RESTRICCIONES Y POTENCIALIDADES DE LA ESTRUCTURA TERRITORIAL POLÍTICO ADMINISTRATIVA PARA EL DESARROLLO REGIONAL. (PRIMER

BORRADOR)1

Luis Lira Luis Riffo

I. INTRODUCCIÓN

En el presente documento se analizan los diversos enfoques sobre ordenamiento territorial para analizar las restricciones y potencialidades de la división político administrativa para el desarrollo regional. El ordenamiento territorial es una política pública reciente en América Latina y también en los países desarrollados. En su formulación conceptual se entremezclan enfoques físico-biológicos y enfoques del desarrollo de difícil coordinación. La diversidad de actores institucionales y las leyes que los regulan son variadas y todas ellas ejercen su accionar sobre el territorio en función de sus objetivos particulares. A su vez, el desarrollo regional tiene una trayectoria que se remonta a los años cincuenta cuando bajo el enfoque de la planificación de cuencas y utilizando instrumentos como corporaciones de desarrollo regional y zonas francas y puertos libres se intentó dar solución a recortes del territorio nacional que presentaban un problema específico de seguridad nacional, rezago económico o boom económico. Así, desde la modalidad de planificación regional para la región aislada, pasando por la planificación regional para el sistema nacional de regiones y los recientes esfuerzos del desarrollo territorial en los escenarios de la globalización y de la descentralización se han ensayado fórmulas de actuación sobre los territorios nacionales que incluyen políticas vinculadas a polos de desarrollo, desarrollo rural integral, desarrollo sustentable, desarrollo económico local, clusters, regionalizaciones y cambios de la capital nacional entre otros. . En este documento se reconoce que el territorio es el soporte material del Estado y ese es su enfoque fundamental Por ello, en la revisión de la teoría y la práctica del ordenamiento territorial se presenta un enfoque centrado en la relación entre la política pública y el régimen político. El documento tiene cuatro secciones. En la primera se presentan algunas reflexiones sobre el desarrollo territorial y la relación sociedad espacio, contexto en el que se inscribe el análisis de la relación sociedad naturaleza propia del desarrollo sostenible y algunos comentarios sobre

1 Documento preparado para ser presentado al I Encuentro Nacional: El Ordenamiento Territorial en Honduras”. Organizado por la Dirección de Ordenamiento Territorial de la Secretaria de Gobernación y Justicia Republica de Honduras 18 al 20 de junio de 2006

los esfuerzos en pro de la reducción de las desigualdades regionales y la competitividad territorial. En la segunda sección se revisa el concepto de ordenamiento territorial intentado presentar su complejidad y polisemia. La tercera sección presenta una interpretación de la experiencia de Chile, Colombia y Brasil sobre la visión del territorio como el soporte material de la actuación del Estado intentando demostrar que la rigidez de la división político administrativa se explica por esta simple razón: el ejercicio del poder. Finalmente, la cuarta sección presenta algunas conclusiones y recomendaciones sobre los cambios a la división político administrativa en pro del desarrollo y del ordenamiento territorial.

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II EL TELON DE FONDO DEL ORDENAMIENTO TERRITORIAL

1. El desarrollo territorial y la relación espacio- sociedad El concepto de desarrollo, de carácter polisémico, alude a una función multidimensional que - - como condición alcanzada - incluye con ponderaciones variables objetivos y políticas públicas que cronológicamente, han privilegiado el crecimiento económico (en los 50’s), la distribución de ingresos (60’s), el medio ambiente y la calidad de vida (70’s), la satisfacción de las necesidades básicas de la población ( en los 80’s), el respeto a los derechos humanos (90’s) y, últimamente, la competitividad internacional. En la consecución del desarrollo - ahora concebido como un proceso - el Estado, el mercado y la sociedad civil han desempeñado diferentes roles mediados ya sea por los partidos políticos y/o por la familia. Sea cual sea la ponderación de cada uno de estos objetivos en las políticas de desarrollo y la mayor o menor presencia de esos actores lo que, buscan los gobiernos en la actualidad es la seguridad humana entendida como igualdad de oportunidades para todos, con especial énfasis en la equidad de género y preocupación por las etnias originarias, la libertad de las personas para incidir, en su calidad de sujetos del desarrollo, en las decisiones que afectan sus vidas, la participación y pertenencia a comunidades y grupos como modo de enriquecimiento recíproco y fuente de sentido social, la satisfacción de necesidades actuales, sin comprometer las posibilidades de satisfacción de las mismas por parte de generaciones futuras, el ejercicio de las oportunidades del desarrollo en forma libre y segura, con la relativa confianza de que éstas no desaparecerán súbitamente en el futuro y la participación plena de las personas en el proceso de generación de ingresos y en el empleo remunerado.

FIGURA 1

EL DESARROLLO COMO CONDICION ALCANZADA

ESTADO

SOCIEDAD CIVILSOCIEDAD CIVIL

MERCADO

Necesidades Necesidades BásicasBásicas

DerechosDerechosHumanosHumanos

CompetitividadCompetitividadInternacionalInternacional

Crecimiento Crecimiento EconómicoEconómico

DistribuciónDistribuciónIngresosIngresos

Medio AmbienteMedio AmbienteCalidad VidaCalidad Vida

SEGURIDADHUMANA

PARTIDOSPARTIDOSPOLITICOSPOLITICOS

FAMILIAFAMILIA

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100100

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¿ Que es, en este contexto, el desarrollo territorial?. Para Sergio Boisier el desarrollo territorial no hace referencia al objetivo perseguido - en cuanto condición alcanzada ni tampoco a su evolución en cuanto proceso - sino a la escala territorial en la que se busca un determinado tipo de desarrollo. A este respecto, señala: “Así es que la expresión “desarrollo territorial” se refiere a la escala geográfica de un proceso y no a su sustancia. Es una escala continua en la que es posible reconocer los siguientes “cortes”: mundo, continente, país, región, estado o provincia o departamento, comuna, y en ciertos casos, “veredas”, “corregimientos” u otras categorías menores. …. Y agrega “Acá se trata de un concepto asociado a la idea de contenedor y no a la idea de contenido. Territorio es todo recorte de la superficie terrestre, pero no cualquier territorio interesa desde el punto de vista del desarrollo. Como recorte de la superficie terrestre el territorio puede mostrar a lo menos tres características de complejidad creciente. Se habla de “territorio natural” para hacer referencia precisamente a un tipo de recorte primario en el cual sólo es posible reconocer los elementos de la naturaleza, sin que medie aún penetración ni menos, intervención humana. Se trata de lugares vírgenes en el lenguaje habitual. Enseguida puede reconocerse un tipo de “territorio equipado” o intervenido, en el cual el hombre ya ha instalado sistemas (por precarios que sean) de transporte, obras de equipamiento (como represas por ejemplo) y aún actividades productivas extractivas (campamentos mineros, por ejemplo. Finalmente se habla de “territorio organizado” para denotar la existencia de actividades de mayor complejidad, de sistemas de asentamientos humanos, de redes de transporte, pero sobre todo, de la existencia de una comunidad que se reconoce y que tiene como auto referencia primaria el propio territorio y que está regulada mediante un dispositivo político-administrativo que define las competencias de ese territorio y su ubicación y papel en el ordenamiento jurídico nacional, es decir, un territorio organizado tiene una estructura de administración y, en algunos casos, también de gobierno. Estos territorios pasan a ser sujetos de intervenciones promotoras del desarrollo”. Según lo planteado por este autor “la enorme mayoría de las personas desenvuelve toda su vida en un entorno territorial, en un territorio cotidiano, de muy pequeño tamaño. Arbitrariamente, si bien ello podría ser fácilmente investigado, digamos que tal territorio equivale a un círculo de no más de 50 Km de radio. Allí una vastísima proporción de los seres humanos nacen, se educan, trabajan, forman familia, requieren servicios varios y probablemente terminan por ser enterrados allí mismo. Es tan pequeño este imaginario territorio que resulta fácil hipotetizar que las posibilidades de realización personal de cada individuo, el logro de su personal proyecto de vida, está íntimamente articulado con la suerte del territorio. Si a éste le va bien (al territorio) las probabilidades de que al individuo le vaya bien son mayores que si lo primero no sucediera.”2

2 Boisier Sergio. El desarrollo en el lugar. El territorio en la sociedad del conocimiento. Santiago de Chile 2003. Versión digital pdf . Documento proporcionado a los participantes del X Curso Internacional de Gestión Estratégica del Desarrollo Local y Regional. Santiago de Chile, 5 de noviembre al 7 de diciembre de 2007.

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Por lo anterior, Boisier postula “que el desarrollo no puede ser sino local, de igual modo que no puede ser sino “humano”, o “sustentable”, o endógeno, o lo que se quiera, porque de otro modo, ¿qué entelequia sería?... y que cómo tal, se inicia siempre en un lugar ( o en varios, pero nunca en todos) siempre como un proceso endógeno (aunque su base material puede ser considerablemente exógena), siempre descentralizado, y siempre con una dinámica capilar “de de abajo hacia arriba y hacia los lados” que terminará por producir, en función de la dialéctica territorio/función propia de la modernidad, una geografía del desarrollo, rara vez uniforme, comúnmente con la forma de archipiélago en el extremo, con la forma de la dicotomía centro/periferia”3

¿Será cierto que la expresión “desarrollo territorial” se refiere, principalmente, a la escala geográfica de un proceso y no a su sustancia?. Hace ya muchos años atrás que Hermansen reconoció que existe una relación dialéctica entre los procesos de crecimiento y desarrollo.4 Como se argumenta al respecto: “Existe una multicausalidad en los procesos de crecimiento y desarrollo, que no se limita a las interacciones existentes entre subsistemas funcionales (económico, social, institucional etc.), sino que incluye además a su incidencia “espacial” en el territorio, que se manifiesta en la formación de subsistemas denominadas “regiones” o “localidades”. Existe además, interdependencia entre el proceso de desarrollo y la estructura y evolución de estos subsistemas territoriales. Es necesario, por tanto, distinguir las dos caras de la medalla: (a) el impacto del crecimiento y desarrollo, sobre la evolución de la estructura y el funcionamiento de la “organización territorial” y (b) el impacto de ésta sobre el crecimiento y desarrollo. Por ello, dentro del subsistema territorial, el desarrollo de cada región o localidad depende fundamentalmente de las tendencias de crecimiento y desarrollo, que se dan en las otras regiones o localidades, ya que éstas son subsistemas muy abiertos. Por lo tanto, las regiones y localidades como subsistemas abiertos, deben analizarse teniendo en cuenta tanto el sistema en su totalidad como a las partes que lo componen ya que la realidad de regiones y localidades es multiescalar”5

En el convencimiento de la interdependencia entre crecimiento y desarrollo y organización espacial, sucesivos gobiernos de América Latina y el Caribe ensayaron diversas políticas para modificar sus estructuras espaciales caracterizadas por un proceso de concentración de población y de actividades en la ciudad capital exhibiendo el resto del país importantes desigualdades regionales. En un breve recuento de estas políticas, deben mencionarse la conformación de polos de desarrollo, la creación de parques industriales, los esfuerzos en pro del desarrollo rural integrado, la planificación de cuencas, la creación de corporaciones de 3 Boisier Sergio. Imágenes en el espejo. Aportes a la discusión sobre crecimiento y desarrollo territorial. Editorial Puerto de Palos. ISBN 956-8150-86-2 Santiago de Chile octubre de 2006 4 Hermansen Thormod. Organización especial y desarrollo económico. Alcances y tareas de la planificación regional. Dirección de políticas y Planificación Regional ILPES s/f documento D/2. 5 Lira Luis. La cuestión regional y local en América Latina. Serie Gestión Pública 44. ILPES Santiago de Chile

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desarrollo regional y la regionalización de los países, reconociéndose que estos esfuerzos tuvieron resultados dispares: exitosos en cuanto a la creación de institucionalidad y a la generación de políticas y poco exitosos desde el punto de vista de modificar la impronta territorial.. Es poco lo que se sabe acerca de las relaciones causales entre el desarrollo y la distribución espacial de la producción y la población. La conformación territorial de los países latinoamericanos responde más a razones más conectadas con su evolución histórica que al poblamiento de las etnias y pueblos originarios, a sus características geográficas o a las características del modelo de organización territorial del Estado. Así, países andinos, países de pequeño tamaño, países de dimensiones continentales, países mediterráneos, unitarios, federales, confederaciones o estados unitario descentralizados presentan una conformación territorial, un poblamiento y una localización de la actividad productiva y de la red de comunicaciones y transporte que se vincula más bien con la modalidad de inserción del país en el comercio internacional en los últimos cien años, pudiendo afirmarse que ésa es epifenómeno de lo social. A este último respecto, hace ya algún tiempo atrás, José Luis Coraggio -- analizando las bases teóricas de la planificación regional en América Latina -- planteó que “la especificidad de las teorías que estamos analizando indica que “lo espacial” caracteriza su objeto de estudio. Pero en tanto se refieren a la especialidad de los procesos sociales, no puede menos que basarse en una teoría o concepción de los social, so pena de caer en una autonomización de lo espacial, imposible de sostener científicamente. En cualquier caso agrega mas adelante… “la espacialidad aparece como resultante de las formas sociales más que como algo asocial, ahistórico, natural, neutral y previo a lo social.6 Las configuraciones territoriales se modifican en los largos plazos ya que ella incluye a la dotación de infraestructura vial y de todo tipo además de la división político administrativa. Por estas y otras razones, existe una dicotomía entre los expertos en desarrollo territorial en la consideración de la relación espacio sociedad y desarrollo. Por un lado están aquéllos preocupados por las intervenciones que privilegian lo local, la descentralización y lo endógeno y por otro los preocupados por las intervenciones que privilegian la interacción mutua entre desarrollo y organización espacial. A este respecto, recientemente el geógrafo Edgard Soja - en una entrevista reciente realizada por la socióloga Mariona Tomás -- ha puesto en el tapete el enfoque territorial en los enfoques top down y en los enfoques bottom up -- señalando que “Una vez, hace mucho tiempo escribí un informe sobre la dialéctica socio- territorial diciendo que las relaciones sociales forman el territorio, pero que a su vez las relaciones territoriales forman las relaciones sociales y de clase”….. y que una revisión de los análisis top-down o bottom-up en los escenarios de la globalización revela que “en geografía, por ejemplo, existe aún una gran división entre aquellos que piensan el espacio y los que 6 Coraggio José Luis. Las bases teóricas de la planificación regional en América Latina. (Un enfoque crítico) EN: Comisión Económica para América Latina (CEPAL), Instituto Latinoamericano de Planificación Económica y Social (ILPES) y Sociedad Interamericana de Planificación (SIAP). Experiencias de Planificación Regional en América latina. Una teoría en busca de una práctica E/CEPAL/ILPES/G.6 Septiembre de 1981

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piensan el lugar” (negritas del autor) 7 Detrás de ambos enfoques está el problema de la escala ya que a cada problema le corresponde una escala y que el cambio de ésta puede hacer desaparecer el problema, no debiendo olvidarse que la realidad es multiescalar. Es, en síntesis el viejo problema de la planificación regional para la región aislada que cede paso a la planificación para el sistema nacional de regiones o planificación regional a escala nacional que hoy se recrea frente a los procesos de globalización y de descentralización. Ello dificulta la posibilidad de contar con una política nacional de ordenamiento territorial que intente modificar la división política administrativa para hacer frente a los desafíos de la competitividad que es sistémica y que por tanto no es ajena a la configuración territorial de los países. A este último respecto, no está para nada resuelto el tema del peso económico y demográfico de las ciudades y regiones metropolitanas de algunos países de América Latina. Para algunos autores, las megaciudades son los lugares en los que se localizan los nuevos factores de la competitividad internacional en tanto que para otros éstas son un obstáculo para un desarrollo moderno y competitivo. Así por ejemplo, la Estrategia para el desarrollo de Territorios Competitivos del Consejo Nacional para la Reactivación de la Producción y la Competitividad de Ecuador señala que “… una alternativa muy importante para elevar la competitividad del país es recurrir a un componente poco volátil y con alto potencial de desarrollo, como es el territorio, lo que significa que el éxito económico del Ecuador debe decidirse en gran medida en el nivel de sus territorios (provincias y cantones). Esta revalorización del territorio puede contribuir a equilibrar internamente las zonas de desarrollo, desde una perspectiva social. Este factor de equidad es particularmente importante en el contexto nacional, caracterizado por una fuerte concentración del desarrollo en las zonas urbanas de Quito y Guayaquil.”8

En un sentido opuesto, la Estrategia de Desarrollo de la Región Metropolitana de Santiago de Chile para el período 2000-2006 plantea que “. En la actualidad resulta claro que el desarrollo regional en todo el país, en los escenarios de la globalización y la descentralización, requiere el concurso de las regiones metropolitanas, ya que éstas son el medio que poseen los países para insertarse en el mundo global y superar los desafíos del crecimiento, la equidad y modernización. Esta afirmación supone vencer una serie de creencias vigentes en Chile y Latinoamérica, que responsabilizan a las Metrópolis de las desigualdades territoriales nacionales, que plantean la relocalización de sus actividades e incluso apuntan, a su

7 Soja Edward. Lo macro, lo mezzo y lo micro. Entrevista por Mariona Tomás. Traducción al ccastellano edic. Café de las ciudades. Año 3 número 22. agosto de 2004 8 Consejo Nacional para la Reactivación de la Producción y la Competitividad de Ecuador. Estrategia para el desarrollo de Territorios Competitivos. Quito, octubre de 2005

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desmontaje o congelamiento. Actualmente, el foco de atención se traslada al modo cómo la Metrópolis aprovecha sus ventajas competitivas y moviliza en esta tarea al país.”9

De lo antes expuesto, se puede concluir que no existen configuraciones territoriales “mejores” o “peores” sino que estas son más o menos funcionales a ciertos objetivos del desarrollo. Son, en síntesis, un medio y no un fin en sí mismas. 2. El desarrollo sostenible y la relación sociedad naturaleza La relación entre sociedad y desarrollo sostenible está inserta en la relación espacio sociedad y más en particular en la relación que se establece entre la sociedad y la naturaleza. Es así como en el marco de la relación entre recursos naturales y desarrollo económico en la década de los sesenta se crearon en varios países de América Latina institutos especializados que desarrollaron estudios integrados de recursos naturales que permitieron planificar el uso y manejo de los recursos teniendo en vista el conjunto de posibilidades y limitaciones naturales de un área con dos propósitos: a) la conservación de los recursos naturales y b) el desarrollo económico. Los estudios integrados de recursos naturales parten del enunciado de la unidad de la naturaleza. Postulan que el sistema terrestre es también, una unidad en la que concurren fenómenos naturales y fenómenos socioeconómicos ninguno de los cuales puede explicarse por sí solo sino en relación con el conjunto. Son fenómenos naturales físicos la constitución de la corteza terrestre, las formas de la corteza, los suelos, las aguas continentales y marítimas y el clima en tanto que son fenómenos biológicos la flora y la fauna, ninguno de los cuales puede explicarse por sí solo sino en relación con el conjunto. En estos fenómenos naturales el hombre ha encontrado la satisfacción de buena parte de sus necesidades transformándolos en recursos naturales. Por tanto, el concepto de recurso natural se lo asocia con medios que la naturaleza ofrece para cumplir con determinados fines, estando estos fines condicionados por el complejo sistema socioeconómico y en particular con el subsistema científico y tecnológico. De esta forma, el bosque nativo es un fenómeno natural que en la intrincada lógica de medios y fines puede ser transformado en recurso natural para proveer astillas, o biodiversidad como dos extremos de posibilidades. Se trata, por lo tanto de un enfoque funcional de los recursos naturales. Dada la unidad de la naturaleza y del sistema socioeconómico, la localización de la población, el uso del suelo y otros fenómenos socioeconómicos - ninguno de los cuales se explica por si solo sino en relación con el conjunto social - se explican por su relación mutua.

9 Gobierno Regional Región Metropolitana de Santiago- Secretaria Regional de Planificación y Coordinación (SERPLAC) de la Región Metropolitana-Ministerio de Planificación y Cooperación Estrategia de Desarrollo Regional Región Metropolitana de Santiago. Mirando el Bicentenario Santiago de Chile 2000

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La clave del método utilizado -- dada la unidad de la naturaleza -- se basa en la identificación de “regiones” o “paisajes naturales” en un cierto territorio en las cuales se puede determinar un uso potencial que respete la estructura y funcionamiento ecosistémico de sus fenómenos naturales. Este uso potencial es una abstracción mental que considera sólo la permanencia del fenómeno natural en su relación paisajística y altos niveles tecnológicos para situaciones similares, siendo la explotación selectiva de bosques de alta pendiente, los cultivos en terrazas y la introducción del salmón en Chile, ejemplos de ello. Una vez que se postula un determinado uso y manejo potencial para cada unidad de paisajes se realiza el levantamiento del uso y manejo actual el que es explicado en función de factores condicionantes, cuantificándose situaciones de sobreuso, subuso o uso adecuado. La remoción de algunos de los factores condicionantes permite cerrar la brecha entre los usos potenciales y actuales, configurándose una propuesta de uso y manejo recomendado. No obstante sus virtudes, estos estudios tempranamente encontraron su principal problema en la implementación debido a la falta de coherencia entre la región natural, el paisaje natural, la cuenca hidrográfica o como quiera que se denominara a las unidades territoriales de intervención en relación con la división político administrativa vigente en los países. El enfoque funcional de los recursos naturales sufre una modificación cuando – como consecuencia de la visión de la tierra desde la luna hecha por el Apollo II – se comienza a aceptar que la Tierra en su unidad estructural y de funcionamiento es el único gran recurso con que cuenta la humanidad y que la satisfacción de las necesidades humanas, depende de este medio ambiente natural. Así, en 1971 Georgescu-Roegen argumentó que debido a la segunda ley de la termodinámica (en todo proceso energético hay una pérdida en forma de calor) la economía enfrenta límites al crecimiento.10 En su fundamentación postula que la naturaleza es anterior y exterior al hombre y tiene una racionalidad afectada por el flujo unidireccional de energía desde el sol a la tierra, los ciclos biogeoquímicos y una cierta capacidad de resiliencia para absorber cambios externos sin perder su unidad estructural y de funcionamiento. A partir de esta idea inicial, el actual concepto de desarrollo sostenible ha recorrido un largo camino para llegar a la ecuación entre crecimiento, equidad y sustentabilidad y a lo que se denomina gestión ambiental.11 Quien más ha trabajado el concepto de sostenibilidad y de desarrollo sostenible en CEPAL es Gilberto Gallopin, quien comienza por señalar que la explicitación del sujeto de la 10 Nicholas Georgescu-Roegen "Energy and Economic Myths" (Reprinted from Southern Economic Journal 41, no. 3, January 1975). http://dieoff.org/page148.htm11 Al respecto, la publicación del Primer Informe del Club de Roma “Límites al Crecimiento” en 1970 y la respuesta de la Fundación Bariloche “Catástrofe o Nueva Sociedad" de 1976 son los antecedentes obligados para su real comprensión. En este marco general, entre los hitos del desarrollo sostenible se encuentran la Declaración de Estocolmo, la publicación del documento “La Estrategia para la Conservación”, el Informe Brundtland y Río 92 entre otros.

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sostenibilidad es crítica. ¿Se trata de la sostenibilidad de los seres humanos solamente? ¿O del sistema socio-ecológico total? ¿La sostenibilidad del sistema mismo, como un bosque virgen? ¿O la sostenibilidad del flujo de productos del sistema, como la producción agrícola de un campo? Para este autor, por tanto, el desarrollo sostenible es un enfoque que privilegia, por tanto, la sostenibilidad como la interacción de subsistemas económicos, sociales e institucionales además de los naturales.12 Un concepto íntimamente relacionado el desarrollo sostenible es la gestión ambiental, Esta es una temática que según Acuña13 incorpora: 1) una nueva relación entre sociedad y naturaleza (hechos aislados vs. interacciones complejas); 2) considera al ser humano como un ser eco dependiente (indisociable de su entorno); 3) postula que la calidad de vida es inseparable de calidad ambiental (naturaleza como base para el desarrollo y cultura); 4) reclama un cambio en el estilo de vida (más austero, privilegiando necesidades reales por sobre el consumo superfluo e innecesario); 5) conlleva la necesidad de pensar globalmente y actuar localmente (más visión de corto, medio y largo plazo); 6) requiere descentralización y decisiones concertadas y democráticas (mayor autonomía y más participación) y 7) conlleva una nueva modalidad de coordinación y cooperación nacional e internacional No obstante la bondad de los argumentos del desarrollo sostenible y de la gestión ambiental aún hay una discusión acerca de sí los problemas ambiéntales ¿son un problema del hombre con la naturaleza?; o de sí ¿son un problema de la sociedad con la naturaleza? O más bien si ¿son un problema de cómo los hombres se relacionan entre sí y cómo esto afecta a la naturaleza?. Recientemente se ha comenzado a trabajar -- en el ámbito de la evaluación ambiental estratégica -- el análisis de planes de desarrollo urbano sustentables a través de la matriz de presión-estados-respuestas y con el análisis de la planificación concurrente, metodologías que intentan abarcar tanto la dimensión natural ambiental como la dimensión económica y social en el ámbito urbano14 Son muchas las virtudes de esta metodología pero no resuelven el problema del análisis del territorio en que se inscribe el artefacto urbano o el objeto de análisis de la planificación urbana regional no solo en tanto el locus de la ciudad sino también en

12 Gallopin Gilberto. Sostenibilidad y desarrollo sostenible. Un enfoque sistémico. División de Desarrollo Sostenible y Asentamientos humanos CEPAL Serie Medio ambiente y Desarrollo 64, Santiago de chile mayo de 2003 13 Acuña Guillermo. La Planificación estratégica como base para la gestión ambiental Presentación power point realizada en el marco del VIII Curso Internacional de Gestión Estratégica del Desarrollo Local y Regional. 17 de octubre al 18 de noviembre 2005, ILPES / Santiago, Chile. 14 Al respecto, existe un trabajo pionero para Tegucigalpa elaborado por Santos Ochoa Oscar Mauricio. Evaluación de la condición de sustentabilidad de Tegucigalpa, Honduras durante el período 1994-2006. Aportes para el diseño de un plan de desarrollo urbano sustentable Tesis presentada al Instituto de Estudios Urbanos y Territoriales de la Pontificia Universidad Católica de Chile para optar al título profesional de Magíster en Asentamientos Humanos y Medio Ambiente. Santiago de Chile. Enero de 2008.

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relación con su inscripción en la división político administrativa y el tipo de gobierno y administración asociada a las ciudades capitales. Por lo tanto, la cuestión del desarrollo sostenible está también permeada por la disfuncionalidad entre la racionalidad de la naturaleza y la racionalidad de la sociedad las que a su vez se inscriben en la relación espacio sociedad. Responde, en síntesis, a la forma en que históricamente el territorio se constituye en el soporte del Estado. En general, en las políticas del desarrollo sostenible se privilegia una mirada a la racionalidad de la naturaleza que no se condice con la división político administrativa vigente y por tanto siempre hay un llamado a reformular la regionalización vigente. 3. Configuración territorial, desigualdades regionales y competitividad territorial Según lo planteado por un documento publicado por ILPES la configuración territorial de los países latinoamericanos “históricamente se caracteriza por una marcada concentración en las ciudades metropolitanas, por la existencia de "regiones marginales" producto de la lógica de funcionamiento territorial de la economía nacional y por las llamadas "regiones con sectores económicos en declinio” (carbón, estaño, petróleo, industria textil, café etc.). Hasta 1970, estos últimos casos se manifiestan en el Nordeste brasileño, la región Caribe de Colombia, el secano costero y el sur de Chile, el Noroeste argentino, los departamentos de Oruro, Potosí, El Beni y Pando en Bolivia, los territorios amazónicos de Brasil, Colombia y Perú, la sierra peruana y otros. Las "regiones marginales" presentaban una desintegración física, económica, social y política del resto del territorio nacional que se expresaba en carencias generalizadas en infraestructura de transporte y comunicaciones, bajos ritmos o falta de crecimiento económico, serios problemas de propiedad y tenencia de la tierra, inadecuadas técnicas de uso y manejo de los recursos naturales, insuficientes sistemas de acopio y comercialización y serias carencias desde el punto de vista de los indicadores sociales de su población campesina, de colonos o de etnias originarias. Por su parte, las "regiones en declinio" presentaban agotamiento u obsolescencia de su base económica, migraciones poblacionales y capital físico inadecuado a la lógica de reconversión productiva que los modelos de industrialización sustitutiva de importaciones conllevaban. Este tipo de regiones recibieron una considerable atención de parte del sector público en prácticamente todos los países de América Latina y El Caribe, siendo el caso más destacado la Superintendência do Desenvolvimento do Nordeste (SUDENE) y las corporaciones de desarrollo regional surgidas a semejanza de la Tennesee Valley Authority (TVA) de los Estados Unidos en el marco de las políticas impulsadas por el Presidente Roosevelt. En los intentos por explicar este tipo de desigualdades regionales se hacía referencia a la lógica de reproducción del capital privado que buscó maximizar la rentabilidad - lo que se logra en los territorios con vigorosos procesos de crecimiento económico - y a la forma de asignación de recursos del sector público que buscó minimizar los costos de oportunidad del capital, lo que se logra en regiones que no son ni marginales ni en declinio, sino en regiones que ya poseen condiciones para un rápido despegue. En un circulo vicioso, concentración de población y de actividades en las regiones metropolitanas y existencia de

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territorios marginales o en declinio, configuraban así la geografía de los países latinoamericanos que, en una interpretación muy generalizada, se hacía para todos los países, con excepción de los de pequeño tamaño geográfico. Las proyecciones señalaban que las concentraciones metropolitanas como Sao Paulo y, principalmente, ciudad de México alcanzarían tamaños poblacionales y concentración de actividades económicas que colapsarían el funcionamiento de las metrópolis e impedirían asignar recursos hacia otros territorios” 15 Este mismo documento señala que “La evidencia empírica sobre concentración metropolitana y desigualdades regionales en el período comprendido entre mediados de los setenta e inicios de los noventa parece confirmar, en una primera lectura, la hipótesis de la convergencia. Las concentraciones metropolitanas no alcanzaron los tamaños proyectados y, como antes se mencionara, comenzaron a delinearse polígonos ampliados en torno a éstas, además del surgimiento de ciudades intermedias en apoyo al auge exportador. No obstante, un análisis más detallado revela que ello ocurre, en primer lugar, por la pérdida de dinamismo de las concentraciones metropolitanas ya que en las etapas de recesión, éstas disminuyen a una tasa mayor que la del promedio nacional (y viceversa: crecen más que el promedio de la economía nacional en las épocas de bonanza) y, secundariamente, por la puesta en valor de algunos territorios que por la vía de producir commodities se insertan exitosamente en los procesos de globalización mundial. En la década de los noventa, cuando las economías de mercado se enfrentan en forma generalizada a los procesos de apertura externa, las concentraciones metropolitanas recuperan sus ritmos de crecimiento económico, en buena medida, gracias a los servicios avanzados a la producción que proporcionan a los territorios interiores globalizados, y por la reorganización de su propia actividad productiva. Estas concentraciones metropolitanas coexisten con esos territorios interiores globalizados merced a la ampliación de su base económica de exportación centrada en recursos naturales, con los territorios fronterizos dinamizados por los procesos de integración comercial - en el contexto más amplio de una gran afluencia de inversión extranjera - y con territorios marginales o excluidos de los mercados internacionales o incluso nacionales. Ello genera un aumento de la heterogeneidad estructural territorial, produciéndose una "archipieligización" de los territorios nacionales que obliga a una relectura de las desigualdades regionales, ya que las antiguas regiones, delimitadas por criterios de homogeneidad, hoy albergan en su territorio “zonas ganadoras” y “zonas perdedoras”. Así, si bien en general, existe una tendencia a la convergencia de las desigualdades de estas unidades político-administrativas, se oculta las diferencias entre unas y otras en su interior. En síntesis, las diferencias interregionales son hoy superadas por las diferencia intra-regionales. Este es una realidad bastante generalizada en los países de América Latina y El Caribe, ya que antiguas regiones “ganadoras” contienen territorios “perdedores”, situación típica de las regiones metropolitanas y antiguas regiones” perdedoras” como el 15 Ocampo José Antonio, et al. La reestructuración de los espacios nacionales Instituto Latinoamericano y del Caribe de Planificación Económica y Social (ILPES) LC/L.1418-P/E Septiembre de 2000 Serie Gestión Pública Nº 07 46 pp.

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Nordeste del Brasil exhiben hoy casos como el del Estado de Ceará. Las "regiones perdedoras", como actualmente se denomina a aquellos territorios no globalizados o insertos a lo menos en la economía local se caracterizan así, no sólo por su carácter de regiones "marginales" o con "sectores económicos en declinio" sino, principalmente, por sus condiciones para la competitividad internacional. Puesto que muchos de los factores que condicionan la competitividad están "localizados", es decir, no son trasladables de un lugar a otro (infraestructuras, economías de aglomeración etc.), son poco móviles (población, conocimientos etc.) o tienden a permanecer en un área determinada (servicios avanzados a la producción), se posibilitan rendimientos del capital crecientes en las economías con buenas dotaciones de los factores que generan externalidades positivas, cuestión que ocurre en las concentraciones metropolitanas. Del mismo modo, la moderada reducción de las barreras a los intercambios comerciales a escala internacional, permite la mantención de las ventajas que derivan de la concentración de la demanda, debiendo mencionarse, además, que la complementación de las economías nacionales en los acuerdos de integración está induciendo actividades en zonas de frontera y reforzando un proceso de inserción de los territorios dinámicos y excluyendo, por tanto, a otros.” .El tema de las desigualdades regionales es área de estudio tradicional del desarrollo regional. El l modelo económico neoclásico plantea que la desigualdad es friccional. El clásico estudio de Williamson (1965), concluye que las desigualdades son pequeñas a un bajo nivel del producto interno bruto (PIB)/per cápita, que éstas aumentan aceleradamente cuando sobreviene el proceso de industrialización, pero que una vez alcanzado un cierto nivel de PIB/per cápita, las mismas tienden a desaparecer, generándose así la conocida “U invertida”. 16

“El estudio de Williamson (1965), fue, tempranamente, refutado por Gilbert y Goodman (1976), en lo que se refiere a la calidad de la investigación y a los datos utilizados. Entre sus conclusiones señalan que las medidas de desigualdad son sensibles a variaciones en el tamaño de las unidades territoriales y que éstas son muy diferentes según los países. Plantean, además, que la convergencia se produciría - si ello fuera posible - a niveles muy altos del PIB per cápita. Es posible, por lo tanto, que en los países de menor desarrollo, los ingresos per cápita no alcancen niveles elevados en los que se supone debe ocurrir la convergencia. Mas aún, es poco probable que disminuyan las disparidades regionales, a menos que los gobiernos adopten programas audaces de desarrollo regional. Advierten además, que la convergencia regional de ingresos puede estar asociada con logros muy pequeños (e incluso con un descenso) en los ingresos de los grupos más empobrecidos de la sociedad, y con un empeoramiento en la distribución del ingreso en las regiones más pobres. Esto último ha ocurrido porque las políticas regionales asociadas a los territorios normalmente han castigado a los pobres de las “regiones ricas” beneficiando a los ricos de las “regiones pobres” (cuestión que obliga al

16 Lira Luis. La cuestión regional y local en América Latina. LC/L.2023-P/E . Instituto Latinoamericano y del Caribe de Planificación Económica y social ILPES. Noviembre 2003 Serie Gestión Pública Nº 44 40 pp.

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análisis de las desigualdades interregionales), antecedente que obligó a los gobiernos a focalizar las políticas o los recursos de los fondos de inversión que buscaban resolver el tema de las desigualdades territoriales. Al respecto, “Los programas de desarrollo regional, aunque tengan éxito no necesariamente facilitan o permiten una redistribución del ingreso personal. A menos que se tomen medidas para proporcionar recursos financieros a quienes no los tienen, con limitaciones efectivas para excluir a las elites, los programas de inversión tan solo proporcionaran a los ricos oportunidades posteriores para ampliar el alcance de sus actividades”. Recientemente ILPES ha analizado la evolución de las desigualdades regionales señalando que “las brechas de riqueza (PIB per cápita) entre territorios, venían disminuyendo, aunque lentamente, a lo largo de los años 1980. Esta tendencia se detuvo, sin dar lugar al aumento en las brechas. Antes de los años 1990 se señalaba como preocupante la lentitud de la convergencia; en el nuevo contexto de detención la preocupación aumenta.”17

Además de la reducción de las desigualdades regionales, hoy en día a los territorios se les impone la necesidad de ser competitivos para cerrar las brechas y mejorar su performance de crecimiento económico, c contexto en el que el territorio puede ser considerado como un actor directo y/o indirecto de la competitividad dado el carácter sistémico de ésta. A este respecto Boisier señala que “El territorio es considerado ahora como un actor indirecto de la competitividad al transformarse en una plataforma sistémica de ella ya que en el territorio se encuentra la malla de soporte en la cual anidan las actividades productivas competitivas, siendo tal malla un sistema de cooperación fabril de eficiencia variable. En parte tal eficiencia depende de la calidad de la gestión territorial que allí se realice. El territorio es también considerado un actor directo de la competitividad en la medida en que es un espacio contenedor de una cultura propia que se traduce, mediante prácticas sociales históricas, en la elaboración de bienes y/o servicios indisolublemente ligados a tal cultura, a partir de las cuales se pueden construir nichos específicos de comercio de elevada competitividad. Igualmente, la creciente importancia del conocimiento tácito, fuertemente anclado al territorio, resulta cada vez más relevante para la absorción de conocimiento codificado”18. La incorporación de la dimensión territorial al concepto de competitividad ha generado intensos debates acerca de su pertinencia. Connotados economistas como Paul Krugman han cuestionado el uso del concepto de competitividad territorial sobre la base de que los únicos agentes que compiten, y que en última instancia pueden quedar fuera de operaciones y desaparecer, son las empresas, mientras que en el caso de países o territorios este último efecto no es posible que ocurra, lo que se expresa en la idea de que el Estado no quiebra. La respuesta a este cuestionamiento se sustenta en un enfoque que busca superar las restricciones de una

17 Instituto Latinoamericano y del Caribe de Planificación Económica y Social. Economía y Territorio en América Latina y el Caribe: desigualdades y políticas. Consejo Regional de Planificación Brasilia, junio de 2007 18 Boisier Sergio. El desarrollo en el lugar (el territorio en la sociedad del conocimiento. Ob cit

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mirada exclusivamente individual de los procesos de desarrollo económico19. Por ello, se plantea que la economía ha adquirido un carácter cada vez más relacional, en el sentido de que el desempeño de una firma individual en mercados globalizados está determinado no sólo por sus recursos internos sino cada vez más por la naturaleza y calidad de su entorno externo directo. Otro argumento a favor de la dimensión territorial de la competitividad es planteado por Camagni quien plantea que en un contexto de globalización existe un riesgo real de que las debilidades competitivas de un territorio conduzcan no a su desaparición (lo que físicamente es obviamente imposible) pero si a su vaciamiento poblacional. La dimensión territorial de la competitividad adquiere entonces gran significación si se entiende como el sistema de interacciones sociales en el que operan los agentes reales y donde se van formando identidades y culturas propias que determinan en parte importante las “formas de hacer las cosas” específicas de un lugar. Esta dimensión “relacional” cubre aspectos como la generación de confianzas y por tanto de capital social, la generación de procesos de aprendizaje colectivo, entre otras. En este contexto, aspectos tales como la educación, la seguridad, la innovación, las culturas de negocios etc. pueden actuar como barreras o como propulsores de mayor productividad y por tanto de competitividad. De ello da cuanta la siguiente definición: “La competitividad se define como la habilidad para producir bienes y servicios que pasen la prueba de los mercados internacionales, mientras que al mismo tiempo mantenga niveles de ingreso altos y sostenibles , o más en general, la habilidad de las regiones para generar, estando expuestas a la competencia externa, niveles de ingreso y empleo relativamente altos”. “En otras palabras, para que una región sea competitiva es importante asegurar tanto la calidad como la cantidad de empleos." The Sixth Periodic Report on the Regions (1999) 20

De lo anteriormente expuesto se colige que tanto las configuraciones territoriales, como las desigualdades regionales y la competitividad territorial están fuertemente influidas por la división político administrativa, el sistema nacional y regional de asentamientos humanos, la dotación de infraestructura y la presencia o ausencia de los nuevos factores de localización en el proceso de globalización y de intensa apertura comercial que caracteriza a los países hoy en día.

19 Camagni, Roberto (2002) On the concept of territorial competitiveness: sound or misleading?, Urban Studies, Vol.39, No 13, 2395-2411 20 A Study on the Factors of Regional Competitiveness. A final report for The European Commission Directorate-General Regional Policy. 24 November 2003 Cambridge Econometrics ECORYS-NEI Covent Garden P.O. Box 4175 Cambridge NL 3006 AD Rotterdam CB1 2HS University of Cambridge Prof. Ronald L. Martin

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III LA TEORÍA Y LA PRÁCTICA DEL ORDENAMIENTO TERRITIORIAL

Una cuestión que sorprende en los análisis sobre desarrollo territorial y ordenamiento territorial es la escasa consideración del tema del Estado. A este respecto debe recordarse que el territorio es el soporte físico y material del Estado, el que está constituido por el poder (la política), el pueblo (la población) y el propio territorio. Es, en realidad, el espacio en el que se desenvuelve, actúa y organiza la institucionalidad estatal y administrativa a la hora de ejercer su dominio en un territorio delimitado o confinado que solamente se permeabiliza en sus fronteras en el caso de ser aplicado convenios internacionales y organizaciones supra estatales. Una interesante y muy útil aproximación al tema, desarrollada por Pedro Medellín, permite entender claramente la naturaleza y alcances reales de las políticas de ordenamiento territorial que se han impulsado o están vigentes en América Latina al destacar la centralidad del régimen político21 . En palabras de su autor: “...El problema no radica, entonces, en concentrar los esfuerzos en el estudio de las políticas públicas en sí mismas. Las políticas no pueden ser entendidas sino en la perspectiva del tipo de régimen político y de la acción de gobierno de la que emergen. No son variables independientes que puedan ser explicadas de manera ajena al conjunto de factores políticos e institucionales en los que se estructuran. Las políticas públicas hay que examinarlas desde el régimen político y el gobierno.” Luego señala cuatro grandes razones que justifican la centralidad del régimen político en el proceso de estructuración de las políticas públicas: • El régimen político es el ordenamiento que le confiere corporeidad e identidad (propia y particular) a la idea abstracta del Estado, bajo la forma de aparato estatal. • El régimen político le confiere organicidad y orden al conjunto de relaciones que se entretejen en torno al Estado y la sociedad. Define e imprime un determinado sentido normativo y contenido valorativo a las relaciones sociales. Por una parte, bajo la forma del ordenamiento constitucional, establece los principios, códigos y normas específicos que ordenan y regulan una sociedad particular. Y por otra, bajo la forma de ordenamiento institucional, establece los principios que dan fundamento a una particular especialización funcional y una estructuración jerárquica del poder que han de regir y regular la acción institucional del Estado. • El régimen político permite que el Estado se constituya y proyecte como un generador de orden interno y externo. Interno, porque le imprime principios de unidad a las instituciones estatales como representación del Estado. Externo, porque es el factor de cohesión de las estructuras y principios reguladores que rigen la vida en sociedad, para mantener el equilibrio global de sociedad como una unidad relativamente armónica.

21 Medellín Pedro. La política de las políticas públicas: propuesta teórica y metodológica para el estudio de las políticas públicas en países de frágil institucionalidad. Serie Políticas Sociales 93 División Social CEPAL.

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• El régimen político se constituye en el ordenamiento a través del cual el Estado confiere poder y autoridad formal a los gobernantes para tomar las decisiones; asigna competencias para comprometer, asignar y aplicar los recursos públicos (humanos, técnicos y financieros); establece los controles y fija las modalidades y los márgenes de participación decisional y/o fiscalizadora de los ciudadanos y las comunidades. La propuesta de Medellín diferencia los regímenes políticos considerando los siguientes conceptos:

Territorialidad: definido como el campo relacional a través del cual el individuo se convierte en ciudadano y el Estado se proyecta y constituye como una unidad de poder que articula y regula a la sociedad en una unidad geográfica bien determinada.

Institucionalización del orden: ésta puede ser entendida como un proceso de dos

dimensiones. Por una parte, como el proceso mediante el cual los principios y valores que dan fundamento a las instituciones son conocidos, aceptados y practicados regularmente, al menos por aquellos a quienes esas mismas pautas definen como participantes o no del proceso. Aquí el grado de institucionalización está dado por la capacidad que tienen los principios y valores institucionales para mantener la unidad del poder político y la cohesión del aparato estatal por encima de las tensiones y conflictos de la sociedad Y por otra parte, la institucionalización del orden puede ser entendida como el proceso mediante el cual las organizaciones adquieren valor y estabilidad en sus estructuras, funciones y procedimientos. El grado de institucionalización está determinado por la adaptabilidad, complejidad, autonomía y coherencia de las organizaciones estatales en sus estructuras, funciones y procedimientos.

Formalidad e informalidad: La institucionalización fragmentada del orden puede

producirse bajo dos formas distintas. Primero, como institucionalización fragmentada formal que se caracteriza por configurar una situación en la que inclusive aquellos que no conocen, no aceptan o no practican los principios y valores institucionales mantienen comportamientos transparentes y previsibles o por lo menos dentro de parámetros que son perfectamente contrarios a los que rigen aquella institucionalidad que rechazan y por ello pueden ser predichos. Y segundo, como institucionalización fragmentada informal que se caracteriza por configurar una situación que la que todos aquellos que no conocen, no aceptan o no practican los principios y valores institucionales mantienen comportamientos que son cada vez más difusos y complejos.

El par o la combinación de territorialidad e institucionalización del orden adquiere mayor visibilidad cuando se expresa en situaciones de estabilidad e inestabilidad del Estado o del Gobierno. Los problemas de territorialidad están asociados a la estabilidad del Estado y los de

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institucionalización del orden se vinculan a las dificultades para mantener la estabilidad del Gobierno, es decir, la dirección y control del proceso de conducción de la sociedad y el Estado que se gobierna. Si se considera la situación en un cuadrante, se tiene que en el margen superior izquierdo (territorialidad completa [TC] e institucionalidad plena [IP]) se ubican aquellos países caracterizados por estabilidad estatal y estabilidad gubernativa; en el margen superior derecho (territorialidad completa e institucionalidad fragmentada [IF]) se ubican los países con estabilidad estatal e inestabilidad gubernativa; en el margen inferior izquierdo la condición no se cumple. No puede haber un caso de territorialidad incompleta con institucionalización plena; y en el margen inferior derecho (territorialidad incompleta [TI] e institucionalización fragmentada [IF]) se ubican los países que tienen en la inestabilidad estatal y la inestabilidad gubernativa a su principal característica.

FIGURA 2

TERRITORIALIDAD E INSTITUCIONALIDAD COMO RASGOS DISTINTIVOS DEL RÉGIMEN POLÍTICO

IP IF TC TP

A partir de estos elementos, Medellín propone la siguiente tipología: 1. Países de Régimen Político de Obediencias Sólidas: se trata de países en donde el Estado cubre a toda la Nación y esta llega a todo el territorio y la institucionalidad es conocida, aceptada y practicada por toda la sociedad. Se trata de regímenes en que el Estado y el Gobierno tienen una elevada capacidad para mantener tanto la unidad del poder político institucionalizado como la unidad de acción de sus instituciones.

TP-IF Países que presentan inestabilidad estatal con inestabilidad gubernativa

TC-IP Países que presentan estabilidad estatal con estabilidad gubernativa

TC-IF Países que presentan estabilidad estatal con inestabilidad gubernativa

TP-IP No se cumple

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2. Países de Régimen Político de Obediencias Porosas: El Estado cubre toda la nación y esta llega a todo el territorio, pero la institucionalidad presenta fisuras tales que hacen que no todas las instituciones políticas sean conocidas, aceptadas y practicadas por la sociedad. El Estado tiene capacidad para mantener la unidad del poder político institucionalizado, pero el Gobierno no la tiene para mantener la unidad de acción de sus instituciones. 3. Países de Régimen Político de Obediencias Endebles: Se trata de países donde el Estado no cubre toda la nación y ésta no llega a todo el territorio, y en donde la institucionalidad presenta fisuras que hacen que sólo unas pocas instituciones sean conocidas, aceptadas y practicadas por unos pocos miembros de la sociedad. El Estado ni el Gobierno son capaces de mantener la unidad del poder político institucionalizado, ni la unidad de acción de sus instituciones. El esquema presentado permitiría, entender en muchos casos, la suerte que han tenido o pueden tener las políticas de ordenamiento territorial en particular y de desarrollo regional en general. En efecto, algunas de ellas tuvieron una expresión más o menos similar en todo el territorio, fueron internalizadas por la población, se articularon con otras políticas públicas y pudieron proyectarse durante un tiempo relativamente largo; otras, en el polo intermedio, han sido parcialmente exitosas en algunos espacios subnacionales y no en otros, afectando su coherencia nacional y continuidad en el tiempo; finalmente, algunas prácticamente no llegaron a implementarse, ni en su etapa de diseño ni ejecución práctica se coordinaron con otras iniciativas gubernamentales, fueron prácticamente desconocidas o ignoradas por la población y tuvieron una existencia efímera. Además de lo anterior, debe recordarse que “Durante la década de 1990 la geografía económica, social y política de los países de la región sufrió grandes mutaciones. La población ocupó nuevos espacios y se desplazó intensamente entre áreas ya pobladas, tanto urbanas como rurales, modificando sus patrones de distribución en los territorios nacionales. La actividad económica hizo crisis en algunas zonas, en otras mostró dinamismo y en general, se registró una relocalización de los procesos productivos en el territorio. La toma de decisiones pública, tradicionalmente centralizada y concentrada en las ciudades capitales, tendió a difundirse hacia entidades político administrativas subnacionales. A su vez, las innovaciones en transporte y en comunicaciones con la inversión en la infraestructura pertinente, redujeron la fricción de la distancia. En suma, durante los años noventa, los países de América Latina y El Caribe experimentaron una profunda reestructuración territorial. Entre los procesos que ejercieron un mayor impacto en esta reestructuración se encuentra, en primer lugar, la globalización con sus múltiples y variadas dimensiones comerciales, financieras, culturales, científicas, tecnológicas y comunicacionales.22

22 Ocampo José Antonio et al. Reestructuración de los espacios nacionales. Instituto Latinoamericano y del Caribe de Planificación Económica y Social LC/L.1418-P/E. Septiembre de 2000. Serie Gestión Pública Nº 07 46 pp.

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Por tanto, el concepto de ordenación del territorio está indisolublemente ligado a la relación entre el Estado y su soporte físico, biológico y, principalmente administrativo, siendo por tanto un tema de naturaleza, principalmente, sociopolítica. El medio geográfico, las condiciones del suelo, el clima, el relieve, la naturaleza de la red hidrográfica, son capaces de imprimir una determinada forma al Estado y de encauzar su actividad. Con este marco el régimen político y el proceso de globalización complejizan el diseño y la ejecución de políticas públicas. Desde el punto de vista de las políticas públicas interesa destacar el carácter reciente del ordenamiento del territorio. Así, la planificación regional para la región aislada de los cincuenta y sesenta, el surgimiento de la planificación regional a escala nacional de los setenta y la presencia del mercado como el principal regulador de los ochenta, dan lugar a comienzos de los noventa de los procesos de descentralización, del desarrollo económico local y al ordenamiento del territorio. Esta es una idea analizada por Lira quien señala que el ordenamiento del territorio es un nuevo concepto para una vieja práctica.23 En este contexto, Massiris menciona que la ordenación del territorio (OT) en los países latinoamericanos tiene una historia muy reciente que se remonta a los inicios de la década de los ochenta. Desde su origen ha sido concebida de manera diversa, asociada a las políticas ambientales, urbanísticas, de desarrollo económico regional y de descentralización. Agrega que hoy predomina la idea de la ordenación como instrumento o estrategia para lograr el desarrollo sostenible, entendido en términos de política plurisectorial, horizontal.24

La complejidad de la relación Estado territorio dificulta la posibilidad de tener una legislación única que regule el ordenamiento territorial. Sus bases legales se encuentran, por tanto dispersas, en la constitución política de los países, en las leyes de la descentralización, en la normativa ambiental en los códigos de minería, de aguas, en el derecho internacional marítimo, en los tratados y acuerdos comerciales y otros. En el ámbito de la legislación propiamente tal e ordenamiento territorial se encuentra la confirmación de su carácter más normativo que positivo. Así, en una recopilación realizada por Massiris para varios países se encuentra, por ejemplo, lo siguiente:

23 Lira Luis. La cuestión regional y local en América Latina. Instituto Latinoamericano y del Caribe de Planificación Económica y Social. LC/L.2023-P/E noviembre 2003 Serie Gestión Pública Nº 44 40 pp. 24 Massiris Cabeza Ángel 2005 Fundamentos conceptuales y metodológicos del Ordenamiento Territorial Ordenación del Territorio en América Latina. Universidad Pedagógica y Tecnológica de Colombia ISBN 958-660-098-X

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Argentina: Conjunto de acciones técnico-político-administrativas para la realización de estudios, la formulación de propuestas y la adopción de medidas especificas en relación con la organización de un territorio, a fin de adecuarlo a las políticas y objetivos de desarrollo general establecidos por los distintos niveles jurisdiccionales y en concordancia con sus respectivas estrategias. (Decreto-Ley de OT y uso del 50010, Provincia de Buenos Aires, 1977). Bolivia: Proceso de organización del uso y la ocupación del territorio, en función de sus características biofísicas, ambientales, socioeconómicas, culturales y político-institucionales, con la finalidad de promover al desarrollo sostenible del país' (Senado Nacional, 2001). Costa Rica: "Regulación y promoción de la localización de los asentamientos humanos, de las actividades económicas y sociales de la población, así como el desarrollo físico espacial, con el fin de lograr una armonía entre el mayor bienestar de la población, el uso optimo y la conservación de los recursos naturales, la protección y valorización del ambiente y nuestra relación con la naturaleza, como objetivos fundamentales del desarrollo integral" (Ministerio de Planificación Nacional de Costa Rica,1998) Cuba: "Disciplina técnico administrativa destinada a mejorar las condiciones que tiene el territorio para las funciones sociales y económicas. Se concreta en los ámbitos nacional, provincial, municipal y urbano y su contenido fundamental es la estructuración del espacio físico" Instituto de Planificación Física de Cuba, 2001). Chile: "Acción estatal ejercida consensuadamente, que permite la integración publica y privada, orientada a armonizar los uses del territorio, tanto publico como privado, propendiendo a un usa racional y sustentable del territorio en su mas amplio sentido" (CONAMA, 1998). Ecuador: "Zonificación económica, social y ecológica del país sobre la base de la capacidad del uso de los ecosistemas, las necesidades de protección del ambiente, el respeto a la propiedad ancestral de las tierras comunitarias, la conservación de los recursos naturales y del patrimonio natural. Debe coincidir con el desarrollo equilibrado de las regiones y la organización física del espacio" (Congreso Nacional de Ecuador, 1999). El Salvador: Establecer normas que regulen, promuevan, estimulen y coordinen, la eficiente y ordenada utilización del territorio nacional, haciendo el adecuado uso del suelo para la explotación racional y sostenible de los recursos naturales" (Asamblea Legislativa de EI Salvador, 1998). México: "Estrategia de desarrollo socioeconómico que, mediante la adecuada articulación funcional y espacial de las políticas sectoriales, busca promover patrones sustentables de ocupación y aprovechamiento del territorio" (GIOT, 2000).

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Nicaragua: "conjunto de medidas dirigidas a contribuir en la utilización adecuada y planificada de los recursos naturales, distribución de la población, una economía mas organizada y articulada, un proceso inversionista coherente, así como la prevención y mitigacion de los desastres naturales" (INETER, 2000). República Dominicana: Organización y administraci6n racional de “la ocupación y uso del territorio, así como sus recursos naturales, para prevenir y mitigar los efectos ambientales o socio-territoriales que acarrean las actividades socioeconómicas, a fin de mejorar la calidad de vida de la poblaci6n y garantizar la permanencia de la base de sustentación ecológica (Gobierno de Republica Dominicana, 2000). Uruguay: "Conjunto de políticas o directivas expresamente formuladas, normas y programas que orienten y regulen las actuaciones y procesos de ocupación, desarrollo y transforrnaci6n del territorio y el uso del espacio“(Presidencia de la Republica de Uruguay, 2000).

De esta revisión Massiris concluye que en cuanto a su naturaleza, se destaca su comprensión como una disciplina científica, como una técnica administrativa, un estudio interdisciplinario, una política o conjunto de políticas, un proceso integral, una estrategia de desarrollo, un conjunto de acciones político-administrativas, entre otras. En síntesis es un concepto más normativo que positivo. Todos ellos llevan explícita o implícitamente la idea de regular u organizar el uso, ocupación y transformación del territorio con fines de su aprovechamiento óptimo. Este aprovechamiento se asocia generalmente con el uso sustentable de los recursos naturales (planificación física-ambiental), en estrecha correspondencia con patrones adecuados de distribución de asentamientos y de actividades económicas.

En tanto que función pública o política, adiciona Massiris el ordenamiento del territorio es, sobre todo, un instrumento no un fin en sí mismo, un medio al servicio de objetivos generales como el uso adecuado de los recursos, el desarrollo, y el bienestar o calidad de vida de los ciudadanos. Tal ordenación lleva implícita la voluntad y la acción pública para mejorar la localización y disposición de los hechos en el espacio; especialmente de aquellos a los que atribuimos un sentido estructurante o un mayor significado respecto a las necesidades y condiciones de vida de quienes lo habitan.

Más específicamente, señala Massiris que cualquier actuación de ordenación, a la escala que sea, consiste principalmente en establecer, para un espacio dado, la distribución de los usos del suelo y la localización de las estructuras y los sistemas que posibilitan la mayor integración funcional de todo el territorio planificado.

De lo anteriormente planteado, podemos afirmar, en síntesis, que la ordenación del territorio es un proceso y un instrumento de planificación, de carácter técnico-político-administrativo, con el que se pretende configurar, en el largo plazo, una organización del uso y ocupación del territorio, acorde con las potencialidades y limitaciones del mismo, las expectativas y

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aspiraciones de la población y los objetivos de desarrollo. Se concreta en planes que expresan el modelo territorial de largo plazo que la sociedad percibe como deseable y las estrategias mediante las cuales se actuará sobre la realidad para evolucionar hacia dicho modelo.

Con respecto al concepto, Boisier ha realizado interesantes aportes en los documentos anteriormente citado respecto del rol del territorio en la actualidad. En relación con el tema del ordenamiento territorial Su planteamiento reconoce el rol del territorio como elemento inherente a la realización de las personas humanas tanto en su dimensión particular como del agregado social. Este autor plantea que “La expresión “ordenamiento del territorio”, puede sugerir que existirían territorios “desordenados”. Tal cosa no existe; en cada momento histórico el territorio nacional está cuidadosamente “ordenado”. La pregunta es más bien cuál es la lógica que conduce dicho orden. Lo preocupante es observar que la lógica económica estricta produce un ordenamiento territorial por omisión, ya que al distribuir geográficamente las inversiones, lo hace de acuerdo a criterios de rentabilidad macroeconómica, no de acuerdo a las necesidades de los territorios y de su población; de aquí que el ordenamiento del territorio no puede sino ser una responsabilidad de la sociedad en su conjunto, con el Estado a su cabeza.”25

En el ámbito europeo, el concepto de ordenación territorial es similar en cuanto a su polivalencia y al carácter más instrumental que sustantivo. Es así, como Gómez Orea, un conocido especialista español plantea que “Conceptualmente, la ordenación del territorio es la proyección en el espacio de las políticas social, cultural, ambiental y económica de una sociedad. El estilo de desarrollo determina, por lo tanto, el modelo territorial, expresión visible de una sociedad, cristalización de los conflictos que en ella se dan, cuya evolución no es sino el reflejo del cambio en la escala de valores sociales. De forma paralela, la ordenación territorial cuyo origen responde a un intento de integrar la planificación socioeconómica con la planificación física, procura la consecución de una estructura espacial adecuada para un desarrollo eficaz y equitativo de la política económica, social, cultural y ambiental de una sociedad. Trata de superar la parcialidad del enfoque temático en la planificación sectorial y la reducida escala espacial del planeamiento municipal”26. Es por lo tanto, un concepto de carácter más normativo que positivo. Pujadas y Font27, a su vez, mencionan que la ordenación del territorio es una disciplina nueva y con contenidos no muy bien acotados, no tanto debido a

25 Boisier Sergio. Epistemología y axiología en los procesos territoriales de cambio, conocimiento y gestión territorial. Presentación power point utilizada en el IX Curso Internacional de Gestión Estratégica del Desarrollo Local y Regional. Santiago de Chile, 6 de noviembre al 8 de diciembre de 2006 26 Gómez Orea Domingo. Ordenación del Territorio. Una aproximación desde el medio físico. Editorial Agrícola Española S.A. e Instituto Tecnológico Minero de España. Editorial Agrícola Española S. A. Serie Ingeniería Ambiental , Madrid, España 27 Pujadas Romá y Jame Font. Ordenación y Planificación Territorial. Colección Espacios y Sociedades Serie Mayor N° 8. Editorial Síntesis. Madrid, España.

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su juventud como a las diferentes interpretaciones que ha recibido y que sin duda continuará recibiendo. Agregan que se pueden dar muchas definiciones de ordenación del territorio por lo que será difícil que alguna resulte plenamente satisfactoria”. Su carácter reciente no es sólo latinoamericano sino también europeo. Así, Hildebrand28 señala que “la ordenación del territorio es una de las típicas políticas públicas del Estado de bienestar (welfare state) que nace en la mayoría de los países industrializados europeos después de la Segunda Guerra Mundial. En algunos casos (Alemania, Holanda, Suiza) sus raíces se remontan incluso a fechas anteriores, sobre todo en lo que respecta a planificación territorial de nivel subregional que se separa del planeamiento urbanístico municipal, extendiendo el ámbito de la planificación territorial a unidades territoriales mayores (comarcas, u otros ámbitos supra municipales)”

IV. REVISION DE LA EXPERIENCIA EN ORDENAMIENTO TERRITORIAL EN ALGUNOS PAISES SELECCIONADOS

a) El caso de Chile

La experiencia chilena en planificación para el desarrollo regional se remonta a los años cincuenta. Durante el gobierno de Eduardo Frei Montalva (1964-1970) se crea la oficina Nacional de Planificación (ODEPLAN) que tiene una Sub-Dirección Nacional y una Sub- Dirección Regional encargada, esta última, de la promoción del desarrollo regional para entidades de ese nombre que no correspondían a la división político-administrativa vigente. Chile tiene por tanto una muy buena y larga experiencia en pro del desarrollo regional. No obstante ello, sólo la irrupción militar en el período 1973-1990, implicó importantes avances en la reorganización de la función pública, en función del proyecto político del gobierno militar que implicaba reestructurar la función pública y suplir a los partidos políticos como nexo de intermediación entre el Estado y la sociedad civil. En efecto y sin desconocer que los objetivos de mayor democracia y participación ciudadana eran contradictorios con el régimen militar -- que veía la descentralización y la desconcentración como componentes de la modernización del Estado, la incorporación de privados en la provisión de algunos servicios públicos, como fue la privatización de la educación y, principalmente dotarse de una estructura política y administrativa más favorable al control ciudadano--, es evidente que este fue el período que sentó las bases de los cambios que se han profundizado en democracia. En el largo período 1973-1990 se introdujo una severa reforma al régimen municipal, y se inició la creación de una administración pública

28 Hildenbrand Andreas. 1992 Política de Ordenación del Territorio en Europa. Colección KORA Secretariado de Publicaciones Universidad de Sevilla y Consejería de Obras Públicas y Transportes Junta de Andalucía, Sevilla España

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regional, se creó una nueva división político-administrativa, se establecieron autoridades regionales para todos los ministerios sectoriales, se creó un ítem presupuestario destinado a compensar desigualdades territoriales, el Fondo Nacional de Desarrollo Regional (FNDR) y, entre otros, se regionaliza el sistema de universidades públicas. El Primer Gobierno de la Concertación de Partidos por la Democracia asume tempranamente el desafío de democratizar la gestión municipal y regional gestada al amparo del gobierno militar. Dado el gran consenso que se generó al respecto, y como resultado del Acuerdo Político suscrito entre el Primer Gobierno de la Concertación de Partidos por la Democracia y todos los partidos con representación parlamentaria en abril de 1991 se modificó la Constitución Política del Estado, se modificó la ley Orgánica de municipalidades y se promulgó la ley 19.175 Orgánica constitucional sobre Gobierno y Administración Regional como componentes de un proceso de descentralización que hasta el día de hoy sigue inconcluso. El Acuerdo Político suscrito por todos los partidos con representación parlamentaria en 1991 permitió una importante modificación a la Constitución Política, la modificación de la Ley Orgánica Constitucional de Municipalidades (Ley 18.695), la generación de una Ley Orgánica Constitucional sobre Gobierno y Administración Regional (Ley 19.175), modificaciones a la Ley de Rentas Municipales y a la Ley sobre el Impuesto Territorial. El Mensaje de la Ley Orgánica Constitucional sobre Gobierno y Administración Regional propuso entregar al Gobierno Regional la administración superior de cada región. Luego se optó por dividir la función de gobierno y la de administración: la primera en manos del Intendente como representante del Presidente y la segunda en el Gobierno Regional. La personalidad jurídica se otorgó al Gobierno Regional y no a la Región, el que cuenta con funciones y atribuciones generales, de fomento productivo, desarrollo social y cultural y ordenamiento del territorio. No se modificó la división político-administrativa por cuanto la experiencia internacional demostraba que las pugnas localistas pueden detener un proceso incluso en países unitarios tan centralizados como Chile. A pesar de que el elemento gatillador del proceso fue la propuesta del gobierno para elegir directamente a los alcaldes, la discusión parlamentaria que incluyó consultas a un amplio espectro de grupos representativos del país inclinó la balanza hacia el proceso de descentralización en el nivel regional. La legislación simultánea sobre los niveles municipales y regionales - unidos a la premura por democratizar por democratizar los municipios impidió analizar todas las articulaciones entre los niveles nacional, regional y comunal, cuestión que subsiste hasta el día de hoy existiendo una cierta pugna entre "municipalistas y regionalistas." La modificación de la división político-administrativa en el caso chileno es compleja ya que esta unida – entre otras – al tema de la elección de senadores. Así, el artículo 3 del Capítulo I Bases de la Institucionalidad de la Carta Magna señalaba que “El Estado de Chile es unitario.,

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su territorio se divide en regiones. Su administración será funcional y territorialmente descentralizada, o desconcentrada en su caso, en conformidad con la ley.” A su vez el artículo 45 de esta Carta Magna planteaba que ‘El Senado se compone de miembros elegidos en votación directa por circunscripciones senatoriales, en consideración a la trece regiones del país. Cada región constituirá una circunscripción, excepto seis de ellas que serán divididas, cada una, en dos circunscripciones por la ley orgánica constitucional respectiva. A cada circunscripción le corresponde elegir dos senadores” Después de un largo proceso de discusión por parte de la provincia de Arica y Parinacota afectadas por la pérdida de la zona franca y del puerto libre de Arica a lo que se sumó la pérdida de la capitalidad regional la que pasó a la ciudad de Iquique y a un serio proceso de estagnación del crecimiento económico se logró que en los últimos meses de la administración del Presidente Ricardo Lagos se modificara ambos artículos y se creará la Región de Arica Parinacota. Una situación similar se vivió con la provincia de Valdivia afectada también por serios retrocesos de su actividad productiva vinculados tanto a la apertura del Canal de Panamá como a un trazado de la carretera longitudinal sur que eliminó el paso obligado por la ciudad de Valdivia, dando a una larga demanda que culminó con la creación de la Región de Los Ríos.29

Lo interesante del caso chileno es que la función y las atribuciones de ordenamiento territorial están radicadas en los Gobiernos Regionales. Así el artículo 17 de la actual ley Orgánica Constitucional sobre Gobierno y Administración Regional 19.175 dice que “ Serán funciones del gobierno regional en materia de ordenamiento territorial: a) Establecer políticas y objetivos para el desarrollo integral y armónico del sistema de asentamientos humanos de la región, con las desagregaciones territoriales correspondientes; b) Participar, en coordinación con las autoridades nacionales y comunales competentes, en programas y proyectos de dotación y mantenimiento de obras de infraestructura y de equipamiento en la región; c) Fomentar y velar por la protección, conservación y mejoramiento del medio ambiente, adoptando las medidas adecuadas a la realidad de la región, con sujeción a las normas legales y decretos supremos reglamentarios que rijan la materia; d) Fomentar y velar por el buen funcionamiento de la prestación de los servicios en materia de transporte intercomunal, interprovincial e internacional fronterizo en la región, cumpliendo las 29 El actual artículo 3º de la Carta Magna menciona que “ El Estado de Chile es unitario. La administración del; Estado será funcional y territorialmente descentralizada, o desconcentrada en su caso, de conformidad a la ley. Los órganos del Estado promoverán el fortalecimiento de la regionalización del país y el desarrollo equitativo y solidario entre las regiones, provincias y comunas del territorio nacional. A su vez, el actual artículo que norma le elección de los senadores plantea que “ El Senado se compone de miembros elegidos en votación directa por circunscripciones senatoriales, en consideración a las regiones del país. La ley orgánica constitucional respectiva determinará el número de Senadores, las circunscripciones senatoriales y la forma de su elección. Los Senadores durarán ocho años en su cargo y se renovarán alternadamente cada cuatro años, correspondiendo hacerlo en un período a los representantes de las regiones de número impar y en el siguiente a los de las regiones de número par y de la Región Metropolitana”.

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normas de los convenios internacionales respectivos, y coordinar con otros gobiernos regionales el transporte interregional, aplicando para ello las políticas nacionales en la materia, sin perjuicio de las facultades que correspondan a las municipalidades; e) Fomentar y propender al desarrollo de áreas rurales y localidades aisladas en la región, procurando la acción multisectorial en la dotación de la infraestructura económica y social, y f) Proponer a la autoridad competente la localidad en que deberán radicarse las secretarías regionales ministeriales y las direcciones regionales de los servicios públicos, sin perjuicio de los traslados transitorios a otras localidades de la región”. Para cumplir con esta función cuentan con diversas atribuciones siendo la aprobación de los planos reguladores regionales y comunales , ambos de carácter urbano, su instrumento principal. La creación de nuevas comunas y municipalidades y la de regiones y gobiernos regionales es un tema de elevado costo de creación y de gastos de funcionamiento. Además de ello, la normativa que regula su creación y modificaciones no esta clara ni en la constitución política ni en la leyes orgánica constitucionales que las regulan. Las municipalidades cuentan con un proceso de creación muy sui generis. Hasta hace pocos años atrás se presentaba una demanda a la Subsecretaría de Desarrollo Regional del Ministerio del Interior, quien emitía un informe técnico a la Dirección de Presupuestos (DIPRES) del Ministerio de Hacienda. Con este informe, la recomendación de la DIPRES Hacienda era crear la comuna (el territorio) y un par de años después crear el municipio (el órgano) bajo el principio de costo cero. Ello implicaba que los recursos financieros debían provenir, fundamentalmente, de la comuna madre. Esta situación generó municipios con serios problemas de desfinanciamiento ya que su recaudación de contribuciones de bienes raíces, permisos de circulación, patentes comerciales y derechos de aseo es pequeña dado el nivel de pobreza de sus habitantes. Tampoco, el municipio madre transfiere totalmente los funcionarios y los gastos de funcionamiento asociados a la nueva planta municipal. Ello se explica porque los estudios exigidos para la creación de la nueva entidad abundan en diagnósticos socioeconómicos y en la necesidad social, pero no en los gastos asociados a la inversión inicial y a los gastos de funcionamiento. De esta forma la comuna madre y su municipio se veían favorecidos tanto por disponer de un territorio de menor tamaño y de mejor equipamiento e infraestructura en tanto que lo contrario ocurría con la comuna nueva escindida de ésa. En el caso regional el asunto es bastante mas complicado ya que – como antes se mencionara – para crear nuevas regiones se requirió modificar la Carta Magna. Una idea de de los gastos involucrados en la creación de nuevas regiones se obtiene analizando su dotación de funcionarios. En el caso de las plantas de personal, para la Región de Arica Parinacota se solicitó la creación de 126 funcionarios a la DIPRES que sumados a los funcionarios de los servicios desconcentrados y descentralizados funcionalmente ascenderían a un total aproximado de 1.640 funcionarios. Estos incluyen los aproximadamente 1.204 funcionarios

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que ya se desempeñaban en el territorio de la nueva región de Arica y Parinacota y los 436 nuevos funcionarios que serán contratados para la puesta en marcha de esta región.30

A su vez, la nueva Región de Los Ríos, contara con un total aproximado de 4.423 funcionarios. Estos incluyen los aproximadamente 3.594 funcionarios que ya se desempeñaban en el territorio de la nueva región y los 829 nuevos funcionarios que serán contratados para la puesta en marcha. 31 La ley de Presupuestos del sector público chileno para el 2008 destina cerca de 3,4 millones de dólares a gastos de funcionamiento y cerca de 18 millones de dólares para inversión para la Región de Arica-Parinacota. En el caso de la Región de Los Ríos se destina para gastos de funcionamiento una cifra similar a la Región Arica Parinacota y cerca de 24,5 millones para inversión. Con los antecedentes presentados parecería que en el caso chileno el ordenamiento territorial es descentralizado a nivel territorial intermedio. No obstante lo anterior, el tema no esta resuelto. La legislación está dispersa y hay varias instituciones involucradas32. La situación mas compleja es la de planificación urbana en la cual el Ministerio de Vivienda y Urbanismo es el encargado de los planos reguladores regionales, comunales y seccionales los que deben ser aprobados por el gobierno regional. En materia ambiental, la situación es también compleja ya que el tema en Chile esta regulado por una Ley de Bases del Medio Ambiente del mismo carácter que la ley de gobiernos Regionales y por tanto su coherencia con el tema del ordenamiento territorial no está asegurada. En un intento por introducir el tema territorial en el desarrollo económico local son importantes los esfuerzos realizados por el programa Chile Emprende quien en cumplimiento de su misión - y sobre re la base de un trabajo mancomunado entre los actores públicos y privados de cada territorio, busca facilitar y potenciar el desarrollo de oportunidades de negocios para micro y pequeñas empresas en territorios predefinidos, en todas las regiones del país – adoptó el mecanismo de utilizar territorios de planificación como instancia de análisis y de intervención territorial.

30 Claudia serrano. Subsecretaria de Desarrollo Regional y Administrativo. CARTA INFORMATIVA A TODOS LOS HABITANTES DE LA REGIÓN DE ARICA Y PARINACOTA EN: http://www.subdere.gov.cl/1510/articles-71799_recurso_1.pdf 31 Claudia Serrano. Subsecretaria de Desarrollo Regional y Administrativo. CARTA INFORMATIVA A TODOS LOS HABITANTES DE LA REGIÓN DE LOS RÍOS EN: http://www.subdere.gov.cl/1510/articles-71730_recurso_1.pdf32 Una completa revisión de la legislación se encuentra en: cubillos Gonzalo. Marco constitucional y legal que incide en los procesos de ordenamiento territorial en Chile pp: 32-54 EN: Ordenamiento Territorial. Programa de fortalecimiento y cumplimiento de las normas del medio ambiente. Proyecto CONANA/BID/FOMIN Santiago de Chile 1998.

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En el ámbito de modernización de la gestión pública y la descentralización es digno de mención el subprograma del Programa de Mejoramiento de la Gestión (PMG) denominado Gestión Territorial Integrada (GTI) que corresponde a un incentivo salarial supervisado por la Subsecretaría de Desarrollo Regional y Administrativo del Ministerio del Interior. Como se menciona en su sitio web “…El Sistema Gestión Territorial se propone como objetivo incorporar en los productos, bienes y servicios que entregan las instituciones la perspectiva territorial, por lo tanto lo que se espera es que los servicios públicos operen con procesos integrados territorialmente que promuevan e incorporen las necesidades regionales y sus soluciones en la entrega de sus productos.” 33

b) El caso colombiano El caso de Colombia constituye un ejemplo donde las ideas sobre descentralización y ordenamiento territorial se han constituido en fuertes aspiraciones para la organización político-administrativa del país. La constituyente de 1991 plasmó en la constitución la idea de un país en la cual la diversidad cultural y geográfica son la base de un modelo de cohesión social. Lo anterior se refleja en el artículo 1 de la Constitución Política de la República de Colombia, donde se plantea que el país es un: “Estado social de derecho, organizado en forma de República unitaria, descentralizada, con autonomía de sus entidades territoriales, democrática, participativa y pluralista, fundada en el respeto de la dignidad humana, en el trabajo y la solidaridad de las personas que la integran y en la prevalencia del interés general” Lo anterior se complementa con diversos artículos constitucionales entre los que se destacan los siguientes:

Art. 286. Son entidades territoriales los departamentos, los distritos, los municipios y los territorios indígenas. La ley podrá darles el carácter de entidades territoriales a las regiones y provincias que se constituyan en los términos de la Constitución y de la ley. Art. 288. La Ley Orgánica de Ordenamiento Territorial establecerá la distribución de competencias entre la Nación y las entidades territoriales. Las competencias atribuidas a los distintos niveles territoriales serán ejercidas conforme a los principios de coordinación, concurrencia y subsidiariedad en los términos que establezca la ley. Art. 297. El Congreso Nacional puede decretar la formación de nuevos Departamentos, siempre que se cumplan los requisitos exigidos por la ley orgánica del Ordenamiento Territorial y una vez verificados los procedimientos, estudios y consulta popular dispuestos por esta Constitución.

33 http://www.pmgterritorial.gov.cl/menu8/index_b.htm

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Art. 298.Los departamentos tienen autonomía para la administración de sus asuntos seccionales y la planificación y promoción del desarrollo económico y social dentro de su territorio en los términos establecidos por la Constitución. Los departamentos ejercen funciones administrativas, de coordinación y complementariedad de la acción municipal, de intermediación entre la Nación y los Municipios y de prestación de los servicios que determinen la Constitución y las leyes. Art. 306. Dos o más departamentos podrán constituirse en regiones administrativas y de planificación con personería jurídica, autonomía y patrimonio propio. Su objeto principal será el desarrollo económico y social del respectivo territorio. Art. 307. La respectiva ley orgánica, previo concepto de la Comisión de Ordenamiento Territorial, establecerá las condiciones para solicitar la conversión de la Región en entidad territorial. La decisión tomada por el Congreso se someterá en cada caso a referendo de los ciudadanos de los departamentos interesados. La misma ley establecerá las atribuciones, los órganos de administración, y los recursos de las regiones y su participación en el manejo de los ingresos provenientes del Fondo Nacional de Regalías, igualmente definirá los principios para la adopción del estatuto especial de cada región. Art. 311. Al municipio como entidad fundamental de la división político-administrativa del Estado le corresponde prestar los servicios públicos que determine la ley, construir las obras que demande el progreso local, ordenar el desarrollo de su territorio, promover la participación comunitaria, el mejoramiento social y cultural de sus habitantes y cumplir las demás funciones que le asigne la Constitución y las leyes. Otro aspecto a ser destacado es que en la Constitución Política se establece como responsabilidad del Estado preocuparse por las disparidades territoriales, como lo destaca el artículo 334, del Título XII. Del Régimen Económico y de la Hacienda Pública. Art. 334. La dirección general de la economía estará a cargo del Estado. Este intervendrá por mandato de la ley en la explotación de los recursos naturales, en el uso del suelo, en la producción, distribución, utilización y consumo de los bienes, y en los servicios públicos y privados, para racionalizar la economía con el fin de conseguir el mejoramiento de la calidad de vida de los habitantes, la distribución equitativa de las oportunidades y los beneficios del desarrollo y la preservación de un ambiente sano. El Estado, de manera especial, intervendrá para dar pleno empleo a los recursos humanos y asegurar que todas las personas, en particular las de menores ingresos, tengan acceso efectivo a los bienes y servicios básicos. También para promover la productividad y la competitividad y el desarrollo armónico de las regiones.

La discusión sobre la Ley Orgánica de Ordenamiento del Territorio (LOOT) ha tenido una larga trayectoria desde su primera propuesta en el año 1992. Hasta la fecha se han presentado diez versiones siendo la más reciente al del año 2003, lo que permite reflejar lo complejo de

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los temas involucrados. Todo ello da como resultado que aún se mantiene pendiente la materialización de la legislación principal.34. No obstante ello, el tema de ordenamiento territorial ha avanzado en un esquema bottom-up ya que en la actualidad todos los municipios colombianos cuentan con un plan de ordenamiento territorial. No obstante ello, también Colombia ha avanzado en el diseño y desarrollo de un Sistema de Información Geográfica para el Ordenamiento Territorial Nacional (SIGOT) a cargo del Instituto Geográfico Agustín Codazzi.35 Avanza por tanto por igual en ambas escalas. Colombia tiene una diversidad geográfica tal que ha ensayado variados modelos de regionalización para impulsar el desarrollo regional. Es así como entre 1950 y 1960 se propuso dividir al país en grandes regiones de desarrollo, entre 1960 y 1970 se propuso dividir al país en función de regiones como centros urbanos, entre 1979 y 1980 se propone dividir el país en seis regiones nodales, y en 1976 el Departamento Nacional de Planeación (DNP) propone también seis regiones para la descentralización administrativa. Entre 1980 y 190 el geógrafo Angel Massiris construye un modelo de regionalización basado en el principio del mínimo esfuerzo y finalmente en 1994 la Comisión de Ordenamiento Territorial propone la división de país en ocho regiones36. En Colombia, en la actualidad el ordenamiento del territorio se encuentra en dos ministerios distintos. Por una parte en la Dirección Nacional de Planeamiento, a través de la Dirección de Desarrollo Territorial Sostenible, y por otra en el Ministerio de Vivienda, Ambiente y Desarrollo Territorial, a través de la Dirección de Desarrollo Territorial. La relevancia de estas dos instituciones queda reflejada en el proyecto más reciente sobre la LOOT, donde se indica que la secretaría técnica de la Comisión de Ordenamiento Territorial será compartida por las dos Direcciones mencionadas. No debe olvidarse, eso sí, que este es el país que presenta la mayor cantidad de cambios institucionales respecto de esta materia

El objetivo institucional de la Dirección de Desarrollo dependiente de la Dirección Nacional de Planeamiento es la siguiente:

La Dirección de Desarrollo Territorial —DDT— se encarga de adelantar acciones en relación con finanzas públicas territoriales, fortalecimiento de la descentralización, desarrollo y ordenamiento territorial. Para ello desarrolla, en coordinación con las entidades respectivas, las orientaciones de política del Gobierno Nacional en el ámbito territorial, así como realizar su

34 Para una revisión sintética y discusiones sobre la Ley de Ordenamiento Territorial colombiana puede revisarse el siguiente sitio: http://www.unilibre.edu.co/ulcadiz/Index.htm 35 http://sigotn.igac.gov.co/sigotn/36 Véase al respecto el sitio http://www.unilibre.edu.co/ulcadiz/Regiones.htm

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seguimiento, control y evaluación para formular recomendaciones de consolidación del proceso. Así mismo, la Dirección promueve la profundización y consolidación de un modelo de descentralización viable, la ampliación y mejoramiento de los servicios sociales, el fortalecimiento de la Democracia y el apoyo a la resolución de conflictos. Para cumplir con sus funciones, la DDT se apoya en las subdirecciones de Finanzas Públicas Territoriales y de Ordenamiento y Desarrollo Territorial. Adicionalmente, cuenta con grupos de apoyo a su gestión: Análisis y Seguimiento a Finanzas Territoriales y Gestión Pública Territorial.

En el caso de la Dirección de Desarrollo Territorial del Ministerio de Vivienda, Ambiente y Desarrollo Territorial su misión se expresa como sigue:

La Misión de la Dirección de Desarrollo Territorial - DDT, es promover el ordenamiento del territorio para su desarrollo sostenible considerando las relaciones de la población con la base natural, el espacio construido y el entorno regional, mediante la formulación de políticas y regulaciones sobre asentamientos humanos, planificación, gestión, desarrollo y ordenamiento regional y urbano. Esta misión de política de fortalecimiento del desarrollo territorial, se adelanta a través de tres áreas estratégicas, a saber: formular la política y los lineamientos del desarrollo territorial, impulsar la asistencia técnica dirigida a municipios y regiones y apoyar proyectos especiales de desarrollo territorial. Las acciones de gestión pública e interinstitucional que adelanta la DDT le apuestan a la consolidación de cuatro Propósitos para optimizar el desarrollo urbano y rural en el marco de las disposiciones de ley. Estos propósitos son: 1) Territorios Verdes y Sostenibles donde se armonicen las demandas culturales y económicas de la población con las del medio natural. 2) Ciudades Eficientes y Equitativas donde se posibilite el acceso a los bienes, los servicios y el suelo urbanizable. 3) Ciudades Modernas y Competitivas donde se promueva la inversión para alcanzar altos niveles de competitividad.

En síntesis, el caso colombiano refleja una fuerte aspiración descentralizadora que se enfrenta a un complejo proceso de llevar a la práctica las distintas propuestas sobre entidades territoriales explicitadas en la Constitución. Uno de los problemas principales - que ha sido destacado por algunos analistas - se refiere a la capacidad del Estado Colombiano para operar en un escenario donde se materialicen todas las entidades territoriales propuestas. c) El caso brasileño El Brasil es un estado federal con autonomía de sus niveles territoriales político administrativos. Así el artículo 18 del Titulo III De la organización del Estado, Capitulo I de la Organización Político- Administrativa de su Carta Magna y la Ley Complementaria 9709/98

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señalan que la organización político- administrativa de la República Federativa de Brasil comprende la Unión, los Estados, el Distrito Federal y los Municipio, todos autónomos. Entre otras, este artículo menciona que los Estados pueden integrarse entre sí, subdividirse o desmembrarse para anexionarse a otros o formar nuevos Estados o Territorios Federales, mediante la aprobación de la población directamente interesada, a través de plebiscito y del Congreso Nacional, por ley complementaria. Asimismo, señala que la creación, la integración, la fusión y el desmembramiento de los Municipios preservará la continuidad y la unidad histórico- cultural del ambiente urbano, se harán por ley estatal, cumpliendo los requisitos previstos en ley complementaria estatal, y dependerán de la consulta previa a las poblaciones directamente interesadas mediante plebiscito. La creación de nuevos estados obedece a un ritual definido por la constitución que comienza por la aprobación de un Decreto Legislativo convocando a un plebiscito. La Asamblea Legislativa de cada estado que este siendo dividido también necesita ser escuchado aunque no tiene poder de veto sobre la opinión de diputados y senadores federales. Finalmente, el proyecto de ley complementaria va a sanción presidencial. Los costos de creación de estados así como de municipios son ante todos financieros: de instalación y de funcionamiento y tienden a aumentar. A este respecto, “… la experiencia muestra que al dividirse una unidad federativa en dos, los gastos públicos tienden a aumentar. Este proceso fue bien estudiado en el caso de la creación de nuevos municipios que ocurrió, sobretodo, en los diez años siguientes a la redemocratización de 1985 hasta que la Enmienda Constitucional N° 15 de 1996 que pasó a los estados la competencia para regular este asunto. Ocurre que la unidad política que sufre el desmembramiento no transfiere la cuota de sus funcionarios que sería proporcional a la población perdida. El nuevo estado o municipio, contrata por tanto, nuevos funcionarios. 37 En el caso de los estados ocurre algo similar: “Un nuevo estado requiere edificios para despacho de gobernador y secretarios y también donde trabajen los funcionarios. Requiere automóviles que transporten a las autoridades… Después de eso será necesario pagar las cuentas de agua, luz, energía, gasolina, y sobretodo de salarios. El peligro es que en nuestra cultura, pueden existir estados pequeños en territorio. Nunca en el tamaño de su burocracia. Y eso significa altos costos de mantención…” 38

No obstante lo anterior, también es importante reconocer los beneficios de este proceso de creación de nuevas entidades territoriales no tan solo por la mayor posibilidad de dar solución a problemas de la población. Este es por ejemplo, el caso de Mato Groso do Sul, creado en 1977 y de Tocantins en 1989. .. También la creación de estados que tienen una fuerte identidad

37 Maia Gomez Gustavo. Conheca os futuros estados do Nordeste, se o congreso permitir, e o povo povo quser quiser…EN; Nordeste Económico. Outubro 2007 38 Maia Gomez Gustavo. Ob. Cit

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históricamente consolidadada puede implicar un fortalecimiento de la federación por la reducción de las tensiones políticas antes presentes. En realidad, la presión para escindir los estados (que continuaran siendo brasileños) es bajo todo punto de vista un problema menos serio que el separatismo o sea la pérdida de territorio y población por la Nación. 39

A este último respecto, un punto interesante del artículo 19 de esta constitución es que está prohibido a la Unión, a los Estados, al Distrito Federal y a los Municipios, establecer cultos religiosos o iglesias, subvencionarlos, obstaculizar su funcionamiento o mantener con ellos o sus representantes relaciones de dependencia o alianza, salvo la colaboración de interés público, en la forma de la ley; rehusar fé a los documentos públicos y crear diferencias entre los brasileños o preferencias entre sí. En el contexto anterior, el artículo 21 de la Constitución plantea que corresponde al Estado Federal elaborar y ejecutar los planes nacionales y regionales de ordenamiento territorial y de desarrollo económico y social. Para cumplir con este mandato constitucional, en 1990 se crea la Secretaría de Asuntos Estratégicos de la Presidencia de la República y subordinada a ella una Directoría de Ordenación Territorial. Ella fue eliminada en 1999. En el año 2003 el Congreso Nacional sanciona la ley 10.683 que delega en el Ministerio de Integración Nacional junto con el Ministerio de Defensa la coordinación del proceso de formulación de la Política Nacional de Ordenamiento Territorial (PNOT).40

El Ministerio de Integración Nacional se orienta básicamente a la formulación de la política de desarrollo nacional, a la formulación de planes y programas regionales de desarrollo, a la defensa nacional, a las obras de irrigación y al ordenamiento territorial.41 En lo relativo al Ministerio de Defensa corresponde oficialmente la regulación del levantamiento aereo del territorio nacional y la elaboración de la cartografía oficial del país. Sin lugar a dudas la política nacional de ordenamiento territorial es la tarea más compleja y ello se traduce en la carencia de una política nacional de ordenamiento territorial. No sucede lo mismo con las políticas de desarrollo regional en la que Brasil tiene una amplia experiencia, legislación e institucionalidad preocupad del tema. Además del Ministerio de Integración Nacional, se debe destacar en el caso brasileño, el Programa Nacional “Territorios de la

39 Maia Gomez Gustavo. Ob. Cit 40 Brasil. Ministerio de Integración Nacional, Asociación Brasileña de Instituciones de Investigación Científica e Instituto Interamericano de Ciencias Agrícolas. Subsídios para a definição da Política Nacional de Ordenamento Territorial – PNOT (Versão preliminar). Projeto “Elaboração de subsídios técnicos e documento-base para a definição da Política Nacional de Ordenação do Território - PNOT” Brasilia, agosto de 2006 http://www.integracao.gov.br/ministerio/index.asp 41 http://www.territoriosdacidadania.gov.br/

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Ciudadanía” (mayores que los municipios pero menores que los estados) en la que están involucrados 15 ministerios.42

Los estudios realizados por el Ministerio de Integración Nacional enfatizan la necesidad de concebir esta política en relación con el carácter indisoluble de la relación Estado territorio y al desafío del problema conceptual asociado para lo cual revalorizan los conceptos de territorio, gestión territorial, desarrollo territorial y planificación regional. En estos estudios se rescata la idea de que una determinada configuración territorial es un producto y a la vez productora de nuevas configuraciones territoriales. La definición de trabajo en estos documentos postula que “Ordenamiento territorial es la regulación de las tendencias de la distribución de las actividades productivas y equipamientos en el territorio nacional o supranacional resultante de las acciones de múltiples actores, según una visión estratégica y mediante la articulación institucional y la negociación de modo de alcanzar los objetivos deseados” Por último se hace especial hincapié en develar la lógica de los actores dentro de un determinado proyecto nacional de desarrollo argumentando por la historicidad de las configuraciones territoriales y de su proceso de reestructuración permanente debido a las fuerzas de la globalización.

V. CONCLUSIONES Y RECOMENDACIONES

1. A pesar de lo difundido del concepto de desarrollo territorial, sus raíces conceptuales no están claras. Si bien este concepto se vincula con el tema de la escala más que con sus contenidos, no es menos cierto que la escala cambia la naturaleza de los problemas y el tipo de relaciones que se establecen entre los actores y por tanto también se modifican sus contenidos. Así, el ordenamiento territorial a escala nacional es de naturaleza eminentemente sociopolítica en tanto que a las escalas locales tiene un fuerte contenido físico y biológico relacionado con el uso del suelo y los riesgos ambientales.

2. Espacio y territorio no son la misma cosa. Tampoco es lo mismo hablar de la

producción social del territorio o de la construcción social de éste. En el primer caso se analizan, principalmente, las leyes de de reproducción del capital y la relación entre desarrollo y espacio en tanto que en el segundo se visualiza al territorio como el medio que permite la realización plenas de las personas.

3. Desde el punto de vista de las políticas públicas interesa destacar el carácter reciente

del ordenamiento del territorio. Así, la planificación regional para la región aislada de

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los cincuenta y sesenta, el surgimiento de la planificación regional a escala nacional de los setenta y la presencia del mercado como el principal regulador de los ochenta, dan lugar a comienzos de los noventa de los procesos de descentralización, del desarrollo económico local y al ordenamiento del territorio.

4. El ordenamiento del territorio es un tema de carácter normativo más que positivo y ello

dificulta su análisis como objeto de estudio

5. Si el territorio es la base material del Estado, la teoría y la práctica del ordenamiento del territorio deben analizarse también desde la perspectiva del tipo de régimen político y de la acción de gobierno de la que emergen. No son variables independientes que puedan ser explicadas de manera ajena al conjunto de factores políticos e institucionales en los que se estructuran. Las políticas públicas hay que examinarlas desde el régimen político y el gobierno. Por lo tanto en una visión heterodoxa los aportes de Pedro Medellín son importantes al respecto.

6. La complejidad de la relación Estado territorio dificulta la posibilidad de tener una

legislación única que regule el ordenamiento territorial. Sus bases legales se encuentran, por tanto dispersas, en la constitución política de los países, en las leyes de la descentralización, en la normativa ambiental en los códigos de minería, de aguas, en el derecho internacional marítimo, en los tratados y acuerdos comerciales y otros.

7. La posibilidad de modificar la configuración territorial a escala nacional se dificulta no

sólo por cuestiones conceptuales y por la dispersión del marco regulatorio, sino que también porque el territorio es el soporte tanto de los procesos productivos, de la localización de los asentamientos humanos y de de la administración pública. Es por tanto un proceso con mayor argumentación política que técnica tanto desde el punto de vista de sus costos como de sus beneficios.

8. No existe consenso al respecto de cual debe ser la configuración territorial que

posibilite un desarrollo centrado en las personas. Forzando el argumento se podría señalar que no existen organizaciones “mejores” o “peores” sino que éstas son sólo “mas” o “menos” funcionales a los objetivos que se busquen en el proceso de desarrollo

9. La profundidad e intensidad del conjunto de transformaciones económicas,

tecnológicas, ambientales y sociales recientes, asociadas varias de ellas al proceso de globalización, está generando oportunidades y riesgos para las posibilidades de desarrollo de los distintos territorios subnacionales de los países de América Latina.

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10. Antiguos problemas, como el de las desigualdades socio-territoriales, junto con otros de más reciente aparición, como el de la sustentabilidad del desarrollo, deben se considerados bajo el nuevo contexto de rápidas transformaciones.

11. Al respecto, los casos de Chile con un Estado unitario, Colombia con un Estado

unitario descentralizado y Brasil con un Estado Federal y muy diferentes en cuanto a su escala y morfología territorial presentan similitudes de sus procesos y políticas de ordenamiento territorial que sólo pueden entenderse desde la visión sociopolítica de esta política pública.

12. En este sentido, el Estado debe abordar los problemas del desarrollo territorial, en su

sentido amplio, con nuevos instrumentos de carácter multisectorial que permitan dar cuenta de la complejidad de los fenómenos y problemas del desarrollo y es aquí donde se inserta la discusión actual sobre las políticas de ordenamiento territorial.

13. Por tanto, un primer paso para enfrentar una política de ordenamiento territorial

consiste en generar el máximo consenso político y social posible sobre sus alcances, atribuciones y limitaciones, para lo cual uno de los escenarios cruciales es el poder legislativo, en el cual se representan la diversidad de intereses de una nación.

14. Un segundo paso, y tal vez donde se juega la legitimidad de las políticas de

ordenamiento territorial, es su implementación práctica. Aquí nuevamente resultan de interés los casos nacionales analizados, ya que ejemplifican la diversidad institucional donde se ha radicado, o intenta radicar, la política de OT.

15. En este caso, dada la naturaleza multisectorial que busca abordar la política de OT se

requiere de un máximo de esfuerzo de coordinación de las diferentes agencias estatales ya sea a través de la creación de una institucionalidad encargada específicamente del desarrollo territorial o de una instancia de coordinación de los diversos ministerios que aborden aspectos particulares del OT.

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