RESUMENES 2DA PRUEBA POLTICAS PBLICAS 2014- Diego Durn Behn: 7. El anlisis de polticas pblicas y la poltica. Los analistas quieren medir con claridad los resultados de la poltica y el grado en que se realizan los objetivos. En contraste, a los polticos interesa la distribucin de los productos, y cmo las polticas pblicas afectan a ciertos individuos y grupos. Como el cientfico de Snow, el analista de polticas es el optimista, completamente convencido de que la propuesta de su anlisis es la mejor opcin y que puede ser de gran ayuda a la sociedad. Como el intelectualliterario, el poltico de las polticas es el pesimista, igualmente convencido de que el ltimo invento del analista de sistemas, el presupuesto por programas, la gestin por objetivos o el presupuesto base cero, slo harn que el proceso de las polticas sea ms complicado.La dicotoma es por supuesto una exageracin. El analista y el poltico descritos son tipos ideales. En lo que sigue, los trminos analista y poltico se refieren estrictamente a estos tipos ideales, aunque los ejemplos usados para ilustrar su comportamiento y actitudes se tomarn necesariamente de las palabras y acciones de los jugadores polticos reales, mucho ms complejos.En realidad, cada jugador individual posee una combinacin nica de habilidades analticas y polticas. la racionalidad econmica y la racionalidad poltica frecuentemente entran en conflicto y la naturaleza de este conflicto afecta de tal manera la prctica del anlisis poltico que no puede ignorarse.I. Las ideologas analticas y polticas: Eficiencia, equidad y distribucin: El criterio del analista para la seleccin de polticas es la eficiencia econmica agregada.' La mejor poltica es la que arroja mayores beneficios netos. El criterio de utilidad o beneficio social neto ignora por supuesto los problemas de distribucin: quin recibe los beneficios y quin paga los costos. El criterio de eficiencia ofrece la mejor oportunidad para redistribuir el ingreso hacia aquellos grupos que la sociedad considere ms necesitados o con mayor mrito.Segn la ideologa analtica, la meta de la equidad social se puede alcanzar mejor, sin tener que estar ajustando cada uno de los programas y polticas particulares, con un programa completamente independiente de redistribucin que introduzca preferiblemente alguna forma de impuesto negativo al ingreso. Identificar el nmero de perdedores en ocasin de una nueva poltica y la cuanta de su prdida, diseando un mecanismo prctico para compensarlos, puede ser bastante difcil, pero la posibilidad terica de hacerlo es suficiente para adoptar el criterio de eficiencia.Que la eficiencia predomine sobre la equidad como valor analtico es bastante explicable. Existe una medida nica y simple para la eficiencia: los beneficios sociales netos. En contraste, la equidad slo puede describirse indirectamente, en trminos de las curvas de Lorenz y los coeficientes de Gini. Muchos beneficios pueden ser directos y concentrados, pero casi todos los costos (para el contribuyente y para el consumidor, en ocasin de un aumento de la deuda nacional y la inflacin resultante) sern inevitablemente indirectos y dispersos.En contraste, el poltico se interesa ms en la distribucin. Al poltico le interesa profundamente saber en cunto se beneficiarn sus electores y cunto han de pagar." Si el legislador, al tomar en consideracin los costos de una decisin, logra repartirlos disimuladamente entre los ciudadanos concentrando legalmente los beneficios en un grupo privilegidado cuyo apoyo busca obtener, no le importar el hecho de que los costos agregados excedan con mucho a los beneficios."Muchos programas se administran sin atender demasiado a su impacto distributivo. No debe sorprendernos entonces cuando estos programas evidencian consecuencias distributivas indeseables". La razn de que las consecuencias distributivas sean tan indeseables es precisamente porque alguien -el poltico- presta toda la atencin al impacto distributivo.La atencin del poltico al impacto distributivo no refleja una preocupacin por la equidad, sino precisamente lo opuesto. El inters del poltico en la distribucin es estrictamente localista, mientras que el del analista es meramente terico. El inters del poltico es, no obstante, una respuesta a las realidades del interjuego de las fuerzas polticas, los conflictos entre grupos y la lucha por obtener la generosidad del gobierno.Insumos, resultados y beneficios: Una premisa bsica del anlisis de polticas es que los resultados de una poltica pblica son la base ms adecuada para evaluar sus logros. Los beneficios se pueden evaluar correctamente slo a partir de cunto se obtiene de un programa y no de cunto se invierte en l.En contraste, el poltico frecuentemente encuentra que, para sus propsitos, los insumos proporcionan la medida adecuada de los beneficios del programa. Esta diferencia de perspectiva ayuda a explicar la resistencia del poltico al presupuesto por programas. Para el analista, un presupuesto por programa ayuda mucho en la toma de decisiones del gasto pblico porque relaciona explcitamente los gastos con los resultados del programa. Por razones anlogas, al poltico le gusta el presupuesto por objetivos, porque est organizado en trminos de insumos. En general es ms fcil identificar los insumos que los resultados.La decisin en favor de una poltica puede claramente seguir la definicin de los beneficios del analista o del poltico. La magnitud de los beneficios resultantes en cualquiera de los tres programas podra entonces ser cuestionada. Por el contrario, los beneficios de los insumos pueden ser cuantificados con toda exactitud. Todava ms, percibir y medir los resultados puede ser ms difcil que medir los insumos. Aun cuando el programa que preferido por el poltico sea el menos eficaz, lo apoya la lgica poltica que puede fcilmente derrotar a los argumentos analticos.Con la eficiencia como criterio decisivo y los resultados como medida de beneficio, el analista de polticas a menudo concluye que es mejor concentrar los recursos. En efecto se maximizan los resultados-beneficios totales al concentrar los insumos donde las ganancias marginales sean mayores. En contraste, con un inters en la distribucin y el insumo como medida de los beneficios, el poltico prefiere dispersar los recursos ampliamente. La distribucin de los insumos-beneficios puede ser maximizada al asignarlos donde no hay ninguno. Esto resulta en lo que Schulze llama "el intercambio funcional de favores polticos".En el juego de las polticas, el inters del poltico en la distribucin y los insumos se impone por lo general al inters del analista en la eficiencia y los resultados.Costos Hundidos: Para el analista de polticas, los "costos hundidos" no cuentan. Las obligaciones en que se ha incurrido, sean pagos ya hechos o compromisos irrevocables de pagos futuros, no son recuperables, no importa qu alternativa se elija. Por consiguiente, para el analista, los nicos costos que cuentan en un proyecto son los costos de oportunidad, estimados segn el valor de cualquiera de las oportunidades futuras a las que se ha renunciado por tener que completar el proyecto. Los costos hundidos representan oportunidades perdidas y aunque, vistas de lejos, pudiera uno arrepentirse de la decisin de haber comprometido esos costos, ya es demasiado tarde para hacer algo al respecto. Los polticos sin embargo tienen una actitud diferente. Y el analista termina por justificarlos. Sin embargo, los costos hundidos pueden proporcionar al analista informacin til. Si se deben restar los costos irrecuperables del gasto total fijo, entonces mientras mayores sean los costos hundidos, menos recursos se necesitan para completar el proyecto y ms sentido tendr terminarlo. Sin embargo, si unos costos hundidos muy grandes implican un gasto total creciente, superior muy significativamente a la estimacin original, entonces los costos hundidos muy grandes son muy importantes no slo por lo que revelan acerca de los gastos ya invertidos en el proyecto, sino por lo que implican en gastos futuros necesarios para completarlo.As, al evaluar un proyecto, el analista compara los costos remanentes con los beneficios remanentes. Mientras que la mayor parte de los costos se han ya comprometido, la proporcin de los beneficios remanentes respecto de los costos remanentes subir al ir avanzando el trabajo. Por lo tanto, a causa de los costos hundidos, frecuentemente tiene sentido completar proyectos a medio terminar, aun si en retrospectiva es obvio que el proyecto no tena sentido desde un principio. Ahora bien, aun en el caso de que el anlisis del proyecto a medio terminar revele que los costos remanentes exceden a los beneficios remanentes, el poltico de polticas puede muy bien preferir que se complete el proyecto.Adems del acento en los resultados ms que en los insumas, otro de los "principios guas del anlisis de sistemas" de James Schlesinger es "evitar las tcnicas que conducen sin .pensarlo a compromisos indeseados que resultan en enormes gastos'. Sin embargo, por qu tendran que ser eficaces estas tcnicas? Por el deseo de justificar los costos hundidos. El razonamiento puede parecer circular, pero raramente es percibida la circularidad. Con su inters en la distribucin, el poltico busca proporcionar beneficios al mayor nmero posible de sus electores. Ahora bien, dada la dificultad de poder distribuir beneficios a todos con resultados tangibles , es ms fcil distribuir rpida y extensamente los insumos.Para el analista el costo hundido es una variable econmica, pero es tambin una variable poltica; indica cunto del prestigio del gobierno y de sus funcionarios ms importantes est invertido en el proyecto. El costo hundido proporciona una medida del poder y una medida de las expectativas de la ciudadana que se beneficiar si se completa la empresa. Si los costos hundidos son suficientemente cuantiosos, ya sea en trminos absolutos o porcentuales, el poltico apoyar la terminacin del proyecto."El imperativo del electorado: Las diferencias entre el analista y el poltico pueden originarse en la indiferencia del analista a las comunidades electorales organizadas y a la devocin del poltico hacia ellas. El poltico busca satisfacer los "deseos" explcitamente expresados de la gente; el analista se ocupa de lo que la gente "necesita"." El analista no cree que sea necesario que los individuos se organicen para mostrar que una poltica es deseable; el poltico cree que eso basta.Una de las grandes virtudes del enfoque costo-beneficio es la de tomar en cuenta los intereses de los individuos que estn mal organizados o menos involucrados. Esto contrasta con la mayora de los procedimientos de las decisiones polticas. En la perspectiva analtica, los proyectos cuyos beneficios no sobrepasen sus costos no son deseables, aun cuando los impulsen poderosos grupos de intereses. El anlisis de costo-beneficio es una metodologa con la cual buscamos obtener eficiencia y tiene como resultado limitar los desvaros del proceso poltico.La virtud del anlisis es que ignora la influencia distorsionadora de los grupos organizados. Pero esto es una responsabilidad. La indiferencia del analista ante las comunidades de electores parecera suponer que no existen intereses organizados capaces de ampararse frente a las conclusiones del anlisis y de conseguir el apoyo en la arena poltica donde se toman las decisiones de polticas2. La poltica, el anlisis y la influencia: Los analistas, aun si no les gusta o no lo aceptan, son jugadores polticos en el juego de las polticas. Los polticos usarn sus anlisis para apoyar u oponerse a determinadas propuestas polticas. En realidad, los polticos tienen varios incentivos para acercarse al anlisis de polticas. Pueden usar el anlisis para adoptar mejores decisiones polticas, pueden temer quedar a merced de un analista cuyo estudio no comprendan, o pueden tener la esperanza de emplear el anlisis para reforzar sus propias opiniones. As, los polticos contratarn personal analtico y buscarn la asesora de analistas externos. Y algunos tratarn de usar el anlisis para legitimar sus programas favoritos manipulando sutilmente los mtodos del anlisisEl anlisis ser ms til en la medida en que los analistas entiendan mejor los contextos de la toma de decisiones y realicen su trabajo con este entendimiento. No se cabildea en pro de la eficiencia?: El propsito de cualquier grupo de inters es asegurar beneficios amplios y directos para sus miembros. Y los beneficios de la eficiencia, aunque amplios en conjunto, los perciben los miembros de la sociedad como pequeos e indirectos. Aunque sea imposible construir una organizacin permanente para apoyar la eficiencia econmica general, puede ser posible movilizar una coalicin temporal para oponerse a la ineficiencia especifica. La tarea poltica es identificar quines pagan los costos netos, despertar su enojo, motivarlos a la accin y entonces proporcionarles un medio para manifestar su inconformidad.La dificultad est, como ha observado Mancur Olson, en que para cualquier individuo o grupo, los costos de oponerse a la ineficiencia pueden exceder a los costos que les impone el programa ineficiente. De cualquier modo, es mejor identificar algn grupo afn tambin afectada, un aliado natural, para el que los costos son evidentes y que cuenta adems con un historial de accin poltica o tiene potencial para ella.Si los analistas polticos son, como los conceba Charles Schultze, "partidarios de la eficiencia", necesitan amparar su causa en el pblico ms receptivo." Reconocer que la eficiencia econmica no tiene en s una ciudadana para apoyarla y que en cada situacin es necesario identificar a los individuos y grupos que tienen inters en apoyar la alternativa poltica ms eficaz es el primer paso del analista para obtener una superior influencia poltica.La necesidad de hacer el anlisis ms convincente: Para crear coaliciones que apoyen polticas eficaces se requiere comunicar el razonamiento del analista. Lo que se necesita es transformar completamente el razonamiento del analista, pasar de las coordenadas de una mente analtica al sistema de referencia en el que piensa el pblico. Los analistas experimentados, escribe, "tratan hbilmente de expresar sus argumentos en trminos que aumenten su similitud con los valores compartidos".Algunos conceptos analticos fundamentales, como usar costos de oportunidad en lugar de costos perdidos, le son ajenos a la mayora de la gente; la gente simplemente no piensa en trminos de oportunidades perdidas." El anlisis de costo-beneficio es necesario para poder asegurarse de que todos los beneficios de los bienes pblicos estn incluidos al evaluar un proyecto de inversin pblica. Los decisores necesitan de un anlisis retrospectivo (posterior a la decisin) como necesitan del prospectivo (previo a la decisin), y probablemente ms".Sin embargo, la funcin del anlisis de polticas no es slo ayudar a determinar cul es la mejor alternativa sino tambin asegurarse de que el gobierno adopte e implante esta alternativa. Una vez que un decisor poltico ha aceptado la recomendacin del analista (aunque fuera por razones distintas), el analista tiene la obligacin de asegurarse de que la sabidura de su recomendacin sea reconocida por todos. La necesidad de estrategia poltica: una vez que ha presentado la propuesta de poltica que puede generar beneficios considerables, el analista debe interesarse en que se logren estos beneficios. Es ms, si el anlisis neutral y honesto revela que una o varias alternativas son preferibles. El analista puede empezar por evaluar la factibilidad poltica de cada alternativa. En consecuencia, la responsabilidad del analista va ms all de la mera determinacin pasiva de una estrategia poltica. El analista cabal no slo recomendar la mejor alternativa sino tambin la mejor estrategia poltica para que el cliente pueda lograr la adopcin e implementacin de la alternativa. El analista presentara a su cliente una recomendacin poltica que va a levantar mucha oposicin y poco apoyo, sin ofrecer tambin una recomendacin poltica acerca de cmo podra 1) evitar una batalla intil y desgastante, y 2) lograr la meta polticaLa necesidad de ir y venir entre el anlisis y la poltica: Cualquier examen pasivo y poco crtico de las posibilidades de que una propuesta sea aceptada y escogida, revelar desalentadoramente que no son muchas. En realidad, es muy probable que la propuesta no sea nada nueva y que ya se haya intentado antes, pero sin poder avanzar por la oposicin de intereses influyentes y poderosos. La influencia, prestigio y autoridad de los grupos de inters a menudo se debe al hecho de que se evita cuestionar su reputacin y no a que no se cuente con anlisis serios y consistentes.Si los mejores polticos pueden caer en la "trampa de la no factibilidad", el analista por supuesto que debe ser cauteloso. As como la habilidad de un analista para influir las polticas puede paradjicamente reducirse si es demasiado poltico, o al menos si lo es demasiado pronto, as tambin el analista, preocupado porque el cliente pudiera rechazar sus recomendaciones por no considerarlas factibles, puede prematuramente no tomar en consideracin aquellas alternativas que previsiblemente provocarn la mayor y la ms obvia oposicin. El analista necesita identificar los impedimentos existentes para que se adopte, y determinar los costos de eliminarlos: tanto los costos de oportunidad econmicos de otros objetivos polticos a los que hay que renunciar para obtener los recursos econmicos necesarios para modificar la propuesta y hacerla polticamente aceptable, como los costos de oportunidad polticos de los objetivos que deben sacrificarse a cambio del apoyo poltico necesario para esta iniciativa.Decir cul es la manera menos costosa de deshacerse de los impedimentos polticos para la adopcin de una propuesta poltica es una responsabilidad tanto analtica como poltica. A fin de superar su reputacin profesional de ingenuidad poltica, los analistas de polticas necesitarn dedicarle ms atencin a la ciudadana para identificar los grupos electorales que van a perder con cada alternativa, determinar la magnitud de su inters y evaluar sus fuerzasMeny & Thoening: CAPTULO II POLTICAS PBLICAS Y TEORA DEL ESTADO: Evidentemente, haba cierta ingenuidad en una concepcin que tenda a establecer una relacin simplista entre un mejor conocimiento de la accin y la mejora de las actuaciones gubernamentales. Pero esta visin de las cosas iba a ocasionar a menudo la asociacin de los policy experts con la accin pblica en todos los estadios de los programas o de las polticas, en particular en la preparacin de las decisiones o de la evaluacin. La policy science se orientar hacia la accin. Su objeto principal ser contribuir a la mejora de las decisiones pblicas a corto y largo plazo. Su primer objetivo, que es aportar su contribucin a los procesos reales de decisin, marcar todas sus actividades, pero no impedir que la investigacin y la teora pura sean una componente de stas, el xito de una poltica no est garantizado por la cientificidad y la inteligencia del policy scientist.Esta fascinacin por la ciencia y los expertos, cuyo origen es, por otra parte, anterior al inters por las polticas pblicas (Burnharn, 1984), explica que la atencin se dirigiera, al principio, hacia las cuestiones metodolgicas, a la creacin de herramientas que pudieran ponerse al servicio de la Administracin y de los polticos. En efecto, implcitamente, los politlogos norteamericanos trabajaban en el marco de un sistema poltico-administrativo tomado como un dato, cuyos fundamentos no eran discutidos ni puestos en duda. Los expertos contribuan a la mejora del funcionamiento del sistema, no a su cuestionamiento ni a un conocimiento que no fuera prctico a corto plazo.Esta concepcin servidora ya-terica de la policy seience slo persisti mientras esta rama de la ciencia poltica fue marginal y dominada por los expertos, en estrecha interaccin con los medios gubernamentales. Con la expansin de la disciplina y la atraccin ejercida, especialmente entre aquellos a quienes la revolucin behaviorista dejaba instatisfechos,' renacera un nuevo inters por las cuestiones ms fundamentales. la poltica pblica se concibecomo determinada, en su forma y su contenido, por las instituciones, los actores polticos, la actitud de los gobiernos y los gobernados, etc. En la segunda hiptesis, la poltica pblica se considera como una variante independiente que influye en el contenido y las formas de la poltica.La policy science, todo anlisis de poltica se funda, implcitamente o no, en una filosofa poltica y se vincula, en consecuencia, a las teoras disponibles en el mercado del pensamiento. Es decir, las teoras de las polticas pblicas no son fundamentalmente innovadoras. En cierta manera, la confusin entre la investigacin y la perspectiva operativa, muy fuerte hacia 1960-1970 en Estados Unidos, ha dejado lugar a una diferenciacin de funciones: por una parte, la del cientfico; por otra, la del profesional. El primero se interesa por el progreso del conocimiento y del saber, mientras que el objetivo del segundo se organiza en tomo de una combinacin de un objetivo social y de un cuerpo de saber extrado esencialmente de la ciencia.Los diferentes modelos tericos que contribuyen a conocer mejor las polticas pblicas se pueden reunir en tres grupos principales: - El primero, centrado en un enfoque social, privilegia al individuo y el pluralismo social, y slo concibe el Estado, desde una perspectiva funcionalista. - Un segundo grupo de teoras, al contrario, insiste en atribuir al Estado la condicin de instrumento al servicio de una clase o de grupos especficos. - Finalmente, un tercer conjunto intenta encontrar un camino intermedio, dedicndose a interpretar los equilibrios y desequilibrios que se establecen entre el Estado y la sociedad y que las polticas pblicas permiten traducir. Neocorporativismo, neoinstitucionalismo, policy communities constituyen variantes de una misma preocupacin; es decir, el doble rechazo de un racionalismo economicista y de una sociedad que depende de un Estado.l. Pluralismo, racionalidad y polticas pblicas: La contribucin de la teora pluralista a la policy science se ha hecho en conjuncin con teoras racionalistas derivadas de la ciencia econmica. La racionalidad se convierte en el criterio preeminente a falta de otra premisa a partir de la cual es posible argumentar. el anlisis de las polticas pblicas no ha constituido un monopolio de los politlogos, sino que ha sido igualmente un campo privilegiado de investigacin para los economistas. En ella subraya particularmente la paradoja que constituye el rechazo de los individuos a comprometerse en acciones colectivas, aun cuando los resultados colectivos obtenidos fueran beneficiosos para cada uno de ellos.1.1. Pluralismo, racionalidad: Public Choice: 3 fundamentos principales: Presupone, en principio, que los individuos se comportan y toman sus decisiones de manera racional, nicamente en consideracin a sus intereses personales (self-interest) y buscando optimizar los beneficios de sus decisiones.La conciliacin puede operarse, en especial, por el hecho de que la accin de grupo puede aparecer, en ciertas condiciones, como el modo ms eficaz para obtener ventajas individuales. Sin embargo, en su definicin del individualismo metodolgico. Sin embargo, slo puede conciliar esta eleccin con la de la organizacin en grupo argumentando la necesidad de acuerdos multiorganizativos, que concilian individualismo y accin colectiva.En segundo lugar, la teora del Public Choice insiste en la distincin entre los bienes privados, que son producidos por el mercado, y los bienes pblicos, que emanan de los servicios pblicos y de las administraciones. Si se ofrecen en un sistema pblico, estn disponibles para todos (por ejemplo, la escuela o la seguridad). Los tericos del Public Choice tratan de identificar (packageability) los bienes pblicos aplicando el mtodo utilizado con los bienes privados: midiendo sus costos y la asignacin de stos a los beneficiarios del servicio. Uno de los objetivos del Public Choice es transformar las administraciones. En lugar de burocracias que actan obedeciendo rdenes de arriba, deben ser capaces de satisfacer las preferencias individuales.En tercer lugar, la escuela del Public Choice (Me Lean, 1987) se une a la cuestin fundamental de la asignacin de recursos, por definicin, limitados. En efecto, como puso de manifiesto Olson, el individuo no tiene reparo alguno en hacer de polizn (free-rider), al objeto de obtener, sin sufrir los costos, las ventajas de un bien colectivo de cuyos beneficios no puede ser excluido por definicin. Buscando maximizar las ventajas y los beneficios, los individuos utilizan de la mejor manera posible las diversas estructuras disponibles para servir sus intereses. Partiendo de esta constatacin, los partidarios del Public Choice se interesan casi exclusivamente por los rendimientos de los servicios pblicos o las administraciones (centrales o locales). Al actuar as, la escuela del Public Choice rechaza los mecanismos de organizacin y control centralizados en las sociedades contemporneas, oponindoles las estructuras descentralizadas, especializadas y de pequeo tamao.Ostrom, Tiebout y Warren proponan un abanico de criterios combinables: - La capacidad de control.- La eficacia, a fin de alcanzar las mejores economas de escala. - La representacin poltica, fundada a su vez en tres elementos que, idealmente, deben superponerse: una organizacin formal correspondiente al tamao de la unidad que provee el bien; un pblico que agrupe a los afectados por la prestacin; una comunidad poltica, compuesta por quienes son tomados en cuenta para decidir sobre la prestacin y sus modalidades.La consecuencia de tal organizacin multiforme, cambiante y plural es, evidentemente, una gran diferenciacin en la distribucin de los servicios, porque cada pblico decide libremente las prestaciones que desea obtener y que est dispuesto a financiar. Esto no constituye un problema para la escuela del Public Choice, al contrario, porque su anlisis se hace en trminos de costos y beneficios, y no de valores que hay que promover, como la igualdad o la redistribucin de la riqueza.Rechaza el modelo dominante aceptado por los especialistas de la Public Administration; es decir, el modelo fundado en la centralizacin y la jerarqua de las organizaciones. Elabora una teora nueva a fin de sustituir las tradicionales preocupaciones relativas a la organizacin por el inters en las ventajas que los individuos pueden extraer de un entorno multiorganizativo . Ostrom propone una administracin democrtica que, gracias a un sistema de poderes superpuestos y de autoridades fragmentadas, los mritos de la fragmentacin y la superposicin en funcin de los problemas que se han de solucionar y de los servicios que deben prestarse. La tesis de Ostrom es, a la vez, un alegato en favor de soluciones federalistas. Crticas al public choice: - En principio se reproch a los tericos del Public Choice el preconizar un retomo al Mercado total, a una suerte de capitalismo de FarWest. A decir verdad, esta crtica es excesiva. Si el Public Choice se propone restablecer en la medida de lo posible los mecanismos de mercado, introducindolos en el campo de los bienes pblicos, no llega a propugnar la sustitucin de las organizaciones pblicas por el mercado.- Otro argumento crtico subraya que la escuela del Public Choice tiende a considerar las instituciones como mecanismos neutros, que slo sirven para transformar las demandas en polticas pblicas. Esteenfoque optimista sobre la calidad de organizaciones responsables, atribuye poca importancia a los intereses propios de la organizacin y de quienes la componen - Un tercer tipo de crtica subraya que el postulado del hombre racional adoptado por el Public Choice sufre serios desvos. Presupone, en principio, que el individuo es inducido a realizar elecciones racionales, habida cuenta de su conocimiento de los elementos que permiten evaluar los costos y beneficios.Por otra parte, la eleccin del individuo se supone racional sobre la base de una evaluacin costes/beneficios de las distintas opciones eventualmente disponibles. Aun si se acepta que se trata de una eleccin, no deja de sorprender el reduccionismo economicista que la teora del Public Choice aplica a las actividades humanas. Ciertamente, se podr replicar siempre que una eleccin altruista constituye un beneficio para el individuo que la toma (la satisfaccin de estar de acuerdo con sus ideales) superior a los costos (por ejemplo, ser ingresado en prisin por negarse a cumplir el servicio militar). Ello plantea, sin embargo, un nuevo problema: el de los criterios que fudamentan esta eleccin.1.2 Racionalidad absoluta, racionalidad limitada: De Simon a Lindblom: La bsqueda de la eficacia, que se sita en el centro de las crticas dirigidas por Simon y que recuerda, en muchos aspectos, el proyecto del taylorismo aplicado a la gestin industrial, implica llevar al meollo de la teora de la administracin el concepto de racionalidad.Simon admite que su racionalidad es imperfecta y que trata de hallar soluciones (incluso insatisfactorias) antes que maximizar a toda costa sus ventajas. Para Dahl, la pretensin de Simon de eliminar todo el valor del anlisis tropieza inmediatamente con el concepto de eficacia, central en la teora del hombre administrativo racional, y que constituye el valor a partir del cual se construye toda la teora. Por aadidura, Dahl subraya que este valor, en la prctica. entra en competencia con otros valores como los de la participacin o la responsabilidad personal.Las polticas pblicas americanas van a estar marcadas por la obsesin de la eficacia, con el riesgo de que las implicaciones de una teora excesivamente racional y mecanicista se opongan a los resultados deseados. Es preciso definir las opciones que se le ofrecan secuencialmente, como consecuencia de la estructuracin del campo, y analizar los criterios que utilizaba consciente o inconscientemente para aceptar o rechazar estas opciones. Desde el punto de vista normativo, esto significa que en lugar de aconsejar la aplcacin de modelos cientficos de elaboracin de opciones, se propondr la mejora de los criterios de satisfaccin adoptados.Lindblom en 1959. En efecto, propone a la vez un modelo alternativo al comportamiento racional (el incrementalismo) y una atencin centrada, no en el nivel operacional, sino en el policy-making. una teora fundada en el anlisis de procesos concretos y observables en el transcurso de polticas pblicas puestas en prctica. La perspectiva de Lindblom constitua una verdadera ruptura de una teora deductiva y normativa, para proponer un retorno al empirismo y al anlisis de los fenmenos reales. Se trata, si as puede decirse, de una teora del pragmatismo poltico-administrativo actuante en el seno de las polticas pblicas. 2. La autonoma relativa del Estado: El enfoque pluralista-racionalista percibe a las polticas pblicas como respuestas a las demandas sociales. Considera las instituciones y las organizaciones como instrumentos que reaccionan a estas demandas o inputs, suministrando productos o outputs. Cuando se refiere al Estado, es para criticar ciertas formas organizativas que, por su burocratizacin y centralizacin, son incapaces de satisfacer el Public Choice.2.1 Estado, burcratas y expertos: El anlisis del papel de los burcratas -y los expertos concebidos como lites que controlan el Estado y sus polticas presenta varias facetas. La primera constituye una derivacin de las teoras elitistas aplicadas al anlisis de las polticas pblicas. El renovado inters por la democracia y sus agentes en Estados Unidos, as como por su papel en la formacin y el desarrollo de las polticas pblicas, proviene de dos horizontes diferentes: por un lado, de la escuela neomanagerista (o neoweberista en Gran Bretaa); por otro, de las corrientes conservadoras opuestas al desarrollo del Welfare State. En Gran Bretaa, los recursos urbanos puestos a disposicin de los consumidores de servicios pblicos presentan dos caractersticas importantes: estn espacializados y mediatizados por las burocracias locales que interpretan y administran las reglas y procedimientos. La particular insistencia en el papel de los agentes, sea en la cspide o en la base (street-level bureaucrats), ha provocado duras crticas por parte de los neomarxistas, que consideran excesiva y errnea esta desviacin del anlisis de las polticas pblicas. Pero la otra rama, la conservadora, es la que en Estados Unidos ha llegado ms lejos en el reconocimiento del papel decisivo de ciertas lites en la formacin de las polticas pblicas, atribuyndoles la responsabilidad de la expansin de las polticas sociales y su fracaso. Para estos denunciantes de las polticas intervencionistas, la creciente importancia adquirida por los policy experts en la elaboracin y la formulacin de las polticas pblicas constituye el signo anunciador del surgimiento de una nueva clasePara los neoconservadores, la mayor parte de las polticas intervencionistas reunidas bajo la bandera de la Great Society fueron inspiradas por expertos liberales. Beneton se ha convertido en el portavoz de este anlisis retomando las tesis de los neolibertarians bajo el ttulo la plaga del bien (Beneton, 1983). No solamente los efectos perjudiciales de las polticas producen efectos negativos, a menudo superiores a las ventajas, sino que stas, al favorecer la expansin continua del Estado, amenazan con volverse liberticidas y antidemocrticas.Pero la reaccin de los conservadores no ha sido solamente crtica. Convencida de que este nuevo estrato de expertos tendra, en cualquier caso, una influencia decisiva sobre el policy making, la corriente conservadora ha llamado a la movilizacin. El proyecto, a la vez terico, ideolgico y estratgico de los neoconservadores de los aos 1970-1980, apuntaba a devolver su autonoma al Estado desembarazndolo de presiones juzgadas nocivas y de tareas consideradas como extraas a sus funciones fundamentales. Pero, paradjicamente, la idea de que los expertos conservadores pudieran ayudar a la realizacin de este objetivo en detrimento de otros expertos -liberales stoslleva agua al molino de la tesis de la instrumentalizacin del Estado. 2.2 Estado, capital, polticas pblicas: Grandes rasgos corrientes neomarxistas: - Una primera corriente niega toda autonoma al Estado, que no es sino un producto derivado de la estructura del mercado. Est claro que este tipo de anaIisisignota politicas pblicas en la medida en que stas slo son producto de las necesidades de la sociedad capitalista.- Una segunda corriente integra en su anlisis el aporte del anlisis sistmico norteamericano. Considera la poltica como un objeto especfico y subraya las crisis estructurales que afectan al capitalismo.-Tercera corriente (poulantzas). Pese a resistencias iniciales, reconoce cierta autonoma al Estado y a sus componentes, principalmente locales.2.2.1. La crisis del Estado: OConnor: La tema de la crisis fiscal de O'Connor propone interpretar las relaciones entre el Estado y la economa mediante el fenmeno de la socializacin del capital; es decir, por el hecho de que las actividades de los capitalistas estn cada vez ms socializadas por el Estado. Esta socializacin se hace de tres formas principales. En primer lugar, numerosos sectores econmicos se benefician de subvenciones. A esta primera forma, que O'Connor califica de socializacin de la inversin, se suma la socializacin del consumo, es decir, la provisin por el Estado de bienes colectivos (educacin, salud, vivienda, cultura, etc.), Por ltimo, una tercera forma, ms compleja, que O'Connor califica de gastos sociales del capital, contribuye a mantener el control social del capitalismo. El Estado, constantemente obligado a acudir cada vez ms en auxilio de un capitalismo en crisis, se ve enfrentado a una crisis propia, la crisis fiscal. Esta atractiva interpretacin de las crisis del sistema capitalista se diferencia de los anlisis marxistas tradicionales. Offe propone un anlisis de la sociedad capitalista industrial concebida como una estructura sociopoltica compuesta por tres subsistemas independientes: - la economa; - las estructuras de socializacin, en particular la familia, cuyo objeto es inculcar la lealtad al sistema; y - el Welfare State, que debe contribuir a eliminar el conflicto. El Welfare State no es capaz de asegurar las polticas y de extraer los recursos necesarios para afrontar las exigencias que l mismo ha contribuido a crear o desarrollar.Dicho de otra forma, las polticas del Estado capitalista sufren esta contradiccin fundamental: le son necesarias para su mantenimiento y su reproduccin y, al mismo tiempo, le resultan fatales debido a su extensin. Offe tampoco cree en la posibilidad de un equilibrio, de una suerte de punto muerto, donde las funciones de mantenimiento del orden del Welfare State quedaran preservadas, evitando sus efectos perturbadores (Offe, 1979, p. 153). Para ello sera necesario cumplir dos condiciones que no se dan: que exista un punto ptimo de equilibrio y que se disponga de los procedimientos y prcticas polticos y administrativos suficientemente racionales. Habermas se apoya en la crtica del modelo tecnocientfico del capitalismo contemporneo, que califica de purposive-rational, es decir, orientado a perseguir las metas fijadas por el sistema econmico. Actividad gubernamental se ver limitada a las cuestiones tcnicas, de forma que los problemas que afectan a las prcticas sociales desaparecern muy pronto de sus preocupaciones . En consecuencia, esta evolucin presenta, segn Habermas, graves consecuencias para la democracia. Puesto que los problemas se reducen a cuestiones de racionalidad tcnica. Habermas afirma que es necesario restaurar la comunicacin entre los individuos, y entre stos y el Estado, pero una comunicacin que no sea asimtrica, es decir, marcada por una situacin de dominio.2.2.2. Polticas urbanas y Local State: Poulantzas hace suyo el concepto althusseriano de determinacin en ltima instancia, lo que significa que la funcin del Estado es perpetuar las relaciones capitalistas de produccin. Sin embargo, no deja de admitir cierta contingencia o autonoma de las polticas llevadas a cabo por el-Estado: no como lo pretenden los neoweberianos o los elitistas, porque la burocracia de Estado es capaz de orientar y desviar las polticas, sino porque el Estado constituye la condensacin material de una relacin de clases. Las polticas del Estado son, en consecuencia, el producto de la confrontacin entre clases. Aplicado al terreno de las luchas urbanas, el marxismo estructuralista intenta demostrar, mediante investigaciones empricas, las contradicciones de las polticas del Estado y analizar los procesos de consumo colectivo que permiten la reproduccin de la fuerza de trabajo. Para Castells, estas contradicciones presentan dos rasgos fundamentales. En primer lugar, son pluriclasistas. En segundo lugar, las contradicciones son estructuralmente secundarias, porque no cuestionan directamente las leyes fundamentales del modo de produccin (Castells, 1973, p. 144), lo que implica la necesidad de eventuales mediaciones en el proceso de conquista del poder del Estado. Lojkine, por su parte, expresa su hiptesis de trabajo (o su conclusin, porque los dos sustantivos son intercambiables) con la siguiente frmula: La poltica urbana es un reflejo activo de la relacin entre las diferentes clases y fracciones de clase. Condensa y agudiza las contradicciones nacidas del carcter segregacionista de la ocupacin de espacio por la clase dominante.En Lojkine y Castells reaparece la idea de una autonoma relativa de las instancias del Estado en relacin con las clases dominantes, favorecida por la presin coyuntural de las clases dominadas. Pero el carcter fugaz y secundario de esta autonoma es subrayado con el trmino mismo que utiliza Lojkine: escena poltica. Esta autonoma no es ms que ilusin en relacin. con las contradicciones fundamentales e insolubles del capitalismo desarrollado.En Gran Bretaa y Estados Unidos, confesaba ciertas reticencias, sealando especialmente que stos desvalorizaban mucho el papel de las organizaciones, concibindolas como un simple espacio de contradicciones. En la investigacin, como en las preocupaciones polticas, las polticas sociales tomarn el relevo de las polticas urbanas. Ello significa que el hecho urbano ya no aparece como el principio adecuado para aprehender ciertos problemas sociales fundamentales. El Local State, popularizado por la obra de Cockburn, tiene el mrito de reintroducir la dimensin local con mayor fuerza que en otros anlisis marxistas (Cockburn, 1977). Sin embargo, parece como si esta reintegracin no constituyera ms que un rodeo en un proceso cuyas finalidades no cambian. El Local State, con sus subvenciones y sus inversiones, contribuye tambin a ayudar al capital a socializar el consumo, asumiendo cada vez ms las necesidades de la fuerza de trabajo.3. Los actores y el sistema: reconstruir el rompecabezas: La teora pluralista de las polticas pblicas ofrece, a partir de objetivos normativos (la democracia pluralista), una interpretacin de los cambios que se operan en el seno de las sociedades contemporneas. Tanto desde el punto de vista ideolgico como del analtico, la escuela pluralista tiende a desatender el Estado, tendencialmente considerado como un poder regulador neutro y limitado. En el polo opuesto, los tericos marxistas o neomarxistas fijan su atencin en el Estado como expresin del capital. Dos tendencias particularmente interesantes han surgido en estos ltimos aos: el neocorporativismo y el neoinstitucionalismo.3.1 Neocorporativismo renacimiento de la esfinge?: El corporativismo reconoce la diversidad de intereses y la legitimidad de los grupos, pero slo para que constituyan la base organizada y estructurada del Estado. La relacin fundamental no es, como en el modelo pluralista, la relacin entre grupos (que provocan conflictos, compromisos y bargaining), ..sino la que se establece entre los grupos y el Estado. En la dcada de 1970, el inters por este modelo reapareci entre los especialistas de Amrica Latina, quienes redescubran sus caractersticas, proponiendo una relectura sustitutiva de las interpretaciones pluralistas (escuela desarrollista) y marxista (teoras de la dependencia). Schmitter, figura central del neocorporativismo. Un sistema de representacin de intereses en el cual las unidades constitutivas se organizan en un nmero limitado de categoras nicas, obligatorias, no competitivas, organizadas de manera jerrquica y diferenciadas a efectos funcionales, reconocidas o autorizadas (si no creadas) por el Estado, que les concede deliberadamente el monopolio de la representacin dentro de sus categoras respectivas. i) El corporativismo se define como un sistema de representacion de grupos ante el Estado: En otras palabras: ms que la relacin horizontal entre grupos, el corporativismo es la relacin vertical mediatizada por una organizacin cuyo papel es crucial. El punto es importante para las polticas pblicas: stas no son tanto el resultado de un compromiso entre grupos competidores como el de la negociacin entre el Estado y los portavoces de los grupos del sector afectado. Esta estructuracin de los intereses y su relacin con el Estado se efecta por medio de peak organizations (federaciones centrales) que negocian directamente con sus partners estatales. Evidentemente, el primer problema es identificar la organizacin de estos grupos centrales. El segundo problema aparece cuando se pasa de la constatacion de ciertos modos de organizacin y de representacin particulares a la calificacin del sistema poltico.ii) Las unidades constitutivas de los intereses sociales y de los medios profesionales estn obligatoriamente organizadas en un nmero limitado de organismos jerrquicamente regulados, en situacin de monopolio, diferenciados funcionalmente, reconocidos o autorizados, cuando no creados, por el Estado: Esta definicin apenas puede realizarse plenamente si no es en el marco de un sistema autoritario. Segn demuestran los hechos, todos los Estados conocen formas ms o menos orgnicas de estructuracin de intereses. El Estado puede intervenir indirectamente, aunque con fuerza, para estructurar los intereses.iii) Se reconoce a las organizaciones el monopolio de representacin a cambio del control del Estado sobre la seleccin de sus lderes y la articulacin de sus demandas: Esta ltima caracterstica del neocorporativismo conduce al intercambio entre el Estado y las organizaciones: el primero les asegura jurdicamente un monopolio; las segundas garantizan que sern aplicadas las polticas a las que se han adscrito. Sin embargo, esta definicin hace poco caso de la complejidad de los procesos de interaccin y de la puesta en marcha de las polticas pblicas. Da a la relacin de los grupos y del Estado una visin formal, institucional, casi jurdica, que se revela poco conforme con las prcticas sociales, al menos tal como se observan en los pases occidentales. En primer lugar, la existencia de monopolios de representacin no implica siempre que el Estado sea su instigador o su garante. A pesar de las reservas y de las crticas (Theborn, 1988) que se pueden dirigir a la teora neocorporativa y a su capacidad interpretativa de la evolucin de las sociedades contemporneas-(Chalmers, 1985, pp. 56-79), Ya pesar de las dudas en aceptar en los pases desarrollados occidentales un tercer modelo entre el pluralismo y el marxismo, la contribucin del modelo neocorporativo no es nada despreciable para la comprensin de las polticas pblicas.Ms all de esta incitacin a la verificacin emprica, la teora neocorporativa ha permitido redescubrir las relaciones de los grupos y del Estado a travs de la complejidad de su configuracin. Esta dimensin, ausente de la teora pluralista y escamoteada por la teora marxista, que prefiere los conceptos de clase y capital, ocupa el centro de las investigaciones de la escuela neocorporativista. La teora neocorporativista, al primar la estructuracin por el Estado de las relaciones que ste mantiene con los grupos, llama la atencin sobre las opciones de quienes han establecido estas relaciones Ello permite tambin subrayar la fragmentacin del Estado, sea sta vertical u horizontal. Concebidos por Hedo como lo contrario de los [ron Triangles (es decir, la coalicin cerrada de un servicio administrativo, un grupo de inters sectorial y la comisin correspondiente del Congreso), los issue networks (redes de inters )han sido definidos como el elemento de un continuum cuya otra extremidad seran los tringulos de acero. 3.2 Estado redescubierto: El neoinstitucionalismo: El neoinstitucionalismo no es simplemente old wine in new bottles, sino la insercin y la fusin de antiguos elementos en los elementos no institucionales de las teoras polticas contemporneas. Nettl explica este desinters, en parte, por la situacin de subdesarrollo del Estado en Estados Unidos y Gran Bretaa. Sin duda ya no podra escribir hoy, oponiendo la tradicin estatalista continental a la britnica, que Gran Bretaa ha sido la sociedad sin Estado por excelencia. Pero las diferenciaciones que existen a la vez en la realidad y en el concepto de Estado permiten a Nettl subrayar la necesidad de tratar el Estado como el reflejo de una realidad emprica variable, que las ciencias sociales se emplazan a estudiar. Aunque Nettl no llegue a sugerir la aplicacin de sus anlisis al estudio de las polticas pblicas, incita a tomar ese camino alentando el examen de las funciones del Estado. Por tanto, no resultaba difcil seguirlo introduciendo la variable suplementaria Estado en el estudio de las polticas (policies) as como de la poltica (politics). Este alegato en favor de la reintegracin del Estado de otra forma que como lugar de lucha y de compromisos, corona, de hecho, una serie de estudios muy diversificados.4. El Estado trivializado: las polticas pblicas como revelador del Estado: Sus crticas se dirigan especialmente al postulado de no jerarquizacin de sistemas de accin, es decir, a cierta indiferencia hacia los sistemas de regulacin tales como el Estado o el mercado, exteriores a los sistemas de accin concretos sobre los cuales se concentra el anlisis. Porque, dicen, la originalidad de El actor y el sistema consiste en rechazar el sistema poltico como un sistema de accin especfica con vocacin (o pretensin) de coordinar otros sistemas de accin.El rechazo del idealismo filosfico-jurdico, lo mismo que de los determinismos econmicos, conduce a los socilogos de las organizaciones a poner en primer plano tres conceptos principales: los actores, los juegos y los sistemas de accin. Los actores no son los agentes racionales postulados por la teora econmica. Disponen de una racionalidad limitada, es decir que sus objetivos no son claros, ni unvocos, ni explcitos. Sus elecciones estn cruzadas por mltiples contradicciones y se inspiran en motivaciones cuya principal virtud no es siempre la coherencia.En la misma lnea, Padioleau resume el retrato concreto de los actores en tres rasgos: i) Se identifican con valores e ideologas y son portadores de intereses. ii) Eligen los intereses o los valores en funcin de apreciaciones subjetivas ms o menos reflexivas. iii) Son incapaces de prever y, por consiguiente, de controlar todas las consecuencias de sus propios actos.Sin embargo, estas interacciones no producen los efectos deseados o esperados. Aparecen los que Boudon llama efectos perversos o, tambin, efectos contraintuitivos o efectos de sistema (Boudon, 1977). Nadie ha querido obtener un determinado resultado con acciones, pero el encadenamiento de los diversos elementos conduce a consecuencias que escapan a la voluntad o a la estrategia de los actores. De ah la necesidad, para Crozier y Friedberg, de combinar el anlisis estratgico y el anlisis sistmico. El razonamiento estratgico parte del actor para descubrir el sistema, nico capaz de explicar por sus condicionamientos las aparentes irracionalidades del comportamiento del actor. El razonamiento sistmico parte del sistema para reencontrar, con el actor, la dimensin contingente. Por ltimo, el nfasis puesto en el actor tiende a ocultar los movimientos sociales y las relaciones de clases, como la dominacin de las clases dirigentes.En resumen, el Estado no existe nunca en s, sino siempre desde el ngulo de sus relaciones con otros actores Sin duda, esta visin del Estado no es gloriosa, ni especulativa o normativa. Pero ste es precisamente el papel del anlisis de la poltica: dejar a otros el cuidado de glorificar al Estado, de pensar en su naturaleza o de indicar lo que debera ser.El vaivn sistemtico entre anlisis y hechos, entre accin y representacin, entre empirismo y teora, permite comprender mejor este actor complejo calificado de Estado. Ashford resume la situacin de los estudios sobre las relaciones entre diversos niveles de gobierno (nacional y local) distinguiendo tres fases. En un primer momento, el margen de maniobra reconocido en la ejecucin local de las polticas nacionales fue esencialmente considerado como residual, e incluso, contraproducente. La segunda fase de la investigacin demostr la complejidad de los juegos entre actores locales y nacionales, sin que ello comportara una connotacin o una apreciacin negativa. La tercera fase, especialmente inspirada por la teora de las organizaciones, insiste en que las polticas'pblicas surgen a menudo a partir de motivaciones confusas y se orientan hacia objetivos heterogneos. En resumen, rehabilitando y aceptando la legitimidad de las estrategias de adaptacin de los actores, una realidad mucho ms mvil y brillante se impone a las visiones dogmticas o racionales del Estado.Estudios de las polticas pblicas cada vez ms numerosos han puesto de manifiesto la importancia de las instituciones del Estado como organizaciones a travs de las cuales los agentes pblicos (electos o administrativos) persiguen metas que no son exclusivamente respuestas a demandas sociales y, a la vez, como configuraciones de organizaciones y de acciones que estructuran, modelan e influyen tanto en los procesos econmicos como en las clases. En este sentido, las polticas pblicas se vuelven un medio para describir el comportamiento institucional y cmo sus variaciones pueden ser atribuidas a las estructuras mismas.CAPTULO IV LA APARICIN DE LOS PROBLEMAS PBLICOS. - La descripcin llana. Consiste en bosquejar el decorado histrico o contextual en que se desarrollar la intervencin gubernamental con la ayuda de una lista ms o menos inconexa de informaciones generales. No bastan para explicar la gnesis de la accin pblica, el porqu de los acontecimientos. - La fascinacin por la decisin. En este caso, se presta a la toma de decisin una atencin casi exclusiva. El riesgo de error consiste en valorizar la decisin como nico momento clave de una poltica pblica- La desviacin macrocontextual mecanicista. Aqu, el analista se esfuerza por explicar en qu medida una poltica pblica es una resultante, un efecto dependiente de causas que provienen de otro orden de cosas. Haciendo esto, el riesgo de desviacin es grande porque la explicacin invocada es de una envergadura tan general que pierde su capacidad para demostrar por qu tal aspecto, y no otro, de una decisin se ha impuesto finalmente. Se planea sobre la generalidad, se impregna de sobredeterminismo. De una manera totalmente distinta, en los trabajos de Easton hallamos un enfoque cercano, a travs de la dualidad input-output (Easton, 1973). Las demandas (diferenciacin social, competencia entre partidos, etc.) provocan la formulacin de respuestas. El sistema de accin pblica funciona, en efecto, como una caja negra cuya influencia sobre la polaridad necesidades-respuestas sera desdeable.1. El nacimiento de una poltica pblica (3 visiones): 1.1. El ascenso democrtico representativo: En resumen el nacimiento recuerda un proceso de ascenso a partir de demandas aisladas/stas son reagrupadas posteriormente por los grupos de inters y por los partidos, que se convierten en sus intrpretes, interpelando a los mximos responsables gubernamentales de la sociedad poltica. Cuando los intermediarios no bastan, la autoridad pblica recurre a mtodos de escucha. Primero aparecen las necesidades, la accin pblica llega al final, lo que se asemeja mucho a una robinsonada del sistema poltico, visin ingenua de la democracia consensual y transparente. Las necesidades ascienden y la autoridad pblica est a la escucha. VER CUADRO PG. 111.1.2 La tirana de la oferta: Al contrario, en esta representacin las necesidades vuelven a descender. Son las autoridades pblicas quienes modelan las necesidades. La oferta gubernamental estructura y condiciona las necesidades de accin pblica que experimenta la poblacin. La gente quiere lo que se le da para consumir, y no quiere lo que se les rehsa. En su versin suave, este escenario muestra hasta qu punto los administrados terminan por aceptar como aspiraciones propias los bienes y servicios que son capaces de ofrecerles los decisores pblicos. El tacto, pero tambin la falta del mismo de los actores polticos y administrativos define lo que los administrados perciben o interpretan como normal, eficaz y deseable. En su versin dura, este escenario desemboca en las hiptesis de manipulacin, de violacin deliberada de las masas. Por esto, la autoridad querr reforzar los valores sociopolticos que legitiman su accin ante el pueblo, pero evitar tratar todo problema que no contribuya al. mantenimiento de su poder. Esta estrategia cnica genera demandas y ofertas inofensivas para las autoridades en el poder. VER CUADRO PG 1121.3 Ilusin natalista: Nacimiento no significa necesariamente que una poltica pblica, nazca en el vaco, por el simple efecto de las demandas y las ofertas, de necesidades sociales y de respuestas pblicas. Son posibles otros escenarios. 'Una accin pblica puede nacer porque una poltica pblica ya existente, en el curso de su fase de ejecucin o aun despus de su terminacin, plantea dificultades, encuentra obstculos, modifica situaciones que llevan a la autoridad pblica a intervenir nuevamente en otro aspecto, de otra manera, a travs de fenmenos de efectos ligados. En otras palabras, las polticas pblicas se alimentan en buena parte de s mismas.El inters manifestado por la fase monte de los procesos de decisin no es reciente. Ha sido, incluso, un tema clsico, en particular en el enfoque llamado de los grupos de presin (Meynaud, 1960). Segn ste, la escena poltica es un lugar de enfrentamientos y negociaciones entre grupos de intereses, partidos, sindicatos, rganos econmicos, asociaciones, etc. Fundamentalmente, cada grupo persigue su propio inters, reflejado en sus demandas, declaraciones, alianzas. Ver cuadro pag 113.grupos de presin ha desvelado y desencantado, de forma muy oportuna la visin idealista del trabajo poltico, en especial, en las fases de deliberacin y decisin. Bajo la tapadera del inters general y del gobierno democrtico, hormiguean los intereses sectoriales y los jugadores utilitaristas. la ley del grupo ms fuerte es lo que modela esencialmente el surgimiento de las polticas.Comprender cmo emergen las polticas pblicas. Para ello, se han planteado dos exigencias suplementarias: - Tender un puente entre el estudio de lo que sucede en el seno del sistema poltico y el estudio de lo que ocurre en de la opinin pblica, en sentido amplio.-Admitir, a ttulo de hiptesis que debe verificarse, que en la sociedad existe una pluralidad de situaciones, de actores y de problemas. Si no es el caso, la pluralidad se esfuma, el encadenamiento entre los actores y los problemas se vuelve tan fuerte que se llega a una estructura monoltica y jerrquica donde los ms fuertes son siempre los ms fuertes.La confusin y el malentendido son algo corriente en el surgimiento de las polticas pblicas. El poder no es necesariamente reducible a un juego de suma cero en el que lo que uno gane lo pierde el otro.2. Aparato conceptual: Agenda: se puede definir como el conjunto de los problemas que apelan a un debate pblico, incluso a la intervencin (activa) de las autoridades pblicas legtimas. La agenda, en cambio, designa un conjunto de problemas objeto de controversias pblicas. Dichos problemas, cuya enumeracin vara con el tiempo -la agenda deber tenerlo en cuenta-, exigen la intervencin de la autoridad pblica. Ello significa que todos los problemas posibles no se hallan contenidos al mismo tiempo en la agenda de la misma autoridad.Existen 2 tipos principales de agenda: agenda institucional. Rene los problemas que dependen funcionalmente o por consenso de la competencia de la autoridad pblica considerada. los procedimientos establecidos por la norma o por la tradicin codifican el contenido y la programacin de los problemas, el mbito natural o consensual de la intervencin pblica.El otro tipo de agenda es la coyuntural o sistmica. Est constituida por problemas que, al contrario del primero, no pertenecen a la competencia habitual o natural de la autoridad pblica. A priori se trata de una libertad importante de los individuos y -con pocas excepciones- nicamente de ellos, quedando excluida la intervencin de toda autoridad en la procreacin.Lo que, en definitiva, caracteriza la agenda es el grado de consenso o, al contrario, de conflicto que suscita el problema considerado. Casi siempre, el consenso no es total o unnime, y el conflicto no es general o irreductible. No obstante, en la mayor parte de los casos un importante elemento de controversia subsiste en cuanto a la oportunidad para que la autoridad pblica intervenga o no en la cuestin y cmo ha de hacerlo.El analista tambin se esfuerza en mostrar que la incorporacin a la agenda es un momento privilegiado del debate. El debate, la controversia, traducen las divergencias de opinin, normas, intereses, percepciones y juicios cognoscitivos. Estas divergencias atraviesan la opinin pblica o, cuanto menos, los grupos y actores individuales que operan durante el proceso de incorporacin a la agenda.Se llama desafo a todo problema en tomo al cual se produce un debate o una controversia que es objeto de valoraciones contrastadas. Un desafo no existe en s mismo sino en relacin con los actores especficos que, la mayora de las veces, son portadores de prioridades diferentes.Cobb y Elder proponen diferenciar los grupos en trminos de capacidad para movilizarse en tomo a los problemas. i) Los actores propiamente dichos. Se movilizan social y polticamente a travs de formas de participacin y de organizacin. Los ms activos constituyen los grupos de identificacin. Los menos activos se erigen en grupos de atencin en relacin al problema.ii) Los pblicos. Son espectadores. Los ms implicados e informados son los pblicos interesados; los ms alejados o extraos componen el pblico en general.No habra que concluir que todo cambio radical, toda irrupcin de nuevos desafos, sobrepasa a los profesionales de la poltica, gracias a la accin de los movimientos sociales que atraen a los medios de comunicacin o alteran el orden pblico. El concepto de actor puede llevarse ms adelante. Se llega a hablar incluso de la existencia de una poltica empresarial.2 tipos principales de empresarios polticos pueden identificarse: El primero rene grupos, medios o individuos que integran lites sociales, culturales, econmicas o polticas. Se trata de los grandes notables (parlamentarios, jefes de partidos), las figuras preeminentes de la economa y de la cultura y las personalidades del mundo sindical.El segundo tipo de empresarios polticos se encuentra en el seno de conjuntos ms difusos y annimos. A menudo, el activismo y el nmero, la agitacin y la radicalizacin son los elementos que suplen el dficit de capital elitista, la falta de notoriedad, de influencia, los contactos para llegar a la autoridad pblica. estos empresarios polticos especializados en una causa pierden a menudo influencia y apoyos cuando la Inclusin en la agenda deja de ser la fase crtica. As, se encuentran mal parados cuando el desafo ha sido tomado en cuenta.Un empresario poltico se moviliza en funcin de objetivos variados, los cuales pueden ser de 4 tipos diferentes: i) El reajuste. Un medio particular siente, en un momento dado, que su situacin, sus intereses, son tratados de manera desequilibrada, nsatisfactoria. Su objetivo consiste en conseguir que su situacin sea corregida. ii) La explotacin. El empresario poltico acta para otros. Su objetivo, en este caso, es sacar provecho para s mismo en tanto que empresario poltico, por ejemplo, incorporando a su propio proyecto el reconocimiento de sus defendidos. iii) La mejora. El empresario poltico no saca ningn beneficio personal del problema del cual se apodera, ni indirectamente (como beneficiario eventual), ni individualmente (corno portavoz o abogado). Interviene en nombre del inters pblico. Su objetivo consiste en evitar desequilibrios y amenazas perjudiciales para toda la colectividad. iv) La reaccin circunstancial. Este caso se caracteriza por la ausencia de empresario poltico activo. En cierta manera, la inclusin en la agenda de un desafo se impone por s misma, por accidente. Los acontecimientos exteriores ejercen una presin tal, que el desafo se incorpora automticamente a la agenda. 3. Formulacin de los problemas: 2 estadios en el trabajo poltico: - uno concierne a la fase de definicin de un problema, la formulacin de las demandas- el otro se refiere a las estrategias de respuesta desplegadas frente a las demandas. Becker demuestra que la existencia de un problema social procede de dos fuentes posibles: -- las carencias objetivas de una sociedad; -- pero, ante todo, la decisin subjetiva de los que, en nombre de sta, califican dicho fenmeno de problema social. Existen muchas necesidades en materia de gobierno: La necesidad normativa. La definen as terceras personas (expertos, polticos), de acuerdo con sus propios valores (profesionales o ticos), ponindose en el lugar del consumidor.- La necesidad sentida. Su expresin es indirecta: la poblacin traduce su existencia mediante sus deseos y motivaciones; corresponde a los especialistas explicitar el aspecto latente de la necesidad.- La necesidad expresada: actos concretos traducen su existencia (actos de consumo, etc.).- La necesidad comparativa: se genera cuando se compara entre ellas dos o varias situaciones. El concepto de necesidad es delicado y hasta peligroso si sta se concibe como una exigencia en s. Puede utilizarse teniendo presente que las necesidades de tipo normativo son, en general, las ms frecuentes. Del mismo modo que no dispone de necesidades claramente expresadas, una autoridad pblica tampoco tiene criterios claros para determinar objetivosUn problema pblico es socialmente asumido: se genera un proceso de responsabilizacin por parte de talo cual segmento de la sociedad.}Un grupo determinado decide que un problema es acreedor a una intervencin pblica porque dicho grupo tiene capacidad, autoridad para promoverlo como talLa estructura de los problemas pblico, es un escenario de conflictos en el que un conjunto de grupos y de instituciones, que incluyen a menudo los organismos pblicos, compiten y luchan por la apropiacin y la desapropiacin, la aceptacin de teoras causales y la fijacin de la responsabilidad. Aqu conocimiento y poltica estn en contacto el uno con la otra, si hay controversia es porque:- Tal formulacin concreta implica consecuencias juzgadas inaceptables para una o varias de las partes implicadas: pueden verse recortadas ciertas ventajas, se imponen obligaciones. - Las partes se sienten afectadas ante un problema que pone en cuestin principios fundamentales. - Hay refuerzos exteriores que pueden movilizarse si uno o varios actores pblicos solicitan su apoyo.En qu condiciones un problema afecta a un pblico ms extenso? Cobb y Elder enumeran cinco parmetros que aumentan esta probabilidad: - La ambigedad de la definicin del problema.- Su simplicidad- Persistencia en el tiempo- Novedad- Carcter imperfecto del problema. Los medios de informacin desempean un papel absolutamente primordial en el proceso de aceleracin o atenuacin de un desafo, de desmovilizacin o ampliacin de los pblicos demandantes. Los empresarios en busca de accin pblica pueden utilizar los medios de comunicacin de diversas maneras. Una es despertar la sensibilidad de un pblico ms amplio, llamar su atencin. Otra, ms brutal, consiste en provocar un acontecimiento4. Inclusin en la agenda: El control de este acceso provee un recurso poltico decisivo a quien lo detenta. Se ven aparecer verdaderos guardianes de la agenda. Su funcin consiste en reducir la presin cuando crece demasiado, negociar una demanda, hacer aceptable la presin, formalizarla, lograr que se la tome en cuenta segn los cdigos admitidos.4.1 Las condiciones (Cobb y Elder, distinguen 3 casos): i) El tema o el problema debe ser competencia de las autoridades pblicas en general, o de una autoridad pblica particular. La accin poltica a veces observable en el momento de la inclusin en agenda, consiste precisamente en poner en tela de juicio la cartera de las tareas que competen a la autoridad pblica. La competencia de una autoridad pblica es extensible o limitable, y la formalizacin jurdica de las carteras de actividades no hace ms que traducir ms o menos adecuadamente las presiones polticas. Competencia significa aqu que la autoridad pblica es percibida o se percibe a s misma como capaz de prestar atencin. ii) Otra condicin de inclusin en la agenda nos lleva nuevamente a recordar que un desafo es objeto de percepciones problemticas, que lo definen como merecedor de la atencin pblica. Esta situacin, presente o futura, se percibe como insatisfactoria. Aparecen diferencias entre lo que es y lo que debera ser.iii) Por ltimo, este problema y el que puede constituir deben ser abordables en trminos de atencin pblica. Dicho de otra manera, toda demanda debe ser codificada, traducida a un lenguaje adecuado para que la autoridad pblica pueda escucharla o tratarla. En cierta manera, se politiza publicitndosePara que un problema se incluya en una agenda coyuntural, los actores deben dominarlo. a menudo los empresarios polticos parecen amenazadores a los ojos de la clase poltica y de las autoridades pblicas, que se sienten acusadas y criticadas. Frente a ellas, los empresarios polticos practican una tctica de chantaje. Se presentan como los mensajeros o los intermediarios sin los cuales no podr encontrarse a tiempo ninguna solucin razonable.4.2 Las respuestas: Una autoridad pblica dispone de una variedad de respuestas frente a una demanda incluida en la agenda. Puede rechazar la inclusin del desafo. Tiene abierta la opcin de un rechazo total o, al contrario, de una tctica ms indirecta de corrupcin. Puede actuar sobre el mismo problema: desactivndolo. La otra alternativa es responder en grados distintos. As puede:-Mandar una seal simblica- Postergar el examen del problema- Establecer procedimiento para el tratamiento del problema, pero sin compromiso en cuanto al contenido. Reglamentar una pequea parte del problema que tenga valor simblico, pero sin atacar el fondo. La oferta que una autoridad pblica dirige a las demandas de atencin responde a otras caractersticas particulares.La respuesta pblica reviste, por otra parte, un aspecto que es una respuesta no a un problema aislado, sino a una clase de situaciones idnticas. Sin embargo, la oferta encubre tambin algo ms que un servicio o un producto. Une, simblica, emocional y polticamente al consumidor o a los administrados a la autoridad pblica que dispensa una solucin. Legitimar consiste, en este caso, en tratar de dirigir las fuerzas conflictivas que rodean a la autoridad pblica. Razones conflicto social, al implementar polticas pblicas: - el entorno es social y econmicamente heterogneo, por sus intereses y sus valores;- con sus intervenciones, la autoridad pblica modifica el equilibrio, la naturaleza y el juego de los intereses Bardach. Pg 31-38: 3. Construccin de alternativas: Comience en lo general y termine en lo particular: Al principio, debe empezar con una visin muy comprehensiva, muy general: haga una lista de todas las alternativas que le gustara considerar en el curso de su anlisis. Ms tarde, descarte algunas. -Anote las alternativas que estn proponiendo o al parecer tienen en mente los actores polticos clave.-Trate de proponer alternativas que puedan ser mejores que las que en ese momento estn siendo discutidas por los actores polticos clave. Es bueno tratar de inspirarse y ser creativo. En su primera aproximacin al problema incluya siempre la alternativa "no emprender ninguna accin; dejar que las tendencias continen su curso". Esta consideracin es fundamental, porque el mundo est lleno de cambios que ocurren naturalmente y algunos de ellos podran mitigar el problema en el que usted trabaja. Sin embargo, en muchos casos, la opcin de "dejar que las tendencias actuales continen..." no tendr cabida en su anlisis final. Esto sucede porque, si la definicin del problema es la adecuada, al final tendr un problema real e importante que en general podr ser mitigado hasta cierto punto con alguna accin concreta.-Revise las fuentes ms comunes del cambio "natural" en el ambiente de la poltica pblica, para as evaluar la posibilidad de un cambio en la magnitud del problema:Analice las causas del problema: Usualmente considerar los problemas como parte de un sistema requiere un mayor esfuerzo analtico.Por supuesto, no es necesario conocer las causas de un problema para solucionarlo. Sin embargo, un buen esquema causal suele ser muy til para sugerir posibles "puntos de intervencin. Un posible sistema causal podra incluir, entre otras cosas, la demanda para utilizar esa ruta, los tipos de transporte disponibles, la capacidad del camino y el precio para los usuarios. Una solucin sencilla y eficiente, pero por lo general polticamente impopular, sera aumentar el precio para los usuarios. Reduzca y simplifique la lista de alternativas: La lista final de alternativas -la que utiliz en la presentacin a su cliente o a otros auditorios- ser muy diferente a la lista con la que empez. No slo habr desechado las alternativas que no le parecieron satisfactorias, sino que tambin habr trabajado para simplificar y conceptualizar sus alternativas.La clave para conceptualizar las alternativas es tratar de reunirlas en una frase sencilla. Procure utilizar frases sencillas y cortas, desprovistas de jerga tcnica. La clave de la simplificacin es distinguir entre una alternativa "bsica" y sus "variantes". El elemento "bsico" en muchas "alternativas" de poltica es una "estrategia de intervencin". Pero ninguna estrategia de intervencin directa puede mantenerse sola: debe ser implementada por una o varias organizaciones (quizs incluso por organismos no lucrativos); y debe contar con una fuente de financiamiento. Por lo general, las "variantes" de la estrategia bsica incluyen diferentes mtodos de implementacin y de financiamiento.Cuando necesite comparar muchas soluciones posibles puede resultarle muy til establecer la diferencia entre una estrategia "bsica" y sus "variantes", basndose en los detalles de implementacin. De esta manera reducir la complejidad del proceso. Hacer esta distincin le permitir llevar su anlisis por un rumbo satisfactorio. En primer lugar, podra comparar tres alternativas "bsicas", por ejemplo, mientras ignora los detalles descritos por sus "variantes". Luego, cuando se haya decidido por una de estas alternativas "bsicas", puede comparar las "variantes". Las variantes pueden ser; fuentes de financiamiento, quien administra el programa y cobertura del mismo. Una trampa lingstica: "Alternativa" no significa necesariamente que las opciones de poltica se excluyen entre ellas. Entre los analistas de polticas el trmino "alternativas" se utiliza ambiguamente. A veces significa que la eleccin de una implica descartar otra; y otras veces significa simplemente una accin ms de poltica que podra ayudar a resolver o mitigar algn problema Algunas veces no estar completamente seguro de si las dos alternativas son o no mutuamente excluyentes. 4. Seleccin de criterios: Para el argumento de cualquier poltica es til imaginar que se tienen dos lneas discursivas interconectadas pero separables, la analtica y la evaluativa. La primera es todo lo referente a los hechos y proyecciones imparciales de las consecuencias, mientras que la segunda es todo lo relativo a los juicios de valor.Este paso del proceso de los ocho pasos para el anlisis de polticas pertenece al argumento evaluativo. Es el paso ms importante para que los valores y la filosofa entren en el anlisis de polticas, porque los "criterios" son normas evaluativas utilizadas para juzgar la "bondad" de los resultados de la poltica que han sido proyectados en cada una de las alternativas.Aplique criterios para juzgar resultados y no alternativas: Los criterios no se utilizan para juzgar las alternativas, o por lo menos no directamente, sino los resultados asociados a cada una de ellas. Es fcil confundirse en este punto y, como consecuencia, enredar innecesariamente el anlisis Aplicar los criterios a la evaluacin de los resultados y no a las alternativas hace posible recordar que OA es un buen resultado, incluso si despus de todo decidimos no elegir la alternativa A. La seleccin de criterios se basa en la definicin del problema y es un proceso continuo: Por supuesto, el criterio ms importante es que el resultado proyectado "resuelva el problema de poltica" en un grado aceptable. Pero esto es nicamente el comienzo. Despus de todo, es probable que cualquier curso de accin afecte al mundo de muchas maneras, algunas deseadas y otras no.Puesto que cualquier efecto significativo exige un juicio, cuanto mayor sea la variedad de efectos significativos ms amplio ser el conjunto de criterios que necesitaremos para tratar con ellosPag.81-90: Apndice B Las cosas que hace el gobierno: Esta lista de "cosas que hace el gobierno" pretende estimular la creatividad y sugerirle algunas ideas. La discusin de "por qu podra usted hacerlo" que acompaa a cada lista de "qu podra usted hacer" es necesariamente breve y, sobre todo, intenta ser sugerente.I. Impuestos: Por qu podra hacerlo usted?: Las condiciones ms comunes en las que los "impuestos" son una solucin se presentan cuando hay un ingreso gubernamental inadecuado para algn propsito especfico. Si los precios del mercado estn mal, generalmente hay razones estructurales ms profundas, como un poder oligoplico o gubernamental o sobrerregulacin.II. Regulacin: Por qu podra hacerlo usted?: Distinga entre tres tipos muy distintos de "regulacin". Uno se orienta a los precios y productos en "monopolios naturales". Un segundo tipo de regulacin -algunas veces llamado "regulacin social"- por lo general se refiere a aspectos de salud y seguridad. Tiene el objetivo de corregir las imperfecciones que surgen por una informacin pobre del mercado o por excesivas fricciones provocadas por las sanciones del cdigo civil. Un tercer tipo de regulacin se refiere a los niveles de entrada, salida, produccin, precio y niveles de servicio en industrias supuestamente oligoplicas, como el transporte. Administrar este tipo de regulacin presenta grandes problemas para recopilar informacin y coordinar las producciones de muchas empresas. Polticamente, hay muchos problemas de "captura" anticompetitiva. III. Subsidios y concesiones: Por qu podra hacerlo usted?: Efectos de los incentivos: los subsidios y las concesiones se utilizan a menudo para estimular actividades que ni el mercado ni las acciones no lucrativas o voluntarias parecen producir en calidad o cantidad adecuadas. Tambin desempean un importante papel en el sistema de relaciones intergubernamentales. Efectos sobre el bienestar: las concesiones y los subsidios tambin transfieren recursos a gente, organizaciones o esferas de gobierno para que stos mejoren su bienestar econmico.Algunos problemas de diseo: Note que los subsidios y concesiones comnmente son administrados con diversos criterios o condiciones. La amenaza de suprimir concesiones o subsidios de largo plazo por violar los criterios o condiciones impuestos funciona como una sancin reguladora, de ah que ciertos subsidios y concesiones sean en realidad una regulacin hbrida.IV. Presupuesto de las org: Por qu podra hacerlo usted?: Podra querer ajustar el presupuesto de la organizacin segn si est usted o no de acuerdo con lo que ella hace. Adems, la manera en como se asigna el presupuesto de una organizacin enva seales polticas acerca del grado de satisfaccin o insatisfaccin con el desempeo.V. Informacin: Por qu podra hacerlo usted?: La produccin, divulgacin y validacin de informacin pueden no ser ptimas a causa del deterioro de la naturaleza del costo promedio (y a veces marginal) de la actividad.VI. Modificacin de la estructura de los derechos privados: Por qu podra hacerlo usted?: Puesto que los derechos y obligaciones sancionados en el derecho privado tienen mucho que ver en la asignacin de riesgos ,la modificacin de las leyes suele ser un poderoso mecanismo de poltica. En lo que se refiere a los costos administrativos y de adjudicacin, se realizan muchos esfuerzos para encontrar maneras para abatirlos.Las leyes pueden modificarse para redistribuir el bienestar -en algn sentido de prospectiva actuarial o en un sentido de valor presente- entre diferentes intereses o clases de personas.VII. Modificacin de la estructura de la actividad econmica: Por qu podra hacerlo usted?: Apoyar una mayor intervencin del gobierno: por el lado de la oferta pueden presentarse problemas de monopolio u oligopolio. Por el lado de la demanda, los consumidores pueden estar relativamente cautivos o ser vulnerables a la explotacin, y lo mismo podra decirse de los trabajadores.Apoyar una menor intervencin del gobierno: usted podra suponer que las fuerzas polticas se han apoderado del aparato administrativo del gobierno y lo han viciado.VIII. Educacin y consulta: Por qu podra hacerlo usted?: Podra existir demasiada gente no capacitada o sin las habilidades requeridas en trabajos de mucha responsabilidad.IX. Financiamiento y contratacin: Por qu podra hacerlo usted? Es posible que los mercados de capital o de seguros estn trabajando ineficientemente. Los mecanismos de contratacin y adquisicin gubernamentales podran no estar operando correctamenteX. Reformas polticas y burocrticas: Por qu podra hacerlo usted?: A menudo est incrementar el poder de un grupo de inters o de un punto de vista sociales a expensas de otro. Las consideraciones simblicas tienen que ver a menudo con el hecho de que el gobierno evita resolver los problemas sociales realmente difciles o insolubles en favor de hacer algo que se puede ver fcilmente en un rea en la que parece tener ms control