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INFORME NINFORME Noo. DFOE-SOC-15-2008. DFOE-SOC-15-200831 de marzo, 200831 de marzo, 2008

DIVISIÓN DE FISCALIZACIÓN OPERATIVA Y EVALUATIVADIVISIÓN DE FISCALIZACIÓN OPERATIVA Y EVALUATIVA

ÁREA DE SERVICIOS SOCIALESÁREA DE SERVICIOS SOCIALES

INFORME SOBRE LOS RESULTADOS DEL ESTUDIO ESPECIAL EN LAINFORME SOBRE LOS RESULTADOS DEL ESTUDIO ESPECIAL EN LA CAJA COSTARRICENSE DE SEGURO SOCIAL, EN RELACIÓN CON ELCAJA COSTARRICENSE DE SEGURO SOCIAL, EN RELACIÓN CON EL PROCESO DE CONTRATACIÓN ADMINISTRATIVA QUE SE SIGUE ENPROCESO DE CONTRATACIÓN ADMINISTRATIVA QUE SE SIGUE EN

ESA ENTIDAD PARA LA ADQUISICIÓN DE MEDICAMENTOSESA ENTIDAD PARA LA ADQUISICIÓN DE MEDICAMENTOS

20082008

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CONTENIDOCONTENIDO

PÁGINA No.

RESUMEN EJECUTIVO

1. INTRODUCCIÓN......................................................................................................................11.1. Origen del estudio...........................................................................................................1

1.2. Objetivo del estudio.........................................................................................................1

1.3. Alcance del estudio.........................................................................................................1

1.4. Generalidades de las compras de medicamentos que realiza la CCSS........................1

1.5. Comunicación verbal de los resultados del estudio........................................................2

1.6. Limitaciones en la ejecución del estudio.........................................................................2

2. RESULTADOS...................................................................................................................…..32.1 Necesaria mejora en la planificación del proceso de compra de medicamentos de la

CCSS …………………………………………………………………………………… ……..3

2.1.1 Acciones para que los funcionarios incorporen información oportuna y exacta al Sistema de Información de Gestión de Suministros..........................................3

2.1.2. Se continúa con la práctica de pronosticar compras a partir de los despachos de medicamentos del Almacén..........................................................................5

2.1.3. Persiste un error significativo en el pronóstico de compras...................6

2.2. Problemas de interpretación y aplicación de las regulaciones del proceso de compra entre oficinas centrales y locales...................................................................................7

2.3 Deficiencias en tramitación de concursos para la adquisición de medicamentos..........8

2.3.1. Consecuencias de la falta de control en la emisión de la orden de compra de concurso...............................................................................................................8

2.3.2. Atrasos ocasionados por la indefinición en el tratamiento de adjudicatarios no inscritos como patronos.........................................................................9

2.3.3. Deficiente control y excesivos plazos en la licitación de consulta de precios para la compra de medicamentos.........................................................................10

2.4 Incumplimiento de la normativa relacionada con contratación administrativa..............12

2.4.1. Impunidad en la aplicación de sanciones ante el incumplimiento de plazos de entregas................................................................................................................12

2.4.2. Inobservancia de plazos para la emisión y la notificación de algunas resoluciones de adjudicación..............................................................................................14

2.4.3. Formularios de orden de compra en blanco.............................................152.4.4. Expedientes del Área de Almacenamiento y Distribución y de Control

de Garantías incompletos y con partes sin foliar..............................................................152.4.5. Necesidad de fortalecer el control de plazos de entregas de

medicamentos en compras al exterior...............................................................................15

3. CONCLUSIONES...................................................................................................................164. DISPOSICIONES...................................................................................................................17

4.1. A la Presidencia Ejecutiva.............................................................................................17

4.2. A la Gerencia de Logística............................................................................................19



DDIVISIÓNIVISIÓN DEDE F FISCALIZACIÓNISCALIZACIÓN O OPERATIVAPERATIVA YY E EVALUATIVAVALUATIVAÁÁREAREA DEDE S SERVICIOSERVICIOS S SOCIALESOCIALES

INFORME No. DFOE-SOC-15-2008

RESUMEN EJECUTIVO

Este estudio se realizó en atención al plan anual de trabajo del año 2007 de la Contraloría General de la República, con el objetivo de verificar la legalidad y razonabilidad de los procedimientos de contratación utilizados para la compra de medicamentos de la Caja Costarricense de Seguro Social.

Cabe comentar que las autoridades de institución han venido realizando un importantísimo esfuerzo en la definición de un nuevo Sistema de Gestión de la Cadena de Abastecimiento de medicamentos con el fin de garantizar el abastecimiento oportuno, confiable, suficiente y sostenible de medicamentos para satisfacer la demanda de tratamientos a los usuarios finales. Incluso se han aplicado recientemente cambios en la estructura organizativa tendentes al logro de una atención integral de la problemática de adquisición de medicamentos. No obstante, con este estudio se han identificado algunas áreas susceptibles de mejora, en cuanto la efectividad del procedimiento de compra en esa institución, fundamentalmente en lo que respecta a su planificación, la interpretación y aplicación de las regulaciones, la tramitación de concursos para su adquisición y el cumplimiento de alguna normativa que regula el proceso de contratación correspondiente.

En cuanto a la planificación se determinaron problemas en la oportunidad y exactitud de información relevante para el Sistema de Información de Gestión de Suministros; los pronósticos de compras carecen de datos sobre el consumo real y se utiliza un método de pronóstico que genera un error significativo en la determinación de la demanda. En lo referente a la interpretación y aplicación de las regulaciones del procedimiento de compras, se han documentado inquietudes de algunos funcionarios de los niveles desconcentrados de la Caja, que podrían estar originando parte de los problemas de planificación y administración del procedimiento de compras. Sobre la tramitación de los concursos se observa en algunos casos una gestión de control débil en la elaboración de la orden de compra, con consecuencias de desabasto y costos adicionales; atrasos ocasionados por la indefinición en el tratamiento de adjudicatarios no inscritos como patronos ante la CCSS y por último, un deficiente control y excesivos plazos en un nuevo procedimiento de compra.

Respecto del incumplimiento de la normativa de contratación, existe impunidad en la aplicación de sanciones a los proveedores que incumplen con los plazos de entregas; se da inobservancia en los plazos para la emisión y la notificación de algunas resoluciones de adjudicación y otras deficiencias de control relativas al manejo de formularios en blanco de órdenes de compra, codificación y conformación de expedientes de Almacenamiento y Distribución y de Control de Garantías, así como la necesidad de fortalecer el control de plazos de entregas de medicamentos en compras al exterior.

De lo expuesto se concluye que de corregirse las debilidades comentadas, sin lugar a dudas se coadyuvaría a solventar los problemas relacionados con el desabasto y los costos en la Cadena de Abastecimiento de Medicamentos. Por tanto, se emiten disposiciones a la Presidencia Ejecutiva y a la Gerencia de Operaciones de esa institución, para que se instruya lo necesario a fin de que se definan e implementen las acciones para solventar tales debilidades, determinando responsables y fechas para su ejecución.




INFORME No. DFOE-SOC-15-2008

INFORME SOBRE LOS RESULTADOS DEL ESTUDIO ESPECIAL EN LA CAJA COSTARRICENSE DE SEGURO SOCIAL, EN RELACIÓN CON EL PROCESO DE CONTRATACIÓN ADMINISTRATIVA QUE SE SIGUE EN ESA ENTIDAD PARA LA

ADQUISICIÓN DE MEDICAMENTOS

1. INTRODUCCIÓN.

1.1. Origen del estudio.

El estudio se realizó como parte del Plan Anual de Trabajo del 2007 para el Área Servicios Sociales de la División de Fiscalización Operativa y Evaluativa.

1.2. Objetivo del estudio.

Verificar la legalidad y razonabilidad de los procedimientos de contratación utilizados para la compra de medicamentos de la CCSS, a partir del análisis de algunas de esas compras, seleccionándolas de acuerdo con criterios de materialidad, volumen, costo y especificidad, entre otros.

1.3. Alcance del estudio.

El estudio comprendió el análisis de algunos expedientes de contratación de medicamentos realizados por la CCSS en el período comprendido de Enero de 2005 a Julio de 2007, ampliándose en aquellos casos en que se consideró necesario.

Según datos aportados por el Área de Planificación de Suministros, se seleccionaron para efectos de este estudio un total de treinta y tres expedientes, considerándose los de medicamentos Almacenables que hubiesen estado en desabasto en el período de estudio y para los cuales se hubiesen tramitado además compras en el nivel desconcentrado.

1.4. Generalidades de las compras de medicamentos que realiza la CCSS.

Los procedimientos de contratación administrativa de la CCSS se rigen por la Ley de Contratación Administrativa Nº 7494 y su reglamento; Asimismo, la Caja realiza un procedimiento especial de compra de medicamentos, facultada para ello mediante la Ley N° 6914 del 28 de noviembre de 1983, y por el Reglamento para Compra de Medicamentos,




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Materias Primas, Empaques, Envases y Reactivos, aprobado por la Junta Directiva de la Caja, en el artículo 2° de la sesión número 7586, celebrada el 4 de octubre del año 2001.

La compra de medicamentos que realiza es de suma importancia no solo porque su abastecimiento oportuno es vital para los usuarios de los servicios, sino por la gran cantidad de recursos que se destinan para tales efectos. Así, en el año 2005 el presupuesto para la adquisición de medicamentos fue de ¢36.794,1 millones, donde ¢35.280,4 millones se destinaron a la partida 2203 de medicinas en general y ¢1.513,7 millones a la partida 2245 de fármacos para tratamientos especiales. En el año 2006, el presupuesto fue de ¢48.495,5, de los cuales ¢44.251,1 millones fueron asignados a la partida 2203 y ¢4.244,5 millones en la partida 2245. Para el año 2007 la asignación creció significativamente, ya que se presupuestaron ¢71.269,3 millones para la adquisición de medicamentos, de los cuales ¢66.312,6 se asignaron a la partida 2203 y ¢4.956,8 a la partida 2245. El crecimiento en lo presupuestado para el año 2008 no fue tan significativo, el monto global ascendió a ¢72.983,3 millones.

Las oficinas centrales por medio de la Dirección de Recursos Materiales, se encargan de la adquisición de los medicamentos y fármacos especiales categoría A (almacenables) y las unidades desconcentradas están autorizadas para la adquisición de los medicamentos categoría Z (tránsitos).

En los últimos dos años la CCSS ha venido trabajando en un proyecto denominado “Rediseño del Sistema de Gestión de la Cadena de Abastecimiento de Medicamentos”, cuyo propósito es garantizar el abastecimiento oportuno, confiable, suficiente y sostenible de medicamentos para satisfacer la demanda de tratamientos a los usuarios finales, así como, en la definición de un nuevo modelo de gestión de medicamentos.

1.5. Comunicación verbal de los resultados del estudio.

En reunión celebrada en las oficinas centrales de la CCSS, el día 12 de marzo de 2008, funcionarios de esta Contraloría comunicaron verbalmente los resultados del presente informe a las siguientes personas: Dr. Eduardo Doryan Garrón, Presidente Ejecutivo; Ing. Ubaldo Carrillo Cubillo, Gerente de Logística; Arq. Gabriela Murillo Jenkins, Gerente de Infraestructura y Tecnología; Lic. Gilberth Garro Jara, Subgerente de Abastecimiento; Lic. Alvaro Muñoz Fonseca, Director de Recursos Materiales; Lic. William Vargas Chaves, Jefe Área de Gestión de Medicamentos; Lic. Miguel Salas Araya, Jefe Área de Planificación de Suministros; quienes manifestaron su conformidad con los resultados. Además participaron los licienciados Olger Sánchez Carrillo y Edgar Avendaño Marchena, de la Auditoría Interna de esa institución.

1.6. Limitaciones en la ejecución del estudio. La información relativa al ciclo completo de cada compra de medicamentos no se

resguarda en un solo expediente sino que para una misma compra, se tienen partes o expedientes separados tanto en las Áreas de Gestión de Medicamentos, como de Almacenamiento y Distribución, así como lo relacionado con estudio de garantías o




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seguimiento de contratos, situación que dificultó la revisión integral del proceso de compra de medicamentos.

2. RESULTADOS. Cabe comentar que las autoridades de la Caja Costarricense de Seguro Social han

venido realizando un importantísimo esfuerzo en mejorar el proceso de compra de medicamentos institucional, para lo cual han realizado una serie de acciones orientadas a la definición de un nuevo modelo de gestión de medicamentos con el fin de garantizar el abastecimiento oportuno, confiable, suficiente y sostenible de medicamentos para satisfacer la demanda de tratamientos a los usuarios finales. Con el propósito de coadyuvar con ese esfuerzo se exponen los siguientes resultados:

2.1 Necesaria mejora en la planificación del proceso de compra de medicamentos de la CCSS

2.1.1 Acciones para que los funcionarios incorporen información oportuna y exacta al Sistema de Información de Gestión de Suministros.

El subproceso de planificación para la adquisición de medicamentos de la CCSS comprende la planeación, la programación y la reserva administrativa del presupuesto. Dicho subproceso resulta fundamental dentro del sistema de gestión de la cadena de abastecimiento de medicamentos por cuanto representa el punto de partida de cada procedimiento de compra, mediante éste se establece la cantidad a comprar de acuerdo con los niveles de inventario y los pendientes de entrega, datos históricos de despachos y otras variables que deben calcularse para cada compra. Al Área de Planificación de Suministros le ha correspondido integrar las necesidades de compras de medicamentos, analizar las existencias, la demanda, la condición de los pedidos en trámite y en tránsito, los lineamientos y las políticas técnicas vinculantes, con la finalidad de consolidar los requerimientos de medicamentos a nivel nacional; más aún, de acuerdo con la consolidación debe priorizar y establecer el Plan Anual de Compras de Medicamentos y tramitar su publicación en el Diario Oficial La Gaceta. En razón de lo anterior, dicho subproceso se caracteriza por la intervención de múltiples variables que inciden en su funcionamiento y por ende en la gestión integral del aprovisionamiento.

La información que sirve de base para los pronósticos de compra de medicamentos se obtiene fundamentalmente del Sistema de Información de Gestión de Suministros (SIGES), mismo que contempla en sus diferentes módulos, todo el ciclo de aprovisionamiento de la cadena de abastecimiento institucional, sin embargo, la revisión efectuada por esta Contraloría permitió determinar que los usuarios de algunas Áreas no registran la información debida en forma oportuna o lo hacen de manera incorrecta y siendo que muchos de los pasos del proceso de abastecimiento constituyen una relación de fechas y acciones que calcula el mismo sistema, el no contar con datos oportunos y exactos, genera




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a su vez información inexacta para los pronósticos, impactando en forma negativa y retrasando el procedimiento de compra en general.

Según información brindada por el Área de Planificación de Suministros, parte de los datos que contiene el módulo de control de pedidos (en el que deben constar los datos sobre la solicitud de adquisiciones, hasta la recepción y aprobación del medicamento para su despacho) así como otros pasos del proceso, se realizan en forma manual, trasladándose físicamente a cada área o subárea donde se produce la información, por cuanto algunos de los usuarios no actualizan los datos del sistema. Asimismo, funcionarios del Área de Programación deben utilizar el fax y el teléfono para actualizar datos que deberían estar en el sistema, provocando que al menos un 25% del tiempo de los planificadores se pierda en recolección, procesamiento y actualización de datos que no se ingresaron oportunamente por los funcionarios correspondientes.

La situación descrita explica por qué los datos contenidos en algunos de los expedientes revisados, no concuerdan con la información que consta en el Sistema; detectándose omisiones y/o errores en el registro de datos que van desde la orden de adquisiciones hasta el ingreso de la mercadería al Área de Almacenamiento y Distribución, como por ejemplo: concursos a los que no se les incluyó el número de expediente; concursos con la indicación que se encontraban en proceso, sin embargo ya tenían emitida la orden de compra respectiva; ausencia de datos como fecha de apertura del proceso, fecha de la orden de compra, fecha de ingreso de la mercadería al Almacén Fiscal; entre otros. Los desajustes de datos en el sistema han provocado incluso que se habiliten “opciones adicionales” para el Área de Planificación con el fin de corregir entre otras cosas, las fechas que se generan en forma errada al registrar tardíamente la finalización de la orden de compra o contrato, o la opción de marcar como cancelado un procedimiento al que no se le incluyó la opción de terminado en el registro del sistema.

Adicionalmente, se encontró que reportes tomados del SIGES relativos a procedimientos de contratación de medicamentos declarados infructuosos y desiertos, así como de medicamentos agotados, presentaron algunas inconsistencias, por ejemplo se detectaron expedientes clasificados como desiertos que en realidad fueron declarados infructuosos, así como otros datos incorrectos.

Según información brindada por la Administradora del SIGES aunque el sistema cuenta con una bitácora que identifica quién realizó cada proceso; aparentemente en la práctica no se han observado medidas de control interno por parte de las jefaturas respectivas, con el propósito de designar formalmente él o los funcionarios a los que les corresponderá realizar las anotaciones en el sistema, así como, el de establecer acciones de verificación para garantizarse que los funcionarios cumplirán con esa obligación, a fin de que sea posible determinar quién o quiénes han incumplido con sus responsabilidades, con el consecuente impacto negativo en la información que debe reflejar el sistema.

Se tiene que los casos en que no se ha finalizado en el sistema la orden de compra o contrato, se presentan con una frecuencia de aproximadamente 3 por semana (incluídos otros bienes y servicios). Esto obliga al Área de Almacenamiento y Distribución a enviar por correo electrónico a la administradora del SIGES que gestione lo pertinente para que el área correspondiente finalice el proceso y se modifiquen las fechas de entrega para que no ingresen al sistema con un desfase según el tiempo que transcurrió por no haberse actualizado oportunamente.




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La situación descrita es preocupante si se considera que la CCSS ha invertido aproximadamente $622.500,00 en implementación y modificaciones del SIGES y más de $100.000,00 en mantenimiento del mismo, así como los recursos necesarios en equipos y redes, para que éste funcione a satisfacción y que por la falta de atención por parte de algunos funcionarios, la información contenida en el Sistema se debilite y atrase los procesos de compra.

Sobre el particular, en el año 2003 la Dirección de Recursos Materiales, emitió algunos lineamientos en cuanto a la responsabilidad de asegurarse el cumplimiento de las disposiciones relativas al SIGES y de la importancia de la autorización de derechos a los funcionarios, lo cual sería de responsabilidad de cada Jefatura. Posteriormente, en enero de 2004, se comunicó al Área de Adquisiciones que los informes a elaborar por el Departamento de Programación, Control y Evaluación de Suministros, específicamente para el caso de medicamentos, tomarían como referencia la información contenida en el SIGES, por lo que ante información desactualizada, las decisiones que se pudieran tomar y el impacto de éstas en los diferentes niveles de la administración sería de responsabilidad de cada sección. En esa oportunidad se señaló que no deberían existir limitaciones en la información del Sistema ya que tanto el área de programación como la de compras cuentan con herramientas para mantener la información oportuna y veraz.

En ese sentido, el “Diagnóstico y Análisis de Situación: Rediseño del Sistema de Gestión de la Cadena de Abastecimiento de Medicamentos”1, documento elaborado en marzo de 2007, reitera como parte de los riesgos que impiden o dificultan el cumplimiento de los objetivos y fines de la cadena de abastecimiento, la actualización no oportuna del SIGES, así como el descontrol de las existencias y consumos que a su vez generan faltantes y compras urgentes; señalándose como causa de ese riesgo la falta de conciencia y responsabilidad del personal y la falta de seguimiento por parte de las jefaturas.

2.1.2. Se continúa con la práctica de pronosticar compras a partir de los despachos de medicamentos del AlmacénAunado al problema de la falta de exactitud y oportunidad en la

información del SIGES se continúa con la práctica de pronosticar las compras a partir de los despachos de medicamentos del Almacén y no con base en los datos del consumo real de éstos. Situación que no es desconocida por las autoridades de la Caja y a la que se le reconoce el esfuerzo que se ha venido realizando por subsanar esta debilidad, incorporando en el presupuesto de este año cerca de 441 millones de colones que se utilizarán para la adquisición de equipo a utilizarse en el SIGES y el Sistema de Farmacias (SIFA).

El SIFA es el Sistema Integrado de Farmacias que apoya a los servicios de bodega y despacho en las farmacias de la Caja Costarricense de Seguro Social, en sus procesos concernientes a la administración, control y conservación de los inventarios de medicamentos, cuya finalidad es brindar una mayor calidad en la atención a los clientes. Según información brindada por la Subgerencia de Abastecimiento, de las 129 unidades programáticas de la Caja, actualmente 55 ya tienen el sistema en operación y 18 unidades lo tienen en funcionamiento pero a la fecha no se ha dado el ingreso oficial por medio del

1 Documento elaborado por el Grupo Tarea 3: Nuevo Modelo de Gestión de la Cadena de Abastecimiento de Medicamentos, adscrito al Comité Ejecutivo que desarrolla la Estrategia para el Rediseño del Sistema de Gestión de la Cadena de Abastecimiento de Medicamentos.




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inventario que debe aplicar el Departamento Financiero Contable, Sección Contabilidad, Bienes Muebles y Suministros. Entre las unidades que presentan esta última condición están los Hospitales Calderón Guardia, San Juan de Dios, Nacional de Niños, México y Max Peralta, siendo que en su mayoría corresponden al nivel de Hospitales Nacionales, es de esperar que para obtener el dato de consumo real en materia de medicamentos, por el volumen y la importancia de su gestión cuenten con el referido sistema.

Al respecto mediante circular No. GDOP-17648-2007 del 29 de marzo de 2007, las Gerencias de la División de Operaciones, División Médica y División Financiera, emitieron a los Directores Generales y Administradores de Hospitales, Clínicas y Áreas de Salud, así como a los Coordinadores de los Centros de Gestión de Informática, los lineamientos institucionales para la implementación del Sistema de Farmacias. Por esa vía se instruyó a esas instancias para que gestionaran lo pertinente de manera que las farmacias implementaran el SIFA y se les otorgó un plazo de 45 días naturales después del recibo de la circular para que informaran el avance logrado en la puesta en práctica de lo dispuesto; sin embargo, apenas se tiene un 42% de cobertura en cuanto a unidades en las que se ha implantado, con el evidente atraso para su puesta en funcionamiento, pese a que se ha indicado que el sistema fue concluido y oficializado desde setiembre de 2003.

2.1.3. Persiste un error significativo en el pronóstico de compras En cuanto a la planificación merece especial atención, el tema del uso

del promedio ponderado para el cálculo de la cantidad despachada mensualmente, utilizado por el Área de Planificación de Suministros, el cual no considera los cambios sustanciales en la demanda del medicamento, con lo que se varía el promedio utilizado como referencia y se origina un error y una menor capacidad de respuesta ante un cambio repentino en el consumo. Lo anterior según se advierte en el “Diagnóstico del Proceso de Planificación y Programación de Suministros, Estudio de Viabilidad Técnica, Legal y Financiera para un Nuevo Modelo de Administración de Inventarios de Medicamentos y Suministros Médicos en la Caja Costarricense de Seguro Social” de junio 2005, ya que según se comenta se genera un margen de error significativo, debido a que en un 59% el pronóstico subestima la demanda hasta en un 39.3%.

Ante consulta realizada al Área de Planificación de Suministros sobre las acciones tomadas para eliminar y/o disminuir ese margen de error, se indicó que desde noviembre de 2007 se solicitó a la Unidad de Gestión de Recursos Humanos la cooperación para el reclutamiento en una plaza que se dispuso para esa Área, de un profesional estadístico o ingeniero industrial que desarrolle las necesidades del nuevo modelo de pronóstico, sin embargo, las gestiones realizadas no han tenido respuesta.

Los pronósticos subestimados aunados a la práctica de utilizar también para ello los despachos de almacén, también genera una cantidad importante de solicitudes a los proveedores adjudicados de prórrogas y adelantos para las entregas de medicamentos; lo cual podría afectar negativamente los recursos destinados a la administración de las garantías que respaldan las compras que realiza la CCSS. Las variaciones en las fechas de entrega deberían ser la excepción; sin embargo, para el año 2007 se tramitaron un total de 207 solicitudes para variar las fechas de entrega, de las cuales 55 correspondieron a prórrogas y 152 a adelantos de productos.




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En resumen para los resultados de este aparte, se tiene que una valoración positiva de las principales deficiencias comunicadas a las autoridades de la Caja por diversas instancias, en lo que respecta a la planificación de las compras de medicamentos, refleja que si bien se han realizado gestiones para su atención, éstas no han sido efectivas, toda vez que: faltan acciones para que los funcionarios responsables incluyan información oportuna y exacta en el SIGES a fin de contar con un sistema de información confiable que permita administrar dichas compras; aún se carece de datos de consumo reales para el control y los pronósticos de compras, el método de pronóstico continúa generando un error significativo que subestima la demanda en más de un 39% sin que a la fecha se demuestre una corrección sobre el particular, incluso, se afecta la administración de las garantías mediante la atención de procesos de prórrogas y adelantos de entregas, todo lo cual genera repercusiones en el resto de la cadena de abastecimiento, siendo que tales situaciones tienen como consecuencia descontrol de las existencias y consumos que a su vez generan desabastos y compras urgentes, tanto a nivel central como al nivel local de la Caja Costarricense de Seguro Social.

2.2. Problemas de interpretación y aplicación de las regulaciones del proceso de compra entre oficinas centrales y locales.Se han documentado situaciones que evidencian inquietudes de algunos

funcionarios de los niveles desconcentrados de la Caja Costarricense de Seguro Social, referidas a las instancias facultadas para tramitar procedimientos de compra y a las condiciones en que deben darse esos procedimientos; inquietudes que podrían estar originando parte de los problemas de planificación y administración en general de los respectivos procedimientos.

En cuanto al nivel que debe realizar el proceso de compras de medicamentos, se observa por un lado un nivel local con debilidades en recurso humano, capacitación, infraestructura y equipamiento necesario para el trámite de compra, y por otro un nivel central, responsable de abastecer institucionalmente, bajo ciertos criterios, los medicamentos.

Sobre las condiciones para la realización de las compras de medicamentos la Junta Directiva de esa institución ha emitido una serie de políticas, reglamentos y regulaciones generales que han sido comunicadas y dadas a conocer a las diversas instancias; lo anterior aunado a criterios expresados por este órgano contralor sobre dicho proceso, tal como el emitido en el oficio No. 05948 del 11 de junio del 2007.

Asimismo, se han observado iniciativas orientadas a integrar comisiones, reuniones y otras actividades de grupos de funcionarios de los niveles central y locales a fin de analizar y presentar propuestas para mejorar la gestión de compra de medicamentos en esa institución, para lo que se han señalado una serie de observaciones sobre parte de la problemática que enfrenta la cadena de abastecimiento de medicamentos, entre éstas la necesidad de aclarar los procedimientos a emplear por el nivel desconcentrado para la adquisición de medicamentos, inclusive se han definido iniciativas de solicitar a la Subgerencia de Abastecimiento la emisión de una circular para los niveles locales con el fin de aclarar dudas.




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No obstante todos esos esfuerzos de formalizar las reglas por las que deben regirse los participantes en el proceso de compra de medicamentos, aún persisten problemas en su interpretación y aplicación, siendo lo pertinente que las autoridades superiores de la CCSS mediante un planteamiento institucional responda, bajo una sola línea de acción a todas las inquietudes con visión institucional.

Lo anterior evidencia la necesidad de fortalecer los sistemas de comunicación, coordinación, toma de decisiones y establecimiento claro de responsabilidades, en materia de compra de medicamentos en esa institución, fundamentalmente entre las oficinas centrales de la Caja y las unidades locales, todo lo cual debe conllevar a erradicar prácticas que afectan seriamente la efectividad en el proceso de compra de medicamentos como las comentadas en este informe.

2.3 Deficiencias en tramitación de concursos para la adquisición de medicamentos.En el nivel central de la CCSS se tramitan en promedio 445 procedimientos para

la adquisición de medicamentos por año, esa cantidad de trámites y la complejidad propia del sistema de abastecimiento de medicamentos de la Caja obliga a redoblar esfuerzos en el sistema de control interno, de manera que las acciones ejecutadas garanticen la efectividad de las operaciones. Del análisis de expedientes de compras se evidenciaron las siguientes situaciones:

2.3.1. Consecuencias de la falta de control en la emisión de la orden de compra de concurso

Del análisis del expediente del concurso ME-2006-140 adjudicado el 21 de junio del 2006, se evidencia que una vez adjudicado se tardan dos meses para notificar el acto de adjudicación y dos meses más para entregar la orden de compra, excediendo el plazo de dos días para la notificación del acto de adjudicación, previsto en el artículo 61 del Reglamento para Compra de Medicamentos, Materias Primas, Envases y Reactivos.

Lo anterior se dio, según justificación del Área de Gestión de Medicamentos, bajo la presunción de un posible incumplimiento de la empresa adjudicada que es la misma con la que se tramitaba otro expediente de compra que se había rechazado por el Laboratorio de Normas y Control de Calidad de la CCSS. Sin embargo, pese a que se dio ese rechazo en el expediente consta que este no procedía y según se determinó, el rechazo se originó en un aparente error en la elaboración de la orden de compra.

El rechazo improcedente del medicamento y el atraso en la notificación de la adjudicación y la entrega de la orden de compra, provocaron problemas de desabasto con las consecuencias en el servicio respectivo y la tramitación de una compra urgente que por esa característica implicó un precio más alto. Adicionalmente, un hospital tuvo que




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realizar gestiones de compra en las que se generó una diferencia significativa de precios en relación con los precios del nivel central.

Sin lugar a dudas las situaciones descritas evidencian una deficiente

gestión y control de calidad en el proceso de compras, en este caso particular originado en un débil control en la emisión de la orden de compra referida a la primera adjudicación y en cuanto al tiempo en que se identificó y corrigió el error se observa una lenta capacidad de respuesta.

2.3.2. Atrasos ocasionados por la indefinición en el tratamiento de adjudicatarios no inscritos como patronos

El Área de Gestión de Medicamentos inicia en agosto de 2006, al amparo de la Ley 6914, el procedimiento No. 2006ME-000267-1147, mismo que se adjudica a un proveedor que no se encontraba inscrito como patrono ante la Caja.

En noviembre de 2006, se solicita la autorización a la Contraloría General de la República (Ley 6914), sin embargo la misma no se otorga a falta de aclaración sobre el estado, alcance y posibles consecuencias que se pudiesen derivar en virtud de que la empresa adjudicada no se encontraba inscrita como patrono. Posteriormente, en diciembre de 2006, este órgano contralor imprueba la compra del medicamento al proveedor adjudicado en ausencia de la inscripción señalada, al momento de adjudicarse.

La institución tardó más de cinco meses en realizar los informes de inspección y en que una comisión definiera lineamientos de aplicación para los casos de proveedores adjudicados que no se encuentren inscritos como patronos ante la CCSS, lineamientos que a la fecha del estudio no se han formalizado por cuanto se encuentran en estudio en la Dirección Jurídica de esa institución.

En junio de 2007 se remite una nueva solicitud de autorización del

concurso a la Contraloría General, argumentándose que se tiene por demostrado que dadas las circunstancias específicas del caso y según informe de la Dirección de Inspección, no existió evasión ni morosidad de cuotas obrero-patronales. En atención a ésta y otras consideraciones, este órgano contralor autorizó en julio de ese año, la referida compra, sin embargo, para esa fecha, el proveedor adjudicado ya no se encontraba en posibilidad de mantener el precio ofertado, debido según lo aportado al expediente, a las variaciones que se habían dado en los costos de producción desde el momento de la apertura del concurso (22 de setiembre de 2006) hasta esa fecha, por lo que se declara insubsistente el acto de adjudicación.

En razón de lo anterior, el Área de Gestión de Medicamentos intenta readjudicar el procedimiento al único proveedor dispuesto a extender la vigencia de su oferta, sin embargo, el Área de Planificación de Suministros recomienda dejar sin efecto el concurso, ya que al elaborar un cuadro de existencias se detecta que el concurso No. 2007ME-000245 iniciado el 20 de junio de 2007 alcanzó en trámite al concurso 2006ME-000267, y que para el primero de ellos se proyecta una muy corta duración, lo cual produciría un sobre inventario de producto en caso de continuar con el proceso de ambos trámites.




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Debido a que el oferente del concurso ME-2006-000267 ofrecía un precio más bajo, al desistir de ese procedimiento y adjudicar el concurso 2007ME-000245 se generó un costo de más; decisión que se justificó por parte de esa administración, en el sentido de que debido a los niveles de inventario, de continuar con ambas compras probablemente finalizarían casi simultáneamente y las entregas se pactarían en fechas muy próximas, lo que podría causar sobre-existencias del producto con el consecuente costo de almacenamiento y posibles vencimientos a futuro.

2.3.3. Deficiente control y excesivos plazos en la licitación de consulta de precios para la compra de medicamentos.

Mediante el oficio No. 11815 del 17 de agosto de 2006, la División de Contratación Administrativa de esta Contraloría General autorizó el inicio de los trámites de los procedimientos de contratación tendentes a comprar medicamentos y materiales para la preparación y despacho, indispensables para el año 2007, específicamente de medicamentos especiales fuera de la LOM y Tránsitos, de conformidad con lo establecido en el artículo 8 de la Ley de Contratación Administrativa y 10.3 de su Reglamento, normativa relacionada con la autorización para iniciar el procedimiento de contratación previo a contar con los recursos presupuestarios respectivos.

Al efecto se abrió el expediente número 2006LN-000034-1147, el cual se compone de cuatro tomos y contiene los trámites realizados mediante la "Licitación de Consulta de Precios" o también denominada "Negociación centralizada de Precios", para adquirir medicamentos en tránsito o Z, o productos almacenables con existencia agotada en el Almacén General, que por sus características y frecuencia en el consumo son despachados a varias Unidades Ejecutoras a nivel nacional, siendo un nuevo procedimiento de concurso, ya que por primera vez se tramita en la CCSS, un procedimiento de esta naturaleza, al cual se le ha denominado de diferentes formas.

Con él se pretendía adquirir las cantidades necesarias de medicamentos para el consumo de un año de los Hospitales Rafael Ángel Calderón Guardia, San Juan de Dios, México, Nacional de Niños, Max Peralta y CENARE. Las entregas deberían realizarse según la demanda de cada Centro Hospitalario y la vigencia del contrato sería de un año, prorrogable hasta por cuatro períodos adicionales.

Sobre el particular, en agosto de 2006, la Dirección de Recursos Materiales solicitó a los Directores de los Hospitales señalados lo siguiente: un detalle de los medicamentos fuera de la LOM y no almacenables requeridos por esos centros médicos; la certificación de que la unidad ejecutora contaría con los recursos presupuestarios para el período 2007; y, en caso de contar con ellos, la ficha técnica o especificaciones técnicas, para cada uno de los medicamentos. Asimismo, dispuso al Área de Gestión de Medicamentos que, en atención a la autorización otorgada por el órgano contralor, se realice una “Licitación de Consulta de Precios” para que cada centro médico emita una orden de compra para adquirir los medicamentos señalados.




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Esa Dirección también solicitó, al Área de Gestión de Medicamentos, tal como lo estableció la Contraloría General, levantar un expediente de todo lo actuado, informar a la Comisión de Farmacoterapia y a la Auditoría Interna sobre lo resuelto y además establecer un plan de acción para atender esta autorización con estricto apego a las condiciones establecidas, con base en el cual se presenten informes del avance de la contratación, los cuales debían ser del conocimiento de esa Dirección y de la Gerencia de División de Operaciones, para “garantizar la oportunidad del abastecimiento de los medicamentos”.

Inicialmente se establecieron 270 ítems susceptibles de comprar, pero solamente se incluyeron 56, debido principalmente a lo siguiente:

No se pudo obtener la ficha técnica para más de 200 medicamentos.

Algunos medicamentos incluidos en las listas remitidas por los centros médicos eran almacenables y la licitación era para no almacenables.

Se incluyeron ítems que requerían de la aprobación del Comité Central de Farmacoterapia.

No se recibieron de algunos centros médicos, los documentos necesarios para tramitar el procedimiento, por ejemplo: la petición, justificación de la compra, fotocopia de la publicación anual del programa de compras y la certificación de los recursos presupuestarios para el período 2007.

Sobre la programación de actividades e informes de avances del procedimiento de Licitación de Consulta de Precios, el Área de Gestión de Medicamentos elaboró un plan de acción con un detalle de actividades, el cual fue del conocimiento y aprobación de la Dirección de Recursos Materiales. Dicho plan establece un detalle de las actividades y las Áreas o Direcciones responsables de su ejecución, sin embargo no incluye un cronograma con fechas probables de la ejecución de actividades, que funcionara como elemento de control a fin de establecer un proceso de seguimiento o monitoreo para garantizarse el éxito en la ejecución de dicho plan.

El análisis de los informes de avance del Área de Gestión de Medicamentos permite determinar dos aspectos fundamentales, el primero, que no existe correspondencia e integración de los asuntos que se informan respecto de las actividades contenidas en el plan de acciones antes citado y segundo, no es factible medir el oportuno cumplimiento de las acciones si de previo no se establecieron plazos máximos para ello, tal y como se comentó en el párrafo anterior. Por lo que es factible concluir que la Dirección de Recursos Materiales no estableció ni la periodicidad ni estipuló información mínima requerida para que el Área de Gestión de Medicamentos le reportara el avance del plan de repetida cita.

Por otra parte, en relación con el procedimiento utilizado para el trámite de dicha licitación, se elaboró un documento denominado “Proyecto para establecer el procedimiento de negociación centralizada de precios, mediante Licitación con Precalificación”, cuyo objetivo general era crear un instrumento de compra que facilite la adquisición de bienes y servicios de aquellos productos denominados Z o con existencia agotada en el Almacén General, sin embargo no se suministró evidencia de su aprobación.




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Dicho documento tampoco fue sometido a validación de los centros hospitalarios del nivel local, antes de la apertura del concurso.

En cuanto al contenido de dicho procedimiento se refleja una débil coordinación con los hospitales, tal y como se advierte por algunos funcionarios de esa institución, quienes consideraron que ante la naturaleza atípica del procedimiento de licitación en referencia, se planteaban una serie de interrogantes que “requieren de una explicación detallada que permita manejar el proceso de una forma correcta, oportuna y eficiente” lo que requería sesiones de trabajo conjunto –nivel central y unidades desconcentradas- para analizar la situación en todos sus extremos y que la toma de decisiones permitiera un adecuado y oportuno abastecimiento de fármacos no almacenables.

En diciembre de 2007 funcionarios del Hospital San Juan de Dios y del Hospital de Niños manifiestan al Área de Gestión de Medicamentos que no consideran conveniente ni de interés en continuar con el concurso de repetida cita, entre otras causas porque existe desactualización sobre las necesidades de algunos fármacos y porque además ya no poseían el contenido económico respectivo. Además, el Servicio de Farmacia del Hospital San Juan de Dios había elaborado para el año 2008 el programa de compras locales de sus medicamentos y determinaron la existencia de cuatro medicamentos que fueron adquiridos por el Hospital durante el año anterior, a un precio menor que los precios cotizados por los diferentes oferentes del concurso en referencia.

El referido concurso está actualmente en proceso de adjudicación y

según información brindada por la Subgerencia de Abastecimiento, los principales factores que han impedido un trámite expedito y la efectiva culminación son: la complejidad propia del concurso, la dificultad de reunir todos los requisitos técnicos de los medicamentos, la demora en el análisis administrativo y técnico, el hecho de que el Departamento de Costos no tenía criterio de la razonabilidad de los precios ofertados de todos los medicamentos, la solicitud y recepción de los presupuestos de cada hospital y el vencimiento de algunas garantías.

De lo comentado en este aparte se concluye que la falta de control en la elaboración de las órdenes de compra, la falta de definición sobre el tratamiento de los adjudicatarios no registrados como patronos ante la CCSS y el débil control y excesivos plazos en la licitación de consulta de precios para la compra de medicamentos, es el reflejo de prácticas administrativas poco efectivas.

2.4 Incumplimiento de la normativa relacionada con contratación administrativaEn la revisión de los expedientes de compras de medicamentos se detectaron

incumplimientos de la normativa aplicable a los expedientes tramitados al amparo de la Ley No. 7494 Ley de Contratación Administrativa, como a los tramitados por la Ley No 6914, Ley Especial que reforma la Ley Constitutiva de la Caja Costarricense de Seguro Social, y sus respectivos reglamentos; debilidades que se citan a continuación:




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2.4.1. Impunidad en la aplicación de sanciones ante el incumplimiento de plazos de entregas.

Para el control de las fechas de entrega de medicamentos de las compras a proveedores nacionales, es decir del ingreso de la mercadería al Almacén de la CCSS, se utiliza la fecha del sello de recibido que ese Almacén estampa en la copia de las facturas que se adjuntan al vale de entrada. Cuando esta fecha es posterior a la pactada originalmente, se inicia el debido proceso para la eventual aplicación de las cláusulas penales.

Las cláusulas penales se encuentran estipuladas en el artículo 75 del Reglamento para la compra de medicamentos, materias primas, envases y reactivos, aprobado mediante el Acuerdo No. 2 de la sesión de Junta Directiva de la Caja No. 7586 y se determinan en un porcentaje de acuerdo con los días de atraso y la categoría o criticidad del medicamento, según el siguiente detalle:

TABLA DE PORCENTAJES DE APLICACIÓN CLÁUSULA PENAL SEGÚN DÍAS DE ATRASO

Categoría del medicamento

1 a 10 días

naturales de atraso

%

De 11 a 20 días

naturales de atraso

%

De 21 días a 30 días

naturales de atraso

%

De 31 días de

atraso en adelante

%

CRÍTICO A 3 6 9 25

CRÍTICO B 2 4 6 20

CRÍTICO C 1 2 3 15

De determinarse procedente aplicar las cláusulas penales, el proveedor puede cancelar el monto correspondiente, con lo que se le devuelve la garantía de cumplimiento, caso contrario, ésta se ejecuta. Posterior a la devolución de la garantía de cumplimiento, se envía cada caso al abogado para que valore si procede el apercibimiento o sanción de inhabilitación.

De acuerdo con la sanción de apercibimiento prevista en el artículo 99 de la Ley No. 7494, la Administración está facultada a interponer dicha sanción al proveedor adjudicado por, entre otras cosas, cumplir en forma tardía con el objeto del contrato y de esta manera sentar el precedente necesario para la aplicación del artículo 100 de esa misma ley, el cual permite la inhabilitación de aquellos proveedores que reincidan en la conducta que motivó la referida sanción.

De la revisión efectuada se determinó que pese a entregas tardías de los medicamentos por parte de algunos proveedores, no se aportó evidencia de la aplicación de sanciones. Inclusive en uno de esos casos, el medicamento se entregó en forma tardía y fraccionada, sin contar para esos efectos con autorización de la Administración. Esta situación le valió al proveedor la ejecución de las cláusulas penales y la garantía de cumplimiento, pero no se continuó con la aplicación de la sanción de apercibimiento y en el




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expediente no consta justificación al respecto; ante consulta sobre el particular el Área de Gestión de Medicamento indicó que este trámite se incluyó en la lista de casos que atenderán abogados externos.

Asimismo para una compra directa tramitada en un hospital, en la oferta del proveedor adjudicado se indica que la entrega del medicamento sería "inmediata después de recibir la notificación que realice la administración para retirar la orden de compra”, para la cual a pesar de no haberse cumplido no se aplicó la sanción de apercibimiento, según se indicó, debido a la falta de personal y por la aparente falta de comunicación del incumplimiento por parte de la Proveeduría o de la Farmacia institucionales.

De igual manera, en otro trámite de compra el proveedor adjudicado renunció a la adjudicación argumentando su imposibilidad de suplirse de materia prima para la fabricación del medicamento, razón por la cual, la Gerencia de Operaciones emitió una resolución declarando insubsistente el acto de adjudicación a la vez que ordenó la confección del expediente para que la Unidad de Trámites Legales inicie los procedimientos correspondientes para determinar las eventuales sanciones atribuibles al proveedor por renunciar a la adjudicación. No obstante que esa resolución fue emitida el 12 de mayo de 2006, dicho trámite no se ha iniciado.

Entre las razones que expuso el Área de Gestión de Medicamentos para no iniciar con los procesos sancionatorios, se señala el hecho de que el trámite de sanciones está detenido por falta de definición y reglamentación superior, sobre la instancia a la que le compete la aplicación de las sanciones a proveedores que incumplen con las condiciones del contrato o renuncian a la adjudicación, entre otras. Lo anterior según interpretación que esa Área realiza del oficio C-190-2007 del 12 de junio de 2007, emitido por la Procuraduría General de la República. También indica que para iniciar con tales procedimientos se contrató un grupo de abogados externos para desarrollar la etapa de investigación de eventuales responsabilidades y que como consecuencia de la acumulación de casos pendientes en esa área, se priorizaron de acuerdo a su antigüedad para evitar la prescripción.

No obstante lo anterior, el Área de Asesoría Jurídica de la CCSS emitió un criterio (Oficio No. D.J. 442-08 del 21 de enero de 2008) en el que concluye que el dictamen externado por la Procuraduría General de la República, en relación con la competencia del órgano administrativo facultado para imponer sanciones, se entiende como el órgano que adjudica, lo anterior a falta de norma expresa en la institución, sin perjuicio de que por reglamento o acto motivado se delegue en otra instancia la instrucción del procedimiento.

Lo expuesto hace evidente la discrepancia en la interpretación y aplicación de un criterio tan importante, toda vez que amerita una pronta solución por el riesgo que está asumiendo esa Administración ante los incumplimientos no atendidos oportunamente, lo cual podría propiciar la prescripción de las sanciones y generar un clima de impunidad, anulando la posibilidad de dictar apercibimientos y/o inhabilitaciones a los proveedores que incurren en incumplimientos contractuales.




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2.4.2. Inobservancia de plazos para la emisión y la notificación de algunas resoluciones de adjudicación.

En algunas de las contrataciones revisadas se incumplió el plazo de 30 días para realizar la adjudicación de las compras posterior al acto de apertura, establecidos en el artículo 22 del Reglamento No. 7853 del 29 de abril de 2004. Tal es el caso de las contrataciones directas Nos. 2007-ME-000097-1147 (compra urgente) y ME-2005-117.

Para dichos trámites tampoco se observó lo establecido en el artículo 61 del Reglamento de cita, ya que el acto de adjudicación se emitió fuera de plazo de 10 días hábiles respecto de la fecha de la recomendación técnica, siendo que en estos casos se adjudicó 20 y 16 días después. Cabe agregar que la única salvedad que establece dicho artículo para que el acto de adjudicación se realice luego de los 10 días hábiles, es cuando el procedimiento de contratación requiere nuevos estudios o criterios, considerando siempre los plazos de vigencia de las ofertas, situación que en los casos en referencia no aplica.

Además de lo anterior, para otros procedimientos se realizaron las notificaciones del acto de adjudicación fuera del plazo, entre 4 y 9 días posteriores al acto, siendo que el citado artículo 61 del Reglamento 7853, indica que la comunicación de la adjudicación se debía realizar dos días hábiles después de dicho acto.

2.4.3. Formularios de orden de compra en blanco.

Según información proporcionada por el Área de Gestión de Medicamentos, los formularios preimpresos de orden de compra que se incluyen en los expedientes, se utilizan solamente para efectos de usar la numeración y hasta agotar existencias, ya que el Sistema de Información de Gestión de Suministros, emite de manera automática la orden de compra cuyo número coincide con el del formulario. A fin de no incorporar dos documentos de orden de compra, el formulario preimpreso se debe sellar haciendo constar su inutilización, sin embargo, se localizaron varios expedientes con formularios prenumerados en blanco sin mutilación o indicación expresa de su condición de inválido.

Esta falta de cuidado debilita el control interno, lo que resulta inconveniente ya que podría propiciar un uso indebido de los formularios.

2.4.4. Expedientes del Área de Almacenamiento y Distribución y de Control de Garantías incompletos y con partes sin foliar.

El Área de Gestión de Medicamentos se encarga del control de los vencimientos de las garantías estipuladas por ley. Para tal efecto se lleva un expediente con la documentación de cada procedimiento de compra. Por otra parte, en el Área de Almacenamiento y Distribución (ALDI) también se elaboran expedientes asociados a cada orden de compra o contrato realizado para la adquisición de bienes y servicios, incluidos los de medicamentos, con el fin de controlar las entregas de productos por parte del proveedor adjudicado.




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El debido uso y resguardo de esos expedientes es fundamental ya que la información contenida en ellos se utiliza para controlar las etapas de los procedimientos de compra posteriores a la adjudicación y se relacionan, el del ALDI con el adecuado recibo de los medicamentos y el del control de garantías con la gestión que al respecto le corresponde.

Pese a la importancia de tales expedientes, se encontraron algunos de ellos con partes sin foliar y sin orden cronológico al archivar sus documentos, inclusive, algunos de esos expedientes se encontraban incompletos. Situaciones que atentan contra la confiabilidad de la información, dificultándose la revisión y el acceso a fin de conocer sobre los asuntos contenidos.

2.4.5. Necesidad de fortalecer el control de plazos de entregas de medicamentos en compras al exterior.

En lo que respecta a las garantías, el procedimiento establecido para el control del cumplimiento en los plazos de entrega de medicamentos, inicia cuando el Área de Almacenamiento envía al Área de Gestión de Medicamentos los vales de entrada de producto. Con la información contenida en esos vales, Gestión de Medicamentos procede a comparar las fechas de recibo de la mercadería con las fechas establecidas en la orden de compra o contrato; en los casos de compras al exterior, el Área de Gestión de Medicamento realiza esa comparación solamente contra la fecha de entrega registrada en el SIGES, obviándose la revisión de la copia del documento de entrada del medicamento al Almacén Fiscal, del cual recibe una copia en el Almacén de la CCSS, lo que impide corroborar los datos de la fuente primaria a fin de aplicar las eventuales sanciones; este procedimiento podría generar errores originados en problemas de digitación de la fecha de ingreso en el Sistema, con el consecuente inicio de procedimientos sancionatorios que no corresponden o lo que es peor la omisión de los mismos.

Como conclusión de los hechos señalados en este aparte se tiene que el funcionamiento institucional en materia de compra de medicamentos se ve afectado en cuanto a la calidad, eficiencia y eficacia de los procedimientos de compra y por tanto en la plena satisfacción del derecho a la salud, debido a que: existe impunidad en la aplicación de sanciones ante el incumplimiento de plazos de entregas por parte de los proveedores; inobservancia de plazos para la emisión y la notificación de resoluciones de adjudicación y de declaratoria de desierto; inclusión en el expediente de formularios de orden de compra en blanco; expedientes de Almacenamiento y Distribución y de Control de Garantías incompletos y con partes sin foliar; fallas en el control de plazos de entregas de medicamentos en compras al exterior.

3. CONCLUSIONES. Los resultados de este estudio permiten concluir que existen problemas en la cadena

de abastecimiento de medicamentos que afectan la efectividad del procedimiento de compra en esa institución, fundamentalmente en lo que respecta a su planificación, la interpretación y aplicación de las regulaciones de ese procedimiento, la tramitación de concursos para su




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adquisición y el incumplimiento de alguna normativa que regula el proceso de contratación correspondiente.

En cuanto a la planificación se determinó que algunos funcionarios omiten incorporar en forma oportuna y exacta información relevante para el Sistema de Información de Gestión de Suministros; los pronósticos de compras carecen de datos sobre el consumo real de medicamentos y se utiliza un método de pronóstico que genera un error significativo en la determinación de la demanda.

En lo referente a la interpretación y aplicación de las regulaciones del procedimiento

de compras, se han documentado situaciones que evidencian inquietudes de algunos funcionarios de los niveles desconcentrados de la Caja, referidas a las instancias facultadas para tramitar procedimientos de compra y a las condiciones en que deben darse esos procedimientos, inquietudes que podrían estar originando parte de los problemas de planificación y administración en general de los respectivos procedimientos. Sobre la tramitación de los concursos se observa en algunos de los casos una gestión de control débil en la elaboración de la orden de compra, con consecuencias de desabasto y costos adicionales; atrasos ocasionados por la indefinición en el tratamiento de adjudicatarios no inscritos como patronos ante la CCSS y por último, un deficiente control y excesivos plazos en un nuevo procedimiento de compra.

Respecto del incumplimiento de la normativa de contratación, existe impunidad en la aplicación de sanciones a los proveedores ante el incumplimiento de plazos de entregas; se da inobservancia en los plazos para la emisión y la notificación de algunas resoluciones de adjudicación y otras deficiencias de control relativas al manejo de formularios en blanco de órdenes de compra, codificación y conformación de expedientes en las áreas de Almacenamiento y Distribución y de Control de Garantías, así como la necesidad de fortalecer el control de plazos de entregas de medicamentos en compras al exterior.

De lo expuesto se concluye que, de corregirse las debilidades comentadas en el presente informe, sin lugar a dudas se coadyuvaría a solventar problemas relacionados con el desabasto y los costos en la Cadena de Abastecimiento de Medicamentos y al cumplimiento del propósito que pretende esa institución de garantizar el abastecimiento oportuno, confiable, suficiente y sostenible de medicamentos para satisfacer la demanda de tratamientos a los usuarios finales.

4. DISPOSICIONES.

Con fundamento en lo expuesto, así como en las potestades conferidas en los artículos 183 y 184 de la Constitución Política, y los artículos 12 y 21 de la Ley Orgánica de la Contraloría General de la República, se emiten las siguientes disposiciones:

Este órgano contralor se reserva la posibilidad de verificar, mediante los medios que considere pertinentes, la efectiva implementación de las disposiciones emitidas, así como de valorar la aplicación de los procedimientos administrativos que correspondan, en caso de incumplimiento injustificado de tales disposiciones.




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4.1. A la Presidencia Ejecutiva.

a) Disponer a todas las Gerencias y Jefaturas usuarias del SIGES que al 30 de abril, 2008, se establezcan formalmente él o los funcionarios a los que les corresponderá realizar las anotaciones en el sistema, así como, las acciones de verificación para garantizarse la confiabilidad de la información y que los funcionarios cumplirán con esa obligación, a fin de que sea posible determinar quién o quiénes han incumplido con sus responsabilidades y proceder según corresponda, conforme la normativa aplicando el régimen disciplinario pertinente; lo anterior considerando lo comentado en el punto 2.1.1. de este informe. Asimismo, al 5 de mayo de 2008, remitir a esta Contraloría General, copia de la documentación en la que conste la formalización de los responsables y de dichas acciones de verificación.

b) Ordenar lo pertinente para que al 31 de agosto del presente año, el Área de Planificación de Suministros pueda contar con los datos de consumo de medicamentos, de manera que las estimaciones no utilicen más el despacho de medicamentos para pronosticar sus compras. Lo anterior considerando en primera instancia como medio para ello la posibilidad de la implementación del SIFA en todas las unidades que corresponda, o en su defecto, el mecanismo que esa entidad considere pertinente, esto según lo comentado en el punto 2.1.2. de este informe. Al respecto, remitir a esta Contraloría a más tardar el 5 de setiembre, 2008 una constancia del responsable del Área de Planificación en la que se indique que efectivamente a partir del 31 de agosto las estimaciones de compras se realizan con base en los datos de consumo real que suministran las distintas farmacias de la CCSS, explicando en general el mecanismo utilizado para ello.

c) Instruir a quienes corresponda para que al 30 de noviembre del presente año se culmine con la implantación del SIFA, en el resto de las unidades programáticas que no cuentan con ese sistema, y en el caso de las Farmacias de los Hospitales que lo tienen implementado bajo la condición “no oficializado” su implantación culmine a más tardar el 31 de julio de este año, esto con el fin de que entre a operar adecuadamente según los propósitos institucionales definidos al respecto. Lo anterior según lo comentado en el punto 2.1.2. de este informe. Sobre el particular remitir a este órgano contralor a más tardar el 15 de diciembre, 2008 una certificación emitida por los Gerentes responsables (Logística y/o Médica), en la que conste la efectiva implementación del SIFA, con un detalle general sobre el grado de cumplimiento de los objetivos previstos con la implantación de dicho sistema y su operación.

d) Gestionar lo necesario para que al 31 de octubre del presente año, el Área de Planificación cuente con un nuevo modelo de pronóstico de compras, de manera que se minimice el margen de error que presenta el actual modelo. Lo anterior sin perjuicio de que además de la solución prevista de contratar personal se valoren otras que resultaren procedentes; según lo comentado en el punto 2.1.3. de este informe. Remitir a esta Contraloría General a más tardar el 3 de noviembre, 2008, el nuevo modelo de pronóstico de compras con la explicación del grado de disminución del nuevo margen de error y las ventajas sobre el anterior.

e) Disponer lo correspondiente con el propósito de que al 30 de noviembre del presente año, se elabore y divulgue un procedimiento o mecanismo institucional con visión integral que responda a la problemática de interpretación y aplicación de la normativa que regula el proceso de compras en la CCSS, considerando para ello lo comentado en el punto




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2.2. de este informe. Remitir a esta Contraloría General a más tardar al 15 de diciembre, 2008, copia del citado planteamiento institucional, así como las acciones o medidas que se llevaron a cabo y se mantendrán para subsanar las debilidades comentadas en este informe y propiciar la permanencia de una sola línea de acción para aclarar las inquietudes que surjan sobre el proceso de compras a nivel institucional.

f) Ordenar a la Gerencia de Logística que a más tardar al 30 de abril de este año, presente ante esa Presidencia un plan de acciones de fortalecimiento del sistema de control interno relativo a la elaboración de la orden de compra y mejora en el tiempo para identificar y corregir errores a fin de que situaciones como las comentadas en el punto 2.3.1. de este informe no se repitan. Dicho plan deberá contener entre otras cosas, un cronograma con las acciones, los responsables y las fechas a partir de las cuales se implantarán esas acciones. Lo anterior sin perjuicio de que el plan contemple el fortalecimiento del control de otras actividades del Área de Gestión de Medicamentos. Remitir a esta Contraloría General a más tardar el 5 de mayo del presente año, ese plan de acciones, así como los mecanismos que seguirá esa Presidencia para asegurarse su cumplimiento.

g) Gestionar lo correspondiente para que al 30 de junio de este año atendiendo los requerimientos formales según la normativa aplicable a la CCSS, se formalicen por parte del órgano superior correspondiente, los lineamientos de aplicación para los casos de proveedores adjudicados que no se encuentren inscritos como patronos ante esa institución, a fin de que situaciones como las comentadas en el punto 2.3.2. de este informe no se repitan y en particular se agilicen los trámites de compras. Remitir a esta Contraloría General a más tardar el 4 julio 2008, el documento en el que conste por parte del órgano superior correspondiente la formalizan de tales lineamientos, así como el cuerpo completo de los lineamientos resultantes y un comentario sobre la forma en que se divulgaron y remitieron a los responsables de su aplicación.

h) Tomar las medidas necesarias para que a más tardar al 31 de julio del presente año, se efectúe un análisis del procedimiento de la licitación de consulta de precios, para que a la luz de las distintas opciones que presenta la normativa y las posibilidades de esa institución, se determine la conveniencia o no de tramitar a futuro este tipo de procedimientos, considerando, entre otros aspectos, las deficiencias comentadas en el punto 2.3.3. de este informe. Lo anterior sin perjuicio de las valoraciones de conveniencia sobre la continuidad del procedimiento en ejecución que estime pertinente esa administración. Remitir a este órgano contralor a más tardar el 4 de agosto, 2008, del o los documentos en los que consten los resultados del análisis y demás determinaciones sobre el particular.

i) Disponer lo pertinente para que a más tardar al 31 de mayo del presente año se formalice la reglamentación o el mecanismo que mejor corresponda, a fin de que se establezca una única línea de acción con criterios claros y divulgados sobre la atención y trámite oportunos de los procedimientos sancionatorios (apercibimiento – inhabilitación). Asimismo gestionar para que se proceda de inmediato a la debida atención de los casos pendientes de este tipo de trámite, sin perjuicio de que ante eventuales prescripciones se sienten las responsabilidades del caso. Lo anterior según lo comentado en el punto 2.4.1. de este informe. Remitir a esta Contraloría General a más tardar el 6 de junio, los documentos en los que consten la aprobación por parte del órgano competente de dicha reglamentación, así como su divulgación y remisión a los responsables de su aprobación. A esa fecha también, remitir un detalle de los casos pendientes así como de lo actuado en cada caso.




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j) Remitir a esta Contraloría General y a la Junta Directiva de la Caja Costarricense de Seguro Social, a más tardar el 15 de abril del presente año, el o los documentos en los que consten las acciones iniciales realizadas por esa Presidencia para dar cumplimiento a lo requerido en cada uno de los literales contenidos en este aparte. En lo referente a este órgano contralor esta información deberá remitirse, a la Gerencia del Área de Seguimiento de Disposiciones.

4.2. A la Gerencia de Logística.

a) A más tardar al 15 de abril del presente año se elabore e implemente un plan de acción en el que se establezcan las medidas de control, los responsables y las fechas en que se debe iniciar con tales medidas, a fin de que:

Se observen los plazos para la emisión y la notificación de resoluciones de adjudicación, según lo comentado en el punto 2.4.2. de este informe.

Se inutilicen los formularios de orden de compra en blanco, atendiendo lo comentado en el punto 2.4.3. de este informe.

Se corrijan las malas prácticas de expedientes incompletos y con partes sin foliar, en razón de lo expuesto en el punto 2.4.4. de este informe.

No se repitan las fallas en el control de plazos de entregas de medicamentos en compras al exterior, esto considerando lo comentado en el punto 2.4.5. de este informe.

b) Remitir a esta Contraloría General y a la Presidencia Ejecutiva de la Caja Costarricense de Seguro Social, a más tardar el 15 de abril del presente año, el plan de acciones requerido en el literal a) inmediato anterior. Esta información deberá remitirse, a la Gerencia del Área de Seguimiento de Disposiciones de esta Contraloría General de la República.



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