidad de asegurar los estándares de SSA suficientes para un adecuado nivel de bienestar de la población y el desarrollo competitivo de la industria, en la perspectiva de que ello es indispensable para el abastecimiento en cantidad y calidad suficiente de alimentos.

Las relaciones con la industria se establecen en torno a la fiscalización de la aplicación de la normativa sanitaria, mediante la verificación de la correcta implementación de protocolos de aseguramiento de la calidad a lo largo de las cadenas alimentarias. Para ello recurre a herramientas como los protocolos, HACCP (control de puntos críticos), la trazabilidad y las buenas prácticas, entre otros. La relación con los consumidores se establece a través de la entrega de certeza sobre el nivel de riesgo sani-tario al que se enfrentan y de las herramientas de mejores prácticas con que cuenta para minimizarlo. Es una relación que se juega en el plano comunicacional y opera desde dos dimensiones, una primera que dice relación con tareas de educación para la prevención, y una segunda relacionada con la comunicación de crisis.

Un aspecto esencial de una estrategia comunicacional exitosa, tanto en la perspectiva de la prevención como del manejo de crisis, es el grado de credibilidad que la ciudadanía asigne a la autoridad sanitaria, lo que se encuentra determinado por la transparencia y oportunidad con que esta última se maneje, particularmente en los momentos de crisis (ver Diagrama 2). En ambos casos se requiere mantener una comunicación fluida y directa de la autoridad sanitaria con los consumidores y del reconocimiento y validación de la ciudadanía hacia ésta.

5.2. Rol y funciones de la industria alimentaria en la gestión de la SSA

El rol central de la industria se encuentra en la implementación, a través de protocolos de aseguramiento de la calidad, de los estándares definidos por la autoridad sanitaria a fin de entregar las garantías de satisfacción mínimas necesarias para asegurar los niveles de SSA establecidos.

Un aspecto muy significativo de este proceso dice relación con una reasignación de roles entre los actores privados en los sistemas de ase-

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guramiento de la calidad. A la tradicional participación del Estado en materias de regulación se ha incorporado progresivamente la participa-ción del sector privado, a través de la autorregulación y la implemen-tación voluntaria de sistemas de aseguramiento de la calidad. En ello ha tenido un protagonismo fundamental el retail de alimentos, a través del establecimiento de exigencias comerciales de calidad basadas en la implementación de protocolos de buenas prácticas y de certificaciones de atributos específicos21, cuyo objetivo, más allá de garantizar un nivel mínimo aceptable de SSA conforme a la norma, busca estimular la di-ferenciación como mecanismo de optimización de la segmentación del consumo, verificado a consecuencia de los cambios culturales, tecnoló-gicos, productivos y comerciales que han modificado profundamente los hábitos de consumo alimentario, derivando en una cultura de la calidad.

Las relaciones de la industria con el Estado se refieren a la entrega de garantías necesarias para asegurar los niveles de satisfacción en el cum-plimiento de las normas de SSA. Asimismo, se establecen mecanismos de cooperación en la definición del nivel adecuado de SSA, en la perspectiva de determinar un nivel de riesgo que compatibilice las exigencias de salud pública con el desarrollo competitivo de la industria. En este senti-do, cobra particular relevancia la acción que despliegan las asociaciones de representación gremial del sector, en la presentación de los intereses sectoriales ante la autoridad político-técnica. Las relaciones con los consumidores se establecen en un plano de generación de confianzas, a través de una oferta de alimentos que dé garantías de cumplimiento de la norma e incluso ofrezca mayores niveles de SSA que los exigidos por la autoridad, resaltando atributos específicos que pueden contribuir, ya no a la salud pública de la población, sino al bienestar personal de los consumidores, a través de una dieta saludable (ver Diagrama 2).

5.3. Rol y funciones de los consumidores en la gestión de la SSA

En la sociedad global se aprecian, cada vez con mayor fuerza, las manifestaciones de preocupación de los ciudadanos, en tanto sujetos demandantes de políticas públicas satisfactorias con sus apreciaciones y aspiraciones, sobre las condiciones de desarrollo y crecimiento. Ello adquiere una particular significancia en materias relativas a la susten-tabilidad ambiental de las actividades productivas y la responsabilidad

21 Organolépticos, de origen, éticos, estéticos, solidarios, ambientales, tradicionales, culturales, religiosos o de otra naturaleza.

198

social con que operan los agentes económicos. Así, también los ciuda-danos han asumido progresivamente un rol más protagónico en sus exigencias como consumidores, expresadas a través de la sofisticación de los gustos y preferencias, y de un rol activo de fiscalización y denun-cia del incumplimiento de garantías de sanidad, inocuidad y calidad.

Hoy, los consumidores, con acceso a una enorme cantidad de in-formación, completa o fragmentada, científica, ideológica, periodística o de otra naturaleza, construyen complejos sistemas de decisiones de consumo. Más allá de la calidad de la información que se maneje, sin duda estas decisiones son cada vez más sofisticadas e influenciadas por variables, donde al precio se agregan aquellas relativas a atributos de sanidad e inocuidad y de calidad; aspectos no siempre evidenciables en los productos, por cuanto es necesario generar mecanismos de resguardo que den garantías de la SSA, tales como los sistemas de trazabilidad, de control de residuos, de aseguramiento y control de puntos críticos, u otros. En los casos de atributos de calidad comercial, ello se aborda a través de protocolos voluntarios de certificación, tales como las buenas prácticas, producción orgánica, denominaciones de origen, u otros.

El importante desarrollo de las organizaciones de consumidores son una consecuencia directa de este fenómeno, y es a través de este tipo de entidades ciudadanas que los individuos canalizan sus requerimientos a las autoridades y las empresas, con un notable nivel de éxito. Ejemplo de ello son organizaciones como OCu en España, test Achats en Bélgica, Altroconsumo en Italia y Deco Proteste en Portugal, de probada capacidad de movilización y acción y que además han constituido referentes mul-tinacionales como Euroconsumer, organización con más de un millón y medio de asociados que publica 32 revistas en 5 idiomas.

Por otra parte, a nivel internacional ha cobrado particular relevan-cia la Federación Mundial internacional de Consumidores, organización que reúne a más de 220 organizaciones de consumidores de 115 países, y que participa en los foros internacionales como el CODEX, ISO, OMC, UNTACD, e informalmente en la OMC. La capacidad de movilización ciudadana de estas organizaciones en torno a reivindicaciones y exi-gencias en materias de SSA, las constituyen en actores relevantes en los nuevos modelos de gestión de la SSA, con cada vez mayor injerencia en la decisiones de políticas relativas a sanidad y calidad, tanto en las esferas públicas como privadas. En este sentido cobra particular rele-vancia el establecimiento, tanto desde la esfera pública como desde la industria, de políticas de transparencia, de información, de educación de la ciudadanía, y de comunicación del riesgo. Ello con el objeto de

199

minimizar brechas entre la percepción de inocuidad que pueda tener la población sobre determinados productos y el nivel de la inocuidad real (científicamente comprobado) que estos poseen (ver Diagrama 2).

Diagrama 2. Roles e interacciones de los actores en el sistema de gestión de la SSA

ROL

Información, definición y ajuste de expectativas y decisión de consumo

del nivel adecuado de SSA

ROL

Diseño e implementación de políticas, definición de regulación

del nivel mínimo aceptable de SSA, gestión de riesgos.

Informa y fiscaliza normas, evalúa y comunica riesgos

Entrega garantías de satisfacción

INTERACCIÓN

Agencias PúblicasAsoc. Gremios y Empresas

ROL

Implementación de sistema de aseguramiento de nivel mínimo aceptable

de SSADefinición nivel de SSA según regulación

del Estado y expectativas de consumidores

ESTADO

SSA

CIUDADANOS

INDUSTRIA

.

Fuente: elaboración propia.

6. Adaptación del comercio internacional a los nuevos escenarios de la SSA

A nivel internacional el comercio de alimentos, en un mundo progresi-vamente más integrado, ha obligado a los países a buscar fórmulas de equivalencia y armonización en lo relativo a sus medidas de protección sanitaria animal, vegetal y de inocuidad alimentaria. Ello en función de ampliar sus oportunidades de intercambio comercial, evidenciando la evolución y adecuación de las normativas y acuerdos multilaterales, regionales y bilaterales, bajo premisas de facilitación del comercio con estándares de calidad que garanticen un nivel de riesgo aceptable entre las partes.

200

6.1. La Organización Mundial del Comercio

A nivel multilateral, el comercio de alimentos se regula a través del Acuerdo Sobre Aplicación de Medidas Sanitarias y Fitosanitarias, AMSF, del GATT22, y posteriormente adoptados en 1995 como parte de los acuerdos de la Organización Mundial del Comercio (OMC, 2009).

El objetivo del AMSF es asegurar la transparencia y no discriminación en la ampliación de regulaciones sanitarias al comercio de alimentos entre países miembros, basado en la premisa de que la aplicación a nivel local de estándares internacionales reduce los conflictos y disminuye los costos de transacción23. El acuerdo establece los siguientes principios y obligaciones (OMC, 2009):a) Gestión de riesgo basada en conocimiento científico. Se obliga a

los miembros a basar sus regulaciones sobre bases y con evidencia científica suficiente. Las regulaciones adoptadas bajo este principio de evaluación deben, además, cumplir con minimizar las distorsiones al comercio y no deben representar una restricción mayor que la que corresponda a un “apropiado nivel de protección”. Sin embargo, este nivel de protección es variable entre países y según la profundidad y extensión de la aplicación de las medidas puede crear distintos niveles de distorsión comercial.

b) Reconocimiento de la autonomía de cada país para tomar medidas necesarias para proteger la vida o la salud de las personas, animales y plantas, sobre la base de no utilizar este tipo de regulaciones como barreras injustificadas al comercio. El acuerdo protege el derecho de cada país de establecer un adecuado nivel de protección, en la medida que en la determinación de este nivel se tome en cuenta el principio de minimizar los efectos negativos sobre el comercio.

c) Equivalencia. Busca promover la aceptación de equivalencias sanitarias entre miembros de la organización, en la medida que se demuestre que se ofrece el mismo nivel de protección sanitaria, con procedimientos diversos. Del mismo modo, se promueve la utilización de los estándares de procesos definidos por el acuerdo.

d) Regionalización. Los países miembros deben permitir importaciones de regiones libres o prácticamente libres de enfermedades y plagas.

22 Suscrito en 1994 durante las negociaciones de la Ronda Uruguay.23 Desde 1995 a 2007 el AMSF ha recibido 261 notificaciones de países miembros, habiéndose

resuelto a la fecha 75 de ellas. Chile ha sido cuestionado por sus medidas en cuatro oportunidades y se ha hecho parte en siete oportunidades de reclamaciones.

201

e) Promociona la armonización internacional de medidas y estándares.f) Justifica la aplicación unilateral de medidas de mayor grado de

restricción, en la medida que ello sea fundamentado con evidencia científica o a través de evaluación de riesgo coherente.

g) Establece la instalación de Comités AMSF como foros de consultas e intercambio de información, instancia de reclamación y solución de controversias, y de supervisión del cumplimiento de acuerdos y de los procesos de armonización internacional.

h) Define los mecanismos de acción de los comités para el tratamiento de notificación y resolución de disputas.

El AMSF establece como los organismos internacionales de referencia a agencias multilaterales, independientes y de carácter técnico, especializadas en los temas de sanidad animal, vegetal y de inocuidad alimentaria. En la actualidad, éstas son las agencias:

a) En lo relativo al establecimiento de normas y estándares de inocuidad de los alimentos, la Comisión del Codex Alimentario.

La Comisión del Codex Alimentario fue creada en 1963 por la FAO y la OMS para desarrollar normas alimentarias, reglamentos y otros textos relacionados, tales como códigos de prácticas bajo el Programa Conjunto FAO/OMS de Normas Alimentarias. Su objetivo principal es la protección de la salud de los consumidores, asegurando prácticas de comercio claras y promocionando la coordinación de todas las normas alimentarias acordadas por las organizaciones gubernamentales y no gubernamentales (CODEX, 2009).

b) En lo relativo al establecimiento de normas y estándares de protección de la sanidad animal, la Organización Mundial de Sanidad Animal (OiE).

La OIE es la organización intergubernamental encargada de promover y velar por el mejoramiento de la sanidad animal. Se creó mediante un acuerdo internacional en 1924. En 2003 se transformó en la Organización Mundial de Sanidad Animal24. Actualmente cuenta con 174 países y territorios miembros, mantiene relaciones permanentes con 36 organi-zaciones internacionales y regionales, y dispone de oficinas regionales y sub-regionales en todos los continentes. La Organización Mundial del

24 Conserva su acrónimo OIE, de su antiguo nombre Organización Internacional de Epizootias.

202

Comercio (OMC) reconoce las normas dictadas por la OIE como normas de referencia mundial (OIE, 2009).

c) En lo relativo al establecimiento de normas y estándares de protección de la sanidad vegetal, la Convención internacional de Protección Fitosanitaria (CiPF).

La CIPF es un tratado internacional sobre sanidad vegetal, suscrito por 172 gobiernos. Su dirección está a cargo del Director General de la Organización de las Naciones Unidas para la Agricultura y la Alimentación (FAO) desde su aprobación por la Conferencia de la FAO, en 1951. La OMC reconoce a la CIPF como organización internacional responsable del establecimiento y armonización de las normas fitosanitarias que repercuten en el comercio. Las normas que elabora y aprueba la Convención no son jurídicamente vinculantes, sin embargo, la OMC insta a sus miembros a través del acuerdo SPS a que basen sus medidas fitosanitarias en las normas internacionales elaboradas en este marco (CIPF, 2009).

Junto a estos organismos de referencia científica y técnica, actúan como organismos de consulta la FAO y la OMC.

6.2. Definición del Nivel Adecuado de Protección (NAP)

De acuerdo a los estándares definidos por el Codex Alimentarius, la Organización Mundial de Sanidad Animal, OIE, y la Convención Internacional de Protección Fitosanitaria, CIPF, y asumidos por el Acuerdo de Medidas Sanitarias y Fitosanitarias, AMSF, de la Organización Mundial del Comercio, OMC, los países importadores establecen requisitos para minimizar el riesgo de introducción de enfermedades y los impactos de éstas en los países de destino. Estos requisitos son en la práctica un análisis de riesgo, basado en una definición de Nivel Adecuado de Protección, NAP, por parte del importador (Rojas, 2009). Ello corresponde al riesgo que se está dispuesto a asumir como consecuencia de la importación, a partir de lo cual se definen las medidas de prevención necesarias de implementar (Diagrama 3).

203

Diagrama 3. Nivel Adecuado de Protección según grado de aceptación del riesgo

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Fuente: Pharo, 2003.

El establecimiento del NAP es un tema controversial, debido a que no necesariamente todos los actores a nivel internacional comparten las mismas apreciaciones, ni asumen los mismos niveles de riesgo frente a situaciones similares. Así, su aplicación no consensuada puede llegar a representar una barrera al comercio, generando distorsiones en los mercados.

6.3. Desviaciones del cumplimiento de la norma internacionalNo obstante los avances en la normativa internacional para que los asun-tos sanitarios no entorpezcan injustificadamente el comercio, persisten situaciones en las que no se respetan los principios y recomendaciones internacionales para hacer compatibles la SSA y el comercio, siendo frecuente observar a nivel internacional que se impide o entorpece el comercio de alimentos con argumentos sanitarios no basados en evi-dencia científica, o que al menos una de las partes no los reconoce como tal (Rojas, 2009).

En la medida que, por la vía de los acuerdos multi o bilaterales, se han ido eliminando trabas arancelarias al comercio internacional de alimentos, estas controversias se han ido presentando con mayor frecuencia, como herramientas de proteccionismo comercial. Entre las

204

situaciones más frecuentes de uso de la SSA como barrera al comercio se identifican las siguientes (Rojas, 2009):a) Los países importadores establecen requisitos que no están basados

en los principios técnicos reconocidos por el acuerdo AMSF de la OMC, o que no tienen una justificación técnica. Normalmente en este caso no se da autoridad de competencia a la autoridad sanitaria, no se aceptan las condiciones sanitarias, se hacen exigencias mayores que las que se recomiendan a través de los estándares internacionales o se recurre al principio precautorio, sin justificación técnica.

b) El país importador suspende el ingreso desde el país exportador en forma arbitraria sin justificación o por motivos políticos o comerciales. Esto puede hacerse por la aplicación de un supuesto principio pre-cautorio no justificado o esgrimir una razón sanitaria, técnicamente no justificada.

c) Los países importadores no reconocen que los países exportadores cumplen con los requisitos establecidos. No hay acuerdo entre las partes para el cumplimiento de garantías.

d) Los países importadores no le dan credibilidad al cumplimiento de los requisitos por parte del país exportador. No hay confianza en los procedimientos o resultados exhibidos por el país exportador.

e) Los países importadores dilatan la evaluación del cumplimiento de los requisitos, no explicitando la resolución final. Esto es demorar más allá de lo razonable el proceso de negociación sanitaria, utilizando como pretexto el no cumplimiento de exigencias técnicas.

Las situaciones descritas anteriormente ocurren bajo diferentes circunstancias, siendo común en todas ellas el que no se produce comercio por argumentos sanitarios. Sin embargo, no resulta fácil determinar si el comercio no ocurre por no estar en línea con los principios de la OMC, o bien, porque existen diferencias de fondo o interpretación con respecto a la norma internacional, o, simplemente, porque se utiliza el argumento sanitario como barrera para proteger el comercio local, de importaciones más competitivas.

Un factor determinante en los casos de controversias comerciales por razones sanitarias tiene relación con la capacidad técnica de los servicios sanitarios oficiales, tanto en el caso de importaciones como de exportaciones. En el caso de las importaciones, las medidas de res-tricción al comercio, independiente de su justificación económica, se ven facilitadas cuando los países cuentan con un elevado desarrollo de capacidades técnicas y dotación de infraestructura y equipamiento tecnológico que les permiten, por ejemplo, justificar un incremento en

205

el Nivel Adecuado de Protección, proponer cambios en la normativa de los organismos técnicos de referencia como la OIE, CODEX y CIPF, o bien, auditar y encontrar errores a la evaluación de un país, dilatando las autorizaciones sanitarias necesarias para abrirse a las exportaciones de terceros países.

Por su parte, los países exportadores dependen de las mayores o menores capacidades de sus servicios sanitarios oficiales para abrir sani-tariamente los mercados, de revertir una situación de restricción sanitaria al comercio, así como de utilizar adecuadamente las herramientas que ofrece la OMC para facilitar el comercio, tales como el análisis de riesgo, la zonificación o la compartimentación, entre otros.

La capacidad de modificar las normas de organismos técnicos de referencia ha sido utilizada principalmente por los países desarrollados, debido a las mejores capacidades técnicas y de negociación que tienen con respecto al resto de los países y al elevado grado de participación en los grupos de expertos y en cargos políticos y técnicos de los centros de referencia de estándar internacional. Ello se traduce en la constante presentación de comentarios y/o propuestas a la modificación de las normas técnicas de organismos de referencia, y a una eficiente aplicación de los principios de los acuerdos SPS para sus intereses comerciales.

Un rol muchas veces decisivo en la solución de conflictos sanitario-comerciales, es el que ocupa la representación diplomática de cada país, por lo que resulta relevante la sintonía de estrategias y conceptos con los que actúan los cuerpos políticos y técnicos de un determinado país, en la defensa de sus posiciones en los foros internacionales.

6.4. Herramientas para facilitar la aplicación del acuerdo AMSF

Como se ha señalado en el punto anterior, a pesar de los avances sus-tantivos que en los últimos años se han dado en la liberalización del comercio de alimentos a nivel mundial, los principios y herramientas contenidas en los acuerdos internacionales no son suficientemente deta-llados o comprensibles para poder establecer el diálogo y entendimiento necesario entre las partes en materia de SSA. Por lo anterior, aún no es posible que países en vías de desarrollo por lo general de economías fuertemente dependientes de sus exportaciones de alimentos al mundo desarrollado, y con una menor capacidad técnica, puedan utilizarlos o cumplirlos adecuadamente. Incluso, en algunos casos, esta misma normativa, en lugar de representar un avance en la liberalización del comercio, ha representado un estancamiento o retroceso.

206

En reconocimiento de lo anterior, los países miembros de la OMC, durante las negociaciones de Doha, en 2001, dieron inicio a un proceso de revisión de los problemas de aplicación del AMSF, identificándose las siguientes como las principales complejidades que enfrentan los países menos desarrollados en la aplicación del acuerdo (OMC, 2009):a) Diferencias en el nivel de regulaciones y de definición del nivel

adecuado de protección entre países.b) Diferencias de criterios en la aplicación de regulaciones para arancelarias.c) Complejidades políticas, técnicas e institucionales de los procesos de

armonización y equivalencias.d) Dificultad de acceso y falta de transparencia en la información.e) Brechas en el nivel de desarrollo tecnológico.f) Déficit de recursos humanos de alta calificación.A consecuencia de ello se han desarrollado guías de buenas prácticas para apoyar el establecimiento de regulaciones equivalentes entre países, estimular la participación de éstos en el desarrollo de estándares interna-cionales, e impulsar su implementación por medio del establecimiento de apoyos de tipo financiero y técnico a través de organizaciones mul-tilaterales, para lo cual se creó el Fondo para la Aplicación de Normas y el Fomento del Comercio (FANFC, 2009).

El FANFC corresponde a una iniciativa conjunta de la OMC, el Banco Mundial, la FAO, la Organización Mundial de la Salud y la Organiza-ción Mundial de Sanidad Animal. Es un programa mundial de apoyo a la creación de capacidad y de cooperación técnica en los países en desarrollo, a fin de facilitar el establecimiento y aplicación de normas sanitarias y fitosanitarias para asegurar la protección de la salud y fa-cilitar la expansión del comercio. Asimismo, tiene por finalidad servir a la coordinación y el intercambio de información con respecto a la asistencia técnica relacionada con las medidas sanitarias y fitosanitarias (FANFC, 2009).

La acción del FANFC permite generar externalidades positivas para los países de menor desarrollo sanitario, en términos del mejoramiento de la salud humana y la sanidad agropecuaria, favoreciendo de ese modo el desarrollo económico y social.

Otra herramienta de la OMC para promover el desarrollo del comercio a través de la generación de capacidades humanas e institucionales y desarrollo de infraestructura, es el Marco Integrado (MI) de asistencia técnica para países menos adelantados, establecido en 1997 con el Banco Mundial, el CCI, el FMI, el PNUD y la UNCTAD (Marco Integrado, 1997).

207

7. Adaptación de la institucionalidad a los nuevos escenarios de la SSA

La magnitud del impacto socio económico y la alarma pública interna-cional provocada a partir de la crisis de la EEB, de las dioxinas, y otras, pusieron en evidencia la dificultad de los sistemas tradicionales de gestión de la SSA para hacer frente a un mundo global y una industria alimentaria en pleno proceso de trasformación. Junto a ello se dio cuenta de la capa-cidad de reacción de la ciudadanía organizada frente a las amenazas de un incremento del riesgo sanitario. Ello llevó primero al Gobierno belga y luego al conjunto de la Unión Europea, a adoptar un nuevo modelo de gestión de la SSA, cuyos elementos fundamentales se basan en (Briz, 2006):a) El uso del análisis de riesgo, con sus componentes de evaluación,

gestión y comunicación, como metodología privilegiada para la gestión de la SSA.

b) Definición de la salud pública como objetivo primario de la SSA.c) Aplicación de herramientas de trazabilidad a lo largo de las cadenas

alimentarias.d) Implementación de sistemas de aseguramiento de la calidad para

control y prevención de patógenos.e) Incremento y ajuste de estándares.f) Desarrollo de nuevas regulaciones e incremento y ajuste de estándares

de tolerancia a presencia de agentes contaminantes físicos, químicos y/o biológicos.

g) Mejoramiento de procesos de comercialización y consumo de alimen-tos mediante la generación y entrega de información.

Bajo esta nueva aproximación conceptual, a partir de fines de la década de los noventa se desarrollan los nuevos modelos institucionales de gestión de SSA. Si bien se ha optado por la creación de autoridades y/o agencias sanitarias que en general tienen tuición sobre la definición de políticas y la gestión de la SSA, ello no ha seguido un patrón de desarrollo común, siendo posible observar agencias públicas dependientes de los servicios de salud, de agricultura, o bien se constituyen como servicios autónomos. Más allá de las figuras organizacionales adoptadas, todas ellas (Buzby, 2003):a) Tienen un amplio control sobre la definición e implementación de

políticas y gestión de la SSA.b) Cuentan con espacios formales de coordinación institucional con

organizaciones de representación, tanto de la industria como de consumidores.

208

c) Apoyan en sus decisiones técnicas a comités ad hoc de la comunidad científica.

A continuación se realiza una revisión de los modelos más importantes adoptados por los países en materia de comercio internacional de ali-mentos, dando especial énfasis al modelo de la Unión Europea, por su relevancia y nivel de desarrollo actual.

7.1. El modelo europeo de gestión de la SAA

En el proceso de adaptación institucional llevado adelante por la UE, se ha optado por un nivel elevado de protección de la salud basado en el efectivo funcionamiento de los mercados. Introduce los principios de trazabilidad de la granja a la mesa, la separación de responsabilidades en las funciones de evaluación y gestión de riesgos y la responsabilidad jurídica de todos los actores que intervienen en las cadenas alimentarias. La gestión de la SSA se caracteriza por una fuerte predominancia en la atención a problemas de calidad y seguridad de los productos alimen-tarios, con un enfoque estratégico basado en la evaluación, gestión y comunicación del riesgo25.

Desde el punto de vista normativo tiene respaldo en la Ley General sobre Seguridad Alimentaria, la que establece lo siguiente (Reglamento CE Nº 178/2002):a) La armonización a nivel comunitario de los principios generales y

requisitos de sanidad e inocuidad en alimentos, del conjunto de países de la Unión Europea, a través de un cuerpo reglamentario común.

b) El concepto de trazabilidad en las cadenas alimentarias como meca-nismo para asegurar el seguimiento de cualquier producto alimen-ticio, pienso o ingrediente a lo largo de los procesos de producción, transformación, distribución y consumo, partiendo desde cualquier punto de la cadena, desde el predio hasta la mesa y vice-versa. Se exige que cada actor dentro de la cadena sea capaz de identificar a cada uno de sus proveedores así como a sus clientes.

c) La delegación de la responsabilidad política de la gestión de la SSA en la Comisión Europea, estableciendo que las decisiones de la Comisión en esta materia se deben ajustar a criterios de:

• Definición de reglas y estándares en inocuidad de alimentos y pien-sos, y decisiones de política basada en evidencia científica, generada en forma independiente y pública.

25 Reglamento CE Nº 178/2002; Comisión Europea, 2004; COM 539, 2007; RASFF, 2009.

209

• El reconocimiento explícito de los derechos de los consumidores a tomar decisiones informadas acerca de la procedencia y contenidos.

• Refuerza el sistema de alertas tempranas the Rapid Alert System for Food and Feed (RASFF, 2009).

• La creación de la Autoridad Europea de Seguridad Alimentaria, AESA, con el objetivo de unificar la gestión y aplicación del reglamen-to europeo26. La AESA cumple un rol asesor de la Comisión en rela-ción a aspectos de la SSA en piensos y alimentos, desde su producción hasta su consumo. Las principales áreas de cobertura de su acción son la nutrición, la genética y aplicaciones biotecnológicas, la salud y el bienestar animal y la sanidad vegetal. Pone a disposición de la Comisión los resultados de sus investigaciones para que ésta tome determinaciones políticas. La gestión en el territorio se despliega a través de agencias nacionales y con arreglo a las normativas locales.

El modelo europeo de Autoridad Sanitaria ha sido adoptado mayorita-riamente por las naciones europeas miembro y no miembro de la Unión. Del mismo modo, este modelo ha sido adoptado progresivamente por países proveedores de alimentos a la UE. En la actualidad cuentan con un modelo de gestión de la SSA basado en estos principios, y con mayor o menor grado de autonomía de los entes que tradicionalmente han administrado los aspectos de sanidad e inocuidad, países tales como Australia y Nueva Zelanda27, Canadá28, Japón29, México, Brasil, Argen-tina y Colombia30.

A continuación se presenta un análisis comparado de algunas de las principales agencias sanitarias a nivel internacional, identificándo-las por país, nombre, función, misión, dependencia y vinculación con organizaciones de la comunidad de consumidores, científica y de la industria (Tabla 1).

26 No así sus mecanismos locales de aplicación, dejando libertad a los agentes que intervienen en las cadenas, elegir la mejor opción para ello.

27 Establecieron en 1991, en forma conjunta, the Australia and New Zealand Food Authority, ANFZA, uniformando la regulación en materia de alimentos. En julio de 2002 se creó la Food Standars Australia-New Zealand Agency, cuya misión es establecer los estándares para la producción primaria.

28 Estableció en 1997 the Canadian Food inspection Agency, unificando con ello las actividades de inspección antes dispersas en diversas agencias públicas del Ministerio de Salud y de Agricultura.

29 La autoridad en materia sanitaria se encuentra en el Ministerio de Salud, Trabajo y Bienestar Social.

30 México, Brasil, Argentina y Colombia han adoptado el modelo de agencia, pero no necesaria-mente han incluido los principios de trazabilidad y el enfoque de evaluación de riesgo en su gestión.

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7.2. El sistema de gestión de la SSA en Chile

En la actualidad en Chile, más que un modelo público de gestión de la SSA, existe un sistema disperso y fragmentado con objetivos y criterios de acción y coordinación disgregados en un conjunto de instituciones públicas sin un claro liderazgo institucional, las que, dependiendo de sus mandatos legales y énfasis institucionales, desempeñan funciones o cumplen con roles en los ámbitos regulatorio, de fomento, de I+D+I, e información, en las diferentes etapas de la cadena alimentaria (ver Tabla 2) (Barrera, 2009a).

El Ministerio de Salud, a través de la Subsecretaría de Salud y sus servicios e institutos asociados, juega un rol central, siendo responsable de la mantención de la salud pública de la población. Cuenta con com-petencias en ámbitos regulatorio y de fiscalización, a lo largo de toda las etapas de la cadena de producción de alimentos (primaria, transfor-mación, distribución y consumo) y en todos los ámbitos productivos (agrícola, pecuario y acuícola). Al mismo tiempo, es responsable del control en frontera de la sanidad e inocuidad de los productos alimen-tarios que ingresan al país.

El Ministerio de Agricultura, a través del Servicio Agrícola y Gana-dero, SAG, participa del sistema de gestión de SSA a través de sus respon-sabilidades regulatorias y de fiscalización en los procesos productivos primarios, en los ámbitos agrícola y pecuario, en materia de fito y zoo sanidad. Es el ente responsable de la fiscalización y certificación fito y zoosanitaria de los productos alimentarios de exportación. En la medida que la industria alimentaria nacional se ha desarrollado y expandido hacia los mercados externos, el SAG ha debido asumir progresivamente funciones de regulación y fiscalización de la sanidad e inocuidad de los productos alimentarios de exportación, hacia adelante en las cadenas productivas, asumiendo un rol determinante, por ejemplo, en la certi-ficación sanitaria de productos de origen pecuario elaborados (carne, leche y miel). Un rol similar al del SAG, esta vez en el ámbito acuícola y pesquero, cumple el Servicio Nacional de Pesca, SERNAPESCA, depen-diente del Ministerio de Economía31.

31 Existe un conjunto de otras instituciones públicas que juegan un rol en la gestión de la SSA en ámbitos de I+D+I, del fomento productivo y de la difusión y promoción. Entre ellos se cuenta el Instituto de Nutrición y Tecnología de los Alimentos de la Universidad de Chile, INTA; la Corpo-ración de Fomento, CORFO; los Acuerdos de Producción Limpia, e INNOVA del Ministerio de Eco-nomía; el Instituto de Desarrollo Agropecuario, INDAP, del Ministerio de Agricultura; la Dirección de Relaciones Económicas de la Cancillería, DIRECON, a través de PROCHILE; y la Fundación para la Innovación Agraria, FIA, del Ministerio de Agricultura, entre otros.

213

tabla 2. Roles y funciones de las instituciones relacionadas con la SSA en Chile

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Fuente: A. Barrera, 2009a.

Si bien este sistema ha sido efectivo hasta ahora en su rol de control sanitario interno de productos biológicos de riesgo para la sanidad animal, vegetal y la inocuidad de los alimentos, así como en la certifi-cación de los mismos para los productos alimentarios de exportación, es evidente que no fue concebido bajo el actual esquema de desarrollo de la industria, ni en consideración de las actuales preocupaciones de los consumidores, frente a lo cual presenta importantes deficiencias o insuficiencias de carácter estructural, que lo mantienen sometido a una tensión creciente, existiendo un alto nivel de consenso entre los actores públicos y privados sectoriales, respecto de las necesidades de avanzar en la solución permanente de aspectos tales como (Barrera, 2009a):a) La coordinación entre agencias responsables en materias de regulación

y fiscalización.b) La homogeneización a nivel de políticas y normativas de la diversidad

de regímenes regulatorios que hoy se observan a lo largo de los

214

distintos eslabones de las cadenas y en relación al origen y destino de los productos alimentarios.

c) La superposición de roles y atribuciones entre entes responsables de funciones normativas y aquellos responsables de la ejecución de las normas.

d) La aplicación de la evaluación de riesgo, lo que reduce las posibilidades de anticipar y actuar preventivamente, más que reactivamente, frente a las problemáticas y desafíos que hoy enfrenta el sector.

e) La resolución de superposición y/o duplicación de actividades de fiscalización y control entre diferentes actores del sistema, que implica pérdida de eficiencia y aumenta los costos privados, afectando la competitividad de la industria.

f) Las capacidades analíticas, diagnósticas y de laboratorios que dificultan un adecuado tratamiento en materia de control y expone a situaciones de incumplimiento a nivel internacional.

g) La transparencia, entendida como la comunicación efectiva a los consumidores y los productores, en la definición y aplicación de las normas y reglamentos, así como la dispersión de criterios para su aplicación en las cadenas y territorios.

7.3. El proceso de modernización del modelo de gestión de la SSA en Chile

Las dinámicas de la industria y de los consumidores han obligado a un esfuerzo de adecuación del marco normativo institucional del sistema de gestión de la SSA, en materia de regulación, fiscalización y certifica-ción de la producción, distribución y consumo de alimentos. Producto de ello en los últimos años se ha perfeccionado el Reglamento Sanitario de los Alimentos, se han fortalecido los programas de higiene y control, y se han modernizado los procesos de inspección y certificación de las exportaciones. Uno de los principales avances alcanzados a la fecha dan cuenta de la ampliación de los mecanismos de participación de los distintos actores, el desarrollo de los mecanismos de aseguramiento de la calidad y los sistemas de trazabilidad, el fortalecimiento de las capacidades analíticas de los laboratorios, y la incorporación creciente del enfoque integrado de las cadenas de producción sustentado en el análisis de riesgo (Barrera, 2009a).

Sin embargo, todo ello ha ocurrido bajo el mismo contexto institucio-nal del sistema de gestión de SSA vigente, lo que impone restricciones y límites estructurales a las posibilidades de una adecuación que cumpla

215

con garantizar las necesidades actuales y permita una proyección de mediano plazo, coherente con los requerimientos sectoriales en ma-teria de desarrollo competitivo de la industria y el aseguramiento de los niveles de salud pública y seguridad de los consumidores, que se requieren (Leporati, 2007).

Se plantea entonces la necesidad del rediseño del modelo de gestión, con el objetivo de dotar al país de un marco político institucional, cuyos componentes centrales han sido identificados como:a) La definición de una política de inocuidad como marco de acción

nacional sobre la base de la cual se construya un sistema moderno e integrado de garantías de sanidad e inocuidad de los alimentos producidos, transformados, elaborados y comercializados en el país, cuyo objetivo central sea el resguardo de la salud de las personas, los derechos de los consumidores, así como favorecer el desarrollo competitivo y sustentable de la industria alimentaria nacional.

b) El diseño e implementación de un nuevo sistema de gestión, basado en el modelo de autoridad sanitaria, y con el enfoque del análisis de riesgo como herramienta central.

c) La modernización institucional del Ministerio de Agricultura, en la perspectiva de aunar bajo un solo liderazgo institucional la definición y gestión de las políticas, planes y programas en materia de fomento, innovación, transferencia tecnológica, regulación y fiscalización.

Los dos primeros han sido materia de un sostenido trabajo interinsti-tucional que desde 2005 se coordina desde la Comisión Asesora Presi-dencial para la Inocuidad de los Alimentos (DS N° 83, 2005). El tercero ha sido planteado como uno de los ejes centrales de la política sectorial del Ministerio de Agricultura (MINAGRI, 2006). En los tres casos existe un amplio consenso público y privado sobre la necesidad de avanzar a la brevedad en su materialización.

A continuación se describe el estado del arte del proceso de transformación en curso, abordado desde el desarrollo de cada uno de los componentes antes descritos.

a) Comisión Asesora Presidencial para la inocuidad de los Alimentos

En el año 2005 se creó la Comisión Asesora Presidencial en materia de inocuidad, con la misión de asesorar al Presidente de la República en la identificación, formulación y ejecución de políticas, planes, programas, medidas y demás actividades relativas a la inocuidad alimentaria y con el desarrollo de un sistema nacional de inocuidad alimentaria, y a servir de instancia de

216

coordinación entre los organismos con competencias asociadas a dichas materias (DS N° 83, 2005).

Esta comisión se constituyó bajo el paraguas institucional de la Subsecretaría del Ministerio de la Presidencia32. Representa el inicio del proceso de transformación estructural del modelo vigente, en donde las partes involucradas, a instancia de la autoridad superior de la nación, y ante la urgencia de avanzar en la materia, se vieron en la obligación de iniciar un proceso de coordinación e intercambio entre actores del sistema de gestión de la SSA, que hasta entonces no había ocurrido en esa amplitud y con ese nivel de compromiso y responsabilidad institucional. Las tareas prioritarias encargadas a esta comisión fueron:• Formular y proponer una política nacional de inocuidad de alimentos,

y las medidas, planes y programas para su ejecución y cumplimiento.• Servir de instancia de coordinación para la aplicación de la política

nacional de inocuidad de alimentos y de las medidas, planes y programas que en el marco de este comité se implementen.

• Elaborar y proponer un proyecto de ley que cree un Sistema Nacional para la Inocuidad de los Alimentos y la Autoridad Chilena de Seguridad Alimentaria.

• Estudiar y perfeccionar la norma vigente en materia de SSA.• Servir de instancia de coordinación de los organismos públicos con

competencias en materias de SSA.Entre 2005 y 2008, este comité tuvo una acción de coordinación interinstitucional a nivel de gabinetes de subsecretarios, con poca participación directa en los procesos de gestión de la SSA. Durante este período se conformó un comité técnico con representantes de las distintas reparticiones integrantes de la Comisión, el que se ocupó de la elaboración de una propuesta de política, la que fue promulgada por la Presidenta de la República en mayo de 2009.

A partir de 2009, luego de un reforzamiento institucional de la Comisión Asesora, se instaló la Agencia Chilena Para la Inocuidad de los Alimentos, ACHIPIA, con un secretario ejecutivo y un equipo técni-co permanente, con la misión de acelerar el proceso de instalación de la política nacional de inocuidad y la operativización de un Sistema Nacional Integrado de Inocuidad (Mensaje N° 1428-357, 2009; ACHIPIA,

32 Sus integrantes son: Subsecretario de la Presidencia, quien la preside; Subsecretario de Salud Pública; Subsecretario de Economía; Subsecretario de Pesca; Subsecretario de Agricultura; Director General de Relaciones Económicas Internacionales de la Cancillería.

217

2009). Para ello la Presidenta de la República envió un proyecto de ley al Parlamento, el cual iniciará su discusión durante los próximos meses.

El Proyecto de Ley establece que la Agencia Chilena para la Ino-cuidad Alimentaria será el ente encargado de la gestión del Sistema Nacional Integrado de Inocuidad Alimentaria y funcionará bajo la supervigilancia del Presidente de la República a través del Ministerio Secretaría General de la Presidencia. Contará con una Dirección Nacio-nal, un Consejo Consultivo y un Comité Científico Asesor. Sin perjuicio de lo anterior, habrá un Consejo Directivo para la Inocuidad Alimenta-ria, encargado de proponer al Presidente de la República las políticas sobre inocuidad y de ejercer las demás atribuciones que se indican en el proyecto (Mensaje N° 1428-357, 2009; ACHIPIA, 2009).

En la Tabla 3 se sintetizan las funciones y atribuciones de la ACHIPIA en materias generales, normativas, de evaluación y control, de análisis de riesgos, información y capacitación y temas internacionales, de acuerdo a lo establecido en el proyecto de ley enviado al Parlamento (Mensaje N° 1428-357, 2009).

b) Política Nacional de inocuidad de los Alimentos (PNiA)

La política nacional de inocuidad de los alimentos, promulgada por la Presidenta de la República en mayo de 2009 (PNIA, 2009) es el primer producto de la Comisión Presidencial para la Inocuidad de los Alimen-tos. Constituye un marco de acción para la modernización e integración del sistema de gestión de la SSA y se inspira en los modelos que han surgido en el mundo a partir de la década de los noventa, basados en el establecimiento de una autoridad nacional autónoma, la aplicación del análisis de riesgo y el uso de herramientas de trazabilidad y de ase-guramiento de la calidad y de control de puntos críticos en las cadenas alimentarias.

El propósito de la política es velar por la inocuidad de los alimen-tos producidos, elaborados y comercializados en el país, con el fin de resguardar la protección de la salud de las personas y los derechos de los consumidores; además de fortalecer el desarrollo competitivo y exportador de la industria de los alimentos, a través de un moderno, integrado, eficiente y transparente sistema nacional de inocuidad de los alimentos (PNIA, 2009).

218

c) Sistema Nacional integrado de inocuidad (SNiA)

Comprende el conjunto de políticas, principios, programas nacionales integrados, normas y acciones que ejecutan los diversos organismos pú-blicos con competencia en materia de inocuidad alimentaria y los actores privados que participan de la cadena alimentaria, así como aquellos que les suministran insumos, tecnologías o capacidades. Se sustenta en los siguientes principios (Mensaje N° 1428-357, 2009):• El derecho a la protección de la salud y a una alimentación inocua y

saludable. La inocuidad alimentaria constituye una función esencial de la salud pública, la que debe ser fortalecida conforme aumentan los peligros asociados a la alimentación.

• La búsqueda de un desarrollo competitivo y responsable, lo que involucra la protección de los alimentos y el resguardo de su inocuidad, siendo una exigencia de competitividad que compromete a todos los actores de la cadena alimentaria, desde el productor primario hasta el consumidor.

• La garantía de transparencia y participación, lo que constituye un derecho de los consumidores para exigir transparencia y participación en el manejo de la política alimentaria, particularmente en el proceso de análisis de riesgos. Para tal efecto, el sistema proveerá de adecuados y expeditos mecanismos de participación, facilitando la información clara, oportuna, confiable y fidedigna.

• Decisiones basadas en información y evidencia científica, lo que implica que los procesos de toma de decisiones en materias de regulación, así como el conjunto de las medidas implementadas para la gestión de los riesgos alimentarios, deben estar sustentados en sólidos antecedentes científicos. El sistema de inocuidad alimentaria garantizará que la evaluación de los riesgos se realice de manera objetiva, transparente e independiente.

• Cumplimiento de las obligaciones en el ámbito internacional, lo que significa que el sistema de inocuidad alimentaria, especialmente sus aspectos regulatorios, reconozca las distintas obligaciones internacionales que tiene el país, de tal forma de asegurar la inocuidad de los alimentos que son objeto del comercio internacional y al mismo tiempo favorecer el libre comercio, evitando crear obstáculos innecesarios al intercambio comercial.

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l N° 1

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9.

220

d) Ministerio de Agricultura, Pesca y los Alimentos

La estrategia de hacer de Chile una Potencia Agroalimentaria y Forestal tiene como uno de sus ejes centrales impulsar un proceso de modernización institucional con miras a constituir un Ministerio de Agricultura y de los Alimentos. Este proceso implica ajustes de políticas públicas coherentes con el contexto de creciente competitividad internacional en el que se desenvuelve la industria agroalimentaria y forestal. Se vincula a la generación de un marco normativo e institucional que facilite el desarrollo de la industria alimentaria desde una perspectiva de cadena, con orientación a la satisfacción de la demanda en los mercados externos e internos, entregando garantías de sanidad, seguridad e inocuidad, y dando una respuesta institucional funcional a la estrategia sectorial de desplazar el eje central del desarrollo agroexportador desde una posición de explotación de ventajas comparativas, basada en productos de poco valor agregado, a una de desarrollo de ventajas competitivas, basada en productos de alto valor (Rojas et al., 2008).

Desde el punto de vista institucional, los requerimientos derivados de esta estrategia, hasta ahora se han solventado a través de ajustes par-ciales de las funciones, organización y estructura de la institucionalidad pública sectorial33. Si bien ello ha sido fundamental para el éxito secto-rial, ha ocurrido en una lógica de reacción a las necesidades emergentes asociadas fundamentalmente a los nuevos TLC34. Sin embargo, al mismo tiempo ha puesto en evidencia la necesidad de contar con una estructura capaz de dar respuesta a los crecientes requerimientos que desde los ámbitos de la sanidad e inocuidad de los alimentos, la sustentabilidad ambiental y la responsabilidad social, debe enfrentar con cada vez mayor intensidad la industria agroalimentaria y forestal (IICA, 2007).

Ello plantea abandonar los esquemas de organización institucional definidos según sector o rama de actividad económica, para dar paso a una visión de cadena agroalimentaria y forestal, cuyo propósito final son productos diferenciados para los consumidores del mundo. Surge con ello la necesidad de revisar y ajustar los aspectos normativos y fun-cionales vigentes, siendo central las vinculaciones del Ministerio con las

33 La actual concepción de Ministerio de Agricultura, de sesgo sectorial, data de la década de los cincuenta y responde a una estrategia de desarrollo productivista, orientada a la sustitución de exportaciones y a la seguridad alimentaria.

34 En este contexto se inscriben programas como los de certificación oficial de predios (PABCO), normativa frambuesas, programa oficial de trazabilidad sanitaria, nuevas normativas de plantas faenadoras, entre otras.

221

políticas de innovación, con la relación y respuesta a las exigencias de los consumidores, al tratamiento de las regulaciones comerciales, sanitarias, ambientales, laborales y de otros tipos que afectan el intercambio de alimentos y productos forestales en los mercados internacionales (IICA, 2007; Rojas et al., 2008).

En la actualidad existe una propuesta de Proyecto de Ley que el Ministerio de Agricultura ha enviado a la Secretaría General de la Pre-sidencia para su evaluación y análisis, con el objeto de que sea enviado a su tramité parlamentario en los próximos meses. El proyecto consi-dera una institucionalidad pública alimentaria y forestal basada en los siguientes criterios (MINAGRI, 2009; Barrera, 2009b):• Garantizar un nivel elevado de protección de la salud de las personas.• Favorecer el mejoramiento de la competitividad de las cadenas

alimentarias en el ámbito de la alimentación.• Desarrollar los derechos de los consumidores.• Promover las prácticas autorregulatorias.• Fomentar la colaboración público-privada.• Enmarcarse en el reconocimiento y respeto de las obligaciones

internacionales.Todos estos criterios debieran ser asumidos e implementados a partir de un enfoque de trazabilidad “desde la producción primaria a los consumidores”, en una perspectiva integradora del conjunto de la cadena productiva de los alimentos, incluyendo la producción de insumos, la producción primaria de la agricultura, ganadería, piscicultura, silvicultura y afines, los procesos de transformación industrial, el desarrollo y la innovación, y la distribución a los consumidores. Todo ello, valorizando el papel de los alimentos y los productos del bosque en la economía nacional, promoviendo la colaboración pública y privada, y fortaleciendo la identidad alimentaria y forestal del país.

8. Interacciones entre comercio y SSA: los desafíos y proyecciones para la institucionalidad alimentaria chilena

La liberalización e intensificación del comercio, del cual Chile ha sido un actor protagónico, sin duda ha representado un tremendo beneficio para la industria alimentaria nacional y para el país en general. A la fe-cha, Chile cuenta con una red de 28 acuerdos comerciales, bajo distintas modalidades, que lo vinculan con 63 países, que representan más del 80% del PIB mundial y cerca de 4.000 millones de personas (DIRECON, 2009).

222

Las expectativas y oportunidades que han abierto los tratados de libre comercio suscritos durante la última década, han sido un cataliza-dor fundamental para el explosivo crecimiento sectorial, el que presenta en una década una tasa de expansión acumulada de sus exportaciones superior al 30%, con un crecimiento anual del orden de los 1.000 millo-nes de dólares, cifras que sitúan a Chile como un exportador neto de alimentos, entre los tres países con mayor intensidad exportadora sobre su PIB, y con un saldo de balanza comercial crecientemente positivo (ver Gráfico 1).

Gráfico 1. Evolución de las exportaciones silvoagropecuarias y balanza comercial

14.000

12.000

10.000

8.000

6.000

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1992 1993 1994 1995 1996 19971998 1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008Años

Exportaciones Balanza comercial Acuerdos de LC

Bolivia y Venezuela EcuadorMercosur

Canadá México

Costa Rica y El Salvador

Unión Europea

Corea, Estados Unidos y EFTA

P4 y ChinaIndia y Japón

Honduras, Panamá y Cuba

Fuente: elaboración propia según datos de ODEPA, 2009 y DIRECON, 2009.

Por otra parte, este crecimiento sectorial ha representado un beneficio evidente para los consumidores nacionales, quienes han podido acceder a una amplia variedad de productos a precios altamente competitivos en los mercados locales.

Las óptimas condiciones geográficas, climáticas y agronómicas, el elevado estatus sanitario, la estabilidad económica, política e institu-cional y la progresiva internacionalización comercial, han sido factores decisivos para la inserción de esta industria en los mercados mundiales. Sin embargo, ello ha traído asociado un riesgo creciente en materia de sanidad animal y vegetal e inocuidad de los alimentos. Los recientes eventos sanitarios que han afectado al sector de la industria de alimentos

223

en Chile35, dan cuanta de ello. Como se mencionara con anterioridad, una de las causas directas de este problema está relacionada con la intensificación de la circulación de mercaderías y personas por nues-tras fronteras, propias de un proceso de internacionalización como el que ha vivido Chile. En el Gráfico 2 es posible apreciar la correlación directa que existe entre el incremento del flujo de personas y productos alimentarios y la detección y decomiso de material de riesgo sanitario en puestos de frontera.

Gráfico 2. Importaciones Silvoagropecuarias, Ingreso de Pasajeros y Decomisos Totales de productos de riesgo

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Años

Importaciones Silvoagropecuarias (Miles de US$) Pasajeros Decomisos Totales (Ton/año)

2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008

7.000.000

6.000.000

5.000.000

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Fuente: elaboración propia con datos del SAG, 2009.

Lo anterior constituye una presión creciente sobre los sistemas de con-trol y vigilancia para la mantención del estatus sanitario vigente. Así, los eventos epidemiológicos que afectan la sanidad animal y vegetal, con repercusión en la inocuidad de los alimentos, y que tienen cada vez mayor frecuencia en el mundo globalizado, son también una realidad en nuestro país. Sus efectos, de no existir las medidas adecuadas de prevención y mitigación, pueden tener consecuencias devastadoras a

35 Los rebrotes de mosca de la fruta, la detección de dioxinas en carne porcina de exportación, la emergencia sanitaria en salmón (SRS, Calligus, ISA), los casos de Lobesia botrana en vides, de influenza aviar en pollos, de listeria en quesos, Loque (Americano y Europeo) en apiarios, por mencionar las más significativas.

224

nivel de la industria de alimentos, amén de provocar conmoción pública y eventualmente, afectar la salud de la población.

Los datos disponibles muestran que en materia de sanidad animal y vegetal, si bien el sistema ha sido capaz de controlar y mitigar esta presión, ello ha implicado un esfuerzo significativo en recursos humanos, financieros y tecnológicos, probablemente sin precedentes en la historia institucional del SAG (ver Gráfico 3).

Las debilidades de un sistema que no cuenta con todas las herramien-tas necesarias para hacerse cargo de los desafíos y riesgos que supone este nuevo escenario sectorial, se hacen evidentes especialmente en eventos críticos, como los episodios de influenza aviar en 2002 (Rojas, 2009) y 2004, las repeticiones anuales de focos de mosca de la fruta y la detección de polilla de la vid en 2008. Aun cuando hasta ahora estos eventos han sido controlados exitosamente, aunque a un alto costo como se ha señalado, no se han generado los arreglos institucionales que permitan superar las deficiencias y estar preparados para un hipotético nuevo episodio crítico.

Gráfico 3. Gasto en emergencias sanitarias, Presupuesto Vigilancia y Eventos Sanitarios

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peso

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Años

Costo control emergencias (Miles $/año) Presupuesto Vigilancia (Miles $/año) Eventos Sanitarios

2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008

4.000.000

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Fuente: elaboración propia a partir de información proporcionada por oficinas regio-nales del SAG, 2009.

Por otra parte, el cúmulo creciente de información científica sobre aspec-tos de inocuidad de los alimentos y el desarrollo tecnológico asociado resultan en mayores y más exigentes normas de prevención y control,

225

que provoca una ampliación del espectro de elementos de riesgo a controlar, y en la precisión de las técnicas de detección. Así hoy, gracias al avance tecnológico, es posible la detección de trazas de residuos y contaminantes a niveles inferiores a los que convencionalmente se han considerado de riesgo sanitario. Esto provoca una presión hacia la mo-dificación de estándares y normativas, sin que ello necesariamente se encuentre amparado en criterios de riesgo aceptable, compatibles con la salud pública y el desarrollo competitivo de la industria. Lo mismo ocurre con la capacidad de presión de los consumidores a través de sus organizaciones, que ejercen crecientemente un rol más activo en la fiscalización y denuncia, basados en la percepción de riesgo que estos grupos tienen sobre determinados productos y/o ingredientes, lo que no necesariamente tiene correspondencia con la inocuidad determinada científicamente.

Ello nos debe poner en alerta como país en términos de la urgencia de ampliar y profundizar nuestras capacidades institucionales, públicas y privadas, en materia de gestión de la SSA, una adecuación permanen-te del nivel tecnológico en su capacidad analítica y diagnóstica, una comunicación confiable y transparente hacia los consumidores, y el desarrollo de capacidades y competencias para una presencia activa en los foros internacionales para defender criterios de aplicación de niveles de protección adecuados, armonización y equivalencia en las relacio-nes comerciales entre los países. Es en razón de ello que las políticas públicas y los instrumentos de control y mitigación de riesgo asociado a estos eventos deben ser revisados y actualizados, con relación a las dimensiones del desarrollo de la industria de alimentos y a los poten-ciales riesgos que ello representa para la salud de la población, desde la perspectiva y bajo las dinámicas que, según se proyecta, dominarán el desarrollo del sector en las próximas décadas.

La puesta en marcha del proceso de modernización institucional del sistema de gestión de la SSA en Chile apunta a ello. A la fecha se ha cumplido con la generación de la política, dando una mirada integradora de la industria, incorporando los enfoques de análisis de riesgo y las herramientas de trazabilidad y aseguramiento de la calidad, en función de garantizar la salud pública y bienestar de los consumidores, y crear condiciones para el desarrollo sustentable y competitivo de la industria alimentaria nacional.

El proyecto de ley que crea el sistema integrado de inocuidad alimentaria y la Agencia Chilena de Inocuidad Alimentaria, enviado recientemente a trámite parlamentario, parece ser una solución moderna,

226

adecuada a los tiempos, en cuyo seno se pueden resolver los temas de competencia y coordinación hoy contingentes, pero más importante aún es el aporte que, en materia de evaluación y control de riesgo, esta agencia puede jugar. Sin embargo, el proyecto de ley en cuestión no resuelve la controversia entre las autoridades de Agricultura y de Salud respecto de la dependencia de la agencia, lo que puede ser motivo de prolongación de su discusión parlamentaria, retrasando su pronta instalación.

Más allá de lo anterior, y entendiendo que el proyecto de ley viene a resolver desde el punto de vista político institucional las deficiencias del sistema de gestión de la SSA vigente, en su proceso de implementación la agencia deberá contar con la autonomía y fuerza institucional para generar las coordinaciones necesarias para optimizar el funcionamiento de los distintos sistemas de regulación, de fiscalización y control que hoy operan en forma disgregada. Del mismo modo, resulta fundamental que esta agencia se instale con un fuerte reconocimiento de parte de la sociedad civil, como una agencia altamente especializada, que dé ga-rantías tanto al sector industrial como a los consumidores, respecto de la autonomía y transferencia de los procesos decisionales.

Desde el punto de vista operacional, la agencia deberá contar con las capacidades humanas, tecnológicas y financieras suficientes para instalar y gestionar la SSA basada en el análisis de riesgos, y los meca-nismo y herramientas de prevención y control como la trazabilidad y el aseguramiento de la calidad y control de puntos críticos, a lo largo de todas las cadenas alimentarias, y con el mismo grado de profundidad, independiente del destino de la producción. Resulta clave en este sen-tido resolver las dicotomías entre mercados internos y exportaciones, así como los vacíos relativos a competencias en los ámbitos de nuevos desarrollos de la industria alimentaria, como los servicios de alimenta-ción y los platos preparados, entre otros.

En relación a la modernización del Ministerio de Agricultura, es importante destacar la necesidad de contar con un liderazgo institu-cional asumido por este Ministerio, tal y como ocurre en la mayoría de los países productores y exportadores de alimentos. Este liderazgo se debe expresar en la capacidad de generar y conducir la política pública sectorial en ámbitos del fomento productivo y comercial, el desarrollo de la ciencia, la tecnología y la innovación, la capacitación y transferencia de tecnología y la información, protección y bienestar de los consumidores, la preservación y mejoramiento del estatus sanitario animal y vegetal y de la inocuidad de los alimentos y la inclusión social, económica y

227

territorial de los productores y sus empresas al proceso de desarrollo nacional, considerando en ello todas las ramas de la actividad económica que involucra la industria alimentaria, es decir, agricultura, ganadería, pesca y su vinculación industrial y comercial.

En este escenario, existen algunos aspectos particularmente relevan-tes para fortalecer la capacidad exportadora de la industria alimentaria, eje central de la estrategia del desarrollo sectorial, y que debieran ser considerados entre los fundamentos de la política pública de un nuevo referente institucional para la industria alimentaria, como pretende ser la propuesta del Ministerio de Agricultura, Pesca y los Alimentos. Estos aspectos son:

a) Perfeccionamiento de la Diplomacia Sanitaria

Entendida la Diplomacia Sanitaria como la capacidad de gestionar la habilitación, mantención y recuperación de la apertura sanitaria a los mercados externos de interés para el desarrollo de la industria alimenta-ria nacional, así como la capacidad para negociar y consolidar las posi-ciones e intereses del país en materia sanitaria en los foros multilaterales. En esta materia Chile ha demostrado tener capacidades suficientes en relación a conseguir habilitaciones de los mercados, sin embargo, en lo relativo a la participación en foros internacionales aún no existe una adecuada representación en todos aquellos de importancia estratégica, lo que repercute en una posición relativa de desventaja en relación a los países desarrollados, en cuanto a capacidades técnicas para defender y consolidar las posiciones de Chile en estos ámbitos.

En la actualidad, a nivel ministerial esta tarea se encuentra alojada en el Servicio Agrícola y Ganadero, unidad técnica especializada en materia de protección fito y zoosanitaria. En un eventual Ministerio de Agricultura, Pesca y los Alimentos estas competencias debieran elevarse a nivel de gabinete, con una fuerza de tarea de coordinación y gestión de las políticas de diplomacia sanitaria, como parte de las funciones propias del Ministro de Agricultura y en estrecha relación con la DIRECON y la ACHIPIA.

b) Creación de un Sistema de Financiamiento de Emergencias Fito y Zoosanitarias

Se entiende el Sistema de Financiamiento de Emergencias Fito y Zoosa-nitarias como una herramienta de gestión orientada al control coyuntural

228

y mitigación posterior de los efectos de un episodio sanitario crítico. En la actualidad el ordenamiento institucional chileno no cuenta con una herramienta con normativa y recursos específicos para enfrentar una situación de crisis que involucre la destrucción o eliminación rápida de material biológico contaminado o de riesgo. Ello impide una reacción rápida de parte de los entes responsables de corregir la situación y desincentiva la colaboración de los potenciales afectados. Contar con un sistema de financiamiento para control de emergencias sanitarias permitiría disponer de los recursos necesarios para aplicar planes de contingencia, permitiendo controlar un evento epidemiológico, al tiempo que disponer de recursos que aseguren la mitigación del daño económico privado provocado por el evento y su control.

Los principales países productores de alimentos cuentan con meca-nismos de este tipo, ya sea como seguros, fondos u otros, a cuyo finan-ciamiento regularmente concurren el sector público y el sector privado. En el caso de Chile se ha estudiado una propuesta cuyo modelo es el de un fondo público-privado cofinanciado en partes iguales, donde el destino de los recursos públicos sea común y solidario, es decir, su uso sea idéntico en el caso de emergencias que afecten a cualquier rubro, especialmente cuando se trata de pequeña agricultura, mientras que los aportes del sector privado son específicos, es decir, se utilizan de acuerdo a las emergencias que afectan a los sectores que los aportan. A la fecha ese proyecto no ha logrado los consensos políticos suficientes para su implementación.

c) Ampliación del marco de atribuciones legales del Servicio Agrícola y Ganadero

Ampliación del marco de atribuciones legales del Servicio Agrícola y Ganadero en materia de certificación de exportaciones, abarcando nue-vas áreas del desarrollo de la industria alimentaria, tales como platos preparados y servicios de alimentación, entre otros. Hoy la normativa restringe la acción del SAG en esta materia a productos alimentarios de producción primaria o mínimamente procesados, creándose un vacío normativo para una amplia gama de productos procesados de expor-tación. Para ello el SAG ha trabajado una propuesta de creación de una División de Inocuidad de los Alimentos, complementaria a las de pro-tección vegetal y animal, cuya implementación está sujeta a arreglos de orden administrativo que aún no se han resuelto. Sólo ha sido posible su instalación como unidad, sin las atribuciones ni el peso específico

229

con que cuenta dentro del ordenamiento de la administración pública una División, por lo que su acción es muy restringida y su existencia institucional, muy frágil.

d) Modernización tecnológica en tareas de control y vigilancia en fronteras

Chile debe profundizar la modernización de la infraestructura y equi-pamiento del sistema de control y vigilancia epidemiológica en frontera. Si bien los datos disponibles indican que el esfuerzo del SAG en materia de reforzamiento de las políticas ha dado buenos resultados, con un quiebre de tendencia en la aparición de brotes o focos de plagas y en-fermedades frente a la expansión sostenida del ingreso de personas y bienes de consumo al país, no es menos cierto que este fenómeno tiene dinámicas explosivas y que de no mediar una inversión sustantiva en tecnologías de punta y el reforzamiento en número y competencias del personal de frontera, con una acción integrada de los distintos servi-cios que actúan en este ámbito, los efectos de contención pueden verse rápidamente superados por la contingencia, afectando gravemente el patrimonio sanitario del país y poniendo con ello en riesgo uno de los principales activos con que se cuenta como exportadores de alimentos sanos, bioseguros e inocuos.

e) Creación de una Policía Sanitaria

Muy relacionado con lo anterior y siguiendo la experiencia de países europeos, resulta interesante estudiar la pertinencia de que, al amparo de la nueva institucionalidad alimentaria, se cree un “cuerpo o unidad de policía sanitaria”, con facultades para fiscalizar, multar, poner a disposición de los órganos competentes y prestar servicio auxiliares a los órganos de justicia, para seguir procesos de investigación judiciales a infractores de las normas de seguridad fito y zoosanitaria y de ino-cuidad de los alimentos a nivel nacional. Ello considera la creación de una unidad especial de agentes profesionales, posiblemente al amparo de instituciones policiales existentes, dedicados a la persecución de los delitos sanitarios, y puesta al servicio de las agencias nacionales respon-sables de la gestión de la SSA y de los tribunales de justicia.

f) inclusión de los consumidores

Dentro del reordenamiento institucional es necesario tener en consideración la participación organizada de los representantes de la sociedad civil, como expresión de las demandas de los consumidores. A la fecha, el Ministerio de Agricultura se ha acercado a los consumidores a través de la entrega de información útil para la toma de decisiones y ha buscado crear en la Oficina de Estudios y Políticas Agrarias un espacio para la convergencia de los consumidores, sin embargo, ello se opera en forma unidireccional, desde el Ministerio, y no existe una relación con las organizaciones que los representan. Bajo el esquema del nuevo Ministerio propuesto se deberían generar los espacios para una relación institucional entre el Ministerio y las organizaciones de la sociedad civil que representan los intereses de los consumidores, tal como la que existe con los representantes de los productores y de la industria.

231

CApíTUlO 6MEjORAMIENTO gENéTICO: UNA ExIgENCIA DEl lIDERAzgO

AlIMENTARIO

CARlOS MUñOz SCHICk

1. Introducción

En el mundo actual, el mejoramiento genético está en todas partes. Es el responsable de proporcionarnos las nuevas variedades útiles para los agricultores empresariales, los agricultores de subsistencia y para los jardineros profesionales y aficionados. Como sabemos, la agricultura está en la base misma de la civilización y el mejoramiento genético es el sustento fundamental de la agricultura. Sin mejoramiento genético la humanidad no hubiera podido sustentar a su población, generando los alimentos que se derivan del cultivo de los cereales, legumbres, forrajeras y tubérculos, que constituyen la base de la alimentación mun-dial. Tampoco hubiera sido posible disponer de las frutas y verduras necesarias para una nutrición balanceada. Más aún, no se dispondría en cantidad suficiente de la fibra, los materiales de construcción y el papel que el hombre necesita para su sobrevivencia, ni de las flores, las plantas ornamentales y el césped, tan necesarios para nuestra salud mental. Finalmente, tampoco dispondríamos de ciertas medicinas que producen las plantas y que hoy son indispensables para la salud física de las personas.

Serán el mejoramiento genético y los fitomejoradores, es decir, los profesionales que hacen mejoramiento genético, los responsables de descubrir, preservar y utilizar las plantas de la naturaleza para beneficio del hombre. Serán ellos los encargados de mejorar la adaptación de las distintas especies a los cambios en el medioambiente, de mejorar la cali-dad de los productos que usamos y consumimos, de obtener variedades resistentes a plagas y enfermedades y, en general, de proveer a la pobla-ción con alimentos abundantes y saludables. Serán también los que nos permitan adaptarnos a los cambios climáticos, sobrellevar la creciente desertificación que sufren los ecosistemas mundiales, y hacernos cargo

232

de una población que seguirá creciendo a tasas mucho mayores a las que crece la superficie destinada a la producción de alimentos.

En la mayoría de los cultivos los rendimientos actuales han alcanza-do niveles insospechados desde hace sólo unas pocas décadas atrás. Se estima que el mejoramiento genético es el responsable de, por lo menos, el 50% del aumento que estos rendimientos han tenido a lo largo de la historia. El otro 50% se debe a la mejoría en las técnicas de cultivo, al uso de fertilizantes, a las mejorías en las técnicas de riego, etc.

Como se puede apreciar, el mejoramiento genético es el sustento fundamental de la agricultura y resulta entonces paradójico que como país no nos hayamos preocupado de este tema y seamos hoy, como veremos más adelante, un país altamente dependiente en materia de nuevas variedades, particularmente en ciertas áreas.

Las potencialidades que tiene Chile para transformarse en un productor y exportador de genética vegetal, sólo pueden entenderse si se conoce cómo ha evolucionado el mejoramiento genético vegetal desde sus inicios y qué factores del entorno en que esta actividad se desenvuelve actualmente, hacen pensar que en Chile el mejoramiento genético puede ofrecer hoy una oportunidad que nos permita dar un salto en materia tecnológica, para poner a nuestro país en la frontera de los desarrollos tecnológicos globales, de manera de pasar a ser no sólo un actor relevante en la exportación de materias primas, sino que también en la exportación de tecnología.

Resulta entonces relevante conocer cómo nace la agricultura y cómo el mejoramiento genético se liga indisolublemente a su surgimiento, evolucionando desde una actividad puramente intuitiva –un arte–, a una que paulatinamente va incorporando el método científico hasta alcanzar los niveles de sofisticación para desarrollar nuevas variedades que hoy hace posible el uso de la biotecnología.

También es importante analizar los cambios ocurridos a consecuencia de la globalización de los mercados y las complicaciones que, derivado de ello, están ocurriendo en materia de acceso a los recursos genéticos y a las tecnologías, producto del reforzamiento de los derechos de propiedad intelectual y de la suscripción de complejos tratados internacionales que modifican, de manera significativa, la forma en que los investigadores deben relacionarse para desarrollar nuevas iniciativas. No menos im-portante son los efectos que temas como el de la bioseguridad tienen en la actualidad, al punto de transformarse en un elemento utilizable para limitar el uso de determinadas biotecnologías, con propósitos que van mucho más allá de la seguridad meramente biológica.

233

Todos los anteriores análisis nos permitirán hacer algunas propuestas específicas que faciliten que Chile pueda disminuir su dependencia de variedades extranjeras y posicionarse como proveedor de genética en un mundo globalizado.

2. La domesticación de las especies silvestres y el nacimiento de la agricultura

La agricultura, como hoy la conocemos, tiene su origen en el esfuerzo desarrollado por el hombre al evolucionar desde su condición de re-colector de productos útiles para su supervivencia, a la de cultivador de las especies que le permitieran satisfacer sus necesidades, las cuales inicialmente estuvieron centradas en los alimentos. Para ello debió “domesticar” las especies silvestres y adaptarlas a las condiciones de cultivo. Es en este proceso que nace el mejoramiento genético y, por lo tanto, ésta es una técnica que el hombre ha desarrollado desde el inicio de la agricultura, hace unos 12.000 años, y que actualmente se ha con-vertido en una herramienta esencial para mejorar la producción agrícola en cantidad, calidad y diversidad.

El proceso empieza cuando el hombre primitivo recoge semillas de las plantas silvestres para intentar cultivarlas. Al hacerlo, colectó y sem-bró semillas sólo de aquellos individuos que presentaban características sobresalientes, como un mayor tamaño de sus frutos, un mejor color, un mejor sabor o, simplemente, aquellas que eran más fáciles de cultivar, iniciando con ello el proceso que hoy llamamos selección.

La domesticación de la mayoría de las especies se inició en forma relativamente simultánea en torno a los asentamientos de las culturas más avanzadas de la antigüedad, particularmente donde la agricultura llegó a tener un mayor desarrollo. Los más importantes centros de origen y de diversidad biológica del mundo están ubicados principalmente en las regiones tropicales y subtropicales en Asia, África y América.

El director del Instituto de Botánica Aplicada y de Mejoramiento de las Plantas de Leningrado, Nicolai Ivanovich Vavilov (1887-1943), postuló la existencia de diversos centros de origen de las plantas culti-vadas, basándose en la observación de que el lugar de “domesticación” de una planta silvestre tuvo que ser necesariamente en torno a su área de distribución natural. Vavilov propuso la existencia de ocho Centros de Origen de las especies más importantes para la agricultura en la actualidad.

234

América ha contribuido de manera muy significativa al desarrollo de algunas de las más importantes especies cultivadas del mundo. Una cantidad significativa de especies fueron domesticadas por las culturas más avanzadas como la de los Aztecas y Mayas en México, los Muiscas en Colombia, los Incas en el Perú y los Araucanos en Chile, por nombrar sólo algunos. Por ejemplo, fueron los mexicas los que iniciaron el cul-tivo del maíz, seleccionando individuos de teosinte, el ancestro de esta especie, que tuvieran mazorca. En Chile, fueron los mapuches quienes domesticaron el mango (Bromus mango), un cereal que ellos cultivaban antes de la llegada de los españoles y que desgraciadamente hoy está desaparecido, porque fue completamente desplazado por el trigo. Los huilliches fueron probablemente los responsables de la domesticación de la papa cultivada, cuyo centro de diversidad está en la isla de Chiloé. La frutilla es otra de las especies cultivadas que tiene su centro de origen en Chile. Aunque fue domesticada en Europa, ésta fue producto de la hibridación de Fragaria virginiana, una especie nativa de la costa oeste de Norteamérica, y Fragaria chiloenesis, nativa de Chile.

Mirado desde una perspectiva moderna, el mejoramiento genéti-co es, en esencia, una forma artificial de acelerar la evolución de las especies con el propósito de mejorar características específicas de una población, a partir de la cual se puedan seleccionar individuos con las características deseadas. Para ello, se seleccionan padres y madres con características deseables, los que se cruzan, poniendo el polen del padre en el estigma de la madre. A partir de esta polinización artificialmente hecha, se genera un embrión que está contenido en la semilla de las plantas. Las semillas así producidas se colectan y siembran para gene-rar una población segregante (hijos). De esta población se seleccionan aquellos individuos que tengan las mejores características. Este proceso, repetido en el tiempo, permite ir acumulando en un grupo pequeño de individuos muchas características favorables. De este grupo pequeño de individuos con características favorables, se seleccionan los indivi-duos que generarán las llamadas variedades mejoradas. Este proceso es llevado a cabo por especialistas, llamados fitomejoradores, los cuales haciendo uso del germoplasma existente, es decir, de una colección de individuos que reúnan la mayoría de los genes presentes en una po-blación, y recurriendo a conocimientos de genética, de estadística y de biotecnología, producen las nuevas variedades.

235

3. El mejoramiento genético moderno: Darwin, Mendel, Fisher, Borlaug

Una serie de descubrimientos científicos han hecho posible que el desarrollo de nuevas variedades sea cada vez más rápido y preciso. Hasta fines del siglo XIX, el mejoramiento genético era más un arte que una ciencia y las nuevas variedades surgieron producto más del azar que debido al uso de técnicas basadas en la ciencia. Aún hoy el mejoramiento genético tiene un componente artesanal muy dependiente de las habilidades del fitomejorador, pero cada vez más es la aplicación del método científico lo que determina el éxito de un programa de mejoramiento, y el desarrollo de la ciencia y la tecnología han posibilitado que el mejoramiento genético sea cada vez más rápido y preciso.

Inicialmente, el mejoramiento genético se basó en hibridaciones intraespecíficas, es decir, en el cruzamiento entre individuos de una misma especie. Los cruzamientos intraespecíficos fueron desarrollados simultáneamente por Charles Darwin y Gregor Mendel, desde media-dos del siglo XIX (1860). Ellos utilizaron esta técnica como parte de su estrategia para desarrollar sus teorías sobre la selección natural y sobre la herencia, respectivamente. Pero fue sólo a principios del siglo XX que los fitomejoradores se dieron cuenta que los principios de Darwin y Mendel se podían aplicar a las poblaciones de las plantas cultivadas, y las hibridaciones intraespecíficas fueron la herramienta preferida para desarrollar poblaciones segregantes en las cuales hacer selección para obtener nuevas variedades.

Un hito en el mejoramiento genético fue el descubrimiento de la heterosis, en 1908, por George Harrison Shull. La heterosis, también conocida como vigor híbrido, es el mayor vigor que presentan los hijos en comparación con sus progenitores. Lo normal es que como resultado del cruzamiento entre dos padres, los hijos presenten características similares a ellos, pero nunca superiores. Cuando hay vigor híbrido, los hijos presentan características superiores a las de los padres. Fue este mismo botánico y genetista estadounidense quien también desarrolló el concepto de la existencia de alelos múltiples en los genes. Un alelo representa cada una de las formas alternativas que puede tener un gen y que se puede manifestar en modificaciones concretas de la función de ese gen. La aplicación del concepto de heterosis lo llevó a desarrollar el primer maíz híbrido de la historia, resultado de lo cual los rendimientos de maíz se incrementaron casi en un 50%.

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En la actualidad, una proporción muy significativa de las variedades de plantas cultivadas son híbridos que manifiestan heterosis y que se llaman híbridos F1, en referencia a que son de primera generación. Estos híbridos tienen la particularidad de que el agricultor no puede guardar la semilla para sembrarla nuevamente, porque en la F2 (la siguiente generación), la población segrega, es decir, pierde su uniformidad y cada individuo es diferente a su hermano. Los híbridos F1 tienen, por lo tanto, la ventaja de que los fitomejoradores tienen el control sobre las líneas parentales, lo que obliga a los agricultores a comprar semilla nueva cada vez que inician un nuevo cultivo y no pueden guardar la semilla de una cosecha para la siguiente.

Alrededor de 1920, Ronald Aylmer Fisher y otros destacados cientí-ficos como Sewall Wright y J. B. S. Haldane, establecieron los principios de la genética de poblaciones donde se concilia la metodología biomé-trica con la genética mendeliana. A partir de sus trabajos se hizo posible analizar la acción de cada gen en particular y diseñar métodos analíticos que permitieran distinguir los efectos debido a la acción de los genes, de aquellos derivados de la acción del medioambiente. Ello permitió per-feccionar los sistemas de selección ya que fue posible distinguir cuánto del comportamiento de una determinada variedad se debía a su genética y cuánto, por ejemplo, a la fertilidad del suelo. A partir de entonces se hace posible estudiar la llamada interacción genotipo ambiente, un fac-tor crucial al momento de hacer una selección efectiva para desarrollar una nueva variedad. Ello obligó al uso de diseños experimentales que contemplaran distintas localidades y varias repeticiones a lo largo de los años, para saber si una determinada variedad era genéticamente superior y presentaba una buena estabilidad en su comportamiento a lo largo del tiempo y bajo variados ambientes de clima y condiciones de suelo.

En 1933, otra técnica importante, la macho esterilidad citoplasmática, descrita por Marco Morton Rhoades en maíz, posibilitó que una planta produjera polen estéril, permitiendo la producción de híbridos sin la necesidad de emascular las panojas que producían el polen.

Después de la Segunda Guerra Mundial se desarrollaron nuevas técnicas, como los cruzamientos interespecíficos e intergenéricos, que posibilitaron la incorporación de genes que no estaban presentes en las poblaciones de una misma especie. El triticale, un cruzamiento entre trigo y centeno, es el mejor ejemplo de lo que se pudo lograr mediante hibridaciones interespecíficas. Los cruzamientos interespecíficos son exi-tosos sólo si se cruzan especies con igual número de cromosomas, ya que los gametos con un número desigual de cromosomas dan origen a indi-

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viduos estériles. Cuando se requiere cruzar especies de distinto número de cromosomas, a veces es posible duplicar el número de cromosomas de una de las especies a cruzar. Ello se logra utilizando un compuesto químico llamado colchicina, que es un inhibidor de la división celular. Otro factor que impide los cruzamientos interespecíficos es la existencia de incompatibilidades de pre-fertilización o de post-fertilización. Si no existen incompatibilidades de pre-fertilización es posible rescatar el embrión híbrido cultivándolo in vitro antes de que aborte. Tal método se conoce como rescate de embriones.

La mutagénesis es otra de las técnicas ampliamente usadas en mejoramiento genético. Los mutágenos químicos, como el EMS y el DMSO, las radiaciones ionizantes, los transposones (secuencia de ADN que cambia de posición en el genoma alterando el comportamiento de un determinado gen) y la variación somaclonal (variación fenotípica o genotípica que sufren algunas células cuando son cultivadas in vitro), se han utilizado ampliamente para generar mutantes con características deseables que den origen a nuevas variedades. La poliploidía inducida mediante colchicina y la adición o eliminación de uno o más cromoso-mas usando diversas técnicas de cruzamiento, dieron origen a lo que se llamó ingeniería cromosomal y que permitió la creación de líneas de sustitución o adición muy útiles para los estudios genéticos.

Los llamados retrocruzamientos, es decir, la cruza reiterada con un padre recurrente fue muy utilizada para la introgresión de genes espe-cíficos. La introgresión es el movimiento de genes de una especie a otra mediante una hibridación interespecífica seguido de varias retrocruzas, lo que permite alterar mínimamente la genética de la variedad que se desea mejorar (el padre recurrente).

Todas estas técnicas son aplicables cuando lo que se pretende es ampliar la base genética, incorporando nuevos genes a la población de mejoramiento. Sin embargo, el método más ampliamente usado en mejoramiento genético es la llamada selección recurrente, que consiste en aumentar la frecuencia de los genes favorables a través de ciclos re-petidos de cruzamiento y selección. Esta es la técnica mayoritariamente usada para la generación de nuevas variedades en muchas de las especies cultivadas, incluidas las especies frutícolas.

Todas las tecnologías anteriormente descritas están basadas en la recombinación genética natural, es decir, en la combinación de los ge-nes de los progenitores que se gatilla a partir de la gametogénesis, es decir, la formación del polen y los óvulos (los gametos). Los gametos son los vehículos en que se mueve el ADN contenido en los núcleos de

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estas células, el cual se combina a consecuencia de la polinización y posterior fertilización, que termina con la formación de un huevo con su correspondiente embrión. Esta recombinación génica es al azar y de allí deriva la necesidad de generar poblaciones de segregantes relativamente grandes, porque en la medida que mayor es la población de segregan-tes, mayores son las posibilidades de encontrar un recombinante que presente las características favorables que se buscan. El tamaño de la población que se requiera, dependerá de la heterogeneidad genética de los padres y del número de caracteres que se quieran combinar.

Todas las tecnologías anteriormente descritas, constituyen las bases en las que se apoyan los fitomejoradores actuales para el desarrollo de las nuevas variedades que han posibilitado que la agricultura haya sido capaz de abastecer de alimentos a la creciente población mundial, contradiciendo las predicciones de que llegaría un momento en que la población no dispondría de alimentos suficientes para su subsistencia. Esta predicción se ha hecho históricamente por años, basándose en la teoría del famoso economista inglés, Thomas R. Malthus, quien en 1798 propuso su teoría de que la población humana crecería en progresión geométrica, mientras que la producción de alimentos lo haría en pro-gresión aritmética.

Tal vez quien mejor encarna el éxito logrado por los fitomejoradores es el Dr. Norman E. Borlaug, norteamericano, fitomejorador de trigo, considerado por muchos el símbolo del éxito de la agricultura moder-na y la cara visible de la llamada Revolución Verde, que posibilitó el aumento espectacular de los rendimientos en los cereales durante la segunda mitad del siglo pasado y por lo que en 1970 le fue conferido el Premio Nobel de la Paz.

Todas las técnicas reseñadas en los párrafos precedentes son aplica-bles en algunas de las etapas clásicas con que debe contar todo Programa de Mejoramiento Genético moderno. Estas etapas son interdependientes y consecutivas y si una de ellas falla, el desarrollo de nuevas variedades no será posible. Ellas son:• Descubrimiento y/o creación de variabilidad genética: En el descubrimiento

de la variabilidad genética existente son indispensables, como ya se ha dicho, los bancos de germoplasma y otros mecanismos de conservación y caracterización de la diversidad genética existente. Las técnicas mutagénicas son indispensables para crear variabilidad genética adicional cuando ella no existe en los bancos de germoplasma o para hacer estudios genéticos relevantes para el diseño de nuevas estrategias de mejoramiento.

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• Combinación de la variabilidad disponible: Aquí son de importancia las técnicas para el cruzamiento de las especies y las técnicas de duplicación de cromosomas y de rescate de embriones ya descritos.

• Selección de los individuos que posean los caracteres de interés: Importantes resultan en este caso las técnicas relacionadas con los diseños experimentales y con las metodologías que permiten separar los efectos genéticos de los efectos medioambientales.

• Evaluación de los individuos seleccionados: Esta etapa generalmente contempla el desarrollo de ensayos en distintas localidades y por varios años, que permiten evaluar la estabilidad de una determinada variedad, es decir, cuánto influyen en su comportamiento las condiciones ambientales (suelo, clima, condiciones de cultivo, etc.). Además, esta etapa es muy importante ya que es mediante ella que las nuevas variedades se promocionan y los agricultores llegan a conocerlas.

• Distribución y comercialización de las variedades creadas: Todo programa de mejoramiento genético necesariamente debe contemplar estrategias de distribución y comercialización de las nuevas variedades. Más adelante nos referiremos específicamente a cómo han ido cambiando estas estrategias a lo largo de los años.

4. La irrupción de la biotecnología

Desde que Watson y Creek descubrieran la estructura del ácido desoxirribonucleico (ADN) en 1953, los avances en la biología a nivel molecular han sido espectaculares. En 1973 surgió un nuevo hito en la biología. Ese año Cohen y Bouyer establecieron las bases de la tecnología de la recombinación de los ácidos nucleicos (tecnología del “ADN recombinante”), posibilitando la manipulación de genes y su manejo in vitro. Estos descubrimientos marcaron el comienzo de la biotecnología moderna y del desarrollo de los Organismos Genéticamente Modificados (OGMs).

La biotecnología moderna se desarrolla a partir de una serie de métodos que permiten manipular directamente el ADN, que es una molécula grande compuesta por nucleótidos, los cuales están formados por un azúcar (la desoxirribosa), una base nitrogenada –que puede ser adenina (A), tiamina (T), citosina (C) o guanina (G)– y un grupo fosfato que permite el encadenamiento entre un nucleótido con el siguiente. Lo que distingue a un nucleótido de otro es la base nitrogenada, por lo que la secuencia del ADN se especifica nombrando sólo la secuencia de sus bases.

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El ADN constituye la piedra angular del crecimiento y desarrollo de toda especie viva, puesto que almacena la información genética que se transmite a través de las generaciones. Se puede decir que el ADN contiene “mensajes” escritos en “palabras”, denominadas genes, que se escriben con un alfabeto de sólo cuatro letras (A, T, C, G). El conjunto de las “palabras” o genes que caracterizan a un organismo se denomina genoma. El hombre posee aproximadamente 65.000 genes, mientras que en las plantas este número varía entre 20.000 y 40.000. En términos generales, la información genética se almacena del mismo modo en to-dos los organismos vivos, es decir, en la molécula de ADN. Por lo tanto, teóricamente un gen existente en cualquier especie puede ser funcional en la célula de cualquier otro.

Paralelamente al desarrollo de las técnicas del ADN recombinante, se han desarrollado varias otras técnicas que han revolucionado tanto la ingeniería genética misma, como los procesos que permiten identificar los genes que controlan características importantes desde el punto de vista agronómico.

Una de estas técnicas es la llamada reacción en cadena de la poli-merasa o PCR, por su sigla en inglés, que permite amplificar los ácidos nucleicos contenidos en el ADN. La polimerasa es una enzima que une segmentos de ADN y la técnica del PCR consiste en someter al ADN, en presencia de la polimerasa, a diferentes ciclos sucesivos de temperatura que desnaturalizan, pegan y amplifican el ADN hasta contar con canti-dades manipulables de las secuencias en estudio.

El material obtenido con esta tecnología puede ser secuenciado, es decir, se pueden determinar los nucleótidos que lo constituyen. Desde la secuenciación del genoma humano en 2001, los avances en las técnicas de secuenciación han sido espectaculares, al punto que actualmente se puede secuenciar el genoma completo de un ser vivo en menos de un par de meses y a un costo muy razonable.

La posibilidad de secuenciar con relativa facilidad el ADN ha dado origen a una nueva disciplina, la genómica, es decir, el estudio del genoma de una especie, que no es otra cosa que el estudio de los cro-mosomas que contienen los genes de todo ser vivo. Este conocimiento puede llevarnos a dilucidar qué genes son los responsables de controlar determinadas características fenotípicas y, con ello aprender a controlar su expresión. La secuencia de los genes involucrados en funciones espe-cíficas pueden ser determinadas usando “chips de ADN” o microarreglos, que son un conjunto ordenado de genes en una pequeña superficie de vidrio, destinados al estudio de la expresión génica, los cuales ofrecen

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información relevante para entender mejor el funcionamiento de los organismos vivos.

Dado que no todo el ADN presente en un ser vivo codifica para una proteína, se ha acuñado el término transcriptómica para referirse al estudio de la porción del genoma que es transcrito a RNA mensajero y puede llegar a expresarse en una proteína. Análogamente, se habla de proteómica para referirse al estudio de las proteínas que se expresan en una célula particular bajo diversas condiciones medioambientales o en distintas etapa de desarrollo de una planta; y de metabolómica, cuando se estudia el conjunto de moléculas, intermediarios metabóli-cos, metabolitos, hormonas, reguladores de crecimiento, metabolitos secundarios y otras moléculas que se pueden encontrar en un sistema biológico. La fenómica, por su parte, hace un intento por integrar estas disciplinas, a través de una aproximación más dinámica, ya que estudia todos estos fenómenos con el objetivo final de entender la función de genes y proteínas y sus respectivas interacciones.

Sin embargo, la fenómica no sería posible sin otra herramienta indispensable: la bioinformática, que es la aplicación de técnicas com-putacionales, de matemática aplicada, de estadística, de inteligencia artificial y de otras disciplinas, a la gestión y análisis de la multiplicidad de datos biológicos que se generan a partir de los estudios de genómica, proteómica, metabolómica y otras “ómicas” y que permiten solucionar problemas, analizar datos, simular sistemas y determinar mecanismos de acción a partir de los datos obtenidos a nivel molecular.

Con la ingeniería genética se pueden agregar uno o más genes espe-cíficos a una planta y hacer que éstos se expresen, con lo cual se cambia lo que se conoce como el fenotipo de una especie. Pero la ingeniería genética también permite “silenciar” la expresión de un gen presente en la planta, para producir un fenotipo deseable. Las plantas que re-sultan de agregar un nuevo gen que no estaba presente previamente en la planta, se conocen como plantas transgénicas, en tanto que las plantas que se modifican para silenciar o para aumentar la expresión de un gen previamente existente en la planta, pero que no se expresaba adecuadamente, se conocen como plantas cisgénicas.

Para efectuar la modificación genética deseada, lo primero que se hace es una construcción génica, es decir, se unen secuencialmente una serie de trozos de ADN que permiten agregar un gen de interés para que éste se exprese o para que su expresión sea impedida. Toda construcción génica generalmente consta de un promotor, que permite iniciar la transcripción del gen, de una secuencia de terminación que

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permite parar la transcripción del gen que se pretende introducir o silenciar, y de un gen marcador que permite la selección de las plantas transformadas. El gen marcador más utilizado es el que le confiere a la planta resistencia a un antibiótico como, por ejemplo, la Kanamicina, de manera que las plantas que se han transformado con éxito crecerán en los medios que contienen Kanamicina, mientras que las plantas que no se han transformado, morirán. La resistencia a herbicidas es también usada frecuentemente como gen marcador. Actualmente se dispone de tecnologías que permiten eliminar los genes marcadores o, dado que las tecnologías de transformación han aumentado significativamente su eficiencia, estos genes marcadores simplemente no se utilizan.

Las construcciones génicas se insertan en el genoma de la planta utilizando una bacteria llamada Agrobacterium tumefaciens, que existe normalmente en la naturaleza y que inserta parte de su ADN en la planta huésped para producir una enfermedad comúnmente llamada “agallas del cuello”, que se caracteriza por protuberancias que se forman en el cuello de las plantas leñosas. La inserción también puede realizarse mediante el llamado bombardeo génico, que consiste en bombardear con micropartículas de oro recubiertas con trozos de ADN las células de las plantas que se quieren transformar.

Las plantas transgénicas disponibles comercialmente en la actua-lidad, poseen principalmente resistencia a insectos y a herbicidas. La resistencia a insectos se logró con la incorporación de un gen obtenido del Bacillus thuringiensis (Bt), que codifica para una proteína que es tóxica para algunos insectos, principalmente los lepidópteros (polillas), aunque también hay proteínas que confieren resistencia a otros grupos de insectos como los coleópteros (burritos, cabritos o gusanos blancos). Las plantas con resistencia a herbicidas trabajan generalmente inacti-vando los receptores de ciertas enzimas de la planta e inhibiendo su acción. Tales métodos se han usado para producir las plantas cultivadas resistentes al glifosato, un herbicida comercializado bajo el nombre de Roundup®, y a otros herbicidas.

En 2009, la superficie mundial cultivada con cultivos transgénicos alcanzó a 134 millones de hectáreas, de las cuales EE.UU. cultivó 64,0 millones de hectáreas; Brasil, 21,4; Argentina, 21,3; India, 8,4; Canadá, 8,2; China, 3,7; Paraguay, 2,2; y Sudáfrica 2,1. Otros 18 países cultivan superficies menores a 1 millón de hectáreas, incluido Chile que cultiva sólo unas 25.000 hectáreas, principalmente de maíz. Los cultivos trans-génicos incluyen soya, maíz, algodón, raps, zapallo, pimientos, alfalfa, remolacha, petunias y claveles. En el caso de variedades frutales sólo

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se comercializa la papaya transgénica, pero estamos ciertos que cada día está más cerca el momento en que esta técnica será aplicada masi-vamente a otras especies frutales.

Como toda nueva tecnología, la ingeniería genética plantea una serie de incógnitas que hasta ahora no están totalmente resueltas. Se sabe que la liberación de OGM al medio ambiente no está exenta de riesgos, dado que van a expresarse genes que normalmente no están presentes en una población determinada y cuyo comportamiento se desconoce. Esto obliga a desarrollar estudios que aseguren, por ejemplo, que el gen introducido no le va a conferir a la planta modificada características indeseables, como podría ser su transformación en maleza, o que el gen introducido no sea transferido accidentalmente a plantas silvestres, posibilitando que éstas se hagan resistentes a herbicidas. Otra de las preocupaciones tiene que ver con el uso de genes marcadores como el de la resistencia a antibióticos, ya que hay quienes intuyen que éstos pueden tener efectos sobre la salud de quienes consumen estos produc-tos, los que podrían adquirir resistencia a los antibióticos. Hay también quienes sostienen que la presencia de estos genes puede aumentar las posibilidades de recombinación génica y, con ello, la posibilidad de que aparezcan nuevos organismos antes no presentes en la naturaleza.

Sin embargo, la principal preocupación tiene que ver con los efec-tos socioeconómicos que el desarrollo de estas tecnologías tiene para la humanidad, ya que una vez más serán los países desarrollados o las grandes compañías transnacionales las que usarán esta tecnología para venderle productos a los países en vías de desarrollo, sin que éstos se beneficien mayormente de la tecnología misma, generándose una de-pendencia tecnológica aún mayor a la actualmente existente. Lo anterior, deriva del hecho que la información y los nuevos descubrimientos se protegen mediante derechos de propiedad intelectual, principalmente patentes, lo cual obliga a los países o personas que usan esta tecnología a pagar regalías. Finalmente, hay que señalar que existen consideraciones éticas y morales que deben tenerse presentes cuando se transfiere un gen desde un animal a una planta.

Producto de estas interrogantes, la mayoría de los países han desa-rrollado normas estrictas para regular la liberación de los OGM al medio ambiente. Estas regulaciones están contenidas en una serie de cuerpos legales que colectivamente se conocen como normas de bioseguridad. Muchas de ellas han tenido su origen en acuerdos internacionales globa-les, como los que derivan de la Convención sobre Diversidad Biológica (CDB) que regula el movimiento transfronterizo de OGM.

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Hasta julio de 2009, Chile no poseía una ley sobre bioeguridad, pero una normativa en este sentido está siendo estudiada por el Congreso del país. A pesar de lo anterior, el país está regulando la liberación de OGM al medio ambiente mediante normativas que derivan de la ley de sanidad vegetal y de la ley de semillas. Mediante estas normativas, en Chile la liberación de OGM al medio ambiente se autoriza caso a caso, basándose en los análisis técnicos de una comisión especialmente creada para estos propósitos y que hasta ahora sólo ha autorizado el uso de OGM en la producción de semilla, la cual debe ser reexportada del país y no puede ser utilizada para producir OGM que se comercialicen en Chile.

A pesar de las aprensiones sobre el uso de OGM, nadie discute la validez de estos avances científicos y de las tecnologías que de ellos se derivan. Ha sido la propia tecnología la que se ha encargado de buscar soluciones que permitan mitigar los potenciales efectos nocivos de los OGM. Es el caso, por ejemplo, del desarrollo de la cisgenia y de la eliminación de los genes marcadores. Esto hace prever una nueva revolución, que seguirá a la llamada Revolución Verde generada en el siglo pasado a partir del descubrimiento de unos genes de enanismo asociados al rendimiento de los cereales, que permitieron duplicar la producción mundial de alimentos en unos pocos años y que evitaron una hambruna para la humanidad.

Este conjunto de tecnologías, que ya algunos han llamado la “revo-lución biotecnológica”, se transformará en una poderosa herramienta en la constante lucha contra los enemigos de las plantas; posibilitará la obtención de una mayor cantidad de alimentos, los que serán más sanos y tendrán precios más razonables; permitirá el cultivo de especies en áreas con limitaciones como son la falta de agua, el exceso de salinidad o condiciones extremas de temperaturas, etc. Ello permitirá satisfacer las necesidades de una población mundial creciente, que adicionalmente se ha tornado más exigente en cuanto a la diversidad y calidad de los productos que consume.

La utilización amplia de las técnicas biotecnológicas hace que el me-joramiento genético, para muchos caracteres sea más rápido, más exacto y más barato. Sin embargo, lo más importante es que ella amplía la po-sibilidad de intercambio de genes entre las distintas especies biológicas. Ya hemos señalado que el mejoramiento genético tradicional permite principalmente el intercambio de genes dentro de una misma especie, sin embargo, la biotecnología moderna hace posible introducir genes de especies no relacionadas, inclusive es teóricamente posible transferir

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genes de una especie animal a una vegetal. Esta ventaja permite el de-sarrollo de nuevas estrategias para el desarrollo de nuevas variedades.

Otro ejemplo del uso de la biotecnología, que va más allá de la ingeniería genética es, por ejemplo, la micropropagación o también llamado cultivo de tejidos in vitro. Esta técnica se desarrolló a partir de la constatación de que toda célula vegetal es teóricamente totipotente, es decir, que posee la capacidad de dar origen a una planta completa y funcional. Esto posibilita la clonación de individuos, esto es, la produc-ción masiva de plantas genéticamente idénticas, cosa que antes sólo era posible a través del enraizamiento de estacas o la injertación.

Una tecnología de gran ayuda para el mejoramiento genético es el llamado mejoramiento genético asistido por marcadores moleculares, también conocido como MAS (Marker Assisted Selection), por su sigla en inglés. Esta útil herramienta permite seleccionar plantas basándose en su genotipo en lugar de hacerlo en base a su fenotipo, que es lo que se hace cuando se utiliza mejoramiento genético convencional. En síntesis, lo que esta tecnología hace es asociar segmentos específicos del ADN de las plantas a determinados caracteres de interés agronómico. De este modo, se analizan precozmente las plantas para determinar la presencia de estos segmentos específicos de ADN, en lugar de tener que esperar a que se manifieste el carácter fenotípicamente. Esta metodología es particularmente útil en aquellos casos en que el carácter de interés es de difícil identificación, se manifiesta muy tarde en la vida de las plantas o posee un elevado costo analítico.

Esta misma tecnología puede ser utilizada para la identificación inequívoca de variedades, de un modo similar a como el análisis de ADN se utiliza con fines forenses en el hombre. Por lo tanto, usando los marcadores genéticos moleculares es posible la identificación inequívoca de variedades o genotipos y posibilita la determinación del parentesco entre especies y variedades, es decir, saber quiénes son los hijos de de-terminados padres y viceversa, información de gran importancia para el mejoramiento genético porque permite determinar el llamado pedigree de un individuo y la realización de estudios de diversidad genética.

5. La importancia de los recursos genéticos

La base de todo programa de mejoramiento genético está en la variabilidad presente en los recursos genéticos disponibles (germoplasma). Por ejemplo, si uno quisiera mejorar una especie para que sea resistente

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a una determinada enfermedad, necesita encontrar, en la colección de germoplasma, un individuo que sea resistente. Ese individuo resistente es el que se utiliza como padre o madre para los cruzamientos. Desgraciadamente, los individuos que tienen las características de interés, a menudo tienen muchas otras características que son indeseables, lo que hace que se requieran muchos cruzamientos para seleccionar aquellos individuos que tengan sólo las características que el mejorador busca.

De lo anterior se deduce que es indispensable contar con germoplas-ma variable en el que estén presentes las características de interés para los fitomejoradores. Este germoplasma está generalmente disperso en su hábitat natural, en las variedades antiguas o en colecciones aisladas y, por lo tanto, no está disponible para uso por parte de los fitomejorado-res. De allí que resulte indispensable establecer Programas de Recursos Genéticos, los que tienen por objeto colectar, documentar, caracterizar y conservar el germoplasma de las especies de interés. Por lo tanto, si la variabilidad genética de una determinada especie no está incorporada a los sistemas de conservación de germoplasma, no es muy útil porque no está disponible para los fitomejoradores y el mejoramiento genético no es posible. Esta es la razón por la cual hoy los recursos genéticos son reconocidos internacionalmente como un recurso indispensable para el desarrollo agrícola y han adquirido un valor estratégico que no siempre es suficientemente reconocido.

El gran interés actual por los recursos genéticos, principalmente de parte de los países desarrollados, se debe a que la mayor parte de la diversidad biológica planetaria se encuentra presente en los países en desarrollo. De éstos, los países de la región latinoamericana ocupan los primeros lugares en número de especies en el mundo. Brasil es el país que cuenta con un mayor número de especies a nivel mundial, unas 55.000 especies; le sigue Colombia, con 35.000. México está en cuarto lugar con unas 25.000 especies y Perú, con 13.000. Chile posee un pequeño número de especies, sólo unas 5.000, sin embargo, es privilegiado en cuanto a la naturaleza de las especies que posee, ya que un alto porcentaje de las especies es endémica, es decir, crecen sólo en nuestro territorio.

Hoy los recursos genéticos son reconocidos como indispensables para el desarrollo agrícola y han adquirido un valor estratégico que se ha materializado incluso en un valor económico que antes no tuvieron. Hasta hace poco se consideraba que estaban en el ámbito público y que podían ser usados libremente para beneficio de toda la humanidad. Sin embargo, en la actualidad los recursos genéticos tienen “dueño”, se han transformado en bienes apropiables por el sector privado, el cual puede

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generar valor a partir de su utilización, sea para la generación de nuevas variedades, para descubrir nuevos genes o para buscar nuevos usos a variedades antiguas.

Lo anterior induce cambios muy profundos en la manera en que estos recursos deben ser administrados, porque, al existir la posibilidad de desarrollar nuevos negocios a partir de ellos, el acceso a los mismos ya no ocurre con la fluidez de antes. El renovado interés en los recur-sos genéticos deriva entonces de los potenciales negocios que de ellos pueden surgir para el desarrollo de la economía mundial, los cuales pueden ser de variada índole.

Una primera reflexión al respecto deriva de los datos existentes en el informe del Estado de los Recursos Fitogenéticos en el Mundo para la Alimentación y la Agricultura, publicado por la FAO, donde se estima que deben existir no más de 500.000 especies de plantas superiores en el mundo, de las que se han identificado o descrito aproximadamente 300.000. De ellas, sólo unas 30.000 tienen algún uso por el hombre y ape-nas 7.000 han sido cultivadas por los seres humanos para su consumo alimentario. Sin embargo, menos de 30 cultivos alimentan al mundo y sólo tres familias de plantas, las gramíneas, las leguminosas y las rosáceas concentran casi el 80% de las especies alimenticias cultivadas.

Estos 30 cultivos aportan el 95 por ciento de la energía (calorías) o las proteínas de la dieta y sólo el trigo, el arroz y el maíz proporcionan más del 50% de la ingesta energética mundial derivada de plantas. Otros seis cultivos como el sorgo, el mijo, las papas, el camote, la soya y la caña de azúcar o la remolacha, llevan esa ingestión energética a un 75% del total. Estas cifras demuestran de manera contundente el enorme potencial que existe para domesticar nuevas especies para uso por parte del hombre.

Chile es un país privilegiado en cuanto a la diversidad genética que presenta. Se sabe que, en términos generales, la mayor diversidad se presenta en las zonas de transición entre ecosistemas altamente contras-tantes y tal vez sea ésta la razón por la cual nuestro país es poseedor de una diversidad genética tan particular. Chile no tiene un número muy alto de especies como pueden exhibir otros países, particularmente los de áreas tropicales, pero nuestras especies han evolucionado en am-bientes extremadamente diversos y contrastantes. Basta recordar que en nuestro territorio coexiste el desierto más árido del mundo con zonas de altísima pluviometría y que nuestros sistemas ecológicos varían en una misma latitud desde aquellos que evolucionaron a nivel del mar hasta aquellos que se desarrollaron en la alta cordillera. A esto debemos sumarle nuestros territorios insulares como las islas del Archipiélago

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Juan Fernández y la Isla de Pascua, las primeras de las cuales son con-sideradas una de las zonas con mayor grado de endemismo (especies de plantas que crecen exclusivamente en un determinado territorio) de la flora mundial.

Esta riqueza es única en el mundo y es un deber de chilenos con-servarla para las futuras generaciones. Pero su sola conservación no es suficiente, también hay que estudiarla y documentarla, tanto desde el punto de vista fenotípico, como fisiológico, ecológico y molecular. Por lo tanto, el estudio y caracterización de nuestra flora vascular resulta indispensable, sobre todo porque hoy sabemos que sólo un 20% de nuestra flora tiene usos conocidos, sea como plantas alimenticias, edul-corantes, ornamentales, medicinales, tintóreas, productoras de fibras, insecticidas, funguicidas, etc.

Ya hemos señalado que la visión de que los recursos genéticos eran bienes públicos cambió drásticamente cuando el mejoramiento genético se transformó en una actividad lucrativa. Lo anterior indujo cambios muy profundos en la manera en que los recursos genéticos empezaron a ser administrados, dando paso a una serie de complejidades que han sido abordadas por diversas normativas internacionales que pretenden regular su uso y la forma en que se reparten los beneficios cuando un nuevo producto es desarrollado a partir de ellos.

Una de las primeras de estas regulaciones está contenida en los acuerdos de la Convención sobre Diversidad Biológica (CDB) realizada en Río de Janeiro, Brasil, en el año 1992. En ella, las naciones reconocen el derecho soberano de los pueblos sobre sus recursos genéticos y se com-prometen a conservarlos, a establecer normas que regulen su acceso y a asegurar una adecuada compensación a sus dueños si, basados en ellos, se obtienen beneficios económicos. Esto ha cambiado de manera muy significativa el trabajo de los científicos, que ahora deben preocuparse de contar con germoplasma adquirido legalmente y estar dispuestos a compartir los beneficios derivados del uso de material propietario. Los acuerdos de la CDB fueron incorporados a la legislación chilena mediante el Decreto con Fuerza de Ley Nº 1963, que se publicó en el Diario Oficial de Chile N° 35.160, de fecha 6 de mayo de 1995.

Producto de este acuerdo inicial, las naciones se han visto en la nece-sidad de legislar para regular el acceso a los recursos genéticos propios y a suscribir acuerdos que posibiliten el acceso a recursos genéticos foráneos. El Tratado Internacional sobre los Recursos Fitogenéticos para la Alimentación y la Agricultura, adoptado por las Naciones Unidas el 3 de noviembre de 2001, y actualmente en vigor luego de que más de 40

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países lo suscribieran y ratificaran, se inscribe dentro de estos esfuerzos. Éste es un instrumento jurídicamente vinculante, que consiste en un sistema multilateral de acceso y distribución de beneficios, que apoya directamente la labor de los agricultores en la conservación y aumento de la diversidad agrícola y cuyos objetivos son la conservación y utili-zación sostenible de los recursos fitogenéticos para la alimentación y la agricultura, y la distribución justa y equitativa de los beneficios derivados de su utilización, en armonía con el Convenio de Diversidad Biológica.

En el mundo existen múltiples ejemplos que muestran como, por no tener políticas claras en relación al acceso a los recursos genéticos, los países no se benefician directamente de los recursos genéticos que poseen. Chile no es una excepción: importantes desarrollos tecnológicos se han hecho sobre la base de nuestras especies nativas. Es el caso, por ejemplo, de las Alstroemerias, de las frutillas y de las papas, las cuales son especies que se han mejorado sobre la base de germoplasma chileno. Sin embargo, hoy nuestros agricultores deben pagar regalías a compañías extranjeras por el uso de estas variedades. Recientemente, a esta lista se agrega la murtilla, que está siendo domesticada y protegida en Australia y el Leucocoryne domesticado y protegido en Estados Unidos, Europa y Japón. De allí la importancia de estudiar y caracterizar nuestra flora nativa, lo que nos permitiría la obtención de nuevos desarrollos tecno-lógicos como los ya señalados.

Actualmente Chile carece de un marco jurídico y normativo que regule el acceso a los recursos genéticos, lo que crea un vacío legal que tiene múltiples implicancias ya que las decisiones sobre transferencia e intercambio de material genético nativo, endémico o de interés agrícola queda entregado a las decisiones que tomen los particulares, las univer-sidades y los institutos de investigación, sin que haya una estrategia país que impida el uso indebido de nuestros recursos genéticos.

En ausencia de una normativa amplia, en 1996 el Ministerio de Agri-cultura nombró al INIA Curador Nacional de los Recursos Genéticos de Chile, con el objetivo de que estableciera un Sistema Nacional que per-mitiera sistematizar las actividades técnicas y administrativas necesarias para el manejo y conservación de los recursos fitogenéticos del país. Entre las tareas que el mencionado convenio le entregó al INIA está verificar el cumplimiento de las normas que fije el Estado para prospectar y colectar los recursos genéticos del país, distribuir los recursos fitogenéticos que le sean encomendados por el Estado bajo las normas que se establezcan, y contribuir al desarrollo de normativas que regulen el acceso, la conser-vación y utilización de los recursos fitogenéticos de Chile.

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6. Mejoramiento genético vegetal en Chile

Ya hemos señalado la importancia que tienen los recursos genéticos y la biodiversidad para los programas de mejoramiento genético. No hay que escatimar esfuerzos para reforzar la idea de que sin recursos gené-ticos, el mejoramiento genético no es posible. Desgraciadamente Chile no tiene un sistema moderno para la conservación de su biodiversidad, aunque existen importantes esfuerzos aislados, que si bien no funcionan como deberían, constituyen una base muy importante para el proceso de conservación. La mayoría de estos esfuerzos están mal financiados y no están integrados en un sistema nacional que regule su funcionamiento, ni menos que regule el acceso a recursos genéticos que, como ya se ha señalado insistentemente, tienen hoy el carácter de estratégicos.

La conservación de los recursos genéticos, entendida como una disciplina dedicada a la protección, rescate, mantención, estudio y uso sustentable del patrimonio biológico de un país, normalmente se practica bajo dos modalidades: in situ, es decir, en el lugar donde crecen en estado silvestre, o ex situ, o sea, fuera del lugar donde crecen en su estado silves-tre. La conservación in situ se realiza fundamentalmente en los parques nacionales, las reservas nacionales y los monumentos naturales, mientras que la conservación ex situ se hace fundamentalmente en los jardines botánicos, los bancos de germoplasma y los herbarios nacionales. A pesar de que estos últimos no manejan material vivo, son indispensables a la hora de inventariar y caracterizar los recursos genéticos.

En Chile disponemos de sistemas, tanto para la conservación in situ como ex situ. En cuanto a la conservación in situ, conviene saber que las primeras áreas protegidas públicas datan de 1879, cuando se estableció una amplia Reserva de Bosque en la zona andina, entre Concepción y Puerto Montt. Sin embargo, fue Federico Albert quien, a comienzos del siglo XX, impulsó en el país el desarrollo de una institucionalidad para la conservación de la flora y la fauna.

La Ley de Bosques de 1925 incorporó la figura de los Parques Nacio-nales y en 1926 se creó el Parque Nacional Vicente Pérez Rosales, el más antiguo de Chile. En 1967 Chile ratificó la Convención de Washington y adoptó las categorías de protección internacionalmente reconocidas: Parques Nacionales, Reservas Nacionales y Monumentos Naturales.

Desde entonces, muchos investigadores han contribuido de manera significativa al estudio y conservación de nuestra flora nativa (Claudio Gay, R. A. Philippi y su hijo Federico, entre otros). Sin embargo, fue el profesor Carlos Muñoz Pizarro quien, durante el siglo XX, promovió

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decididamente la creación de una red de Parques Nacionales y Reservas Forestales en Chile y fue el primer botánico en llamar la atención sobre el peligro de extinción que corren numerosas especies endémicas de la flora chilena. También participó activamente en la creación del Jardín Botánico Nacional en la ciudad de Viña del Mar y en el reacondiciona-miento del Herbario Nacional existente en el Museo Nacional de Historia Natural de nuestro país.

En 1972 se creó la Corporación Nacional Forestal (CONAF), que pasó a administrar las áreas protegidas estatales. Actualmente, el Sistema Nacional de Áreas Silvestres Protegidas del Estado (SNASPE) incluye 32 Parques Nacionales, 48 Reservas Nacionales y 15 Monumentos Naturales, que en conjunto cubren más de 14 millones de hectáreas, representando casi el 20% de la superficie continental de Chile. Pero esta superficie no garantiza la conservación adecuada de todos los ecosistemas y especies presentes en nuestro país, y el financiamiento con que cuenta el sistema para cumplir con su cometido es claramente insuficiente. Por otra parte, los compromisos adquiridos por el Estado luego de la firma del CDB requieren de la urgente revisión del marco legal e institucional con que funcionan las áreas silvestres protegidas.

La conservación ex situ puede realizarse utilizando plantas comple-tas, semillas, partes vegetativas con capacidad reproductiva (bulbos, tubérculos, yemas, etc.), tejidos vegetales (meristemas), polen y genes. La forma más usada de conservación es mediante Jardines Botánicos y Bancos de Germoplasma, donde mayoritariamente se conservan y estudian las especies de importancia agrícola.

La conservación ex situ de las especies vegetales en Chile es realizada por 31 instituciones, ya sea en bancos de germoplasma, jardines botá-nicos, arboretos, centros de semillas y viveros. En los bancos de germo-plasma se conservan alrededor de 67.000 accesiones, principalmente de especies cultivadas de importancia agrícola y forestal. De éstas, el 82% se conserva en forma de semilla. En los jardines botánicos, arboretos y jardines particulares se conservan unas 906 especies silvestres, 66% de las cuales son nativas.

Los jardines botánicos están destinados a establecer colecciones de plantas vivas con un sistema adecuadamente organizado de registros e información sobre el origen, taxonomía, distribución y condición de las plantas y las especies, con el fin de contribuir a su conservación. En Chile existen muy pocos y el primero de ellos lo creó Rodulfo Amando Philippi en la Quinta Normal de Santiago, allá por el año 1853, mientras se desempeñaba como Profesor de Botánica y Zoología en la Universidad

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de Chile. Un decreto del Gobierno de la época, datado en enero de 1876, ordenó a la Sociedad Nacional de Agricultura entregar a Philippi un terreno suficientemente grande en la entonces llamada Quinta Normal de Agricultura, para el establecimiento de un jardín botánico. En mayo de 1883, don Rodulfo Amando le entregó la dirección del jardín a su hijo Federico. Desgraciadamente, con el tiempo la Quinta Normal dejó de ser un jardín botánico y pasó a ser un parque recreacional, con lo cual el país perdió parte importante de su patrimonio biológico.

En la actualidad, el jardín más importante es el Jardín Botánico Nacional de Viña del Mar, creado a partir de un parque privado iniciado por el reconocido filántropo yugoslavo don Pascual Baburizza, quien lo donó en 1931 a la Compañía de Salitre de Chile, la que en 1935 lo transfirió a la Corporación de Ventas del Salitre y Yodo, institución que finalmente lo cedió al Estado de Chile en 1951. El Estado lo mantuvo bajo distintas formas de administración hasta que en 1992 le encomienda al INIA la creación de una fundación para su administración. De esta forma, el 2 de agosto de 1993, por acuerdo Nº 93-25 de su Consejo, el INIA crea la “Fundación Jardín Botánico Nacional de Viña del Mar”, estando entre sus fundadores el propio INIA, la Corporación Nacional Forestal (CONAF) y el Instituto de Desarrollo Agropecuario (INDAP). El jardín cuenta con una superficie de casi 400 hectáreas, de las cuales unas 40 constituyen el área de colecciones.

Otro jardín de importancia es el Jardín Botánico de la Universidad Austral de Chile, ubicado en su campus de la Isla Teja en Valdivia. Este jardín, creado en 1957, es relativamente pequeño ya que tiene sólo 11 hectáreas, y posee varias secciones como la de angiospermas y gimnospermas, la de plantas medicinales y tóxicas y la de cultivos agrícolas anuales, además de un jardín con plantas en peligro de extinción.

De más reciente creación y en plena etapa de establecimiento, es el Jardín Botánico Chagual, ubicado en el Parque Metropolitano de Santiago y que dispone de 34 hectáreas. El plan maestro incluye la creación de colecciones vivas destinadas a recrear la vegetación del Chile mediterráneo entre las cuencas de los ríos Choapa y Biobío; áreas que representen la vegetación mediterránea de la cuenca del mar Mediterráneo, Australia, Sudáfrica y California; un jardín filogenético de plantas vasculares; un jardín de plantas nativas amenazadas de extinción; un jardín de plantas endémicas de Chile mediterráneo; y uno destinado a homenajear a los botánicos que exploraron y describieron las plantas de la zona.

En los bancos de germoplasma, la modalidad de conservación más empleada son los bancos de semillas, sin embargo, también se usan

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los bancos de campo, donde se conservan plantas enteras in vivo y los bancos en los cuales el material que se conserva está en cultivo in vitro. Respecto de las especies de importancia agrícola, las colecciones más numerosas son las de cereales con unas 34.000 accesiones, leguminosas con 10.000, hortalizas con 5.000 y forrajeras con casi 4.000.

De las instituciones que conservan germoplasma ex situ, el sistema del Instituto de Investigaciones Agropecuarias (INIA) es el más com-pleto, ya que cuenta con un sistema conformado por un banco base de semillas, tres bancos activos, veinte cámaras de trabajo, tres bancos de conservación mediante cultivos in vitro y varias colecciones de campo localizados en diferentes Centros Regionales de Investigación a lo largo de Chile. Este sistema posee más de quince años de funcionamiento, lo que convierte a la institución en un referente obligado en el país en cuanto a la conservación ex situ de los recursos fitogenéticos del país.

En cuanto a la utilización de los recursos genéticos, sin lugar a dudas que ha sido el Ministerio de Agricultura de Chile, a través de varias de sus instituciones, el organismo que más se ha preocupado por la genética en Chile. Ya en el primer cuarto del siglo XX, creó el Departamento de Genética y Fitotecnia dependiente del Departamento de Investigaciones Agrícolas. De esos años datan los predios que poseía el Ministerio de Agricultura y que los agricultores llamaban la “Genética”. Estos predios formaron una red de estaciones experimentales, repartidas a lo largo de las distintas provincias del país, en las cuales se desarrollaban distintas actividades como la introducción y evaluación de variedades y la multiplicación de las llamadas “semillas genéticas”. Fue allí donde tuvieron sus inicios algunos de los programas de mejoramiento genético más exitosos del país, como el Programa de Mejoramiento Genético de Trigo en la “Genética de Paine”, y el Programa de Mejoramiento Genético de Papas en la “Genética de Centinela”, ubicada en la península del lago Llanquihue.

En el año 1964 se crea el Instituto de Investigaciones Agropecuarias (INIA), institución a la que se le traspasaron, junto con las responsabi-lidades del mejoramiento genético en el país, varias de las antiguas “genéticas”, que entonces eran administradas por el CONFIN (Consejo de Fomento de Investigaciones Agrícolas). A partir de entonces, el INIA heredó la responsabilidad sobre los programas de mejoramiento genético del país. Actualmente el INIA lidera la generación de nuevas variedades producidas mediante mejoramiento genético en las principales especies que se cultivan en el país, ya que posee Programas de Mejoramiento Genético para trigos de pan y candeales; avena; cebada; triticale; porotos

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secos, verdes y granados; lentejas; papas; cebollas; maíz choclero; y en especies forrajeras como lupinos, tréboles, hualputras y bromos. Sólo recientemente el INIA ha incorporado a los frutales en su esfuerzo por desarrollar nuevas variedades. Actualmente posee programas para el desarrollo de nuevas variedades en uva de mesa y en manzanos y están en proceso de implementación nuevos programas para frutales menores (frambuesas y arándanos) y cerezos.

Las motivaciones que ha tenido el INIA para involucrarse tan de-cididamente en el mejoramiento genético han ido evolucionando en el tiempo. La primera de tales motivaciones fue reconocer que el me-joramiento genético debe ser realizado localmente si se quiere lograr variedades bien adaptadas a los condiciones de cultivo en el país. Esta realidad es particularmente cierta para cereales como el trigo, que si no es mejorado para resistir las razas de roya presentes en Chile, no puede ser cultivado exitosamente. Diversos esfuerzos hechos para usar directamente las variedades producidas en el extranjero, han fracasado sistemáticamente.

Cuando se creó el INIA, su misión era la de asegurar la alimentación de la población y, por lo tanto, el énfasis estuvo en el desarrollo de va-riedades en las especies alimenticias más importantes para el país. Fue entonces cuando nacieron los programas de mejoramiento genético en cereales, en leguminosas de grano, en papas y en forrajeras. Pero en el mundo globalizado actual, la seguridad alimentaria dejó de tener la re-levancia que tuvo otrora y otras consideraciones estratégicas han pasado a tener mayor preeminencia. Estas tienen que ver con el ya analizado avance que ha habido en el conocimiento científico y tecnológico en los últimos años, pero también con cambios muy profundos que han ocurrido a nivel global en relación con (i) la propiedad de los recursos genéticos y cómo se puede acceder a ellos; y, (ii) con los cambios que se derivan del hecho que tanto las tecnologías para producir nuevas variedades como las variedades mismas, están protegidas por derechos de propiedad intelectual. Estos dos últimos aspectos los abordaremos en los siguientes capítulos.

7. Los Derechos de Propiedad Intelectual

Los Derechos de Propiedad Intelectual (DPI) son derechos privados que se otorgan a la contribución intangible que hacen los seres humanos para la producción de una tecnología particular y que le permiten a su

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titular, durante la vigencia del derecho, controlar la utilización comercial de la información o conocimientos contenidos en la tecnología creada. Como resultado de ello, los usuarios de las tecnologías deben obtener autorización del titular para utilizar comercialmente la propiedad intelectual. Las autorizaciones se conceden y la transferencia de tecnología se logra, conforme a un contrato de licenciamiento. Las patentes, el registro de marcas y el copyright, son distintas formas que adquieren los DPI. Las nuevas variedades están sujetas a algunas de las siguientes formas de DPI: Patentes, Secretos Comerciales y Derechos de los Obtentores.

PatentesEn general, las patentes pueden concederse a cualquier proceso, maqui-naria o composición de la naturaleza, que sea novedosa, útil y que tenga un nivel inventivo no evidente. Al inventor se le concede un monopolio privado, de duración fija y en un territorio determinado, para impedir que terceros fabriquen, utilicen o vendan el invento. A cambio de la patente, la materia objeto de la misma debe hacerse pública.

El patentamiento está regulado internacionalmente a través de la Convención de París para la Protección de la Propiedad Industrial y es administrada por la Organización Mundial de la Propiedad Intelectual (OMPI). La Convención de París no crea un derecho de patentes inter-nacional, sino que la protección ocurre como resultado de legislaciones y jurisprudencia nacionales, por lo que la protección varía entre los distintos Estados. El término, ámbito y exigibilidad de la protección internacional por patentes fue discutido en las negociaciones que lleva-ron al Acuerdo sobre Aspectos de los Derechos de Propiedad Intelectual Relativos al Comercio (ADPIC o TRIPs, por su sigla en inglés), como parte de la Ronda Uruguay del Acuerdo General sobre Aranceles Aduaneros y Comercio (GATT, por su sigla en inglés). Este es el sistema mediante el cual preferentemente se protegen las nuevas variedades en EE.UU.

Secretos ComercialesLos secretos comerciales se utilizan para proteger aquellas materias u objetos que no son patentables porque no cumplen con los criterios para una patente, o porque el titular no quiere divulgarlos públicamente por temor a que un competidor comercial utilice la información en perjuicio suyo. Una vez que la información es develada al público, el titular no puede reclamar por su carácter secreto y pierde el derecho de controlar su utilización por terceros. La posibilidad de solicitar y posteriormente

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obtener una patente, puede verse afectada por la divulgación pública de la información. Los secretos comerciales pueden aplicarse a una amplia gama de información: por ejemplo, pueden ser objeto de protección la información científica, los materiales biológicos objeto de un contrato de transferencia de germoplasma, etc.

En general, la protección por secretos comerciales es sólo contra la adquisición, develación o utilización de información o materiales, que contravienen las prácticas propias del comerciante honesto. A diferencia de una patente, la protección que otorgan los secretos comerciales no impide que otros puedan desarrollar y utilizar la misma información por otros medios independientes.

La existencia e implementación de los secretos comerciales varía de Estado en Estado. En algunos países, la divulgación no autorizada y la consiguiente utilización de secretos comerciales está ligada a normas sobre competencia desleal. La protección por secretos comerciales como medio contra la competencia desleal está reconocida a nivel internacional en el Artículo 10 bis de la Convención de París. El Acuerdo TRIPs (Artículo 39) también requiere a los Estados miembros que protejan los secretos comerciales (que se conocen en el Acuerdo como “información no divul-gada”). Este es el sistema mediante el cual se protegen los híbridos F1.

Derechos del Obtentor Los derechos del obtentor de variedades vegetales protegen a los fitomejoradores que produzcan variedades que sean nuevas, distintas, uniformes y estables. Estos derechos son otorgados a nivel nacional por los diferentes Estados, bajo las condiciones y plazos que las respectivas leyes establezcan. Los derechos del obtentor son regulados internacionalmente a través de la Convención Internacional para la protección de las Obtenciones Vegetales (UPOV) de 1961 y sus modificaciones de 1978 y 1991.

Las enmiendas adoptadas en 1991 amplían el ámbito de los derechos de los obtentores en varios aspectos. La convención de 1978 otorgaba al obtentor el derecho de excluir a otros de comercializar o vender el material de propagación de la variedad protegida, pero no excluía la posibilidad de propagar el material vegetal para uso propio. Esto es lo que se entiende como el “privilegio del agricultor”. El texto de 1991 extiende los derechos del obtentor a toda la producción –de carácter comercial o de cualquier otro tipo– eliminando el privilegio

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del agricultor. Además, extiende la protección desde el material de propagación, a los productos que este material produce (los frutos).

La versión de 1991 y la de 1978 reconocen el llamado “privilegio del mejorador o investigador”, que consagra la posibilidad de que una variedad protegida pueda ser utilizada por otros fitomejoradores o inves-tigadores para crear nuevas variedades, sin necesidad de autorización. Esta condición diferencia este derecho del otorgado mediante patentes, el que sí limita el acceso de otros fitomejoradores al material genético de la variedad protegida. Esta es una clara ventaja de este sistema por sobre el de las patentes, ya que garantiza el libre acceso al material genético.

Sin embargo, la versión de 1991 ha limitado el “privilegio del in-vestigador”, introduciendo el concepto de “Variedad Esencialmente Derivada”, que fue creado para llenar el vacío que crea la utilización de la ingeniería genética en el mejoramiento de plantas. Esto, porque se consideró injusto que el obtentor de una variedad sea despojado de sus derechos por una persona que simplemente añade una característica útil a una variedad ya mejorada. Ello implica que la autorización para hacer ingeniería genética utilizando una variedad protegida, debe otorgarse a través de licencias que contemplen el pago de regalías.

Chile posee una legislación que regula los DPI sobre las nuevas variedades de plantas, la que está en proceso de revisión para perfeccionarla y adecuarla a las disposiciones internacionales sobre esta materia, en cumplimiento de los acuerdos del GATT. Se trata de la ley Nº 19.342, que creó el Registro de Variedades Protegidas, que administra el Servicio Agrícola y Ganadero (SAG) y que establece condiciones y procedimientos para la inscripción de nuevas variedades, así como sanciones para quienes infringen las disposiciones que ella contiene. La mencionada ley recoge los compromisos adquiridos por el país como signatario de la Convención Internacional para la Protección de las Obtenciones Vegetales (UPOV) en su versión 1978.

De acuerdo a la legislación vigente, las variedades inscritas en este registro no pueden ser propagadas sin la autorización del obtentor, quien, por lo general, otorga licencias de propagación a determinados viveros, quienes traspasan al comprador final de las plantas un cierto monto por cada planta vendida, suma que debe ser entregada total o parcialmente al obtentor.

La legislación chilena prohíbe expresamente la inscripción en el Registro de Marcas, que administra el Ministerio de Economía, de nombres de variedades vegetales o de razas animales, de manera que en Chile no es posible la inscripción como marca de una variedad ve-

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getal, mecanismo que en otros países se usa para extender la protección más allá del período que otorga la ley, que generalmente es de 15 años. Tampoco es posible en Chile patentar una variedad vegetal, como sí lo es en otros países.

Las plantas se pueden patentar en EE.UU., Europa y Japón. En EE.UU., por ejemplo, la ley de patentes de 1930 restringió el patentamiento a las plantas propagadas asexualmente. En 1970 una nueva ley amplió el ámbito de la protección a las variedades producidas por semillas (a excepción de los híbridos F1). Al amparo de esta ley se han concedido más de 7.000 patentes, incluidas aquellas de nuevas variedades obtenidas por ingeniería genética (transgénicas). En Europa inicialmente existió la posibilidad de patentar variedades vegetales, sin embargo, a partir de la década del 50 se consideró que las patentes no eran adecuadas para proteger nuevas variedades de plantas, por lo que en los años 60 se creó la Unión Internacional para la Protección de Nuevas Variedades de Plantas (UPOV). A partir de entonces, y a fin de evitar una confusión jurídica, el derecho de patentes europeo excluyó la patentabilidad de las variedades vegetales.

Una parte significativa de las variedades actualmente en uso han sido producidas por programas que han contado con financiamiento público y, por lo tanto, están disponibles para el libre uso de los agricultores. Sin embargo, cuando a mediados del siglo pasado aparecen las semillas híbridas en el mercado, el mejoramiento genético se transforma en un negocio y los fitomejoradores, tanto públicos como privados, comien-zan a buscar formas de compensar la inversión y el esfuerzo técnico realizado. Es así como la creación de nuevas variedades se transforma en una de las maneras en que el conocimiento y la información pasan a constituir un bien transable. Esto se ha traducido en que la mayor parte de las nuevas variedades que hoy se liberan para uso por los agricultores, están protegidas por algún tipo de DPI.

En el caso de Chile, a junio del año 2009, en el Registro de Variedades Protegidas del SAG figuraba un total de 604 variedades, de las cuales 53 eran de hortalizas, 38 de cereales, 19 de leguminosas de grano, 17 de forrajeras, 344 de especies frutícolas, 127 de especies ornamentales y 6 de especies forestales.

Tal como se ha señalado, las normativas sobre los DPI tienen serias repercusiones en Chile y afectarán de alguna forma a todas las áreas de la producción agrícola. Veamos, por ejemplo, el impacto de los DPI en el ámbito de la fruticultura. Ésta se ha desarrollado, casi exclusivamente, sobre la base de variedades generadas en el extranjero. Esto porque el

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principal mercado para nuestra fruta en el pasado fue EE.UU., país de origen de la mayoría de las variedades frutícolas que se cultivaban a nivel mundial. Dado que las condiciones de cultivo en Chile son muy parecidas a las de California en EE.UU., se optó por no desarrollar va-riedades en nuestro país, no sólo porque ello resultaba oneroso, sino porque al cultivar variedades norteamericanas, poníamos en el mercado frutas conocidas por los consumidores de ese país. Hoy, sin embargo, esa realidad ha cambiado drásticamente, principalmente a partir del hecho que, de ahora en adelante, todas las nuevas variedades que aparezcan en el mercado estarán patentadas o estarán protegidas por algún DPI.

Actualmente, sólo alrededor de un 20% de las variedades que se comercializan en Chile están protegidas por DPI. Esta situación cambiará drásticamente en el futuro, ya que aumentará nuestra dependencia de las tecnologías extranjeras y se agregarán nuevos costos en DPI a los que ya pagamos cuando utilizamos otras tecnologías importadas como las deri-vadas del uso de fertilizantes, de pesticidas, de maquinaria agrícola, etc.

Lo anterior ha provocado que la mayoría de los países que compiten con Chile en el ámbito frutícola, cuenten con programas de mejoramiento genético en dicho ámbito. Lo realizado por Nueva Zelanda con la intro-ducción de nuevas especies al cultivo comercial (kiwi) y lo avanzado en materia de producción de nuevas variedades de manzano, son ejemplos a destacar. Sudáfrica y Australia también cuentan con programas de mejoramiento genético y, junto a Nueva Zelanda, están protegiendo sus nuevas variedades en Chile. En contraste, Chile ha hecho poco en mejoramiento genético frutícola.

En nuestro país no existían programas formales y los esfuerzos se concentraban en la introducción y evaluación de variedades producidas en el extranjero, hasta que, hace sólo 10 años, se inició formalmente el Programa de Mejoramiento Genético de Uva de Mesa en el INIA. A ello se han sumado iniciativas de viveristas particulares, como la de Australis Breeding, que apoyados técnicamente por la Universidad de Chile iniciaron un programa para durazneros y nectarinos. Varios vi-veros están evaluando en Chile segregantes producidos por genetistas extranjeros, con el fin de seleccionar individuos adaptados a nuestras condiciones de cultivo.

Si hasta ahora nuestra fruticultura ha podido desarrollarse impor-tando y adaptando tecnología, muchas veces pagando por ella, ¿qué importaría pagar por el uso de nuevas variedades? La respuesta a esta interrogante es de variada índole y tiene que ver con la disponibilidad de tecnologías en el ámbito internacional y con las dificultades que sur-

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gen cuando hay de por medio DPI comprometidos para la transferencia de la tecnología.

En primer lugar es necesario recordar que los DPI se crearon como una forma de estimular la innovación tecnológica y de compensar adecuadamente a quienes invierten tiempo, dinero y creatividad en desarrollar nuevos productos. Pero en el escenario actual, la protección de variedades puede usarse también con otros objetivos. La mayoría de los fitomejoradores apuestan a generar variedades con un amplio espectro de adaptación, de manera que sean profusamente plantadas a nivel mundial. En este caso, mientras más plantada sea una variedad, mayores serán los beneficios para el obtentor. Sin embargo, hay quienes ven en el mejoramiento genético una oportunidad para diferenciar el producto obtenido y, por lo tanto, el obtentor, en lugar de promover su variedad para que sea plantada masivamente, limita el acceso de terce-ros a ella, con el propósito de aprovechar sus características distintivas.

Esta última es la estrategia de Nueva Zelanda, que una vez que obtiene y protege una nueva variedad, permite su cultivo sólo en su territorio y, sólo después de 10 años autoriza el licenciamiento a produc-tores de terceros países. Esta modalidad también está siendo usada por diferentes empresas y compañías frutícolas, que adquieren la licencia de nuevas variedades o desarrollan sus propios programas de mejora-miento genético, con el propósito de licenciar tanto la producción de plantas como de fruta, al grupo reducido de sus propios abastecedores.

Tal tipo de licenciamiento es perfectamente posible al amparo de la convención UPOV en su versión 1991 que, como hemos señalado, extiende la protección desde la planta a la fruta que ésta produce. Es así como nacen “clubes” exclusivos para el cultivo de determinadas especies y variedades, que se rigen por estrictos contratos para la compra de plantas y que muchas veces incluyen la recompra de la fruta producida o, por lo menos, el compromiso de comercializarla a través de determinadas empresas, una nueva forma de la llamada “agricultura de contrato”. Si el país o empresas nacionales contaran con variedades propias, ellas constituirían “moneda de cambio” para permitir que las nuevas varie-dades producidas en el extranjero, y que se comercialicen en el país a través de clubes, puedan seguir llegando al país.

Finalmente, debemos señalar que la exigibilidad de respeto a los DPI está garantizada por una serie de otras normativas contempladas en los Acuerdo sobre Aspectos de los Derechos de Propiedad Intelectual Relati-vos al Comercio (TRIPs), tales como impedir la importación de productos que no cumplan con las normas sobre propiedad intelectual. Ésta ya ha

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sido una causal para impedir la entrada de fruta chilena a los EE.UU.. Por lo tanto, dada la importancia de nuestras exportaciones frutícolas al resto del mundo, se hace indispensable respetar las normativas que a nivel global existen sobre esta materia.

8. Qué debemos hacer en Chile para transformarnos en actores relevantes en el mercado global de nuevas variedades

Empecemos por señalar que en el siglo XXI los procesos de producción agrícola deberán tener en cuenta no sólo los requerimientos de los pro-ductores sino que, preferentemente, las demandas de los consumidores, los que de manera creciente están exigiendo alimentos más sanos, más diversos, más elaborados y que hayan sido producidos con estricto apego a normativas medioambientales, laborales y, en el caso de productos de origen pecuario, de bienestar animal.

Para dar satisfacción a estos requerimientos, resulta bastante obvio que nuestro país debe revisar su política hacia el mejoramiento gené-tico, la cual hasta ahora ha sido más bien pasiva. De ahora en adelante habrá que ser más proactivo, incentivando y dando recursos para que se creen programas para la producción de variedades mejoradas en el mayor número de especies posibles, y estimulando la investigación básica en disciplinas que den apoyo a los programas de mejoramiento genético. Sin ese esfuerzo, continuará aumentando nuestra dependencia y seguiremos siendo un país que no avanza en el sentido de disminuir la brecha tecnológica existente entre los países desarrollados y aquellos en vías de desarrollo, y no estaremos contribuyendo a aumentar la competitividad global de nuestra agricultura.

Como señalamos inicialmente, el mejoramiento genético puede aplicarse a los más variados aspectos del bienestar de la humanidad. Esto incluye a la agricultura propiamente tal, al sector forestal y a los aspectos relativos al paisaje. También puede aplicarse al mejoramiento de variados aspectos dentro de cada una de estas áreas. Tal como se ha indicado y ejemplificado en los capítulos anteriores, Chile posee po-tencialidades en cada uno de estos sectores y necesidades en variados aspectos, pero desafortunadamente no todos pueden ser abordados en forma simultánea, lo que necesariamente significa que deben priorizarse algunas áreas y ciertos aspectos. Nos parece que la agricultura debe ser prioritaria y dentro de ella, algunos aspectos en particular. Por ejemplo,

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temas como la calidad de los productos que ponemos en los mercados, la diversificación en la oferta de productos, la agregación de valor a los productos primarios y la disminución de los costos de producción, la adaptación a condiciones de estrés y la adaptación al cambio climático, deben ser objetivos relevantes.

En relación con la calidad, partamos por señalar que no todos los problemas pueden ser resueltos mediante la simple importación de tecnología, como lo hemos hecho en el pasado. Tomemos nuevamente como ejemplo la situación de la fruticultura, uno de nuestros pilares en materia de exportaciones del sector silvoagropecuario. La mayoría de las variedades han sido desarrolladas en el hemisferio norte para ser trans-portadas a distancias relativamente cercanas de los centros de produc-ción. No resulta difícil entonces comprender por qué la calidad con que llegan a los mercados de destino algunos de nuestros productos, como duraznos y nectarinos, no es siempre la mejor. Esta situación se agrava, si consideramos que para mantener el crecimiento del sector frutícola se han desarrollado mercados cada vez más distantes (Europa, Asia), donde también resulta cada vez más difícil llegar con fruta de calidad.

Como las exigencias de calidad están aumentando en todos los mercados, se hace necesario incorporar cada vez más tecnología para dar satisfacción a este requerimiento. Hasta ahora hemos hecho esto a través de la incorporación de tecnologías de pos cosecha, pero ya sabemos que éstas tienen limitaciones difíciles de superar y, por lo tan-to, se hace necesario incorporar nuevas tecnologías que nos permitan llegar a los mercados de destino con fruta de mejor apariencia y buenas características organolépticas. Naturalmente, todas las mejoras que se hagan en las tecnologías de cultivo, cosecha, embalaje, almacenamiento y transporte de la fruta, ayudarán a solucionar los problemas de calidad, sin embargo, es el mejoramiento genético la herramienta que más puede contribuir al logro de este objetivo. Chile podría ocupar este espacio, desarrollando variedades que sean buenas viajeras y que tengan buenas características de conservación, cosa que otros países no están haciendo.

En cuanto a la diversificación de nuestra oferta, ya hemos visto las ventajas que tiene Chile en cuanto a su diversidad genética y a las oportunidades que existen para la domesticación de nuevas especies. Ejemplos a destacar son los que ya se están desarrollando en Chile en relación con la domesticación de la murtilla y los huilles, sin embargo, hay una larga lista de especies con potencial, como por ejemplo el pepino dulce, la lúcuma, la chirimoya, el maqui y muchas otras que sería largo de enumerar. Además, debemos pensar que no sólo la alimentación será

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el foco de la agricultura del siglo XXI, ya que desde hace varios años se está trabajando para que el sector agrícola pueda transformarse en proveedor de bienes y servicios que tradicionalmente han provenido de otras áreas de la economía. Es el caso de los combustibles, los plás-ticos, los fármacos y varios otros productos que ahora ya empiezan a producirse a partir de productos agrícolas.

En relación con la agregación de valor a nuestros productos prima-rios, las actividades deberían girar en torno a los productos agroindus-triales, como congelados y jugos, para lo cual deberían desarrollarse variedades especialmente adaptadas para ser procesadas y que ojalá posean propiedades nutricionales ventajosas, como altos contenidos de antioxidantes (pigmentos), vitaminas u otros productos beneficiosos para la salud. También podemos pensar en desarrollar variedades que puedan ser catalogadas como alimentos funcionales, es decir, alimentos que contengan principios activos beneficiosos para la salud o variedades especialmente adaptadas para la extracción de nutracéuticos, es decir, compuestos de origen vegetal que se extraen para comercializarlos como fármacos por sus propiedades beneficiosas para la salud.

También sabemos que los recursos naturales disponibles para la agricultura están en franca disminución, producto de la degradación de los suelos, de la sobreexplotación de los bosques y de la alarmante escasez de recursos hídricos. Ello significa que, en un futuro cercano, necesariamente tendremos que desarrollar variedades que sean más resistentes a la salinidad, que sean más eficientes en el uso de agua y que presenten una mejor adaptación a condiciones de suelo limitantes, como la falta de aireación y otras características físicas. En otras pala-bras, tenemos que tomar conciencia de que el cambio climático, sea antropomórfico o derivado de causas naturales, es una realidad y que la agricultura deberá adaptarse a estos cambios produciendo nuevas variedades, mejor adaptadas a los nuevos escenarios agroclimáticos que tan dramáticamente están modificando el panorama agrícola de la humanidad.

En cuanto a la disminución de los costos de producción, la idea es producir variedades que requieran menos mano de obra, que se adapten mejor a la mecanización y, fundamentalmente, que sean resistentes a plagas y enfermedades, y tolerantes a herbicidas, de manera que puedan manejarse con cantidades mínimas de pesticidas, con lo cual también serán variedades más amigables con el medioambiente y más saludables para quienes las consumen.

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También es importante tener en cuenta la complejidad del desafío de transformar a Chile en un abastecedor de tecnologías en el ámbito del mejoramiento genético. Ello porque no sólo se requiere de adecuadas políticas públicas, sino de un sector privado empresarial que reconozca las potencialidades del mejoramiento genético como negocio y que, por lo tanto, esté decidido a hacer inversiones a largo plazo. En otras palabras, se requiere de una fuerte alianza público/privada que permita aunar esfuerzos para el logro de objetivos comunes. Ciertamente que el sector público deberá apoyar más intensamente algunas aéreas como la regulatoria, la formación de recursos humanos y la investigación básica; mientras que el sector privado deberá involucrarse más directamente en el establecimiento de los programas de mejoramiento genético pro-piamente tales.

Es necesario reforzar la noción de que ésta es una tarea de largo plazo que sin subsidios del Estado no podrá desarrollarse adecuadamente, precisamente porque los resultados producen retornos a muy largo plazo. Pero también hay que señalar que existen maneras de disminuir los plazos a los cuales se pueden lograr resultados. En este sentido lo primero que hay que tener claro es que no se requiere “reinventar la rueda”, sino que más bien buscar alianzas estratégicas con quienes ya la hayan inventado. Ello implica recorrer el mundo en busca de estos socios, siempre teniendo presente que hay que rentabilizar al más corto plazo posible las cuantiosas inversiones que el mejoramiento genético implica.

Algunos de los aspectos a considerar para un adecuado diseño de los incentivos que tiene el negocio del mejoramiento genético en Chile, son los siguientes:

a) Recursos GenéticosSe requiere reforzar decididamente los sistemas de conservación de germoplasma tanto in situ como ex situ. Por lo tanto, se deberá reforzar el Sistema Nacional de Áreas Silvestres Protegidas del Estado (SNASPE) y se deberá estimular la creación de jardines botánicos a lo largo del país, pero, fundamentalmente, se deberán reforzar los sistemas de conserva-ción ex situ de los recursos genéticos chilenos.

Ya se ha señalado que el germoplasma constituye la base sobre la cual se fundan todos los programas de mejoramiento genético. La mayoría de los países del mundo cuentan con bancos de germoplasma en los cuales se almacenan las semillas y se documentan sus características.

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También hemos señalado que el INIA es el organismo que posee el más completo sistema de bancos de germoplasma, pero es necesario decir que la operación de estos bancos está pobremente financiada, ya que, por ejemplo, no se contemplan recursos para las necesarias evaluaciones de la germinación, ni para la regeneración de los materiales conservados. Tampoco ha habido recursos hasta ahora para hacer colectas sistemáticas que permitan aumentar las colecciones disponibles o completar la do-cumentación de las existentes. Las bases de datos de que se dispone no son universalmente accesibles y no se cuenta con todo el personal que se requiere para hacer funcionar estos bancos de acuerdo a estándares internacionales.

Adicionalmente, resulta imperioso crear una institucionalidad que permita coordinar las distintas instancias actualmente disponibles para la conservación de la biodiversidad del país. Para ello se sugiere crear un Sistema Nacional para la Conservación del Germoplasma y de la Biodiversidad. Ello implica establecer una adecuada coordinación entre las distintas instituciones involucradas en la conservación, de manera de contar con protocolos estandarizados de funcionamiento y bases de datos comunes y de acceso general. El nuevo sistema que se cree, debe estar inserto en alguno de los sistemas mundiales actualmente dispo-nibles, para lo cual será necesario incorporarse a alguna de las redes establecidas, como por ejemplo la de la Organización de las Naciones Unidas para la Agricultura y la Alimentación (FAO, por su sigla en inglés).

El sistema propuesto deberá constituir una instancia permanente de coordinación y discusión, liderada por el MINAGRI o alguna de sus dependencias, y será la responsable, además de las tareas ya descritas, de proponer políticas nacionales sobre recursos genéticos, analizar, discutir y proponer normativas legales que la regulen y, en general, transformarse en el ágora donde los especialistas nacionales en el tema se reúnan para discutir todo lo relacionado con los recursos genéticos y su conservación en Chile.

Tal como se plantea, lo relativo a los recursos genéticos deberá quedar radicado fundamentalmente en el ámbito del interés público.

b) LegislaciónPara que el país dé un salto tecnológico en materia de mejoramiento genético, es indispensable promover dos cuerpos legales: una ley que regule el acceso a los recursos genéticos y un ley de bioseguridad.

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Respecto de la ley de acceso, partamos por señalar que actualmente Chile carece de una institucionalidad y de un marco jurídico y normativo que regule el acceso a los recursos genéticos. Ello crea un vacío legal que tiene múltiples implicancias, ya que las decisiones sobre transfe-rencia e intercambio de material genético nativo, endémico o de interés agrícola quedan en manos de los particulares, las universidades y los institutos de investigación. Por ello, resulta indispensable abordar este tema con un criterio país. En este sentido, es necesario tener en cuenta, sin embargo, que legislar respecto del acceso a los recursos genéticos no será una tarea fácil, por los efectos que conlleva reconocer que ellos son, efectivamente, patrimonio de la nación y no propiedad de particulares.

Por otra parte la ley debe crear una institucionalidad que permita manejar los permisos de acceso, tanto en el plano internacional como nacional, de manera de garantizar que el material sea debidamente usado y que se respeten todos los acuerdos internacionales existentes al respecto. Ello implica el establecimiento de convenios de colecta que garanticen que los recursos genéticos recolectados sean usados para la investigación y transferidos al sistema que se establezca para fines de conservación a largo plazo. También deberá contemplar cláusulas sobre la distribución justa y equitativa de los beneficios a la nación en caso de que, a partir del material colectado, se generen desarrollos co-merciales. Finalmente, la norma deberá contemplar la obligatoriedad para que el colector deje una copia del material colectado en los bancos de germoplasma legalmente reconocidos como tales, y una copia del material colectado en forma de material herborizado en los herbarios nacionales que la ley establezca.

En relación a la ley de bioseguridad, es preciso señalar que tanto el Poder Ejecutivo como el Poder Legislativo han trabajado en la elaboración de propuestas sobre el tema, y que actualmente se encuentra en discusión en el Parlamento una iniciativa al respecto. Varios aspectos relativos a la bioseguridad resultan difíciles de normar, porque la norma debe regular el accionar de distintas reparticiones del Estado. Es así como las normas relativas a resguardo de los derechos de los consumidores a estar debidamente informados están radicadas en el Ministerio de Economía; el resguardo de la salud de los ciudadanos, en el Ministerio de Salud; la protección del medioambiente, en la CONAMA y en el Ministerio de Agricultura; que se posibilite la coexistencia de los diversos sistemas de producción agrícola actualmente vigentes (agricultura convencional, agricultura orgánica y agricultura basada en OGM), en el Ministerio de Agricultura; etc.

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Demás está señalar que cualquier cuerpo legal debería basarse en la información científica disponible y debería ser lo suficientemente general y flexible como para que no se vea superada por los avances tecnológicos, cosa que ha ocurrido con muchas leyes en varios otros países. También es necesario tener presente un aspecto que siempre causa conflicto en las discusiones, esto es si la ley debe o no contemplar los efectos socioeconómicos de las tecnologías relativas a los OGM. Nuestra opinión es que estos efectos deben quedar contemplados más bien en los aspectos reglamentarios que en la ley misma, ya que son muy cambiantes y sujetos a coyunturas puntuales.

Sin una legislación adecuada en materia de acceso a los recursos genéticos y en materia de bioseguridad, difícilmente estarán los estí-mulos para que el sector privado se decida a invertir en la creación de programas de mejoramiento genético en Chile.

c) CapacitaciónUna de las limitantes que tiene el país para la creación de programas de mejoramiento genético dice relación con la falta de especialistas en el área, razón por la cual tanto el Estado de Chile como el sector empresarial debieran hacer un esfuerzo significativo para capacitar profesionales en mejoramiento genético. A nivel de doctorado son muy pocos los profesionales capacitados en la materia, y si se crean las condiciones para abrir nuevos programas de mejoramiento genético, la demanda por este tipo de profesionales será creciente.

Por otra parte, el sistema universitario chileno tampoco dispone de programas de doctorado que permitan ofrecer esta especialidad en el país. A pesar de ello, en Chile sería perfectamente posible crear y ofrecer la especialidad como una nueva alternativa para estudiantes interesados en capacitarse en este campo. Pero no solamente se requiere capacitación en el plano profesional, sino que también ella debe abarcar el plano técnico. La capacitación en técnicas de mejoramiento, como la emasculación, la germinación de semillas, el recate de embriones, la mutagénesis inducida y los sistemas de evaluación, son algunos de los temas que debe contemplar la capacitación a nivel técnico y que puede ser establecida tanto por el sistema universitario, como a través de cursos específicos dictados por empresas o institutos tecnológicos.

d) Promover la creación de programas de mejoramiento genético en ChileYa hemos señalado que el mejoramiento genético es una actividad de carácter permanente y que requiere de un financiamiento de largo plazo.

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Ésta ha sido una de las causas por las cuales muchos programas no han llegado a buen término, porque no se ha entendido que sus resultados sólo pueden verse a 10 o 15 años plazo. Por lo tanto, para estimular efectivamente la creación de programas de mejoramiento genético es necesario readecuar los instrumentos actualmente disponibles en el Sistema de Innovación del Estado de Chile, de manera de permitir la presentación de proyectos que requieran financiamiento de largo plazo (10 a 15 años).

Una segunda consideración se refiere a los casos en que se pretenda crear un programa totalmente nuevo, que no tenga trayectoria en el país. En estos casos las alianzas estratégicas con programas existentes en el extranjero son casi una necesidad. Lo anterior porque, aun cuando desde el punto de vista estrictamente técnico no hay limitaciones para iniciar un programa desde cero, hay mucha información que se inscribe dentro de los llamados secretos industriales (conocimiento que no se publica ni se difunde), que resulta crucial para acortar el tiempo en que pueden lograrse resultados. Por lo tanto, cualquier proyecto nuevo debe necesariamente contemplar alianzas con grupos de investigación que tengan experiencia en el tema.

Lo anterior no sólo incluye a aliados existentes en el sistema uni-versitario y público, sino que también a una multiplicidad de empresas de distintos tamaños, que se han dedicado por años a realizar mejora-miento genético como negocio, algunas de las cuales están muy bien posicionadas en el mercado. También hay que señalar que estas alianzas estratégicas no sólo deben contemplar los aspectos técnicos, sino que también los factores comerciales que son tanto o más importantes al momento de colocar una nueva variedad en el mercado, sobre todo tratándose de mercados globales, que son a los que deben apuntar las iniciativas que se realicen en Chile.

Por otra parte, se debe tener presente que el Sistema de Innovación del Estado de Chile contempla como una necesidad los aportes privados al desarrollo de cualquier proyecto de I+D+i. Lo anterior porque la idea es que este tipo de negocios terminen finalmente en el ámbito privado. Dado que el mejoramiento genético, como ya se ha señalado, es de largo plazo y, por lo tanto, requiere de cuantiosas inversiones, resulta difícil que una sola empresa pueda concurrir a financiar proyectos de esta naturaleza. Es por ello que el sistema debería incentivar la imple-mentación de estos proyectos en el marco de alianzas nacionales más amplias, como son los consorcios tecnológicos, los que tienen mayores

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potencialidades para apoyar financieramente este tipo de proyectos y transformarlos en negocios sustentables en el largo plazo.

A pesar de lo señalado anteriormente, hay un grupo no menor de es-pecies, entre las que actualmente se encuentran varias de las leguminosas de grano (lentejas, garbanzos, chícharos, etc.), que deben ser mejoradas bajo un esquema de financiamiento estrictamente público, dado que las empresas privadas no se interesan en estas especies por lo limitado del volumen de venta de semillas. Estos programas deben contar con financiamiento estrictamente público y estar diseñados para apoyar a la Agricultura Familiar Campesina (AFC), que requiere variedades con características distintas a las de la agricultura empresarial.

e) Promover el desarrollo de investigación básica que brinde apoyo al desarrollo de programas de mejoramiento genético

En capítulos precedentes hemos señalado el enorme avance que ha tenido el conocimiento científico a partir de finales del siglo pasado, cuando irrumpe la biotecnología moderna y se develan los secretos de la caracterización y manipulación del ADN. Ello ha cambiado significa-tivamente la manera en que se realiza el mejoramiento genético en la actualidad y lo cambiará aún más en el futuro. Por lo tanto, si el país no se incorpora a la generación de información básica que apoye la generación de nuevas variedades, habremos ganado sólo la mitad de las batallas, ya que seguiremos dependiendo de tecnologías generadas en el extranjero y deberemos pagar regalías por el uso de las nuevas tecnologías que se desarrollen.

Lo anterior implica que, junto con incentivar la creación de progra-mas de mejoramiento genético en Chile, se debe incentivar la investiga-ción fundamental en disciplinas como la genética, las “ómicas” en gene-ral (transcriptómica, proteómica, metabolómica, etc.), la bioinformática, etc., labor que debe recaer en el sector universitario y en los centros de investigación, bajo un decidido apoyo del sector público.

9. Consideraciones finales

El mejoramiento genético ha sido y seguirá siendo la base del desarrollo agrícola. Este es uno de los aspectos más dinámicos, además, de la ac-tual revolución alimentaria en curso en el planeta. Sin él, la agricultura no podrá dar satisfacción a las demandas de una población mundial creciente, con mayores ingresos y cada vez más exigente en cuanto a

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nuevos productos de mayor calidad. Además, los recursos naturales serán cada vez más escasos y menos accesibles y las tecnologías estarán protegidas por derechos de propiedad intelectual que pueden llegar a limitar su accesibilidad.

Chile es actualmente un actor importante en el mercado mundial de alimentos, particularmente en el área de productos perecederos. Mantener esta condición y acrecentarla para concretar el desafío de constituirnos en una potencia alimentaria exige avanzar, entre otros aspectos, en la producción y exportación de genética vegetal. La posi-ción geográfica que tiene Chile, lejos de los mercados norteamericano, europeo y asiático, nos obliga a desarrollar este ámbito.

El mejoramiento genético es una actividad que necesariamente re-quiere de una mirada de largo plazo, porque sus resultados se ven en horizontes superiores a los 10 ó 15 años. A lo anterior hay que sumarle el hecho de que es una actividad altamente demandante de recursos financieros, que pocos están dispuestos a asumir. Lo anterior implica que esta actividad sólo se puede abordar a través de un esfuerzo com-partido entre el sector público y el sector privado.

Nuestro país posee inmejorables condiciones para hacer del mejo-ramiento genético no sólo una actividad que contribuya a aumentar la competitividad de la agricultura, sino que esta actividad pueda transfor-marse en una palanca de desarrollo que permita que Chile se incorpore al selecto grupo de países exportadores de tecnologías.

En el diseño de la estrategia, debería ser tarea del sector público mejorar decididamente todo lo relacionado con la prospección, conser-vación y utilización de los recursos genéticos, aspecto indispensable para llevar a cabo programas de mejoramiento genético innovadores y de gran impacto. También debería ser tarea del Estado darle al me-joramiento genético un marco legal que permita su desarrollo como negocio, fijando reglas claras para acceder a los recursos genéticos de que el país dispone, regulando los aspectos relativos a la seguridad en el uso de ciertas tecnologías como la transgenia, y asegurando que en Chile se cuente con una legislación efectiva para la protección de los derechos de propiedad intelectual.

Una tarea compartida entre el sector público y privado sería la for-mación de recursos humanos que permita dotar al sistema universitario de las capacidades para formar científicos y técnicos en áreas relevantes como el mejoramiento genético propiamente tal, la genética de pobla-ciones y la biotecnología, incluidas disciplinas como la genómica y la bioinformática, de manera que el sector privado y las instituciones de

investigación puedan contratar personal capacitado para dedicarse a las actividades relacionadas con la evaluación y producción de nuevas variedades y el desarrollo de innovadoras tecnologías.

Las tareas más típicamente asociadas con el sector privado tienen que ver con el establecimiento de empresas que contribuyan de manera efectiva y sostenida al desarrollo de nuevas variedades. Idealmente estas empresas deberían tener un giro específico relacionado con el mejora-miento genético y sus disciplinas asociadas, de manera de dar cabida al establecimiento de alianzas estratégicas entre entidades de investigación tanto nacionales como internacionales, que permitan aprovechar al máximo los conocimientos y la experiencia actualmente disponible en el mundo para establecer programas efectivos que brinden resultados en el menor tiempo posible.

Sin que estas cosas ocurran de manera simultánea y en el corto plazo, el país difícilmente podrá transformarse en la “potencia agroalimenta-ria” a la que aspira y dar el salto que le permita transitar desde un país meramente dedicado a la exportación de fruta a ser un abastecedor de tecnologías y de servicios, tal como lo han hecho otros países del mundo como Holanda, Israel y Nueva Zelanda.

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CApíTUlO 7ESTáNDARES EN AlIMENTOS: UNA CODIFICACIóN NECESARIA

pARA SU DESARROllO

AlBERTO NIñO DE zEpEDA DOMíNgUEz

1. Introducción

Los estándares y la estandarización son parte de nuestra vida cotidiana como consumidores, particularmente de alimentos. Hoy podemos tomar un café o un té con igual receta en cualquier gran capital del mundo, atendidos con una rutina similar, en un espacio con diseño equivalente. Además, junto con las servilletas encontramos información relacionada con los procesos de producción, el tipo de papel con que se elabora el vaso en términos de su carácter reciclable, datos de cómo procede la empresa para reducir la “huella de carbono”, o si en la producción de la materia prima se siguió un estándar free trade o de buenas prácticas.

La información asociada a los alimentos conforma parte importante de su valor y de la nueva revolución alimentaria que vive el mundo. Hoy día la información no sólo está asociada a la cibercultura, sino que se ha internado en nuestros hábitos más básicos y, aunque comienza como un estilo de vida de clases más acomodadas, en la medida que se alcanza cierto nivel de desarrollo tiende a difundirse hacia toda la sociedad y en todos los países. Quizás esto es lo que Sunkel (1981) de-nominaba los “estilos de desarrollo ascendentes” y que en el lenguaje de esa época describía como “un nuevo tipo de sistema global originado por la expansión mundial del capitalismo oligopólico tecno-industrial en su nueva etapa de organización transnacional”. Hasta el lenguaje cambió de estilo.

Los estándares vienen a ser el lenguaje que permite la comunicación y difusión de la información contenida o asociada a cada producto de consumo final o intermedio. Corresponden al código común que todos los involucrados entienden. Cada día son códigos más simples y direc-tos que permiten satisfacer la demanda del consumidor respecto a la “historia” del alimento, desde el lugar en que fue producida la materia prima, quiénes trabajaron en tal proceso, si tuvieron consideración del

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medio ambiente, o si se hizo con responsabilidad social. Toda ésta es información que el consumidor exige conocer.

En el presente capítulo hablaremos de los estándares, tal vez con un estilo poco ortodoxo, con la libertad de quien busca más entretenerse y darse a entender que hablar en difícil. Espero el lector no se sienta maltratado.

El capítulo está conformado por tres partes. En la primera de ellas abordo el concepto de estándar a partir de un ejemplo que pretende graficar los conceptos básicos implícitos en el uso de éstos. En la segun-da parte explico lo que creo es el gran fundamento de los estándares, la calidad, y su reciente potenciación en el mundo de los alimentos, y cómo ello cambió abrúptamente las formas de producción agrícola. Finalmente, en la tercera parte planteo una breve reflexión en torno a algunos elementos de la estrategia para abordar la problemática.

2. Concepto de estándar

Inicio este capítulo recurriendo a un código básico, fácil de usar, el diccionario1. Así, busco la palabra estandarización, que me lleva rápidamente a la acción de estandarizar, y de ésta a la acción de tipificar, para entender finalmente esta última como ”la acción de ajustar varias cosas semejantes a un tipo común”.

Luego busco estándar y encuentro “aquello que sirve como tipo, modelo, norma, patrón o referencia”. Mezclando ambas definiciones podemos entender los estándares como un instrumento que permite tipificar cosas semejantes, y para eso de las semejanzas es necesario definir el conjunto de características o “dimensiones” en que mediremos ese parecido.

A modo de ejemplo, supongamos que son las dos de la mañana, tenemos problemas de insomnio y ya estamos aburridos de contar cor-deros. En la desesperación por buscar alguna forma más entretenida decidimos clasificarlos, agruparlos y así conocer más acerca de estos animales, que parecen todos iguales, pero que probablemente no lo sean dado simplemente al azar, la genética o el medioambiente.

Tratando de simplificar la clasificación, tomamos sólo dos caracte-rística para tipificar nuestros corderos: por un lado el peso (ajustado por la edad del animal), y por otro, el largo medido desde la cabeza (más

1 Libro en el que se recogen y explican de forma ordenada voces de una materia determinada.

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precisamente desde el eje que pasa entre ambas orejas) hasta la punta del rabo o cola. Con ambos parámetros de clasificación procedemos a tipificarlos, para lo cual construimos imaginariamente, por supuesto, cuatro corrales que nos permiten meter los corderos semejantes en grupos. Cuatro corrales nos pareció suficiente dada la complejidad del ejemplo.

Así, procedemos a meter en el corral 1 los corderos largos y pesa-dos; en el corral 2, aquellos livianos y cortos; en el corral 3, los largos pero livianos; y en el corral 4, aquellos cortos y pesados. Si bien esta tarea es fácil en los extremos, ya que los muy largos y muy pesados se diferencian claramente de los muy cortos y muy livianos, no es tan fácil cuando se trata de los ni tan pesados ni tan livianos, ni tan largos ni tan cortos, para los cuales se requiere un valor que nos permita discernir entre aquellos que entrarían a un corral u otro.

Tenemos entonces los corrales y los corderos. Nos falta, por lo tanto, una regla de decisión, es decir, un estándar. Qué mejor que elegir uno de nuestros corderos, un animal que nos permita discriminar, particular-mente en el margen, por ejemplo, entre los del corral 1 y los del corral 2. Para esto pondremos al cordero elegido como estándar en el vértice que une los cuatro corrales (ver Figura 1) y al comparar cada animal con nuestro cordero estándar, éste actuaría como regla de decisión. Cabe precisar que una vez elegido deberíamos darle cuidado especial puesto que será nuestro patrón de comparación, aquel que nos permitirá tomar la decisión del destino del resto de los corderos.

La pregunta que surge es qué método utilizar para elegir a aquel cordero que representará nuestro estándar, es decir, nuestro modelo, nor-ma, patrón o referencia. Luego de reflexionar en este sentido, nos parece que lo más adecuado es no sesgar la elección de este cordero estándar con nuestra opción de método. El azar parece ser el mecanismo más adecuado para elegirlo. Procedemos a hacerlo de esta forma y elegimos aquel cordero que en el conteo original ha sido asignado con el número 124 y que, para estos efectos, pesa 30 kilos y mide 65 centímetros entre oreja y rabo. Tenemos por fin el estándar, con lo que podremos iniciar el proceso de tipificación, haciendo pasar a todos los corderos, esta vez comparándolos con nuestro cordero estándar.

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Figura 1

Livianos Pesados

Largos

Cortos

Corral 1

Corral 2

Corral 3

Corral 4

Fuente: elaboración propia.

De acuerdo a esta evaluación dirigimos a cada uno de los animales al corral de destino sin posibilidades de equivocarnos. Así, si el cordero mide más de 65 centímetros y pesa más de 30 kilos, su destino es el corral 1; si mide menos de 65 centímetros y pesa menos de 30 kilos, le corresponde el corral 2; si mide más de 65 centímetros, pero pesa menos de 30 kilos, se va al corral 3; y a la inversa, le corresponde el corral 4.

Después de una hora treinta minutos de duro trabajo imaginario, tenemos a todos los corderos en alguno de los cuatro corrales. Bien, tarea cumplida.

Al observar el resultado de tan tedioso proceso de clasifi cación, sólo un 1,5% del total ha quedado clasifi cado en el corral 1, un 93% ha quedado en el corral 2, y el resto, en los corrales 3 y 4. La distribución de corderos producto del estándar elegido es extraña. Pensemos un poco. Tanto el peso como el largo en los corderos son atributos que mientras más alto sea su valor mejor será el cordero, puesto que tendrá posible-mente un mejor rendimiento a la faena y dará mejores cortes al desposte. Entonces, ¿qué signifi ca que sólo un 1,5% sea mejor que nuestro cordero estándar en ambos atributos? Es claro. El estándar elegido determinó un alto nivel de exigencia, al menos para la población de corderos que fuimos capaces de contar.

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Y si eso pudo ocurrir mediante el azar como método de elección de nuestro estándar, ¿es posible que el azar determinara también la situación inversa, donde el estándar elegido pudo haber sido poco exi-gente? En principio sí. Entonces, ¿es el azar el método más adecuado? Aparentemente no. Y si no lo es ¿cuál será el método? ¿Podría ser a través de algún método de alta complejidad matemática, probablemente basado en alguna modelización de criterios múltiples, con evaluación de diferentes métricas? No. Para hacerlo simple, creo que la elección de nuestro estándar debe ser resultado de una decisión.

Fácil, pero ¿qué condición debe cumplir la elección? Tal vez lo úni-co posible es que el estándar elegido sea factible de alcanzar por una proporción significativa de corderos. Esto, porque si en definitiva tener atributos por sobre el estándar puede ser una motivación para quienes producen corderos, ello debe ser alcanzable y no imposible. Esto no debe ser sólo para algunos, ni tampoco para todos o la gran mayoría. Para ello se requiere un gráfico simple, en uno de sus ejes pondré el peso y en el otro el largo, y contando nuevamente los corderos graficaré como un par ordenado cada uno de los corderos que cuente, de acuerdo a los valores que éste posea para ambos ejes. Una vez graficados todos los puntos, elegiré “al ojo” aquel que se ubique más centralmente en la nube de puntos, y ese será el cordero estándar. Es fácil, aunque tedio-so, y como no existe nada definitivo, si luego quiero cambiar, repito el procedimiento.

Poniendo a prueba esta opción ¿cómo habría que proceder en el caso de que el estándar tuviere más de dos dimensiones o características? O, más complejo aún. ¿Cómo hacer si tuviere más de tres dimensiones, cuando ya la vía gráfica no es posible? ¿Qué pasaría con el nivel de exigencia en la medida que tenemos más dimensiones, más atributos?

Bueno. Cada vez que mi abuela conocía a alguna novia de uno de sus nietos no muy bien portado, decía: …mmm, Juanito se sacó la lotería con esta niña. Es inteligente, es bonita, cocina muy bien, profesional, trabaja y gana más plata que él, tiene abuelo con vacas en Osorno, …quién lo diría… Juanito que con suerte terminó el colegio. Siempre me dio vueltas esta frase de mi abuela que, entre paréntesis, no era una frase machista al asociar una baja probabilidad (casi como ganarse la “Lotería”) que la “niña” fuera a la vez bonita, inteligente, trabajadora, etc. Hoy tiendo a verlo más claro. Mi abuela tenía razón. En la medida que incremento el número de atributos del estándar, es decir, el número de características o dimensiones del problema, el nivel de exigencia se incrementa expo-nencialmente. Esto se puede explicar matemáticamente.

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Un “estándar”, entendido como “lo que sirve como tipo, modelo, norma, patrón o referencia”, es un mecanismo para intercambiar y di-fundir conocimientos. Es decir, un estándar es una instancia de “codifi-cación” de un mensaje que permitirá una mayor integración tecnológica de la cadena o red, ya que dará mayor fluidez y claridad para establecer los acuerdos tecnológicos necesarios para la integración.

Partamos definiendo un espacio de atributos, como aquel que es definido por los atributos asociados a un producto. Gráficamente to-maremos el espacio definido por sólo dos atributos2. En este espacio graficaremos el valor de cada uno de los atributos evaluados, de una muestra de productos representativa de una oferta determinada. Así, cada producto quedará graficado por un punto en el espacio de atribu-tos, y el conjunto de los productos evaluados dará lugar a una nube de puntos, como se observa en el Gráfico 1.

Gráfico 1

a2

a1Espacio de atributos

Fuente: elaboración propia.

2 Si es válido en dos dimensiones, también lo será en más de dos. Para simplificar diremos que los atributos se podrán evaluar cuantitativamente, y se podrán representar en uno de los ejes, suponiendo que mientras mayor sea el valor que tome el atributo, mayor será el valor que le da el consumidor.

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Un estándar corresponderá a un punto de este espacio, que tiene como virtud dividir a éste en al menos tres subconjuntos: aquellos que cumplen (C); aquellos que no cumplen (NC); y los que cumplen parcialmente (CP). Con ello la evaluación da como resultado la posibilidad de segregación de la producción en subconjuntos que pueden recibir tratamientos di-ferentes, por ejemplo, orientarse a diferentes mercados (ver Gráfico 2).

Gráfico 2

ESTÁNDAR

as1

as2 a2

a1

Fuente: elaboración propia.

Un estándar comercial se puede definir de múltiples formas, sin em-bargo, normalmente será reflejo de un proceso de negociación entre oferentes y demandantes de un producto determinado.

Así, existirán dos fuerzas que están presentes en la “negociación” para la definición de los estándares. Por un lado los oferentes harán lo posible para que el estándar fijado permita que la mayor parte de su oferta quede dentro del espacio de cumplimiento; mientras que los demandantes del producto buscarán la calidad máxima, por lo que intentarán que el espacio de cumplimiento sea el menor posible (ver Gráfico 3).

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Gráfi co 3

Fuerza de d

emanda

Fuerza d

e ofer

taas1

as2 a2

a1

Fuente: elaboración propia.

En defi nitiva, será la capacidad que tenga cada actor de imponer sus puntos de vista lo que determinará el nivel fi nal del estándar. No obstante lo anterior, el poder del consumidor en este esquema económico casi siempre tiende a imponerse, aunque tiene límites dado que exigir niveles de calidad muy altos determina, normalmente, también precios superiores.

3. Calidad como fundamento de los estándares

Los científi cos ven en la ingesta de carnes infectadas la causa más probable de la enfermedad de Creutzfeldt-Jacob, versión de la vaca loca en humanos.

Yo estaba en Bélgica cuando ocurrió lo de la “vaca loca”, en marzo de 1996. Ese mismo mes, la Unión Europea decidió un embargo comple-to sobre el vacuno británico y sus productos derivados. Esta situación representó una gran crisis en el sector productor de carnes en Europa, con los McDonald vacíos y explicando que los nuggets de pollo eran mucho mejor que las hamburguesas de vacuno.

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A mi juicio, esta crisis es el evento que transformó la visión de los consumidores respecto de la agricultura y, particularmente, de la ga-nadería. Lo que vivieron los consumidores el año 1996 sólo se puede comparar con lo que debió haber vivido el ciego curado por Cristo en Betsaida3. A esa fecha, la ceguera de todos respecto a las formas reales de producción de carne y, en general, de alimentos, era total. Para muchos los animales pasaban su vida en verdes praderas pastando de manera natural, de la misma forma que lo han hecho en los siglos anteriores, como si las “ciencias” de la producción animal se hubieran congelado en el tiempo. Pero no, eso no era así. Los “avances” existían, las vacas comían ovejas hechas polvo (harina), pero ovejas al fin.

A partir de estos hechos, los consumidores no han dejado de hacer preguntas respecto a la forma en que se producen los alimentos, quie-ren saberlo todo, ya no hay confianza en los productores y tampoco en las autoridades, supuestamente encargadas de garantizar la inocuidad de los mismos. Y si los consumidores demandan información, todo el mundo se moviliza para entregarles lo que requieren. Es el poder del mercado, de esa antigua pero tan presente “mano invisible”. En la medida que interpreto al consumidor y satisfago sus demandas, podré optar a ser de los preferidos con su consumo.

Dado su origen, la demanda por calidad es principalmente una realidad europea. En los Estados Unidos el proceso está más asociado a nichos de mercados que a un problema general del mercado de alimen-tos. Esto tiene que ver, entre otras cosas, con los niveles de confianza de los consumidores en las autoridades. Mientras en Europa los consu-midores llevan la delantera en los niveles de exigencia, y las autorida-des responden a las demandas, en Estados Unidos el consumidor, en términos generales, no cuestiona el designio de la autoridad, aunque la alternativa de diferenciación por calidad sí está presente a nivel de nichos de mercado4.

Al consumidor ya no le es indiferente, por ejemplo, con qué se ali-menta la vaca, de dónde proviene el bistec que tiene frente de sí en un

3 Marcos 8:22-26.4 Reflejo de esto es lo que piensa, por ejemplo, el chef Bourdain (2007), que señala .. “Me gusta

la comida orgánica; casi siempre sabe mejor. El salmón salvaje es mejor que el de piscifactoría, …. Los pollos de corral saben mejor y es menos probable que contengan E. Coli. La comida orgánica es sin duda más sabrosa; a ser posible, intenta por todos los medios que Bambi se críe en libertad. ... pero a fin de cuentas, si está en mi mano encontrar en la otra punta del país un tomate genéti-camente modificado e irradiado que sabe mejor que un tomate italiano madurado en la mata del huerto de la abuela (no es probable, pero, sólo es una suposición), aunque cause alguno que otro tumor en los ratones de laboratorio, probablemente lo serviré. Lo que cuenta es el sabor”.

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popular restaurante parisiense. Al consumidor le es cada vez menos in-diferente si el vino por el que está pagando posee residuos de pesticidas que pudieran ser un factor más de enfermedades que encontramos en nuestro entorno. Vaya a explicarle uno que los pesticidas son utilizados en fases de producción primaria y que eso no tiene nada que ver con la pulcritud de los procesos posteriores.

Al parecer existe una suerte de heredabilidad de los problemas, en el sentido de que un producto final está fuertemente determinado por su origen. Lo que no es extraño si vemos que, en general, producción se define como un proceso de transformación de factores (que a su vez provienen de sucesivos procesos de transformación de otros factores) en productos. Esta idea de transformación asociada a la producción parece tener hoy enorme significado cuando hablamos de alimentos.

Pero, ¿dónde está el punto de partida? La respuesta es evidente. En los recursos productivos naturales que dan sustrato a la producción agrícola. Es decir, en el suelo, el agua, el clima, la masa de animales, las plantaciones frutales, etc., donde se origina la producción de alimentos disponibles al consumidor. Parece ser este proceso de transformación, desde los recursos hasta el alimento, el que tiene que ver con la agri-cultura y la agroindustria.

Pero, no nos apuremos y retengamos el concepto de agricultura, en un sentido amplio, como aquel proceso de transformación de recursos productivos naturales en alimentos5 disponibles al consumidor. Si esto es así, y conscientes del inevitable sesgo esquematizador propio de este tipo de trabajos, diremos que esta definición nos permite recono-cer al menos cuatro bloques de elementos de análisis: a) los recursos productivos; b) el proceso de transformación (flujo de transformación física de orientación recurso→mercado); c) la distribución del valor de producción (flujo económico de sentido inverso); y d) el mercado.

Los recursos productivos6 son, como se señaló, el origen de nuestro proceso de transformación. Al respecto es necesario hacer notar tres elementos claves a considerar. El primero, relativo al valor patrimonial asociado especialmente con los recursos naturales originarios; el segun-

5 Reconocemos la existencia de productos agrícolas que no tienen como destino final el cons-tituirse en alimentos, como una excepción a la regla.

6 Por recursos productivos naturales entenderemos, para efectos de este capítulo, a los recursos naturales originarios: el agua, el suelo, el clima, etc., más el capital natural, es decir, aquel sustrato también natural pero de carácter exótico. Así, por ejemplo, se incluye el sustrato de plantaciones frutales que tanto enorgullece a nuestros agricultores, o la masa de animales bovinos dispersa en el territorio, etc.

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do, en cuanto a reconocer el carácter de variable y no constante de la calidad y cantidad de los recursos productivos; y, por último, que esa variación en la condición de estado de los recursos determina la capa-cidad de producción que se realiza a partir de ellos y, algunas veces, las características de los productos finales.

La transformación de recursos en alimentos incorpora la trayectoria de cambios experimentados desde la producción primaria hasta llegar al plato del consumidor. Estos cambios incluyen cambios físico-químicos en el producto, cambios de propiedad, cambios de espacio, cambios de valor, etc. Todos ellos han sido motivados por la ganancia de valor en las sucesivas transformaciones, para satisfacer las necesidades o demandas del consumidor final, quien es, en último término, el objetivo7.

El producto final corresponderá a un producto puesto en un mer-cado dado, esté situado aquí en nuestro país o en otro. Y para efectos de claridad, trataremos de evitar, a nivel del producto final, de hacer agregaciones de productos que sólo sesgan la realidad, por ejemplo, hablar de producto de consumo interno y de exportación, de carnes, de granos, de productos frescos, etc. Es cierto que muchos productos fina-les comparten trayectorias de transformación y en ese sentido pueden ser clasificados en un mismo grupo, sin embargo, creemos que estas agregaciones conllevan una pérdida de información sustantiva. Por ejemplo, es diferente decir producción de pollos que decir producción de pechuga de pollo refrigerada puesta en Florencia, o decir carne de vacuno que decir lenguas de vacuno congeladas puestas en Teherán, o liebres frescas en el mercado de Punta Arenas que filetes congelados de liebres en Ámsterdam o Philadelphia, etc.

Claramente, cada uno de tales ejemplos denotan productos dife-rentes que se asocian a un proceso de transformación también distinto donde, probablemente, los niveles de inversión asociados a la cadena de transformación poseen diferencias; donde los volúmenes no sean com-parables; donde los estándares de calidad no posean similitud alguna, etc. Por lo tanto, “meterlos en un mismo saco” puede implicar muchas veces tal pérdida de información.

En estas sucesivas transformaciones, si bien el producto va cam-biando, mantiene ciertas características asociadas a los diferentes esla-bones de la cadena, así como al recurso productivo originario. Es esta “heredabilidad” relacionada a la producción agrícola a la que hacíamos

7 Es posible, al menos teóricamente, encontrar más de una trayectoria y, además, variables en el tiempo, dándose dicha variación en la búsqueda de mayores grados de eficiencia, o por innovaciones motivadas por cambios en la demanda.

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referencia anteriormente. Si bien casi todo puede ser transformado, con lo cual, en el límite, podemos hacer desaparecer todas las características originarias, muchas veces estos cambios tan radicales conllevan pérdidas de valor en el producto final, contrario al objetivo buscado con dicha transformación, cual es ganar valor en el proceso.

Es en este proceso transformador en el que aparecen nuevos con-ceptos, como el de trazabilidad, y adquiere mucho valor la información respecto a cómo se produce, quiénes participan y dónde se realizan los procesos. Los alimentos se impregnan de los denominados atributos de confianza, aquellos que no son perceptibles a los sentidos, aquellos que en la mayoría de los casos conforman información respecto a cómo se desarrolló el proceso productivo. En este contexto, los estándares se constituyen en los códigos de comunicación entre los participantes de la cadena alimentaria, donde cada actor debe saber exactamente lo que compra para saber comunicar lo que vende.

La complejidad aumenta cuando en el proceso de “fabricación” del alimento intervienen múltiples actores. Esto es así, dado que en la mayoría de los casos la materia prima alimentaria tiene origen en la agricultura.

Los insumos se trasladan de un eslabón a otro con su historia, dado que solo así se puede valorizar y garantizar el producto con sus atributos de confianza, con su “trayectoria”, con la información que requiere el consumidor respecto a ese alimento.

La producción de alimentos está conformada por una vasta red de actores que participan en la cadena de valor, donde el grado de integración es menor que en otras actividades económicas. La cadena agroalimentaria es una red de producción donde el conocimiento, como factor productivo, genera hoy diferencias significativas en las ventajas competitivas.

Considerando la entropía como una medida de la ignorancia8 del sistema de producción de alimentos, se puede señalar que a partir de los hechos de la “vaca loca” la entropía implícita en cada alimento tiende a disminuir. La economía del conocimiento se difunde profusamente en la producción alimentaria, y se conforma en uno de los pilares de su competitividad. Los estándares parecen ser el lenguaje que viabiliza

8 Murray Gell-Mann (1995). “Cuando lo único que se sabe es que un sistema está en un de-terminado macroestado, la entropía mide el grado de ignorancia sobre el microestado particular en que se halla el sistema, para lo cual se cuenta el número de bits de información adicional ne-cesaria para especificarlo, considerando equiprobables todos los microestados correspondientes a ese macro estado”.

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tal proceso, al permitir la comunicación con un sentido comercial entre los que participan en él.

Lo que distingue a la economía del conocimiento es el creciente papel del conocimiento como valor económico. En el caso de la cadena agroalimentaria, la calidad aparece como el patrón aglutinador de la red, la identidad de la misma está dada por el proyecto “producto de calidad”, y el espacio cooperativo está dado por la información nece-saria para garantizar una cierta “promesa de calidad”. Así se puede decir que existen al menos dos activos asociados al conocimiento en el ámbito de lo que estamos tratando: por un lado aquellos asociados al conocimiento del contexto y aquellos propios de los atributos implícitos en los alimentos.

El proceso de transformación de recursos a alimentos transcurre no sólo en una red de actores, sino también en un determinado contexto, es decir, en ciertas circunstancias en las que se desarrolla un hecho. Al sin-tetizar el contexto como el lugar, tiempo y responsable en que transcurre la transformación, el conocimiento del contexto nos da la capacidad de conocer el recorrido de un producto a lo largo de la cadena, es decir, la trazabilidad.

Por otro lado, la calidad es la dimensión compartida en el proceso. Por lo tanto, el conjunto de los atributos adquiridos van conformando dicha “promesa de calidad” que se ofrece al consumidor. Los productos –alimentos o insumos– poseen atributos que deben ser comunicados (no verificables) a través de la cadena, mediante estándares, para ser transmitidos claramente y, por lo tanto, valorizados, permitiendo así la comunicación de las prácticas desarrolladas por los actores, mejorando la coexistencia entre agentes.

Por último, los estándares conforman no sólo un lenguaje que per-mite la integración de eslabones de la cadena. Estos también conforman una especificación del producto resultante de un proceso productivo y, en este sentido, una guía específica del producto que se requiere producir. Así, juegan un rol como elementos de eliminación o minimización de asimetrías de información9.

9 Akerlof (1970), describió como situaciones de asimetría de información entre el comprador y vendedor, aquellas en que el consumidor no posee información completa respecto a la calidad del bien que adquiere, información que sí posee el productor. En estas circunstancias se altera el buen funcionamiento del mercado, generándose un proceso de selección negativa respecto a los bienes de altos niveles de calidad, es decir, un proceso de selección adversa respecto a la misma.

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4. Estándares, integración sectorial y desafíos institucionales

Respecto a los alimentos estamos presenciando una de las más grandes revoluciones tecnológicas del último tiempo. La aparición de nuevos alimentos, con diferentes finalidades alimentarias y nutritivas como aquellos de origen transgénicos, alimentos funcionales, o los probióti-cos, hace pensar que las formas y procesos para producirlos también está variando fuertemente, donde la información asociada tendrá un rol central. Por lo tanto, el uso de estándares, en cuanto código de comuni-cación, será un mecanismo de uso cada vez más difundido y cotidiano.

“Comer es un acto agrícola”10 es una frase que sintetiza muy bien la problemática alimentaria de hoy, donde la gastronomía, desde el punto de vista productivo, corresponde al estadio final de un proceso iniciado quizás en la otra mitad del mundo, en la siembra de un cereal o en la crianza de animales.

Las características de la comida son un reflejo de los gustos y pre-ferencias de los consumidores y conforman el primer estadio de un proceso de comunicación que se transmite por la misma cadena y en la dirección inversa al proceso productivo, con información que condiciona en definitiva las formas de hacer agrícola. Así, por ejemplo, la comida tipo Fast Food nos llevará a un tipo de agricultura diferente al que nos llevaría la gastronomía tipo Slow Food11.

Dicho proceso de comunicación se realiza mediante el “lenguaje” de los estándares. Estos son los encargados de transmitir explícitamente tanto la demanda (gustos y preferencias) del consumidor hacia la indus-tria de transformación, y luego, hacia las formas de producción primaria, como también la promesa que desde la producción se realiza al consu-midor respecto a los atributos asociados a los alimentos. Si bien esto ha ocurrido desde siempre, la diferencia de las formas actuales dice rela-ción con el “informacionalismo” y la “globalización”12 de los procesos productivos, donde el acto de producción y el acto de consumo pueden estar cada uno en puntos extremos del mundo y ser desarrollados por

10 Frase pronunciada por un poeta campesino de Kentucky, Wendell Berry. Citado en Le Monde Diplomatique N°66, agosto 2006.

11 Movimiento europeo que nace como contraposición del Fast Food.12 Manuel Castells (2007), “Globalización, desarrollo y democracia: Chile en el contexto mun-

dial”, Fondo de Cultura Económica, 2005. Informacionalismo: Sistema de producción económico tecnológico que se caracteriza por el hecho de que la productividad, competitividad, eficiencia, comunicación y poder de las sociedades se constituye en buena medida a partir de la capacidad tecnológica de procesar información y generar conocimiento. Globalización: Proceso resultante de la capacidad de ciertas actividades de funcionar como unidad en tiempo real a escala planetaria.

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culturas muy diferentes. Ya no se cuenta con información directa sobre los que producen o transforman. Ya no es ese pequeño pueblo donde todos se conocían, desde el campesino que ofrecía sus productos en la feria local con periodicidad semanal, hasta el carnicero que faenaba y despostaba los animales que pastaban en los alrededores del pueblo. Hoy el tema es bastante más complejo.

Hoy presenciamos una verdadera “revolución alimentaria”, la que “se caracteriza por nuevas formas de producir en el campo, de procesar en la agroindustria, de distribuir a lo largo y ancho del mundo, y de demandar por parte de consumidores cada vez más exigentes. Ella se sustenta en los logros y avances de la biotecnología moderna; en las tecnologías de la información; y en los nuevos paradigmas empresariales de gestión y de relación con los consumidores. Esta revolución pone un énfasis central en la inocuidad y calidad de los alimentos; apuesta cla-ramente por la descomoditización de los productos y por los alimentos funcionales; desarrolla la visión de cadenas alimentarias y de clusters; y tiene muchos protagonistas, entre ellos los productores primarios, las agroindustrias, las universidades y centros de investigación, las cadenas de distribución y los consumidores”13.

Hoy también se estructura un sector agroindustrial cada vez más integrado a escala mundial, en el que intervienen explotaciones agrícolas, agroindustrias, empresas exportadoras e importadoras, ferias y super-mercados, empresas de servicios y organizaciones de consumidores. Esto constituye una realidad insoslayable que condiciona el comportamiento sectorial y que, por lo mismo, debe implicar cambios en nuestros con-ceptos y en las formas de organización y acción institucional.

El proceso productivo se desarrolla, de manera creciente, en comple-jas redes de proveedores de productos y servicios que van configurando y valorizando un producto final. El sector productivo se organiza cada vez más en relaciones permanentes y basadas en la confianza, donde la calidad y oportunidad del producto y/o servicio conforman un elemento de competitividad clave. La empresa por sí sola parece no ser la unidad que garantice alcanzar los niveles de competitividad requeridos. Es la competitividad sistémica, a nivel industrial, la que abre oportunidades de acceder a mercados internacionales.

El consumidor exige a los productos agroalimentarios aspectos que van más allá del precio. En ese sentido, la satisfacción de la demanda conforma un elemento básico para tener opciones de participación en

13 Arturo Barrera, en artículo “¿Revolución alimentaria o el retorno de Malthus?”.

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el complejo mercado. Hoy se trata de valorizar todo tipo de agricultura, identificando los puntos críticos para su desarrollo competitivo y valori-zando sus productos a través del desarrollo de atributos de calidad. Esto es lo que se denomina “Agricultura Mixta”, que en concreto significa que se desarrollarán tantos sistemas productivos agropecuarios como diferentes mercados abastezcan sus productos, por lo que podrán existir y coexistir en el territorio nacional una gama variada de tipos de agricul-tura que generen una oferta diferenciada de productos con estándares diferentes, que denoten distintos atributos (Niño de Zepeda, 2005).

Además, esto se desarrolla en una situación de información asimé-trica entre los productores y los consumidores. Estos últimos, incluso después de haber consumido de forma reiterada un producto, pueden desconocer el efecto para su salud así como otras características del mis-mo, tales como su origen o el impacto ambiental de la técnica productiva empleada, y que pueden ser determinantes en su elección.

El mecanismo más eficiente para resolver el problema de informa-ción asimétrica derivado de la existencia de atributos de confianza es la certificación voluntaria y, si existen externalidades negativas como es el caso de la inocuidad de los alimentos o el medio ambiente, la fijación de estándares mínimos por parte del Estado.

Las externalidades negativas obligan a que los gobiernos aprue-ben normas para garantizar la seguridad de los alimentos y el medio ambiente. En el caso de la calidad asociada a atributos de confianza, la intervención pública consiste en promover la elaboración de estándares voluntarios.

Respecto al rango de la acción institucional, vale la pena pregun-tarse si los enfoques institucionales actuales dan respuesta al tipo de problemática que enfrentamos. En definitiva, ¿cómo estamos abordando institucionalmente y desde el sector público la problemática agrícola y alimentaria? Actualmente las atribuciones institucionales del Minis-terio de Agricultura y sus servicios siguen estando asociadas funda-mentalmente a la producción primaria, aunque de facto el quehacer de este Ministerio y sus servicios se proyecta con frecuencia más allá. El problema está, a nuestro juicio, justamente en que esto sea de facto y no necesariamente una cuestión formalizada, como deben ser las defini-ciones institucionales del quehacer del sector público.

Es necesario reconocer al sector de producción alimentaria como un todo, casi indivisible, que va mucho mas allá de la producción primaria. Éste es uno de los cambios fundamentales que se ha producido en la realidad sectorial y determina la necesidad de revisar la institucionalidad

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actual, de manera de formalizar el reconocimiento y adecuar el conjunto de instrumentos públicos. Probablemente, esto no necesariamente im-plicará cambios radicales al interior de las instituciones, pero sí habrá que hacer el ejercicio de replantearse el tema del quehacer institucional con apertura.

Como se señala en Barrera (2009), “Una institucionalidad pública alimentaria moderna, debiera basarse en los siguientes criterios: a) garantizar un nivel elevado de protección de la salud de las personas; b) favorecer el mejoramiento de la competitividad de las cadenas ali-mentarias y forestales; c) desarrollar los derechos de los consumidores; d) promover las prácticas autoregulatorias; e) fomentar la colaboración público-privada; y f) enmarcarse en el reconocimiento y respeto de las obligaciones internacionales. Todos estos criterios debieran ser asumidos e implementados a partir del enfoque “desde la producción primaria a los consumidores”.

En tanto, y dado el carácter público privado de la problemática aso-ciada a la calidad, el rol del Estado está referido a su función de fomento productivo y no a la acción normativa o regulatoria. El fomento produc-tivo conforma, por definición, una acción indirecta, lo que implica que el origen de la iniciativa debe ser privada y el Estado sólo responderá (incentivará positivamente a través de recursos o algún instrumento público) a un requerimiento del sector productivo. Para su efectividad necesita de un grado de concertación con la actividad productiva. En ese sentido, una institucionalidad en este ámbito debe permitir la arti-culación público-privada.

La necesidad de una solución colectiva al problema de certificación de estándares, más la necesidad de avanzar en la competitividad sisté-mica del sector alimentario, justifican una acción de fomento productivo y, en particular, la generación de una institucionalidad que aborde el ámbito de desarrollo de estándares de calidad agroalimentarios que: estén por sobre el marco regulatorio; que conformen estrategias de diferenciación (en el espacio de competencia por calidad); con un com-ponente relevante de atributos de confianza donde existan problemas de asimetrías de información; que generen externalidades positivas (en términos de la promoción de la exportación de productos de calidad, los desarrollos locales) o la disminución de las externalidades negativas en, por ejemplo, inocuidad, medioambiente, o salud de los participantes del proceso productivo.

Así, el Ministerio de Agricultura propone crear, con naturaleza jurídica de derecho privado, el Instituto de Fomento de la Calidad Ali-

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mentaria, cuyo objetivo será fomentar la elaboración de estándares de calidad, sustentados en la cooperación público-privada, para productos alimentarios orientados al mercado nacional.

Esto será particularmente importante dado el contexto agroexpor-tador alimentario de nuestro país, donde el desarrollo de estándares ha seguido una dinámica equivalente a aquella de los mercados de desti-no. Así, Chile fue líder en la implementación de estándares de buenas prácticas en frutas y hortalizas, y el reconocimiento de los estándares nacionales por parte del comercio internacional fue muy temprano en comparación con otros países exportadores. Hoy el desarrollo de están-dares de carne natural para el mercado norteamericano, o el desarrollo del estándar específico14 para nuestras exportaciones de carne a la Unión Europea, muestran la necesidad nacional y el desafío institucional que implica el desarrollo de una capacidad de gestión de estándares, así como su importancia para el desarrollo del proceso exportador agroa-limentario en nuestro país.

5. Consideración final

Los alimentos son formas cada vez más complejas, son más conceptos que estructuras físico-química para la nutrición. Sin duda la evolución de los alimentos estará condicionada a la capacidad de transmitir sus elementos asociados más que las simples cualidades nutritivas. Los alimentos transmiten cultura, “formas de hacer”, “terruños”, calidad de vida, etc., y esto lo hacen a través de los denominados estándares, que muchas veces conforman declaraciones simples para la adecuada comprensión por parte de los consumidores, pero que en la mayoría de los casos tienen asociados procesos productivos y de gestión de infor-mación muy complejos.

A mi juicio, no existirá desarrollo de la “potencia alimentaria” sin la necesaria codificación de mensajes en el mundo alimentario, respecto de lo que somos en términos de recursos y de lo que sabemos hacer en términos de nuestras capacidades.

El liderazgo bien ganado de nuestra fruta, vinos y carnes, sólo podrá mantenerse en la medida que seamos capaces de ser proactivos respecto a las tendencias en esta economía de conocimiento y de la globalización.

14 PABCO A (Planteles Animales Bajo Certificación Oficial, Nivel A).

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CApíTUlO 8MáS Y MEjOR FINANCIAMIENTO pARA El SECTOR AlIMENTARIO

RODRIgO SAlDíAS QUIDUlEO, RAMIRO SANHUEzA RIQUElME

1. Introducción

El financiamiento es y ha sido un tema de suma relevancia para el desarrollo agrícola y agroindustrial, por cuanto un crecimiento sustentable pasa por una estructura de financiamiento acorde a las características de los proyectos y de quienes los ejecutan. Es por ello que los desafíos que tiene el sector alimentario en los próximos años impone ciertas exigencias en cómo evolucione el financiamiento, no sólo por el lado de la oferta de fondos disponibles, sino además, de los requerimientos del lado de la demanda, vale decir, de quienes solicitan fondos.

El crecimiento de la industria alimentaria está condicionado por la forma de financiamiento de las actividades agrícolas y agroindustriales y éste se ve determinado por la dinámica de crecimiento. Es muy impor-tante tener en cuenta esta simultaneidad (endogeneidad), en particular cuando se exploran acciones públicas de mayor y mejor información disponible a los mercados financieros.

La asimetría de información, los costos de transacción y los ries-gos climatológicos son las causas del bajo desarrollo del mercado del crédito en la agricultura. Estos elementos constituyen las piezas claves sobre las cuales habría que intervenir. Es por ello que los desafíos de la política pública son claros; sin embargo, la gran pregunta es ¿cómo intervenir para reducir las restricciones al acceso a crédito? ¿Queremos un sistema de financiamiento con una fuerte intervención del sector público o queremos un marco regulatorio que promueva actividades más orientadas al mercado, y por esa vía resolver las restricciones al crédito? Estas son algunas preguntas que a nuestro entender van al punto central de la discusión.

Es indudable que durante los últimos años se ha avanzado signifi-cativamente en el acceso a financiamiento en las empresas de mediano tamaño, en particular, en actividades vinculadas a la exportación. En este

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tipo de segmento la banca comercial ha aumentado sus colocaciones, las instituciones no financieras han encontrado un nicho muy atractivo en las cadenas de valor de los sectores más dinámicos de la agricultu-ra, y el mercado de valores ha sido una vía atractiva para empresas de mayor tamaño, quienes han podido levantar recursos a un costo de fondos por debajo del sistema bancario, fundamentalmente a través de la emisión de deuda y acciones. Sin embargo, las empresas de menor tamaño se han visto enfrentadas a crecientes restricciones al crédito y los proveedores de crédito formal e informal no han tenido la fuerza para llegar en coberturas importantes a estos productores, aun cuando han sido eficientes en la administración de riesgos de crédito con sus actuales clientes. Todo esto permite vislumbrar un gran espacio para la política pública.

Los esfuerzos del sector público han estado centrados, fundamental-mente, en resolver problemas de liquidez del sector. Prueba de ello son los recursos que dispone INDAP para otorgar crédito, y algunas líneas de la CORFO que son intermediadas por la banca comercial e instituciones financieras no bancarias. Sin embargo, se encuentran algunos avances en materia de cobertura. En particular, destacan los esfuerzos del Fondo de Garantía de Pequeñas Empresas (FOGAPE), instrumento administrado por el BancoEstado, las garantías que ha establecido la CORFO para la colocación de créditos orientados a financiar inversiones (FOGAIN), y el subsidio otorgado en el valor de la prima del seguro climatológico.

El acceso a financiamiento por parte de los productores agropecua-rios, especialmente los de menor tamaño (micro y pequeños)1, es un tema que está sólo a medio resolver en nuestro país.

En el contexto de las significativas oportunidades y desafíos de la nueva agricultura chilena, generar instrumentos e iniciativas que ayuden a los productores y empresas a disponer de un mayor acceso al crédito, son desafíos del más alto interés de la política agrícola de los próximos años. Este capítulo aborda estos temas, poniendo una especial atención al rol de la política pública en el apoyo al fortalecimiento de instituciones e instrumentos de financiamiento que, entre otras metas, acerque el mercado de capitales al campo.

1 Lo que para el sector agropecuario es un pequeño y un mediano productor, para el sector financiero y de fomento productivo en general corresponden a micro y pequeños, respectivamente. Este segmento de productores tiene ventas de hasta 2.400 UF, los micro, y de hasta 25.000 UF, los pequeños. En este texto se utilizará la jerga empleada en el sector financiero.

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2. Marco conceptual2.1. Actores en el financiamientoLa primera fuente de financiamiento en actividades agropecuarias son los fondos propios, los cuales muchas veces son insuficientes para desarrollar una actividad en su plenitud. En tanto, las fuentes de financiamiento externas las podemos clasificar en: fuentes formales (bancos comerciales, empresas de factoring, empresas de leasing, cooperativas bancarias e instituciones financieras afines); fuentes semiformales (distribuidores de insumos, agroindustria, cooperativas de ahorro y crédito, organizaciones no gubernamentales, etc.); fuentes informales (parientes, amigos, asociaciones de ahorro y crédito rotatorio); y fuentes que provienen directamente del mercado de valores, siendo una alternativa para las empresas agrícolas y agroindustriales de mayor tamaño.

Los distribuidores de insumos y la agroindustria son instituciones intermediarias no bancarias, quienes otorgan crédito directo ya sea mediante la entrega de anticipos en efectivo o bien en la venta de insu-mos con cobro al momento de la cosecha. Este tipo de prácticas ha sido desarrollado por años, lo que lleva a conocer muy bien quién es quién dentro de sus clientes y proveedores.

Es importante hacer una distinción entre los distribuidores de in-sumos y la agroindustria (o exportadora) en términos de sus negocios y operatoria. Los distribuidores de insumos son instituciones cuyo giro principal es vender insumos agrícolas. A través de esta actividad entregan insumos al productor con el compromiso de ser pagados al momento de la cosecha–ordeña–venta–faenamiento, etc., dependiendo del rubro productivo. Por ello, de existir fondos intermediados, existe una alta probabilidad de que los recursos vuelvan a la empresa a través de la compra de insumos. En tanto, la agroindustria entrega general-mente anticipos a los productores que tienen una relación comercial por años con la empresa, para que compren los insumos requeridos para la temporada agrícola, los cuales son cobrados con descuentos al momento de entregar el producto. Esta actividad deja abierta la posibilidad de compra de insumos en los diferentes proveedores.

Dentro de los actores formales públicos destacan el Instituto de Desa-rrollo Agropecuario (INDAP), que actúa como banca de primer piso para los pequeños productores, a partir de un fondo de recursos cuya manten-ción depende de la capacidad de recuperación de los créditos entregados en períodos anteriores; la Corporación de Fomento de la Producción (CORFO), que actúa como banca de segundo piso, y el BancoEstado.

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Los bancos comerciales, como principal fuente formal, presentan una fuerte aversión al otorgamiento de créditos a los pequeños agricultores. Las características propias de este sector hacen que éste tenga una percepción de alto riesgo, situación que los deja fuera de la demanda cubierta por crédito. Sin embargo, pese a que el financiamiento semiformal o informal presenta ventajas respecto a los bancos en el acceso a la información del cliente (agricultor), tienen el problema que presentan una capacidad de préstamos mucho menor y una muy baja (casi nula) diversificación de productos y servicios financieros, con un bajo grado de intermediación, sin herramientas de cobertura u otros servicios necesarios para la actividad. En tanto, el mercado de valores ofrece una alternativa de financiamiento a empresas de la agroindustria y distribuidores de insumos ya consolidadas y con perfiles de riesgo bajo, asociado a un eficiente manejo de sus cuentas por cobrar y en el respaldo de agentes externos, generalmente clasificadoras de riesgos, en la evaluación de sus riesgos.

La disponibilidad de información es un factor limitante a la hora de determinar la importancia de las fuentes de financiamiento descritas, existiendo sólo para las instituciones públicas información de fácil acceso. Por otro lado, la importancia de cada una de las fuentes de financiamiento descritas depende del tamaño del productor/empresa. Así, por ejemplo, en pequeños productores juegan un rol destacado el INDAP, BancoEstado y distribuidores de insumos. Por su parte, las empresas de mayor tamaño recurren fuertemente a la banca privada, empresas de leasing, de factoring y a los instrumentos disponibles en el mercado de valores, tales como acciones y bonos.

2.2. Dificultades del financiamiento de largo plazo

El creciente nivel de acceso al crédito de corto plazo de parte de la MIPE chilena, y especialmente la evolución que han tenido las plataformas de microempresas, contradice la idea de que serían discriminadas por las instituciones financieras. Sin embargo, observando los productos financieros disponibles en el mercado, las alternativas para operacio-nes a plazos mayores son muy reducidas. Por ejemplo, posibilidades de obtener financiamiento para plantaciones frutícolas que requieren períodos de maduración de entre 12 y 15 años, son muy escasas para el segmento de micro y pequeños productores.

La dificultad para obtener financiamiento de largo plazo tiene im-portantes repercusiones en las empresas, pues las obliga frecuentemente a financiar sus proyectos de inversión recurriendo a préstamos de corto

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plazo. Como consecuencia, no es raro encontrarse con empresas pe-queñas que fracasan sólo por una inadecuada planificación financiera, porque los vencimientos de sus obligaciones financieras no se ajustan al proceso de maduración de los proyectos que realizan.

Por otro lado, se ha planteado que el limitado acceso a financiamiento de largo plazo impide a las pequeñas empresas efectuar las inversiones necesarias para mantenerse competitivas incorporando mejor tecnolo-gía, transformándose esta situación en un obstáculo en su proceso de evolución. En el caso agropecuario es claramente una fuerte restricción en el camino de aprovechar todas las ventajas comparativas que el país tiene en este sector y las ventajas competitivas que se han generado a partir de los acuerdos comerciales que se han suscrito. Se puede hablar, entonces, de un círculo vicioso de ineficiencia: el sólo hecho de finan-ciarse a plazos inadecuados puede elevar significativamente el riesgo de un proyecto.

Uno de los principales elementos que dificulta el acceso a finan-ciamiento más largo a las micro y pequeñas empresas, es que un alto porcentaje de ellas tiene ciclos de vida más bien cortos. Junto con ello, las micro y pequeñas empresas tienen porcentajes de deuda vencida en torno al 9% versus 5,3% y 2,2% de las empresas medianas y grandes, respectivamente. Obviamente, en tales circunstancias es explicable que los bancos no estén dispuestos a correr el riesgo de otorgar préstamos a largo plazo a empresas pequeñas, particularmente si tienen pocos años de vida. De aquí la importancia que tiene el hecho de que las empresas que acumulan experiencia, lo hagan llevando un adecuado registro de su desempeño, para que así esto juegue realmente a su favor a la hora de acceder a financiarse.

Otra dificultad de este segmento de empresas es que normalmente enfrentan tasas de interés mayores por sus operaciones que las que enfrentan las empresas de mayor tamaño. Dentro de las principales razones que se utilizan para explicar los mayores costos de las opera-ciones contratadas por micro y pequeñas empresas, está el peso relativo de los costos de administración de los préstamos. Como los montos de crédito de las pequeñas empresas son relativamente bajos, los costos fijos asociados a la evaluación y procesamiento de la operación representan una fracción comparativamente elevada de los recursos involucrados en el crédito2. Ésta sería parte de la explicación de por qué las tasas de interés que enfrentan las pequeñas empresas son más altas.

2 Como indica C. Larraín (1999), esto “no es una imperfección sino una realidad poco favora-ble”, en el sentido que sería una solución eficiente del mercado y no una falla cobrar tasas mayores a créditos de menor tamaño.

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2.3. Administración de garantías propias

Pareciera que el sistema de garantías que existe en el país aún dista mu-cho de ser el adecuado debido a su escasa flexibilidad. La constitución de una garantía es compleja y cara; es difícil que se puedan transferir las mismas garantías a otro agente financiero; el deudor puede obtener sólo un crédito de inferior valor al de la tasación de la garantía; y por regla general el mismo bien no puede ser ofrecido ante otro agente financiero para obtener un nuevo crédito.

Todo indica que es necesario avanzar en el diseño de mecanismos que permitan una mayor flexibilidad en el uso de las garantías con el fin de ampliar las fuentes de financiamiento de las empresas. Es en este contexto que se ha legislado sobre las Sociedades de Garantía Recíproca (SGR). A través de estas sociedades, los empresarios pueden acceder a un sistema de garantías que les permite superar las dificultades antes señaladas. De este modo, los beneficiarios obtienen mejores y más flexi-bles cauciones, mejorando así las condiciones de acceso al crédito y a servicios adicionales que son propios de la actividad que desarrollan.

En cuanto a su forma de funcionamiento, en lo esencial estas socieda-des operan otorgando garantías a favor de sus asociados o beneficiarios, las que se encuentran respaldadas por un patrimonio colectivo aportado principalmente por quienes solicitan tales garantías (reciprocidad). El modelo predominante de operación establecería una identidad entre quienes aportan el capital de garantía, quienes gestionan y otorgan las cauciones, y quienes son los beneficiarios de las mismas.

Las SGR son un instrumento utilizado desde hace varios años en la mayoría de los países europeos, donde constituyen verdaderas entidades financieras que han tenido un gran éxito y un importante desarrollo. Este desarrollo se debe a que la formación de una SGR genera importantes beneficios para sus usuarios. Por ejemplo, genera una mayor capacidad de negociación con los agentes financieros, pues el riesgo del conjunto de garantías es sustantivamente menor al riesgo individual. Además, estas sociedades brindan a sus beneficiarios asesorías de orden finan-ciero, legal y de evaluación previa de riesgo.

También está el hecho de que la sociedad podría afianzar diversas obligaciones del deudor ante uno o varios acreedores, aun cuando el bien entregado en garantía sea solamente uno. Asimismo, su funciona-miento simplifica en gran medida los trámites a efectuar. Por ejemplo, el alzamiento de la garantía, así como la transferencia de ésta, sólo con-sistirá en la restitución, destrucción o entrega de un certificado, con lo

297

cual no será necesario recurrir al sistema general que rige actualmente en materia de cancelación o transferencia de prendas e hipotecas.

La finalidad de este tipo de sociedades es avalar a las empresas y a los productores y realizar el proceso de intermediación en el acceso al financiamiento. El sistema funciona con sociedades anónimas que administran fondos de garantías compuestos por recursos públicos y privados. Estas sociedades emiten Certificados de Fianza que garantizan los créditos que el productor solicita a instituciones financieras. Las SGR permiten la libre circulación de las garantías, la disminución de costos de transacción, menores tasas de interés, aumento de márgenes de en-deudamiento y mejora en los plazos de los créditos.

2.4. Racionamiento externo: un resultado de la poca información del cliente

El racionamiento de crédito ocurre cuando algunos productores tienen acceso limitado al crédito. Otra forma de racionamiento ocurre cuando todos los productores consiguen un préstamo pero algunos son res-tringidos en la cantidad que ellos pueden endeudarse. En general los mercados de crédito rural en los países en transición y en desarrollo son a menudo caracterizados por racionamiento de crédito (Hoff and Stiglitz, 1990).

Cuando los empresarios son capaces de postular a un crédito pero no lo consiguen, se dice que estamos en presencia de un racionamiento externo. Esto es debido a restricciones que enfrentan los bancos, tales como altos costos de transacción o insuficiente oferta disponible de fondos para prestar (Besley, 1994). Por su parte, está el racionamiento interno que es cuando los empresarios no postulan a un crédito aun cuando desean hacerlo, debido, por ejemplo, a que sienten que no cum-plen con los requisitos que les impone el banco para postular, o piensan que los costos de transacción son demasiado altos o podrían serlo en el tiempo (Besley, 1994; Adams and Nehman, 1979).

El racionamiento de crédito ha sido un tema ampliamente estudiado en la literatura y varios modelos de mercados de crédito han sido dise-ñados para explicar o caracterizar el racionamiento. Modelos generales tales como los de Stiglitz y Weiss (1981) y Besanko y Thakor’s (1987) explican el racionamiento como un resultado de la presencia de asime-tría de información, oferta de fondos limitada o insuficiente cantidad de colateral. Por su parte, modelos específicos para el mercado de crédito rural dan como razones principales del racionamiento la insuficiencia

298

de fondos para prestar, la falta de colateral y los costos de transacción. Aquellos modelos a menudo se centran en las consecuencias del racio-namiento, en particular en los bajos niveles de productividad de los pequeños agricultores y los bajos niveles de avance tecnológico (Feder, 1985 y Blackman, 2001).

El gobierno podría intervenir para mejorar el acceso a crédito de los agricultores restringidos, justificándose desde un punto de vista de equidad y eficiencia. Intervención indirecta involucra tomar medidas para reducir los costos de transacción o aumentar la oferta de fondos disponibles para prestar. En tanto que intervenciones directas podrían tomar la forma de subsidios a las tasas de interés de los créditos y ga-rantías sobre los préstamos, reduciendo los requerimientos de colateral por parte de la banca (Swinnen y Gow, 1999).

2.5. Relación entre crédito, productividad y eficiencia: ¿Qué sabemos?

Mucha gente cree que el desarrollo agrícola depende fuertemente del crédito, existiendo mucha investigación acerca de ello tanto empírica como teórica. De hecho, la literatura ha analizado básicamente el rol del crédito sobre la adopción tecnológica (Feder et al., 1985; y Simtowe y Zeller, 2007), la inversión (Feder et al., 1992 y Foltz, 2004), las condiciones de vida (Mckernan, 2002, y Khandker y Faruqee, 2003), la producción agrícola (Carter et al., 1990, 1989 y Feder, 1990) y la eficiencia en el uso de los recursos (Battese, 1992; Coelli y Battese, 1996 y Murillo-Zamorano, 2004).

Además, desde el trabajo pionero de Stiglitz y Weiss (1981) y De Meza y Webb (1987), abundante literatura se ha centrado sobre la naturaleza y consecuencias del racionamiento de crédito en mercados con información imperfecta. A nivel del sector agrícola, Carter (1988), Bell et al. (1997), Park et al. (2002), y Kochar (1997) han contribuido a entender el equilibrio de mercados de crédito rural con racionamiento.

Las asimetrías de información han sido incorporadas en los procesos de decisiones, el diseño de contratos entre el que solicita y presta, y las condiciones de equilibrio de los mercados (Barry y Robinson, 2001; Conning y Udry, 2007; Innes, 1990; y De Janvry y Sadoulet, 2006). A partir de una perspectiva teórica algunos trabajos han avanzado hacia un enfoque institucional más sólido que promueve y refuerza las finanzas rurales, en particular en países en vía de desarrollo (Nagarajan y Meyer, 2005; Zeller, 2003; y Gonzalez-Vega, 2003).

299

La literatura que ha estudiado el impacto del crédito sobre la pro-ducción agrícola ha seguido dos vías. Una es estudiar un mercado de crédito en desequilibrio (Feder et al., 1990), donde se ha analizado si las decisiones de producción dependen del crédito para quienes se declaran restringidos al crédito y no dependen de quienes se declaran no restrin-gidos, lo cual se conoce en la literatura como efecto de liquidez. La otra vía ha sido estudiar un mercado de crédito en equilibrio (Carter, 1989), donde se estima el impacto del crédito sobre la producción, comparando la producción de aquellos productores que obtienen crédito, versus la producción de quienes no pudieron acceder a crédito.

Los estudios de impacto del crédito sobre la producción agrícola (productividad) no son muy numerosos. Para el caso chileno, Saldías (2008), usando sofisticadas técnicas de estimación, no encontró evidencia para apoyar la hipótesis de liquidez en la pequeña agricultura. Por su parte, halló evidencia preliminar que sugiere que el crédito tuvo impacto positivo sobre la producción en agricultores diversificados, un impacto negativo sobre productores ganaderos y ningún efecto sobre la producción de agricultores que se dedican a cultivos. Este resultado no es menor por cuanto sugiere que en la producción de cultivos y ganadería la asociación descriptiva entre crédito y producción es un resultado espurio del hecho que aquellos quienes producen con crédito enfrentan un ambiente más favorable y/o son intrínsecamente mejores productores incluso sin crédito.

La medida de eficiencia técnica en el sector agrícola de los países de-sarrollados y en vías de desarrollo ha recibido mucha atención durante los últimos años, existiendo mucha literatura al respecto con aplicaciones empíricas, todas ellas inspiradas en la idea de medir el comportamiento de una unidad (productor) respecto a sus pares, analizando cuán cerca se encuentran de una frontera de producción construida artificialmente, ya sea con técnicas paramétricas (estimaciones econométricas) o no pa-ramétricas, donde cada una de ellas entrega distinto tipo de información.

La investigación que ha sondeado la importancia del crédito sobre la eficiencia técnica no es muy amplia, seguramente por el problema estadístico de simultaneidad (endogeneidad) entre ambas variables. La mayoría de los estudios han analizado el impacto del nivel de endeu-damiento sobre la eficiencia técnica, y otros han analizado el efecto del racionamiento sobre la eficiencia.

Usando una amplia muestra de agricultores pequeños recolectada el 2004, Saldías (2007) analizó la eficiencia técnica de dos grupos de produc-tores especializados en cultivos y en ganadería. El estudio analizó cómo variables vinculadas al mercado de capitales afectan el nivel de eficiencia técnica considerando la posible simultaneidad (endogeneidad) entre efi-

300

ciencia y acceso al crédito. Los resultados mostraron que el crédito tiene un impacto positivo sobre la eficiencia en los productores especializados en cultivos, y negativo en aquellos especializados en ganadería. Este último resultado podría deberse a lo poco desarrollado del mercado de crédito para ganadería y al uso final de los créditos en actividades distintas a la ganadería.

3. Experiencia de financiamiento agrícola y agroindustrial en Chile

3.1. Colocaciones de crédito de la bancaA febrero del 2008, fecha más actualizada disponible, las colocaciones al sector agropecuario son de 2.148 miles de millones de pesos, lo que representa un 3,6% de las colocaciones totales del sistema bancario, cifra que alcanza el 6% si se incorpora a la agroindustria. Desagregando los datos por sector, se observa que el subsector agricultura, ganadería e infraestructura predial ha venido acaparando en términos relativos un mayor monto en colocaciones sobre el subsector silvícola (Gráfico 1).

Gráfico 1. Montos de crédito por sector (Saldos a fines de febrero de cada año en miles de MM$)

Mile

s de

MM

$

Montos de crédito por sector

Agricultura, ganadería e infraestructura predial Silvícola

1990

1992

1994

1998

2000

1996

2008

2006

2004

2002

2.500

2.000

1.500

1.000

500

0

Fuente: elaboración propia en base a datos ODEPA.

Es importante destacar que, de acuerdo a la información disponible en la Superintendencia de Bancos, la oferta de créditos a largo plazo muestra una participación de 44% en las colocaciones del sector agropecuario,

301

versus un 56% que representan los créditos a plazos menores o iguales a 1 año. En el total de las colocaciones la distribución es 34% de corto plazo y 66% de largo plazo.

Con respecto a la orientación de las colocaciones por banco, en promedio las colocaciones para la agricultura y la agroindustria repre-sentan un 9,6% de las colocaciones productivas, las cuales representan un 63,5% del total de colocaciones entregadas por los bancos (Tabla 1).

tabla 1. Orientación de las colocaciones por banco(Millones de pesos a febrero 2008 y %)

Bancos Colocaciones Totales

Colocaciones Productivas

(1)

Productivas Totales (%)

Colocaciones agricultura + agroindustria

Agric.+Agroind. / Productivas

(%)Chile 11.727.276 7.925.067 67,6 884.926 11,2BCI 7.509.615 5.228.887 69,6 430.812 8,2

Desarrollo 2.542.129 1.956.946 77,0 171.730 8,8Estado 8.078.387 3.718.623 46,0 184.681 5,0

Santander 12.317.738 6.829.568 55,4 887.409 13,0Corpbanca 4.043.963 2.971.163 73,5 241.315 8,1

Resto bancos 13.609.159 9.340.689 68,6 825.902 8,8Total 59.828.267 37.970.943 63,5 3.626.775 9,6

(1) Se excluyen las colocaciones en vivienda y consumo.

Fuente: estadísticas SBIF, 2008.

3.2. instituciones financieras del Estadoinstituto de Desarrollo Agropecuario (iNDAP)

El Instituto de Desarrollo Agropecuario (INDAP) es el principal servicio del Estado en apoyo de la pequeña agricultura (microempresas agrícolas) y atiende a agricultores que satisfacen los siguientes criterios: explotan una superficie inferior a las 12 hectáreas de riego básico, tienen activos por un valor menor a las 3.500 UF, y obtienen sus ingresos principalmente de la explotación agrícola.

Actualmente, la cobertura de atención es superior a 47 mil pequeños productores y productoras, cifra muy superior a la de 1990. La línea de financiamiento crediticio directo dispone de crédito de corto plazo y crédito de largo plazo, donde los créditos a corto plazo históricamente han representado el mayor porcentaje del total de créditos directos otorgados por la institución, siempre sobre el 60%. El monto de recur-sos para créditos de corto plazo, en moneda corriente, se ha mantenido

302

relativamente constante durante los últimos años en torno a los MM$ 20.000 (Gráfi co 2).

Gráfi co 2. Evolución de Créditos Directos del INDAP 2001-2008(MM$)

0

5.000

10.000

15.000

20.000

25.000

2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008

Corto Plazo Largo plazo

Evolución de créditos Directos del INDAP. 2001-2008 (MM$)

Fuente: elaboración propia en base a datos INDAP (en moneda corriente).

BancoEstado

Los bajos porcentajes de deuda vencida que se observan a nivel de las microempresas, unido al desarrollo de fórmulas de atención de menor costo de parte de los bancos −la implementación de plataformas especializadas en este segmento− y el efecto de programas públicos implementados por instituciones como INDAP, FOSIS y en los últimos años crecientemente por BancoEstado, han explicado el incremento signifi cativo de la bancarización de este segmento. En el caso del FOSIS, la institución otorga un subsidio a los costos de transacción para los primeros créditos concedidos a una microempresa por parte de instituciones fi nancieras. En cuanto a INDAP, existe el bono de articulación fi nanciera y el Fondo de Administración Delegada que ha pretendido facilitar el acceso de las microempresas agrícolas.

Efectivamente, BancoEstado ha seguido un modelo de atención especializado con plataformas especializadas para la micro y pequeña empresa agrícola. Esta modalidad de trabajo ha signifi cado un aumento sostenido de las colocaciones en agricultores de baja y mediana escala de producción, como asimismo en la interacción que ha venido estable-ciendo el banco con los distribuidores de insumos, a objeto de satisfacer las necesidades de fi nanciamiento de los agricultores vinculados a estas empresas.

Los resultados hablan por sí sólos. El 16% de las colocaciones de microempresa del banco ha estado dirigido al tema agrícola y el número

303

de agricultores atendidos ha crecido ininterrumpidamente durante los últimos años, alcanzando a unos 52 mil agricultores (Gráfi co 3).

Gráfi co 3. Evolución de colocaciones y número de clientes de BancoEstado Microempresa Agrícola. 2001-2008

-

10.000

20.000

30.000

40.000

50.000

60.000

70.000

80.000

90.000

-

10.000

20.000

30.000

40.000

50.000

60.000

2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008

Saldo de Colocaciones (MM$) N° de clientes

Evolución de colocaciones y número de clientes de BancoEstado Microempresa agrícola. 2001-2008

Fuente: Filial Microempresa del BancoEstado.

En tanto, el segmento de pequeña empresa se ha estabilizado con una cobertura de unos 3 mil seiscientos agricultores, no obstante que el 31% de la cartera se concentra en actividades relacionadas al sector agroali-mentario, siendo la de mayor importancia (Gráfi co 4).

Gráfi co 4. Evolución de colocaciones y clientes de BancoEstado Pequeña y Mediana Empresa Agrícola. 2002-2008

-

500

1.000

1.500

2.000

2.500

3.000

3.500

4.000

4.500

-

20.000

40.000

60.000

80.000

100.000

120.000

140.000

160.000

2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008

Saldo de Colocaciones (MM$) N° de clientes

Evolución de colocaciones y clientes de BancoEstado Pequeña y mediana empresa Agrícola. 2002-2008

Fuente: BancoEstado.

304

Corporación de Fomento de la Producción (CORFO)

La división de intermediación financiera de la CORFO tiene por misión desarrollar y operar programas que faciliten el acceso al financiamiento de las empresas para sus actividades productivas, a través de iniciativas innovadoras que contribuyan a solucionar imperfecciones del mercado financiero y permitan el aumento de la competitividad y la generación de condiciones para la creación y el crecimiento de empresas. El rol de CORFO es actuar como banca de segundo piso, a través de la provisión de recursos a los bancos y a otras entidades intermediarias para el fi-nanciamiento de las actividades productivas de las empresas privadas y las personas.

La división de intermediación de la CORFO maneja tres programas: programa de líneas de crédito (Tabla 2), programa de garantías y pro-grama de aportes de cuasi capital. Este último apunta a financiar la capitalización de empresas mediante el aporte de cuasi capital a Fondos de Inversión que gestionen una cartera de proyectos innovadores y no será analizado en este capítulo.

El programa de créditos ha efectuado operaciones de apoyo a líneas específicas de financiamiento, con un bajo costo y resultados exitosos en términos de incremento de operaciones, hacia algunos segmentos de unidades empresariales. Sin embargo, ellas no se restringieron a favore-cer plazos largos, y no estaban orientadas preferentemente al segmento de pequeñas empresas, por lo que la Banca terminó canalizando estos recursos a empresas cuyos tamaños no son el grupo objetivo que una política de fomento debería tener como foco en estos momentos. En este sentido la inclusión de instituciones de crédito no bancarias (coo-perativas de ahorro y crédito, por ejemplo) como clientes de la banca de segundo piso es una señal muy positiva.

A diciembre del 2008, la línea de microcrédito intermediada por instituciones financieras no bancarias cubría a casi 2.000 beneficiarios agrícolas, equivalente al 4,3% del total de beneficiarios de la línea, y los recursos involucrados en el sector alcanzaban los MM$ 4.719, represen-tando el 29,4% del total de los recursos de esta línea. En tanto, desde el 2008, un 29,5% del total de las líneas de intermediación financiera sin garantía se han destinado al sector agrícola, equivalente a M$ 32.525.012.

305

tabla 2. Definición y características de los instrumentos financieros de la CORFO destinados a la producción

Instrumento ¿Para qué sirve? Orientación

Crédito CORFO Inversión

Crédito que busca proveer financiamiento de largo plazo para que las pequeñas y medianas empresas puedan llevar adelante sus proyectos de inversión.

Orientado a pequeñas y medianas empresas que cuenten con ventas de hasta UF 100.000 al año (excluido el IVA), como asimismo empresas emergentes con la proyección de ventas acotadas a las UF 100.000.

Crédito CORFO Multisectorial

Crédito de largo plazo o leasing bancario que permite a las empresas realizar las inversiones requeridas para el desarrollo de sus actividades.El financiamiento es otorgado por bancos comerciales con recursos de CORFO.

Orientado a empresas chilenas productoras de bienes y servicios, con ventas anuales de hasta US$ 30 millones, excluido el IVA.

Crédito CORFO Microempresa

Crédito que financia inversiones y capital de trabajo de micro y pequeños empresarios. Se otorga a través de instituciones financieras no bancarias con recursos de CORFO.

Orientado a personas naturales o jurídicas que destinen los recursos recibidos a actividades de producción de bienes y servicios que generen ventas anuales no superiores a UF 15.000 ($ 285 millones aproximados).

Leasing CORFO Pyme

Financia arrendamiento con opción de compra ( leasing) de equipos, maquinarias y bienes de capital nuevos. Este financiamiento es entregado por empresas de leasing, pero con recursos de CORFO.

Empresas privadas, personas jurídicas o naturales, legalmente establecidas en Chile, con ventas anuales de hasta MMUS$ 10, que adquieran bienes de capital, maquinarias o equipos nuevos a través de compañías de leasing no bancarias.

Financiamiento de capital de trabajo vía Factoring

Financia operaciones de factoring consistentes en la compra de facturas emitidas por empresas pymes.

Para Pymes (personas jurídicas o personas naturales con giro comercial) emisoras de los documentos factorizables, con ventas anuales de hasta UF 100.000, excluido el IVA.

Fuente: CORFO.

3.3. Garantías y subsidios para reducir costos de transacción

Garantías

Dentro de las exigencias que las instituciones financieras usualmente piden a los productores destacan claramente las garantías. Esta figura legal generalmente está expresada en que el productor debe concurrir con algún bien material para “darlo” en hipoteca o prenda a favor

306

de la institución. Parte de las dificultades que respecto de este tema han existido históricamente es la diferente evaluación del valor de los bienes entregados. Junto con ello, uno de los problemas que enfrentan las pequeñas empresas es que normalmente no cuentan con activos adicionales a los utilizados en el negocio.

El Fondo de Garantía de la Pequeña Empresa (FOGAPE) es un fondo estatal destinado a garantizar un determinado porcentaje del capital de los créditos, operaciones de leasing y otros mecanismos de financiamiento que las instituciones financieras, tanto públicas como privadas, otorguen a Micro/Pequeños Empresarios, Exportadores y Organizaciones de Pequeños empresarios elegibles, que no cuentan con garantías o que éstas sean insuficientes para presentar a las Instituciones Financieras en la solicitud de sus financiamientos. La administración del FOGAPE le corresponde a BancoEstado, siendo supervisado por la Superintendencia de Bancos e Instituciones Financieras (SBIF). En los últimos años, el buen desempeño de este fondo de complementación de garantías indica que ha habido un trabajo altamente profesional y serio en su administración. Esto permite pensar que en el futuro el fondo podría ampliar su labor a suplementar garantías para créditos de mayor plazo (Tabla 3).

El Fondo de Garantías para Inversiones (FOGAIN) de CORFO es una cobertura que puede acompañar al Crédito CORFO Inversión con una garantía de hasta el 50% de la operación, con un límite de UF 5.000 por beneficiario. Otra garantía CORFO es la cobertura a los créditos de ex-portación (COBEX) para empresas exportadoras con ventas anuales de hasta US$ 20 millones, cubriendo hasta el 50% del saldo deudor impago de los créditos de pre y post embarque (denominados PAE) otorgados por los bancos comerciales.

tabla 3. Evolución del FOGAPE en el sector agroalimentario

Años Número de operaciones

Monto de financiamiento en UF

Monto de garantía en UF

2000 2.782 1.187.645 707.4502001 3.502 1.211.701 954.4232002 4.787 1.600.436 1.240.7832003 6.429 2.301.585 1.598.4952004 6.436 2.636.570 1.820.0722005 7.125 2.708.579 1.764.5042006 4.915 2.306.383 1.440.5682007 2.775 1.726.186 1.225.4282008 3.727 2.048.685 1.451.107

Promedio del total 19% 18% 17%Fuente: BancoEstado.

307

Desde el 2007, un 14,2% (625 operaciones) del total de operaciones de la línea CORFO Inversión con garantía FOGAIN se ha destinado al sector agrícola, lo que representa recursos por M$ 34.673.320, cubriendo el 16% del total de recursos del programa (Tabla 4 ). En tanto, desde el 2008 la cobertura a los créditos de exportación (COBEX) ha cubierto operaciones en el sector agrícola equivalentes a 115 millones de dólares, con 156 beneficiarios, lo que equivale al 32% de los beneficiarios totales de este instrumento (Tabla 4).

tabla 4. FOGAIN y COBEX en el sector agrícola

Ítems FOGAIN 2007 a mayo 2009 COBEX 2008 y 2009Nº de operaciones 625Nº de beneficiarios 594 156Monto de recursos M$ 34.673.320Monto de recursos US$ 114.683.321

Fuente: Gerencia de Intermediación Financiera de la CORFO.

En tanto, el INDAP posee el instrumento Fondo de Administración Delegada, el cual es un fondo de garantía de pérdida de cartera dirigida a pequeños productores agrícolas, que permite cubrir hasta el doble de la tasa de pérdida de cartera de los créditos otorgados por las instituciones financieras. Actualmente, funciona con bancos y cooperativas de ahorro y créditos, y se licita públicamente entre las instituciones financieras interesadas. En el año 2008 se cursaron 12.090 nuevas operaciones de crédito, por un monto total de MM$ 10.505, cifra superior en un 5% a la expectativa inicial (MM$ 10.000).

Cuasi garantías en base a subsidios del Estado

El Estado entrega subsidios para la forestación y para la construcción de obras de riego. Estos subsidios sirven parcialmente como garantías a la banca privada y estatal para el adelantamiento de recursos necesarios para iniciar operaciones, préstamos que son respaldados con el bono (subsidio) entregado por el Estado, una vez verificado el prendimiento por el lado de la forestación y la entrega de la obra para el caso del riego. De este modo han surgido dos tipos de crédito denominados crédito de enlace.

El crédito de enlace forestal es un crédito que busca dar financia-miento para forestar predios, o parte de ellos, entregándoles un crédito de largo plazo para cubrir parcialmente los costos del establecimiento de

308

plantaciones forestales, el cual se cancela con la bonificación que otorga el Estado para el fomento forestal establecida en Decreto Ley Nº 701/74. Por su parte, el crédito de enlace de riego es un crédito de largo plazo que se entrega asociado a la bonificación que otorga el Estado de Chile para el fomento de la inversión de obras de riego y drenaje, establecido en la Ley Nº 18.450 y sus modificaciones.

Subvención a la prima del Seguro Agrícola

Este es un programa del Ministerio de Agricultura, operado a través de CORFO por el Comité de Seguro Agrícola (COMSA), que facilita a los agricultores la contratación de un seguro con compañías aseguradoras que los cubra de los riesgos climáticos que afecten su producción, tales como sequía agrícola, helada, lluvia excesiva o extemporánea, viento perjudicial, nieve y granizo.

El programa asegura la mayoría de los cereales, hortalizas, cultivos industriales, leguminosas, invernaderos de tomates y semilleros de grano chico y papas, contra sequía (en secano), lluvias, heladas, vientos, granizos y nieve. A partir de la actual temporada se pueden asegurar las vides (uva de mesa, viníferas y pisqueras), ubicadas entre las regiones de Atacama y del Maule.

El Gobierno subsidia el 50% de la Prima Neta más 1,5 UF por póliza, y todo ello con un tope de 80 UF por agricultor por temporada agrícola. Para los cultivos de trigo en secano, maíz grano y tomate de consumo e industrial, el Estado aporta el 65% de la Prima Neta más 1 UF por póliza, y manteniendo el tope de 55 UF por agricultor por temporada agrícola.

Aunque no se trata de un programa de financiamiento, sí está muy relacionado con ellos, ya que un requisito para el otorgamiento de crédi-tos de INDAP es la adquisición de este seguro3. Efectivamente, en el caso de los agricultores de INDAP, este seguro es exigido para aquellos que solicitan créditos por UF 20 o más, para los cultivos que tengan cobertura del seguro y que estén ubicados en zonas elegibles para el seguro. En el caso que la solicitud única de financiamiento incluya a más de un cultivo asegurable, y el monto total de la solicitud de crédito para esos cultivos asegurables sea mayor o igual a UF 20, el agricultor debe asegurar la totalidad de dichos cultivos. Los agricultores que soliciten menos de UF 20 en crédito, pueden optar voluntariamente al Seguro Agrícola.

De un total de 12.129 pólizas emitidas durante el año 2008 por las aseguradoras Magallanes y Mapfre, 7.264 tienen a INDAP como benefi-ciario, cifra correspondiente al 59,97% del mercado.

3 Sanhueza (2005) presenta una discusión de los riesgos en agricultura y cómo el Estado debiese abordarlos en pos de un mejor financiamiento.

309

Costos de transacción

El Bono de Articulación Financiera (BAF) del INDAP, es un subsidio que busca cubrir los mayores costos de transacción de un crédito otorgado a un pequeño productor agrícola o a organizaciones campesinas con-formadas mayoritariamente por ellos. Es licitado entre las instituciones que hayan firmado previamente un convenio de participación y se adju-dica en forma competitiva. El incentivo se paga una vez que la entidad adjudicataria ha otorgado el crédito al pequeño productor agrícola. En el 2008 se colocaron 23.784 créditos con BAF, equivalentes a MM$ 33.016 (gráficos 5 y 6).

Gráfico 5. Número de créditos con BAF

2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008

35.000

30.000

25.000

20.000

15.000

10.000

5.000

0

Número de Créditos con BAF

502 1.1373.342

7.905

16.41819.862

31.793

23.784

Años

Fuente: elaboración propia en base a datos INDAP.

Gráfico 6. Evolución de los créditos articulados por INDAP(MM$)

2003 2004 2005 2006 2007 2008

35.000

40.000

30.000

25.000

20.000

15.000

10.000

5.000

0

Evolución de créditos articulados Indap

3.0497.927

17.274

23.097

36.02133.016

Años

Fuente: elaboración propia en base a datos INDAP.

310

3.4. Bolsa de Productos

La Bolsa de Productos Agrícolas es un instrumento privado que apunta a crear y desarrollar, en el mediano plazo, herramientas que permitan a las empresas agrícolas y agroindustriales reducir o administrar de mejor manera los riesgos comerciales. La Bolsa de Productos es un mer-cado transparente y con información pública, donde pueden concurrir simultáneamente múltiples interesados. Al ser un mercado público y regulado, asegura un trato equitativo para cada uno de los participantes.

Actualmente la Bolsa ofrece una forma alternativa de financiamien-to frente a lo ofrecido por los bancos. Por una parte, permite financiar stocks a través de las operaciones de venta de stocks con compromiso de retrocompra, también conocidas como operaciones REPOS. Esta modalidad de financiamiento permite financiar fuera de balance la cuenta de inventario de las empresas y de los productores, es decir, con financiamiento que no es registrado como deuda, porque en teoría los productos o insumos durante el tiempo de la operación no pertenecen al productor o empresa sino que al inversionista que compra el título que representa dichas mercancías. Por otro lado, permite comprar o vender a término facturas con mérito ejecutivo de cualquier origen o actividad. La ventaja del financiamiento de facturas en la Bolsa es que deben ser pagadas en su totalidad, sin ningún descuento por parte de la empresa pagadora. De esta forma, las PYME cuentan con un piso para negociar sus términos y condiciones.

A enero del 2009, el volumen transado en facturas alcanzó a 8.947 millones de pesos, lo que representa un 54% del total, y está impulsado por facturas aseguradas por Continental con 2.611 millones de pesos. En tanto, las operaciones de financiamiento de productos (REPOS) se elevaron a 7.820 millones de pesos, representando un 46% del total.

En el futuro próximo se espera que la Bolsa disponga de instrumen-tos financieros como forwards, futuros, y opciones sobre productos, lo que permitirá cubrir el riesgo de precio a las empresas que producen y/o comercializan esos productos, como asimismo ofrecer a inversionistas nuevos instrumentos de inversión.

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3.5. Financiamiento del Mercado de Valores

En años recientes se ha apreciado una mayor diversidad de fuentes de financiamiento de las empresas chilenas, lo que se explica por razones macroeconómicas y por características propias de las empresas. El cre-cimiento de los fondos administrados por inversionistas institucionales en Chile, en particular aquellos de los fondos de pensiones y compañías de seguros de vida, ha propiciado el desarrollo de fuentes de financia-miento distintas de las bancarias para las empresas locales.

Las fuentes de financiamiento a disposición de una empresa de ta-maño mayor son los bancos (locales y extranjeros), los bonos y efectos de comercio (emitidos en Chile y en el exterior), las acciones (en Chile y en el exterior a través de ADRs), el crédito de proveedores, las utilidades retenidas, y otros.

Cifuentes y Silva (2005) determinaron que entre 1986 y el 2004 las fuentes de financiamiento internas a la firma (capital de los controladores y utilidades retenidas), superaron ampliamente el financiamiento con instrumentos de oferta pública. Por su parte, de las fuentes de financia-miento del mercado de capitales, los bonos fueron los únicos cuya par-ticipación y monto absoluto crecieron. En tanto, los bancos y accionistas minoritarios perdieron participación, mientras que el financiamiento vía utilidades retenidas se mantuvo aproximadamente constante.

A partir de 2001, los flujos de emisión de deuda se han mantenido en niveles altos, mientras que tanto el número de emisores como el monto vigente de deuda ha aumentado sostenidamente. El incremento de las colocaciones de bonos ha sido motivado por distintas necesidades a lo largo de los últimos años, pasando desde el refinanciamiento de pasivos al financiamiento de inversiones.

Esta realidad también ha ocurrido en las empresas agroalimentarias, aunque en menor escala, quienes han recurrido a la emisión de bonos corporativos (en el mercado local y en el exterior) y securitizados, y a la emisión de acciones, tanto en el mercado local como en el extranjero (ADRs), donde destacan empresas vinculadas a los vinos, empresas de alimentos y distribuidores de insumos (Tabla 5).

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tabla 5. Financiamiento en el mercado de valores de algunas empresas agroalimentarias (UF)

Bonos CorporativosViña Concha y Toro S.A.Viña San Pedro Tarapacá S.A.Viña Santa RitaEmpresas Carozzi S.A.Watt’s S.A.

8.0003.0001.700

33.48610.000

Bonos Securitizados

Aristía Comercial Ltda.Iansagro S.A.Copeval S.A.

Emisión AccionesFrutícola Viconto S.A.Iansagro S.A.Sociedad Agrícola y Lechera de Loncoleche S.A.Sociedad Anónima Viña Santa RitaSociedad Procesadora de Leche del Sur S.A.Sopraval S.A.Viña Concha y Toro S.A.Viña Los Vascos S.A.Viña San Pedro Tarapacá S.A.Viña Tarapacá Ex Zavala S.A.Viña Undurraga S.A.Viñedos del Maule S.A.Viñedos Emiliana S.A.Coagra S.A.Cía. Cervecerías Unidas S.A.Embotelladora Andina S.A.Industria Nacional de Alimentos S.A.Industrias Alimenticias Carozzi S.A.Jugos Concentrados S.A.Multiexport Foods S.A.Watt’s S.A.Watt’s Alimentos S.A.Feria Osorno S.A.S.A. Feria de Los AgricultoresSoc. de Inversiones Campos Chilenos S.A.

30.8572.553.3461.404.7621.650.810

484.136142.857

2.822.143101.429

5.970.160507.01429.46442.857

219.490138.314

4.665.5244.842.6195.100.8711.185.714

452.093447.920

1.554.3161.738.095

175.7141.706

191.356ADR

Viña Concha y ToroCompañía Cervecerías Unidas

Embotelladora AndinaSupermercados Unimarc

Fuente: elaboración propia en base a información de la Superintendencia de Valores y Seguros (SVS).

313

Estas alternativas de financiamiento se han constituido como una opción muy interesante para las empresas agrícolas y agroindustriales, y muy probablemente en el corto plazo serán mucho más usadas por los distri-buidores de insumos para ayudar a financiar a los agricultores, debido a que el costo de fondos del levantamiento de estos recursos es más bajo que conseguir recursos a través del sistema bancario tradicional.

4. Desafíos y propuestas para un mejor financiamiento de la agricultura y la industria alimentaria

4.1. una mirada integrada del financiamiento

Una estrategia para mejorar el acceso a financiamiento se puede visua-lizar identificando acciones por el lado de la oferta de fondos, las cuales buscan acotar el riesgo de prestar y estructurar nuevos instrumentos o instituciones de financiamiento, y, por otro lado, se pueden identificar acciones que eventualmente podrían facilitar el acceso a financiamiento concentrándose en acciones por el lado de la demanda, vale decir, de quienes piden crédito (Tabla 6).

Si nos concentramos por el lado de la oferta de fondos, es posible identificar distintas instituciones tales como el Estado, la banca privada, financistas no financieros, y el mercado de capitales.

El Estado puede intervenir en tres vías: teniendo una banca de primer piso como es el caso del INDAP; teniendo una banca de segundo piso como es la CORFO; o bien, definiendo las reglas del juego en el mercado a través de un marco regulatorio. Por su parte, la banca privada puede abordar el problema de asimetrías de información, destacado en el fa-moso artículo de Stiglitz y Weiss (1981), haciendo básicamente tres cosas: estructurándose como una banca especializada o de nicho, tratando con un perfil determinado de cliente; desarrollando plataformas especiali-zadas para la atención de clientes agrícolas, dotadas de metodologías de riesgo y personal técnico cercano al sector, como lo ha hecho, por ejemplo, el BancoEstado; y/o generando alianzas estratégicas con otros intermediarios que le ayuden a “descremar” el mercado operando con clientes de menor riesgo y relativamente conocidos.

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tabla 6. Acciones que permiten facilitar el acceso a financiamiento en el sector agrícola

Demanda(Permite reducir la percepción de riesgo que se tiene de quien

solicita crédito)

Oferta(Permite acotar el riesgo cuando presto y nuevos medios para acceder a

financiamiento)

Garantía Señales de Gestión

Estado Bancaprivada

Otros Financistas(Distribuidores

de insumos agroindustria, exportadoras,

cooperativas, etc.)

Mercadode Capitales

Patrimonio personal

Formalización Banca de primer piso

Banco especializado o de nicho

Levantar fondos de la banca de primer piso

Mercado de valores(Bonos y acciones)

Uso eficiente de garantías propias(Sociedades de Garantía Recíproca)

Historial de pago e información de la relación de endeudamiento

Banca de segundo piso

Descreme para reducir la selección adversa vía alianzas con la agroindustria y/o distribuidores de insumos

Intermediar fondos especiales a partir de la banca de segundo piso

Securitización

Garantías estatales de crédito

Diversificación productiva

Desarrollo de Mercados(Marco Regulatorio)

Plataformas especializadas para un mejor análisis del riesgo

Realizar alianzas estratégicas con la banca de primer piso para el financiamiento directo de clientes

Fondos de inversión

Seguros tales como de cosecha, de ingresos, etc.

Subsidios entregados a los agricultores que sirven como garantía directa

Contratos con la agroindustria

Intermediar fondos de la banca de segundo piso

Levantar fondos del mercado de capitales

Factoring

Warrant como instrumento de prenda

Centros de gestión y Asociatividad

Bolsa de Productos Agrícolas(Certificado de retrocompra, descuento de forward, etc.)

Bolsa de productos agrícolas, a través de la cámara de compensación

Nivel de capacitación

Fuente: elaboración propia.

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En tanto, los intermediarios financieros no bancarios, que podríamos reflejarlos en los distribuidores de insumos, la agroindustria y las coo-perativas de ahorro y crédito, son instituciones que actúan con una alta cobertura en las finanzas rurales, pero lamentablemente no existe infor-mación pública que permita cuantificar su importancia objetivamente. Estas instituciones, a diferencia de la banca, poseen información más cercana del cliente, lo que les permite realizar una política de créditos (en especies o en dinero efectivo) con un bajo margen de riesgo, y prueba de ello son las bajas tasas de incobrabilidad de sus carteras de clientes. Lamentablemente, por no ser instituciones financieras los fondos que pueden levantar del sistema financiero son a un costo más alto, el monto de crédito que pueden otorgar a sus clientes podría ser más bajo que el que podría otorgar directamente un banco, y no ofrecen la posibilidad de servicios financieros adicionales tales como seguros de vida, líneas de crédito especiales, etc.

Si bien para los distribuidores de insumos y la agroindustria otorgar crédito en especies a los agricultores les significa una fuente de ingreso adicional, para los agricultores probablemente es a un costo más alto que si lo hiciesen con fondos de la banca. Esta situación no contradice en absoluto la intuición económica que señala que mientras menos riesgo, menor debiese ser la tasa de interés del crédito otorgado. El problema es que si bien los agricultores aludidos son menos riesgosos (financieramente y, en algunos casos, técnicamente), los fondos otorga-dos se obtuvieron, comparativamente, a un alto costo. Ello se debe a lo menos a tres razones: porque estas empresas no pueden fondearse como si fuesen bancos, porque los volúmenes de recursos que pueden conseguir son menores a un banco, y porque no pueden ofrecer otros servicios financieros anexos como está en condiciones de hacerlo un banco. Todo ello lleva a tasas de interés más altas para el cliente y, en algunos casos, a montos de créditos otorgados menores a los deseados.

Fuentes alternativas utilizadas por los financistas no bancarios son el uso de líneas de fondos especiales otorgados por la banca de segundo piso (CORFO), las cuales generalmente están dirigidas a empresas de ta-maño menor. Otra alternativa es la realización de alianzas estratégicas con los bancos para que apoyen el financiamiento de sus clientes, lo cual requiere que los financistas no bancarios les presenten clientes a la banca, lo cual permitiría acotar el riesgo a esta última. Sin embargo, esta alternativa no ha sido muy exitosa por cuanto los financistas no banca-rios tienen incentivos de mantener el negocio financiero y terminan, en muchos casos, presentándole a la banca sólo clientes marginales. Otra

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opción que podrían utilizar, al menos la agroindustria y distribuidores de insumos, es levantar fondos directamente en el mercado de capitales a través de la emisión de deuda, siendo una alternativa la emisión de bonos securitizados, los cuales se traducen en la estructuración de la emisión de deuda sobre la base de una cartera de deudas por cobrar de sus clientes.

La propuesta de Stiglitz y Weiss (1981) plantea que el racionamiento es una situación de equilibrio cuando hay asimetrías de información de quien presta. Esta visión es correcta pero apunta exclusivamente a la banca tradicional, dado su bajo o nulo conocimiento del perfil de riesgo y la moralidad de pago del agricultor. Pero este argumento pierde fuerza cuando se avanza a instituciones que van acotando el riesgo individual, como es el caso de las instituciones no financieras, siendo un ejemplo los distribuidores de insumos o la agroindustria. Estas entidades conocen bastante a los agricultores, tienen una relación de largo plazo, y tienen la ventaja de conocer el uso del crédito, reduciendo la probabilidad de un uso ajeno a lo productivo.

Si avanzamos a esquemas donde el riesgo individual no es un factor de análisis, nos enfrentamos a una situación donde es el mercado de capitales el que financia a través de instrumentos financieros de mayor sofisticación, que tienen el atributo de aislar el riesgo individual de los agricultores, y los inversionistas que compran estos instrumentos estarán más interesados en evaluar la clasificación de riesgo del instrumento que la percepción de riesgo individual de los agricultores, tal es el caso de los bonos securitizados.

Para el caso de empresas de mayor tamaño (agroindustria, distri-buidores de insumos y exportadoras), está la posibilidad de financiarse utilizando directamente el mercado de capitales para levantar fondos a un costo bastante más barato que el mercado financiero formal (banca tradicional). Dependiendo del instrumento al que se quiera acceder, los requisitos con que debe contar una empresa para utilizar esta modalidad de financiamiento pasan por disponer de intachable records respecto al manejo financiero de la empresa, buenas perspectivas de crecimiento del rubro al que pertenece la empresa, un buen perfil de los clientes que respaldan sus cuentas por cobrar, y las espaldas financieras suficientes que den credibilidad de la solvencia y liquidez de la empresa al resto de los actores del mercado de capitales.

En otro ámbito, entre las acciones por el lado de la demanda que apuntan a reducir la percepción de riesgo del cliente o de la actividad financiada y con ello mejorar la probabilidad de acceso, se encuentran el

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uso de garantías y la construcción de señales de buena gestión para los proveedores de fondos (primeras dos columnas de la Tabla 6 precedente).

Hay una larga lista de garantías posibles a utilizar, entre las cuales destacan el patrimonio personal, las garantías estatales de crédito como el FOGAPE, los seguros sobre las fuentes de ingresos como son el seguro agrícola o los seguros de ingresos implementados en algunos países desarrollados. En tanto, hay subsidios que entrega el Estado para la rea-lización de actividades de forestación y riego, los cuales son entregados con posterioridad a las labores de forestación y de construcción, por lo cual los agricultores requieren fondos para iniciar las operaciones. En este contexto, los bancos otorgan crédito que permite dar inicio a las labores y el subsidio es percibido como una garantía del crédito otor-gado. Finalmente, el mercado ha reaccionado generando los warrants, instrumento que permite garantizar la existencia de stocks para ser uti-lizados como garantía real a la hora de solicitar un crédito a la banca, y la cámara de compensación de una Bolsa de Productos garantiza la ejecución de los contratos celebrados entre las partes, lo cual viene a dar garantía comercial de la operación.

Por el lado de las señales de gestión hay una larga lista de acciones que podría realizar directamente quien solicita crédito, tales como su formalización en el rubro que participa, su grado de diversificación productiva, su historial de pago e información del nivel y composición de endeudamiento de todas las fuentes de financiamiento, la demostra-ción de contratos con la agroindustria, su nivel de vinculación con los centros de gestión, su nivel de asociatividad, su nivel de capacitación y años de experiencia en el rubro.

No cabe duda que estas acciones son propias del privado que solicita crédito. Sin embargo, acá hay un gran espacio para la política pública, ya sea ayudando a habilitar a muchos agricultores de menor tamaño para tener una mejor presentación ante el sistema financiero formal, o bien ayudando a fortalecer estas acciones por parte del privado. Hay mucho espacio también para el incentivo a una mayor formalización, para aprovechar en mejor medida los centros de gestión, para desarrollar mejores sistemas de información de deudas y capacidad de pago para la pequeña agricultura, para estimular la economía de contrato, y para fortalecer la asociatividad.

Por otro lado, la información es crucial para avanzar en el tema de señales de gestión. Uno de los problemas más difíciles de resolver para las instituciones financieras es cómo diferenciar, entre todo el universo de solicitantes de crédito, a aquellos que tendrán buen desempeño

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y/o comportamiento. Uno de los elementos que ayuda a proyectar el comportamiento futuro es lo realizado en el pasado, y en esos casos la disponibilidad de información sobre lo que se ha hecho es esencial. En la medida en que las micro y pequeñas empresas proveen mejor información, generando un historial de comportamiento o “track record” respecto de su desempeño en los negocios y de la relación que desarrollan con el sistema financiero, los costos de análisis de parte de las instituciones financieras disminuyen significativamente, incentivando su interés por atender a estos segmentos de productores.

La falta de generación de información adecuada parece ser una falla de mercado claramente identificable. Probablemente no sea una falla del mercado del crédito sino del mercado de la información. La falta de apropiabilidad hace que la información se pueda entender como un bien con características de bien público. La generación de información adecuada –que sea relevante, de calidad, certificada en sus procesos de generación, de alta credibilidad– parece ser un espacio donde el sector público debería jugar un rol aún más decidido en el futuro. Como un camino de solución al respecto los bancos han estado estandarizando su atención a las MIPES (Micro y Pequeñas Empresas). Se ha llegado a establecer que en muchos casos es más importante mirar adecuadamente al productor que al proyecto o al negocio que éste está desarrollando e intentando financiar. Ese ha sido el método usado por las experiencias exitosas de micro créditos en general en el último tiempo en distintos lugares del mundo, las que utilizan técnicas tipo “credit scoring” para evaluar sus operaciones4 (Ver Quiroz, J. y Arrau, P., 1999).

4.2. Propuestas

Una pregunta que surge en el marco de este análisis es: ¿Qué acciones debiese impulsar el Estado en procura de mejorar las condiciones de acceso al financiamiento?

A partir de los planteamientos esbozados en la sección anterior se sugiere avanzar, por el lado de la oferta, en impulsar con mayor fuerza esquemas de financiamiento donde se visualice en menor medida el riesgo individual, de preferencia utilizando al mercado de valores, en-cubriendo los riesgos individuales a través de ingeniería financiera. En

4 La experiencia de los últimos años de BancoEstado Microempresas es muy interesante. En ese caso la visita en terreno del ejecutivo al productor o empresario y la observación de las carac-terísticas de éste, son fundamentales en el modelo de atención y de evaluación final del cliente.

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esa línea se insertan iniciativas como la securitización de deuda de las empresas no financieras. Asimismo, se requiere, por el lado de la banca tradicional, ampliar las plataformas especializadas y fortalecer las alian-zas estratégicas con los distribuidores de insumos y la agroindustria. Finalmente, es necesario ampliar los instrumentos de apoyo del Estado a instituciones no bancarias que otorgan financiamiento.

Por el lado de la demanda, se sugiere invertir recursos para mejorar la calidad de la información, seguir avanzando en esquemas de finan-ciamiento que promuevan la habilitación de pequeños agricultores a la banca tradicional, desarrollar esquemas de garantía acorde a la reali-dad de la pequeña agricultura, potenciar las Sociedades de Garantías Recíprocas (SGR), e incentivar la administración de riesgos de precios.A continuación se desarrollan brevemente las propuestas.1. La securitización de activos consiste básicamente en la transformación

de préstamos otorgados por una institución financiera en títulos. Esto le sirve a las instituciones para obtener fondos y así financiar nuevos créditos. Generalmente este instrumento nace de quienes poseen una importante cartera de créditos instrumentados bajo condiciones similares, vale decir, tasas, plazos y comisiones. En esta perspectiva, CORFO pudiera dar una garantía complementaria a las empresas no financieras que dan crédito, contribuyendo a emitir un instrumento con rating AA o AAA, accediendo a un costo de fondos mucho más bajo que el que obtendrían a través del financiamiento tradicional.

Complementariamente, se podría potenciar la participación de estas empresas apoyando un programa de asesoría técnica que per-mita que expertos acompañen a las empresas, para que en el me-diano plazo puedan lograr la colocación de bonos securitizados para financiarse, donde el activo subyacente sean los créditos que otorgan a los agricultores. El objetivo es ayudar a estas empresas a que tengan la infraestructura operacional necesaria para mejorar su actividad y puedan obtener mejores rating como originador. Lo anterior podría acelerar el proceso de obtención de financiamiento de los actuales intermediarios financieros a menores costos, lo que debería traspasarse a los agricultores en menores tasas de interés. También podría favorecer que nuevas instituciones quieran acceder a este tipo de financiamiento.

La gran ventaja de impulsar iniciativas que valoren en menor medida el riesgo individual es la tasa de interés que debiese resul-tar, ya que la apuesta es que a menor riesgo individual se obtengan

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mejores condiciones de tasa y montos más acorde a las necesidades de financiamiento.

2. Los esfuerzos realizados por BancoEstado debiesen ser replicados por la banca privada, por cuanto sus resultados muestran las ven-taja de estructurar plataformas que apunten directamente a evaluar de mejor forma a los clientes agrícolas (micro y pequeña empresa), identificando aquellos clientes con características de buenos paga-dores. Para ello es fundamental la implementación de plataformas especializadas que evalúen el riesgo lo más objetivamente posible, a través de un personal idóneo con cercanía al ciclo productivo y de comercialización de los rubros agrícolas.

Otra estrategia que hace bastante sentido para la banca tradicio-nal es impulsar acciones que permitan capturar aquellos buenos clientes que actualmente son servidos por los distribuidores de in-sumos, agroindustria y exportadoras. La relación comercial man-tenida por largo tiempo con los agricultores por parte de estas em-presas, les permite saber quién es quién en el área agrícola, lo cual debiese ser una interesante oportunidad para que la banca defina un mecanismo para establecer alianzas estratégicas de comparti-ción de riesgos y beneficios con estas instituciones no financieras, a objeto de ofrecer a estos agricultores servicios financieros más allá del crédito productivo.

3. Las instituciones intermediarias no bancarias tienen una alta im-portancia en brindar acceso a un amplio segmento de productores PYME, y creemos que esa función pudiese ser fortalecida a través de la intermediación de fondos de bajo costo a los agricultores, a tra-vés de los distribuidores de insumos y la agroindustria, asegurando una alta eficiencia en la entrega de crédito a un segmento de agri-cultores con bajo riesgo. Prueba de ello son las bajísimas tasas de incobrabilidad y mora que muestran estas instituciones, así como la fuerte expansión que han venido mostrando en los últimos años, ocupando el espacio que la Banca ha venido dejando en el mercado del crédito.

Aparece del mayor interés como política pública potenciar esta vía de intermediación de recursos financieros, ya que represen-ta uno de los modelos que mejor ha demostrado superar la típica dificultad de los mercados financieros, que es la asimetría de in-formación entre el que entrega y el que recibe el crédito. Por otro lado, las economías de proceso que estas empresas tienen debido a la complementariedad de los servicios que entregan a sus clientes,

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les permiten colocar los recursos de forma muy eficiente y, por lo tanto, es plausible pensar que el Estado a través de CORFO las apoye. Este esfuerzo debería verse reflejado en mejoras a los montos, costos y plazos de financiamiento que ofrecerían a sus clientes, pequeños y medianos agricultores con baja posibilidad de acceder a créditos en instituciones financieras a tasas competitivas y con productos fi-nancieros más apropiados para ellos.

4. Uno de los elementos más importantes que contribuyen a mejorar el acceso a financiamiento es la generación de información relevan-te y la fiabilidad que ésta tenga. Generar información “certificada” como son los balances, especialmente el caso de contabilidad de renta efectiva y de balances auditados, ayuda al momento de pre-sentarse ante una institución financiera.

Se requiere contar con más información de los rubros y de las empresas agrícolas, que permita hacer evaluaciones más objetivas y de mayor credibilidad. Para esto es indispensable intensificar las iniciativas que apoyen el cumplimiento de los requerimientos de información. En este sentido, la información se trata de un bien con un alto componente público y es necesario que esta actividad sea apoyada por el Estado. Es posible materializar esta acción a través de una institución especializada del sector privado, que trabaje para el sector financiado por el Ministerio de Agricultura. Probablemen-te de esta forma las instituciones que otorgan crédito podrían acce-der a información de mayor credibilidad para ellos.

Para el caso de la información de resultados de las empresas y de los productores, se sugiere dar un salto cualitativo en el trabajo desarrollado por los Centros de Gestión y decididamente utilizarlos en este sentido.

Respecto de la generación de información adecuada, hay dos espacios en que el sector público puede realizar un aporte signifi-cativo. En primer lugar, resulta central mejorar la generación y pro-cesamiento de la información sectorial5 sobre rendimientos, costos, calidades, y otras variables; considerando cada zona agroecológica (por ejemplo el mapeo que utiliza el Seguro Agrícola), por nivel de tecnología utilizada y por tamaño de explotación. Esto permitiría que los agentes tengan una correcta visión de la situación de cada rubro.

5 En rigor, la información que se genere debería cumplir con algún estándar de calidad certificada, de esta manera se hará suficientemente creíble para los agentes privados como las instituciones evaluadoras de riesgo y la banca.

322

5. El Estado debiese procurar invertir recursos para realizar una efec-tiva habilitación de pequeños agricultores a la banca tradicional. En ese sentido surge otra pregunta clave a nuestro modo de ver: ¿Qué es más costo efectivo, una mayor disponibilidad de recursos para el financiamiento de crédito a los beneficiarios del INDAP o mejor usar esos recursos en fortalecer esquemas de garantía para la pequeña agricultura y habilitar a los agricultores a la banca tradicional? No cabe duda que esta pregunta apunta directamente al rol financiero del INDAP.

Hay poca evidencia internacional que haya abordado esta pre-gunta. Sin embargo, Latruffe y Fraser (2002) analizaron la efecti-vidad de esquemas alternativos que apuntan a reducir el raciona-miento de crédito de los agricultores en Polonia. Ellos proporcionan evidencia preliminar en favor de apoyar esquemas que se orienten más por el lado de la demanda de crédito, como son las garantías de crédito, que por el lado de la oferta, como es la ampliación de fondos públicos para crédito directo. Por otro lado, pareciera que el impacto de un agricultor habilitado para solicitar crédito a la banca tiene un valor más permanente en el tiempo que el mismo dinero entregado como crédito en un período dado.

6. Para fomentar el trabajo de las Sociedades de Garantía Recíproca en el sector de las PYMES de la industria alimentaria, se recomienda que se apoye por parte de CORFO un fondo especial que permita contar con recursos exclusivos para trabajar con PYMES agrícolas, y en FOGAPE, contar con un reaseguro exclusivo para garantizar los recursos que las SGR afiancen a los agricultores. En general esto mo-tivaría a las SGR a generar la tecnología y procesos necesarios para cubrir este sector más complejo de atender, generando sistemas de evaluación y análisis de riesgo, y capacitar personal en áreas vincu-ladas al sector.

Para el caso de los pequeños productores usuarios de INDAP, se sugiere contar, por una parte, con un fondo especial que sea gestio-nado por las SGR, similar al actual Fondo de Administración Dele-gada, y, por otra, con un bono, similar al actual Bono de Asistencia Financiera, que entreguen los incentivos necesarios a las SGR para trabajar con este segmento.

7. Las formas más claras de mejorar la administración de los princi-pales riesgos del sector agrícola en nuestro país son, por una parte, continuar decididamente fortaleciendo el seguro contra riesgos cli-

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máticos que ya existe. Lo segundo, es generar coberturas de precios. Hoy en día hay dos posibilidades que desde la política pública se pueden explorar para fomentar esta herramienta. Una es apoyar la instalación en Chile de alguna bolsa internacional relevante, y la otra posibilidad es acompañar y apoyar la instalación en Chile de una corredora de una de estas bolsas relevantes.

5. Comentarios finales

Para que el sector agroalimentario chileno aproveche las inéditas opor-tunidades que se le están presentando, se requiere más y mejor financia-miento: mejor acceso a financiamiento de corto plazo, y, en particular, a financiamiento de largo plazo para poder financiar adecuadamente proyectos de larga maduración como son la mayoría de los proyectos más rentables del sector agroalimentario.

La experiencia chilena en financiamiento a los individuos y empresas vinculadas al sector agroalimentario muestra que la banca ha disminui-do la participación de sus colocaciones en el sector, concentrándose en actividades más vinculadas al sector exportador. En respuesta a ello, ha aumentado la importancia de instituciones financieras no bancarias como los distribuidores de insumos y la agroindustria, llegando a cons-tituirse hoy por hoy en importantes proveedores de capital de trabajo para un número significativo de productores y empresas. Por otro lado, para empresas alimentarias de tamaño mayor, el mercado de capitales ha sido una interesante pero aún limitada experiencia para conseguir un financiamiento a un costo menor que el de la banca tradicional.

Por su parte, el rol que han tenido las instituciones del Estado, encabezadas por el INDAP, se ha centrado en un número creciente de beneficiarios pero con un presupuesto para crédito de corto plazo re-lativamente estancado y decreciente para el caso de créditos de largo plazo. Como un hecho interesante está la búsqueda de apalancamiento que el INDAP ha venido realizando con el sector privado en los últimos años. El BancoEstado ha ganado espacios en el sector agroalimentario a tasas crecientes y con coberturas, a nivel de microempresas, superiores a las que hoy tiene el INDAP. La CORFO ha venido en el último tiempo incursionando en el desarrollo de garantías, tanto para créditos de exportaciones como para créditos de inversiones, lo que se ha comple-mentado con los avances logrados con el Fondo de Garantía de Pequeñas Empresas, instrumento administrado por el BancoEstado.

Los espacios que existen para la política pública en el campo del financiamiento son considerables. No sólo es importante el Estado en la provisión de fondos para prestar sino en la forma cómo interviene, siempre con miras a propiciar mayor competencia y transparencia en el mercado del financiamiento, a través de marcos regulatorios y apues-tas estratégicas vinculadas a la información sectorial, el desarrollo de líneas de financiamiento focalizadas en agentes que administran de mejor forma el riesgo crediticio, y en los incentivos para que empresas visualicen al mercado de capitales como una fuente de financiamiento cercana y factible.

Un elemento con importantes y quizás notorias características de bien público, donde el Estado puede y debe intervenir con más decisión y recursos, es el de la información. Las externalidades son importantes y probablemente nadie en el sector privado realice el gasto óptimo en ella. La generación de información sectorial adecuada debería objetivar las perspectivas de los diferentes rubros y así evitar equívocos generados por discursos poco respaldados en cifras. Asimismo, una buena infor-mación de los productores y de las empresas posibilitará que éstas sean correctamente analizadas y diferenciarse cuando tienen buen desempeño y cumplimiento. Mejor información ayuda siempre.

Nuestro país puede más en términos alimentarios y agrícolas. Para que exprese todo su potencial y ejercite un creciente liderazgo mundial en estos ámbitos necesita fortalecer y mejorar lo que se ha venido ha-ciendo en los últimos veinte años en orden a tener más y mejor finan-ciamiento. Lo planteado en este capítulo se inscribe en esta perspectiva.

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AUTORES

ARTURO BARRERA MIRANDA. Ingeniero Agrónomo de la Universidad Católica y Magíster en Gestión y Políticas Públicas de la Universidad de Chile. Ha sido Subsecretario de Agricultura, Presidente del Instituto Forestal, Presidente del Consejo del Fondo de Promoción de Exportaciones Agropecuarias y Secretario Ejecutivo del Consejo de Cambio Climático y Agricultura. También ha realizado consultorías para el Instituto Interamericano de Cooperación para la Agricultura, IICA, y la Organización de las Naciones Unidas para la Agricultura y la Alimentación, FAO. Actualmente se desempeña como Consultor en temas de política agrícola y de cambio climático.

pABlO BINEllI MAINO. Médico Veterinario de la Universidad de Chile y Magíster en Gestión Empresarial de la Universidad de Barcelona, España. Ha sido Asesor del Ministerio de Agricultura en temas alimentarios, Asesor del Director Nacional del Servicio Agrícola y Ganadero, SAG, en temas de gestión de calidad, y Asesor del Director Nacional del Instituto de Desarrollo Agropecuario, INDAP, en temas de gestión empresarial y programación estratégica. Actualmente se desempeña como Consultor en el ámbito sanitario y de inocuidad de los alimentos.

MICHEl lEpORATI NéRON. Médico Veterinario de la Universidad de Chile y Doctor en Economía de los Recursos Alimentarios y del Ambiente de la Universidad de Nápoles, Italia. Ha sido Vicepresidente de la Fundación para la Innovación Agraria, FIA, Secretario Técnico del Comité Exportador de Alimentos del Ministerio de Agricultura y Asesor del Ministerio de Agricultura en temas pecuarios. También se ha desempeñado como Consultor de la Agencia de Cooperación Danesa, Japonesa y Belga. Actualmente se desempeña como Director de la Escuela de Medicina Veterinaria de la Universidad Santo Tomás, Sede Talca.

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MARIO MAINO MENéNDEz. Médico Veterinario de la Universidad de Chile y Doctor en Economía Agraria de la Universidad Politécnica de Madrid, España. Ha sido Vicedecano de la Facultad de Ciencias Veterinarias y Pecuarias de la Universidad de Chile y Consultor del IICA, la FAO, la Organización Panamericana de la Salud, OPS, y el Instituto Latinoamericano y del Caribe de Planificación Económica y Social, ILPES. Es autor de más de 35 publicaciones. Actualmente se desempeña como Profesor Asociado de la Universidad de Chile en el ámbito del desarrollo y producción ganadera.

HUgO MARTíNEz TORRES. Ingeniero Agrónomo de la Universidad de Chile. Ha sido Subdirector Nacional y Jefe de Políticas Agrarias de la Oficina de Estudios y Políticas Agrarias, ODEPA, y Asesor del Ministerio de Agricultura en temas medio ambientales, pequeña agricultura y de fitomejoramiento. También se ha desempeñado como Consultor Internacional para el IICA y la FAO. Actualmente es Consultor en materias agrícolas y ambientales.

CARlOS MUñOz SCHICk. Ingeniero Agrónomo de la Universidad de Chile y Magíster y Doctor en mejoramiento genético y biotecnología vegetal de la Universidad de Florida, Estados Unidos. Ha sido Gerente General y Subdirector de Investigación y Desarrollo del Instituto de Investigaciones Agropecuarias, INIA; y Consultor del IICA y la FAO. Autor y coautor de más de 150 publicaciones en revistas científicas y divulgativas. Actualmente se desempeña como Investigador del INIA en el ámbito de la biotecnología y el mejoramiento genético.

AlBERTO NIñO DE zEpEDA DOMíNgUEz. Médico Veterinario de la Universidad de Chile y Master y Doctor(c) en Ciencias Naturales Aplicadas de la Universidad Católica de Lovaina, Bélgica. Ha sido Agregado Agrícola de Chile en la Unión Europea y Consultor del IICA y la FAO. También se ha desempeñado en el ámbito de la innovación tecnológica en la Fundación Chile y como Secretario Técnico del Consejo de Buenas Prácticas Agrícolas del Ministerio de Agricultura. Actualmente se desempeña como Consultor en materias ganaderas.

HERNáN ROjAS OlAVARRíA. Médico Veterinario de la Universidad de Chile, Master en Desarrollo de Programas de Salud Animal y Doctor en Epidemiología Veterinaria y Economía de la Universidad de Reading, Inglaterra. Se ha desempeñado como Director Nacional del Instituto de Desarrollo Agropecuario, INDAP, Jefe del Departamento de Protección Pecuaria del Servicio Agrícola y Ganadero, SAG, y Consultor de la FAO, el

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IICA y la Organización Mundial de Sanidad Animal, OIE. Actualmente es Profesor del Programa de Doctorado del Campus Sur de la Universidad de Chile y Consultor en bioseguridad animal.

RODRIgO SAlDíAS QUIDUlEO. Ingeniero Comercial de la Universidad de Concepción, Master en Economía de ILADES/Georgetown, Santiago de Chile, y Doctor en Economía Agrícola de la Universidad de Goettingen, Alemania. Ha sido Subdirector Nacional de la Oficina de Estudios y Políticas Agrarias, ODEPA. También se ha desempeñado como Asesor del Ministerio de Agricultura en temas financieros y de las tecnologías de información y comunicación. Actualmente es Gerente del Proyecto de Plataforma de Inteligencia Competitiva para el Cluster de los Alimentos.

RAMIRO SANHUEzA RIQUElME. Ingeniero Comercial de la Universidad de Concepción y estudios de magíster en Economía de la Universidad de Georgetown. Ha sido Consultor del IICA, Presidente del Comité de Seguro Agrícola, Consejero del Instituto de Información de Recursos Naturales, CIREN, y Presidente del Directorio de SACOR. También se ha desempeñado como Asesor del Ministerio de Agricultura y como Subdirector de Emprendimiento en Innova Chile-CORFO. Actualmente es Consultor en evaluación de proyectos de inversión, planes de integración vertical y de desarrollo estratégico en el ámbito agroindustrial.

lUIS SáEz TONACCA. Ingeniero Agrónomo de la Universidad de Chile y Master en Comportamiento del Consumidor de la Universidad Adolfo Ibáñez. Ha sido Vicedecano de Investigación y Desarrollo de la Facultad Tecnológica de la Universidad de Santiago de Chile. Miembro de la Asociación Mundial de Investigadores del Consumo, actualmente se desempeña como Académico a jornada completa del Departamento de Gestión Agraria de la Universidad de Santiago.

OCTAVIO SOTOMAYOR ECHENIQUE. Ingeniero Agrónomo de la Universidad de Chile y Master en Ciencias Económicas y Sociales del Institut National Agronomique de Paris-Grignon, Francia. Ha sido Director Nacional, Subdirector Nacional y Jefe de Políticas de la Oficina de Estudios y Políticas Agrarias, ODEPA, del Ministerio de Agricultura. También ha realizado consultorías para la FAO, el IICA, la Organización para la Cooperación y el Desarrollo Económico, OCDE, el Banco Interamericano de Desarrollo, BID, y la Comisión Económica para América Latina y el Caribe, CEPAL. Actualmente se desempeña como Consultor en temas de política agrícola.