recursos naturales, competitividad y calidad de...
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Leopoldo A. Dimas
Paper final
Estrategia de Desarrollo Económico y Social2009-2014
Departamento de Estudios Económicos y Sociales (DEES)Fundación Salvadoreño para el Desarrollo Económico y Social (Fusades)
Recursos naturales,competitividad y calidad de vida
Diciembre de 2008
La información contenida en este documento está basada y tomada de los estudios e informesque Fusades, a través del Departamento de Estudios Económicos y Sociales (DEES), haelaborado y publicado en el área de medio ambiente y recursos naturales: Informes deDesarrollo Económico y Social (IDES) 2004, 2005 y 2007; Estrategias de DesarrolloEconómico y Social 1989-1994, 1994-1999, 1999-2004 y 2004-2009; Serie de InvestigaciónNo.1 de 2006 "Agua: recurso estratégico para nuestro crecimiento económico y progresosocial. Situación y desafíos"; Estudio "Gobernabilidad ambiental para el desarrollo sosteniblede El Salvador" (Fusades-Cedes, 2007); Boletines Económico y Social No. 247, 256, 257 y258; el informe de 2005 "Dinámica centroamericana: desafíos para un desarrollo sostenible";los Informes Anuales "¿Cómo está nuestra economía? 2004-2005, 2005-2006, 2006-2007; yel estudio publicado en 1997 "El desafío salvadoreño: de la paz al desarrollo sostenible".
El autor agradece los valiosos comentarios y retroalimentación de:
Mateo Salomón, Oficial de Financiamiento de Carbono, y Carolina Dreikorn, Oficial dePrograma de Medio Ambiente, PNUD; Ileana Gómez, Directora de Fundación PRISMA;Orlando Altamirano, Especialista Ambiental Regional, USAID; Jaime Tobar, Especialistaen medio ambiente, FAO; Cecilia Carranza, Punto Focal de Cambio Climático, MARN;Miriam Hirezi, Dirección Nacional del Plan Trifinio, Vicepresidencia de la República; FranciscoChávez y Carlos Cañas, Departamento de Tecnologías y Procesos, UCA; Carlos AguilarMolina, Hidrólogo, MARN; Carlos Guerrero, Ministro de Medio Ambiente y RecursosNaturales; Ana Deysi López (Hidrología), Elizabeth Granados (Hidrología), Celina Méndez(Coordinadora Información) y Adriana Erazo (Balance Hídrico), SNET; Luis Romano,experto en Gestión del Riesgo; Ricardo Cáceres, SICA ; Roberto Escalante, Viceministro deMedio Ambiente y Recursos Naturales; Luis López Lindo CEDES, entre otros.
Marco de referencia ......................................................................................................................... i
Introducción .................................................................................................................................... v
1. Gestión ambiental en El Salvador ................................................................................................. 11.1 El desarrollo de la gestión ambiental nacional ................................................................. 1
1.1.1 Gestión ambiental pública ..................................................................................... 11.1.2 Avances en la gestión ambiental pública .............................................................. 41.1.3 Legislación ambiental: retos pendientes ............................................................... 81.1.4 Gestión ambiental privada ..................................................................................... 9
1.2 Gestión ambiental: desafíos para 2009-2014 ................................................................... 11
2. Protección de nuestros recursos naturales: hacia una estrategia financiera interna ................. 122.1 Agua potable y recursos financieros .................................................................................. 132.2 Agua natural, pago por servicios ambientales y recursos financieros .......................... 19
2.2.1 Pago por servicios ambientales: más allá del bosque ........................................ 202.2.2 Implementación de pago por servicios ambientales......................................... 222.2.3 El proyecto Ecoservicios y otras iniciativas nacionales .................................... 222.2.4 Mercados de servicios ambientales hídricos: la experiencia internacional ..... 232.2.5 Mercados de servicios ambientales: oportunidades para el país ..................... 252.2.6 Estrategia financiera interna y agua: beneficios ................................................... 26
2.3 Otras estrategias financieras ................................................................................................. 27
3. Agua y cambio climático: un vínculo estratégico para el país ................................................... 28
4. Información ambiental: punto de partida de la política pública .............................................. 324.1 Sistema de información ambiental ..................................................................................... 324.2 Estado de nuestros recursos naturales: una breve caracterización ................................ 344.3 Desafíos pendientes en el sistema de información ambiental ....................................... 41
5. Conclusiones .................................................................................................................................... 43
6. Propuestas de política pública ........................................................................................................ 44
Bibliografía .................................................................................................................................... 54
Anexo 1 Gestión ambiental privada: avances ..................................................................... 57Anexo 2 Evolución de las tarifas aplicadas por ANDA, 1994-2006 ............................. 59Anexo 3 Mecanismos de pagos por servicios ambientales .............................................. 61Anexo 4 Implementación del pago por servicios ambientales ........................................ 62Anexo 5 El proyecto Ecoservicios del MARN ................................................................. 63
Notas de final .................................................................................................................................... 65
Índice general
Índice de cuadros
1 Presupuesto del MARN dentro del Órgano Ejecutivo ............................................................. 52 La cooperación internacional y el presupuesto del MARN, 2004-2007 ................................. 63 Impacto distributivo y focalización del subsidio al gua potable, 2004 ................................... 184 Mercados de servicios de regulación hidrológica ....................................................................... 245 Mercados de captura de carbono .................................................................................................. 316 Uso del suelo potencial y actual de El Salvador .......................................................................... 377 Oferta y demanda de potencia, 1985-2006 ................................................................................. 388 El Salvador: especies de fauna vertebrada e invertebrada, 2000 .............................................. 399 El Salvador: especies de flora y hongos, 2000 ............................................................................ 3910 Sistema de áreas naturales protegidas (SANP) ............................................................................ 4011 Generación de desechos bioinfecciosos por fuente, 2004 ........................................................ 4112 Cantidad de desechos bioinfecciosos recogidos por fuente y cobertura, 2004 .................... 41
Índice de gráficas
1 Inversiones y costos: tratamiento al final del proceso versus Producción más limpia ......... 102 ANDA: impacto de los cambios en la tarifa en la factura residencial de agua en el
AMSS, 1994-2007 ............................................................................................................................. 143 ANDA: impacto de los cambios en la tarifa en la factura de agua para industria y
comercio, 1994-2007 ....................................................................................................................... 154 Factura residencial de agua, según decretos de 1994, 2001 y 2006 .......................................... 165 Precio residencial promedio por metro cúbico consumido ..................................................... 166 ANDA: ingresos y costos promedios por m3 de agua .............................................................. 177 ANDA: comparación de ingresos por facturación y gastos, 1990-2005 ................................ 178 Total hogares: acceso a servicios de agua potable, 2000-2006 ................................................. 189 Total hogares: acceso a servicios de saneamiento, 2000-2006 .................................................. 1810 Esquema de comercio de emisiones de la Unión Europea: precio medio semanal,
julio 2006-julio 2007 ......................................................................................................................... 3011 Chicago Climate Exchange: precio diario, diciembre 2003-julio 2007 ................................... 3112 Crecimiento del parque vehicular, 2001-2005 ............................................................................. 35
13 PM10 en el AMSS, 1996-2006 ......................................................................................................... 3614 Generación de desechos sólidos, 1998, 2000 y 2006 ................................................................. 3615 Generación de electricidad por recursos, 1985-2006 ................................................................. 3816 Precio mundial del crudo, 1976-2006 ........................................................................................... 38
Índice de esquemas
A Papel del Estado, gestión y gobernabilidad ambiental ............................................................... iii1 Desarrollo de la gestión e institucionalidad ambiental, 1990-2007 .......................................... 22 Cobro por uso de agua y tarifas de agua potable ...................................................................... 193 Primer nivel: gestión integrada de recursos hídricos y cambio climático en El Salvador .... 274 Segundo nivel: desarrollo multilateral, Naciones Unidas y mercados voluntarios ................ 28
Índice de recuadros
1 Beneficios del enfoque de producción más limpia ..................................................................... 102 Servicios ambientales: beneficios externos para la sociedad ..................................................... 203 Políticas y legislación ambiental complementaria ......................................................................... 454 Pago por servicios hidrológicos, cobro por uso de agua cruda y tarifas de servicios ......... 47
Índice de mapas1a Cuencas de la parte alta del río Lempa ......................................................................................... 481b Café bajo sombra y acuíferos ........................................................................................................ 491c Cuencas de la parte media del río Lempa .................................................................................... 501d Áreas naturales protegidas y acuíferos .......................................................................................... 51
Siglas utilizadas
AC Áreas de Conservación
AMSS Área Metropolitana de San Salvador
ANP Áreas Naturales Protegidas
BMI Banco Multisectorial de Inversiones
CACH Comité Ambiental de Chalatenango
CBN Corredor Biológico Nacional
Cedes Consejo Empresarial Salvadoreño para el Desarrollo Sostenible
CEL Comisión Ejecutiva Hidroeléctrica del Río Lempa
Cendepesca Centro de Desarrollo de la Pesca y la Acuicultura
CER Certified Emissions Reduction
Cessa Cementos de El Salvador, S.A.
CIDOC Centro de Información y Documentación
CIRAD Centro de Cooperación Internacional en Investigación Agronómica para el Desarrollo
CLC Corine Land Cover
CONACYT Consejo Nacional de Ciencia y Tecnología
CONAFOR Comisión Nacional Forestal
CONAMA Consejo Nacional del Medio Ambiente
COSUDE Agencia Suiza para el Desarrollo y Cooperación
CSIRO Commonwealth Scientific and Industrial Research Organisation
DEES Departamento de Estudios Económicos y Sociales de Fusades
DIGESTYC Dirección General de Estadística y Censos
DR-CAFTA Tratado de Libre Comercio entre Estados Unidos, Centromérica y República Dominicana
EHPM Encuesta de Hogares de Propósitos Múltiples
ENMA Estrategia Nacional del Medio Ambiente
EPA Agencia de Protección Ambiental de Estados Unidos, por sus siglas en inglés
ESPH Empresa de Servicios Públicos de Heredia
FONAES Fondo Ambiental de El Salvador
FONAFIFO Fondo Nacional de Financiamiento Forestal
FONASA Fondo Nacional de Servicios Ambientales
Forgaes Fortalecimiento de la Gestión Ambiental en El Salvador
GEF Fondo Mundial para Medio Ambiente, por sus siglas en inglés
GEO Global Environmental Outlook
Icmares Instituto de Ciencias del Mar y Limnología de la Universidad de El Salvador
IIED International Institute for Environment and Development
LMA Ley de Medio Ambiente
LULUCF Land use, land use change and forestry
MAG Ministerio de Agricultura y Ganadería
MARN Ministerio de Medio Ambiente y Recursos Naturales
MDL Mecanismo de Desarrollo Limpio
MIDES Manejo Integral de Desechos Sólidos
MIPLAN Ministerio de Planificación y Coordinación del Desarrollo Económico y Social
MSPAS Ministerio de Salud Pública y Asistencia Social
OMS Organización Mundial de la Salud
OPD Organizaciones para el desarrollo
OPS Organización Panamericana de la Salud
PAES Programa Ambiental de El Salvador
PASOLAC Programa para la Agricultura Sostenible en Laderas de América Central
PNUMA Programa de las Naciones Unidas para el Medio Ambiente
Procafé Fundación Salvadoreña para Investigaciones del Café
PSA Pago por servicios ambientales
PTS Partículas totales suspendidas
REDD Reducción de Emisiones por Deforestación y Degradación
RTV Revisiones Técnicas Vehiculares
SANP Sistema de Áreas Naturales Protegidas
SEMA Secretaría Ejecutiva del Medio Ambiente
SIA Sistema de Información Ambiental
SINAMA Sistema Nacional de Gestión del Medio Ambiente
SNET Servicio Nacional de Estudios Territoriales
UNESCO United Nations Educational, Scientific and Cultural Organisation
USAID Agencia de los Estados Unidos para el Desarrollo Internacional, por sus siglas en inglés
WWF World Wildlife Fund
iFusades
De forma inicial, el capítulo "Recursos naturales,competitividad y calidad de vida" presenta, comopunto de partida, un marco general dereferencia/análisis que permite estructurar yjustificar el contenido de las áreas estratégicasplanteadas, así como las propuestas de políticapública en materia de recursos naturales y medioambiente para la Estrategia Económica, Social eInstitucional 2009-2014.
En efecto, el marco expone, de forma general ybreve, la integración de los conceptosrelacionados a los beneficios y costos ambientalesdesde la perspectiva económica, el papel delEstado en la gestión ambiental, los objetivos dedicha gestión, así como la implementación deinstrumentos de política ambiental que en elcontexto de una gobernabilidad ambientalefectiva promuevan la innovación y búsqueda dela eficiencia (esquema A). Finalmente, se planteala visión estratégica para el período en referenciavinculada con el concepto de desarrollosostenible.
• Beneficios y costos ambientales externos
Desde el punto de vista de la economía, losbeneficios ambientales generados por eladecuado manejo y protección de nuestrosecosistemas naturales y modificados, y los costosgenerados por la contaminación urbana y rural,son considerados como beneficios externos(externalidades positivas) y costos externos(externalidades negativas), respectivamente.Externos, en el sentido que, tanto la generación dedichos beneficios y costos no son capturados,enfrentados o tomados en cuenta por quienes losgeneran (consumidores y productores) en lastransacciones de mercado.
Asimismo, la presencia de externalidadesambientales es considerada como una falla delmercado. En efecto, cuando un ente económicodescarga sus vertidos en un río, éste no toma en
Marco de referencia
cuenta dentro de su estructura de costos deproducción o consumo los costos generados poresa decisión. De tal forma que, esos costos sonexternos para el ente económico que los genera,pero internos para la sociedad en la forma de:impactos a la salud humana, degradación delecosistema hídrico, aumento de costos detratamiento del agua, etc.
De ahí, la necesidad de corregir de formaeficiente la referida falla de mercado -mediante lainternalización de los beneficios y costos- ydevolver la eficiencia del mercado, la cual setraduce en una menor contaminación o mayorgeneración de servicios ambientales provenientede la protección y manejo adecuado nuestrosecosistemas.
• El papel del Estado en la gestión del medio ambiente
Sobre lo anterior y en el contexto de la gestiónambiental y el logro de sus objetivos, el Estadodebe desempeñar el papel de regulador eficiente yfacilitador, de tal forma que se corrijaadecuadamente la falla y se devuelva la eficienciadel mercado a través de un conjunto apropiadode instrumentos de política ambiental.
La regulación debe de estar apropiadamentediseñada para disminuir la contaminación,proteger y conservar los recursos naturales,aumentar la provisión de servicios ambientales ypromover la eficiencia en el uso de los recursosnaturales. La facilitación debe buscar la creación deesquemas amplios de coordinación, participación,negociación y consenso para el logro de objetivosde la gestión ambiental- clave para unagobernabilidad ambiental efectiva.
• Gestión ambiental y sus objetivos
La gestión ambiental debe de ser entendida como elconjunto de acciones emprendidas por una
ii Fusades
diversidad de actores públicos y privados y de lasociedad civil, con el fin de proteger el medioambiente. Dicha gestión -expresada en eldesarrollo de sus instituciones: política públicaambiental, legislación y su estructuraorganizacional, financiera y administrativa- tienecomo objetivo la protección y conservación denuestros recursos naturales y medio ambientepara contribuir con el crecimiento económico,competitividad y calidad de vida de lossalvadoreños.
Los objetivos de la gestión, tanto pública comoprivada, deberán tomar como base la promociónde la innovación y desarrollo de tecnologíasapropiadas en los ámbitos rurales y urbanos, usoeficiente de recursos, así como la búsqueda de laeficiencia económica (lograr los objetivos de política almenor costo social posible).
• Instrumentos de política ambiental
A partir de la experiencia internacional,generalmente, los instrumentos de políticaambiental puestos en marcha en los últimos veinteaños, pueden clasificarse en tres grandes grupos:a) instrumentos de mandato y control;b) instrumentos de mercado (o económicos); yc) información, investigación y educación.
Los primeros, se encuentran divididos eninstrumentos de regulación directa (normas decalidad ambiental y contaminación) einstrumentos administrativos y de planificación(permisos y estudios de impacto ambiental). Engeneral, la evidencia muestra que laimplementación de estos instrumentos no lograefectividad en costos; no estimula, en buena parte,la innovación; y ha adquirido la connotación deun trámite administrativo más que no repercuteen mejoras ambientales.
Los instrumentos económicos o de mercadoestimulan o fomentan un cambio de conductapara que tanto consumidores y productores, através de las señales de mercado, tomen en cuentao enfrenten los beneficios y costos ambientalesexternos, promoviendo así la eficienciaeconómica.
Además, estos novedosos instrumentos producenun gran incentivo para innovar y buscar formasmás baratas para reducir la contaminación,proteger los recursos y mantener y/o aumentarlos servicios ambientales, a saber, producciónmás limpia (P+L) y la creación de mercados deservicios ambientales; y recolectar recursosfinancieros importantes. Los principalesinstrumentos de mercado utilizados son: cargos,impuestos y tarifas por contaminación; esquemasde comercio de emisiones; esquemas de pagopor servicios ambientales; incentivos fiscales y definanciamiento; e incentivos de información.
Asimismo, no solo se disponen de instrumentoseconómicos para estimular la protección denuestros recursos naturales, tanto en calidadcomo en cantidad (nuestra oferta), sino tambiénpara fomentar su uso eficiente (demanda) -comoel cobro por uso de agua natural y tarifas por elservicio de agua potable.
Se insiste que el desafío consiste en encontrar unacombinación de instrumentos de políticaambiental que promueva la innovación ydesarrollo de tecnologías para disminuir lacontaminación y aumentar los serviciosambientales en áreas urbanas y rurales; estimular eluso eficiente de recursos; y la búsqueda de losobjetivos ambientales al menor costo socialposible.
• Gobernabilidad ambiental efectiva
El país cuenta con avances significativos en suinstitucionalidad ambiental a partir de 1990, sobretodo con la creación del Ministerio de MedioAmbiente y Recursos Naturales (MARN) en1997 y la aprobación de la Ley del MedioAmbiente en 1998, hitos que permitieron unanueva etapa en la historia ambiental del país. Sinembargo, no se ha alcanzado una aplicaciónefectiva de dicha ley.
La gobernabilidad es la toma de decisiones efectivasque reciben el apoyo de la ciudadanía. Seconsidera buena en la medida que los ciudadanosparticipen en los procesos de toma de decisiones.La participación contenida en la gobernabilidadambiental permite el ejercicio directo de la
iiiFusades
democracia, y la construcción de consensos que asu vez conllevan a la formación de capital social yal incremento de la conciencia y educaciónambiental. Facilita la retroalimentación en laidentificación de necesidades y formulación derespuestas eficientes.
• Visión estratégica para 2009-2014
"La protección de nuestra base de recursosnaturales y medio ambiente debe constituirse enuna dimensión estratégica y transversal parapromover nuestro crecimiento económico,
competitividad y calidad de vida de lossalvadoreños".
El fortalecimiento de la institucionalidadambiental es un medio para llegar al desarrollohumano sostenible, entendiendo este como elproceso de ampliación de opciones de la gente,para tener una vida larga y saludable, y teneracceso a conocimientos y recursos necesarios paraun nivel de vida decente. Este desarrollo no debede comprometer las necesidades de las futurasgeneraciones. Una de las maneras potenciales dedar el sentido de "sostenibilidad" al concepto dedesarrollo consiste en sobresaltar la dimensióntransversal de los recursos naturales.
Esquema APapel del Estado, gestión y gobernabilidad ambiental
Gestión ambiental
Instituciones
OBJETIVOS• Protección de recursos naturales
• Competitividad y crecimiento económico• Calidad de vida
• Políticas • Legislación• Estructura
organizativa, administrativa y financiera
Papel del Estado
• Regulador • Facilitador de procesos
de coordinación y consenso
Instrumentos de política
• Innovación y tecnología • Soluciones de menor costo
Gobernabilidad efectiva
• Instrumentos de mercado• Fortalecimiento del MARN • Consolidación marco normativo
Fuente: Elaboración propia
Contaminación y provisión de servicios ambientales : Falla de mercado
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Introducción
A pesar de los desarrollos y avances de lainstitucionalidad asociada a la gestión ambientalpública y privada del país, la realidad einformación disponible nos muestran el delicadoestado en que se encuentran nuestros recursoshídricos, aire, suelos y cobertura vegetal, recursosenergéticos, biodiversidad, recursos marinos ycosteros, y la situación de desechos sólidos ypeligrosos, y vulnerabilidad ambiental de nuestroterritorio.
Esto sugiere, que al menos, en los últimos 20años la dinámica de la degradación ambiental haestado y está avanzando a un ritmo más rápidoque nuestra capacidad de enfrentarla.
Si el país cuenta con un MARN, una política ylegislación ambiental que contienen las reglas dejuego, funciones, obligaciones y derechosrelacionados con la gestión adecuada de nuestrosrecursos naturales, ¿por qué persiste la dinámicade degradación ambiental? Este cuestionamientoobliga a pensar y pasar a una nueva fase deldesarrollo de nuestra gestión ambiental.
Aquí es importante destacar la imperante yurgente necesidad que tiene el país de avanzarhacia una fase de gobernabilidad efectiva asociada a lagestión de recursos naturales, es decir, de lograrque las "reglas de juego" sobre la gestión delmedio ambiente sean socialmente aceptadas, yque se tenga la capacidad nacional de hacerlascumplir.
En este contexto, es importante consolidarnuestro marco normativo para realizarimportantes reformas, como la reforma delsector hídrico, entre otras; la implementación deinstrumentos de mercado que permitan fomentarla innovación y eficiencia en el logro de objetivosambientales. Cerca del 70% de las actividades delMARN se concentran en la implementación deinstrumentos de mandato y control. De ahí, la
necesidad de promover, mediante un proceso degobernabilidad efectiva, el uso adecuado deinstrumento de mercado. También, es imperantecontinuar fortaleciendo las capacidades técnicas yfinancieras del MARN para que cumplaeficientemente su papel de regulador y facilitador; ycontinuar mejorando el sistema de informaciónambiental, clave para la toma de decisiones yevaluar los avances en materia de protecciónambiental.
El cambio climático y sus consecuencias son unarealidad. El Salvador posee oportunidades y debeenfrentar desafíos para beneficiarse de laarquitectura internacional que se vienedesarrollando y liderando por parte de lasNaciones Unidas, desde 1992. Es necesariotomar en cuenta que una estrategia nacional decambio climático está supeditada al desarrollo deuna gestión integral del agua -de ahí la urgentenecesidad de reformar el sector de recursoshídricos.
A la luz de del marco de referencia expuestoanteriormente, se proponen 4 áreas estratégicaspara el período 2009-2014:
Fortalecimiento de la gestión ambiental
La creación del MARN (1997) y la Ley delMedio Ambiente (1998) marcaron un punto deinflexión en la historia de la gestión ambientalnacional. A partir de ese momento, ocurrió unaexplosión importante de políticas, cuerposnormativos y estructuras organizativasambientales. A pesar de este crecimientoinstitucional ambiental, se propone avanzar haciauna fase de gobernabilidad ambiental efectiva quepermita la consolidación de nuestro marconormativo, implementación de instrumentos demercado, desarrollo de una estrategia de cambioclimático y el fortalecimiento del MARN.
vi Fusades
Estrategia de financiamiento interno basadaen el recurso hídrico
Sobre la base de la actual asignación ineficiente derecursos, se propone el desarrollo de unaestrategia financiera interna basada en la gestiónintegrada del recurso hídrico, dada suinterconexión con otras áreas de gestión (uso desuelo, cuencas hidrográficas, cobertura vegetal,hidroelectricidad, gestión de riesgos y cambioclimático) y dado su carácter estratégico paranuestro crecimiento económico y progreso social.
Agua y cambio climático
El agua y el cambio climático tienen un vínculoestratégico. Inicialmente, se propone, debido alas condiciones y contexto de El Salvador, que eldesarrollo de una estrategia nacional para mitigary adaptarse a los impactos del cambio climáticoestá estrechamente vinculada a la puesta enmarcha de una estrategia de gestión integrada denuestros recursos hídricos.
Esta última, aparte de garantizar el mantenimientodel ciclo hidrológico (oferta), promover el usoeficiente del recurso (demanda) y de instrumentosde mercado, potenciaría innovaciones en lacobertura vegetal de nuestras cuencashidrográficas, de tal forma que permitiría:
• absorber gases de efecto invernadero• mantener el caudal hídrico para la generación
de hidroelectricidad (energías renovables)• mitigar inundaciones en la parte baja de la
cuenca del río Lempa (gestión del riesgo) y,• promover la innovación mediante prácticas
de agricultura ecológica y sostenible, y enconsecuencia promover el aumento de laproductividad y seguridad alimentaria
En un segundo nivel, se plantea la necesidad quetiene el país de aprovechar las oportunidades queofrece el desarrollo de la arquitecturainternacional, propuesta por naciones Unidas,para hacerle frente al cambio climático medianteel protocolo de Kioto, los mercados voluntariosy las negociaciones post-Kioto.
Fortalecimiento del sistema de informaciónambiental
Finalmente, se propone el continuofortalecimiento del sistema nacional deinformación ambiental. El país, a través delMARN y el Servicio Nacional de EstudiosTerritoriales (SNET), han realizado considerable yvaliosos esfuerzos en generación de información;sin embargo, existen áreas donde es importantecontar con información actualizada y sistemática.La información es clave para evaluar la gestiónambiental y la adecuada toma de decisiones.
1Fusades
1. Gestión ambiental en El Salvador
Inicialmente, es importante destacar que el paíscuenta, a partir de 1990, con una historia concretade desarrollo de la gestión de sus recursosnaturales y medio ambiente, la cual muestra elimportante y considerable esfuerzo que en estaárea, estratégica para nuestro desarrolloeconómico y social, han realizado, tanto el sectorpúblico como el privado.
Sin embargo, a pesar de estos esfuerzos, tambiénes importante destacar que el país debe continuarenfrentando importantes y serios desafíos dedegradación ambiental, todavía vigentes despuésde once años de haberse creado el MARN(1997). Aquí es clave no perder de vista que losobjetivos centrales de la política pública debentomar como base la innovación y eficiencia.
1.1 El desarrollo de la gestiónambiental nacional 1
1.1.1 Gestión ambiental pública
A continuación, se presenta una breve reseña deldesarrollo de la gestión pública a partir de loscomponentes de sus instituciones: a) políticas, b)leyes, y c) organizaciones (estructura organizativa,financiera y administrativa) (esquema 1).
Estructura organizativa
En diciembre de 1990, previo a la creación delMinisterio de Medio Ambiente y RecursosNaturales (MARN) y la Ley del Medio Ambiente(LMA), se creó mediante Decreto Ejecutivo elConsejo Nacional del Medio Ambiente(CONAMA) y la Secretaría Ejecutiva del MedioAmbiente (SEMA), la cual fue insertada en el
Ministerio de Agricultura y Ganadería2. Con baseen el documento Agenda Ambiental y Plan deAcción, elaborado en 1992, la SEMA elaboró, enseptiembre de 1994, la primera EstrategiaNacional del Medio Ambiente (ENMA)3. Unaspecto importante de desatacar es que la SEMA,hasta su transformación en ministerio, fuetransferida al Ministerio de Planificación yCoordinación del Desarrollo Económico y Social(MIPLAN), en 1994, luego al Ministerio deRelaciones Exteriores y finalmente al Ministeriodel Interior, entre 1994 y 1997 (esquema 1).
Un punto de inflexión dentro del desarrollo de lagestión ambiental pública fue la creación delMARN, en 1997, y la LMA, en 1998 (esquema 1).El MARN tiene la competencia de formular,planificar y ejecutar las políticas ambientales y deproponer la legislación sobre conservación y usoracional de los recursos naturales y velar por sucumplimiento.
Legislación
La LMA define los aspectos más importantes dela gestión pública, pues en ella se definen lapolítica nacional de medio ambiente y susprincipios, y la organización responsable derealizarla (Art. 2 y 3)4 y la creación del SistemaNacional de Gestión del Medio Ambiente(SINAMA) (Art. 6)5. Además, define laparticipación de la población y el derecho a estarinformada (Art. 8, 9 y 10).
De igual forma, define los instrumentos depolítica del medio ambiente (Art. 11):ordenamiento ambiental dentro de los planesnacionales o regionales de desarrollo yordenamiento territorial; evaluación ambiental;información ambiental; participación de lapoblación; programas de incentivos ydesincentivos ambientales; ciencia y tecnologíaaplicadas al medio ambiente; y la educación yformación ambiental.
De acuerdo con Fusades y Cedes (2007a), detodos estos instrumentos, el MARN ha enfocadobuena parte de sus esfuerzos (70%) en el
2F
usa
de
s
Esquema 1Desarrollo de la gestión e institucionalidad ambiental, 1990-2007
Fuente: Elaboración propia.
Estructura organizativa,
financiera y administrativa
Legislación
1990 200119971991 20001996199519941992 1993 1998 1999 2002 2003
Institucionalidad ambiental
2004 2005 2006 2007
MARN
LMA
1er CONAMA y SEMA (MAG)
Agenda ambiental y
plan de acción
SEMA (Miplan)
SEMA (Ministerio RR EE)
(Ministerio Interior)
1era ENMA
� Define política y sus principios, MARN responsable� Participación población y derecho de información� Instrumentos de política � Prevención y control de la contaminación� Gestión de recursos naturales renovables y no renovables
Reglamento general y especiales
Ley ForestalLey Áreas Naturales Protegidas y Ley de
Prevención y Mitigación de Desastres
Políticas y estrategias
Instrumentos internacionales
2do CONAMASINAMA SNET
Propuesta política y
ENMA actualizada
Política Nacional Medio
Ambiente
3era ENMA 2004‐2024
Políticas y estrategias específicas
Dirección General de Inspectoría Ambiental
3Fusades
establecimiento de un sistema de evaluaciónambiental a través de: la evaluación ambientalestratégica, evaluación de impacto ambiental,programas ambientales, permiso ambiental,diagnósticos ambientales, consulta pública y lasauditorías ambientales (Art. 16). No ha existidomucha experiencia en el desarrollo eimplementación de instrumentos económicos (ode mercado) a diferencia de los buenosresultados experimentados por otros países en laúltima década (sobre todo el área de desarrollode mercados para la regulación del ciclo del agua,protección de la biodiversidad, reducción deemisiones de carbono, entre otros)6.
También, la LMA establece obligaciones yresponsabilidades para la prevención y control dela contaminación (Art.42-60)7 y disposicionesespeciales para la gestión de los recursos naturalesrenovables y no renovables (diversidad biológica,agua, recursos costeros marinos, suelos, bosques yáreas naturales protegidas) (Art. 61-82).
Posterior a la promulgación de la LMA, en 2000se aprobaron el Reglamento General de la LMAy cinco reglamentos especiales: i) sobre el controlde las sustancias agotadoras de la capa de ozono;ii) de aguas residuales; iii) de normas técnicas decalidad ambiental; iv) en materia de sustancias,residuos y desechos peligrosos; y v) sobre elmanejo integral de los desechos sólidos. Además,se aprobó una reforma en el Art. 117 de laConstitución que incorpora el principio desostenibilidad no contemplada en la de 1983.
Otros avances en materia de marco legalambiental fue la promulgación de la Ley Forestal(2002) y su reglamento (2004), la Ley de ÁreasNaturales Protegidas y la Ley de Prevención yMitigación de Desastres y de Protección Civil(ambas en 2005); y la aprobación del Reglamentopara la Compensación Ambiental en 2004.
También destaca el Tratado de Libre Comercioentre Estados Unidos, Centroamérica y RepúblicaDominicana (DR-CAFTA, por sus siglas eninglés), ya que es el primer acuerdo comercial deCentroamérica que incorpora el tema ambiental yla efectiva aplicación de la legislación nacional.
Otros instrumentos internacionales en la materiade relevancia son el Protocolo de Kioto de laConvención Marco de las Naciones Unidas sobreCambio Climático; Convención relativa a losHumedales de Importancia Internacionalespecialmente como Hábitat de Aves Acuáticas;Acuerdo Regional sobre el movimientotransfronterizo de desechos peligrosos; y elProtocolo de Cartagena sobre Seguridad de laBiotecnología del Convenio sobre DiversidadBiológica, entre otros.
Es importante señalar que en octubre de 2004 secreó un nuevo Consejo Nacional del MedioAmbiente (CONAMA)8 y se derogó el DecretoEjecutivo No. 173 de 1990 que le dio vida alprimer CONAMA. Este nuevo Consejo tiene elobjetivo de proponer, gestionar y coadyuvar conlos organismos correspondientes, la aprobaciónde políticas ambientales y la atribución de emitirdirectrices necesarias para la conformación dealianzas estratégicas entre la autoridad ambiental yel sector privado, academia y organizaciones nogubernamentales. Además, en 2005 se creó laDirección General de Inspectoría Ambiental(esquema 1).
Políticas
Para 1999 se tenía una propuesta de políticaambiental y una versión actualizada de la ENMAy su Plan de Acción; sin embargo, con el cambiode gobierno se revisaron ambas propuestas en elmarco del Plan de Gobierno 1999-2004: LaNueva Alianza. De este proceso surgió la PolíticaNacional del Medio Ambiente y LineamientosEstratégicos de 2000 (esquema 1)9.
Además de la Política Ambiental, han surgidopolíticas en ámbitos más específicos: Política deÁreas Naturales Protegidas (2004), PolíticaNacional de Producción Más Limpia (2004),Política Nacional de Calidad del Aire (2003),Política de Lucha contra la Desertificación (2002),Política de Sostenibilidad de los RecursosHídricos (2002), Política de Desechos Sólidos(2001).
4 Fusades
Posterior a la Política Ambiental de 2000, se estáfinalizando la tercera ENMA con una visión delargo plazo 2004-2024, la cual se centra enTemas-Problemas Ambientales Nacionales yGrupos Meta en quienes recae la responsabilidadde implementar la política. La estrategia resalta lanecesidad de la puesta en marcha yfortalecimiento del SINAMA. Asimismo, se haelaborado una serie de estrategias en camposdeterminados de acción: Estrategia Nacional deDiversidad Biológica (2000), Estrategia deConservación y Manejo de la Tortuga Marina(2000), Estrategia Nacional de Inventarios deBiodiversidad (2001) y la Estrategia Regional deManejo Integrado de Recursos Naturales delGolfo de Fonseca (2003).
MARN
Con respecto a la estructura organizacional,financiera y administrativa pública encargadade la gestión pública, se puede constatar que elMARN ha contado, desde su creación, conlimitaciones presupuestarias y técnicas, en dondela cooperación internacional ha sido clave para lapuesta en marcha de la mayoría de accionesambientales.
Desde 1997 hasta la fecha, el MARN ha contadocon cinco ministros para darle continuidad yaplicar lo establecido en la LMA (un promediode dos ministros por año). De todos losministerios, el MARN se encuentra entre lascarteras de Estado que han contado con lospresupuestos más bajos, sino el último. Deacuerdo con el cuadro 1, desde su creación elpresupuesto asignado al MARN ha variado en unrango de US$2.7 a US$13.6 millones. Estosignifica que el MARN no ha alcanzado ni el 1%del presupuesto total asignado al ÓrganoEjecutivo. Para 2008 se espera una reducción del19.2% en su presupuesto. El aumento observadoen 2002, de cerca de US$1 millón se debe a lacreación del SNET.
Los montos mayores fueron asignados en 2004 y2005, esto debido, en buena medida, al apoyo dela cooperación (donaciones) y préstamos
internacionales. Entre 2004 y 2007 el apoyo porparte de donaciones y préstamos internacionalesha representado entre el 31% y 60.3% del montototal, mostrando también que los recursosprovenientes del presupuesto general del Estado,para el período de referencia, se han mantenidoprácticamente constantes (cuadro 2). Estodemuestra la importancia que, en los últimosaños, ha tenido la cooperación internacional en elfuncionamiento y dirección de la gestiónambiental pública.
De hecho, la mayoría de las acciones realizadaspor el MARN obedecen a lineamientos de lacooperación internacional, dada la oportunidadde acceder a recursos financieros. Además, en elmarco del TLC CAFTA-DR se cuenta conrecursos para apoyar la gestión ambiental.
1.1.2 Avances en la gestión ambientalpública
El país ha realizado esfuerzos considerables en lasáreas de recursos hídricos, aire, suelos y coberturavegetal, recursos energéticos, biodiversidad,recursos marinos y costeros, y la situación dedesechos sólidos y peligrosos, y vulnerabilidad denuestro territorio (Fusades y Cedes, 2007b).
El agua es el área de gestión donde más estudiosy diagnósticos se han realizado en el país. En2006, ANDA inició el levantamiento de un mapahidrogeológico que revelará información valiosasobre los mantos acuíferos en distintas áreas delsubsuelo salvadoreño; y SNET presentó losestudios "Balance hídrico dinámico de ElSalvador "y "Diagnóstico nacional de la calidadde aguas superficiales". Entre 2005 y 2006 lasconexiones domiciliares experimentaronaumentos, pasaron de 60% a 65%, de 75% a80% y de 34% a 38% para los hogares totales,urbanos y rurales, respectivamente
En relación con la gestión de la calidad del aire,se cuenta con el Reglamento Especial de NormasTécnicas de Calidad Ambiental (2000), queestablece lineamientos y mecanismos para
5F
usa
de
s
Cuadro 1Presupuesto del MARN dentro del Órgano Ejecutivo 1
1/ El MARN inició sus actividades en 1997 con un presupuesto de US$ 205,040 los cuales están registrados en 1998.2/ Datos preliminaresFuente: Elaboración propia con datos procesados por la Sección de Estudios Macroeconómicos del DEES, con base en la Ley del Presupuesto General delEstado. Varios años.
1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2/
Órgano EjecutivoPresidencia de la República 37.7 38.3 42.7 43.0 43.1 36.6 37.7 42.2 61.5 62.7 51.7 55.9Ramo de Hacienda 42.6 51.3 47.8 47.7 39.6 33.0 31.8 28.2 48.5 50.1 51.8 52.3Ramo de Relaciones Exteriores 20.0 21.3 22.0 21.5 24.1 23.0 21.5 22.5 43.6 31.2 31.6 35.8Ramo del Interior 31.3 15.2 17.2 30.9 34.0 0.0 0.0 0.0 0.0 0.0 0.0 0.0Ramo de la Defensa Nacional 101.2 103.8 110.1 112.0 109.2 109.2 106.1 106.0 106.0 106.4 111.4 115.4Ramo de Gobernación 0.0 0.0 0.0 0.0 0.0 195.1 183.1 183.0 196.2 187.3 201.7 12.7Ramo de Seguridad Pública y Justicia 155.2 148.1 166.2 167.8 170.4 0.0 0.0 0.0 0.0 0.0 0.0 307.2Ramo de Justicia 22.4 23.6 32.7 0.0 0.0 0.0 0.0 0.0 0.0 0.0 0.0 0.0Ramo de Educación 279.6 311.1 335.1 387.0 428.8 471.2 484.5 470.5 483.4 510.7 527.5 635.0Ramo de Salud Pública y Asistencia Social 150.6 151.6 188.3 205.9 222.4 232.0 240.6 247.4 275.5 293.1 304.2 336.7Ramo de Trabajo y Previsión Social 4.7 5.8 7.6 6.9 6.9 6.1 5.7 5.5 7.0 8.6 8.9 9.0Ramo de Economía 9.5 11.7 17.5 27.0 45.2 44.4 42.3 43.4 36.9 41.6 42.0 40.9Ramo de Agricultura y Ganadería 35.9 35.9 33.1 40.1 34.4 40.9 29.2 34.4 35.6 35.6 35.7 41.5Ramo de Obras Públicas, Transporte y Vivienda y Desarrollo Urbano 206.2 206.7 135.8 131.2 138.9 142.6 90.7 144.7 85.4 76.5 54.2 55.8Ramo de Medio Ambiente y Recursos Naturales 0.0 2.9 2.7 3.4 4.1 5.3 5.4 10.6 13.6 7.7 10.5 8.5Ramo de Turismo 0.0 0.0 0.0 0.0 0.0 0.0 0.0 0.0 0.2 5.8 5.4 7.9
Total 1096.9 1127.4 1158.9 1224.4 1300.9 1339.1 1278.6 1338.5 1393.4 1417.5 1436.7 1714.6
Órgano EjecutivoPresidencia de la República 3.43 3.40 3.68 3.51 3.31 2.73 2.95 3.15 4.41 4.42 3.60 3.26Ramo de Hacienda 3.88 4.55 4.13 3.90 3.04 2.46 2.49 2.11 3.48 3.54 3.61 3.05Ramo de Relaciones Exteriores 1.82 1.89 1.90 1.75 1.85 1.71 1.68 1.68 3.13 2.20 2.20 2.09Ramo del Interior 2.85 1.35 1.49 2.53 2.61 0.00 0.00 0.00 0.00 0.00 0.00 0.00Ramo de la Defensa Nacional 9.23 9.21 9.50 9.15 8.39 8.15 8.30 7.92 7.61 7.50 7.75 6.73Ramo de Gobernación 0.00 0.00 0.00 0.00 0.00 14.57 14.32 13.67 14.08 13.22 14.04 0.74Ramo de Seguridad Pública y Justicia 14.15 13.14 14.34 13.71 13.10 0.00 0.00 0.00 0.00 0.00 0.00 17.92Ramo de Justicia 2.04 2.10 2.82 0.00 0.00 0.00 0.00 0.00 0.00 0.00 0.00 0.00Ramo de Educación 25.49 27.59 28.91 31.61 32.97 35.18 37.89 35.15 34.69 36.03 36.72 37.03Ramo de Salud Pública y Asistencia Social 13.73 13.45 16.25 16.81 17.10 17.32 18.81 18.49 19.77 20.68 21.18 19.64Ramo de Trabajo y Previsión Social 0.43 0.52 0.66 0.56 0.53 0.45 0.45 0.41 0.50 0.61 0.62 0.53Ramo de Economía 0.86 1.04 1.51 2.21 3.47 3.31 3.31 3.24 2.65 2.93 2.92 2.39Ramo de Agricultura y Ganadería 3.28 3.18 2.86 3.27 2.65 3.05 2.29 2.57 2.56 2.51 2.49 2.42Ramo de Obras Públicas, Transporte y Vivienda y Desarrollo Urbano 18.80 18.33 11.72 10.71 10.68 10.65 7.09 10.81 6.13 5.40 3.77 3.25Ramo de Medio Ambiente y Recursos Naturales 0.0 0.3 0.2 0.3 0.3 0.4 0.4 0.8 1.0 0.5 0.7 0.5Ramo de Turismo 0.00 0.00 0.00 0.00 0.00 0.00 0.00 0.00 0.02 0.41 0.37 0.46
Total 100 100 100 100 100 100 100 100 100 100 100 100
Millones de dólares
Porcentaje
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Cuadro 2La cooperación internacional y el presupuesto del MARN, 2004-2007
Fuente: Elaboración propia con base en Fusades y Cedes (2007b).
Presupuesto Préstamos y general donaciones
del Estado internacionales PorcentajeUS$ US$ %
2004 5643,150 5000,000 46.98 10643,150
2005 5383,150 8169,900 60.28 13553,050
2006 5333,150 2400,000 31.04 7733,150
2007 5469,885 5000,000 47.76 10469,885
TotalUS$
disminuir las emisiones de fuentes decontaminación fija y móvil. Además, se cuentacon la Política Nacional del Medio Ambiente, lacual definió objetivos y lineamientos sobre lacreación de normas, reglamentos y obligacionespara reducir y regular las emisiones de todo tipode fuentes contaminantes. A finales del 2003 seelaboró la Propuesta de Política Nacional deCalidad del Aire.
El MARN adquirió en 2004 el programa demonitoreo de calidad del aire financiado porSwiss Contact y operado, desde 1996, porFusades. Actualmente, representa el únicoesfuerzo permanente por medir la calidad del aireen la zona urbana de San Salvador, aunque seredujo de 8 a 4 estaciones de monitoreo. Para2005 se presentó el "Diagnóstico de la Calidaddel Aire, Levantamiento de Fuentes y Diseño deRed de Monitoreo" como parte del Programa deDescontaminación de Áreas Críticas, el cualreveló información valiosa, basadapreponderantemente en estimaciones.
En materia de gestión de desechos sólidos, secuenta con el Reglamento Especial para laGestión Integral de los Desechos Sólidos (2000),la Política de Desechos Sólidos (2001). En 2001se realizó el Primer Censo de Manejo deDesechos Sólidos, y actualmente se cuenta con unsegundo censo (no publicado aún). También serealizó un mapa de vulnerabilidad que identificózonas aptas para la instalación de rellenossanitarios. En 1999 nació el primer relleno
sanitario. Para 2005 aproximadamente 35% delos desechos recolectados se depositaban ennueve rellenos sanitarios.
Con respecto a la situación del uso de suelo, sehan logrado importantes avances. Uno de losesfuerzos más significativos de conservación delos suelos es el Programa Ambiental de ElSalvador (PAES), que comenzó a operar en 1998en la cuenca alta del Río Lempa con el objetivode disminuir el azolvamiento del Cerrón Grandey mejorar el nivel de vida de la poblaciónbeneficiaria. PAES ha logrado reducir la erosión,descubrió nuevos manantiales, aumentó laplusvalía de las fincas, incrementó la concienciaconservacionista en al menos el 60% de lapoblación, y facilitó el cultivo de al menos 8,000hectáreas de frutales en toda el área de influenciadel proyecto.
En 2002 se aprobó la nueva Ley Forestal, cuyaautoridad competente es el MAG, y dejó fuera desu regulación las áreas naturales protegidas y losbosques salados. De esta forma se separaron lasáreas protegidas con fines ambientales o deconservación y las áreas forestales productivas10.En 2003 se identificaron las "Tierras Kioto", conpotencial para plantación de bosques bajo elMecanismo de Desarrollo Limpio, según loslineamientos del Protocolo de Kioto. Se estimaque el país cuenta con 196,588 hectáreas conpotencial de plantaciones comerciales y sistemasagroforestales y 218,836 hectáreas para laregeneración asistida del bosque natural.
7Fusades
En 2006 se presentó el documento de consulta"Formulación de una Estrategia de DesarrolloForestal" y la propuesta de Estrategia Forestal delMinisterio de Agricultura y Ganadería (MAG),como respuestas a la elevada brecha entre el usopotencial y el uso actual del suelo agrícola y delbosque. Estas iniciativas señalan la necesidad degeneración de información oportuna.
En cuanto a la gestión de recursos energéticos,específicamente en generación eléctrica, la CELha anunciado la construcción a mediano plazo detres centrales hidroeléctricas (Chaparral, Cimarróny El Tigre) lo cual aumentaría el peso de lageneración de energía eléctrica renovablemediante recursos hídricos. Además, se hanelaborado varios estudios y trabajos académicosque demuestran el potencial del país para lageneración de energía eléctrica limpia. Ennoviembre de 2007, se aprobó la Ley deIncentivos Fiscales para el Fomento de lasEnergías Renovables en la Generación deElectricidad11.
Respecto a la biodiversidad y áreas naturalesprotegidas, en 2000 se creó la Dirección dePatrimonio Natural y se cuenta con la EstrategiaNacional de la Diversidad Biológica (2002) y elPlan de Acción Quinquenal (1999-2004), que ledieron sentido y dirección al quehacer relacionadocon los compromisos del Convenio sobreBiodiversidad12. El país cuenta con el Sistema deÁreas Naturales Protegidas (SANP) y con laEstrategia Nacional de Inventario y Monitoreo dela Biodiversidad, que busca orientar las acciones yoptimizar los esfuerzos nacionales en materia deinventario de los recursos biológicos del país. En2005 se aprobó la Ley de Áreas NaturalesProtegidas, cuya autoridad competente es elMARN, con el propósito de conservar ladiversidad biológica, asegurar el funcionamientode los procesos ecológicos esenciales y garantizarla perpetuidad de los sistemas naturales.
En el marco del SANP, se elaboró el mapa delCorredor Biológico Nacional (CBN), concebidocomo un "conjunto de áreas naturales y zonas deinterconexión del territorio nacional en las cuales
se promoverán actividades de manejo sosteniblede los recursos naturales, a fin de generar bienes yservicios ambientales a la sociedad".
Con respecto a la gestión de nuestros recursoscosteros marinos, en 2005, los países deCentroamérica lanzaron la Política de Integraciónde Pesca y Acuicultura en el IstmoCentroamericano13. A partir de 2003 se inició enEl Salvador la pesca industrial del atún, lo cualhizo que en ese año el volumen de producción dela pesca industrial aumentara en 638%. Por tanto,la industria atunera se ha convertido en elprincipal rubro de pesquería comercial del país.De igual forma, la captura de langostino hacrecido fuertemente en los últimos años. En 2005comenzó a regularse la pesquería del tiburóndebido a la práctica del "aleteo" (mutilación de lasaletas de tiburón, altamente apetecidas en elmercado asiático). El tiburón y sus subproductosrepresentan el 7% de las exportaciones pesquerasdel país.
Cendepesca ha mantenido constante su papel deinvestigación y ordenamiento del sector conapoyo internacional. De igual forma, Icmares hanmantenido activa su labor de investigacióncientífica. En diciembre de 2001 se creó laComisión Nacional para la Marea Rojaconformada por el MAG, MARN y el MSPAS,para hacer frente a las repercusiones de la marearoja, provocada por la proliferación excesiva dedinoflagelados, que se alimentan de subproductosarrastrados por la erosión del suelo en la épocalluviosa.
En el área de riesgos naturales yvulnerabilidad, en 2001 se creó el ServicioNacional de Estudios Territoriales (SNET)encargado del servicio meteorológico,hidrológico, geológico, oceanográfico y degestión del riesgo. Este último tiene comoresponsabilidad "los procesos de elaboración yanálisis de escenarios de riesgo, definiéndosecomo el diseño de estrategias y acciones para sureducción que deberán ser incorporadas en losplanes de desarrollo a escala nacional, regional ylocal".
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Para reducir las amenazas de los fenómenoshidrometeorológicos se han establecido losSistemas de Alerta Temprana a tres niveles:nacional, centralizado y local. Además, existenotras iniciativas desde la sociedad civilencaminadas a la implantación de sistemas dealerta temprana de inundaciones comunales. ElSNET creó un programa de vigilanciapermanente, y para ello se cuenta con una redgeoquímica con seis estaciones, con lo que seoptimizan las señales de alerta temprana en crisisde seis sistemas volcánicos: Santa Ana-Izalco-Coatepeque, San Salvador, San Vicente y SanMiguel. Además se monitorea el lago deIlopango. En 2005 se aprobó la Ley dePrevención y Mitigación de Desastres y deProtección Civil, la cual tiene por objetoresponder de forma efectiva a los desastres decausa natural o humana en el país.
Finalmente, en el área de gestión de desechospeligrosos, se aprobó el Reglamento Especial enMateria de Sustancias, Residuos y DesechosPeligrosos (2000), con lo que se refuerza el marcolegal para enfrentar el problema.
1.1.3 Legislación ambiental: retospendientes
Dos de los avances más importantes para elfortalecimiento de la gestión ambiental pública enEl Salvador han sido, sin duda, la creación delMARN en 1997 y la aprobación de la Ley delMedio Ambiente en 1998 y sus reglamentos.También han sido aprobadas otras leyesnacionales e instrumentos internacionales en lamateria.
Sin embargo, no se ha alcanzado una aplicaciónefectiva de la LMA, por falta de prioridadpolítica y de recursos financieros y humanos en elMARN. Asimismo, existen graves defectos en laley, tales como una regulación diminuta eincompleta y conflictos de constitucionalidad.Fusades y Cedes (2007b) señalan que:
- Es necesario aprobar con carácter urgente lalegislación complementaria para la protecciónambiental, a veces prevista por la mismaLMA, como la Ley General de Aguas y la Leyde Ordenamiento y Desarrollo Territorial.
- Desarrollar una legislación para laimplementación de instrumentos de mercadopara la disminución de la contaminación,aumento de servicios ambientales ypromoción del uso eficiente de nuestrosrecursos.
- Es urgente revisar la legislación ambiental a finde hacer efectivos los principios que lainforman y que no se pueden aplicar por faltade una normativa que los desarrolle, a fin dellenar los numerosos vacíos legales quecontiene y superar los constantes señalamientosde inconstitucionalidad de los reglamentos quela desarrollan y que han sido utilizados paracomplementarla sin pasar por la AsambleaLegislativa. El ejemplo más señalado de estaineficacia es el del principio "el que contaminapaga", contemplado en el artículo 2 de laLMA, pero que no puede hacerse efectivo porno establecerse normas de responsabilidad enla misma.
- Como parte de la revisión de la legislaciónambiental, debe tenerse especial cuidado en lamateria relativa a la delimitación decompetencias para la aplicación de las leyes.Existen ciertas materias, como agua, aire,desechos peligrosos, contaminación sónica,etc., sobre las que, de conformidad a leyesvigentes, varias oficinas de gobierno central ymunicipal e instituciones autónomas, a veceshasta cuatro o cinco de ellas, tienen idénticascompetencias, creando total confusión sobreel manejo de los recursos y los derechos de losparticulares.
- Los tratados internacionales ambientalesratificados por El Salvador contienen unamultitud de obligaciones que el país debecumplir, tanto internamente como anteorganismos internacionales, y que sonignoradas por las autoridades. Es necesario
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recopilar y revisar dichos instrumentos paradeterminar los compromisos adquiridos,darles la normativa legal que les corresponde ydifundirlos entre la población.
1.1.4 Gestión ambiental privada
En este documento se entiende por gestiónambiental privada todos los esfuerzos y accionesdestinados a proteger y conservar el medioambiente y los recursos naturales por parte delsector empresarial, academia, sociedad civilorganizada y comunidades.
Actualmente, existen más de 160 OPD en lasformas de asociaciones, fundaciones, grupos,juntas, sociedades y asociaciones comunales quetrabajan directamente en el tema del medioambiente. Además, existe una importante serie deesfuerzos e iniciativas exitosas por parte de lossectores empresariales, academia, sociedad civilorganizada y las comunidades.
Existe una diversidad de iniciativas y experienciasexitosas de gestión ambiental privada en el paísen: manejo de áreas naturales por parte decomunidades rurales; microempresas de turismoecológico y agrícola; pago por serviciosambientales; producción más limpia; recuperacióny reciclaje de desechos; inventarios de flora yfauna; café amigable con el medio ambiente;certificación ambiental; venta de créditos dereducción de emisiones de carbono; y desarrollosostenible (anexo 1).
Sin embargo, a pesar de estos esfuerzos, muchosde ellos voluntarios, los avances en materia degestión ambiental privada todavía soninsuficientes. Es necesario fortalecer y estrechar lasrelaciones y esfuerzos entre el sector privado y elMARN. Existe además, la necesidad dedocumentar las lecciones y barreras encontradaspor estas iniciativas privadas, a fin de que seanretomadas en la esfera de diseño de políticapública ambiental.
Una encuesta realizada por Fusades en 2005 amicro, pequeñas y medianas empresas, mostróque el 48% de la población no conoce ninguna delas leyes ambientales; el 64% desconoce cuál es laprincipal institución encargada de proteger elmedio ambiente en el país y el 81% no realizaninguna medida para disminuir sus desechos14.En ese mismo año y de acuerdo con la DirecciónGeneral de Estadística y Censos, el 58% de lapoblación no conoce la existencia de la LMA,42% no saben si existen problemas ambientales y15% dicen que no hay problemas ambientales.
A partir de la celebración de la Cumbre de laTierra de 1992, el enfoque de Producción másLimpia, aparece como una estrategia que integralos aspectos de competitividad empresarial yprotección al medio ambiente (Marcotte, Weavery Oven, 2003).
Producción más limpia
Según el Programa de las Naciones Unidas parael Medio Ambiente (PNUMA), la Producciónmás Limpia es la aplicación continua de unaestrategia ambiental “preventiva” integral a losprocesos, productos y servicios, con el fin deincrementar la eficiencia y reducir los riesgos parael ser humano y el medio ambiente. Agrega,además, que es una estrategia ganadora-ganadora,en el sentido que protege al medio ambiente,consumidor y trabajador, a la vez que mejora laeficiencia, rentabilidad y competitividadempresarial (PNUMA, 2005)15. En los últimosaños, la experiencia ha demostrado que, a largoplazo, la Producción más Limpia genera másbeneficios que los métodos tradicionales detratamiento al final del proceso (BID, 2005)(recuadro 1).
De acuerdo con Uribe et al (2001), desde elpunto de vista financiero, la instalación detecnologías “al final del proceso” implica para elempresario una inversión inicial en capital y elaumento de los costos de producción (Uribe etal, 2001)16. Señala, también, que los efectos sobre
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la competitividad de la implementación detecnologías al “final del proceso” y de estrategiasde “prevención de la contaminación” sondiferentes y, en principio, evidentes: en el primercaso el aumento de los costos de producciónimplica una pérdida de competitividad, mientrasen el segundo, la disminución de los mismosaumenta la competitividad (Uribe et al, 2001)(gráfica 1).
En relación con lo anterior, en el nuevo escenariode globalización, impuesto por los tratados delibre comercio, de mayores niveles decompetencia y exigencias ambientales y deconsumidores, la Producción más Limpia seconvierte en un elemento estratégico para lasempresas para lograr una mayor innovación ycompetitividad.
Tradicionalmente se ha considerado al Estado, através de la regulación formal, como el únicoactor que puede inducir cambios en eldesempeño ambiental de las empresas. Bajo esteenfoque, solo existirían interacciones entre dosagentes: el Estado y las empresas. Sin embargo, laexperiencia desarrollada indica que aparte delEstado y sus regulaciones, la presión de lascomunidades y las exigencias del mercado, ejercenun papel importante para inducir el desempeñoambiental de las empresas (Uribe et al, 2001)17.
Afsah, Laplante y Wheeler (1996) sugieren que esnecesario avanzar a una “nueva estrategia” basadaen la interacción de múltiples actores: empresa,Estado, comunidad y el mercado; así como en elofrecimiento de un conjunto o múltiplesincentivos (basados en instrumentos económicos,de regulación directa y de información).
Así, el conjunto de múltiples incentivos motiva un“proceso de presión regulatoria, negociación, yconstrucción de consenso” entre los actoresseñalados arriba. Agregan, además, que en estosprocesos de negociación política es adonde sedan, en la práctica, los esfuerzos por reducir lacontaminación y mejoras en el desempeñoambiental de las empresas (Afsah, Laplante yWheeler, 1996, citado por Acquatella, 2001).
Estas políticas deben buscar la costo-efectividad,es decir, disminuir la degradación ambiental,generada por la contaminación, al costo socialmás bajo (Huber, Ruitenbeek y Serôa da Motta,1998). En este sentido, Acquatella (2001) señalaque las autoridades ambientales de AméricaLatina y el Caribe, enfrentan el reto de lograrobjetivos de mejorar la calidad ambiental almenor costo económico posible.
Recuadro 1Recuadro 1Recuadro 1Recuadro 1Recuadro 1Beneficios del enfoque de producciónBeneficios del enfoque de producciónBeneficios del enfoque de producciónBeneficios del enfoque de producciónBeneficios del enfoque de producciónmás limpiamás limpiamás limpiamás limpiamás limpia
Fuente: BID (2005).
• Ahorro de energía y materias primas• Ahorro en el gasto del control de la
contaminación• Aumento en la eficiencia de los procesos• Mejora de la productividad• Mejores medidas de sanidad y seguridad• Trabajadores más motivados• Descensos en las primas financieras y seguros• Mejor imagen pública y mayor confianza del
consumidor• Disminución de los riesgos• Reducción de residuos y materiales tóxicos
Gráfica 1Gráfica 1Gráfica 1Gráfica 1Gráfica 1Inversiones y costos: tratamiento al final delInversiones y costos: tratamiento al final delInversiones y costos: tratamiento al final delInversiones y costos: tratamiento al final delInversiones y costos: tratamiento al final delproceso versus Producción más Limpiaproceso versus Producción más Limpiaproceso versus Producción más Limpiaproceso versus Producción más Limpiaproceso versus Producción más Limpia
Fuente: Tomado de Uribe, et al (2001)
Tiempo
Costostotales
Sin ningunainversión
Inversión
Costo adicional
Con tratamientoal final delproceso
Tiempo
Costostotales
Sin ningunainversión
Inversión
Con producción más limpia
Ahorro
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1.2 Gestión ambiental: desafíos para2009-2014
Sobre la base del marco de referencia propuesto,las secciones precedentes permiten visualizar, porun lado, los logros y avances de lainstitucionalidad ambiental pública expresados enla explosión de marcos normativos ambientales yorganizaciones (Política Nacional de MedioAmbiente y otras políticas; la LMA, reglamentosy otras leyes relacionadas; la creación del MARN,SNET, CONAMA, SINAMA, y otros)generados a partir de 1997; por otro lado,permite vislumbrar también, los esfuerzos que, adiferentes escalas, se han desarrollado en elámbito de gestión ambiental privada del país(sector empresarial, comunidades rurales,academia, y otros)18.
Sin embargo, al revisar la información disponiblesobre la tendencia de los indicadores asociadoscon nuestros recursos hídricos, aire, suelos ycobertura vegetal, recursos energéticos,biodiversidad, recursos marinos y costeros, y lasituación de desechos sólidos y peligrosos, y lavulnerabilidad de nuestro territorio, se constata eldelicado estado en que se encuentran nuestrosrecursos naturales y medio ambiente. Lo anteriormuestra que el ritmo de la dinámica dedegradación ambiental ha crecido más rápidoque la capacidad institucional paraenfrentarla.
Para el logro de los objetivos de la políticaambiental, la gestión ambiental del país debesuperar, en el mediano plazo, desafíos en tresáreas importantes: a) avanzar hacia una fase degobernabilidad ambiental; b) promoción deinstrumentos de mercado (o económicos); yc) fortalecimiento del marco normativo.
• Tal como lo señalan Fusades y Cedes (2007a),es importante que la gestión ambiental del paíspase a una nueva fase en donde se promuevauna gobernabilidad ambiental efectiva.Esto supone desarrollar capacidadesnacionales para hacer cumplir la ley y permitirla participación de los ciudadanos en la toma
de decisiones; fortalecer los recursosfinancieros y técnicos del MARN para quecumpla en forma óptima su función deregulador y facilitador de procesos decoordinación y negociación. Además suponeque la gobernabilidad ambiental debepromover la eficiencia económica y elfomento de la innovación en la gestiónambiental.
• A la fecha, el desarrollo de la gestiónambiental pública ha favorecido laimplementación de instrumentos de regulacióndirecta (normas de calidad ambiental ycontaminación) e instrumentos administrativosy de planificación (permisos y estudios deimpacto ambiental), todos estos respaldadoscon legislación específica. La gestión ambientaldel país tiene muy poca experiencia con laimplementación de instrumentos demercado para la protección ambiental;asimismo, no existe un marco normativo querespalde la implementación de estosnovedosos instrumentos. Esto resulta críticopara el logro de los objetivos de la políticaambiental (especialmente para el logro demetas ambientales al costo social más bajo), yaque los primeros instrumentos de políticageneran problemas de efectividad en costos;mientras que los últimos generan incentivospara innovar y descubrir formas más baratasde reducir la contaminación y aumentar losservicios ambientales generados por losecosistemas naturales y agrícolas, además delos recursos financieros que generan -como lomuestran los resultados de las experienciasinternacionales.
• Finalmente, es importante fortalecer el marconormativo ambiental del país con la finalidadde: superar los vacíos legales asociados con laefectividad de los principios que informan a laLMA; delimitar en forma clara lascompetencias para la aplicación de las leyesambientales; aprobar con carácter urgente lalegislación complementaria para la protecciónambiental; y cumplir con los compromisosadquiridos en los tratados internacionalesambientales ratificados por el país.
12 Fusades
En el contexto de la gestión ambiental, enfrentarestos tres desafíos, en el mediano plazo, lepermitiría al país el logro de los objetivosambientales al menor costo social posible;contribuir a la competitividad y crecimientoeconómico; y mejorar la calidad de vida de lossalvadoreños.
2. Protección de nuestros recursosnaturales: hacia una estrategiafinanciera interna
Desde su creación, el MARN ha tenidolimitaciones financieras (cuadro 1). A partir de2004 ha complementado la asignación de susrecursos con préstanos internacionales ydonaciones. Es importante fortalecer al MARNcon los recursos financieros necesarios para quecumpla en forma adecuada su función deregulador y facilitador en materia de gestiónambiental, tomando en cuenta que el país enfrentaprioridades en el área social, tales como, laeducación y salud; y restricciones presupuestarias.
Por lo tanto, en el mediano plazo, se debe depriorizar las diferentes alternativas para generarlos recursos financieros necesarios, sobre la basede cambios institucionales que incentiven, porun lado, el uso eficiente, y por otro, la protecciónde nuestro recurso natural renovable de mayorrelevancia para el crecimiento económico,competitividad y calidad de vida de lossalvadoreños.
En este contexto, Fusades ha señalado que elagua representa el recurso natural renovable másimportante y estratégico del país, ya que -apartede ser indispensable para la vida- desempeña dosfunciones cruciales para nuestro desarrolloeconómico y social (sección 4.2):
• Por un lado, constituye un insumo estratégicopara los sectores residencial, comercial,industrial, hidroeléctrico, turismo, agrícola,
entre otros; y de forma más específica, elacceso a agua potable y saneamientocontribuye a mejorar la productividad de lasempresas y personas, y por ende sucompetitividad.
• Por otro lado, el acceso a agua potablerepresenta un factor crítico para aliviar lapobreza, y por lo tanto, para promover eldesarrollo humano.
Además de lo anterior, priorizar el recurso aguapermitiría una acción de mayor envergaduranacional, debido a que el referido recurso tieneinteracción directa y una dinámicacatalizadora con otros recursos naturales yáreas de gestión: suelo, cuencas, coberturavegetal, hidroelectricidad, gestión riesgos, cambioclimático.
Inicialmente, el desarrollo de una estrategiafinanciera que priorice la gestión del recursohídrico, supone instaurar un cobro por uso de aguanatural entre los grandes usuarios del país yesquemas de pago por servicios ambientales hídricos;realizar modificaciones, ajustes e institucionalizaruna política de tarifas de agua potable que permitarecuperar los costos de eficiencia de los diferentesproveedores del servicio de agua potable del paísy los costos de protección de las fuentes de agua(reconocer el origen del agua); focalizar el actualsubsidio al agua potable e implementarlo en dondeno existe. También, supone, como antesala,contar con las "reglas de juego" necesarias parainiciar el proceso del mencionado cambioinstitucional: una ley general de aguas, ley de aguapotable, creación de un ente rector del sector derecursos hídricos y una ley de ordenamientoterritorial. Es importante destacar que la GestiónIntegrada de Recurso Hídrico (GIRH) se haperdido en El Salvador. Lo anterior permiteordenar el sector.
Avanzar hacia una gestión integrada de nuestrorecurso natural renovable más valioso, significareconocer que el costo social de no llevar a caboacciones dirigidas a promover la eficiencia en eluso y administración del recurso esconsiderablemente mayor, que el deimplementarlas.
13Fusades
Gestión integrada de recursos hídricos
La GIRH es un proceso que promueve el manejoy desarrollo coordinado del agua, la tierra y losrecursos relacionados, con el fin de maximizar elbienestar social y económico resultante de maneraequitativa, sin comprometer la sustentabilidad delos ecosistemas vitales.
Este concepto, en contraste con el ”tradicional”manejo fragmentado de recursos de agua(enfoque sectorial), en su nivel más fundamentalse preocupa por el manejo de la demanda yoferta de agua. Por lo tanto, la “integración”puede ser considerada bajo dos categoríasbásicas:
• El sistema natural, con su importancia críticapara la calidad y la disponibilidad del recurso,y
• El sistema humano, el cual determinafundamentalmente el uso del recurso, laproducción de desechos y la contaminacióndel recurso, que también debe establecer lasprioridades de desarrollo.
Los criterios dominantes de la GIRH son: laeficiencia económica en el uso del agua, equidad yla sustentabilidad ecológica y ambiental.
En 1992, se desarrolló en Dublín, Irlanda, laConferencia Internacional sobre el Agua y elMedio Ambiente, en la cual se hizo unllamamiento para implementar un enfoqueradicalmente nuevo a la evaluación,aprovechamiento y gestión de los recursos deagua dulce, mediante un compromiso político yuna participación que abarque desde las altasesferas del gobierno hasta las comunidades.
A partir de la Conferencia se adopta laDeclaración de Dublín y los principios rectorespara la gestión integrada del agua, llamados losPrincipios de Dublín:
1. El agua dulce es un recurso vulnerable yfinito, esencial para mantener la vida, eldesarrollo y el medio ambiente.
2. El desarrollo y manejo de agua debe estarbasado en un enfoque participativo,involucrando a usuarios, planificadores yrealizadores de política a todo nivel.
3. La mujer desempeña un papel central en laprovisión, el manejo y la protección del agua.
4. El agua posee un valor económico en todossus usos competitivos y debiera serreconocido como un bien económico.
2.1 Agua potable y recursosfinancieros
La necesidad de implementar una estrategiafinanciera interna vinculada con el recurso hídrico,queda evidenciada al analizar una de lasprincipales fallas institucionales asociada con eluso, desarrollo y gestión del referido recurso: laactual institucionalidad no ha sido capaz de llevaracceso universal de servicios de agua potable ysaneamiento a la población -sobre todo la rural.Buena parte de este problema recae en la débilgestión financiera de la mayoría de losproveedores del servicio de agua potable,asociado con una débil política tarifaria y desubsidios directos.
Sobre la referida falla institucional, asociada conlos proveedores de agua del país, el BancoMundial señala que los sistemas descentralizadosno generan los recursos financieros necesariospara su expansión y que no poseen una adecuadapolítica de tarifas. Asimismo, señala que lossistemas municipales fijan sus propias tarifas yposeen una extensa gama de niveles de tarifas,que van desde US$0.06 y US$0.60 por m3.Indica, además, que en los sistemas deautoabastecimiento existen cargos por laextracción de agua de US$0.12 por m3; y que enlos sistemas operados por juntas de agua rurales yasociaciones de desarrollo comunal, las tarifas deagua son mucho más altas que las que cobraANDA, entre US$4 y US$8 por mes (BancoMundial, 2006)19.
14 Fusades
Con respecto a la política tarifaria implementadapor ANDA, los últimos tres cambios de tarifa sedieron en diciembre de 1994, diciembre de 2001y julio de 200620. De acuerdo con el anexo 2, lastarifas establecidas por ANDA, desde 1994, hanmantenido la misma metodología básica para ladeterminación del monto de la factura de agua(es decir, la fórmula de cálculo) para usuariosresidenciales, industriales y comercio, entre otros21.
En el período referido, han permanecidoinalterados: las tarifas mínimas residenciales(US$2.29 por mes) y no residenciales (paraindustria y comercio) (US$3.76 por mes),aplicadas hasta un consumo de 10 m3 por mes; elcargo fijo para todos los usuarios de US$1.15por mes; la tarifa base (t) por metro cúbico deUS$0.2091, para consumos entre 11 y 30 m3 parausuarios residenciales, industria y comercio22;cobro a explotaciones privadas (US$0.0628 porm3 de agua producida) y la tarifa residencial parael interior del país (que posee un descuento de20%). Además, aunque en los Decretos la tarifabase por m3 incluye el componente de protecciónde fuentes, hasta la fecha, su valor ha sido cero(anexo 2).
La nueva administración de ANDA (que inició sugestión a partir de junio de 2006), responsable delúltimo ajuste de tarifas, impulsó cambiosimportantes al establecer nuevos bloques deconsumo, los cuales estuvieron acompañados deaumentos en la tarifa base (t) a partir deconsumos mayores a 20 m3 por mes, parausuarios residenciales, y a partir de consumosmayores a 30 m3, para usuarios industriales(anexo 2).
Al considerar a una familia de consumo mediode agua, representativa del AMSS (cuyo consumo,en promedio, fue de 32 m3 por mes para elperíodo 1995-2005), la factura pasó, enpromedio, de US$6.00 por mes, entre diciembrede 1994 y noviembre 2001, a US$8.09 por mes,entre diciembre de 2001 y junio 2005, y aUS$8.51 por mes, entre julio 2005 a la fecha(gráfica 2). El cambio tarifario entre 2001 y 2006representó un incremento de 5.2 % para lafactura residencial media. La factura paraconsumos menores de 10 m3 y entre 11 m3 y 20m3 de agua por mes, se mantuvo igual durante lostres cambios de tarifa. Así, el efecto directo de losdos últimos cambios de tarifa, fue la afectación
Gráfica 2ANDA: impacto de los cambios en la tarifa en la facturaresidencial de agua en el AMSS, 1994-2007 1
(US$ por mes)
1/ Para el consumo menor a 10 m3 se consideró un consumo de 10 m3; para elconsumo entre 11 y 20 m3, un consumo de 15 m3.Fuente: Elaboración propia.
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Tarifas 1994
US$ 6.0
US$ 2.72
Tarifas 2001
US$ 8.09
US$ 2.72
Tarifas 2006
US$ 8.51
US$ 2.72
US$ 2.29 US$ 2.29 US$ 2.29
Consumo mayor a 20 m3
Consumo entre 11 y 20 m3
Consumo menor a 10 m3
15Fusades
de los consumos residenciales mayores a 20 m3
por mes (que representaron, 1996 y 2005, cercadel 70% de los hogares del AMSS) (gráfica 2).
Asimismo, la factura para consumos menores a10 m3 para la industria y comercio semantuvieron inalterables en los tres cambios detarifas. De igual forma, la factura para consumosentre 11 y 30 m3 para estos importantes usuariosse mantuvieron relativamente constantes (aexcepción del período entre 1994 y 2001, debidoal aumento de los coeficientes para el cálculo delas facturas, anexo 2). Tal como lo muestra lagráfica 3, los dos últimos cambios de tarifaafectaron solamente los consumos mayores a 30m3 por mes.
Así, los aumentos en las tarifas de agua, efectivosen ciertos grupos de usuarios (residenciales conconsumos arriba de 20 m3, e industria y comerciocon consumos arriba de 30 m3), no le hanpermitido al mayor proveedor de agua potableen el país, ANDA, constituirse en una instituciónrentable.
Al analizar los montos de la factura y el preciopor metro cúbico de agua para todos los niveles
de consumo, en los tres cambios tarifarios, sepueden apreciar dos aspectos (gráficas 4 y 5):
a) Con respecto a la factura, el cambio entre2001 y 2006 refleja el aparecimiento denuevos bloques de consumo y que seafectaron los consumos arriba de los 20 m3
y en especial los consumos arriba de los 40m3 (gráfica 4).
b) Con respecto al precio por metro cúbico, sibien se afecta a los consumos arriba de los 20m3 , se castigaron fuertemente los hogaresque consumen arriba de 40 m3. Estosexperimentaron un aumento promedio en elprecio por metro cúbico de 40%. Sinembargo, estos hogares representansolamente el 11% de los hogares atendidospor ANDA. Por lo tanto, el cambio tarifariode 2006 no generó ningún incentivo parahacer un uso eficiente del agua en el 89% delos hogares. Además, la tarifa mínimaaplicada a los consumidores residencialesentre 0 y 10 m3 generó un incentivoperverso: los que consumen más pagabanmenos y los que consumen menos pagan más(gráfica 5).
Gráfica 3ANDA: impacto de los cambios en la tarifa en la factura deagua para industria y comercio, 1994-2007 1 (US$ por mes)
1/ Para el consumo menor a 10 m3 se consideró un consumo de 10 m3; para el consumo entre11 y 30 m3, un consumo de 20 m3; para consumos mayores de 30 m3, un consumo de 35 m3.Fuente: Elaboración propia.
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Tarifas 1994 Tarifas 2001 Tarifas 2006
US$ 3.76 US$ 3.76 US$ 3.76
US$ 6.38US$ 7.84 US$ 7.84
US$ 7.84US$ 8.68 US$ 8.68
US$ 10.30
US$ 12.86
US$ 16.90
US$ 12.86US$ 14.32
Comercio
Industria
ComercioIndustria
Comercio e Industria
Consumo mayor a 30 m3
Consumo entre 11 y 30 m3
Consumo menor a 10 m3
16 Fusades
Por lo tanto, y con base en la informaciónmostrada anteriormente, los aumentos en lastarifas de agua efectivos en ciertos grupos deusuarios , no le han permitido al mayorproveedor de agua potable en el país, ANDA,constituirse en una institución rentable.
Lo anterior, se puede constatar al comparar losingresos promedios por m3, que ANDA percibeen el AMSS, con el costo promedio por m3 de
agua para ANDA. Entre 1994 y 2004, losingresos por m3 no han sido mayores que loscostos de producir un m3 de agua potable. Para2004, el costo por m3 fue de US$0.64, mientrasque los ingresos fueron de US$0.27 por m3
(gráfica 6).
Esto se ve reflejado, también, al comparar losingresos por facturación anual contra los gastosanuales de ANDA. Entre 1990 y 2005, los
Gráfica 4Factura residencial de agua, según decretos de 1994, 2001 y 2006
Fuente: Gerencia de Macroeconomía del Departamento de EstudiosEconómicos y Sociales (DEES), con base en decretos tarifarios.
Gráfica 5Precio residencial promedio por metro cúbico consumido
Fuente: Gerencia de Macroeconomía del Departamento de EstudiosEconómicos y Sociales (DEES), con base en decretos tarifarios.
$‐
$10.00
$20.00
$30.00
$40.00
$50.00
$60.00
$70.00 1994 2001 2006
$‐
$0.50
$1.00
$1.50
$2.00
$2.50
1994 2001 2006
Aumento promedio 40%
Aumento promedio 4.7%
37.7% hogares51.4% hogares
88.7 hogares 11.4% hogares
17Fusades
ingresos por facturación generados no hanpodido superar los gastos. Éstos hanrepresentado, en promedio, el 68.9%, de losgastos anuales de la institución durante el referidoperíodo (gráfica 7). Ante esta situación, ANDA
debe recurrir a transferencias del sector públicopara hacerle frente a sus obligaciones.
Con respecto a la distribución y focalización delsubsidio al agua potable, el Banco Mundial señalaque para 2004, solamente un 22.10% del montototal del subsidio al agua potable llegó a loshogares más pobres del país (40% más pobre dela población total del país - quintiles 1 y 2).Asimismo, del monto total del subsidio,solamente el 11.79% y 54.93% de éste, eranrecibidos por las poblaciones más pobres delAMSS (17.6% más pobre de la población delAMSS) y áreas rurales del país (64.6% de lapoblación rural más pobre del país),respectivamente (cuadro 3) (Banco Mundial,2006)23. Además, señala que el 64% y el 74.24%del total de hogares más pobres del país y delárea rural no recibieron dicho subsidio (error deexclusión), respectivamente; mientras que del totalde hogares de mayores ingresos del país (60%con mayores ingresos), el 73.88 % recibió elsubsidio (error de inclusión) (cuadro 3).
La situación descrita, entre otras, no le permite alos abastecedores de agua potable y saneamientodel país proveer el servicio con la calidad yeficiencia requerida, así como fortalecer sucapacidad de endeudamiento, cubrir costos deoperación y mantenimiento, y financiar nuevasinversiones.
Sobre esto, entre 2000 y 2006, en promedio, elacceso a conexiones domiciliares de agua potablepara el total de hogares fue de 60%. Para 2006,el 35% de los hogares del país no tuvieron accesoa agua potable (gráfica 8)24. En promedio y parael mismo período de referencia, el 76% y 33% delos hogares urbanos y rurales tuvieron acceso aconexiones domiciliares de agua potable,respectivamente. Es importante destacar queentre 2005 y 2006 las conexiones domiciliaresexperimentaron aumentos, pasaron de 60% a65%, de 75% a 80% y de 34% a 38% para loshogares totales, urbanos y rurales,respectivamente (gráfica 8).
Asimismo, entre 2000 y 2006, en promedio, elacceso a servicios adecuado de saneamiento parael total de hogares fue de 85%. Para 2006, el
Gráfica 6ANDA: ingresos y costos promedios por m3
de agua 1
(US$ por metro cúbico)
1/ Los ingresos por m3 están referidos al Área Metropolitanade San Salvador (AMSS).Fuente: Elaboración propia. Los ingresos fueron calculadoscon base en los Boletines Estadísticos de ANDA para losaños referidos. Los costos fueron tomados de la Memoria deLabores de ANDA, 2004.
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1994 1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004
Ingreso por m3 (AMSS) Costo por m3
Gráfica 7ANDA: comparación de ingresos porfacturación y gastos, 1990-2005 1
(Miles de US$)
1/ Los ingresos por facturación se refieren solamente a losingresos efectivos para los sectores residencial, autónomas,gobiernos y municipalidades e incluyen los servicios dealcantarillado. Los gastos se refieren al gasto real ejecutado dedirección y administración, servicio de deuda externa e interna,comercialización, producción y distribución e inversión.Fuente: Elaboración propia con base en los BoletinesEstadísticos de ANDA. Varios años.
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1990 1991 1992 1993 1994 1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005
Gastos
Ingresos
18 Fusades
16% de los hogares del país no tuvieron acceso asaneamiento (gráfica 9). En promedio y para elmismo período de referencia, el 89% y 76% delos hogares urbanos y rurales tuvieron acceso aconexiones domiciliares de agua potable,respectivamente. Es importante hacer notar queentre 2005 y 2006 el acceso adecuado a
saneamiento experimentó disminución, pasó de86% a 84%, de 91% a 90% y de 77% a 73% paralos hogares totales, urbanos y rurales,respectivamente (gráfica 9).
La revisión de experiencias internacionalespermiten rescatar lecciones para superar losproblemas presentados anteriormente.
Cuadro 3Impacto distributivo y focalización del subsidio al agua potable, 2004
1/ Los hogares más pobres se refieren a los quintiles 1 y 2 de ingreso (el 40% más pobre de la poblacióntotal).
2/ Los hogares de mayor ingreso se refieren a los quintiles 3, 4 y 5 de ingreso (el 60% de la población conmayores ingresos).
Fuente: Tomado del Banco Mundial (2006).
% del monto total del % del total de % del total de subsidio que reciben hogares más pobres hogares de mayor ingreso
los hogares más pobres1 sin subsidio con subsidio2
Area geográfica
Total país 22.1 63.99 73.88Total urbano 17.39 48.75 81.48AMSS 11.75 40.52 86.7Cabeceras 14.8 51.93 84.12Otros urbanos 25.69 53.12 71.95Rural 54.93 74.24 41.99
Gráfica 8Total hogares: acceso a servicios de aguapotable, 2000-2006 1
(Porcentaje de hogares)
1/ El acceso a agua potable solamente se refiere a las conexionesdomiciliares. Para 2006 se incluye la categoría de “colectaagua lluvia”, la cual fue incorporada en la categoría de otros.El acceso amplio incluye además de la conexión domiciliar,las categorías de “cañería del vecino”, “pila o chorro público”,“chorro común” y “pozo (privado o común)”.Fuente: Elaboración propia con base en EHPM.
5760 60 58 58 60
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Gráfica 9Total hogares: acceso a servicios desaneamiento, 2000-2006 1
(Porcentaje de hogares)
1/ El acceso adecuado a saneamiento solamente se refiere a“inodoro a alcantarillado”, “inodoro a fosa séptica” y “letrinaprivada”. Para 2006 se incluye la categoría de “letrina abonera”,la cual fue incorporada en acceso adecuado. El acceso amplioincluye el acceso adecuado y las categorías de “inodoro comúna alcantarillado” e “inodoro común a fosa séptica”.Fuente: Elaboración propia con base en EHPM.
84 85 86 83 85 86 84
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2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006
Acceso adecuado
19Fusades
2.2 Agua natural, pago por serviciosambientales y recursosfinancieros
En este punto, es necesario aclarar que el término"cobro por uso de agua" está asociado con el usode agua natural (sin procesar) por parte de losgrandes usuarios de agua (los subsectores de aguapotable y saneamiento, riego, industria ycomercio, energía, turismo, entre otros); y eltérmino "tarifas de agua" está vinculado con elagua procesada (o que tiene algún nivel detratamiento para un uso determinado), como esel caso del servicio de abastecimiento de aguapotable (esquema 2)25.
Reconocer el valor del agua natural, significareconocer el origen del agua, es decir, el servicioambiental (beneficio externo) que ofrecen los
ecosistemas de regular y almacenar el agualluvia.
Establecer un cobro por uso de agua entre losgrandes usuarios del país permitiría generarrecursos financieros importantes para poner enmarcha esquemas de pago por servicios ambientales26.
Estos novedosos instrumentos de mercado, tieneel potencial de incentivar prácticas de agriculturasostenible -que a su vez incrementan laproductividad- y actividades de conservación yprotección de áreas naturales, de tal forma quepermiten mantener y/o aumentar el servicio deregulación y almacenamiento de agua lluvia.
En relación con el cobro por uso de agua natural,el anteproyecto de Ley General de Aguas27
preparado por el MARN, tenía contemplado, através de la Comisión Nacional del Agua (el enterector propuesto) el establecimiento de un canonde cuenca, concebido como una contraprestaciónpor el uso y aprovechamiento de las aguasnacionales (Rodríguez y Carranza, 2006)28.
Esquema 2Cobro por uso de agua y tarifas de agua potable
Ciclo del agua
Agua subterránea
Agua superficial
Evapotranspiración
Cobro por uso de agua: Mecanismo de asignación del agua natural a grandes usuarios
Agua potable y saneamiento Riego Energía RecreaciónIndustria
Consumidores
Tarifas de agua potable
Proveedor 1 Proveedor 2 Proveedor 3
Nivel 1
Nivel 2
Fuente: Elaboración propia.
20 Fusades
2.2.1 Pago por servicios ambientales: másallá del bosque 29
De acuerdo con la Evaluación Ecosistémica delMilenio, los servicios ambientales son "losbeneficios que las personas obtienen de losecosistemas"30. Estos servicios han sido
clasificados de diferentes formas; sin embargo,entre los más destacados se encuentran: laregulación y almacenamiento de agua lluvia(mantenimiento del ciclo hidrológico); mitigaciónde desastres naturales; conservación de labiodiversidad; mitigación del calentamientoglobal; y la belleza escénica, clave para fomentarvarios tipos de turismo (ecológico, científico,cultural, aventura, de montaña) (recuadro 2)31.
Recuadro 2Servicios ambientales: beneficios externos para la sociedad
Desde el marco de la economía ambiental, los servicios ambientales son considerados "beneficiosexternos" (externalidades positivas) producidos por actividades productivas agrícolas o ecosistemasnaturales: la agricultura sostenible, plantaciones forestales y bosques, áreas naturales, entreotros . Para ejemplificar este concepto, supongamos que los agricultores de la parte alta de unadeterminada subcuenca hidrográfica del país desarrollan prácticas de conservación de suelo yagua para producir maíz en asocio con frijol. Al adoptar estas prácticas de agricultura sostenible,los agricultores están generando, en forma indirecta, una serie de beneficios en la forma deservicios ambientales (mayor disponibilidad de agua, mitigación de inundaciones, etc.) a lospobladores de la parte baja de la subcuenca. Sin embargo, cuando venden el maíz y frijol no seles reconoce los beneficios generados por la provisión de servicios ambientales asociados con suactividad productiva. Así, se dice que la generación de estos beneficios son considerados "externos"para los agricultores pero internos para la sociedad (esquema).
Servicios ambientales: beneficios no reconocidos por el mercado
Parte alta de la cuenca Parte baja de la cuenca maíz y frijol Mercado Incremento agrícola pago por bienes ($) en el bienestar Falla de mercado no existe reconocimiento monetario Incremento en el bienestar flujo de servicios ambientales (beneficio externos)
Productores de ladera de maíz y
frijol (con prácticas de
conservación de suelo y agua)
Consumidores
Fuente: Elaboración propia.
21Fusades
En este sentido, los esquemas de pago porservicios ambientales representan un instrumentoeconómico (o de mercado) que internaliza (capta)los beneficios externos (o externalidadespositivas) generadas por dichas actividades. Por lotanto, estos esquemas están dirigidos a solucionarla falla de mercado para los servicios ambientalesy alcanzar una eficiente asignación de dichosservicios. El objetivo básico detrás de esteinstrumento es el cambio de conducta para que,tanto los productores como los consumidores deservicios ambientales, tomen en cuenta losbeneficios generados por éstos32.
Siguiendo a la iniciativa "Mercados paraEcosistemas del Grupo Katoomba" (EcosystemMarketplace)33, los mecanismos de mercado (oherramientas económicas) más utilizados parafomentar el mantenimiento y/o aumento deservicios ambientales son: los pagos públicos,pagos privados directos, mercados "cap andtrade", mercados voluntarios y programas decertificación (Ecosystem Marketplace, 2007)(anexo 3)34. En otros países también se hanutilizado esquemas de impuestos y subsidiosdirectos.
También se han desarrollado las llamadas Bancasde Mitigación o Compensación bajo la idea de que larestauración del medio ambiente o la reducciónde la contaminación en un lugar, puedecompensar la degradación ambiental o lacontaminación en otro lugar (Ibíd). Ejemplo deéstos son la banca de mitigación de manglares, deríos y de conservación en Estados Unidos.
En El Salvador el Decreto Ejecutivo Nº 50 demayo de 2004, sobre el Reglamento Especialpara la Compensación Ambiental desarrolla estenovedoso concepto, pero aún no se ha aplicadode forma general en el país35.
Los términos pago por servicios ambientales, pago porservicios ecosistémicos, mercados ambientales y mercadosecosistémicos son utilizados para referirse a estasherramientas económicas utilizadas paracompensar el mantenimiento y provisión deservicios ambientales (Ecosystem Marketplace,2007).
Es importante resaltar que, en las últimas tresdécadas, el desarrollo y la puesta en marcha deinstrumentos de mercado ha estado asociado conel control y regulación de la contaminaciónindustrial bajo el principio de "quien contaminapaga", sobre todo en los países desarrollados36.De forma análoga y como parte de estatendencia, a partir de 1990, se comenzó a utilizary adaptar los mismos instrumentos económicospara estimular la provisión de serviciosambientales claves en países en desarrollo. La ideadetrás de este nuevo planteamiento, es que laspersonas que se benefician por la provisión de losservicios ambientales deberían compensar aquienes aportan dichos beneficios, aplicando elprincipio de "quien se beneficia paga". Estosinstrumentos económicos representan unasegunda generación de herramientas para proveerservicios ambientales e incentivar el manejosostenible de ecosistemas.
Más allá de la reforestación masiva
A partir de lo expuesto arriba, y relacionado conla gestión de recursos hídricos, es relevante señalarque los mecanismos de pago por servicioshidrológicos deberán estar dirigidos a promovere incentivar la "cobertura vegetal, usos de suelo yprácticas de agricultura sostenible" que mejoren ypermitan la regulación e infiltración del agualluvia. Debido a las condiciones de pobreza ytenencia de la tierra en las áreas rurales del país,esto supone ir más allá de los enfoquestradicionales de "reforestación masiva" paraproveer el servicio ambiental hidrológico, ya queno representa una opción viable y compatible conlos medios de vida de los hogares rurales.
Este planteamiento evita caer en la trampa deadoptar una lectura del territorio en dondesolamente se resalta la dimensión biofísica (visiónreducida) y se plantean soluciones simples que notoman en cuenta las dinámicas socioeconómicas yprioridades de las familias y productores rurales.Evita plantear que ante la problemática de lasvastas áreas degradadas y deforestadas del país
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(como en el caso de la parte alta de la cuenca delrío Lempa), la solución vendrá dada por lasiembra de miles de especies forestales, para locual el elemento clave es el financiamiento dedicha actividad.
En ese sentido, es importante considerar unabanico amplio de opciones que estén másacorde con las condiciones, contexto y realidadesdel país: agroecosistemas con prácticas en laconservación de suelo y agua (acequias deinfiltración, barreras vivas, manejo de rastrojos,cultivos de cobertura, etc.), sistemasagroforestales, sistemas silvopastoriles,plantaciones forestales (privadas y manejocomunitario) y áreas protegidas, entre otros; y laadopción de un enfoque de paisaje37.
No debe perderse de vista, que cuando sepromueven este tipo de mecanismos, quefomentan usos de suelo que permitan elmantenimiento del ciclo del agua, es decir, demejorar la capacidad del suelo para regular yalmacenar agua lluvia, no solo se fomenta elmantenimiento y/o aumento de los serviciosambientales hidrológicos, sino también toda unadiversidad (o conjunto) de servicios ambientales.
2.2.2 Implementación de pago por serviciosambientales
En los últimos años, se ha desarrollado unextenso e importante cuerpo de literatura, asícomo experiencias, programas e iniciativasnacionales, regionales e internacionalesrelacionadas con el tema de pago por serviciosambientales. Con base en este desarrollo, acontinuación se presenta, en forma general,algunas de las lecciones, temas claves y procesos"básicos" para la implementación adecuada deestos instrumentos de mercado38.
Con la finalidad de brindar orientacionesgenerales para la implementación de pagos porservicios ambientales para promover la
generación de servicios hidrológicos, Johnson,White y Perrot-Maître (2001) proponen una seriede preguntas claves a la hora de diseñar talesesquemas, a saber39: ¿cuáles son los serviciosambientales hidrológicos proveídos?, ¿se puedenmonitorear y medir estos servicios ambientales?,¿cuáles son los derechos y responsabilidades delos usuarios y proveedores del servicio?, ¿quiénesson los usuarios y proveedores del servicio?, ¿cuáles el valor del servicio ambiental?, ¿están losbeneficiarios dispuestos y en capacidad de pagarel servicio ambiental?, ¿están los proveedoresdispuestos y en capacidad de suministrar elservicio ambiental?, y ¿cuáles son los costos detransacción involucrados? (anexo 4).
2.2.3 El proyecto Ecoservicios y otrasiniciativas nacionales
A continuación se presenta una descripcióngeneral de la propuesta del proyecto Ecoserviciosdel MARN, las principales experiencias einiciativas de pago por servicios ambientales quese han desarrollado, en diferentes niveles en elpaís, así como algunos de los programas yproyectos de mayor envergadura en el mundo.
En junio de 2005, el directorio del BancoMundial aprobó un préstamo de US$5 millones(complementarios a una donación, por el mismomonto, del Fondo Mundial para MedioAmbiente -GEF- por sus siglas en inglés) paradesarrollar un proyecto que busca establecer unprograma piloto de pago por serviciosambientales en el país. El proyecto, conocidocomo Ecoservicios, fue presentado a laAsamblea Legislativa, y se esperaba el inicio de suejecución para 2007 por parte del MARN-responsable de su ejecución (anexo 5).
De acuerdo con el Banco Mundial, el proyectobuscaba desarrollar mecanismos de pago paraestimular cambios en los usos actuales del suelo,los cuales tienden a proveer niveles bajos de
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servicios ambientales nacionales y globales, ypromover la conservación y uso sostenible deecosistemas naturales, incluyendo cuencas críticasy zonas de amortiguación de áreas naturalesprioritarias del Corredor BiológicoMesoamericano en El Salvador. Además,Ecoservicios estaría en coordinación con elproyecto de Áreas Protegidas y Administraciónde Tierras40.
Asimismo, se esperaba crear, para el primer año,el Fondo Nacional de Servicios Ambientales(FONASA) dentro del Fondo Ambiental de ElSalvador (FONAES). Este fondo tendríarepresentación del MAG, MARN, OPD locales,asociaciones de agricultores, de agua y del sectorprivado. También, se espera que los arreglosinstitucionales del proyecto puedan ser replicablesen otras zonas del país.
El proyecto considera dos sitios pilotos iniciales:a) Lago de Coatepeque - Complejo Los Volcanes(beneficios nacionales potenciales: recargas deacuíferos para la zona occidental del país,hidroelectricidad, y turismo) y b) Jaltepeque -Jiquilisco (beneficios: filtración de agua, turismo,hábitat para camarones, pesca artesanal eindustrial)41.
Además, considera como usos de suelopotenciales a promover: bosques, sistemas mixtos(agroforestería, prácticas silvopastoriles, café desombra, etc.), y prácticas culturales en agricultura(barreras vivas, obras de conservación, etc.).A manera de ejemplo preliminar, el proyectoestima que los montos de pago necesarios parainducir a los agricultores a adoptar determinadosusos de suelo son: a) protección de bosquesexistentes: US$35-80/ha/año; b) reforestación víaregeneración natural: US$40-100/ha/año; c)agroforestería (400 árboles/ha o 3,000 árboles/finca): US$40-100/ha/año (US$0.10-0.5/árbol/año); d) reforestación: US$240-260/ha/año42.
En el ámbito nacional se han desarrollado, endiferentes niveles, un serie de iniciativas sobrepagos por servicios ambientales -PSA- con unfuerte énfasis en servicios hidrológicos en lassiguiente áreas: Los Conacastes y La Ceiba(Ahuachapán) promovidos por CARE; Tacuba
(Ahuachapán), La Palma (Chalatenango) yGualabo (Morazán) por el Programa para laAgricultura Sostenible en Laderas de AméricaCentral (PASOLAC); propuesta del ComitéAmbiental de Chalatenango (CACH) y laestrategia de PSA de la Mancomunidad LaMontañona, apoyada por el Programa Binacionalde Desarrollo Fronterizo El Salvador-Hondurasde la Unión Europea43.
En la región, se destacan las experiencias de lacuenca Catskill-Delaware, en el Estado de NuevaYork (Estados Unidos); el Sistema Nacional dePagos por Servicios Hidrológicos en México, y elSistema Nacional de PSA de Costa Rica44.
Internacionalmente se destacan los siguientesprogramas e iniciativas que fomentan estosnovedosos instrumentos45: el programa deservicios ambientales de la organización ForestTrends; las iniciativas Katoomba Group y elEcosystem Marketplace; la sección de pago porservicios ambientales de la Oficina del Programade Macroeconomía del World Wildlife Fund(WWF); el proyecto de servicios ambientales ymercado de servicios ambientales de laCommonwealth Scientific and Industrial ResearchOrganisation (CSIRO) en Australia; el programaRUPES del World Agroforestry Centre en Asia; yel proyecto de mercado de servicios ambientalesdel International Institute for Environment andDevelopment (IIED).
2.2.4 Mercados de servicios ambientaleshídricos: la experiencia internacional 46
A continuación se exponen las generalidades dealgunas iniciativas que se están desarrollando, enotros países, en torno a la implementación demercados para la regulación hidrológica (calidaddel agua, recarga de los mantos acuíferos ycontrol de inundaciones).
Entre las iniciativas de mercado para proveer elservicio de regulación hidrológica se encuentran: laBanca de Mitigación de Humedales de Estados
24 Fusades
Unidos (US Wetland Banking), el Programa deMejoras de Ecosistemas de Carolina del Norte(North Carolina Ecosystem EnhancementProgram), el Pago por Servicios Hidrológicos delGobierno de México, el Esquema de Comerciode Salinidad del Río Hunter (Hunter River SalinityTrading Scheme), el Esquema de Comercio yCompensaciones de Contaminantes Hídricos deEstados Unidos (United States Water PollutantTrading and Offset), y el Mercado de ServiciosHidrológicos de Costa Rica, entre otros. Acontinuación se describen algunas de estasiniciativas.
La Banca de Mitigación de Humedales involucraa emprendedores para restaurar estos ecosistemasdegradados o crear nuevos humedales con lafinalidad de agenciarse créditos de humedales 47. Losdesarrolladores de bienes raíces que dañan odestruyen humedales compran créditos en labanca para mitigar los impactos que ocasionansobre estos ecosistemas48. Actualmente, es elmercado de servicios ambientales más activo deEstados Unidos con aproximadamente 500
bancos de mitigación. Los créditos de mitigaciónoscilan entre US$5,000 y US$250,000. El enteregulador es el Cuerpo de Ingenieros de laArmada de Estados Unidos. Actualmente, pormedio de este mercado de mitigación deimpactos en humedales se han protegido cerca de9,229 hectáreas a través de la emisión de 47créditos por un monto de US$289.6 millones(cuadro 4).
El gobierno de México está financiando elPrograma de Pago por Servicios Hidrológicospara pagar a los propietarios de bosque por elmantenimiento y conservación de la coberturaforestal para obtener beneficios hidrológicos. Lospropietarios de bosques que cumplen con ciertosrequisitos de elegibilidad aplican para participar através de un contrato de cinco años con laComisión Nacional Forestal (CONAFOR) pararecibir pagos por la conservación de sus bosques.El precio pagado a los propietarios del bosqueestá basado en el costo de oportunidad del usodel suelo, asumiendo que la producción de maízserá la actividad alternativa sobre el suelo. La
Cuadro 4Mercados de servicios de regulación hidrológica
1/ Del 1 de enero de 2000 al 30 de abril de 2005. US$36,357.46/crédito.2/ 22 de marzo de 2005. US$ 41,037.53/crédito.3/ Del 1 de octubre de 2003 al 1 de octubre de 2004.4/ Del 7 de abril de 2004 al 10 de diciembre de 2004. US$ 6.31/crédito.5/ Del 31 de diciembre de 1994 al 25 de marzo de 2005. US$ 2.37 por libra.6/ Del 28 de octubre de 1998 al 2 de marzo de 2005. US$ 2,981.65 por crédito. Incluye a la Empresa de Servicios Públicos
de Heredia (ESPH), FONAFIFO y acuerdos bilaterales.7/ Del 31 de diciembre de 1994 al 30 de abril de 2005.Fuente: Elaboración propia con base en Ecosystem Marketplace (2007).
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calidad de los servicios hidrológicos está basadaen relación entre el tipo de bosque y losresultados hídricos esperados. El bosquenebuloso recibe un pago de US$36 por hectárea,mientras que un bosque templado obtendráUS$30 por hectárea. Con un volumen transadode US$23.1 millones en 47 transacciones se hanconservado cerca de 311,028 hectáreas de bosque(cuadro 4)49.
En Costa Rica se han desarrollado esquemas depago por servicios ambientales por medio deasociaciones público-privadas para proteger yrestaurar tierras forestales. Las compañíasprivadas y empresas públicas actúan comocompradores de los servicios. Los vendedoresson propietarios de bosque quienes reciben unacompensación completa por el conjunto deservicios ambientales proveídos (agua, carbón,biodiversidad y belleza escénica). Los recursosson manejados por el Fondo Nacional deFinanciamiento Forestal (FONAFIFO). En lamayoría de los casos, los usuarios privados deagua han contribuido con el 25% de los fondosdestinados al pago de servicios, el resto provienedel FONAFIFO. Este mercado ha protegidoy conservado cerca de 20,625 hectáreas(cuadro 4)50.
Entre diciembre de 1994 y abril de 2005, losmercados de servicios de regulación hidrológica,señalados anteriormente, han logrado proteger orestaurar cerca de 350,513 hectáreas de tierra conun volumen transado de US$373.6 millones(cuadro 4).
2.2.5 Mercados de servicios ambientales:oportunidades para el país
La descripción general de los mercados deservicios ambientales para agua, puesta en marchaen otros países, permite visualizar los logros queestos novedosos esquemas están brindando en laprotección y conservación de importantesecosistemas y los servicios que proveen.
En El Salvador existe un amplio potencial para laimplementación adecuada de esquemas de pagospor servicios ambientales si se toman en cuentanuestras condiciones y contextos. Esto suponeentender que las áreas rurales del país sonmultifuncionales. Estas áreas no solo producenbienes y servicios agropecuarios, sino tambiéntienen el potencial de proveer una serie deservicios ambientales claves para el crecimientoeconómico, competitividad y desarrollo humanodel país.
Entre éstos destacan los servicios hidrológicos, loscuales permiten regular y capturar el agua lluviaque recibe el país todos los años. Mantener laoferta natural de agua del país es determinantepara la producción de energía eléctrica,abastecimiento de agua potable y agua para riego,turismo, entre otros. Aquí desempeñan un papelestratégico los ecosistemas agrícolas -y susproductores- y los ecosistemas naturales -y susadministradores- ubicados en la parte alta de lacuenca de río Lempa (región del Trifinio), asícomo los que se encuentran en su parte media(Santa Ana y Chalatenango) y el café bajo sombraa lo largo de la cordillera volcánica central. Para elsector privado, industrias, comercio, sectorconstrucción y la Comisión EjecutivaHidroeléctrica del Río Lempa (CEL) y otros, seabre una interesante oportunidad para eldesarrollo de mercados voluntarios de servicioshidrológicos.
Es importante analizar a fondo las experienciasdescritas aquí y otras, con la finalidad de obtenerlecciones e identificar desafíos que permitanilustrar el camino adecuado para implementar yaprovechar el potencial que los mercados deservicios ambientales ofrecen. Contar con lalegislación adecuada para poner en marcha estosesquemas de protección es importante. Por lotanto, es crucial contar con una la Ley General deAguas y con los Reglamentos de los Programasde Incentivos y Desincentivos Ambientales (Art.32) de la Ley del Medio Ambiente de 1998.
En este sentido, también es importante integrar yconocer los esfuerzos que actores nacionales y lacooperación internacional están desarrollando enesta área:
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• Comisión Transitoria de la Mesa Permanentede Pago por Servicios Ambientales, apoyadapor el Ministerio de Agricultura y Ganadería(MAG) y la Agencia Suiza para el Desarrolloy Cooperación (COSUDE).
• Reglamento Especial de CompensaciónAmbiental del MARN
• La experiencia adquirida por la generadorade energía eléctrica LaGeo y la compañía queopera el relleno sanitario de Nejapa MIDES(Manejo Integral de Desechos Sólidos)vinculada con el Protocolo de Kioto
• Programa de certificación de SalvaNATURA• El proyecto "Mejoramiento del manejo y
conservación de cuencas críticas" de laAgencia de los Estados Unidos para elDesarrollo Internacional (USAID por sussiglas en inglés)
• Programa Ambiental de El Salvador (PAES),finalizado en 2006
• El recién anunciado Fondo de ServiciosAmbientales (Conserva) del BancoMultisectorial de Inversiones (BMI) paravender créditos de captura de carbono, entreotros.
2.2.6 Estrategia financiera interna y agua:beneficios
La solución a los problemas que enfrentan losproveedores de agua potable y el reconocimientodel valor del agua natural, debe constituir un temaestratégico en la agenda nacional de desarrollo,sobre la base de un enfoque participativo yfomento del diálogo, y asegurar el acceso a aguapotable a comunidades y sectores en desventaja, ala vez que se promueva la cultura del pago poragua a sectores con capacidad efectiva de hacerlo.
Enfocarse y priorizar esfuerzos hacia el recursohídrico para el desarrollo de una estrategia
financiera interna, le permitiría al país generarimportantes recursos para:
a) la conservación y protección de áreas hídricasestratégicas del país: cuencas de la región delTrifinio, parte media de la cuenca del ríoLempa, y las áreas de café bajo sombravinculados con las aéreas de recarga
b) el mantenimiento y regulación del ciclohidrológico en el norte del país, clave parapreservar el caudal de agua necesario para lageneración de hidroelectricidad (energíarenovable)
c) el fortalecimiento de los diversosproveedores de agua potable del país(ANDA, juntas rurales de agua, alcaldías,sistemas descentralizados y autoabastecidos)
d) la implementación de un programa nacionalde pago/mercado de servicios ambientaleshidrológicos en las áreas hídricas estratégicasantes señaladas
e) el fortalecimiento de los medios de vida ypromoción de prácticas de agriculturasostenible de los pequeños productores ycomunidades rurales de la zona norte del país
f) disminuir la degradación de suelos (erosión) ylos impactos asociados con inundaciones enla parte baja de la cuenca del río Lempa
g) la promoción de una cobertura vegetaladecuada al contexto y condiciones del país,que tome en cuenta las condiciones depobreza rural, estructura de tenencia de latierra y las estrategias de medios de vida
h) ofrecer créditos de reducción de emisionesde carbono bajo la iniciativa de Reducción deEmisiones por Deforestación y Degradación(REDD) dentro de la Convención Marco delas Naciones Unidas sobre Cambio Climáticoy los mercados de carbono voluntarios(mitigación)
i) contribuir con una estrategia de adaptación alcambio climático (gestión de riesgos).(Esquema 3).
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2.3 Otras estrategias financieras
A mediano plazo, enfocarse en el desarrollo deuna estrategia financiera basada en la gestión delrecurso, no significa que en otras áreas de lagestión ambiental no existan necesidadesfinancieras urgentes que enfrentar, ni obviar laarticulación de una estrategia con la cooperacióninternacional. El planteamiento propuesto seenmarca en la necesidad de priorizar y devincularlo con el recurso natural más estratégicopara nuestro desarrollo socioeconómico.
Por lo tanto, el país requiere fortalecer esfuerzospara:
• promover inversiones en energías renovablesy la capacidad instalada en el mediano y largoplazo;
• financiar el SANP;• recursos financieros para fortalecer la
capacidad y presupuestaria de acuerdo conlas funciones del MARN;
• implementar instrumentos económicos parala disminución de la contaminación hídrica(con la finalidad de estimular la innovacióntecnológica y la adopción de procesos deproducción más limpia en el sectorindustrial); y
• fortalecer las acciones nacionales en la regióndel Trifinio.
Esquema 3Primer nivel: gestión integrada de recursos hídricos y cambio climáticoen El Salvador
Fuente: Elaboración propia.
Protección y conservación de la disponibilidad natural del agua
Mantener el ciclo del agua (Áreas hídricas estratégicas del país)
Estrategia de financiamiento interna (cobro por uso de agua natural, PSA, tarifas y
subsidios directos al agua potable)
Promover uso de suelo adecuado:Manejo de cuencas, agricultura sostenible, ANP
Innovación y desarrollos de tecnologías: permitan aumentar la productividad
Seguridad alimentaria
Oferta Demanda
GIRH Cambio climático
Cobertura vegetal
Absorción de gases de efecto invernadero (mitigación)
Caudal natural para generación de hidroelectricidad
(energías renovables)
Mitigación de desastres naturales (inundaciones en las partes bajas de la cuencas)
Tecnología, innovación en el manejo de cuencas hidrográficas
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3. Agua y cambio climático: unvínculo estratégico para el país
Esta sección tiene como objetivo presentar, enforma introductoria, el problema de cambioclimático y sus impactos, y la respuestainternacional que se ha desarrollado paraenfrentar este problema mundial. Además, para elcaso salvadoreño se expone, en forma general, elvínculo directo que tiene la economía del cambioclimático con la gestión del recurso hídrico.
La estrategia de cambio climático en el país debeser desarrollada en dos niveles: nacional einternacional. El nivel nacional supone que eldesarrollo de una estrategia de mitigación yadaptación es dependiente del desarrollo deGIRH. Ésta, aparte de promover la protecciónde nuestra oferta y el uso eficiente, promoverá unuso de suelo que tiene conexiones importantescon absorción de gases de efecto invernadero(GEI), generación de hidroelectricidad,
mitigación de desastres naturales y promoción deinnovación y tecnología en agricultura sostenible yconservación de áreas naturales protegidas.(Esquema 3).
Por otro lado, se encuentra el nivel internacional.Es importante que el país se prepare paraaprovechar las oportunidades y para enfrentar losdesafíos que la actual arquitectura internacionalestá desarrollando para mitigar el cambioclimático. (Esquema 4).
Un vínculo nacional estratégico
Sobre esto último, es importante destacar quepriorizar una estrategia financiera interna quedescanse en la gestión del agua, promueve nosolamente cambios institucionales (cultura del pagodel agua) en el uso eficiente (demanda) yprotección del recurso (disponibilidad natural)-expresados en la instauración del cobro por usode agua natural, pago por servicios hidrológicos,
Esquema 4Segundo nivel: desarrollo multilateral, Naciones Unidas y mercados voluntarios
Fuente: Elaboración propia.
2008 20122009
Post‐Kioto, Japón, EE UU, UE, Mercados voluntarios
Primer período compromiso Protocolo de Kioto: MDL
COP 14 Copenhagen
Período de negociaciones Post‐Kioto
¿Nos preparamos para aprovechar las oportunidades y enfrentar los
desafíos de la arquitectura mundial para el cambio climático?
¿Cuál es nuestra posición, participación y vínculos
con la región?
¿Qué estamos haciendo?
Todavía tenemos la oportunidad para acceder al mercado 2008‐2012 y
prepararnos para después de 2012
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política adecuada de tarifas de agua y subsidiosfocalizados- sino también, la promoción decambios en el uso de suelo que propicie unacobertura vegetal acorde con nuestrascondiciones y contextos. Esto último, tieneimportantes implicaciones en la captura de gasesde efecto invernadero (mitigación), generación dehidroelectricidad (energías renovables), mitigaciónde desastres naturales -inundaciones (adaptación),innovación en agricultura (tecnología), temasclaves del cambio climático. Ver esquema 3.
Cambio climático
El efecto invernadero es un fenómeno natural quepermite el desarrollo de la vida. El planeta estácubierto por una capa de gases (atmósfera) quepermiten la entrada de algunos rayos solares quecalientan la Tierra. Al calentarse, la Tierra emitetambién calor hacia el espacio. Sin embargo, losgases de efecto invernadero (dióxido de carbono CO2,metano CH4, óxido nitroso N2O y otros) nopermiten que todo el calor escape hacia el espacioy lo devuelven a la superficie. Este mecanismodeja que el planeta tenga una temperaturaadecuada para el desarrollo de la vida, tal comola conocemos.
El calentamiento global es el aumento gradual yprogresivo de la temperatura promedio de lasuperficie de la Tierra, causado, en parte, por elincremento de las concentraciones de gases deefecto invernadero en la atmósfera; en particular,por la combustión de cantidades cada vezmayores de petróleo, gasolina y carbón, la tala debosques y algunos métodos de explotaciónagrícola. En el ámbito mundial se handesarrollado iniciativas, tanto para reducir lasemisiones de gases de efecto invernadero comopara absorberlas. La reducción está asociada con eldesarrollo de estrategias energéticas que nodependan de combustible fósiles y la absorción conel desarrollo de coberturas vegetales adecuadapara atrapar los referidos gases (sumideros decarbono -carbon sinks)51.
La respuesta internacional al cambioclimático
En 1997, más de 160 naciones se reunieron enKioto (Japón) para negociar límites a la emisiónde gases de efecto invernadero en paísesdesarrollados de acuerdo con la ConvenciónMarco de las Naciones Unidas sobre CambioClimático celebrada en 1992. El resultado fue elProtocolo de Kioto que establecía que los paísesindustrializados y las economías en transición(países del Anexo 1) acordaron reducir susemisiones durante el primer período decompromisos (2008-2012) en 5% relativo a lasemisiones de emitidas en 1990 (línea base). Lasmetas nacionales se encontraban entre 8% para laUnión Europea, 7% Estados Unidos, 6% paraJapón y Canadá, entre otros. Los gases de efectoinvernadero sujetos del protocolo son: dióxidode carbono, metano, óxido nitroso ehidrofluorocarbonos, entre otros. El protocoloentró en vigor el 16 de febrero de 2005. Sinembargo, solo 142 países han ratificado dichoprotocolo, estos incluyen países desarrollados aexcepción de Estados Unidos y Mónaco. Elprotocolo representa el mayor y más influyentemercado de carbono en el ámbito mundial ypermite la implementación de proyectos dereforestación y aforestación para la absorción degases de efecto invernadero.
Los países pueden alcanzar sus metas por medio:de la reducción de sus emisiones en sus propiospaíses; implementando proyectos de reducción enotros países; o comerciando créditos entre paísesque han cumplido sus obligaciones y puedenvender sus excesos de créditos y a países que lesresulta cumplir sus metas.
El protocolo establece dos mecanismos flexiblespara reducir emisiones: el Mecanismo deDesarrollo Limpio (MDL), bajo el cual los paísesdel Anexo 1 puede agenciarse créditos deemisiones (llamados Certificados de Reducciónde Emisiones) a través de proyectos en países endesarrollo después de 2000; y la ImplementaciónConjunta, el cual permite el desarrollo de
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proyecto de reducción entre dos países delAnexo 1. Los proyectos de absorción (conocidoscomo "sumideros de carbono"), los cuales seencuentran bajo el componente de Uso de Suelo,Cambio de Uso de Suelo y Silvicultura (LandUse, Land Use Change and Forestry - LULUCF)dentro del protocolo, son elegibles para generarcréditos bajo el MDL o la ImplementaciónConjunta. Estos proyectos están limitados a lareforestación y aforestación en tierras que noestaban reforestadas en 199052.
Mercados para la captura de carbono (CO2 )
Uno de los mercados de servicios ambientalescon mayores avances a escala mundial son losmercados de captura de CO2. Entre estostenemos: el Mecanismo de Desarrollo Limpio(MDL) y el Mecanismo de ImplementaciónConjunta establecidos por el Protocolo de Kioto;el Esquema de Comercio de Emisiones de laUnión Europea (EU ETS por sus siglas eninglés); los mercados fuera de Kioto: la Bolsa delClima de Chicago (Chicago Climate ExchangeCCX) (mercado voluntario), el Esquema deReducción de Gases de Efecto Invernadero deNueva Gales del Sur (Australia) y del Estado deOregon en Estados Unidos (estos dos últimosregulatorios).
Otro mercado de mucha importancia es elEsquema de Comercio de Emisiones de la UniónEuropea (UE ETS por sus siglas en inglés). Esterepresenta el esquema regulatorio de intercambio decarbono más grande del mundo. Representatambién, el primer esquema de este tipo enoperar de forma multinacional. Desde el 1 deenero de 2005, el esquema ha impuesto límites enlas emisiones de CO2 a aproximadamente 4,500empresas alrededor de los 25 países de la UniónEuropea53. En el último año, los precios de latonelada de carbono bajo el Esquema deComercio de Emisiones de la Unión Europeapasaron de € 16.35/tCO2, a inicios de julio de2006, a € 21.80/tCO2, a principios de julio de2007 (gráfica 10).
Los mercados fuera de Kioto comprendendiferentes mercados de carbono, los cualesincluyen mercados regulatorios (como los delEstado de Oregon en Estados Unidos y delEstado de Nueva Gales del Sur, en Australia) yvoluntarios (como la Bolsa del Clima de Chicago,Estados Unidos).
Debido a que Estados Unidos y Australia noratificaron el Protocolo de Kioto y a la ausenciade legislación nacional sobre la reducción de gasesde efecto invernadero, han surgido esquemasregulatorios para la reducción de gases en elámbito estatal. Los dos mercados sobresalientesson el esquema de Reducción de Gases de EfectoInvernadero del Estado de Nueva Gales del Sury el Oregon CO2 Standard. En el último año, elprecio de la tonelada de carbono para elEsquema de Reducción de Gases en Australiapasó de A$13.33/tCO2, en julio de 2006 aA$10.70 en julio de 2007.
La Bolsa del Clima de Chicago es un programapiloto con 24 miembros que han realizado uncompromiso voluntario para reducir sus gases deefecto invernadero en 2006 en un 4% por debajode sus niveles de emisiones promedios para elperíodo 1998-2001. En diciembre de 2003 el
Gráfica 10Esquema de comercio de emisiones de laUnión Europea: precio medio semanal,julio 2006-julio 2007(€/tonelada de CO2)
Fuente: Elaboración propia con base en EcosystemMarketplace (2007)
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precio de la tonelada fue de US$0.98. En julio de2007 era de US$3.5 la tonelada de CO2 (unaumento de 257%) (gráfica 11). Los miembrosde este mercado son: Rolls-Royce, Ford MotorCompany, Dow Corning, DuPont, BayerCorporation, Interface, American Electric Power,Green Mountain Power, Manitoba Hydro,TECO Energy, Motorola, Waste Management,Premium Standard Farms, International Paper,Mead Westvaco, Stora Enso North America,
Temple-Inland, IBM, Ciudad de Chicago, BaxterHealthcare Corporation, la Universidad de Tufts,Universidad de Iowa, Universidad de Oklahoma,ST Microelectronics, Roanoke Electric Steel yAmtrak54.
Entre el 11 de enero de 1995 y el 2 de marzo de2006, estos mercados de carbono han reducido45 millones de toneladas de carbono por mediode la protección de 886,363 hectáreas (cuadro 5).
Gráfica 11Chicago Climate Exchange: precio diario, diciembre 2003-julio 2007(US$/tonelada CO2)
Fuente: Elaboración propia con base en Ecosystem Marketplace (2007) y Chicago ClimateExchange (2007).
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Cuadro 5Mercados de captura de carbono 1
1/ No incluye el Esquema de Comercio de Emisiones de la Unión Europea (UE ETS por sus siglas en inglés).2/ Del 1 de septiembre de 2003 al 2 de marzo de 2006.3/ Del 1 de enero de 2002 al 1 de agosto de 2005.Fuente: Elaboración propia con base en Ecosystem Marketplace (2007).
Mercados fuera de KiotoMercados Chicago Climate Exchange Protocolo (CCX), New South de Kioto2 Wales, Oregon3
Volumen del mercado (US$) 7,630,000 84,714,370 92,344,370
Transacciones 24 14 38
Total tCO2e reducidas 13,077,132 31,978,062 45,055,194
Tierra protegida/restaurada 136,862 749,501 886,363
hectáreas
Mercados
Aspectos Total
32 Fusades
Esta sección nos permite ver la importanciainternacional que ha recobrado este tema en losúltimos años. También sugiere la importancia,resultados y potencialidad que tiene la aplicaciónde instrumentos de mercado para enfrentar elproblema del cambio climático y las dificultades yavances que se ha tenido para desarrollar unaarquitectura mundial para hacerle frente alreferido problema.
El país debe fortalecer capacidad institucional yestrategia para -en el contexto de la ConferenciaMarco de las Naciones Unidas sobre CambioClimático, las negociaciones de 2008 y 2009 paraconformar un esquema post Kioto y mercadosvoluntarios- para aprovechar las oportunidades eidentificar los desafíos en las áreas de mitigación,adaptación, transferencia de tecnología y recursospara su financiamiento (ver nuevamente elesquema 4).
Para El Salvador, el desarrollo de una gestiónintegrada de nuestros recursos hídricos estáestrechamente vinculado, y representa un granpotencial para enfrentar el problema del cambioclimático y constituirnos en actores permanentes ycon liderazgo en las negociaciones internacionalessobre este tema de trascendencia mundial.
4. Información ambiental: punto departida de la política pública
La política ambiental tienen como objetivos:proteger y conservar nuestros recursos naturalesal menor costo social posible, contribuir a lacompetitividad y crecimiento económico ymejorar la calidad de vida de los salvadoreños.
En este contexto, y sobre este punto de partidainicial, la generación de información ambientalbusca, por un lado, apoyar la toma de decisionesde política pública ambiental y, por otro, evaluarlos avances de la gestión ambiental.
De acuerdo con Field (1995), "las decisiones depolítica requieren de información y, aunque ladisponibilidad de información apropiada nosignifica en forma automática que las decisionessean buenas, su no disponibilidad casi siemprecontribuirá a tomar decisiones erróneas".Además, la información contenida en losindicadores ambientales, los cuales muestran latendencia y estado actual de nuestros recursosnaturales y medio ambiente, permite evaluar losavances y retrocesos de la gestión einstitucionalidad ambiental del país55.
Según la información ambiental mostrada porFusades y Cedes (1997), Fusades y Cedes (2007ay b), y otros informes y estudios, El Salvadortodavía enfrenta grandes y urgentes desafíosasociados con la conservación y protección denuestros recursos naturales. A pesar de losconsiderables desarrollos y avances de lainstitucionalidad, asociada con la gestiónambiental pública y privada (como se mostraráen la siguiente sección), la información ambientaldisponible pone de manifiesto el delicadoestado en que se encuentran nuestros recursoshídricos, aire, suelos y cobertura vegetal, recursosenergéticos, biodiversidad, recursos marinos ycosteros, y la situación de desechos sólidos ypeligrosos, y vulnerabilidad de nuestro territorio.
Esta sección tiene por finalidad mostrar lasituación actual y tendencia de nuestros recursosnaturales, así como mostrar los avances en lageneración de información ambiental(indispensable para la priorización y adecuadatoma de decisiones), y la necesidad que existe defortalecer nuestro sistema de informaciónambiental en determinadas áreas estratégicas.
4.1 Sistema de informaciónambiental
De acuerdo con la Ley del Medio Ambiente(1998), el Ministerio de Medio Ambiente yRecursos Naturales (MARN) y las institucionesdel Sistema Nacional de Gestión del Medio
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Ambiente (SINAMA), deberán recopilar,actualizar y publicar la información que lescorresponda manejar (Art. 30)56. Además, lecorresponde al MARN elaborar cada dos años, elInforme Nacional del Estado del MedioAmbiente (Art. 31). Desde su creación, en 1997,el MARN publicó en 2002, el primer informesobre el estado del medio ambiente, en el marcodel proyecto GEO (Global EnvironmentalOutlook) del Programa de las Naciones Unidaspara el Medio Ambiente (PNUMA). En 2003,publicó en su sitio web "Medio Ambiente enCifras - El Salvador 2003". A principios de juliode 2008, elaboró el Informe del Estado delMedio Ambiente en El Salvador, GEO ElSalvador, 2003-2006. Queda pendiente elinforme para 2008 y el siguiente para 2010.
Actualmente, el MARN cuenta con la Gerenciade Tecnologías Informáticas, responsable delSistema de Información Ambiental (SIA)57, y conel Centro de Información y Documentación(CIDOC)58. Además, pone a disposición, en susitio web, mapas interactivos e información sobrela gestión ambiental nacional.
Un valioso esfuerzo nacional, en materia degeneración y acceso a información actualizada,fue la creación del Servicio Nacional de EstudiosTerritoriales (SNET) en 200159. El SNET generavaliosa información, a través de un sistema detecnologías de información y redes de monitoreo,sobre Meteorología, Hidrología, Geología(Vulcanología y Sismología), Oceanografía yGestión del Riesgo60. Además, cuenta conSistema de Referencia Territorial, Servicios deMapas Dinámicos Web, y una Galería de Mapasen línea.
SNET cuenta, en el tema de agua, con el Sistemade Información Hidrogeológico (redhidrométrica), Sistema de Balance Hídrico y elSistema de información sobre calidad del agua.Sin embargo, es importante destacar 4 desafíosque SNET debe superar:
• Es importante fortalecer y proteger lainfraestructura de los sistemas deinformación sobre agua, ya que estosenfrentan problemas por saqueos y falta de
mantenimiento. Esto es clave de cara a lagestión de riesgos, sistemas de alertatemprana y coordinación son el SistemaNacional de Protección Civil.
• SNET no puede compartir informacióncruda (bases de datos, información medible)debido al Acuerdo No. 863 (del 9 de agostode 2002) que le obliga a vender este tipo deinformación estratégica por cuestiones depresupuesto y generación de ingresos.
• Es importante no perder de vista que lafunción de SNET es la generación deinformación. Esta debe ser reconocida porlos SIA. Mucha de la información del paísdada a conocer por NASA (NationalAeronautics and Space Administration),USGS (United States Geological Survey) y laNOAA (National Oceanographic andAtmospheric Administration) es originadapor las estaciones telemétricas de SNET queregistran información en tiempo real y queson enviadas a satélites.
• Además, los centros de información debenser autónomos. SNET pasó a formar unaDirección más del MARN. Esto le ha diluidomucho su trabajo y limitación en lapublicación publica de sus informescientíficos.
Otra fuente de información valiosa sobre accesoa agua potable, saneamiento y combustiblesutilizados para cocinar (gas, leña) es la Encuestade Hogares de Propósitos Múltiples (EHPM),realizada en forma anual por la DirecciónGeneral de Estadística y Censos (DIGESTYC),del Ministerio de Economía, y el VI Censo dePoblación, efectuado en 2007.
ANDA ha creado, con apoyo de la CooperaciónSuiza, el mapa hidrogeológico del país.
Vinculado con el tema de información,concientización y educación ambiental, en 2006, elMARN y el Ministerio de Educación lanzaron laPolítica Nacional de Educación Ambiental, que ensus lineamientos incluye la incorporación de estetema en las propuestas curriculares de lasdiferentes carreras y estudios de especialización deeducación superior y además impulsó lainvestigación científica en la misma61.
34 Fusades
También es importante reconocer esfuerzos enmateria de generación de información por partede la Cooperación Internacional y las iniciativasregionales. Por ejemplo, el PNUD, con apoyo dela Cooperación Danesa, diseñaron el Sistema deInformación del Recurso Hídrico, el cual serealizó un diagnostico de los sistemas deinformación (hardware y software) de ANDA,MARN y SNET y las capacidades de capitalhumano. Quedo pendiente el financiamiento paraalimentar este sistema con información y, además,enfrentó problemas relacionados con elintercambio de información por parte deinstituciones claves.
Por otro lado, no hay que perder de vista lavinculación del SIA con otra plataformas deinformación regional, como las desarrollada porSICA (Sistema de Integración Centroamericana),a través de Programa Regional de Reducción dela Vulnerabilidad y Degradación Ambiental(PREVDA), Comisión Regional de RecursosHídricos (CRRH), el Centro de Coordinaciónpara la Prevención de Desastres Naturales enCentroamérica (CEPREDENAC), entre otros.SICA espera tener listo para diciembre de 2008 elSistema Regional de Indicadores Estadísticos paraCentroamérica, el cual espera generarinformación de 8 países en las áreas deeconómicas, social, ambiental y cultural.
El SIA es de relevancia para el país, sin embargo,hace falta información actualizada en muchasáreas y también existe mucha informacióngenerada por parte de diversos actores, que aveces se contradice, el caso del uso del uso en elpaís es una muestra de esta falla. Además, esimportante sistematizar y actualiza la informacióncontenida en el Sistema de Evaluación deImpacto Ambiental, sobre ANP y manglares,entre otros.
4.2 Estado de nuestros recursosnaturales: una brevecaracterización62
Sobre la base de la información disponible, acontinuación se presenta una breve reseña de latendencia y estado actual -resaltando la principalcausa del problema- del medio ambiente yrecursos naturales, de tal forma que permitapriorizar esfuerzos en cada área de gestión.
Agua 63
El agua -crucial para todas las formas de vida-representa el recurso natural renovable másestratégico para nuestro crecimiento económico(vía el fortalecimiento de la competitividadempresarial) y calidad de vida64. Además, por suubicación geográfica y condiciones climáticas, elpaís cuenta con una disponibilidad natural deagua adecuada para satisfacer las demandas quelos diferentes sectores le imponen. Laprecipitación anual promedio del país es de 1,781mm, esto representa cerca de 56,052 millones dem3 de agua lluvia que recibe el territoriosalvadoreño todos los años. Sobre lo anterior, esimportante destacar, que la parte alta de la cuencadel río Lempa -la principal zona recolectora deagua lluvia- le aporta cada año al territoriosalvadoreño 2,273.5 millones de m3 de agua(24.2% provienen del territorio salvadoreño),vitales para la generación nacional dehidroelectricidad, provisión de agua potable parael Área Metropolitana de San Salvador (AMSS) ydistritos de riego.
De acuerdo con la Comisión Trinacional del PlanTrifinio (CTPT), la región del Trifinio es unafábrica de agua en momentos de crisis mundial.
35Fusades
Sin embargo, a pesar de la importaciónestratégica que el recurso tiene para nuestrodesarrollo socioeconómico y de la considerableoferta hídrica que posee el país, en los últimostreinta años el territorio nacional ha venidoexperimentado una crisis severa, asociada con ladisponibilidad de este recurso. Dicha crisis tieneexpresiones en varias dimensiones (Dimas, 2006):
- la escasez física del recurso, debido a ladisminución de la capacidad del territorio parainfiltrar agua. Esta pérdida de capacidad estáasociada con la alteración del ciclo hidrológico(dimensión cuantitativa);
- la disminución de la calidad del agua, debido aprocesos urbanos y rurales de contaminaciónde aguas superficiales y subterráneas (dimensióncualitativa);
- y un uso y desarrollo ineficiente y a una débiladministración del recurso (dimensióninstitucional).
La situación anteriormente descrita, nos hace caeren la paradoja de la "escasez en medio de laabundancia". De ahí la necesidad de progresarhacia una gestión "integral" del agua, novedosa ypropia, y sobre un enfoque participativo.
Con respecto al severo problema decontaminación de aguas superficiales, el SNETseñala que: a) solamente el 20% de las aguassuperficiales pueden ser utilizadas para potabilizarpor métodos convencionales; b) de los 114 sitiosevaluados solamente el 24% es recomendablepara riego; c) no existen en el país aguas concalidad "excelente". Un poco más del 50% de lossitios evaluados presentan un calidad "regular"(existe limitación para el desarrollo de la vidaacuática); 17% de las agua superficiales son"buenas", y en el 32% no es posible el desarrollode la vida acuática; y d) solamente en el 14% delos ríos del país se pueden desarrollar actividadesrecreativas sin riesgo para la salud humana por sucontacto (SNET, 2007).
Una de las principales fallas institucionales asociadascon la gestión del agua, radica en el déficit en elacceso a agua potable y saneamiento, originado,en buena parte, por una débil gestión financiera
de los proveedores del servicio (este aspecto serátratado en la sección 2).
Aire
El problema de la calidad del aire en el país estáasociado con la contaminación del aire en áreasurbanas. Una de las principales causas de esteproblema es el rápido crecimiento del parquevehicular, sobre todo de vehículos quesobrepasan los 20 años de circulación.
El parque vehicular del país (excluyendo losautobuses) pasó de 559, 286 unidades, en 2001, a612,512 unidades en 2005; durante este período,la tasa de crecimiento anual fue de 2.3%.Asimismo, la flota de autobuses pasó de 9,331 a10,826 para el mismo período de referencia. Estorepresentó un ritmo de crecimiento anual de3.8%, mayor que el resto del parque automotrizdel país (gráfica 12).
Gráfica 12Crecimiento del parque vehicular, 2001-2005(Número de unidades)
8,500
9,000
9,500
10,000
10,500
11,000
510,000
520,000
530,000
540,000
550,000
560,000
570,000
580,000
590,000
600,000
610,000
620,000
2001 2002 2003 2004 2005
Automóviles Buses (eje derecho)
Fuente: Fusades y Cedes (2007c) con base en el Viceministeriode Transporte.
El aire se contamina por la expulsión o emisiónde gases provenientes, en su mayoría, de esteparque vehicular (las estimaciones muestran que el50% de las emisiones son causadas por vehículos
36 Fusades
que tienen más de 20 años de existencia). Esto seve reflejado, por ejemplo, en los indicadores departículas menores a 10 micras (PM10) reportadospor las estaciones de monitoreo ubicadas en laurbanización Santa Elena, en la zona del Hospitalde Maternidad y Soyapango65. La gráfica 13muestra que, durante 1996-2006, los niveles dePM10, en la mayoría de estaciones, superaron lanorma establecida (50µ/m3) por la OrganizaciónMundial de la Salud (OMS) y la Agencia deProtección Ambiental de Estados Unidos (EPA,por sus siglas en inglés) (gráfica 13).
Un aspecto considerable a notar, es que latendencia en la política pública de gestiónintegrada de desechos sólidos, se ha concentradomás en la disposición final de desechos(construcción de rellenos sanitarios), que en laprevención, es decir, en la disminución delvolumen de generación (que representa elprincipal objetivo), mediante programas dereducción, reuso y reciclaje de desechos67.
Suelos y cobertura vegetal
La degradación de suelos y los problemasasociados, están vinculados con el constanteconflicto entre el uso potencial y actual del país.
Con referencia al uso del suelo en el país, esimportante destacar la brecha que existe entre suuso potencial y su uso actual. El cuadro 6, muestraque el 45.9% del territorio tiene potencial para usosagropecuarios, un 48.3% para usos de bosque, yel resto (5.8%) potencial para otros usos. Alcomparar estas cifras con el uso actual, a partir detres fuentes de información distintas, se observaque el uso del suelo para actividadesagropecuarias y otros usos han sobrepasado su
Gráfica 13PM10 en el AMSS, 1996-2006(µg/m3)
Fuente: Fusades y Cedes (2007c) con base en el MARN.
0
20
40
60
80
100
120
140
1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006
Santa Elena Maternidad Soyapango
Desechos sólidos
Una de las principales causas que generan lacontaminación por desechos sólidos en el paísestá asociada con el crecimiento acelerado delvolumen de desechos sólidos domiciliares ymunicipales. La cantidad de basura que se generaaumenta a un ritmo que se vuelve insostenible. Lageneración de desechos sólidos pasó de 1.013millones de ton/año, en 1998, a 1.301 millones deton/año, en 2006. Esto representó un aumentode 28.3%66. Es importante destacar que el ritmode generación en el área urbana es mayor que enla rural (gráfica 14).
Gráfica 14Generación de desechos sólidos,1998, 2000 y 2006
Fuente: OPS-OMS y Meléndez.
0
200
400
600
800
1000
1200
1400
1998 2000 2006
RuralUrbanoM
iles
de tm
/año
1,013
1,301 ∆ 28.3%
7.2%
37Fusades
potencial en detrimento del potencial parabosques. Los usos de suelo destinados aactividades agropecuarias y otros usos hansobrepasado su potencial en un rango de 23.1%-29.7% y 0.5%-5.3%, respectivamente; mientrasque los usos de suelo destinados a bosques, por lasituación anterior, distan de alcanzar su potencialen un rango de 25.1%-30.2% (cuadro 6).
Esta situación muestra un conflicto entre el usopotencial y el actual, con los consecuentes impactosambientales (interrupción del ciclo hidrológico,erosión, azolvamiento de cuerpos de agua,inundaciones, pérdida de biodiversidad, entreotros) y económicos (esto debido a que en lasáreas con potencial de bosques, y que han sidoutilizadas para actividades agropecuarias, no sehan puesto en marcha prácticas de agriculturasostenible, como la conservación de suelo y agua).
Recursos energéticos 68
Uno de los principales desafíos del país consisteen la composición y capacidad de generación deenergía eléctrica, el cual se encuentraestrechamente vinculado con la dependencia decombustibles fósiles.
En el país, y de acuerdo con la gráfica 15, seproduce energía eléctrica a partir de tres recursos:hidráulicos, geotérmicos y térmicos(combustibles fósiles). Para 2006, del total deenergía eléctrica producida, 41.5% fue generadacon combustibles fósiles, el 20.3% con recursosgeotérmicos y el resto, 38.2%, con agua. Estacomposición en la generación fue distinta a la de1985, en donde la generación con recursosrenovables fue 93.6% del total producido (gráfica15). Asimismo, a pesar que el país cuenta con una
Cuadro 6Uso del suelo potencial y actual de El Salvador 1
(% del territorio nacional)
Uso de suelo Potencial 2
Informe GEO3 Variación Atlas de Agricultura Variación Fusades5 Variación2002 y Bosque4 2003
2002
Agropecuario 45.9 75.6 29.7 69 23.1 70.0 24.1Bosques 48.3 18.1 -30.2 19.9 -28.4 23.2 -25.1Otros 5.8 6.2 0.5 11.1 5.3 6.8 1.0
Total 100.0 100.0 100.0 100.0
Actual
1/ El Informe GEO 2002, Atlas de Agricultura y Bosque, y Fusades utilizan una extensión del territorio nacional de 21,040.79km2, 20,510.21 km2 y 20,720 km2, respectivamente.
2/ y 3/ MARN (2002). Informe Nacional de Estado del Medio Ambiente de El Salvador GEO, citado por el Plan Nacional deOrdenamiento y Desarrollo Territorial (2003).
4/ MARN (2002). Atlas de Agricultura y Bosques. Se utilizó la metodología europea Corine Land Cover (CLC) de mapeo de usode la tierra. En su elaboración participó el Centro Nacional de Registro, Instituto Geográfico Nacional de Francia y el Centrode Cooperación Internacional en Investigación Agronómica para el Desarrollo (CIRAD), con apoyo del Corredor BiológicoMesoamericano y el Proyecto Fortalecimiento de la Gestión Ambiental en El Salvador (Forgaes).
5/ UNESCO (2006). Balance hídrico dinámico e integrado de El Salvador, con base en el Proyecto Sherpa del Centro Nacional deRegistro, citado por Fusades (2006). Medio Ambiente. ¿Cómo está nuestra economía? 2005-2006. Departamento de EstudiosEconómicos y Sociales. San Salvador.
Fuente: Fusades y Cedes (2007).
38 Fusades
abundante oferta hídrica, la generación de energíaeléctrica vía recursos térmicos creció más rápidoque la generación con renovables en los últimos21 años. La tasa de crecimiento anual promediode la generación hidroeléctrica, geotérmica ytérmica fue de 206%, 5% y 15.5%69.
promedio de 3.42%. Asimismo, la demandamáxima de potencia pasó de 318.4 a 881.0 MWen el mismo período. Este aumento de lademanda significó un aumento de 176.7% y unritmo de crecimiento anual promedio de 4.96%.Esto demuestra que la demanda máxima depotencia durante estos 21 años ha estadocreciendo a un ritmo mayor que la oferta
Gráfica 15Generación de electricidad por recursos,1985-2006 (GWh)
Fuente: Fusades (2007) con base en CEPAL (2006).
0
1,000
2,000
3,000
4,000
5,000
6,000
1985 1990 1993 1994 1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006
Térmico
Geotérmico
Hidráulico
Esta composición en la generación le provocaaltos costos al país, debido al choque externogenerado por el alza de los precios mundiales delpetróleo, experimentados a partir de 2004(gráfica 16). Los precios registrados a inicios de2003, 2004, 2005 y 2006 fueron de US$31.85,US$32.52, US$42.12 y US$62.79 por barril,respectivamente (New Mexico Institute ofMining and Technology, 2007). Asimismo, losprecios máximos registrados para estos mismosaños fueron de US$37.83 (12 de marzo),US$55.17 (22 y 26 de octubre), US$69.81 (29 deagosto) y US$77.03 (14 de julio), respectivamente(Ibíd).
Con referencia al sector de energía eléctrica, tantola capacidad instalada (oferta) como la demandamáxima de potencia del país han experimentado,entre 1985 y 2006, incrementos muy importantes(cuadro 7). Durante este período, la capacidadinstalada del país pasó de 631.8 MW, en 1985, a1,281.8 MW en 2006. Esto representó unaumento de 102.8% y crecimiento anual
Gráfica 16Precio mundial del crudo, 1976-2006 1
(US$/barril)
1/ Se refiere al promedio anual para el West Texas Intermediate.Fuente: Elaboración propia con base en British Petroleum(2007)
0
10
20
30
40
50
60
70
1977 1979 1981 1983 1985 1987 1989 1991 1993 1995 1997 1999 2001 2003 2005
Cuadro 7Oferta y demanda de potencia,1985-2006
Fuente: Dimas (2007a).
Capacidad Demandainstalada máxima
1985 631.8 318.41990 650.4 412.31995 908.5 591.71998 943.4 694.31999 999.4 718.02000 1,113.8 758.02001 1,191.9 734.02002 1,136.3 752.02003 1,196.9 785.02004 1,197.9 809.02005 1,231.8 829.02006 1,281.8 881.0
MWAño
39Fusades
(capacidad instalada). De continuar con estatendencia, el país estaría entrando en un escenariovulnerable en el mediano plazo. Sin embargo, anteeste escenario el gobierno ha anunciadoexpansiones con las centrales hidroeléctricas de ElChaparral (66 MW) y Cimarrón (261 MW) yexiste planificación de instalar en el puerto de LaUnión dos plantas generadoras de energíaeléctrica con base en carbón (220 MW) y gas(500 MW).
Biodiversidad y áreas naturales protegidas
El cuadro 8 muestra el número de especies defauna vertebrada e invertebrada encontradas enEl Salvador. De acuerdo con esta información de2000, el país posee 643 especies de peces, 518 deaves, 407 de moluscos marinos y 129 demamíferos, entre otros. Asimismo, el cuadro 9muestra el número de especies de flora y hongosencontrados en el país.
El cuadro 10 muestra el número y extensión delas Áreas de Conservación (AC) y el porcentajecon respecto a estas últimas del total de ÁreasNaturales Protegidas (ANP) tomando en cuentalos manglares de la bahía de Jiquilisco y todos losmanglares con potencial de integrar el Sistema deÁreas Naturales Protegidas (SANP). De acuerdocon el cuadro, tomando solo en cuenta losmanglares de la Bahía de Jiquilisco, el total de lasANP son 87 con una extensión de 63,670.1hectáreas, lo que representa el 6.15% del total delas AC (3.07% del territorio nacional). Tomandoen cuenta todos los manglares, el número total deANP es de 92 con una extensión de 96 con unaextensión de 75,069.50 hectáreas, representando7.28% de las AC y 3.62% del total del país. Estasituación todavía refleja el desafío que falta porcumplir la meta de tener incluido el 5% de suterritorio en el SANP para 2015.
Es importante fortalecer la gestión de las áreasnaturales protegidas y otras áreas de relevancia, ycontinuar promoviendo la participación de lasorganizaciones para el desarrollo (OPD)70.
Recursos costeros marinos71
La mayoría de las actividades pesqueras del paísestán basadas principalmente en recursos marinos
Cuadro 8El Salvador: especies de fauna vertebradae invertebrada, 2000
a/ Habitan principalmente en playas rocosas, aexcepción de la "galleta de arena'.
b/ Caracoles, ostras, ostiones, conchas, quitones, pulposy otros.
c/ Cangrejos, camarones, camaroncillo, jaibas ylangostas.
n.d.: no disponibleFuente: Tomado de Fusades y Cedes (2007) con base enMARN (2000).
Tipo Categoría Especies
Vertebrada Mamíferos 129Aves 518Reptiles 100Anfibios 33Peces 643
Invertebrada Equinodermosa 25Moluscos marinosb 407Insectos n.d.Artrópodes marinosc 30Otros artrópodos n.d.Corales 10Poliquetos 100Protozoarios 28
Cuadro 9El Salvador: especies de flora yhongos, 2000
n.d.: no disponibleFuente: Tomado de Fusades y Cedes (2007)con base en MARN (2000)
Categoría Especie
Angiospermas 3000Coníferas n.d.Helechos 373Briófitas 233Algas cerca de 600Diatomeas 48Hongos más de 100
40 Fusades
(pesca industrial) y cultivos acuícolas; le siguen lapesca continental (pesca artesanal) ymarginalmente la pesca deportiva.
Entre 1993 y 1999, los volúmenes de capturatotal de la pesca industrial (camarón, camaroncilloy fauna acompañante) disminuyeron en 27% (apesar que se había aumentado, tanto la flotacomo los días de pesca). Para 2000, tanto la flotapesquera como los días de pesca disminuyeron, yla producción bajó en 73% con respecto a 1993.La pesca marítima artesanal aporta un 50% de laproducción pesquera total, estimándose que elpaís tiene 13,000 pescadores marinos con 5,700embarcaciones, además de 34 cooperativas y dosfederaciones que aglutinan a las cooperativas.
Riesgos naturales y vulnerabilidad
En el país, las principales amenazas son: a) de tipogeológico (sismos, erupciones volcánicas ydeslizamientos), y b) de tipo climático(inundaciones y sequías). Del total de eventosnaturales que ocurren, el 23% son terremotos,14% deslizamientos y 41% inundaciones.
Entre 1573 y 2001 han ocurrido 55 terremotos, el56% de éstos han tenido un impacto significativoen la ciudad de San Salvador (se estima que hastaun 70% del territorio nacional se puede verafectado por la ocurrencia de terremotos). Conbase en la información disponible, se estima quecada 7.8 años ocurre un sismo de impactosignificativo en el país, y en San Salvador cada13.8 años. El impacto económico de los sismoses generalmente alto. Por ejemplo, los sismos de2001 ocasionaron daños por aproximadamenteUS$1.6 mil millones, de los cuales el 35% fueronocasionados en el sector público y 65% en elsector privado. Los costos ambientales alcanzaronel 6% del total.
Adicionalmente, El Salvador tiene el 90% de suterritorio conformado por volcanes (los queestán activos coinciden con la ubicación de lasmayores concentraciones urbanas). Se estimó quelos costos ocasionados por los daños y pérdidasde la erupción del volcán de Santa Ana enoctubre de 2005, ascendieron a un total deUS$22 millones. Finalmente, se estima que el 9%del territorio nacional está expuesto a impactosseveros y moderados por inundaciones.
Cuadro 10Sistema de áreas naturales protegidas (SANP)
1/ Las Áreas de Conservación (AC) representan el espacio territorial que contiene Áreas Naturales Protegidas(ANP), zonas de amortiguamiento, corredores bilógicos y zonas de influencia, funcionando en forma integral yadministrativa a través de la aplicación del enfoque por ecosistema. Actualmente, el país cuenta con 15 AC:Alotepeque-La Montañona, Alto Lempa, Apaneca-Ilamatepec, Bahía de Jiquilisco, Costa del Bálsamo, El Imposible-Barra de Santiago, El Playón, Golfo de Fonseca, Jaltepeque, Los Cóbanos, Nahuaterique, San Vicente Norte,Tecapa-San Miguel, Trifinio y Volcán Chingo.
Fuente: Tomado de Fusades y Cedes (2007) con base en MARN (2006).
Número Extensión % de las Número Extensión % de las (hectáreas) AC (hectáreas) AC
Áreas Naturales Protegidas (ANP) 83 63,349.80 6.12 92 75,069.50 7.25
Áreas de Exclusión 4 320.31 0.03 4 320.31 0.03(fuera de las Áreas de Conservación)
Total de las Áreas Naturales Protegidas 87 63,670.11 6.15 96 75,389.81 7.28
Total de las Áreas de Conservación (AC)1 15 1035,348.20
Incluyendo manglares de la Bahía de Jiquilisco potencial de integrar el SANP
Incluyendo todos los manglares con
SANP
41Fusades
Desechos peligrosos
Es importante avanzar en el tratamiento, serviciosde recolección y disposición de desechospeligrosos. Lo anterior, está vinculado con eldesarrollo de un sistema de informaciónactualizada sobre la generación, fuentes yrecolección de desechos peligrosos por sector. Amanera de ejemplo, se cuenta con información de2004 sobre de la generación, recolección ycobertura para el sector salud (cuadros 11 y 12).
La anterior caracterización breve del estadiosituacional de nuestro medio ambiente y recursosnaturales permite concluir que: a) a pesar delconsiderable esfuerzo institucional que se hadesarrollado a partir de 1997 (como se verá en lasiguiente sección), nuestros recursos naturales seencuentran en un débil estado; y b) que es necesario
fortalecer la generación de información en ciertasáreas de nuestra gestión ambiental para apoyar latoma de decisiones.
4.3 Desafíos pendientes en elsistema de informaciónambiental
Es importante fortalecer el sistema deinformación nacional ambiental. Esto permitiríaobtener información actualizada y sistemática. Esnecesario fortalecer los arreglos institucionales ytambién darle respuesta a la demanda deinformación que generan distintos usuariosestratégicos del país. Además, es crucial fortalecerel acceso a la información y la conectividad de lasplataformas de información de las distintasinstituciones. También es importante retomar elcomponente de generación de conocimientocientífico propio y darle credibilidad a la a estageneración de conocimiento. Por ejemplo, laPrimera Comunicación sobre Cambio Climáticorecibió críticas respecto a las fuentes deinformación.
En general, el país necesita fortalecer lageneración de información en las siguientes áreas:
Cuadro 12Cantidad de desechos bioinfecciosos recogidos por fuente y cobertura, 2004
Fuente: Adaptado de Diagnóstico Situacional Desechos Bioinfecciosos, MSPAS, 2004
kg/día kg/mes t/año %
Hospitales 5,573.72 167,211.73 2,006.54 73.52
Unidades de Consulta Médica 1,456.19 43,685.85 524.23 19.21
Consultorios Médicos 233.81 7,014.15 84.17 3.08
Laboratorios Clínicos 189.93 5,697.90 68.37 2.51
Funerarias 102.02 3,060.72 36.73 1.35
Veterinarias 25.75 772.51 9.27 0.34
Total 7,581.43 227,442.85 2,729.31 100
InstituciónGeneración
Cuadro 11Generación de desechos bioinfecciosos porfuente, 2004
kg/día kg/mes t/año %
MSPAS 4,360.62 130,818.74 1,569.82 57.52
ISSS 1,968.42 59,052.59 708.63 25.96
Privados 1,252.38 37,571.53 450.86 16.52
Total 7,581.43 227,442.85 2,729.31 100
FuenteGeneración
Fuente: Adaptado de Diagnóstico Situacional DesechosBioinfecciosos, MSPAS, 2004
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- Agua. Continuar fortaleciendo el sistema deinformación de SNET sobre la disponibilidadde agua (oferta) en el tiempo y espacio, encalidad y en cantidad, superficiales ysubterráneas, así como sobre la demandanacional para diferentes usos.
- Ampliar la información sobre calidad del aire en elámbito nacional.
• En 1997 se inició el monitoreo de lacalidad del aire (con apoyo del gobiernosuizo) debido a la ampliación del ProgramaAire Puro a El Salvador en el marco de unconvenio con Fusades. Inicialmente seinstalaron 8 estaciones de monitoreo decontaminación atmosférica en lugarespróximos a arterias de diverso nivel decirculación vehicular; y se medían 7contaminantes: Ozono (O3), Dióxido deNitrógeno (NO2), Partículas menores a 10micras (PM10), Partículas TotalesSuspendidas (PTS), Monóxido de Carbono(CO), Compuestos Orgánicos Volátiles yPlomo (Pb). Para enero de 2004, solamentese contaban con cuatro estaciones demonitoreo: Santa Elena, Maternidad,Soyapango y Colonia Escalón; y solo semedían 4 contaminantes: O3, NO2, PTS yPM10; y solo se cuenta con financiamientodel MARN.
• El Plan de Gobierno "País Seguro 2004-2009" plantea la necesidad de activar lasRevisiones Técnicas Vehiculares (RTV),para las fuentes móviles y el establecimiento deAcuerdos Voluntarios de Producción MásLimpia en el caso de las fuentes fijas.Actualmente, no se cuenta con el inventariode fuentes fijas, a pesar que el MARNcuenta con la información de losdiagnósticos ambientales.
• En 2005, como parte de los componentesdel Programa de Descontaminación deÁreas Críticas, se presentó el "Diagnósticode la Calidad del Aire, Levantamiento deFuentes Contaminantes y Diseño de Redde Monitoreo". El diagnóstico presentainformación sobre fuentes fijas y otras delAMSS para 2003, pero basados en"estimaciones". Es importante señalar que
todavía no se cuenta con una norma deemisiones por fuentes fijas aprobada, ya que elConsejo Nacional de Ciencia y Tecnología(CONACYT) todavía no hacomplementado el procedimiento.
- Desechos sólidos. En desecho sólidos esimportante actualizar información sobrecomposición y generación; recolección; reuso,reciclaje y reducción; y capacidad instalada dedisposición final.
- Uso de suelo y cobertura vegetal.
• La información sobre uso de suelo ycobertura vegetal es variada, imprecisa ycon conceptos distintos, lo que muestra lanecesidad de contar con un sistema deinformación uniforme y actualizado sobreel uso de suelo y cobertura vegetal, de talforma que se superen estas deficiencias.Además, es importante que el sistema deinformación asociado con el uso de suelotome en cuenta el enfoque de paisaje -másacorde con nuestras condiciones ycontexto-, de tal forma que el país vayamás allá de la visión tradicionalconservacionista del "bosque y áreasnaturales protegidas", y permita valorar laimportancia de agroecosistemas basados enla agricultura sostenible y café bajo sombra.
• Con respecto a los procesos dedegradación de suelos, y en concreto con laerosión, no existen estudios actualizados ygeneralizados que permitan unconocimiento exhaustivo de la situaciónactual.
- Energías renovables. Es importante realizar unestudio sobre el potencial y viabilidad técnica,económica y social sobre energías renovablesen el territorio nacional.
- Biodiversidad. Se requiere de más informaciónactualizada sobre inventarios de flora y fauna,que permita visualizar la riqueza, que en estamateria tiene el país. Esto supone continuarfortaleciendo el valioso trabajo del MARN conlas OPD.
43Fusades
- Recursos costeros marinos. Es importante fortalecerinvestigaciones sobre el potencial máximo desostenibilidad del recurso, mecanismos deordenamiento y control de las actividadespesqueras. El Centro de Desarrollo de la Pescay la Acuicultura (Cendepesca) y el Instituto deCiencias del Mar y Limnología de laUniversidad de El Salvador (Icmares)desempeñan un papel protagónico en estamateria.
- Hace falta realizar inventarios precisos sobre el volumende desechos peligrosos por sector. La cantidad total dedesechos peligrosos en El Salvador no se hadeterminado aún. No se conocen los tipos yfuentes que se generan en mayor cantidad dedesechos peligrosos, pero se considera que elsector industrial es uno de los principalesgeneradores junto con los sectores salud,agrícola y eléctrico.
5. Conclusiones
El Salvador todavía enfrenta considerables yurgentes desafíos asociados con la conservación yprotección de nuestro medio ambiente y recursosnaturales. El desarrollo sostenible supone superarestos retos en el mediano plazo, y comprenderque la protección de nuestros recursos naturalesrequiere entender y fortalecer los medios de vidade las comunidades y productores en las áreasrurales del país, así como del fortalecimiento delas estrategias de competitividad y rentabilidadempresarial.
De acuerdo con Fusades y Cedes (2007a), si elpaís cuenta con un MARN, una política ylegislación ambiental que contienen las reglas dejuego, funciones, obligaciones y derechosrelacionados con la gestión adecuada de nuestrosrecursos naturales, ¿por qué persiste la dinámicade degradación ambiental?
Este cuestionamiento obliga a pasar a una nuevafase del desarrollo de nuestra gestión ambiental.Aquí es importante destacar la urgente necesidadque tiene el país de avanzar hacia unagobernabilidad efectiva asociada con la gestión derecursos naturales, es decir, lograr que las "reglasde juego" sobre la gestión del medio ambientesean socialmente aceptadas, y que se tenga lacapacidad nacional de hacerlas cumplir. Estagobernabilidad debe permitir el fomento deinstrumentos de mercado y la búsqueda deobjetivos de forma eficiente, y los respectivoscambios institucionales asociados, de tal formaque complementen los avances logrados hasta lafecha.
Debemos avanzar hacia nuevos estilos de hacerpolítica y gestión ambiental. Ello supone lacreación de esquemas amplios de coordinación,participación, negociación y consenso para ellogro de objetivos nacionales sobre materiaambiental. Debemos asumir compromisos realespor parte de todos los actores claves de la vidanacional, para lograr una verdadera integración yretroalimentación constante entre el nivel depolítica pública y lo que efectivamente se estárealizando a escala local. Esto es crucial parafomentar la cultura del pago del agua, comoestrategia inicial, y potenciar el estrecho vínculocon los desarrollos de la institucionalidadinternacional para enfrentar el problema decambio climático.
El país no puede avanzar en materia dedesarrollo humano y crecimiento económico, sinla base de sus recursos naturales. Un punto departida básico para esta nueva fase, constituye elfortalecimiento del MARN para cumplir con susfunciones de regulador y facilitador. Es urgentedotarlo de mayores recursos financieros yhumanos, y plena autoridad para fortalecer supeso como ente que aplica la ley con entereza yfacilita los espacios y procesos participativos. Porsu parte, los diferentes sectores, incluida lasociedad civil en general, deben asumir unamayor responsabilidad en la solución de losproblemas ambientales.
44 Fusades
En los próximos cinco años, la gestión ambientalpública y privada debe concentrar sus esfuerzosen la protección y conservación de nuestrosrecursos hídricos, debido a su importanciaeconómica y social y por su efecto dinamizador ycatalizador con otros recursos naturales (políticaenergética, de ordenamiento territorial, suelos,bosques, manejo de cuencas hidrográficas,cambio climático).
6. Propuestas de política pública
Sobre lo anterior, se proponen una serie depropuestas de política pública agrupadas encuatro áreas estratégicas para el período 2009-2014: a) gestión ambiental; b) financiamientointerno -basado en la gestión del recurso hídrico;c) agua y cambio climático; y d) sistema deinformación ambiental.
• Gestión ambiental
El país ha logrado avances importantes en suinstitucionalidad ambiental pública expresados enla creación de marcos normativos y estructurasorganizativas: Política Nacional de MedioAmbiente, la LMA, reglamentos y otras leyesrelacionadas; creación del MARN, ServicioNacional de Estudios Territoriales (SNET),Consejo Nacional del Medio Ambiente(CONAMA), Sistema Nacional de Gestión delMedio Ambiente (SINAMA), entre otros.Además, se ha desarrollado una serie de iniciativasy experiencias exitosas de gestión ambientalprivada en manejo de áreas naturales, pago porservicios ambientales, producción más limpia,café bajo sombra, y otros.
Desde 1997 hasta la fecha, el MARN ha contadocon cinco ministros (uno por cada dos años, enpromedio) y se encuentra entre las carteras deEstado que han contado con los presupuestosmás bajos (el presupuesto asignado no ha
alcanzado ni el 1% del presupuesto total). Detodos los instrumentos de política, se hapriorizado las evaluaciones de impacto ambiental(70%); los esfuerzos privados han sidoinsuficientes; y es necesario continuarconsolidando nuestro marco normativo en variasáreas.
A pesar de los avances en la institucionalidad,asociados con la gestión ambiental pública yprivada, los indicadores que muestran la situacióny tendencia de nuestros recursos naturales ymedio ambiente todavía nos muestran el débilestado en que éstos se encuentran. Ladegradación ambiental ha avanzado a un ritmomás rápido que nuestra capacidad institucional deenfrentarla. En ese sentido, en el contexto de lagestión ambiental a mediano plazo, se debe:
• Avanzar hacia una fase de gobernabilidadambiental efectiva. Esto supone:
• Fortalecer las capacidades delMARN para aplicar la ley.
• Aprobar legislación complementaria(recursos hídricos, agua potable ysaneamiento, reciclaje, manejo decuencas hidrográficas, transporte,áreas naturales protegidas). Verrecuadro 3.
• Implementar una reforma del sectorde recursos hídricos liderada por elMARN.
• Fortalecer con recursos financieros ytécnicos al MARN para que puedacumplir con su papel de regulador yfacilitador de proceso de coordinación ynegociación.
• Desarrollar un cuerpo normativo queproporcione respaldo legal a laimplementación de instrumentos demercados dirigidos a disminuir lacontaminación, proteger los recursosnaturales, aumentar los serviciosambientales de lo agroecosistemas yfomentar el uso eficiente de recursosnaturales, mediante las políticas deasistencia técnica especializada e
45Fusades
innovación tecnológica, referidasanteriormente. En forma prioritaria sedebe fomentar la cultura del pago deagua en aquellos sectores que estén encapacidad de hacerlo.
• Consolidar el marco normativo. Estosupone:
• Superar los vacíos legales asociadoscon la efectividad de los principiosque informan la LMA.
• Delimitar, en forma clara, lascompetencias para la aplicación delas leyes ambientales.
• Cumplir con los compromisosadquiridos en los tratadosinternacionales ambientalesratificados por el país.
• Crear un mecanismo de coordinaciónentre el MARN, sector privado y lasociedad civil para el logro de objetivosambientales.
• Estrategia financiera ambiental
Tomando en cuenta las limitaciones financierasque ha tenido el MARN desde su creación, asícomo las restricciones presupuestarias delgobierno y las prioridades que el país enfrenta enel área social (educación, salud, seguridad), es
importante desarrollar una estrategia financierainterna para la protección de nuestros recursosnaturales.
Es importante priorizar una estrategia queincentive el uso eficiente, y la protección denuestro recurso natural renovable más estratégico:el agua. Además, priorizar este recurso para eldesarrollo de una estrategia financiera interna,permitiría una acción de mayor envergaduranacional, debido a que el referido recurso tieneinteracción directa y una dinámica catalizadoracon otros recursos naturales y áreas de gestión:suelo, cuencas, cobertura vegetal,hidroelectricidad, gestión de riesgos, cambioclimático; así como, ordenar la actual asignaciónineficiente de recursos del sector.
• Promover la cultura del pago de aguanatural y agua potable y saneamiento enaquellos sectores que estén en lacapacidad de hacerlo. Esto supone:• Instaurar el cobro por uso de agua
natural para los grandes usuarios delsector.
• Realizar un ajuste de tarifas de aguapotable y saneamiento.
• Implementar un esquema desubsidio directo del agua en dondeno existe, y refocalizar el subsidioque actualmente otorga el principalproveedor de agua del país.
Recuadro 3Políticas y legislación ambiental complementaria
• Política integral de transporte que priorice la disminución de emisiones• Política integral de aprovechamiento y protección de los recursos costeros marinos,
contemplando el turismo, biodiversidad, infraestructura y pesca• Legislación para el sector de recursos hídricos, subsector agua potable y saneamiento,
ordenamiento y desarrollo territorial, reciclaje y reuso de materiales, cuencas hidrográficas• Legislación y acciones específicas para promover la cultura del reciclaje, reuso y reducción• Reglamento de la Ley de Áreas Naturales Protegidas• Regulación vehículos con más de 20 años• Implementar el proceso de Revisiones Técnicas Vehiculares (RTV).
Fuente: Fusades y Cedes (2007a).
46 Fusades
Inicialmente, es importante implementar el cobrode agua cruda (natural) entre los grandes usuariosdel país (recuadro 4). Esto permitiría contar conun mecanismo de asignación del recurso, asícomo el reconocimiento del origen del agua, ycontar con una importante fuente de recursosfinancieros para implementar el esquema de pagopor servicios ambientales y manejo de cuencashidrográficas (recuadro 4). También, esimportante realizar un ajuste de tarifas de aguapotable y saneamiento de todos los proveedoresdel país, con la finalidad de fortalecer su gestiónfinanciera, capacidad de cobertura e inversionesfuturas. Esto le permitiría al país lograr avancesconsiderables en materia de acceso universal enagua potable y tratar las aguas negras, generadasen su mayoría por los sectores residenciales eindustriales. Lo anterior supone implementar unesquema de subsidio directo de agua en dondeno existe y refocalizar el subsidio que actualmenteotorga el principal proveedor de agua del país.
• Implementar un programa nacional deinstrumentos económicos para disminuirla contaminación del agua.
• Implementar un programa nacional depago por servicios ambientales en áreashídricas estratégicas del país (región delTrifinio, parte media de la cuenca del ríoLempa y áreas de recarga).
Es importante que estos esquemas sean aplicadosen las cuencas nacionales de la región del Trifinio,áreas de recarga de acuíferos vinculadas concentros poblacionales, áreas de regulación hídricaubicadas en la parte media de la cuenca del ríoLempa y áreas naturales protegidas. (Ver mapas1a, 1b, 1c y 1d). Los actores estratégicos para eldesarrollo exitoso de estos novedosos esquemasson los proveedores de agua potable, CEL,regantes, los sectores turismo, industria ycomercio (consumidores de serviciosambientales); así como los productoresagropecuarios y otros que manejan y administranestas importantes áreas hídricas (proveedores deservicios ambientales). Aquí es importante tomaren cuenta que:
- Es relevante destacar la realidadsalvadoreña: muchos de los servicios
ambientales hidrológicos provienen deagroecosistemas, como el café bajosombra (ubicado a lo largo de lacordillera volcánica central) y la agriculturade ladera (ubicada en la parte alta de lacuenca del río Lempa). En el caso de lapromoción de servicios hidrológicos, losesfuerzos debería estar ubicados allí. Esimportante desarrollar mecanismos depago por servicios ambientales paraproteger las zonas de recarga hídrica dedonde se abastecen los principales centrosde población de país. A manera deejemplo, el AMSS se abastece de treszonas: acuíferos de San Salvador yZapotitán y del río Lempa.
- Es importante resaltar los aspectos deequidad y eficiencia. La implementaciónde instrumentos económicos promuevenla eficiencia, pero no la equidad. En estesentido, se debe fomentar la equidad,tanto por el lado de los productorescomo por el de los consumidores deservicios ambientales.
- Los esquemas de PSA deben considerar,tanto pagos monetarios como nomonetarios (apoyos en asistencia técnica,capacitación, financiamiento,comercialización e innovación deproductos, fortalecer el capital social, entreotros). En ese sentido, deben apoyar lasestrategias de medios de vida y capitalsocial de los proveedores de serviciosambientales. Esto supone desarrollarestilos de intervención desde abajo haciaarriba, y no lo contrario.
- La experiencia internacional muestra que laestimación de los montos de pago debebasarse sobre proceso de participación ynegociación, y la búsqueda de arreglosinstitucionales basados en las condiciones ycontextos locales. En ese sentido, lavaloración económica contribuye a:revelar los beneficios que sobre lapoblación generan los serviciosambientales, aumentar la conciencia sobresu importancia, apoyar la toma dedecisiones, mejorar la asignación de
47Fusades
Recuadro 4Pago por servicios hidrológicos, cobro por uso de agua cruda y tarifasde servicio
Hogares Comercio Industria Energía Riego Turismo
Proveedores de agua potable
Tarifas deagua potable
Cobro por uso de agua cruda
ENTE REGULADORSUBSECTOR AGUA POTABLE
COMISIÓN NACIONAL DE AGUAOrganismos Zonales de Cuenca
Fondo Nacional de Pago por Servicios Hidrológicos
Organización Provedores de Servicios Hidrológicos
Pago por Servicios Hidrológicos
Áreas Hídricas Estratégicas
1. Cuencas nacionales de la Región del Trif inio 2. Parte media de la cuenca del río Lempa 3. Áreas de recarga de acuíferos abastecedores de centros poblacionales
Flujo de servicios hidrológicos
Flujo del pago por servicios
hidrológicos
Usuarios
Proveedores
EntereguladorSector
Represen-tación local territorial
Fuente: Elaboración propia.
48
Fu
sad
es
Mapa 1aCuencas de la parte alta del río Lempa
Fuente: Fusades
49
Fu
sad
es
Mapa 1bCafé bajo sombra y acuíferos
Fuente: Fusades
50
Fu
sad
es
Mapa 1cCuencas de la parte media del río Lempa
Fuente: Fusades
51
Fu
sad
es
Mapa 1dÁreas naturales protegidas y acuíferos
Fuente: Fusades
52 Fusades
recursos, y proporciona elementostécnicos para la estimación del monto apagar.
- Los instrumentos de mercado asociadoscon la protección de los recursos hídricos,deben estimular la cobertura vegetal, usode suelo y prácticas de agriculturasostenible que permitan mantener el ciclodel agua en el país. Esto supone superarlos enfoques de reforestación masiva yconsiderar otras opciones tecnológicasdisponibles.
- El proyecto Ecoservicios, que no fueaprobado por la Asamblea Legislativa,hubiera permitido levantar concienciasobre la importancia estratégica que losservicios ambientales tienen para nuestrodesarrollo socioeconómico; y además,porque hubiera permitido la primeraoportunidad para obtener lecciones eidentificar desafíos sobre el desarrollo deinstrumentos económicos para lapromoción sostenible de servicioshidrológicos.
• Promulgar la legislación sobreordenamiento y desarrollo territorial,recursos hídricos, agua potable ysaneamiento.
Esto permitirá contar con reglas de juegopara la coordinación del uso del suelo y losrecursos hídricos. Por lo tanto, es importantecontar con una entidad rectora que permitaordenar el sector, haga cumplir la ley, avancehacia una gestión integrada y logre posicionarla importancia que tiene el recurso para todoslos salvadoreños. Este esfuerzo permitirádarle un respaldo legal a los cambiosinstitucionales asociados en la gestión delagua.
Este esfuerzo tiene implicaciones importantesen el manejo integrado de cuencashidrográficas, y por ende en la disponibilidaddel recurso hídrico para la generación deenergía eléctrica (y de esta manera, tenermayores posibilidades de contar con una
matriz energética con más peso en recursosrenovables), oportunidades para acceder a losdiferentes mercados de captura de carbono(vía absorción de gases de efectoinvernadero) y mitigación de desastresnaturales. Esto está estrechamente ligado conlas actividades de mitigación y adaptación delproblema mundial asociado con elcalentamiento global.
• Agua y cambio climático
El cambio climático y sus efectos son unarealidad. La comunidad científica ha llegado a unconsenso sobre el fenómeno mundial del cambioclimático y sus impactos en la agricultura, salud eintensidad de desastres naturales, entre otros.
De acuerdo con las condiciones y contexto delpaís, la estrategia de cambio climático debe serdesarrollada en dos ámbitos: nacional einternacional. El ámbito nacional supone que eldesarrollo de una estrategia nacional demitigación y adaptación al cambio climático esdependiente del desarrollo de la GestiónIntegrada de Recursos Hídricos (GIRH). Ésta,aparte de promover la protección de nuestraoferta y uso eficiente del agua, promoverá un usode suelo que tiene conexiones importantes con laabsorción de gases de efecto invernadero (GEI),generación de hidroelectricidad, mitigación dedesastres naturales y la promoción de innovacióny tecnología en agricultura sostenible.
Desde hace varios años (1992), se vienedesarrollando e implementando una arquitecturamundial para hacerle frente a esta problemática;por lo tanto, es necesario que el país sepaaprovechar las oportunidades y enfrentar losdesafíos que la institucionalidad internacional estápromoviendo para enfrentar el cambio climático.
• Desarrollar una estrategia de mitigación yadaptación al cambio climático basadaen: la GIRH; aprobación de legislaciónde ordenamiento territorial, recursoshídricos, cuencas hidrográficas; así como,en la promoción de energías renovables yprogramas de producción más limpia.
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• Continuar fomentando la generación dehidroelectricidad sobre la base de laprotección adecuada del caudal del ríoLempa.
• Crear una oficina nacional de CambioClimático para promover y facilitar lasoportunidades que ofrecen los mercadosde carbono (Kioto, voluntarios, postKioto).
• Información ambiental
La generación de información ambiental busca,por un lado, apoyar la toma de decisiones depolítica pública ambiental, y por otro, evaluar losavances de la gestión ambiental. Le correspondeal MARN elaborar, cada dos años, el InformeNacional del Estado del Medio Ambiente. Desdesu creación, ha elaborado dos informes, elprimero en 2002, y el más reciente a principios dejulio de 2008, el cual contiene información para elperíodo 2003-2006. SNET genera informaciónvaliosa relacionada con Meteorología, Hidrología,Geología (Vulcanología y Sismología),Oceanografía y Gestión del Riesgo.
Sobre la base de estos avances, es importantemencionar que todavía se requieren esfuerzos
para conciliar y actualizar información clave, talescomo, la cobertura vegetal, erosión, calidad deagua subterránea, calidad del aire, desechospeligrosos, entre otros. Además, existedescoordinación entre las diferentes institucionespara intercambiar información; es necesariogenerar conocimiento científico; y facilitar elacceso a información ambiental disponible paradiferentes usuarios.
• Fortalecer la generación de informaciónactualizada sobre agua, calidad del aire,desechos sólidos y peligrosos, coberturavegetal y erosión, potencial de energíasrenovables, flora y fauna, y recursosmarino costeros.
• Crear un programa para la generación deconocimiento científico propio.
• Unificar plataformas de información delas diferentes instituciones nacionales quegeneran información ambiental, mediantela implementación de una política deintercambio de informacióninterinstitucional.
• Crear un programa de acceso a lossistemas de información ambiental paralos diferentes usuarios del país.
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57Fusades
Anexo 1Gestión ambiental privada: avances
- Con apoyo del Programa de Pequeñas Donaciones de Naciones Unidas y el GEF se hanapoyado iniciativas comunitarias en áreas rurales, tales como el Manejo del Área Natural deChaguantique, Usulután; el proyecto de Conservación de la Tortuga Marina en la Isla de Méndez,Usulután; Protección del Bosque San Diego en Metapán; y el Apoyo a MicroempresasAgroecoturísticas Comunitarias en la zona de amortiguamiento del área natural Santa Rita,Ahuachapán.
- También hay experiencias positivas en la implementación de mecanismos de pagos por serviciosambientales en los sistemas comunitarios de agua potable, por ejemplo, en Cara Sucia y LosConacastes, ambos en Ahuachapán; y en el río Tamulasco y microrregión de La Montañona,ambos en Chalatenango. Con estos mecanismos las comunidades compensan a los agricultorespor la conservación de suelos, lo cual permite abastecimiento continuo de agua.
- Muchas empresas, en forma individual han invertido en la transformación de sus procesosproductivos, en programas de ecoeficiencia y producción más limpia (PML): el coprocesamientode residuos de Cementos de El Salvador, S.A. (Cessa), las plantas de tratamiento de aguasresiduales de Industrias La Constancia y Kimberly Clark, la reconversión del ingenio CentralIzalco y la implementación de un programa de cero descargas de Sherwin Williams. Otrosesfuerzos son para incentivar la inclusión de criterios ambientales en los proyectos empresariales;por ejemplo, el Banco Cuscatlán ha incorporado la evaluación de riesgo ambiental para loscréditos que otorga.
- Dentro de la gestión privada, han aumentado los esfuerzos de recuperación de materiales comopapel, cartón, plásticos, y latas de aluminio. El Programa Nacional de Recuperación de Plásticosreportó 44 t de bolsas plásticas en 2002, 162 t de bolsas y envases en 2003, 77t en 2004 y 756t en 2005 (existen un total de 67 empresas inscritas en el programa). Existe un esfuerzo incipientede recuperación de aceites y lubricantes (se estima que operan 900 empresas, la mayoría microo pequeñas empresas que se dedican a esta actividad). Empresas como Cementos de El SalvadorS.A., IMACASA, Baterías de El Salvador y Textiles San Andrés tienen programas para utilizaraceite recuperado como combustible alternativo.
- Se reportan avances en la gestión de áreas naturales protegidas desde que en 1992 se comenzarona implementar diferentes modalidades descentralizadoras de participación de la sociedad civilen la administración y protección de dichas áreas. Ha crecido en los últimos diez años el númerode áreas protegidas que reciben un manejo apropiado. Para 2005, de las 87 áreas protegidas, 36estaban siendo administradas a través de la modalidad de gestión compartida, en la cual losplanes de manejo desempeñan un papel importante. Entre 2002 y 2005, se sumaron al esfuerzo25 ONG, 5 asociaciones de desarrollo comunal (Adesco) y 3 centros de investigación.
- Además, se han conocido varios esfuerzos privados y de instituciones académicas con respectoa los inventarios o registros de recursos biológicos, también referentes a la cooperación regionalen temas de vigilancia y evaluación. Por ejemplo en 2000, Salvanatura publicó el Listado deAves de El Salvador, el primero de una serie de publicaciones bajo el título de "Serie deBiodiversidad".
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- El país ha tenido notables avances en la producción de café amigable con el medio ambiente.Salvanatura ha desempeñado un papel importante en el crecimiento de los mercadossostenibles de café, contribuyendo a que El Salvador produzca café ambientalmente sostenible,certificado con la organización Rainforest Alliance a partir de 2003.
- La Fundación Salvadoreña para Investigaciones del Café (Procafé), con apoyo del FondoMundial para el Medio Ambiente (GEF, por sus siglas en inglés), realizó el proyecto Café yBiodiversidad con el objetivo de conservar la diversidad biológica en el cafetal salvadoreño,mediante prácticas agronómicas respetuosas del medio ambiente y la promoción de lacertificación de fincas productoras de café bajo sombra.
- Cessa ha avanzado en sus gestiones para la disposición final de algunos desechos peligrosos.A través del método de coprocesamiento, rescatan energía y materiales para su proceso deproducción de cemento, dándo una solución definitiva y segura a los desechos. En el sectoragrícola, la Asociación de Proveedores Agrícolas inició, en 1999, el programa de recolecciónde envases de agroquímicos. Ya cuentan con cuatro centros de acopio y 60 minicentros; en2000 se recolectó el 3% y para 2005 el 49% de los envases usados. En el sector eléctrico seinició el proceso para levantar el inventario de transformadores que contienen bifenilospoliclorados (PCB), que son sustancias tóxicas persistentes. La estimación preliminar muestraque el 25% de los transformadores están contaminados. Asimismo, se llevó acabo un proyectoregional para el inventario y la disposición de estas sustancias, de conformidad con conveniosinternacionales.
- Como contribución a la mitigación del cambio climático, la generadora de energía geotérmicaLaGeo y la empresa operadora de relleno sanitario MIDES, han obtenido certificados dereducción de emisiones del Protocolo de Kyoto.
- El Centro Nacional de Producción más Limpia impulsa la adopción y el desarrollo del conceptode PML dentro del territorio nacional, facilitando el diálogo entre la industria y gobierno ypromoviendo la inversión para la transferencia y desarrollo de tecnologías ambientalmenteracionales. Actualmente es coordinado por la Cámara Agropecuaria y Agroindustrial de ElSalvador.
- CEDES promueve el entendimiento del concepto del desarrollo sostenible y lidera un cambiohacia su adopción por el sector empresarial, el gobierno y la sociedad civil. Cuenta con 33empresas miembros e impulsa programas de ecoeficiencia, energía renovable y gestiónambiental empresarial.
Fuente: Fusades y Cedes (2007a)
Anexo 1 (continuación)Gestión ambiental privada: avances
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a) Tarifas establecidas a partir de diciembre de 1994
El Decreto Ejecutivo No. 65, de diciembre de 1994, estableció nuevas tarifas para los servicios de acueductos y alcantarillados. Eldecreto define la tarifa base (t) como el costo por m3 facturado con base en los resultados financieros de ANDA. Dicha tarifa estácompuesta por la suma de: t = t1 + t2 +t3 +t4 +t5 , en donde:
t1 costo de personal por m3 (US$ 0.0754 por m3) t4 costos financieros por m3 (US$ 0.008/m3)
t2 costo de energía por m3 (US$ 0.0708 por m3) t5 costos de protección por fuentes por m3 (US$ 0.0 por m3)t3 otros costos por m3
(US$ 0.0548 por m3) t = US$ 0.2091 por m3
Tarifa residencial mínima. Para consumos residenciales hasta de 10 m3 por mes se cobrará una tarifa de US$ 2.29 por mes (US$ 0.229por m3).
Tarifa residencial. La factura mensual para consumidores residenciales con consumos mayores de 10 m3 por mes, se determinamediante la siguiente fórmula:
FACTURA = CF + (SUB x CB + COEF x CM + SBC x CA) x t , en donde:
FACTURA es el valor de la factura mensual por servicio COEF sobrecargo aplicado al consumo medio (1.10)CF cargo fijo por mes (US$ 1.15 por mes) CA consumo adicional a los 40 m3
CB consumo básico, máximo de 20 m3 por mes SBC sobrecargo aplicado al consumo adicional (2.75)SUB coeficiente que expresa el subsidio para el consumo básico (0.50) t tarifa baseCM consumo medio, entre 20 y 40 m3 por mes
Tarifas no residenciales. La industria, el comercio y las instituciones públicas y privadas, pagarán una tarifa por m3 igual a la tarifabase (t) multiplicada por un coeficiente k (k = 1.6 para comercio, instituciones públicas y privadas; k = 1.25 para la industria).
Explotaciones privadas. Pagarán una tarifa provisional de US$ 0.0628 por m3 de agua producida.
A la tarifa residencial para el interior del país, fuera del AMSS, debe de aplicarse un coeficiente regional (r = 0.8), el cual esmultiplicado por la tarifa base (t) (un 20% de subsidio).
b) Tarifas establecidas a partir de diciembre de 2001
A finales de 2001, el Decreto Ejecutivo No. 110 proponía nuevas tarifas para el servicio de agua. Sin embargo, la metodología propuestaen 1994 se mantuvo. Además, la determinación y monto de la tarifa base (t); cargo fijo (CF); los coeficiente SUB (0.50), COEF (1.10),SBC (2.75) y coeficiente regional (r = 0.8); tarifa residencial mínima; y el cobro a explotaciones privadas permanecieron inalterables.
Los cambios se dieron en la aplicación del subsidio al consumo básico (CB) y en los coeficientes aplicados a los sectores: industria,comercio e instituciones públicas y privadas; lo cual produjo un aumento en la factura de consumo para estos usuarios.
Las tarifas residenciales vigentes desde 1994, aplicaban un subsidio para el consumo básico (comprendido entre 11 y 20 m3),independientemente de si el consumo total del usuario pasaba a otro bloque de consumo mayor. Con las tarifas de 2001, el subsidiosolamente se aplicaba a consumos hasta 20 m3. Así, el decreto No. 110 proponía la siguiente fórmula para determinar la factura mensualde consumidores residenciales con consumos mayores de 10m3:
FACTURA = CF + (CB + COEF x CM + SBC x CA) x t
Los coeficientes aplicados a los sectores comercio e instituciones públicas y privadas cambiaron a k = 1.8; y para el sector industria ak = 1.6.
c) Tarifas establecidas a partir de julio de 2006
El Acuerdo Ejecutivo No. 980 propone una tarifa residencial y no residencial mínima de US$ 2.29 (igual) y US$ 3.76 (0.376 porm3) para consumos de hasta 10 m3 por mes, respectivamente.
Anexo 2Evolución de las tarifas aplicadas por ANDA, 1994-2006
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Introduce cambios muy importantes: nuevos bloques de consumo para los usuarios acompañados de incrementos en la tarifa base (t).Pero, mantiene el cargo fijo (CF); los coeficientes SUB (0.5), COEF (1.10) y k (para sectores no residenciales); cobro a explotacionesprivadas; y subsidios al interior del país, iguales.
El Acuerdo propone las siguientes fórmulas para la estimación de las tarifas.
Tarifas residenciales
Rango de consumo Fórmula Tarifa base (t)US$ por m3
RESIDENCIAL11 a 20 CF + (CB x S) x t 0.209121 a 30 CF + (CB + CM x COEF) x t 0.209131 a 40 CF + (m3 x t) 0.2341 a 50 CF + (m3 x t) 0.4051 a 60 CF + (m3 x t) 0.4561 a 70 CF + (m3 x t) 0.5071 a 90 CF + (m3 x t) 0.5591 a 100 CF + (m3 x t) 0.60101 en adelante CF + (m3 x t) 0.65
Tarifas no residenciales
Rango de consumo Fórmula Tarifa base (t)US$ por m3
COMERCIO11 a 30 CF + (m3 x 1.80) x t 0.2091INDUSTRIA11 a 30 CF + (m3 x 1.60) x t 0.2091COMERCIO E INDUSTRIA31 a 50 CF + (m3 x t) 0.4551 a 60 CF + (m3 x t) 0.5061 a 90 CF + (m3 x t) 0.6591 a 100 CF + (m3 x t) 0.85101 en adelante CF + (m3 x t) 0.90
d) Impacto de los cambios en las tarifas de agua en el consumo residencial promedio
En forma parcial se puede apreciar el efecto de los cambios en la tarifa del agua, al evaluar el valor de la factura mensual que una familiacon consumo promedio ha experimentado. El consumo de un hogar medio del AMSS, entre 1995 y 2005, fue de 32 m3 por mes.
Tarifa 1994 Tarifa 2001 Tarifa 2005
Consumo promedio: 32 m3
FACTURA = CF + (SUB x CB + COEF xCM + SBC x CA) x t
FACTURA = 1.15 + (0.5 x 20 + 1.1 x 12+ 2.75 x 0) x 0.2091
FACTURA = US$ 6.00 por mes
Consumo promedio: 32 m3
FACTURA = CF + (CB + COEF x CM +SBC x CA) x t
FACTURA = 1.15 + (20 + 1.1 x 12 + 2.75x 0) x 0.2091
FACTURA = US$ 8.09 por mes
Consumo promedio: 32 m3
FACTURA = CF + (m3 x t)
FACTURA = 1.15 + (32 x 0.23)
FACTURA = US$ 8.51 por mes
Fuente: Elaboración propia con base en Decretos Ejecutivos No. 65 y 110 y el Acuerdo Ejecutivo No. 980. La información contenidaen el recuadro no refleja las tarifas para otros usuarios y para el servicio de alcantarillado.
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Anexo 3Mecanismos de pagos por servicios ambientales
- Pagos públicos directos: son pagos que el gobierno realiza en forma directa alos proveedores de servicios ambientales. Este tipo de esquemas son los máscomunes internacionalmente. El gobierno paga a los propietarios,administradores y usufructuarios rurales por el uso de suelo y prácticas quepermiten la provisión de los referidos servicios.
- Pagos privados directos: funcionan en forma similar que los pagos públicos.La diferencia consiste en que organizaciones no lucrativas y compañías confines de lucro toman el lugar del gobierno como el comprador del servicioambiental en cuestión.
- Mercados "cap and trade": son programas en los que el gobierno o enteregulador, según sea el caso, establece un límite, techo o tope (cap) sobre uncontaminante o sobre la degradación ambiental permitida en un área específica.Después, le permite a instituciones o individuos intercambiar permisos o créditospara cumplir dicho límite.
- Mercados voluntarios: son mercados en los que los compradores y vendedoresllevan a cabo transacciones de manera voluntaria (no forzados a comerciarpor alguna regulación). Generalmente las empresas o los consumidoresindividuales se involucran en los mercados voluntarios por cuestionesfilantrópicas, manejo del riesgo y/o como preparación para participar en unmercado regulatorio.
- Programas de certificación: cuando los consumidores compran productoscertificados, están pagando no solamente por el producto sino por la maneracomo fue producido y colocado en el mercado. Cuando los consumidoresescogen pagar un sobreprecio por aquellos productos etiquetados comoambientalmente amigables, de algún modo está escogiendo pagar por laprotección de los servicios ecosistémicos. Se han desarrollado programas decertificación para varios productos como madera, papel, café y comida, entreotros, para recompensar a los productores que protegen los serviciosambientales.
Fuente: Tomado de Ecosystem Marketplace (2007).
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Anexo 4Implementación del pago por servicios ambientales
A partir de la revisión y análisis de algunas experiencias en distintas partes del mundo (Francia,Costa Rica, Colombia, Estados Unidos y Australia) Johnson, White y Perrot-Maître (2001)presentan una serie de lecciones aprendidas:
• Los pagos de transferencia de usuarios a proveedores de servicios son los mecanismos másutilizados para promover los servicios ambientales hidrológicos
• Los arreglos privados de esquemas de PSA hidrológicos tienen mayor probabilidad deocurrencia cuando están ligados a bienes privados (agua embotellada, energía eléctrica,productos agrícolas)
• La determinación del monto de pago por el servicio ambiental obedece más a consideracionesde tipo político o presupuestario, que a una estricta valoración económica de los beneficiosproveídos por el servicio
• La existencia de un sólido marco legal reducirá los costos de transacción involucrados con laimplementación de esquemas de PSA
• La participación de los actores, la negociación y la construcción de una institucionalidadrepresentan elementos críticos para el desarrollo de estos mecanismos
• La complejidad y mantenimiento del mecanismo de PSA aumentan con la escala.
En un desarrollo inicial y en relación con la promoción de servicios ambientales desde la áreasrurales y el desarrollo de mecanismos de PSA en El Salvador, Herrador y Dimas (2000) señalanque la puesta en marcha de estos mecanismos deben ser vistos como un "proceso" en el cual sedeben desarrollar los siguientes elementos críticos: la identificación y formación de conciencia delos oferentes y usuarios de los servicios ambientales; identificar el flujo del servicio y de criterioseconómicos para la determinación del monto a pagar; la búsqueda de instrumentos que operativicenel PSA (contratos, convenios, acuerdos, etc.); determinación de mecanismos de cobro (pagosvoluntarios, donaciones, tarifas, tasas de uso, cánones, etc.); esquema de administración ydistribución de los recursos que generan los servicios ambientales (fideicomisos, arcas de lanación, pagos directos, etc.); establecimiento de estrategias que fortalezcan la comercializaciónnacional e internacional de los servicios; desarrollo o armonización de los marcos legales necesariospara la implementación; esquemas de monitoreo y evaluación.
Asimismo, y con base en el estudio de 16 experiencias en América (Estados Unidos, México, ElSalvador, Costa Rica y Brasil) sobre PSA, desarrollado entre 1999 y 2003, Rosa, Kandel y Dimas(2004) proponen un serie de lecciones para el desarrollo de esquemas de compensación porservicios ambientales y comunidades rurales. En este sentido, proponen: la necesidad de avanzarhacia marcos amplios de valoración de servicios ambientales; poner atención a las reglas yorientaciones de los instrumentos económicos para evitar inequidades; transitar de un enfoque depago monetario hacia un enfoque de paquete de compensaciones; adoptar una perspectiva depaisaje que tome en cuenta la heterogeneidad ecológica y social de éstos, tal como se da en larealidad; fortalecer el capital social de los productores de servicios ambientales; expandir losderechos sobre los recursos naturales; el Estado, la cooperación externa y las organizacionesdesempeñan un papel decisivo en el establecimiento de esquemas de PSA. Finalmente, adviertenque dichos esquemas no son la panacea para disminuir la degradación ambiental y pobreza rural.
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Anexo 5El proyecto Ecoservicios del MARN
El proyecto Ecoservicios se encuentra insertado en el Plan País Seguro de la administración delPresidente Saca. En el área de acción 16 del plan "Medio Ambiente: Legado para las FuturasGeneraciones" se incluye, como una de sus metas, la implementación de un sistema de PSA.
Los recursos financieros del proyecto, cuyo período de implementación estimado es de cincoaños (2007-2012), se encuentran distribuidos así: US$5 millones del Banco Mundial (préstamo);US$5 millones del GEF (donación); US$2.3 millones como contraparte del MARN; y US$ 2.2millones generados por el proyecto; conformando un total de US$14.5 millones.
Énfasis. El proyecto se concentrará en la reducción de la degradación del suelo, conservaciónde las áreas forestales, reconversión de áreas agrícolas marginales a bosque, y el fomento deluso sostenible del suelo en la agricultura. Creará mecanismos de PSA para proveer incentivos alos agricultores de ladera y otros usuarios del suelo en al menos dos áreas pilotos y puede serextendido a tres sitios más.
Objetivos de desarrollo. i) Establecer arreglos legales, institucionales y financieros paramecanismos pilotos de PSA; ii) documentar los vínculos entre los cambios en el uso del suelo ylas mejoras en los servicios ambientales hidrológicos y la conservación de la biodiversidad; iii)definir buenas prácticas para replicarlas y sostener los programas de PSA; y iv) fortalecer lacapacidad del MAG, MARN, asociaciones comunitarias y ONG.
Objetivo ambiental global. Aumentar y proteger la biodiversidad por medio de la preservaciónde importantes bosques y ecosistemas protegidos.
Componentes.Componente 1: Diseño e implementación de un programa de PSA (US$9 millones, 62%)Subcomponente 1.1: Creación del fondo de PSA (FONASA)Subcomponente 1.2: Diseño de un sistema de PSASubcomponente 1.3: Funcionamiento del sistema de PSASubcomponente 1.4: Expansión y replicabilidad del sistema de PSASubcomponente 1.5: Fondo de Servicios Ambientales (FONASA)Componente 2: Fortalecimiento institucional (US$3 millones, 21%)Subcomponente 2.1: EquipoSubcomponente 2.2: Capacitación, concientización y construcción de capacidadSubcomponente 2.3: Identificación de compradores potenciales de servicios ambientalesSubcomponente 2.4: Campaña promocionalSubcomponente 2.5: Fortalecimiento de los proveedores de asistencia técnicaComponente 3: Monitoreo, evaluación y administración del proyecto (US$2.5 millones, 17%)Subcomponente 3.1: Recursos humanosSubcomponente 3.2: PlanificaciónSubcomponente 3.3: Monitoreo y evaluaciónSitios pilotos: Lago de Coatepeque - Complejo Los Volcanes, Jaltepeque - Jiquilisco, LaMontañona (Chalatenango), Cinquera (Cabañas), y la cuenca del río Gualabo (Morazán)Servicios ambientales priorizados: Agua y biodiversidad.
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Notas de final
1 El lector puede revisar Fusades y Cedes (2007a)para una exposición amplia de la gestiónambiental del país, a partir de 1997.
2 Decreto ejecutivo No. 73 de 18 de diciembre de1990. El CONAMA tenía la obligación de velarpor la óptima y racional utilización de losrecursos naturales, el control de lacontaminación y establecimiento del equilibrioecológico. Es encargado de proponer políticas yestrategias. La SEMA era la unidad responsablede coordinar y velar por el comportamiento delas políticas y estrategias elaboradas por elCONAMA.
3 El objetivo de esta estrategia fue la de proponervías de solución a los principales problemasambientales derivados del desarrollo y plantearun sistema de gestión ambiental que propicieque las decisiones sobre actividades dedesarrollo se analicen y adopten, considerandolas repercusiones sobre el medio ambiente y suimpacto en el deterioro de los recursos naturalesrenovables y en la salud de la población, a fin deque los beneficios derivados del desarrollo seansuperiores al deterioro ambiental causado.
4 De acuerdo con la LMA, la política nacional demedio ambiente es un conjunto de principios,estrategias y acciones emitidas por el Consejo deMinistros y realizada por el MARN, la cualdeberá ser actualizada al menos cada cinco años.
5 El SINAMA estará formado por el MARN(coordinador) y las unidades ambientales de losministerios, instituciones autónomas ygobiernos locales. Tiene por finalidad establecer,poner en funcionamiento y mantener en el sectorpúblico los principios, normas, programación,dirección y coordinación de la gestión ambientaldel Estado.
6 El lector puede profundizar sobre el desarrollode los diferentes instrumentos de políticaestipulados por la LMA Fusades y Cedes(2007a), págs. 15-72.
7 Se responsabiliza al MARN -en coordinacióncon el Ministerio de Salud Pública y Asistencia
Social (MSPAS) y el SINAMA- la elaboración deprogramas para prevenir y controlar lacontaminación y el cumplimiento de las normasde calidad y la recopilación de información parala realización inventarios de emisiones.
8 Está integrado por el ministro, viceministro ydirector ejecutivo del MARN y sieterepresentantes del sector privado y OPD.
9 La cual se basa en tres macroprincipios:equilibrio dinámico, responsabilidad compartidae interés social; y contempla dos lineamientosestratégicos: conservación y aprovechamientosde recursos naturales, y la gestión ambiental.
10 La Ley Forestal estableció un régimen para lastierras con potencial forestal y prohibió elcambio de uso de los suelos cubiertos deárboles. Además, definió nuevas condicionespara estimular la participación del sector privadoen la reforestación del territorio nacional.
11 Decreto legislativo No. 462, Diario Oficial No.238, Tomo 377, en línea: http://www.csj.gob.sv/leyes.nsf/ef438004d40bd5dd862564520073ab15/9ef5bd7a73dc5796062573da005fff91?OpenDocument
12 En esta estrategia, el MARN identificó "eldesarrollo de inventarios de la diversidadbiológica nacional" como una de las cincoprioridades nacionales. Tanto la supervisión deesas actividades y sus efectos, como lacoordinación para recopilar y gestionar lainformación en el plano nacional, se encuentranen las primeras etapas de desarrollo.
13 Con el objetivo de "establecer un sistemaregional común para aumentar la participaciónintegrada de los países del IstmoCentroamericano y así contribuir al usoadecuado y sostenible de los recursos de lapesca y los productos de la acuicultura".
14 El lector puede profundizar más sobre el tema degestión ambiental y la micro, pequeña y medianaempresa en El Salvador en Dimas (2005).
15 Las técnicas de Producción más Limpia puedenaplicarse a cualquier proceso de producción, y
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contempla desde simples cambios en losprocedimientos operaciones de fácil e inmediataejecución, hasta cambios mayores. Las técnicasde Producción más Limpia incluyen: mejoras enel proceso, buenas prácticas operativas,mantenimiento de equipos, reutilización yreciclaje, cambios en las materias primas ycambios en tecnología.
16 La instalación de tecnología “al final delproceso” retienen una parte de loscontaminantes después de terminado el procesoproductivo y antes de que salga de la planta.Una vez retenidos, los contaminantes deben serdispuestos apropiadamente. De esta forma, lacontaminación es movida de un ambientesensible hacia otro más resistente, pero nonecesariamente inmune a sus efectos (Uribe et al,2001).
17 Existen otras variables que podrían afectar lasdecisiones de inversión ambiental de losempresarios: la rentabilidad reciente, actual, yesperada del negocio, las realidadestecnológicas de la planta, la oferta y lascondiciones del crédito, las tasas de interés, laspreferencias de los consumidores por productosambientalmente amigables, etc. Otras fuerzas quepodrían afectar las decisiones de inversión sonla presión de las comunidades, los medios, lostrabajadores, etc. (Uribe et al, 2001).
18 El lector puede ampliar sobre este tema en Dimas(2007d).
19 La información de las tarifas para los distintosproveedores diferentes de ANDA, está basadaen muestras pequeñas a partir de Banco Mundial(2006).
20 Decreto Ejecutivo No. 65 (Diario Oficial TomoNo. 325 del 6 de diciembre de 1994); DecretoEjecutivo No. 110 (Diario Oficial No. 353 del 23de noviembre de 2001); y el Acuerdo EjecutivoNo. 980 ( Diario Oficial Tomo No. 372 del 7 dejulio de 2006).
21 Un análisis detallado sobre este tema seencuentra en Dimas (2007e y f).
22 La tarifa base (t) es la suma de cincocomponentes: costo de personal, energía, otroscostos, financieros y de protección de fuentespor m3; y es calculada a partir de los costosfinancieros promedios, y no en base a la fijaciónde precios basados en el costo marginal del
agua. Además, el componente ambiental de latarifa es cero.
23 El informe señala que estas cifras no han sidocorroboradas con el Ministerio de Economía,ANDA o ningún otro organismo relevante.
24 Para una ampliación del tema revisar Dimas(2008).
25 Revisar Dimas (2007e y f).
26 El cobro por uso de agua natural que enfrentanlos grandes usuarios del país es trasladado a losusuarios finales de los distintos serviciosrelacionados con el agua (agua potable,hidroelectricidad, etc.). Además, fomenta el usodel recurso, en su estado natural, de forma máseficiente entre estos grandes usuarios.
27 El anteproyecto fue finalizado por el MARN endiciembre de 2005. Durante el transcurso de 2006,ha estado en manos de la Secretaría Técnica dela Presidencia para su revisión, observaciones,recomendaciones y coordinación e integracióncon la preparación del anteproyecto de Ley deAgua Potable y Saneamiento por parte deANDA. Se tenía planificado enviar elanteproyecto de Ley General de Aguas a laAsamblea Legislativa en el primer trimestre de2007.
28 La base imponible para el canon toma enconsideración los siguientes aspectos: clase deuso de dichas aguas; origen de las aguas;cantidad y calidad aprovechada; costo porubicación geográfica; beneficio que genera suuso o aprovechamiento; reuso o reutilización delas aguas residuales; y los lineamientoseconómicos y sociales de la Política HídricaNacional.
29 Para una exposición más amplia sobre el tema ellector puede ver Dimas (2006a y 2007g).
30 Es importante destacar que esta definiciónincluye a los ecosistemas naturales (por ejemplo,bosques primarios, áreas naturales protegidas) ymanejados (por ejemplo, agroecosistemas) comofuentes de servicios ambientales; y que se refieretanto a beneficios tangibles como intangibles(bienes y servicios).
31 Para una exposición más amplia sobre el tema deservicios ambientales el lector puede revisar elcapítulo dos de Millennium EcosystemAssessment (2003).
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32 Las externalidades son beneficios y costos queno son capturados en las transacciones demercado. Ante la presencia de externalidades sedice que el mercado falla para incorporarlos otomarlos en cuenta. Los mercados fallan debidoa la presencia de poder de mercado, informaciónincompleta, externalidades y bienes públicos. Deahí la necesidad de intervenir, en este caso, conesquemas de PSA para corregir la falla demercado y devolver la eficiencia a través de unaasignación óptima de recursos, la cual se traduceen una mayor producción de serviciosambientales.
33 El Grupo Katoomba es un grupo de trabajointernacional conformado por expertos de laindustria forestal y energética, instituciones deinvestigación, sector financiero y OPDambientales, que tienen como finalidaddesarrollar mercados para ciertos serviciosambientales suministrados por los bosques(protección de cuencas, biodiversidad yalmacenamiento de CO2). Este grupo se reuniópor primera vez en Katoomba, Australia en 1999.La iniciativa Ecosystem Marketplace consiste enuna plataforma que proporciona información alos proveedores y beneficiarios de serviciosambiental sobre herramientas y análisis de estosmercados.
34 Con referencia al tema y otras clasificaciones, ellector puede consultar: Pagiola, Bishop yLandell-Mills (2002); Landell-Mills y Porras(2002); Johnson, White y Perrot-Maître (2001);Ferraro y Simpson (2000); Richards (1999); WorldResources Institute (1999); y Rosa, Kandel yDimas (2004), entre otros.
35 En línea: http://www.marn.gob.sv/uploaded/content/category/465454411.pdf
36 Barde, Jean-Philippe (1994).
37 El lector puede revisar el "enfoque de paisaje" enRosa, Kandel y Dimas (2004). pp. 71 y 98; yHecht, et al (2006).
38 Para más detalles sobre temas de eficienciaeconómica, equidad, arreglos institucionales,medios de vida, experiencias exitosas, bosques yecosistemas agrícolas, entre otros, relacionadoscon esquemas de pago, el lector puede consultarla bibliografía sugerida en la nota de pie Nº 49 deeste documento.
39 Johnson, White y Perrot-Maître (2001).
40 La descripción del proyecto presentada acá estábasada y tomada de Banco Mundial (2005).
41 Estimaba extenderse a los siguientes sitios: LaMontañona (Chalatenango), Cinquera(Cabañas), y el Gualabo (Morazán).
42 Sobre lo anterior, también es importante resaltarque el Banco Mundial ha promovido y estápreparando proyectos con componentes de PSAen la región: Costa Rica (Proyecto Ecomercados,2001), Colombia-Costa Rica-Nicaragua (ProyectoRegional Integrado de Manejo de EcosistemasSilvopastoriles, 2002), Sudáfrica (ProyectoCAPE, 2004), Panamá (Proyecto Pobreza Rural yManejo de Recursos Naturales II, enpreparación), Venezuela (Proyecto ParqueNacional Canaima, en preparación), Bolivia(Proyecto Consolidando Apoyo para el SistemaNacional de Áreas Protegidas, en preparación), yen México (Proyecto Servicios Ambientales delBosque, en preparación). Este último apoyará elprograma nacional de PSA para servicioshidrológicos (Banco Mundial, 2005).
43 El lector puede consultar con más detalles lasexperiencias nacionales en Herrador, Dimas yMéndez (2002); Rosa, Kandel y Dimas (2004), ylos documentos elaborados por PASOLAC(http://www.pasolac.org.ni/)
44 Sobre la experiencia de Nueva York se puedeconsultar: Isakson (2002); la experiencia deMéxico: Comisión Nacional Forestal(CONAFOR) (www.conafor.gob.mx); y sobreCosta Rica: Camacho (2002).
45 Ver los respectivos sitios de información sobresus objetivos, alcances y publicaciones: http://www.forest-trends.org/index.php; http://www.katoombagroup.org/; http://www.ecosystemmarketplace.com/;www.panda.org/mpo;www.ecosystemservicesproject.org/; http://www.worldagroforestry.org/sea/Networks/RUPES/index.asp; http://www.iied.org/SM/eep/projects/mes/mes.html; http://www.prisma.org.sv
46 La información presentada aquí está basada ytomada del MarketWatch (monitor del mercado)de la iniciativa Ecosystem Marketplace (2007),con la finalidad de ilustrar al lector los avances yesfuerzos que se están desarrollando fuera delpaís en la implementación de estos novedososinstrumentos para conservar y proteger nuestrosecosistemas. El lector puede consultar esta
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información y otra en línea: http://www.ecosystemmarketplace.com/
47 La Convención sobre los Humedales, realizadaen Ramsar, Irán en 1971, los define comoextensiones de marismas, pantanos y turberas, osuperficies cubiertas de aguas, sean éstas derégimen natural o artificial, permanentes otemporales, estancadas o corrientes, dulces,salobres o saladas, incluidas las extensiones deagua marina cuya profundidad en marea baja noexceda de seis metros.
48 El número de créditos generados por unproyecto de restauración está relacionado con elárea del humedal, así como el valor funcional deéste. En muchos casos el número de créditosdisponibles para venta es menor que el númerode hectáreas restauradas. Se aplica un ratio a latransacción de la mitigación típicamente en elrango de una hectárea impactada contra una otres hectáreas de humedal restaurada.
49 En línea: http://www.conafor.gob.mx/portal/home.php
50 En línea: http://www.fonafifo.com/
51 Para más información el lector puede consultaren línea: http://www.caf.com/view/index.asp?ms=12, http://unfccc.int/portal_espanol/items/3093.php, http://www.wri.org/climate/project_description2.cfm?pid=226, http://geochange.er.usgs.gov/, http://www.climatecrisis.net/, y http://www.epa.gov/climatechange/index.html
52 La aforestación se refiere, específicamente, a laplantación de árboles en tierras quetradicionalmente no contaban con coberturaarbórea.
53 En línea: http://ec.europa.eu/environment/climat/emission.htm
54 El lector puede ver en detalle las experiencias enlínea: Oregon: http://www.climatetrust.org, http://www.carbonneutral.com/shop/, http://www.eadenvironmental.com/, y http://www.greenfleet.com.au//; Nueva Gales del Sur:http://www.greenhousegas.nsw.gov.au/ ; yChicago: http://www.chicagoclimatex.com/.
55 En la sección 1. de este mismo informe se abordael desarrollo, avances y desafíos de la gestiónambiental del país.
56 El Art. 30, también expone que las institucionesque conforman el SINAMA, deben suministrar lainformación que les solicite el MARN, la cualserá de libre acceso público.
57 El Sistema de Información Ambiental tiene comoobjetivo recoger, sistematizar y actualizarpermanentemente las bases de datos ambientalesy poner a disposición de tomadores dedecisiones, científicos y técnicos en áreas demedio ambiente y público en general, toda lainformación requerida para una gestión eficaz delmedio ambiente.
58 La misión del CIDOC consiste en facilitar ybrindar al público en general, informaciónambiental sistematizada, a través de documentos,videos y otros materiales audiovisuales, parafacilitar información referida a la GestiónAmbiental.
59 Tiene por objeto principal contribuir a laprevención y reducción del riesgo de desastre,por lo que será de su competencia lo relativo a lainvestigación y los estudios de los fenómenos,procesos y dinámicas de la naturaleza, el medioambiente y la sociedad, que tengan relacióndirecta e indirecta con la probabilidad deocurrencia de desastres y, por tanto, de pérdidasy daños económicos, sociales y ambientales.
60 En el área de meteorología genera informaciónsobre pronóstico del tiempo, imágenessatelitales, del fenómeno del Niño, huracanes,entre otros; en el área de hidrología informaciónsobre pronóstico hidrológico, monitoreo deltiempo real, aguas superficiales y subterráneas,calidad del agua y balance hídrico; en el área degeología, inventarios y amenazas dedeslizamientos, vigilancia vulcanológica y desismos; en el área de oceanografía, pronósticode oleaje, mareas extremas, tsunamis; en el áreade riesgo, análisis territoriales y de fenómenosnaturales.
61 Para una revisión más extensa en el área deciencia, tecnología y educación ambiental, ellector puede revisar Fusades y Cedes (2007b),págs. 57-59.
62 Un análisis más profundo sobre el estadosituacional del medio ambiente y recursosnaturales de El Salvador, en los últimos 10 años,se puede encontrar en Fusades y Cedes (2007a yc) y en Dimas (2007a).
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63 El lector puede revisar una exposición másamplia de la gestión integrada del recursoshídrico en El Salvador en (Dimas, 2006 y 2007b).
64 Sobre el vínculo entre agua y crecimientoeconómico y calidad de vida ver Dimas (2006 y2007b).
65 Las partículas suspendidas constituyen uno delos principales contaminantes del aire. Una micra(µ) es la milésima parte de un milímetro. Elmaterial particulado con un tamaño menor o iguala 10 microgramos (µg) (PM10) reviste muchaimportancia, debido a los efectos sobre la saludhumana, debido a que penetra en el tractorespiratorio causando daño (Canter, 1998).
66 Las cifras no incluyen los desechos generadospor industrias, constructoras y fuentes deproducción agrícola, ya que no estáncontabilizados.
67 Para más información sobre la gestión integradade desechos sólidos en El Salvador, el lectorpuede consultar Dimas (2007c).
68 El lector puede encontrar una revisiónactualizada y exposición sobre lainstitucionalidad económica en la generación deenergía eléctrica en El Salvador en RiveraCampos (2007).
69 El lector puede revisar Rivera Campos (2007) yDimas (2007a).
70 Desde 1992, el país ha implementado diferentesmodalidades de participación de diferentes OPDen la gestión de Áreas Naturales Protegidascomo una estrategia de descentralizacióngubernamental, lo cual representa un esfuerzomuy importante en la conformación del SANP.Para 2005, 36 áreas protegidas (de 87establecidas) estaban siendo administradas através de una gestión compartida.
71 La zona costera marina de El Salvador estáconformada por una franja de tierra firme, laplataforma continental y el mar territorial. Sereconoce una planicie costera formada poresteros y bahías compuesta por vegetación deplaya, manglares, lagunas costeras, bosquespantanosos costeros de transición y bosquessub-perennifolios del bajo Lempa. La longitud dela costa salvadoreña es de un total aproximadode 320 km, que se extiende desde el río Paz, en eloccidente, hasta el golfo de Fonseca, en eloriente. En este marco geográfico se dan muchasrelaciones de gran importancia nacional, comolas turísticas, de infraestructura y de manejo debiodiversidad, así como explotación comercial derecursos pesqueros.
72 Desde 1992, el país ha implementado diferentesmodalidades de participación de diferentes OPDen la gestión de Áreas
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