proyecto de fortificación centroamericana

Proyecto deFortificación

Centroamericanade Alimentos con Ácido Fólico

y otros Micronutrientes

como un Bien Público

Regional

RESULTADOS DELAS CONSULTORÍAS

Armonización NormativaCapacidad de la IndustriaCapacidad de los LaboratoriosVigilancia Epidemiológica

Banco Interamericano de Desarrollo

FUNDACIÓN

PAR

ALA

ALI

MEN

TACIÓN Y NUTRICIÓN DECENTR

OA

MÉR

ICA

YPANAMÁ

FANCAP

Marzo de 2009

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El trabajo de las consultorías y la elaboración de este documento se realizó con fondosprovenientes de la Cooperación Técnica Regional no ReembolsableNo. ATN/OC-9913-RG del BID-

Proyecto de Fortificación Centroamericanade Alimentos con Ácido Fólico y otros Micronutrientes

como un Bien Público Regionaliii

Todos los países centroamericanos han promulgado leyes, normas y reglamentos paracombatir las deficiencias de micronutrientes en la población a través de la fortificación dealimentos. Algunos de los países han revisado y actualizadas dichas leyes recientemente,sin embargo, la mayoría de países todavía enfrentan algunas dificultades en la ejecuciónde sus programas.

En algunos países, la implementación de dichos programas no es lo suficientemente extensapara prevenir las deficiencias de micronutrientes, Para su ejecución se han hecho alianzascon el sector privado, quienes son los responsables de la producción de los alimentosfortificados..

Se han realizado grandes esfuerzos para suplementar a las poblaciones que por su edado por su ubicación geográfica no consumen los alimentos fortificados en cantidad y calidadque requieren ya que la mayoría de veces los hábitos locales de los consumidores, nopermiten alcanzar una cobertura completa.

Las actividades de fortificación en Centroamérica iniciaron en la década de 1970 y hacomprendido programas sobre varios productos de consumo popular en los diferentes países,con una visión nacional. Los principales alimentos que han sido considerados para ello enla región son el azúcar, la harina de trigo y la sal. Se ha tomando como base para el desarrollode los programas de fortificación la existencia de cinco carencias principales de micronutrientes en segmentos considerables de la población local, yodo, vitamina A, hierro,riboflavina y ácido fólico.

El presente documento incluye los resúmenes ejecutivos de las cuatro consultorías realizadasen los países durante el año 2008 relacionadas con los componentes y sub componentesdel proyecto.

Informe Regional

Introducción

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A. Objetivo: El bien público regional

El fin del proyecto es mejorar la salud de la población centroamericana mediante la erradicaciónde las carencias de micronutrientes. El proyecto contribuirá directamente a disminuir lascomplicaciones del embarazo causadas por deficiencias de micronutrientes, reducirá laanemia en mujeres en edad fértil y contribuirá a un crecimiento y desarrollo sanos en menoresde seis años.

El objetivo general del proyecto es desarrollar y poner en funcionamiento en cinco años unsistema centroamericano de fortificación de alimentos con micronutrientes (hierro, ácidofólico, vitaminas del complejo B, zinc, vitamina A y yodo) como un bien público regional.

El proyecto propuesto tiene cuatro objetivos específicos. I) promover la armonización delas políticas, normas y regulaciones de fortificación de alimentos con micronutrientes de lospaíses participantes; ii) desarrollar e implementar un sistema recíproco de control de calidadde los alimentos fortificados; iii) coordinar los sistemas nacionales de vigilancia epidemiológicade las afecciones prevenibles mediante la fortificación con micronutrientes y promover elintercambio de información para dar seguimiento a dichos programas; y iv) generar lainformación necesaria par aun correcto funcionamiento de los programas nacionales, tantoen sus aspectos de fortificación como de suplementación, incluyendo una estrategia regionalde información, educación y comunicación a la población. El proyecto fortalecerá y coordinarácon los programas nacionales de micronutrientes mediante el fortalecimiento de un mecanismode coordinación supranacional de naturaleza técnica, responsable de seguir desempeñandoestas funciones luego de finalizado el mismo.

B. Componentes y actividades del programa

El proyecto consta de dos componentes: i) Armonización normativa; y ii) Control y vigilancia.

Componente i: Armonización normativa

El resultado esperando de este componente es la adopción e implementación por los paísesparticipantes de sistemas normativos nacionales de fortificación de alimentos conmicronutrientes, armonizados de acuerdo con criterios regionales comunes. Este sistemaresultante establecerá el compromiso de todos los países de la región de fortificar determinadosalimento con los niveles mínimos de micronutrientes necesarios para prevenir su deficiencia,utilizando los mismos estándares de calidad e identificándolos mediante un símbolo únicode fácil reconocimiento por los usuarios.

Cada país participante recabará, a través de un punto focal establecido al efecto, la informaciónnecesaria para identificar los alimentos de alto consumo a ser fortificados, para establecerlos niveles mínimos y las características químicas de los micronutrientes a ser añadidos alos alimentos y finalmente las normas técnicas de buena-manufactura de acuerdo con


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estándares reconocidos internacionalmente. El Proyecto por medio de su Unidad EjecutoraRegional apoyará ese proceso mediante la elaboración de un formato común de recolecciónde información y capacitación en su aplicación.

El proyecto proporcionará un apoyo similar para que los países realicen sendos inventariosde las disposiciones normativas vigentes sobre fortificación de alimentos, incluyendo incentivosfiscales y barreras arancelarias, e identifiquen las áreas en que existan divergencias entrepaíses. Para armonizar las disposiciones el proyecto analizará con los países participanteslos fundamentos técnicos de las divergencias encontradas, identificará aquellas que puedanser eliminadas y proporcionará asistencia para lograr su modificación.

El proyecto financiará el estudio de las repercusiones económicas y comerciales queimplicaría la aplicación de las disposiciones propuestas en el sistema normativo armonizadode forma de determinar su factibilidad y conveniencia. Asimismo, brindará asistencia técnicapara que los países evalúen la capacidad de los productores de alimentos para cumplir conlos procesos de fortificación e identificará sus necesidades de asistencia técnica y crediticiapara cumplir con las disposiciones que se proponen incluir en el sistema armonizado. Seevaluó que en este momento no es pertinente realizar esta consultoria, previoa decidir, se establecerá los niveles de consumo de alimentos fortificados.

En base en los hallazgos anteriores los países acordarán y adoptarán al nivel que corresponda,un sistema normativo regional de fortificación de alimentos con micronutrientes, queespecifique: i) los alimentos de alto consumos a ser fortificados, ii) los niveles mínimos ylas especificaciones de losmicronutrientes a ser añadidos a los alimentos, iii) los estándaresde garantía y control de calidad, iv) los parámetros a los que deben ajustarse los sistemasnacionales de vigilancia, evaluación y rendición de cuentas, y v) las funciones, la estructuray el financiamiento del mecanismo de coordinación regional centroamericana que identifiqueel sistema. El proyecto a través de su Unidad Ejecutora Regional, elaborará una estrategiaregional de Información, Educación y comunicación y apoyará a las Comisiones Nacionalesde Micronutrientes (ya existentes) para que promuevan un diálogo social amplio sobre eltema. Asimismo, propiciará las acciones nacionales y supranacionales que favorezcan laadopción del sistema normativo regional por parte de los países participantes.

En el marco de los acuerdos comerciales bilaterales, regionales y globales suscritos por lospaíses participantes la Unidad Ejecutora Regional del Proyecto apoyará la identificación delas disposiciones que dificultan el libre comercio de alimentos fortificados de acuerdo conel sistema armonizado propuesto.

Componente ii: Control y vigilancia

El resultado esperado de este componente es la adopción e implementación por los paísesparticipantes de sistemas compatibles de vigilancia de los programas de fortificación dealimentos con micronutrientes, que permitan supervisar su implementación, evaluar suimpacto y orientar las decisiones de salud pública tanto a nivel regional como nacional.

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El componente está dividido en dos sub-componentes: i) garantía y control de calidad dealimentos fortificados; ii) vigilancia epidemiológica de los riesgos sanitarios preveniblesmediante la fortificación de alimentos y la suplementación con micronutrientes.

Con el apoyo técnico de la Unidad Ejecutora Regional los países evaluarán su capacidadinstitucional para supervisar el funcionamiento de sus programas de fortificación de alimentoscon micronutrientes en las siguientes dimensiones: i) vigilancia del cumplimiento de lasnormas del sistema armonizado de fortificación: ii) evaluación de su impacto a través desistemas compatibles de vigilancia epidemiológica y iii) rendición de cuentas. Para corregirlas deficiencias encontradas y para asegurar la aplicabilidad y sostenibilidad del sistema,el proyecto financiará a solicitud de los países participantes, la asistencia técnica que serequiera y procurará la movilización de los recursos adicionales que fueren necesarios. Elproyecto facilitará la difusión de la información sobre el funcionamiento del sistema de formade obtener el apoyo de los organismos públicos, las organizaciones de la sociedad civil yla industria de alimentos. Particular atención se brindará a las consultas con poblacionesindígenas y afrodescendientes, para adecuar las intervenciones a sus valores y costumbresde forma de garantizar la corrección de deficiencias de micronutrientes en estas comunidades.

Sub-componente IIa. Sistema de garantía y control de calidad

de los alimentos fortificados

Este sub-componente armonizará lo mecanismos nacionales de garantía y control decalidad de los alimentos fortificados en el marco del sistema normativo regional; crearáun símbolo gráficos (sello) regional para identificar los alimentos adecuadamentefortificados y reforzará técnicamente el laboratorio regional de control. Los mecanismosa armonizar comprenden: i) la calidad de las materias primas, incluidas las pre-mezclas;ii) las prácticas de buena-manufactura; iii) los niveles de micronutrientes en el alimentofinal para el consumo; y iv) los programas de ensayos de aptitud y análisis de alimentosfortificados aplicables por los laboratorios nacionales.

La Unidad Ejecutora Regional por intermedio de los puntos focales nacionales brindaráel asesoramiento técnico necesario para lograr la armonización referida en el Párrafoprecedente y para fortalecer consecuentemente los sistemas nacionales de garantía ycontrol de calidad, incluidos los laboratorios de análisis de alimentos y fluidos biológicos.Asimismo brindará asistencia técnica a los productores de alimentos para que puedandar cumplimiento a los estándares de garantía y control de la calidad.

El mecanismo de coordinación supranacional tendrá potestad para certificar el cumplimientode los estándares de garantía y control de calidad por parte de los mecanismos nacionesde control. Se instará a que los países acepten recíprocamente como propios losresultados de dichos controles siempre que éstos hayan sido certificados por la instanciaregional centroamericana definida.


como un Bien Público Regionalvii

b. Vigilancia Epidemiológica

La finalidad de este sub-componente es que los países participantes adopten e implementensistemas compatibles de vigilancia epidemiológica e impacto biológico que permitanevaluar los resultados de los programas de fortificación y suplementación conmicronutrientes en forma periódica y orientar las decisiones de salud pública tanto anivel nacional como regional. A fin de reflejar la diversidad tecnológica de los paísesparticipantes la armonización de los sistemas de vigilancia e impacto se realizará a nivelde los indicadores utilizados y no necesariamente de los procesos usados para estimarlos.

El proyecto brindará a los países el asesoramiento técnico necesario para adaptar sussistemas nacionales de vigilancia epidemiológica e impacto biológico de forma que seancompatibles entre si. Asimismo, brindará asistencia técnica para evaluar y fortalecerdichos sistemas nacionales, tanto a nivel de indicadores poblacionales como de aquellosbasados en los servicios de salud. Se apoyará técnicamente la realización de encuestasnacionales de micronutrientes cuando los países así lo soliciten.

Con apoyo del proyecto los países promoverán el intercambio periódico de informaciónpara facilitar el seguimiento y la evaluación del sistema de fortificación de alimentos conmicronutrientes. El mecanismo de coordinación regional referido, tendrá potestad paracertificar la calidad de los sistemas nacionales de vigilancia e impacto biológico. Asimismo,tendrá la responsabilidad de analizar el impacto de los programas nacionales defortificación y podrá formular recomendaciones a los países dirigidas a mejorar sufuncionamiento.

El proyecto financiará la investigación operativa que se considere prioritaria para elcumplimiento de sus metas, la que deberá adaptarse a los patrones culturales de lascomunidades involucradas. Entre otros temas y sin que ello signifique una lista exhaustiva,se investigarán distintas estrategias de suplementación con micronutrientes dirigidas apoblaciones en alto riesgo; aspectos tecnológicos específicos de los procesos defortificación; estrategias de distribución y de adherencia comunitaria a regímenes deSuplementación.

D. Ejecucion del programa

Agencia Ejecutora

El proyecto es ejecutado por la Fundación para la Alimentación y Nutrición de Centro Américay Panamá (FANCAP) EN COORDINACIÓN CON LOS Ministerios de Salud de los paísesbeneficiarios y con los organismos internacionales patrocinantes: BID, CDC, OPS, INCAP,March of Dimes y Proyecto Niño Saludable.

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FANCAP para cumplir con su responsabilidad de Agencia Ejecutora tiene que aportar suspropios recursos y obtener apoyo financiero adicional que le permita cumplir con suresponsabilidad con el proyecto

Mecanismo de ejecución:

Para ejecutar el proyecto FANCAP organizará una Unidad Ejecutora Regional (UER) quefuncionará en su sede en Guatemala, constituida por un Gerente de Proyecto y por un GrupoTécnico de Apoyo integrado por funcionarios asignados al efecto por cada una de lassiguientes instituciones: CDC, OPS, INCAP y Ministerio de Salud de Costa Rica, March ofDimes y Proyecto niño Saludable. Las funciones del Grupo Técnico de apoyo serán colaboraren la ejecución de las acciones del proyecto y facilitar la transferencia de conocimiento ytecnologías. La UER contará además con apoyo administrativo y contable con cargo a losrecursos del proyecto.

La UER informará periódicamente al Consejo de Ministros de Salud de Centroamérica(COMISCA) y, dentro de los objetivos y acciones previstas en el proyecto, se guiará por lasrecomendaciones que el Consejo le formule. Durante la ejecución del proyecto está previstala creación de un mecanismo de coordinación centroamericana encargado de gestionar elsistema regional de fortificación a su terminación. De acuerdo con lo que decida COMISCAdicha instancia supranacional podrá surgir de la evolución de la UER (desvinculándola deFANCAP al final del proceso) o como un órgano autónomo al cual la UER transferiráprogresivamente sus funciones y competencias.

La instancia regional a cargo del sistema de fortificación que surja del proyecto deberácontar con potestad y capacidad para desempeñar las siguientes funciones: i) promoverajustes al sistema normativo regional armonizado; ii) supervisar y certificar el cumplimientode los países de los estándares de garantía y control de calidad; iii) compatibilizar lossistemas de vigilancia epidemiológica y de evaluación de impacto biológico y verificar sucumplimiento; iv) intercambiar información programática propiciando las acciones nacionalesy regionales de salud pública correspondientes; y v) promover el libre comercio de alimentosfortificados a nivel regional.

En la ejecución del proyecto la UER se vinculará con las estructuras nacionales públicas yprivadas relacionadas con micronutrientes en cada país participante, exclusivamente através de un único punto focal designado por el Ministerio de Salud. Este punto focal deberáser un técnico de alto nivel que desempeñe una función de responsabilidad jerárquica enel sector público, de preferencia vinculada a la nutrición y la salud pública. El punto focalserá responsable de coordinar todas las acciones del proyecto en su país, vinculando a laUER con las instancias públicas y privadas necesarias, incluidas entre otras las ComisionesNacionales de Micronutrientes, las instituciones públicas responsables del control de calidadde los alimentos y de la vigilancia epidemiológica, las asociaciones de productores dealimentos a ser fortificados, las asociaciones de consumidores y directivos de comunidadesindígenas y afro descendientes que presenten desafíos nutricionales o situaciones especiales.


como un Bien Público Regionalix

En los países participantes el proyecto propiciará el trabajo inter-sectorial y multidisciplinario,facilitando la coordinación y el establecimiento de alianzas entre los Ministerios de Economía,Salud, Agricultura, Industria y otros, así como con las comisiones de micronutrientes, elsector privado, los organismos de cooperación internacional e instituciones académicas.Asimismo, promoverá la coordinación con otros proyectos e iniciativas nacionales y regionalesen salud, alimentación y nutrición que permitan una optimización de las inversiones.Adicionalmente propiciará una coordinación regional con las instituciones de integracióncentroamericana incluyendo a la Secretaría de Integración Centroamericana SICA).

Organigrama de Ejecución

COMISCA

FANCAP/UERGerente del Proyecto

yGrupo técnico de Apoyo (CDC, OPS, INCAP, Minsal Costa Rica, March of

Dimes, Proyecto Niño Saludable)

PUNTOS FOCALES NACIONALES (Designados por Minsal de cada país)

Comisiones Nacionales de Micronutrientes, Industrial de alimentos, MinisteriosSectoriales, Laboratorios de Alimentos, Instituciones Académicas, Asociaciones deConsumidores.

C. Período de ejecución y calendario de desembolsos

El período de ejecución será de 60meses y el de desembolsos de 66 meses a partir de lafecha de la firma del convenio (29 de Noviembre de 2006). El Proyecto inicio sus accionesa nivel de los países a partir del 15 de Abril del 2007.



y otros Micronutrientescomo un Bien Público

Regional

Inventario de Políticas, Legislaciones,

Reglamentos y Normas Nacionales y

Regionales Vigentes Relativas a la

Fortificación de Alimentos

Lic. Luis Pedro Cazali


FUNDACIÓN

PAR

ALA

ALI

MEN


OA

MÉR

ICA

YPANAMÁ

FANCAP

Resumen Ejecutivo

Resumen Ejecutivo por Capítulos

Capítulo I: La Fortificación de alimentos

Capitulo II: Acceso a mercados

Capitulo III: Integración de Centroamérica

Capítulo IV: Caso de harina de trigo

Capítulo V: Regulaciones aplicables en Centroamérica al Temade fortificación

Capítulo VI: Unificación Regulatoria en Centroamérica

A. Ruta de análisis del tema B. DefinicionesC. Beneficios de la Armonización o Unificación de

Reglamentos D. Marcos Legales Existentes para Armonización de

Normativa E. Procedimientos de discusión y solución conforme al

Protocolo de Tegucigalpa y al Protocolo de GuatemalaF. Procedimientos en la región para la elaboración de

reglamentos técnicos. G. Análisis práctico y legal sobre la vía procedimental a

utilizar para una unificación reglamentaria.

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Armonización Normativa2

Las actividades de fortif icación enCentroamérica iniciaron en la década de 1970y han comprendido programas sobre variosproductos de consumo popular en losdiferentes países, con una visión nacional.Los principales bienes que han sidoconsiderados para ello en la región son elazúcar, la harina de trigo y la sal. Se hatomando como base para el desarrollo de losprogramas de fortificación la existencia decinco carencias principales de micro nutrientesen segmentos considerables de la poblaciónlocal, como lo son el yodo, la vitamina A, elhierro, riboflavina y el ácido fólico.

Como parte del análisis para comprender elestatus normativo del tema de fortificaciónen la región, es conveniente evaluar losaspectos de política comercial. El intercambiode bienes a nivel mundial, se encuentra sujetoa medidas gubernamentales de tipoarancelario y no arancelario, que puedenprovocar un entorpecimiento para el accesode los mismos a los diferentes mercados.Estas últimas barreras, conforme a lasregulaciones multilaterales, bilaterales oregionales, deben de presentar una causajustificada técnicamente que ampare suexistencia.

Los micronutrientes como tales, no sonsujetos de tarifas o barreras que menoscabensu comercio en los países centroamericanosde forma significativa, ya que los mismos engeneral son tratados como materias primasno elaboradas en la región, por lo que sutasa arancelaria se encuentra entre 0% y 5%.

Igualmente, las medidas administrativas queles son aplicables no son específicas, por loque su ingreso a los mercados no corre concargas mayores a las normales.

Todo lo contrario ocurre con los alimentosque son utilizados como vehículos de losmismos, ya que estos presentan arancelesaltos y medidas no arancelarias estrictas,debido a la sensibilidad económica, social ypolítica que poseen. Estos son elaboradosen cada uno de los países del istmo encantidades suficientes para satisfacer lademanda y aun para realizar exportacionesen varios de los casos. Asimismo, su comercioen el mundo se ve afectado por la existenciade fuertes medidas de ayuda a losproductores por parte de los gobiernos denumerosos países del mundo, por lo que segenera una distorsión significativa en suintercambio.

Igualmente, son productos de la canastabásica y forman parte integral de una políticade seguridad alimentaria, así como son fuentede empleo para miles de familias. Es por elloque estos por lo general son objeto deresguardo por parte de los gobiernos.

Para realizar una unificación normativa, esconveniente poseer un marco jurídico deintegración que avale e incentive este tipode objetivos. Los siete países que seencuentran localizados en el istmocentroamericano han llevado a cabo procesosde integración, con diversos niveles yresultados.


como un Bien Público Regional3

4 Armonización Normativa

El mecanismo SICA establecido en elProtocolo de Tegucigalpa, se constituye enun foro de encuentro sobre el cual lasnaciones pueden construir acuerdos comunesque beneficien su desarrollo. Al pertenecera este Belice, Costa Rica, El Salvador,Guatemala, Honduras, Nicaragua y Panamá,su relevancia es mayúscula ya que es elúnico foro en el cual se encuentran legalmenteagrupados todos los países centroamericanos.

El subsistema SIECA (económico), al cualaun no pertenecen plenamente Belice niPanamá, ha realizado avances significativosde unificación en el intercambio de bienes.Al momento, se puede indicar que los cincopaíses que son parte del mismo, forman unárea de libre comercio que se pretendeevolucione hacia una Unión Aduanera en unmediano plazo. El camino hacia ese estadiode integración presenta una serie de espaciosde discusión y negociación técnica,principalmente en áreas como la regla-mentación de alimentos, lo cual presenta unaimportancia grande para los temas deencuentro normativo para fortificación.

Por su parte, Belice ha llevado a cabo unproceso de integración bastante similar, perocomo miembro de la CARICOM. Bajo estemarco, los quince países que forman partehan desarrollado políticas económicascomunes así como un bloque comercialbastante unido, tal como se ha podidoconstatar en las negociaciones que hanrealizado con terceras naciones y en el ámbitomultilateral. Debemos de tomar en cuentaque esta membrecía l leva consigoobligaciones hacia sus socios, de manera talque debe respetar procedimientos y derechosmínimos que ha otorgado a estos.

Panamá ha finalizado a la fecha un Tratadode Libre Comercio con los miembros de

SIECA, lo que dará lugar a una mucha mayorintegración comercial entre los seis países.Igualmente y derivado principalmente delproceso de negociación de un Acuerdo deComplementación Económica con la UniónEuropea, los gobiernos discuten actualmentela posibilidad que Panamá pase a ser parteplena de SIECA, tomando como base elTratado suscrito.

Gramaticalmente, el término correcto queidentifica un proceso para la emisión conjuntade varios países de una normativa común,es “unificación reglamentaria”. En la regiónexisten cinco instrumentos jurídicos querecogen marcos de armonización de normasen general o específicas de reglamentostécnicos: el sistema SICA, el subsistemaSIECA, el PARLACEN, el Tratado de LibreComercio entre Panamá y los miembros delMCCA, así como el Acuerdo de AlcanceParcial entre Belice y Guatemala. Cada unopresenta bondades propias, así comolimitaciones, por lo que haciendo uncomparativo de todos ellos se llega adeterminar la idoneidad del sistema SICApara buscar la unificación de reglamentostécnicos relativos a fortificación de alimentos.

Por otro lado y dejando por un momento elaspecto regional, hay que tomar en cuentaque en estos momentos cada uno de los sietepaíses del istmo centroamericano presentaun ordenamiento jurídico propio. Sin embargo,ello no obsta para que se tenga en común elprincipio de jerarquía legal, lo cual da lugara un cierto orden respecto a las regulacionesexistentes en sus territorios.

De esta manera, se hace indispensableconsiderar todo el entramado de Derecho,iniciando con la Constitución Política nacional,como norma suprema. Posteriormente,debemos analizar la ley general de la materia,

tal como lo son los Códigos de Salud, ya queen los mismos encontraremos principiosbásicos vinculados con el tratamiento de lafortificación. Asimismo, dependiendo del país,existen otras leyes que se vinculan con esaárea de la salud, derivando por últimoreglamentos, acuerdos, normas, etcétera,que regulan aspectos puntuales sobre micronutrientes y los alimentos vehículos de losmismos.

Con base en lo señalado en el párrafo anterior,en este trabajo recopilamos las disposicioneslegales de cada país centroamericano, quedesarrollan el tema de fortificación tanto ensus aspectos generales como enparticularidades propias de los casos que sepresentan. Igualmente y como medio paraobtener claridad en los pasos a seguir parauna armonización de regulacionesespecíficas, hemos plasmado cuadroscomparativos de la reglamentación nacionalexistente de cada alimento conductor demicro nutrientes.

Como parte del proceso de unificaciónregulatoria, debemos observar que el casode la fortificación de harina de trigo es elúnico antecedente en Centroamérica. Elreglamento que contiene esto deriva de ladiscusión al interno de SIECA para alcanzarla Unión Aduanera.

Este insumo, al momento de iniciarse ladiscusión sobre el reglamento indicado,presentaba situaciones comerciales queoriginaron la necesidad de resolver distintosy variados elementos de su regulación, parasolventar los problemas que se enfrentabanen la región en su intercambio entre losmercados.

Podemos notar que, debido a su sensibilidad,este producto no fue posible discutirloúnicamente en su aspecto de niveles demicronutrientes. De esta manera, suregulación armonizada comprende temas deaditivos, niveles microbiológicos, etiquetado,almacenamiento, etcétera.

Con base en este antecedente, debemosprever la posibilidad que situaciones similaresse presenten en el camino para llegar a launificación del aspecto de fortificación en laregión en los restantes alimentos de interés,lo cual tendería a complicar sobremanera elobtener la meta trazada.

La fortificación de alimentos es un aspectoque posee una vital importancia en el istmocentroamericano, debido a las deficienciasnutritivas que se presentan en gran parte desu población. Ya que los programas quedesarrollan el tema deben ser implementadosde forma obligatoria para asegurar suefectividad, el ordenamiento jurídico adquiereuna especial relevancia.

Cada uno de los siete países de la regiónposee su propio conjunto de regulaciones,atendiendo necesidades y realidades locales.Sin embargo, la tendencia mundial actual delograr uniformidad de normativa para adquirirventajas en el intercambio de bienes yservicios, provoca que el esquema legal actualsea revisado y se enfoque en situacionesterritoriales ampliadas de manera que seaborden problemas comunes y seimplementen soluciones que permitanmanejos de políticas de forma integrada.

Conforme a lo indicado, este estudio presentados objetivos principales: recopilar la




legislación vigente para la fortificación dealimentos y presentar las distintas vías legalesque pueden ser utilizadas para llevar a caboun proceso de armonización de dichalegislación, sugiriendo aquella que seconsidere más apropiada para ello (tema queserá desarrollado en el Segundo Productode este proyecto).

Para llegar a abordar ambos temas, fuenecesario también tocar aspectos vinculadosque complementan y enmarcan esosaspectos. De tal manera que el estudio iniciacon una breve descripción sobre el contenidode la materia de fortificación de alimentos,indicando sus elementos y características,así como una relación del desarrollo de elloen el área.

Considerando que tanto los micronutrientescomo los alimentos que son utilizados comovehículo para los mismos, son objeto decomercio para asegurar la satisfacción de lademanda que se presenta en cada mercado,es necesario contar con datos sobre lasbarreras gubernamentales a las cuales dichosproductos están sujetos para su intercambioen la región. Es así que llevamos a cabo unainvestigación relativa a las medidas vigentesen los países y de esta forma plasmar demanera estructurada la información paracontar con una visión amplia del tema.

Las naciones centroamericanas han llevadoa cabo procesos de variada envergaduradirigidos a obtener niveles de integración,principalmente en el área comercial.Encontramos como antecedente de especialrelevancia el sistema SICA, el cual constituyeel único marco jurídico institucional que lasagrupa con un marcado objetivo de cohesión.Asimismo, debemos resaltar la existencia del

subsistema SIECA, el cual ha evolucionadosobremanera en aspectos de unificaciónregulatoria para el intercambio de bienes yen cuyo seno se desarrolló la reglamentaciónde la harina de trigo, el cual pasa a ser elsolitario precedente para la armonización deaspectos de fortificación en Centroamérica.

Igualmente, la participación de Belice enCARICOM y el Tratado de Libre Comercionegociado por parte de Panamá con lamayoría de miembros del istmo, se presentancomo antecedentes necesarios de tomar encuenta para una discusión sobre la integracióncentroamericana.

Una vez desarrollados los temas arribaindicados, hemos podido llegar a detallar lalegislación vigente en la región para el áreade fortificación de alimentos. Partiendo de unsistema de jerarquía de normas, hemosabordado inicialmente las ConstitucionesPolíticas de cada país, como disposicionessupremas y que dirigen el contenido del restode regulaciones. Posteriormente, son citadaslas leyes generales de salud, para finalmentetomar en cuenta los reglamentos y otro tipode normas que mandan aspectos puntualessobre micronutrientes y los alimentos queson utilizados como vehículos de ellos.

Con el objetivo de facilitar la localización delos diferentes puntos que componen lalegislación local sobre este último tema,hemos elaborado cuadros comparativosdetallados en los cuales claramente sepueden identificar las diferencias y similitudesexistentes entre los países. Así, podránestructurarse de mejor manera propuestasde armonización, contemplando las variadassecciones que se involucran en su estructura.

Para llevar a cabo este estudio, fue necesarioconsultar diferente tipo de bibliografía,principalmente de tipo legal así comodocumentación oficial en la cual se plasmael desarrollo de discusiones sobre lafortificación y los acuerdos que de ellas handerivado. Igualmente, consideramosadecuado entrevistar a diferentes personas,

tanto funcionarios gubernamentales comomiembros del sector privado, para quepudieran t rasladarnos v ivencias yconocimientos que han adquirido en eltranscurso del tiempo debido a su vinculaciónen los distintos procesos en los que los temashan sido abordados.



Por capítulos

Capítulo ILa Fortificación de alimentos

A través de la incorporación de nutrientes aun alimento, se pretende elevar laspropiedades del mismo para podercontrarrestar carencias que se presentan enlos grupos poblacionales, que provocan seriosdaños a la salud.

Para llevar a cabo esto, es necesario que seestablezcan una serie de parámetros, con locual la medida a adoptar sea suficientementeefectiva. De esta manera, se debe escogerun producto alimenticio que se compre en elmercado local, que sea fabricado porrelativamente pocos productores para quesea sencillo su monitoreo, de bajo costo paraasegurar su accesibilidad por el mayor número

de personas, consumido por un sector socialamplio, y por supuesto, factible para unatecnología de fortificación.

Las actividades de fort i f icación enCentroamérica iniciaron en la década de 1970

y ha comprendido programas sobre variosproductos de consumo popular en losdiferentes países, con una visión nacional.Los principales bienes que han sidoconsiderados para ello en la región son elazúcar, la harina de trigo y la sal. Se hatomando como base para el desarrollo de losprogramas de fortificación la existencia decinco carencias principales de micro nutrientesen segmentos considerables de la poblaciónlocal, como lo son el yodo, la vitamina A, elhierro, riboflavina y el ácido fólico.

Capitulo IIAcceso a mercados

El comercio de bienes a nivel mundial, seencuentra sujeto a medidas gubernamentalesde tipo arancelario o no arancelario, quepueden provocar un entorpecimiento para elacceso de los mismos a los diferentesmercados. Estas barreras, conforme a lasregulaciones multilaterales, bilaterales oregionales, deben de presentar una causajustificada técnicamente que ampare suexistencia.


Los micronutrientes no son sujetos de tarifaso barreras que menoscaben su comercio enlos países centroamericanos, ya que losmismos en general son tratados comomaterias primas no elaboradas en la región,por lo que su tasa arancelaria se encuentraentre 0% y 5%. Igualmente, las medidasadministrativas que le son aplicables no sonespecíficas, por lo que su ingreso a losmercados no corre con cargas mayores a lagran mayoría de bienes.

Todo lo contrario con los alimentos que sonutilizados como vehículos de los mismos, yaque estos presentan aranceles altos ymedidas no arancelarias estrictas, debido ala sensibilidad económica, social y políticaque poseen. Todos ellos son elaborados encada uno de los países del istmo encantidades suficientes para satisfacer lademanda y aun para realizar exportacionesen varios de los casos. Asimismo, su comercioen el mundo se ve afectado por la existenciade fuertes medidas de ayuda a losproductores por parte de los gobiernos denumerosos países del mundo, por lo que segenera una distorsión significativa en suintercambio.

Igualmente, son parte de la canasta básicay forman parte integral de una política deseguridad alimentaria, así como son fuentede empleo para miles de familias. Es por elloque estos productos por lo general son objetode resguardo por parte de los gobiernos, através de elevadas barreras.

Capitulo IIIIntegración De Centroamérica

Los siete países que se encuentranlocalizados en el istmo centroamericano han

llevado a cabo procesos de integración, condiversos niveles y resultados.

El mecanismo SICA establecido en elProtocolo de Tegucigalpa, se constituye enun foro de encuentro sobre el cual lasnaciones pueden construir acuerdos comunesque beneficien su desarrollo. Al pertenecera este Belice, Costa Rica, El Salvador,Guatemala, Honduras, Nicaragua y Panamá,su relevancia es mayúscula ya que es elúnico foro en el cual se encuentran legalmenteagrupados todos los países centroa-mericanos. No obstante, hay que reconocerque su desarrollo no ha sido pleno almomento, por lo que sus avances a nivel delos siete miembros no es de la envergaduraque se desearía para ser un medio adecuadode desarrollo común.

El subsistema SIECA, al cual aun nopertenecen plenamente Belice ni Panamá,ha realizado avances significativos deunificación en el comercio de bienes. Almomento, se puede indicar que los cincopaíses que forman parte del mismo, formanun área de libre comercio que se pretendeevolucione hacia una Unión Aduanera en unmediano plazo. El camino hacia ese estadiode integración presenta una serie de espaciosde discusión y negociación técnica,principalmente para el área de reglamentaciónde alimentos, lo cual presenta una importanciagrande para los temas de integraciónnormativa en el tema de fortificación.

Por su parte, Belice ha llevado a cabo unproceso de integración bastante similar, perocomo miembro de CARICOM. Bajo estemarco, los quince países que forman partehan desarrollado políticas económicascomunes así como un bloque comercial

bastante unido, tal como se ha podidoconstatar en las negociaciones que hanrealizado con terceras naciones y en el ámbitomultilateral. Debemos de tomar en cuentaque esta membrecía l leva consigoobligaciones hacia sus socios, de manera talque debe respetar procedimientos y derechosmínimos que ha otorgado a estos.

Panamá ha finalizado a la fecha un Tratadode Libre Comercio con los miembros deSIECA, aunque con tratamientos arancelariosy de reglas de origen bilaterales en muchoscasos, lo que dará lugar a una mucho mayorintegración comercial entre los seis países.Igualmente y derivado principalmente delproceso de negociación de un Acuerdo deComplementación Económica con la UniónEuropea, los gobiernos discuten actualmentela posibilidad que Panamá pase a ser parteplena de SIECA, tomando como base elTratado suscrito.

Capítulo IVCaso de harina de trigo

La fortificación de harina de trigo es el únicoantecedente de armon izac ión enCentroamérica, sobre el tema. El reglamentoque contiene esto deriva de la discusión alinterno de SIECA para alcanzar la UniónAduanera.

Este insumo, al momento de iniciarse ladiscusión sobre el reglamento indicado,presentaba situaciones comerciales queoriginaron la necesidad de resolver distintosy variados elementos de su regulación, parasolventar los problemas que se enfrentabanen la región en su intercambio entre losmercados.

Podemos notar que, debido a su sensibilidad,este producto no fue posible discutirloúnicamente en su aspecto de niveles demicronutrientes. De esta manera, suregulación armonizada comprende temas deaditivos, niveles microbiológicos, etiquetado,almacenamiento, etcétera.

Con base en este antecedente, debemosprever la posibilidad que situaciones similaresse presenten en el camino para llegar a launificación del aspecto de fortificación en laregión en los restantes alimentos de interés,lo cual tendería a complicar sobremanera elobtener la meta trazada.

Capítulo VRegulaciones aplicables enCentroamérica al Tema defortificación

Cada uno de los siete países del istmocentroamericano presenta un ordenamientojurídico propio. Sin embargo, ello no obstapara que se tenga en común el principio dejerarquía legal, lo cual da lugar a un ciertoorden respecto a las regulaciones existentesen sus territorios.

De esta manera, es necesario iniciar cualquieranálisis temático con la ConstituciónPolítica nacional, como norma suprema.Posteriormente, debemos tomar en cuentala ley general de la materia, tal como lo sonlos Códigos de Salud, ya que en los mismosencontraremos principios básicos vinculadoscon el tratamiento de la fortificación. Asimismo,dependiendo del país, existen otras leyesque se vinculan con esa área de la salud,derivando por último reglamentos, acuerdos,normas, etcétera, que regulan aspectospuntuales sobre micro nutrientes y losalimentos vehículos de los mismos.




En este capítulo encontramos entonces lasdisposiciones legales de cada paíscentroamericano, que desarrollan el tema defortificación tanto en sus aspectos generalescomo en particularidades propias de los casosque se presentan. Igualmente y como medio

para obtener claridad en los pasos a seguirpara una armonización de regulacionesespecí f icas , se p lasman cuadroscomparativos de la reglamentación nacionalexistente de cada alimento conductor demicro nutrientes.

A. Ruta de análisis del tema

El objetivo de este capítulo es identificar yanalizar las diferentes opciones jurídicas quese presentan en Centroamérica, para que serealice un proceso que lleve a la emisión enconjunto de uno o más reglamentos técnicosrelativos a la fortificación de alimentos.

Sobre el tema, es preciso inicialmenteestablecer los términos que se han utilizadopara identificar esta clase de procesos, conel fin de utilizar la acepción que técnica ylingüísticamente sea la correcta. Igualmente,consideramos conveniente para tenerfundamentos teóricos, el recabar informaciónsobre los principales beneficios que se suponeconlleva este tipo de normativa consensuadaregionalmente.

Una vez establecida la base teórica de lamateria, es necesario mencionar losinstrumentos internacionales del cual sonparte los países centroamericanos, quemenc ionan e l án imo de rea l i za rarmonizaciones de legislación o medidas entérminos generales, así como de materiasespecíficas de nuestro interés.

Con ello identificaremos marcos que propicienel desarrollo de un proceso, una vezexpresada la intención política para ello.Asimismo y derivado de esas expresiones,indicaremos los procedimientos establecidospara materializar dicha voluntad, así comolos órganos competentes para esto.

Capítulo VI

Gramaticalmente, el término correcto que identifica un proceso para la emisiónconjunta de varios países de una normativa común, es “unificación reglamentaria”.En la región existen cinco instrumentos jurídicos que recogen marcos de armonizaciónde normas en general o específicas de reglamentos técnicos: el sistema SICA, elsubsistema SIECA, el PARLACEN, el Tratado de Libre Comercio entre Panamá ylos miembros del MCCA, así como el Acuerdo de Alcance Parcial entre Belice yGuatemala. Cada uno presenta bondades propias, así como limitaciones, por lo quehaciendo un comparativo de todos ellos se llega a determinar la idoneidad del sistemaSICA para buscar la unificación de reglamentos técnicos relativos a fortificación dealimentos.

Unificación Regulatoria en Centroamérica

Por último y de manera objetivo, se analizaránlas opciones, indicando las bondades de cadauna de ellas así como las objeciones quepuedan presentar, para definir el marcojurídico que evaluamos es idóneo para laconsecución de nuestros intereses.

B. Definiciones

El mundo actual, con su tendencia a laconformación de bloques económicosintegrados por varios países, ha tendido abuscar s im i l i t udes de normas yprocedimientos que viabilicen el intercambiocomercial. Igualmente, la existencia deorganizaciones internacionales como forosde discusión y de acuerdos, facilita la creacióne implementación de ello.

En primer término, evaluamos que esnecesario tener claridad en los términos queson utilizados para este tipo de procesos.Generalmente, se designa a esto como una“armonización” de regulaciones. La palabra“armonizar” designa “…hacer que nodiscuerden o se rechacen, dos o más partesde un todo, o dos o más cosas que debenconcurrir al mismo fin…” 1

Por otro lado, también el término “homologar”es manejado en determinados casos. Ello sedefine como “…poner en relación de igualdaddos cosas… ” 2 Igualmente con la palabra“unificar”, el cual es un vocablo más comúnque indica “…Hacer de muchas cosas una oun todo, uniéndolas, mezclándolas oreduciéndolas a una misma especie…” 3

Es así que el proceso será designado demanera diferente si nuestro objetivo es queexistan regulaciones en cada país, pero quelas mismas presenten contenido que se dirijahacia un fin común (armonizar) o que estasson equivalentes (homologar) o bien que unamisma norma sea aplicable en todos losterritorios involucrados (unificar).

Aunque muy seguramente deben ser tomadosen cuenta aspectos técnicos específicos enmateria de alimentos, conforme a lo discutidoal momento partimos del supuesto que elobjetivo se centra en realizar la unificaciónde regulaciones para la fortificación dealimentos en el istmo centroamericano.

Comprendemos que los diversos aspectosque comprenden la materia (niveles,especificaciones, tipos de micronutrientes,etcétera), no permiten tratos parecidos oequivalentes, sino deben ser exactamentelos mismos o debe contemplarse parámetrosde cumplimiento como otra opción de normageneral.

La realización de los procesos de unificaciónregulatoria históricamente no se encasillanen un marco institucional específico, ya quetanto se han realizado en organizacionesinternacionales, como de forma directa pordos o más países, con o sin un estadio deintegración de por medio. Lo único que debeexistir es intereses en común y una voluntadpolítica plena para llevarlo a cabo.



1 Diccionario de la Lengua Española, Real Academia Española, Ed. Espasa Calpe, España, 1992, Página 192.

2 Óp. Cit., página 1120.

3 Óp. Cit., página 2046.


El interés de una armonización o unificación,puede estar expresado en un instrumentointernacional. Ello serviría de marco paradiscutir el tema en cuestión, ya teniendoentonces una base jurídica que sirva dejustificación para que se desarrolle.

C. Beneficios de la Armonización oUnificación de Reglamentos 4

Se considera que la armonización puederesultar necesaria en casos en los cuales losproductos deban funcionar en conexión conotros o ser compatibles con ellos, ya que lafalta de compatibilidad técnica podría crearobstáculos al comercio internacional.

Desde el punto de vista empresarial, laaplicación de normas iguales en un mercadoampliado por la confluencia normativa devarios países, origina economías de escalaincrementando niveles de competitividad. Elcosto de diseñar, fabricar y entregar el mismoproducto en diversas formas puede serelevado.

Igualmente, los esfuerzos de los gobiernosse suman o lleva a situaciones desupletoriedad, logrando un mejor control sobrelos productos puestos en los mercados.

La armonización técnica puede aumentar elbienestar de los consumidores. En un entornonormativo armonizado, la competencia haceque los consumidores tengan una gama deproductos amplia y atractiva desde el puntode vista económico entre los qué elegir, conprecios deprimidos por la escala alcanzada.

Ello presupone, sin embargo, que las normasarmonizadas no vayan más allá del logro de

su objetivo normativo legítimo, es decir, queno sofoquen la innovación ni hagan de otromodo que los productores desistan deintroducir nuevos productos o variedades deproductos.

Durante muchos años, los expertos técnicosse han esforzado en lograr la armonizacióninternacional de las normas. Desempeñanuna importante función a este respectoentidades conformadas por la mayoría depaíses, que provocan un marco de trabajoconfluyente en intereses y objetivos.

Dentro de estas entidades encontramos comoprincipales ejemplos, la OrganizaciónInternacional de Normalización (ISO), laComisión Electrotécnica Internacional (CEI)y la Unión Internacional de Telecomuni-caciones (UIT), cuyas actividades han tenidouna importante repercusión en el comercio,en particular en el de productos industriales.Por ejemplo, la ISO ha elaborado más de9,600 normas internacionales que abarcancasi todos los campos técnicos.

La amplia participación en las institucionesinternacionales con act ividades denormalización puede servir para que lasnormas que emitan no reflejen intereses enmateria de producción o comercio de paísesespecíficos, sino buscando un bien general.En el Acuerdo sobre Obstáculos Técnicos alComercio de la OMC se anima a los paísesa participar, dentro de los límites de susrecursos, en la labor de las institucionesinternacionales de elaboración de normas yde orientaciones o recomendacionesreferentes a los procedimientos de evaluaciónde la conformidad.

4 Sección basada en el área de Obstáculos Técnicos al Comercio, contenida en www.wto.org.



Por ello, el Acuerdo impulsa a los países atomar como base de sus reglamentosnacionales las normas internacionalesexistentes, o partes de ellas, salvo que“…sean un medio ineficaz o inapropiado paralograr un determinado objetivo de política.Ello puede ocurrir, por ejemplo, a causa defactores c l imát icos o geográf icosfundamentales o problemas tecnológicosfundamentales…” (párrafo 4 del artículo 2 delAcuerdo). Se presume que cuando lasregulaciones estén en conformidad con lasnormas internacionales pertinentes, estas nocrean un obstáculo innecesario al comerciointernacional.

El cumplimiento de las normas internacionalesy su aplicación pueden requerir recursostécnicos y financieros que sobrepasen lasposibilidades de los países en desarrollo. Enel Acuerdo se mitiga la repercusión dedeterminadas disposiciones cuya plenaaplicación no sería compatible con lasnecesidades de los países en desarrollo enmateria de desarrollo, finanzas y comercio.

Además, dadas sus condiciones tecnológicasy socioeconómicas particulares, los paísesen desarrollo pueden adoptar reglamentostécnicos, normas, o métodos de pruebaencaminados a preservar la tecnología y losmétodos y procesos de producción autóctonosy compatibles con sus necesidades dedesarrollo.

Por último, los países en desarrollo puedenpedir a las instituciones internacionales conactividades de normalización que examinenla posibilidad de elaborar normas con respectoa productos que presenten especial interéscomercial para ellos y que, de ser factible,las elaboren.

D. Marcos Legales Existentes para Armonización de Normativa

Como hemos indicado en otras secciones deeste estudio, en el área centroamericana seencuentran en vigencia instrumentosinternacionales que de una u otra manera,pretenden ser referencias de mecanismosintegracionistas de los países del área. Acontinuación describimos aquellos que dealguna manera plasman la intención de laspartes de real izar armonizaciones,homologaciones o unificaciones de regula-ciones en general o del tema específico enel cual se comprende nuestro interés.

Por supuesto, estos marcos son tomadoscomo referencia y directriz de trabajo. Perodebemos recordar que siempre las nacionestienen la potestad de realizar acuerdosconforme a sus intereses, sin necesidad detener algún antecedente de intenciones odeclaraciones al respecto. Dichos marcosfacilitan el proceso, indudablemente, ya quepresentan un punto de partida y recogendisposiciones sobre las cuales es posibleconstruir una normativa.

1. Protocolo de Tegucigalpa a la Cartade la Organización de Estados Centroa-mericanos (ODECA).

El 13 de diciembre de 1991, fue reformadaen la ciudad de de Tegucigalpa la Carta dela ODECA por medio de un protocolo quepretendía introducir a la región hacia visionesde integración más acordes con las realidadesy neces idades de ese momento,principalmente desde el punto de vistaorganizativo.


La Carta en su momento constituyó la basejurídica para llevar a cabo una integracióntomando para ello varios tópicos, desde elsocial hasta el económico que ya hemos vistocon detalle anteriormente.

Desde un inicio fue suscrito por Costa Rica,El Salvador, Guatemala, Honduras, Nicaraguay Panamá, adhiriéndose Belice como estadomiembro en el año 2000. De esta manera, elProtocolo de Tegucigalpa se constituye enel único instrumento internacional relativo aintegración regional, en el cual los siete paísesdel istmo son miembros plenos.

El Protocolo contiene principalmentedisposiciones relativas a la existencia ycompetenc ia genera l de órganoscentroamericanos, no de tipo sustantivo sobreactividades específicas sectoriales. Por ello,para efectos de este estudio, tendrá mayorpeso para aspectos procedimentales quedesarrollaremos en la siguiente literal delcapítulo que para efectos de base dispositivaunificadora regulatoria.

2 Tratado General de IntegraciónEconómica Centroamericana.

Como ya hemos hecho referenciaanteriormente, este tratado fue suscrito en1960 y representa la base de la integracióncomercial de Costa Rica, El Salvador,Guatemala, Honduras y Nicaragua. En supreámbulo, los países declaran “…reafirmarsu propósito de unificar las economías…eimpulsar en forma conjunta el desarrollo deCentroamérica a fin de mejorar lascondiciones de vida de sus habitantes,considerando la necesidad de acelerar laintegración de sus economías…”.

Por otro lado, este instrumento internacionalrecoge el compromiso de la conformación deuna Unión Aduanera (artículo I), lo cualsupone la necesidad de armonizar lasregulaciones aplicables al comercio. Mientrasello ocurre, las partes establecen un régimenespecial de intercambio de mercancías, elcual se espera sea fluido y no sujeto arestricciones para bienes originarios, salvomedidas de control plenamente justificadas(artículo III).

3. Protocolo de Guatemala al TratadoGeneral de Integración EconómicaCentroamericana.

Este protocolo fue suscrito por las cinconaciones parte del Tratado, incorporándosetambién Panamá. Sin embargo, al momentodicho país no ha realizado los pases legalespara incorporarlo a su legislación nacional,por lo que no le es vinculante 5.

En el mismo se plasma diversa normativasobre armonización en políticas comercialeso normas legales, de forma puntual, acordecon las tendencias que se presentaban enlos años 90´s, momento de su suscripción.

Se establece en la conceptualización delproceso de integración económicacentroamericana, el compromiso de losestados de alcanzar de manera voluntaria,gradual, complementaría y progresiva la UniónEconómica Centroamericana. Los avancesde ello deben responder a las necesidadesde los países que integran la región con elfundamento que se impulse la Unión mediantela coordinación, armonización y convergenciade las políticas económicas, negociacionescomerciales extra regionales, infraestructura

5 Debemos de recordar que formalmente se espera que durante el año 2008 se lleve a cabo un proceso por el cual Panamá pase a serparte plena del Protocolo.



y servicios, con el fin de lograr la concreciónde las diferentes etapas de la integración(artículo 1).

Es entendido que el objetivo básico de laintegración económica es “…alcanzar eldesarrollo económico y social equitativo ysostenible de los países centroamericanos,que se traduzca en el bienestar de suspueblos y el crecimiento de todos los paísesmiembros, mediante un proceso que permitala transformación y modernización de susestructuras productivas, sociales ytecnológicas, eleve la competitividad y logreuna reinserción eficiente y dinámica deCentroamérica en la economía inter-nacional….” (artículo 3).

Para lograr esto, consideran necesaria laaplicación de políticas macroeconómicascongruentes y convergentes (artículo 4), detal manera que en forma flexible y gradualcoordinaran y armonizarán sus políticas paraeliminar divergencias que afecten el comerciointrarregional (artículo 17).

Con relación al tema de nuestro interés, laspartes se comprometen en materia de normastécnicas a conservar la aplicación del tratonacional a las ya existentes y convienenestablecer un proceso de armonizaciónregional de la normativa técnica en general,que propicie el mejoramiento de la calidadde la producción y favorezca al consumidor,sin que ello implique obstáculos al comerciointrarregional (artículos 7 y 26).

En cierta manera derivado del Protocolo deGuatemala, debemos hacer referencianuevamente al Convenio Marco para elestablecimiento de la Unión Aduanerarecientemente suscrito. El mismo indica queen el desarrollo de la segunda etapapara llegar a ese estadio de integración,

denominado “modernización y convergenciade la normativa”, los estados parte acuerdandesarrollar un régimen común de medidassanitarias y fitosanitarias, así como sobreobstáculos técnicos al comercio. Estosregímenes tendrán como punto de partida lanormativa regional vigente y los acuerdos dela OMC sobre la aplicación de estas medidas.

Lo indicado, como ya hemos visto en esteestudio, en cierta forma ha sido ejecutado enlos últimos años y entonces debemosentender la disposición citada como una metafinal a cumplirse en la etapa en cuestión.

4. Reglamentos en el MCCA

Derivado de la suscripción del Protocolo deGuatemala, los estados parte elaborandiversos instrumentos en donde se establecenprocedimientos a seguir para la armonizaciónde normas. Estos desarrollan materiasespecíficas, con lo cual sus disposicionesclaramente orientan el sentido integracionistapara aspectos de nuestro interés.

n Reglamento OTCEste es el caso del ReglamentoCentroamericano de Medidas deNormalización, Metrología y Procedimientosde Autorización, el cual fue aprobado por elCOMIECO el 17 de septiembre de 1999 através de la resolución 37-99. El mismo tieneun ámbito de cobertura en cierta manerarestringido, ya que se refiere únicamente alcomercio de bienes y servicios de los paísesdel SIECA (artículo 3).

De esta manera, cada estado partemantiene el derecho de elaborar y aplicarlas medidas de normal izac ión,procedimientos de autorización ymetrología, de acuerdo a sus interesesnacionales (artículo 4).


En este se dispone que los estados podráncelebrar acuerdos entre si para armonizarsus medidas de normal ización,procedimientos de autorización ymetrología, así como acuerdos dereconocimiento mutuo de los resultadosde sus respectivos procedimientos deevaluación de la conformidad, con el objetode fortalecer la integración y de contar conun sistema regional (artículo 5).

Por otro lado, su artículo 9 ordena quelas partes lleven a cabo un proceso dearmonización normativa. Sin embargo,e s t e m a n d a t o s e r e l a t i v i z asustancialmente al indicar que ello nosupone desvinculación de derechosnacionales derivados tanto del marcoregional como el multilateral, así comoello no provoque reducción del nivel deseguridad o de protección a la vida o ala salud humana, animal o vegetal, delambiente o de los consumidores.

El mismo artículo además recoge unsistema de equivalencia, de manera quela parte importadora determine que losreglamentos técnicos de la parteexportadora cumplan de maneraadecuada con los objetivos legítimos deesta.

Un aspecto que debemos destacar deeste reglamento, tanto por su importanciacomo por su especial contenido, es ladefinición de “medidas armonizadas”contenida en su artículo 2. Desde nuestropunto de vista, este es en cierta maneracontradictorio y desea agrupar tantoscasos que pierde su consistencia. Noobstante, al ser regulación vigente, seráun parámetro que las partes usarán paraestablecer sus diferentes obligacionesdentro de un proceso. Esto cimenta elcomentario que hicimos al inicio delpresente capítulo, relativo a la necesidad

de aclarar el contenido de los términosque son utilizados en las discusiones.

El Reglamento conceptúa como “medidasarmonizadas” a las “…relacionadas conla misma materia pero aprobadas pordiferentes organismos o con actividadesde normal ización, metrología yprocedimientos de autorización, queestablecen la intercambiabilidad deproductos, procesos y servicios o elentendimiento mutuo de los resultadosde los ensayos o de la informaciónsuministrada de conformidad con dichasmedidas…Dentro de esta definición lasmedidas de normalización, metrología,procedimientos de autorización, podrántener diferencias de presentación,inclusive de contenido, por ejemplo, enlas notas explicativas, directrices paracumplir con los requisitos de talesmedidas, preferencias sobre alternativasy variedades”.

Un aspecto significativo del Reglamento,es la const i tuc ión de l Comi téCentroamericano de Medidas deNormalización, Procedimientos deAutorización y Metrología. Este ente debefacilitar el proceso de armonización delas medidas de normal izac ión,procedimientos de autorización ymetrología, de acuerdo a las instruccionesque al efecto le traslade el COMIECO(artículos 6 y 7).

El Reglamento no indica un procedimientopreciso para la discusión y aprobaciónde reglamentos de manera conjunta,enfocado ello a una unificación dedisposiciones. Sin embargo, se estableceun mecanismo que debe complementara la legislación interna de cada país, parala emisión de reglamentos nacionales(artículo 14).



Esto contempla la necesidad que cadaparte comunique a las demás por mediode la SIECA, los proyectos de medidasde normalización y gestión metrológicaque pretenda adoptar, modificar o derogar,antes de su entrada en vigor. Para llevara cabo esta notificación, toma como baselas formalidades que contiene el Acuerdosobre Obstáculos Técnicos al Comerciode la OMC, dando lugar a la oportunidadque personas interesadas o los propiosestados, emitan comentarios sobre ello.Igualmente y de manera semestral, lospaíses se comprometen a informar a losdemás sus programas de normalización,a fin de buscar elementos comunes quelleven a consensuar reglamentosregionales.

n Reglamento MSFEn la misma fecha y resolución que elreglamento anterior, el COMIECO aprobóel Reglamento Centroamericano sobreMedidas y Procedimientos Sanitarios yFitosanitarios. Este tiene por objetoprincipal regular esta clase de medidasque puedan a fec tar d i rec ta oindirectamente el comercio entre losestados, evitando que se constituyan enbarreras innecesarias al intercambio debienes.

Igualmente se dispone el desarrollardisposiciones legales para armonizargradual y voluntariamente las medidasy procedimientos en esta materia, tantoa nivel intrarregional como con tercerospaíses (artículo 1).

Conforme a lo indicado y como mediospara llegar a los fines plasmados, estereglamento respeta como principiosfundamentales al momento de suapl icac ión la t ransparenc ia, la

armonización y la equivalencia de lasmedidas y procedimientos sanitarios yf i tosan i tar ios , as í como la nodiscriminación arbitraria y no justificada(artículo 2).

Las partes disponen que si se desea llegara una armonización en estas medidas enel futuro, con antelación debe deafianzarse un intercambio de informaciónque de lugar a la total claridad respectola situación actual de las distintas políticasaplicadas. Esto para tener una base ciertasobre la cual construir un esquema lomás unificado posible, de tipo regional(artículo 9).

5. Tratado de Libre ComercioCentroamérica - Panamá

Desde la década de los 70`s, los paísescentroamericanos y Panamá han tratado deaperturar recíprocamente sus economías através de instrumentos comerciales de tipobilateral. En dicho período, fueron suscritosacuerdos de alcance parcial por medio de loscuales los cinco miembros del MCCAotorgaron a algunos productos panameñosoriginarios, beneficios arancelarios y a su vezrecibieron concesiones similares.

Con el fin de ahondar en la relación, los seispaíses acordaron iniciar negociaciones de untratado de libre comercio el 12 de julio de1997, durante la XIX Cumbre de PresidentesCentroamericanos, el cual tenía como marcoinicial el contener disposiciones comunes queaproximaran la real integración de Panamáal esquema regional.

La primera reunión se llevó a cabo en juliode 1998, lo cual fue seguido por otras sieterondas de discusión y un período de


interrupción debido a falta de acuerdos, loque llevo por fin a la suscripción de un marconormativo el 16 de mayo de 2001. Elinstrumento en cuestión posee unapeculiaridad que desgraciadamente se harepetido en varios procesos de este tipo enel área.

Debido a presiones de índole político, la faltade posiciones comunes entre los cincomiembros del MCCA y la necesidad deentregar resultados rápidamente, se ha dadolugar a la firma de acuerdos no finalizados,en el sentido que varias disposiciones sonremitidas a anexos que posteriormente sondiscutidos de manera bilateral.

De esta manera, posterior a la suscripciónindicada, se iniciaron cinco procesosindependientes. El primero lo realizó ElSalvador, finalizándolo en enero del 2002 yentrando en vigencia el tratado total el añosiguiente.

Durante los cuatro años posteriores a ello,los avances fueron poco significativos y elinterés de los países del istmo se enfocó enlas negociaciones comerciales que serealizaron en esa etapa con los EstadosUnidos de América.

En el año 2006, ya superados los momentoshistóricos, los cuatro procesos pendientespudieron ser reanimados y pasaron a unafranca etapa de aceleración. De esta manera,los protocolos con Honduras y Costa Ricafueron suscritos en junio del 2007, el deNicaragua en noviembre del mismo año yfinalmente el de Guatemala, en febrero del2008.

La entrada en vigencia de esos cuatroprotocolos se encuentra en este momento

sujeta a la conclusión de los procedimientosjurídicos internos de cada país, pero secontempla que para enero del 2009 la zonade libre comercio de los seis países sea unhecho. Con ello, un Tratado de Libre Comercioregirá de forma uniforme la gran parte generalde relaciones entre ellos.

Por otro lado y principalmente por la presiónllevada a cabo por la Unión Europea algobierno panameño de pasar a ser integrantedel MCCA para poder ser parte de lasnegociaciones del Acuerdo de Asociaciónque se está negociando durante los años2008 y 2009 entre ambos grupos de países,debemos de tener en mente la posibilidadque Panamá pase a formar miembro plenodel Protocolo de Guatemala, con los derechosy obligaciones que de ello deviene.

Dentro de ello destacaríamos para efectosde nuestro estudio, la vinculación panameñaa los grupos técnicos de registros, los cualesdiscuten, estudian y acuerdan reglamentosregionales. Sin embargo, esto es unaposibilidad aun no concreta, por lo que noscircunscribimos aquí al contenido del tratadoya suscrito por todos los países.

A pesar de constituir una óptima oportunidadpara enmarcar jurídicamente procesos dearmonización regulatoria, tomando en cuentala cercanía legal y geográfica, este tratadoextrañamente no contiene mayoresdisposiciones al respecto.

Aunque en su preámbulo se plasma laintención de las partes de facilitar laintegración regional y hemisférica, así comopropiciar un mercado más extenso y seguropara la facilitación del comercio demercancías, servicios y el flujo de capitalesy tecnología en sus territorios, esto no se



concreta en aspectos que lleven a poseerreglas uniformes que provoquen ladesaparición de barreras locales unilaterales.

Con respecto al tema de nuestro interés,solamente en el capítulo sobre medidassanitarias y fitosanitarias, relativamente secontempla la posibilidad de armonizarmedidas. Es así que el artículo 8.05 señalacomo principios de la materia que “…cadaParte utilizará como marco de referencia lasnormas, directrices o recomendacionesinternacionales…con el fin de armonizarlaso hacerlas compatibles con las de la otraParte…con el propósito de alcanzar un mayorgrado de armonización, cada Parte seguirálas directrices de las organizacionesinternacionales competentes…las Partes secomprometen a establecer sistemasarmonizados en el ámbito sanitario yfitosanitario para los métodos de muestreo,diagnóstico, inspección y certificación deanimales, vegetales, sus productos ysubproductos así como de la inocuidad delos alimentos…”.

Por su parte, el artículo 8.06 desarrolla eltema de “equivalencia” de medidas, lo cualdisponen las partes que pueda llevarse acabo siempre que no se reduzca el niveladecuado de protección de la vida y la saludhumana (inocuidad de los alimentos) y animal,o para preservar la sanidad de los vegetalesen sus territorios. Para ello “…cada Parteaceptará como equivalentes las medidassanitarias y fitosanitarias de la otra Parte, aúncuando difieran de una propia, cuando estaúltima demuestre objetivamente, coninformación científica y con métodos deevaluación del riesgo convenido por ellas,que las medidas alcanzan el nivel adecuadode protección requerido…”.

En el caso de obstáculos técnicos al comerciose dispone que las partes realicen laboresde compatibilización de medidas denormalización y metrología en el mayor gradoposible, tomando en cuenta parámetrosinternacionales y sin que ello supongamenoscabo a la salud humana, animal ovegetal. Igualmente, desarrolla el tema deadopción de reglamentos técnicos porequivalencia.

En el artículo 9.12 del Tratado, se dispone elestablecimiento del Comité de Normalización,Metrología y Procedimientos de Autorización,el cual deberá conocer todos los aspectosderivados de la materia. Igualmente seespecifica como funciones el analizar yproponer vías de solución para aquellasmedidas que se considere constituyen unobstáculo técnico al comercio, así comofacilitar procesos para la compatibilizaciónde medidas de normalización y metrologíaentre las partes.

El Comité está integrado, para el caso deCosta Rica, por el Ministerio de ComercioExterior y la Oficina Nacional de Normas yUnidades de Medidas (ONNUM) del Ministeriode Economía y Comercio; El Salvador, laDirección de Política Comercial del Ministeriode Economía; Guatemala, la entidad quedesigne el Ministerio de Economía; Honduras,la Secretaría de Estado en los Despachosde Industria y Comercio, a través de laDirección General de Protección alConsumidor, Departamento de Normalizacióny Metrología; Nicaragua, el Ministerio deFomento, Industria y Comercio, a través dela Dirección de Tecnología, Normalización yMetrología; y Panamá, el Ministerio deComercio e Industria, por conducto delViceministerio de Comercio Exterior.


Una vez entre en vigencia el Tratado, setendrá que definir la periodicidad de lasreuniones de los Comités, de acuerdo a lasnecesidades y trabajos que le sean asignadospor los gobiernos.

Aunque el Tratado comprende en ciertamanera espacios de discusión para launificación de reglamentos técnicos y disponeórganos que pueden ocuparse de ello,debemos de tomar en cuenta que bajo estemarco el inicio del tratamiento de un temacomo lo es el de nuestro interés, partiría decero. No se cuenta con normas generalessobre procedimientos ni formas que guíen eldesarrollo de la discusión, por lo que el mismopodría resultar embarazoso y estéril.

6. Acuerdo de Alcance Parcial Belice-Guatemala

Guatemala y Belice han negociado en el 2006un Acuerdo de Alcance Parcial, el cual almomento no se encuentra en vigencia paraninguna de las dos partes. Es importantemencionarlo debido a que en el texto delmismo en lo que se refiere al aspecto sanitarioy fitosanitario, establece una disposición sobrearmonización de medidas.

Se indica que para ello los estados partedeben uti l izar las normas, guías yrecomendaciones establecida por laOrganización Mundial de la Salud Animal(OIE), el Codex Alimentarius (CODEX) y laConvención Internacional de ProtecciónFitosanitaria (CIPF) (artículo 2 del anexo IV).Igualmente, se indica el proceso paraestablecer equivalencia tanto de esta clasede medidas (artículo 3 del mencionadoanexo), como de reglamentos técnicos(artículo 4 del anexo V).

Es necesario tener en cuenta que lamembrecía de Belice a la CARICOM conllevalimitaciones para otorgar situacionespreferenciales a terceros países no miembrosde la comunidad. El artículo 8 del Tratado deChaguaramas 6 plasma en cierta forma unacláusula de preferencia regional, de maneraque ninguna de las naciones miembros puedeotorgar un mejor trato a partes ajenas, quelas que otorga en la comunidad. Por tanto,dependiendo del contenido de un reglamentosobre fortificación de alimentos que suscribieracon países centroamericanos, en conjunto oindividualmente considerados, podríaprestarse a interpretaciones sobre losalcances que el mismo tendría al interno dela Comunidad.

Apuntala lo antes indicado el contenido delartículo 9 del tratado, el cual obliga a lospaíses a no llevar a cabo ningún acto quemenoscabe la integración de los miembrosde CARICOM.

Sobre el tema específico de relaciones contercero países, la Comunidad toma comomarco general el priorizar tratamientosgrupales y coordinados de sus miembros conel resto de naciones. Sin embargo, permitela discusión de acuerdos bilaterales de susmiembros con otras partes, siempre que serespete la primacía de derechos de losmiembros de CARICOM y además el acuerdoen cuestión tiene que ser revisado yautorizado por órganos regionales antes deentrar en vigencia.

Un aspecto que debemos resaltar y que ayudasobremanera a nuestro objetivo de integrara Belice a una unificación reglamentaria, esla disposición específica por la cual se autorizaexpresamente al gobierno beliceño a llevar

6 “Revised Treaty of Chaguaramas, de julio del 2001, por medio del cual se crea la Comunidad del Caribe y el Mercado Único delCARICOM.



a cabo procesos de negociación que llevena la suscripción de tratados, con “gruposvecinos” de países (artículos 78 a 80 delTratado de Chaguaramas).

7. Parlamento Centroamericano7

El PARLACEN se origina de su TratadoC o n s t i t u t i v o , s u s c r i t o e n 1 9 8 7 ,constituyéndose en un foro político regionalpara la discusión de temas que atañen a lospaíses centroamericanos en conjunto. Sonestados parte del mismo, El Salvador,Guatemala, Honduras, Nicaragua y Panamá.A la fecha, ni Costa Rica ni Belice formanparte del mismo. Sin embargo, es un marcopermanente que de acuerdo a sus potestades,puede servir de medio para un proceso deunificación normativa como el que nosproponemos.

Los Jefes de Estado y de Gobierno del SICArealizaron el 20 de febrero del 2008 unareunión extraordinaria en la que se adoptarondecisiones relevantes para la institucio-nalización del proceso regional. El hecho másdestacado del evento, fue la aprobación delprotocolo que reforma al Tratado Constitutivodel PARLACEN y otras instancias políticas.El nuevo instrumento abarca tanto aspectosfundacionales como funcionales de dichoente, definiéndolo como un órganopermanente de representación política ydemocrática del SICA, cuyo objetivofundamental es la realización de la integraciónde Centroamérica.

La reforma aprobada contiene modificacionesrelativas al número de diputados por país queconstituirán el ente, la forma de elección y el

período en el cual ejercerán su función.Igualmente, se han realizado adiciones defondo sobre las funciones del Parlamento.

Entre las principales atribuciones asignadasen esta nueva etapa está el realizar propuestade tipo legislativo para temas de integraciónasí como normativas para armonizar leyesen la región centroamer icana. Elprocedimiento plasmado establece que estaspropuestas sean remitidas para suconsideración al Consejo de Ministros quecorresponda por afinidad temática, las cualesdeberían ser elevadas después de sudiscusión, a la reunión de Presidentes. Lospasos indicados deberán realizarse dentrode un plazo no mayor de 180 días.

Una responsabilidad compartida entre elParlamento y los demás órganos del sistemaserá la de vigilar el cumplimiento de losprincipios, objetivos, normas y compromisosde la integración y el desarrollo sostenible enla región. Igualmente, tendrá una funciónconsultiva en el ámbito de su competenciacuando lo solicite la Reunión de Jefes deEstado y de Gobierno o los demás órganose instituciones del SICA.

El nuevo protocolo sitúa la actividad delParlamento en el esquema de toma dedecisiones regionales. Así, establece que susresoluciones, propuestas, recomendaciones,estudios y demás actos serán remitidas a laPresidencia Pro Tempore y a la SecretaríaGeneral del SICA para su incorporación enlas agendas de los órganos del sistema,quienes están obligados a pronunciarse sobrelas mismas.

7 Sección basada en el artículo “La reforma del Parlamento Centroamericano lo dota de mayor entidad institucional”, publicado en laCarta Mensual No. 139 de febrero del 2008, del Instituto para la Integración de América Latina y el Caribe (INTAL), www.iadb.org.


E. Procedimientos de discusión yresolución conforme al Protocolode Tegucigalpa y al Protocolo deGuatemala.

Una vez establecida la existencia de basesustantiva legal que avale la unificación dereglamentación técnica, es necesario indicarcuales son los procedimientos que se plasmanen los instrumentos jurídicos para concretizarlos objetivos que los países han marcado.

Iniciamos esta sección tomando como baseel Protocolo de Tegucigalpa, ya que comohemos indicado, el mismo constituye el origende la integración centroamericana modernay además todos los países involucrados ennuestro proceso son miembros plenos de el.

La estructura institucional derivada delProtocolo señala la clara necesidad de contarcon una coordinación intersectorial estrechaentre las distintas entidades de la integración,las cuales deben gozar paralelamente de unacierta autonomía para llevar a cabo susfunciones, ajustándose siempre a losprincipios que sustentan la Integración(artículos 8 a 11).

Los órganos que forman la estructura son lareunión de Presidentes, el Consejo deMinistros, el Comité Ejecutivo y la SecretaríaGeneral 8 (artículo 12).

La reunión de Presidentes se constituye comoel órgano supremo del SICA, siendo sufunción principal “…Definir y dirigir la políticacentroamericana, estableciendo las directricessobre la integración de la región, así comolas disposiciones necesarias para garantizarla coordinación y armonización de las

actividades de los órganos e instituciones delárea…”. Al no ser un órgano permanente, seconstituye ordinariamente una vez porsemestre (artículos 13 a 15).

Por su parte, el Consejo de Ministros no esun órgano único, ya que podrán existir tantosconsejos como ramos temáticos se presentenen los países. Debemos indicar que laestructura jerárquica es totalmente vertical,por lo que legalmente se establece como laprincipal función de cada institución el cumplircon las instrucciones del órgano superior. Esasí que los Consejos deben velar por laejecución de las decisiones emanadas en lareunión de Presidentes, de acuerdo al temaque se trate.

Igualmente, se contempla la posibilidad deefectuar reuniones intersectoriales deConsejos de Ministros, cuando una mismamateria pueda estar vinculada a dos áreasgubernamentales.

Dentro de los diferentes Consejos, el deMinistros de Relaciones Exteriores es el demayor jerarquía, siendo este quien conocelas diferentes materias que tratarán losPresidentes emanadas de los otros Consejos,a efecto de elevarlas al conocimiento de sussuperiores.

Para efectos de este estudio, es importantemencionar que el Protocolo nombra alConsejo de los Ministros Responsables dela Integración Económica y DesarrolloRegional (COMRIEDRE), asignándole laejecución de las decisiones de la reunión dePresidentes en materia de integracióneconómica (artículos 16 a 18).

8 Aunque se considera que el Parlamento Centroamericano (PARLACEN) y la Corte Centroamericana de Justicia forman parte tambiénde la estructura, dichos órganos se encuentran regulados en sus propios tratados constitutivos, los cuales no han sido ratificados ypuestos en vigencia por todos los suscriptores del Protocolo de Tegucigalpa. Igualmente, forman parte del sistema la reunión deVicepresidentes y Designados, así como el Comité Consultivo.



Aunque el Protocolo no designe específica-mente su existencia, el Consejo de Ministrosde Salud Pública es un órgano derivado delconcepto general de “Consejo de Ministros”de acuerdo a la rama temática gubernamentalque se trate (artículo 19).

Es necesario citar que “…las decisiones delos Consejos serán de obl igator iocumplimiento en todos los Estados miembrosy sólo podrán oponerse a su ejecucióndisposiciones de carácter legal…” (artículo22).

Las reuniones de los Consejos no tienenplazos específicos y pueden llevarse a cabosegún las necesidades que se presenten.

Por otro lado, debemos de analizar laestructura y procedimientos derivados delProtocolo de Tegucigalpa, sobre la integracióneconómica conforme a lo plasmado en elProtocolo de Guatemala.

Comprendemos que pueda haber ciertareticencia a abordar el tema de fortificaciónde alimentos en un ámbito comercial,principalmente por las personas e institucionesque conforman el área de salud pública yprivada. Sin embargo, es necesario que sereconozca que a nivel regional el áreacomercial ha sido la que más desarrollo hapresentado institucionalmente hablando, porlo que resulta más práctico para nuestrosobjetivos utilizar esta vía. Además, debetomarse en cuenta el antecedente delreglamento de harina de trigo que fuediscutido en este foro.

El Protocolo de Guatemala contiene unaserie de disposiciones que deben ser

complementadas con las directrices generalesplasmadas en el Protocolo de Tegucigalpa.El mismo señala la existencia de variosórganos regionales, los cuales son losConsejos de Ministros de IntegraciónEconómica (COMIECO), Intersectorial deMinistros de Integración Económica, Sectorialde Ministros de Integración Económica yademás el Comité Ejecutivo de IntegraciónEconómica.

Asimismo, se indican como órganos técnicosadministrativos a varias secretarías, siendode mayor interés para nosotros la Secretariade Integración Económica Centroamericana(SIECA). Igualmente, las instituciones queconforman su estructura son el BancoCentroamericano de Integración Económica(BCIE), el Instituto Centroamericano deAdministración Pública (ICAP) y el InstitutoCentroamericano de Investigación yTecnología Industrial (ICAITI) (artículo 37).

El COMIECO se integra por el ministro osecretario de cada uno de los países quetenga bajo su competencia los asuntos de laintegración económica, con lo cual tiene a sucargo la armonización o unificación de laspolíticas económicas de los países. Almomento esta materia se ha restringido aaspectos comerciales en la práctica.

Este Consejo subroga en sus funciones atodos los órganos creados en instrumentosanteriores al Protocolo en lo relativo a laintegración económica, incluyendo entonceslo indicado en el Protocolo de Tegucigalpapara el COMRIEDRE .9

9 Esta disposición es una modificación al Protocolo original, la cual se encuentra vigente desde mayo del 2003.


Le corresponde como función principalelaborar las propuestas de políticas generalesy directrices fundamentales del subsistema,con la finalidad de someterlas a aprobaciónde la reunión de Presidentes.

Se indica expresamente y ratificando en ciertamanera lo indicado en el Protocolo deTegucigalpa, que si la interrelación de losasuntos económicos lo requiere, el COMIECOpodrá reunirse con los titulares de otros ramosministeriales. Consideramos que un ejemplode esto puede ser el de fortificación dealimentos, que comprende aspectos de saludpública y de tipo comercial.

También se contempla la existencia deConsejos Sectoriales de Ministros deIntegración Económica, integrado por losmáximos funcionarios encargados de materiasque de alguna forma se vinculen con laintegración económica. Cada uno de ellosdará tratamiento a los temas específicos quele correspondan, coordinando y armonizandosectorialmente sus acciones.

Por su parte, la SIECA vela por la correctaaplicación de los instrumentos jurídicos de laintegración económica regional, la ejecuciónde las decisiones de sus órganos y realizalos trabajos y estudios que estos leencomienden.

Las decisiones en todos los órganos delsubsistema se adoptan por el voto favorablede sus cinco miembros, pero ello no impidela adopción de decisiones por algunos de los

países pero sólo tendrán carácter vinculantepara éstos.

Los actos administrativos del subsistema seexpresan por medio de resoluciones,reglamentos, acuerdos y recomendaciones,destacando los dos primeros tipos de actospara el tema objeto del estudio.

Las resoluciones son los actos obligatoriosmediante los cuales el COMIECO adoptadecisiones referentes a asuntos delsubsistema. Mientras que los reglamentosson actos de carácter general, obligatoriosen todos sus elementos y directamenteaplicados en los estados parte (artículo 55).

En la práctica, el COMIECO emite unaresolución por medio de la cual apruebareglamentos técnicos, que forman parte dela misma como anexo.

Las recomendaciones contienen orientacionesque sólo serán obligatorias en cuanto a susobjetivos y principios y servirán para prepararla emisión de resoluciones, reglamentos oacuerdos. Por ejemplo, podría ser un mediopor el cual se establezcan bases generalespara la discusión de reglamentos técnicos oplanes de trabajo para la elaboración de ellos.

Las resoluciones y reglamentos entran envigencia en el momento en que se adopten,salvo que en los mismos se señale otra fecha.Estos deben ser publicados en los estadosmiembros. 10

10 “…Al respecto hay que afirmar que la publicación de las decisiones regionales es una obligación para los Estados…pero en ningúncaso puede condicionar la entrada en vigencia de las mismas, por cuanto eses asunto ya lo definen los tratados regionales; en otraspalabras, los actos administrativos de la integración centroamericana surten plenos efectos aun sin que se lleve a cabo la publicaciónde los mismos…En el mismo sentido se ha pronunciado la Corte Centroamericana de Justicia…”la publicidad de los actos normativosde los Órganos e Instituciones del Sistema de Integración Centroamericana, SICA, no es requisito esencial para la validez de ellos,o de su existencia jurídica”...”. Dictamen de la Dirección General de Asuntos Jurídicos de la SIECA, del 4 de agosto de 1998.Contenido en Repertorio de Interpretación del Derecho de Integración Económica Centroamericana, SIECA, Guatemala, 2005, página126.



Forma parte también del subsistema el ComitéConsultivo de Integración Económica (CCIE),el cual cumple una función de asesoría delos órganos e instituciones. El Comité es detipo sectorial de carácter exclusivamenteconsultivo, integrado por representantes delsector privado organizado regionalmente yestá vinculado a la SIECA.

Su propósito específico es evacuar consultassobre determinados asuntos de integracióneconómica a solicitud de alguno de losórganos o por iniciativa propia. En elprocedimiento de adopción de losreglamentos, resoluciones y acuerdos, elcomité debe ser consultado.

Ello nos hace ver que institucionalmente elsector privado, tanto productivo comocomercial, tiene una participación. De estaforma, es parte de los grupos que debemostomar en consideración para el avance de unproyecto regional de unificación reglamentaria.

F. Procedimientos en la región parala elaboración de reglamentostécnicos.

Aunque en las secciones anteriores ya hemosdescrito el ámbito sustantivo que avala

jurídicamente una unificación normativa y laorganización de los órganos que puedenaprobar regionalmente regulaciones,consideramos conveniente también hacermención de los foros técnicos vigentes parala posible discusión técnica del tema denuestro interés. Con ello tendremos una visióngeneral de toda la estructura que deberíapasar un reglamento sobre fortificación dealimentos, para entrar en vigencia.

1. Proceso de Unión Aduanera11,12

El proceso de elaboración de un ReglamentoTécnico Centroamericano (RTCA) o de unprocedimiento de evaluación de laconformidad, está sometido a una serie deetapas, cuyo objetivo es permitir y asegurarque el documento final sea el fruto delconsenso de todos los sectores involucradosen el tema a regular, en los actuales cincoestados parte del marco que se espera llevea la Unión Aduanera Centroamericana (UAC).

De esta forma, se pretende que cualquierpersona, aunque no pertenezca a undeterminado subgrupo de trabajo de laUAC13 o al Comité Técnico Nacionalcorrespondiente (CTN)14 , pueda emitir susopiniones o comentarios.

11 Resultados de entrevista a la Licenciada Patricia Soto de Pontaza, Asistente Técnico proceso UAC en GTR. Guatemala, 10 de abrildel 2008.

12 Aunque en cada uno de los cinco países existe legislación sobre mecanismos nacionales para emitir reglamentos, así como una estructuraorganizativa al respecto, consideramos conveniente mencionar únicamente el marco de Unión Aduanera por converger de mejor formahacia una situación de unificación normativa.

13 Son aquellos que están integrados por funcionarios técnicos gubernamentales, representantes de los estados parte y que incluyen dentrode sus objetivos el estudiar, analizar y preparar proyectos de reglamentos técnicos y procedimientos de evaluación de la conformidadde interés para sus países. Como ya describimos anteriormente, estos subgrupos forman parte del Grupo Técnico de Registros y sonlos siguientes: Alimentos y Bebidas, Medicamentos y Productos Afines, Hidrocarburos, Medidas Sanitarias y Fitosanitarias, InsumosAgropecuarios y Medidas de Normalización.

14 Están constituidos por un presidente, un secretario perteneciente a alguna asociación empresarial, y una serie de vocales de todasaquellas entidades que tienen interés en la reglamentación de un tema en concreto. Participan expertos en el producto o servicio objetode la reglamentación, así como representantes de los sectores organizados públicos, privado, académico-científico y consumidor(fabricantes, administración, consumidores, laboratorios, centros de investigación, organismos de normalización). Su función es apoyarla elaboración y/o revisión de los RTCA o los procedimientos de evaluación de la conformidad, tomando en cuenta los intereses yaspectos relevantes, locales. Algunos puntos específicos de lo indicado pueden variar de país a país, conforme a su normativa nacional.


Dentro del proceso un actor sumamenteimportante ha sido el subgrupo de medidasde normalización. Su misión ha sido asesorar,facilitar y coordinar los procesos de emisióny revisión de los proyectos de reglamentostécnicos y procedimientos de evaluación dela conformidad presentados por los otrossubgrupos de trabajo de la UAC. Igualmenteelabora propuestas propias, a fin de garantizarel cumplimiento de los requisitos establecidosen el Acuerdo sobre Obstáculos Técnicos alComercio de la OMC.

Como se mencionó anteriormente el procesoinvolucra una serie de pasos que se explican detenidamente a continuación:

n Solicitud de emisión y revisión de unRTCA y procedimientos de evaluaciónde la conformidad.Los estados parte tienen la potestad depresentar ante los Directores deIntegración de sus Ministerios encargadosdel tema comercial, la solicitud paraelaborar nuevos reglamentos técnicos yprocedimientos de evaluación de laconformidad o la revisión de los yavigentes, para que sean elaborados dentrodel marco del proceso de conformaciónde la UAC.

Dicha solicitud deberán acompañarse delobjetivo de la regulación propuesta, lajustificación respecto a su influencia enel comercio intrarregional o con tercerospaíses y un análisis documentalque indique que el anteproyectopropuesto no se opone a la legislacióncentroamericana vigente. Esta solicituddeberá realizarse en el formatoestablecido para el efecto, publicado en

el Anexo “A” de la Resolución delCOMIECO 162-2006, denominado“Formato para la presentación depropuestas de reformas o emisiones denuevos Reglamentos Técnicos oProcedimientos de Evaluación de laConformidad”, en el cual, además de loya expuesto, se indicará el estado parteque realiza la solicitud, el título delproyecto a elaborar y el subgrupo detrabajo que tendrá a cargo la coordinaciónde dicha elaboración.

Los Directores de Integración decidiránla pertinencia de la solicitud y de aceptarladeberán trasladarla a los Coordinadoresdel Grupo Técnico de Registros (GTR).Estos a su vez la remitirán al subgrupode trabajo de la UAC respectivo, el quelo incorporará a su programa deactividades e informarán de esta decisiónal subgrupo de medidas de normalización.

Estos pasos vienen acompañados poruna tarea política, ya que la pertinenciatambién se revisa internamente en elministerio respectivo, con las autoridadessuperiores (viceministro competente y enalgunos casos con el ministro) paraestablecer si la regulación propuesta estácomprendida dentro de sus planes detrabajo, la priorización que pueda darsea ella y la carga de labores que tenganlos técnicos de acuerdo a los aspectosseñalados.

En esto tiene una función bastanteimportante el gobierno del país queostente en cada semestre la presidenciapro tempore de la Integración15, ya queeste es el encargado de presentar una

15 Como sistema organizacional derivado de las disposiciones del Protocolo de Tegucigalpa, la Presidencia Pro Tempore es una figurapor la cual se busca que un país miembro del SICA dirija de forma semestral el sistema. Este puesto es rotativo y fueron establecidoslos períodos correspondientes a los años 1999 a 2008 a través de la resolución 01/VI 99 del Consejo de Ministros de RelacionesExteriores del SICA. Para el primer semestre del 2008, este cargo le corresponde a El Salvador y para el segundo semestre, a Honduras.Aunque este mecanismo fue creado especialmente para el foro de la reunión de Presidentes, esto se replica en los demás órganos delSICA. Debemos indicar que al no formar parte del SIECA ni Belice ni Panamá, en el subsistema económico se realizan decisionesespeciales por las que en muchas ocasiones a un país le corresponde un año completo de Presidencia.



propuesta de plan de acción para elperíodo en cuestión a los demásgobiernos. Estos discuten el contenidode las labores que serán asignadas acada grupo, estableciendo objetivos ypriorizando igualmente los mayoresintereses, de una manera consensuaday negociada.

Muchas veces, estos planes de acciónson puestos en conocimiento de lospresidentes de los países, quienesfinalmente dan el espaldarazo político alos mismos.

n Proceso de elaboración.Para la elaboración de proyectos dereglamento técnico o de procedimientode evaluación de la conformidad, sedeberán seguir los siguientes pasos:

a. El representante del estado parte quepropuso la elaboración del proyectopresenta un primer proyecto deldocumento al subgrupo de trabajocorrespondiente, dependiendo del temaa desarrollar, el que deberá presentarseconforme al formato establecido en elRTCA 01.01.01:05 “Guía para laredacción y presentación de ReglamentosTécnicos Centroamericanos”.Parap r e s e n t a r d o c u m e n t o s s o b r e“procedimientos de evaluación de laconformidad” se utilizará esta misma guíaen los aspectos que correspondan.

b. El subgrupo de medidas de normalizaciónrevisará que el documento cumpla con elformato establecido en la guía antesmencionada y le asignará su respectivacodificación. Por ejemplo “RTCA67.04.40:07”, para el reglamento relativoa Especificaciones de Grasas y Aceites,

donde el 67 representa el número ICS(Internacional Classification of Standards),del tema a reglamentar, el 04 el subgrupodentro del marco de UAC que coordinóla elaboración del reglamento. En el casode nuestro ejemplo al subgrupo dealimentos se le asigno la codificación 04.El 40 es el número consecutivo, es decirel 40 RTCA aprobado, sin importar eltema, dentro del marco de la UAC, yfinalmente el 07, que representa el añode aprobación del reglamento.

c. Presentado el proyecto al subgrupocorrespondiente, dependiendo la temáticaa regular, éste revisará y analizará lapropuesta. El representante del estadoparte del subgrupo de trabajo deberácoordinar con el representante delsubgrupo de medidas de normalizaciónla consulta interna a través de los CTN,de conformidad a lo establecido en lalegislación de cada miembro. Lasobservaciones que se presenten alsubgrupo de trabajo en el plazoestablecido por el mismo, deben estarsustentadas técnicamente.

Con el fin de alcanzar dicho consenso anivel nacional, los CTN están constituidospor expertos en campos específicos yrepresentan a la industr ia, lasf e d e r a c i o n e s c o m e r c i a l e s , l aadministración pública, las universidades,las ONG`s, y los grupos de interésorganizados (ecologistas, consumidoresy pequeñas y medianas empresas, entreotros). Esta apertura en términos departicipación explica la solidez de losRTCA aprobados dentro del marco delproceso de UAC.

16 Salvo que se indique expresamente lo contrario, todos los plazos que se señalen en el proceso descrito en esta sección se referirán adías calendario o naturales.


Es sumamente importante que estos CTNse encuentren equilibrados, pararepresentar los intereses nacionales enun proyecto de reglamentación,

d. Los estados parte deberán cumplir conlos compromisos adquiridos durante ladiscusión de los proyectos y presentarlosen el tiempo establecido por el subgrupode trabajo de la UAC respectivo.

e. El subgrupo de trabajo realiza el análisisde las observaciones de los diferentespaíses las que serán consolidadas por elestado parte que ejerce la presidenciapro tempore. De no lograr el consensose realizarán nuevamente consultasinternas en los CTN, en los diferentespaíses únicamente de las posicionesdonde existen diferencias.

f. En caso de persistir desacuerdos yagotarse la discusión técnica, se elevaráa instancias superiores según loestablecido en el procedimiento de trabajopara el grupo técnico de registro (GTR).

Las instancias superiores lo conformanlos Di rec tores de In tegrac ión,Viceministros y el COMIECO, de manerajerárquica.

g. Una vez logrado el consenso por todoslos representantes de los estados parte,el subgrupo de trabajo correspondientey e l subgrupo de medidas denormalización remitirán el documentomediante acta de entrega, según formatoestablecido en el Anexo “B” de laresolución del COMIECO 162-2006, a laSIECA.

n Circulación del proyecto a órganosregionales competentes.Todo documento (RTCA, procedimientode evaluación de la conformidad, directriz,medidas sanitaria o fitosanitaria)elaborado con la participación de lossubgrupos de medidas sanitarias yfitosanitarias, insumos agropecuarios otemas específicos del subgrupo dealimentos y bebidas, deberá remitirsepara su revisión, previo a la notificacióna la OMC, al CCIE y al ConsejoAgropecuario Centroamericano (CAC).

Las observaciones realizadas por dichosórganos, serán conocidas y evaluadaspor el subgrupo de medidas denormalización.

n Entrega del documento para notificaciónEl subgrupo de medidas de normalizaciónllenará el formato de notificación (anexo“C” de la resolución 162-2006 delCOMIECO), para su remisión a loscoordinadores del GTR y a la SIECA.

Estos coordinadores solicitarán a losDirectores de Integración la fecha delenvío de la notificación a las MisionesPermanentes en Ginebra ante la OMC,de cada estado parte.

El plazo de la consulta pública ante laOMC será de sesenta días calendarios onaturales 16, contados a partir de lapublicación de la notificación por partede dicho organismo internacional,siguiéndose igualmente el procedimiento



aplicable en el ámbito multilateral. Esto,conforme al Acuerdo sobre ObstáculosTécnicos al Comercio 17.

Por otro lado, la consulta interna se llevaráa cabo siguiendo el proceso que seestablece en la legislación de cada estadoparte. Mientras, la consulta realizada alCCIE se tramitará a través de la SIECA,otorgándole un período de treinta díaspara la remisión de observaciones.

Transcurrido el plazo de la consultapública, ningún estado parte podrápresentar observaciones adicionales.Todas las consultas que hemos indicado,se producen de manera poco más omenos paralela en el tiempo.

Un tercer país podrá solicitar que seamplíe el plazo de consulta pública, antesdel vencimiento de los sesenta díasindicados, no excediendo la extensión atreinta días adicionales. El estado parteque recibe la solicitud deberá notificarloinmediatamente de forma oficial ante lapresidencia pro tempore y a loscoordinadores. El Director de Integraciónde la presidencia pro tempore solicitaráa sus homólogos la aprobación o no dela extensión del plazo.

n Recepción y manejo de lasobservaciones

a. Las observaciones que se reciban comoresultado de la consulta pública interna,internacional y del CCIE, deben ser

recopiladas y manejadas a través delrepresentante del país que recibió elcomentario, ante el subgrupo técnico demedidas de normalización.

b. Este func ionar io debe c i rcu larinmediatamente las observacionesrecopiladas a sus contrapartes, alrepresentante del subgrupo de trabajorespectivo y a los coordinadores.

Las observaciones deben contener laidentificación del país remitente de estasy la fecha de su recepción.

c. Las observaciones deberán enviarsecomo mínimo con quince días deantelación a la siguiente reunión (rondade negociación de la UAC, generalmentecon una periodicidad bimestral) o videoreunión programada para el efecto, paraque su discusión se incorpore en laagenda de la misma. En caso que no secumpla este plazo, la discusión de lasobservaciones deberá analizarse segúnposteriores programaciones.

d. Si son recibidas una vez vencido el plazode la consulta pública, no seránaceptadas. El representante del estadoparte del subgrupo de medidas denormalización debe comunicar este hechomediante nota al ente emisor de estas.

e. Las recibidas en el tiempo correcto, debenanalizarse a lo interno de cada estadoparte en el CTN, con el propósito de llevar

17 Anexo 3, Disposiciones Sustantivas del Acuerdo sobre Obstáculos Técnicos al Comercio de la OMC, partes pertinentes de las literalesL, M y N: “…Antes de adoptar una norma, la institución con actividades de normalización concederá, como mínimo, un plazo de60 días para que las partes interesadas dentro del territorio de un Miembro de la OMC puedan presentar observaciones sobre elproyecto de norma… A más tardar en la fecha en que comience el período de presentación de observaciones, la institución conactividades de normalización dará a conocer mediante un aviso en la publicación a que se hace referencia en el párrafo J el plazopara la presentación de observaciones. En dicho aviso se indicará, en la medida de lo posible, si el proyecto de norma difiere de lasnormas internacionales pertinentes… A petición de cualquier parte interesada dentro del territorio de un Miembro de la OMC, lainstitución con actividades de normalización facilitará o hará que se facilite sin demora el texto del proyecto de norma que ha sometidoa la formulación de observaciones…En la elaboración ulterior de la norma, la institución con actividades de normalización tendráen cuenta las observaciones que se hayan recibido durante el período de presentación de observaciones. Previa solicitud, se responderálo antes posible a las observaciones recibidas por conducto de las instituciones con actividades de normalización que hayan aceptadoel presente Código de Buena Conducta. En la respuesta se explicará por qué la norma debe diferir de las normas internacionalespertinentes…”.


la posición del país en relación a estas,indicando la conveniencia o no de suaceptación, con el fundamento técnico.

f. El subgrupo de trabajo respectivo enconjunto con el subgrupo de medidas denormalización, analizará todos loscomen ta r ios rea l i zados a l asobservaciones y decidirá su aprobacióno rechazo, debiendo fundamentartécnicamente su criterio.

g. Consensuado el análisis de lasobservaciones, se debe entregar la matrizde ello bajo el formato contenido en elanexo “E” de la resolución 162-2006 delCOMIECO. Adicionalmente, se elaborael acta de entrega del documento postconsulta pública (anexo “D” de dicharesolución) y se entrega al subgrupo demedidas de normalización. El acta y eldocumento de reglamento técnico finaldeben ser firmados por todos losmiembros del subgrupo de trabajorespectivo y del subgrupo de medidas denormalización, para su entrega a laSIECA.

h. En caso de que no se hayan recibidoobservaciones, el subgrupo de trabajodeberá elaborar y entregar el actaindicando dicha situación.

n Aprobación y Resolución delCOMIECORecibida el acta de cierre del reglamentotécnico o del procedimiento de evaluaciónde la conformidad por la SIECA, éstaelaborará el proyecto de resolución parasometerlo a la aprobación del COMIECO,de conformidad con el procedimientoestablecido en el Reglamento deOrganización y Funcionamiento de los

Consejos: de Ministros de IntegraciónEconómica, Intersectorial de Ministros deIntegración Económica y Sectorial deMinistros de Integración Económica,contenido en las resoluciones 16-98, 42-99 y 136-2005 del COMIECO.

n PublicaciónUna vez que se haya cumplido con elprocedimiento indicado en los numeralesanteriores, cada estado parte deberáhacer la publicación respectiva en sumedio oficial de divulgación públicaescrita, integrando el reglamento técnicoo procedimiento de evaluación de laconformidad a su ordenamiento jurídico.

Como se puede notar, las etapas deldesarrollo de un RTCA, y las que leotorgan solidez y legitimidad, son larepresentación de todas las partesinteresadas y el acuerdo a través delconsenso. No obstante, estos requisitosimplican que el proceso de desarrollo deun reglamento puede llevar mucho tiempo,de hecho el plazo estimado promediopodría ser de un año y medio a dos años,siempre y cuando no existen situacionesimprevistas en su desarrollo.

2. Procedimiento Belice 18

La Organización Regional de Estándares ycalidad de CARICOM, por sus siglas en inglesCROSQ, fue establecida en el año 2003 comouna organización intergubernamental. Es elente regional para promover la eficiencia yla competitividad productiva en el comercioy servicios, a través del proceso deestandarización y verificación de la calidadentre los estados miembros. Con esto,coadyuva al incremento del comercio intra yextra regional.

18 Ver artículo 67 del Tratado de Chaguaramas.



En el ejercicio de su mandato, CROSQ esun ente regional acreditado para realizarnotificaciones, requerir información aorganizaciones tales como la OMC en temasvinculados y solicitados por los miembrosCARICOM, y provee representacióninternacional de todos ellos en temasrelacionados a estándares.

De esta forma, promueve el desarrollo yarmonización de estándares, metrología yregulaciones técnicas, así como elreconocimiento mutuo de evaluaciones de laconformidad, en base a los criterios aceptadosinternacionalmente.Este órgano a nivel interno para la toma dedecisiones esta compuesto por tres grupos:el Consejo, el Comité Especial y la Secretaria.

El Consejo esta integrado por los directoresencargados de los temas en cada estadoparte. Debe informar al Consejo para elComercio y Desarrollo Económico (COTED,por sus siglas en inglés), quien determina laspolíticas del CROSQ, específicamente laaprobación o adopción de las regulacionestécnicas y estándares regionales. Estaarmonización se realiza por recomendacióndel CROSQ.

Los estados parte, al ser aprobado porCOTED alguna disposición o reglamento,deben ponerla en vigencia y aplicarla deacuerdo con la legislación y arreglosadministrativos para ser incluida en lasdiferentes jurisdicciones.

Los Comités Especiales están integrados porrepresentantes del sector público y privado,de conformidad con el tema. Las decisionesde estos deben de ser por consenso y también

pueden realizar recomendaciones al Consejo.Dentro de las funciones principales de losComités se encuentra el desarrollo,adaptación o armonización de losreglamentos, en todos los sectores a nivelregional. En los mismos se lleva a cabo engran parte, la discusión técnica sobre lanormativa, trasladando al Consejo propuestasal respecto.

Por su parte, la Secretaría es dirigida por unSecretario con un determinado personal a suorden, siendo dicho funcionario el encargadode dirigir y tomar decisiones en el CROSQ.

La Secretaría promueve el desarrollo,armonización, aplicación y mantenimiento delos estándares, facilita el desarrollo deinfraestructura en metrología a nivel nacionaly regional, entre otras actividades.

Es importante mencionar que previo a laadopción de una norma, el CROSQ deberealizar investigaciones en el tema que llevena la elaboración de reglamentos. Esto serealiza ya sea por solicitud de un estado parteo por la Secretaría de CARICOM.

3. Procedimiento en Panamá

Se inicia el procedimiento para la elaboraciónde un reglamento con la solicitud delinteresado a la Dirección General de Normasy Tecnología Industrial (DGNTI)19 delMinisterio de Comercio e Industrias. Esteorganismo nacional de normalización es elencargado por el estado del proceso denormalización técnica, evaluación de laconformidad, certificación de calidad,metrología y conversión al sistemainternacional de unidades (SI).

19 La DGNTI fue creada mediante Ley 2 de 11 de febrero de 1982, por el cual se introducen reformas a los artículos 10 y 11 del Decretode Gabinete 225 de 16 de julio de 1969 y su ámbito de acción está definido en el Título II de la Ley 23 de 15 de julio de 1997,Disposiciones sobre Normalización Técnica, Evaluación de la Conformidad, Acreditación, Certificación de Calidad, Metrología yConversión al Sistema Internacional de Unidades. Como Organismo Nacional de Normalización, la DGNTI es el representante dePanamá ante el Organismo Internacional de Normalización (ISO), punto de contacto ante la Comisión del CODEX Alimentarius,miembro pleno de la Comisión Panamericana de Normas Técnicas (COPANT) y miembros observadores de la Comisión Internacionalde Electrotécnica (IEC).


Luego de recibida la solicitud se asigna alfuncionario que será el coordinador del comitétécnico de acuerdo al tema que trate la norma. El comité trabaja de conformidad condirectrices fijadas por la Dirección, que tienenpor función la preparación de normas propiasde un sector, dentro de los lineamientosinternacionales establecidos para estaactividad, con la posibilidad de ser adoptadasy publicadas como normas técnicaspanameñas.

Este comité realiza reuniones para lograrelaborar un borrador final del proyecto denorma. Esto es posterior a realizar lasinvestigaciones correspondientes deconformidad con el comité técnico deevaluación, el cual es un órgano auxiliar queestá integrado por profesionales especialistascalificados, del sector publico y privado, querealizan los análisis correspondientes parala acreditación de laboratorios de pruebas,ensayos, organismos de inspección,metrología y otros laboratorios.

Luego que el comité técnico tenga el proyectode norma final, se lleva a consulta pública,por medio de publicaciones por tres días enun diario local. En este periodo la ComisiónPanameña de Normas Industriales yTécnicas, puede asesorar en temasrelacionados con materiales, productos oprocedimientos que constituyen peligro oamenaza para la seguridad, la protección dela vida y la salud humana, animal y vegetalasí como para prevención de prácticas quepuedan inducir a error.

Igualmente, puede recomendar a la DGNTIcambios o mejoramientos en losprocedimientos de los comités técnicosencargados de estudiar, elaborar o modificar

las normas industriales y técnicas, así comorevisar los proyectos de normas elaboradospor los comités técnicos, y presentarlerecomendaciones a dentro del periodo dediscusión pública, entre otras funciones.

En el caso de haber observaciones al proyectofinal, el comité técnico debe de reunirse paraconocer las observaciones y así emitir eldocumento definitivo. Luego de ello, el Ministrode Comercio e Industria lo firma y se publicael reglamento en la Gaceta oficial.

G. Análisis práctico y legal sobre lavía procedimental a utilizar parauna unificación reglamentaria.

1. Comparativo de sistemas ymecanismos

En resumen, visualizamos que existen cincomarcos jurídicos institucionales sobre loscuales se puede trabajar procesos deunificación o armonización reglamentaria delcua l son par te países de l is tmocentroamericano: el sistema de integraciónde SICA derivado del Protocolo deTegucigalpa, el subsistema de integracióneconómico del SIECA que tiene como baseel Protocolo de Guatemala y los Reglamentosoriginados en el desarrollo de temasespecíficos, el Tratado de Libre Comercioentre Panamá y Centroamérica, elParlamento Centroamericano y el Acuerdode Alcance Parcial entre Belice y Guatemala.

Todos ellos presentan aspectos favorablesy limitaciones intrínsecas que debemosidentificar para así poder concluir cual de losmarcos es objetivamente el que mayoresventajas presenta.



El principal inconveniente que encontramosen la mayoría de sistemas es que no todoslos países de Centroamérica forman parteplena del mismo, de forma que no se cuentacon una vinculación jurídica total que permitasu uso.

El SIECA no aplica para Belice y Panamá.Aunque este último país es firmante delProtocolo de Guatemala, aun no lo haratificado. Además, el supuesto proceso deadhesión que está llevando a cabo en esteaño 2008 el gobierno panameño al MCCAes aun de resultados inciertos.

Parecido panorama tenemos con elPARLACEN, del cual no son miembros plenosni Costa Rica ni Belice. Igual caso el marcode los instrumentos internacionalescomerciales identificados, no siendo parteBelice en el Tratado de Libre Comercio dePanamá y Centroamérica. Ni se diga sobreel Acuerdo de Alcance Parcial de dicho paísy Guatemala, en el que solo las dos nacionesson parte, aunque prevé adhesiones almismo.

Por otro lado, pocos presentan una vía clarapara la discusión y aprobación dereglamentación uniforme. El PARLACEN porsi, no tiene una potestad suficiente paraaprobar normativa vinculante. Solo para hacerpropuestas, las cuales pueden servir pero demedio de presión política.

El Tratado de Libre Comercio y el Acuerdode Alcance Parcial, cuando estén vigentes,presentan una estructura mínima y ademáscon cierta clase de órganos técnicos que laexperiencia nos indica que sus reuniones sellevan a cabo con muy poca frecuencia.Además, estos marcos de negociacionescomerciales tienen el grave inconvenienteque ningún tema se ve aislado, sino que

siempre una de las partes desea aprovecharla oportunidad para discutir casos que en lamayoría de veces la otra parte no desea.

Encontramos que el SIECA si poseemecanismos bastante definidos, con gruposde trabajo a todos los niveles jerárquicos,que se reúnen con frecuencia y además,existe tal especialización de temas que noes tan fácil que dos temas se mezclen comoparte de un balance negociador.

Respecto a la necesidad de entendimientotécnico del tema para que su manejo seaadecuado, consideramos que en los dosinstrumentos comerciales y en el SIECA sepresentan unidades de trabajo especializado,por lo que se puede asegurar una discusiónde funcionarios con suficiente conocimientosobre el tema.

Por supuesto, el PARLACEN no contiene esacaracterística. Sin embargo, su fortaleza sepresenta en su carácter plenamente político.Si se cuenta con suficiente respaldo en eseámbito, los proyectos pueden tener un altogrado de posibilidad de éxito.

Un aspecto que debe tomarse en cuenta entodos los foros indicados, es que los productossobre los cuales se pretende unificarreglamentación, son altamente sensiblesdesde los puntos de vista económico, socialy político. Tal como hemos indicado en otroscapítulos de este estudio, el azúcar, lasharinas, la sal, el arroz y los lácteos, sonbienes que tradicionalmente forman parte dela columna vertebral de la producción de lospaíses del istmo, muchas veces dan lugar anumerosas fuentes de empleo o forman partede corporaciones empresariales que hanefectuado inversiones cuantiosas para poseerinfraestructura necesaria para su elaboracióno cosecha.


Prevemos que, tal como paso para lareglamentación de harina de trigo en elMCCA, no pueda discutirse el área defortificación sin que paralelamente se discutantemas arancelarios y obstáculos al comercioque hoy en día aun representan fuertesbarreras para dichos sectores en la región.

Por ello, marcos que presentan componentespolíticos se hacen muy útiles si se cuentacon un convencimiento sobre la importanciade la fortificación de alimentos. En un áreageográfica que presenta altos grados dedesnutrición y de falta de nutrientes,supondríamos que ello debería de estargarantizado.

Ninguno de los sistemas se significa por serágil y rápido. Generalmente para que unanormativa cumpla todos los pasosestablecidos y sea conocida por las instanciascompetentes, se requieren numerosos mesesy hasta años. Esto se agrava en los marcosque no poseen órganos permanentes, ya queel trabajo dilata aun más pues se suma eltiempo para convencer a los gobiernos quese reúnan y concluyan su evaluación sobresu conveniencia de reunirse, a pesar de abrirla puerta para discutir temas que pueden sersensibles (por ejemplo, la desgravación deun bien originalmente excluido decompromisos arancelarios).

2. El SICA como medio idóneo

A propósito no hemos hecho mención delmarco SICA al momento en esta literal, yaque todos los elementos que hemos utilizadopara evaluar nos llevan a concluir sobre laconveniencia y viabilidad de ese sistema.

El SICA es el único foro del cual son miembrosplenos los siete países centroamericanos,

posee una estructura que permite eltratamiento del tema de forma organizada,con órganos especializados, conocedores ycon experiencia en el tema, que se reúnenperiódicamente.

Igualmente, la presencia de la reunión dePresidentes y la intervención de Consejo deMinistros, le otorga una carga política queconsideramos podría hacer viable el proyecto.

Un aspecto importante para señalar al SICA,es que ya existe un antecedente muy parecidoal tema que tratamos, por lo menos en cuantoa la forma. El 16 de marzo del 2001, elCOMRIEDRE emitió la Resolución 65-2001por la cual establece un mecanismo detratamiento recíproco y no discriminatoriopara el servicio de transporte internacionalde carga terrestre y se aprueba el Reglamentosobre el Régimen de Tránsito AduaneroInternacional.

Aunque Belice no participó en la reunión deese Consejo y por tanto no le es vinculantela resolución, el acto se enmarca en el foroSICA tal como se indica en su parteconsiderativa: “…Qué Panamá es miembropleno del Sistema de IntegraciónCentroamericana (SICA), lo que le permiteparticipar en los órganos del Sistema, contodos los derechos y obligaciones que comotal le corresponden…”.

Una referencia para apuntalar la vinculaciónbeliceña al SICA, se presenta en el preámbulodel Acuerdo de Alcance Parcial entre Belicey Guatemala. En el mismo se indica comopostulado del instrumento que las partes seencuentran conscientes de los derechos yobligaciones de las partes como miembrosdel sistema de integración centroamericana.Asimismo y para apuntalar la potestad legal

20 Resultados de entrevista al Licenciado Mynor Alarcón, Director de Asesoría Jurídica de la SIECA. Guatemala, 10 de abril del 2008.



Haciendo un recuento histórico, vemos quela adhesión de Belice al Protocolo deTegucigalpa fue en el año 2000, mientas quela suscripción del Tratado de Chaguaramasacaeció en el año 2001. Por tanto,reconocemos aquí una consistencia entiempos por el cual el instrumento posteriorreconoció la vinculación existente en unacue rdo an te r i o r ( i n t eg rac i ón aCentroamérica).

Aunque estos reglamentos son generalmentede contenido NMF, en algunos aspectospueden contener preferencias especialespara los países parte de ellos, tal como ocurrióen el caso de RTCA de harina de trigofortificada en el que se exime para losproductos originarios de los suscribientes elcumplir con un período de almacenamientopara la verificación de la fortificación delinsumo.

Indicamos esto, por que Belice tiene comolimitación para celebrar acuerdos con terceros,el no otorgar mejores tratamientos a tercerospaíses que el que concede a los miembrosdel CARICOM.

No obstante el antecedente que hemosindicado del reglamento en materia de tránsito,debemos señalar que algunos elementosjurídicos han variado desde la fecha de dichanormativa 20.

Como se hizo ver anteriormente, en mayodel 2003 se llevó a cabo una modificación alProtocolo de Guatemala, por la cual se indicaque el COMIECO subroga en sus funcionesa todos los consejos de ministros que eninstrumentos internacionales anteriores a este

se les haya asignado funciones relativas a laintegración económica. Esto se hainterpretado de manera que la existencia delCOMRIEDRE ha sido derogada tácitamentey que la materia “integración económica”como tal, solo puede ser abordada en elámbito SIECA, no en el SICA.

Sin embargo, ya que Belice y Panamá noson miembros del SIECA, ¿Cómo seabordaría una materia comercial que tambiéninvolucrara a alguno o a ambos países conlos otros cinco miembros?.

La evaluación de esta situación ha tenidorealce en las últimas semanas debido a queexiste la intención de reformar el reglamentode tránsito al que hemos hecho referencia.Esto es importante para nosotros, ya que elmétodo que se utilice para implementar esto,sería el mismo que podría ser utilizado parael caso de reglamentación de fortificación dealimentos.

Al momento el mecanismo que se hapropuesto realizar inicia por una declaraciónpresidencial en el marco SICA, en la cual lospaíses deciden trabajar para alcanzar un“régimen” común. Con ello, se manda alCOMIECO abordar el tema y que una vezalcanzado un consenso en su seno, separticipe el resultado a Panamá para queeste a su vez lo acepte en el marco de unConsejo de Ministros del SICA, de tiposectorial. Aquí se emitiría entonces unaresolución de dicho órgano en el cual seaprueba el “régimen”, colocando conceptosbásicos y el reglamento en cuestión pasaríaa formar parte de la resolución como un anexoa la misma.


Por supuesto, lo indicado refleja un aspectoformal, pero de hecho ello debe llevar a untrabajo conjunto al discutirse en COMIECOy más que todo, al momento que este órganoencomienda la elaboración de la normativaa los órganos técnicos (GTR, por ejemplo),autorizando la participación de los delegadosde los otros dos países en el grupo con vosy voto sobre su contenido.

Una vez se decida iniciar formalmente nuestroproyecto, será necesario verificar la situacióndel caso del reglamento de tránsito, paraconocer su contenido.

3. Recomendaciones y estrategias

La unificación reglamentaria que se proponerealizar, debe de contemplar un fuertecabildeo que se dirija a hacer ver laimportancia del tema ante las distintasinstancias. Consideramos que los aliadosnaturales deben ser las autoridades de salud,por lo que inicialmente debería presentarseun proyecto integral a las mismas para lograrsu apoyo. Esto debe iniciarse en un planolocal en cada uno de los países,principalmente en aquel que ostente lapresidencia pro tempore, para que ello seaplanteado en el foro regional.

Debemos recordar que la reunión dePresidentes es el órgano máximo del SICA,por lo que el lograr que el tema sea abordadoen ese marco y que del mismo emane unaorden para su desarrollo, resultaríacrucial 21. Principalmente en las reunionesordinarias semestrales que se llevan a cabo,

son emitidas “declaraciones” que contienenparámetros y objetivos que conforman laspolíticas prioritarias en la región para undeterminado plazo. La revisión de las mismasson parte de la agenda de la reunión siguiente,por lo que se supondría que se garantizaríaun cierto seguimiento.

A nivel ministerial debemos de contemplar laactuación del Consejo de Ministros de SaludPública como supuesto foro más afín aldesarrollo de nuestro tema. Igualmente,contemplamos que se establecerá lanecesidad que el COMRIEDRE sea parte dela discusión, debido a la materia dereglamentos técnicos que abordamos lo cualse vincula con el área comercial. Esto puededar lugar a la celebración de reunionesintersectoriales de ambos consejos.

Es necesario que estos consejos trasladenla discusión del contenido temático a órganostécnicos regionales y nacionales, pero conlas necesarias instrucciones de llevar a caboel trabajo y, de ser posible, con algunosparámetros que guíen el mismo dando elmarco político necesario que provoque unamayor celeridad en su desarrollo.

Como aspecto práctico, aconsejamos que eltrabajo técnico se conduzca por medio delsistema establecido para el Grupo Técnicode Registros de la Unión Aduanera derivadodel SIECA, el cual describimos anteriormente.Es el único foro técnico de la región que yapresenta mecanismos totalmente definidosen cuanto a forma, administración ycontinuidad.

21 En la resolución del COMRIEDRE que hemos mencionado, en su parte considerativa, se indica: “…Que de acuerdo con el artículo18 del Protocolo de Tegucigalpa a la Carta de los Estados Centroamericanos (ODECA), es competencia de este órgano ejecutar lasdecisiones de la Reunión de Presidentes en materia de integración económica…”. Es obvio por tanto, que el tema fue abordado dandoseguimiento a órdenes presidenciales..



El Subgrupo de Alimentos y Bebidas, asícomo en la parte final el de Medidas deNormalización, serán los competentes paraabordar puntualmente el tema. Debemosseñalar que como política organizativa, enestos subgrupos regionales se permite laparticipación solamente de funcionariosgubernamentales de cada uno de los países.

Repetimos nuevamente por que nos parecefundamental tomarlo en cuenta, que essumamente necesario prever la mezcla deotros temas comerciales en el proceso. Estose dará principalmente en estos subgrupos,ya una vez se lleven a cabo discusiones yconsultas a nivel local.

Un aspecto muy valioso para guiar ladiscusión y trabajo de los grupos, es presentarproyectos completos, que cumplan con lasformalidades de las normativas establecidaspara el efecto, tomen en cuenta losantecedentes nacionales e internacionalessobre el tema y no constituyan reglamentosde especificaciones de los productos de formaque se abarquen aspectos más allá que elque es de interés específico.

Por último, tomando en cuenta la globalizaciónque vivimos y la relación que con el tema defortificación poseen varias organizaciones

internacionales, es sumamente convenienteinvolucrar a estas en el proceso princi-palmente en el área de cabildeo. El peso quemuchas de ellas tienen en los gobiernosviabilizaría el convencimiento sobre el tema.

Sobre esto último consideramos que puedeser útil el proyecto “Apoyo al diseño yaplicación de políticas comunes centroame-ricanas” (ADAPCCA), el cual es una iniciativaauspiciada por la SIECA y la Unión Europea.El proyecto consiste en formular, promover,apoyar la aplicación y divulgar, políticascomunes vinculadas al proceso de UniónAduanera Centroamericana.

Dado el contexto actual de las negociacionescomerciales de Costa Rica, El Salvador,Guatemala, Honduras, Nicaragua y Panamácon la Unión Europea, así como elrecientemente finalizado proceso deCARICOM, incluyendo Belice, con esta, dichoproyecto puede ser de utilidad.

Como puede verse, el proceso presenta suscomplejidades particulares y no está exentode influencias exógenas a la fortificación, porlo que es necesario realizar una planificaciónadecuada y un seguimiento constante parapoder tener posibilidades de éxito.



y otros Micronutrientescomo un Bien Público

Regional

Evaluación de la Capacidad Instalada

de la Industria con Fortificación Actual

y Potencial, Determinación de Necesidades

de Asistencia Técnica y Financiera

Licda. Mónica Guamuch


FUNDACIÓN

PAR

ALA

ALI

MEN


OA

MÉR

ICA

YPANAMÁ

FANCAP

Agradecimientos

Acrónimos

Resumen Ejecutivo

I. Introducción

II. Objetivos

III. Metodología

IV. Resultados

A. Harina de trigo

B. Azúcar

C. Sal

D. Leche

E. Arroz

V. Conclusiones

VI. Recomendaciones

VII. Referencias

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Capacidad Instalada de la Industria40


como un Bien Público Regional

Cuadro 1 Molinos de trigo y maíz en Centroamérica, Panamá y Belice.

Cuadro 2 Producción estimada de harinas de trigo y maíz en Belice, Centroamérica y Panamá.

Cuadro 3 Niveles mínimos de fortificación de harinas de trigo y maíz.

Cuadro 4 Asociaciones de Azucareros de Belice, Centroamérica yPanamá, número de ingenios o empacadoras existentes yvisitados.

Cuadro 5 Producción de azúcar para consumo interno en los países dela subregión.

Cuadro 6 Condiciones de fortificación de azúcar con vitamina A en losingenios azucareros de Centroamérica.

Cuadro 7 Industrias procesadoras de leche fluida pasteurizada en Belice,Centroamérica y Panamá.

Cuadro 8 Producción total de leche fresca e importación de leche enpolvo en Belice, Centroamérica y Panamá.

Cuadro 9 Niveles de fortificación encontrados en Centroamérica.

Cuadro 10 Asociaciones de Arroceros en Centroamérica y Belice, númerode molinos y comercializadoras y molinos visitados.

Cuadro 11 Producción de arroz en los países de la región.

Cuadro 12 Niveles mínimos de fortificación con micronutrientes en arrozen Costa Rica.

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Agradecimientos

La realización de este trabajo fue posiblegracias a la colaboración de los molinos detrigo, molinos de maíz, ingenios azucareros,empacadoras de azúcar, empacadoras desal, salinas procesadoras de leche, molinosde arroz que accedieron a brindar informaciónsobre la producción o procesamiento delalimento que se realiza en sus instalaciones,así como de las actividades de fortificaciónde alimentos con micronutrientes que realizan.Asimismo se agradece la colaboración de lasasociaciones, ligas, comisiones y entesrectores del sector privado, encargados decoordinar la fortificación.

Se agradece la colaboración prestada porlos puntos focales del Proyecto Centroame-ricano de Fortificación de Alimentos con ÁcidoFólico y otros Micronutrientes Como un BienPúblico Regional; los encargados de laCooperación Técnica del Instituto de Nutriciónde Centro América y Panamá (INCAP/OPS),miembros de las Comis iones deMicronutrientes de los países y personal delMinisterio/Secretaría de Salud que de una uotra forma colaboraron con los consultoresen la recolección de la información.

42 Capacidad Instalada de la Industria


como un Bien Público Regional

ANALMO Asociación Nacional de Molineros de Arroz

ANAMH Asociación Nacional de Molineros de Honduras

ANAR Asociación Nicaragüense de Arroceros

ANINSA Asociación Nacional de Industriales del Sector Arrocero

ARROZGUA Asociación Guatemalteca de Arroz

ASALNIC Asociación de Salineros de Nicaragua

ASOPROSALH Asociación de Productores de Sal de Honduras

BPM Buenas Prácticas de Manufactura

CAMAGRO Cámara Agropecuaria y Agroindustria de El Salvador

CISA Central de Ingenios S.A.

CNPA Comité Nacional de Productores de Azúcar

CONARROZ Corporación Arrocera Nacional

FCC Food Chemical Codex

FDA Food and Drug Administration

FENCOSPA Federación de Cooperativas de Salineros de Panamá

HACCP Análisis de peligros y puntos críticos de control (Hazard Analysis and

Critical Control Point)

ISO International Standardization Organization

LAICA Liga Agrícola e Industrial de la Caña

MAQXSA Máquinas Exactas S.A.

UHT Ultra High Temperature

USP United States Pharmacopeia

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La participación y compromiso de la industriade alimentos ha sido esencial para que lafortificación se realice adecuadamente y sepueda alcanzar la meta por la cual fueronimplementados estos programas en lospaíses, la disminución o eliminación de lasdeficiencias de micronutrientes. Actualmentese ha identificado que el arroz y la harina demaíz nixtamalizada son vehículos potencialesde fortificación en los países donde aún nose está realizando.

El objetivo de este estudio fue conocer lasituación actual de la industria de alimentosque produce harinas de trigo y maíz, azúcar,sal, arroz y leche pasteurizada con elpropósito de identificar necesidades deasistencia técnica y financiera para la mejorade los programas que funcionan actualmente,así como para la implementación de lafortificación de nuevos vehículos. El trabajofue realizado por cuatro consultores y lametodología de trabajo consistió en: 1)Elaboración del formulario de recolección dedatos; 2) identificación de asociaciones,comités, gremiales o cámaras de productoresde los alimentos de interés; 3) contacto conlas asociaciones para obtener informaciónsobre las industrias existentes informandosobre el objetivo del estudio y presentandola carta de respaldo elaborada por laFundación para la Alimentación y Nutriciónde Centro América y Panamá (FANCAP),donde se explicaba el objetivo general delproyecto Centroamericano de Fortificaciónde Alimentos con Ácido Fólico y OtrosMicronutrientes como un Bien Público.

Capacidad Instalada de la Industria

Los resultados de la Encuesta Nutricionalde Centroamérica, realizada por el Institutode Nutrición de Centroamérica y Panamá(INCAP/OPS) en los años 60, demostraronque la población de los países de la subregión,Belice, Costa Rica, El Salvador, Guatemala,Honduras, Nicaragua y Panamá, padecía dedeficiencias nutr icionales, tanto demacronutrientes como de micronutrientes.En relación a micronutrientes, se encontródeficiencia de vitamina A, yodo, hierro, y otrasvitaminas del complejo B. Como unaestrategia para combatir estas deficiencias,desde hace varias décadas existen en lasubregión programas de salud pública defortificación de alimentos para mejorar lasdeficiencias de micronutrientes de lapoblación. Los programas de fortificaciónmás antiguos son la fortificación de la sal conyodo, de azúcar con vitamina A y de harinade trigo con hierro, tiamina, niacina yriboflavina. Posteriormente, se introdujo ladoble fortificación de sal con yodo y flúor yen la década de los 90 se introdujo lafortificación de la harina de trigo con ácidofólico. Nuevos vehículos de fortificación sehan considerado y más recientemente seimplementó la fortificación de la harina demaíz nixtamalizada con hierro, tiamina,riboflavina, niacina y ácido fólico en CostaRica, El Salvador y Honduras. En Costa Ricaexiste además la fortificación obligatoria deleche con hierro, ácido fólico y vitamina C,además de vitamina A y D, y la fortificaciónde arroz con tiamina, niacina, ácido fólico,vitamina B12, selenio y zinc.



Regional; 4) presentación al punto focal delpaís sobre el plan de visita; 5) contacto conla industria de alimentos solicitando unaentrevista para la recolección de información;6) visita a los países para recolectar lainformación de las industrias de alimentos;7) recolección de información de datos deproducción del alimento por país; y 8)elaboración de informes país y del informefinal. También se contó con el apoyo de laCooperación Técnica del Instituto de Nutriciónde Centro América y Panamá (INCAP/OPS).

En general, debido a los requisitos delmercado nacional e internacional, así comola creciente demanda por que la industria dealimentos garantice alimentos inocuos, losproductores de alimentos de azúcar, harinasde trigo y maíz, y leche están trabajando enla implementación de programas de gestiónde inocuidad de alimentos tales como BuenasPrácticas de Manufactura (BPM), BuenasPrácticas de Limpieza y Desinfección, y unprograma de Análisis de Peligros y PuntosCríticos de Control (HACCP, por sus siglasen inglés), además del sistema de gestiónde calidad basado en la norma ISO9001:2000. Algunas plantas ya han obtenidola certificación con base en la normamencionada o de su programa HACCP o ISO22000 (Sistema de gestión de inocuidad dealimentos). Los procesadores de arrozentrevistados tienen menos grado de avanceen este sent ido y a lgunos estánimplementando Buenas Prácticas deManufactura. En el caso de la sal, laproducción de este alimento sigue siendoartesanal, y la mayoría de empacadores sonpequeños y aunque siguen principios básicosde limpieza, aún hace falta inversión eninfraestructura de los locales, tecnificación ycapacitación para la implementación de BPM.Solamente algunas plantas refinadoras o

lavadoras de sal han implementado algunosprincipios de BPM.

La harina de trigo se produce en todos lospaíses a partir de trigo importado de EstadosUnidos o Canadá. La demanda de los paísesse cubre por la producción de molinosnacionales y de harina importada a travésdel comercio intrarregional y harinaproveniente de México. Todos los molinosde los países están fortificando la harina detrigo con hierro como fumarato ferroso,tiamina, riboflavina, niacina y ácido fólico.Los niveles de fortificación corresponden alos indicados en el Reglamento TécnicoCentroamericano para la Harina de TrigoFortificada, armonizado entre El Salvador,Guatemala, Honduras y Nicaragua en el año2002. El molino de trigo de Belice haadoptado los mismos niveles para realizar lafortificación y Costa Rica y Panamá fortificancon niveles similares a los indicados en elReglamento. La industria de harina de trigoes tecnificada y la premezcla de hierro yvitaminas se suma a los aditivos agregadosa las harinas, para lo que han implementadoun aseguramiento y control de calidadcontinuo durante la producción. Esto permiteque aunque no todos los molinos realicen laprueba de mancha de hierro como parte desu control, con base en la verificaciónperiódica del dosificador y el control de lascantidades de premezcla adicionada y harinafortificada, se logren niveles de fortificaciónadecuados.

La producción de har ina de maíznixtamalizada en la subregión estácentralizada en una empresa transnacionalque tiene plantas en varios países deCentroamérica, excepto en El Salvador dondeexisten tres molinos de maíz nixtamalizado.La demanda de harina de cada país se llena

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no solamente con la producción nacional,s ino con importación de productode los países vecinos. A pesar de ello, laindustria de harina de maíz reconoce queaún hay mucho mercado por cubrir en lospaíses, ya que por razones culturales yeconómicas la mayor parte de la poblaciónprefiere seguir el proceso artesanal paranixtamalizar el maíz y preparar tortillas. Lafortificación de harina de maíz con hierro,tiamina, riboflavina, niacina y ácido fólico esobligatoria en Costa Rica, El Salvador yHonduras y los exportadores a esos paísesdeben cumplir con los niveles de fortificaciónestablecidos en los reglamentos respectivos. En Guatemala, el único molino que existefortifica voluntariamente la harina de trigoenvasada en paquetes de 0.9 kg a 2.3 kgpara venta al detalle en supermercados ytiendas. Todos los países fortifican confumarato ferroso, excepto Costa Rica dondeel Reglamento establece que debe ser hierroaminoquelado (bisglicinato ferroso). Lafortificación de harina de maíz nixtamalizada,así como el aseguramiento y control decalidad de la misma es similar a lo que serealiza en la harina de trigo y la industria estácomprometida con el cumplimiento de lafortificación.

Todos los países de la subregión secaracterizan por ser productores yexportadores de azúcar de caña y sonautosuficientes para abastecer el mercadode cada país. La fortificación de azúcar convitamina A es obligatoria en Costa Rica, ElSalvador, Guatemala, Honduras y Nicaragua. En Panamá se realizó durante algunos añosy luego se suspendió debido a la mejora dela deficiencia de vitamina A en el país,mientras que el Ministerio de Salud de Beliceestá interesado en la fortificación de azúcaren el país. Para la fortificación de azúcar se

prepara una premezcla de vitamina A en cadapaís, a partir de un compuesto de vitaminaA que proveen empresas europeas quefabrican vitaminas. La producción de estapremezcla está centralizada y la actividad lacoordina el ente de la industria azucareraresponsable de la fortificación de azúcar. EnEl Salvador, Guatemala, Honduras yNicaragua la fortificación se realiza en ingeniosdurante el proceso de producción de azúcarque dura entre 4-6 meses. En Costa Rica yGuatemala se fortifica en empacadoras deazúcar a lo largo del año, a medida que elmercado demanda el producto. Lafortificación está automatizada en todos lospaíses y se realiza de forma manual en tresingenios de la región. Es conocido por losproductores que existen problemas técnicosen la fortificación tales como la dificultad dela homogenización de la vitamina A en elazúcar y la segregación. A pesar de ello, laindustria azucarera ha invertido en equipo yha mejorado el proceso de fortificación, queunido al aseguramiento de calidad y análisisde vitamina A en el azúcar que se estáfortificando, permiten que se cumplan losniveles de vitamina A establecidos en elrespectivo Reglamento del país. La principaldeficiencia encontrada es la falta de claridaden los parámetros de fortificación tales comonivel promedio, intervalo de tolerancia, mínimolegal y máximo tolerable. También esnecesario considerar los parámetros defortificación en empacadoras que es unapráctica que se incrementará a futuro en lospaíses. Se recomienda que se trabaje en ladefinición de dichos parámetros y éstos searmonicen en los respectivos reglamentos ynormas de los países.

La yodación de la sal es obligatoria en todoslos países, excepto en Belice donde layodación es voluntaria y la sal que se




consume es importada. La producción desal sigue siendo artesanal y la calidad de lamisma aún no es adecuada para laintroducción de la fluoración, a pesar de losesfuerzos y capacitación que se ha dado alos productores. Con el soporte técnico yfinanciero de organismos internacionales, seha promovido la asociación de los productorespara introducir plantas lavadoras o refinadorasde sal que procesen sal cruda y se mejore lacalidad de la sal. Se espera que si los paísescuentan con sal de pureza y humedadadecuada se podría introducir la fluoración,que actualmente solamente se realiza enCosta Rica y Guatemala. Excepto en lasplantas lavadoras o refinadoras, la fortificaciónsigue siendo manual, y aunque existenproductores o empacadores conscientes ycomprometidos para cumplir el Reglamentode Yodación, la forma más efectiva paraasegurar el cumplimiento del Reglamento deYodación son las visitas constantes de losinspectores del Ministerio de Salud a lasempacadoras y salinas para muestrear yanalizar el contenido de yodo en la sal.

La leche es un alimento que se produce entodos los países y aunque existen muchosproductores, el procesamiento para laproducción de leche fluida pasteurizada yderivados se realiza en menos de una docenade plantas en los países. El mercado seabastece tanto de la leche procesada en elpaís, como de la leche del comerciointrarregional y la leche en polvo ya seaproducida en el país o la importada deAustralia y Nueva Zelanda. La leche fluidapasteurizada se ha considerado comovehículo para la for t i f icación conmicronutrientes, aunque su consumo eslimitado. La fortificación de leche esobligatoria solamente en Costa Rica dondese agregan hierro aminoquelado, vitamina C

y ácido fólico, además de vitaminas A y Dque generalmente se agregan a la lechedescremada para restituir las vitaminasl iposo lub les perd idas duran te e lprocesamiento. Debido a la fuertecompetencia intrarregional en el mercado dela leche fluida pasteurizada, en todos lospaíses, a excepción de Belice, existen plantasque han implementado la fortificación de laleche fluida pasteurizada de larga vida(siguiendo el proceso de UHT, Ultra HighTemperature) y empacada en envasesTetrapak con los mismos micronutrientes ya niveles similares que en Costa Rica, comouna estrategia de mercadeo. Por otro lado,algunas plantas también han incluido a laleche fluida pasteurizada de corta vida dentrode la fortificación, para cubrir un mayormercado. En resumen, la fortificaciónvoluntaria de la leche se ha expandido en lasubregión y con base en los planes a futurode la industria, ésta práctica podría creceraún más.

El arroz es un alimento consumidogeneralmente en todos los países, aunqueson los países del sur de Centroamérica,Costa Rica, Nicaragua y Panamá, los quetienen los consumos más altos. A excepciónde Belice, que se considera un paísautosuficiente en la producción de arroz, laproducción nacional de cada país no essuficiente para satisfacer la demanda delmercado, y se debe importar grano,principalmente con cáscara, que se procesaen los molinos nacionales. Los procesadoresde arroz comentan que los costos deproducción han aumentado por diferentesfactores tales como el aumento del grano anivel internacional, entre otros. La fortificaciónes obligatoria en Costa Rica y se estáconsiderando introducirla en Nicaragua yPanamá. La principal preocupación del sector

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arrocero para la introducción de la fortificaciónes el incremento en precio del grano que secomercializa. Es necesario que se determinenlos micronutrientes a usar y los niveles defortificación basados en las prácticas depreparación de arroz de la población, laestabilidad de los micronutrientes durantecocción y la aceptabilidad del arroz fortificadopor la población. Por otro lado, la introducciónde la fortificación requiere de un instrumentolegal que establezca la fortificación obligatoriadel arroz en Nicaragua y Panamá. Segúnel informe preparado por el proyecto A2Z:Rice Fortification in Developing Countries: ACritical Review of the Technical and EconomicFeasibility22 , no es recomendable la inversiónen la fortificación del arroz con premezclasde arroz, si el consumo de este alimento esmenor a 36 kg/año/persona, situación quese da en países tales como Honduras yGuatemala. Según este informe, el aumentoen costo del 2-4% en el precio del arroz porla fortificación es una limitante para losprogramas de fortificación de arroz masivos.

Se recomienda que en estos países seintroduzca la fortificación de arroz de formavoluntaria para aquellos productores queestén dispuestos a realizar la inversión.En conclusión, la fortificación obligatoria deharina de trigo, harina de maíz, azúcar, sal,arroz y leche está funcionando en los paísesde la subregión y todo indica que se estáncumpliendo los parámetros de fortificaciónque definen los respectivos reglamentos ynormas de cada alimento. Es evidente elcompromiso de la industria que fortifica estosalimentos, que lo considera como parte desu responsabilidad social, y ha sido clavepara la mejora de la fortificación y el éxito deestos programas. Se recomienda trabajaren la definición y armonización de losparámetros de fortificación de azúcar en lospaíses, y proporcionar capacitación en losprocedimientos de aseguramiento y controlde calidad del azúcar y la sal en los paísesque lo requieran. Se recomienda proporcionarapoyo técnico y financiero para la introducciónde la fortificación del arroz en Nicaragua,Panamá y posiblemente Belice.

22 A2Z/AED/USAID/IFT. Fortification in Developing Countries: A Critical Review of the Technical and Economic Feasibility. WashingtonD.C., USA. 2008. 74 p.




23 Nutritional Evaluation of the Population of Central America and Panama. 1965-1967. Institute of Nutrition of Central America and Panama (INCAP)/ The Interdepartmental Committee on Nutrition for National Development (ICNND). Guatemala. 1971. 165 p.

24 Hertrampf E y Cortes F. (2004). Folic Acid Fortification of Wheat Flour:Chile. Nutrition Reviews 62(S1): S44-S48.

25 Tacsan L y Ascencio M. (2004). The Costa Rican Experience: Reduction of Neural Tube Defects Following Food Fortification Programs.Nutrition Reviews 62 (S1): S40-S43.

En los años 1965-1967, el Instituto de Nutriciónde Centro América, en colaboración con elComité Interdepartamental de Nutrición parael Desarrollo Nacional (ICNND), realizó unaEncuesta de Nutrición en seis países de laregión (Costa Rica, El Salvador, Guatemala,Honduras, Nicaragua y Panamá) 23. Losresultados mostraron que las principalesdeficiencias de micronutrientes que padecíaCentro América eran: yodo, vitamina A, hierro,riboflavina y ácido fólico. Como una estrategiapara combatir estas deficiencias, desde hacevarias décadas existen en la subregiónprogramas de salud pública de fortificaciónde alimentos para mejorar las deficienciasde micronutrientes de la población. Losprogramas de fortificación obligatorios másantiguos son la fortificación de la sal conyodo, de azúcar con vitamina A y de harinade trigo con hierro, tiamina, niacina yriboflavina. Posteriormente, se introdujo ladoble fortificación de sal con yodo y flúor yen la década de los 90 se introdujo lafortificación de la harina de trigo con ácidofólico.

Se ha comprobado que la fortificación dealimentos es una estrategia efectiva paradisminuir la deficiencia de micronutrientes enla población. Considerando la prevalenciade bocio encontrada en los años 1950 en

Guatemala, se inició la yodación de sal en1956. Para el año 1967, la prevalencia debocio había disminuido del 38% al 5% (límiteepidemiológico para afirmar que la deficienciade yodo ha sido superada)2. Tanto Chilecomo Costa Rica, entre otros países, handemostrado la reducción de la prevalenciade defectos del tubo neural después deintroducir la fortificación de harina de trigo yen Costa Rica, también se incluye lafortificación de harina de maíz 24,25.

Nuevos vehículos de fortificación se hanconsiderado tales como la harina de maíznixtamalizada, la leche pasteurizada y elarroz. En Costa Rica, El Salvador y Hondurasexiste la fortificación obligatoria de la harinade maíz nixtamalizada. La fortificación de laleche y el arroz es obligatoria en Costa Rica,debido al consumo de estos alimentos por lapoblación. Se podría considerar la fortificaciónde estos vehículos en otros países, si existela capacidad y las condiciones para ello.Este informe presenta los resultados delestudio realizado en la industria que produceazúcar, harinas de trigo y maíz, sal, leche yarroz. A partir de los hallazgos del estudiose definirán líneas de trabajo para mejorarlos programas de fortificación ya existentese implementar nuevos en los países de lasubregión.

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A El objetivo principal de este estudio fueconocer la situación actual de la industriade alimentos que produce harinas de trigoy maíz, azúcar, sal, arroz y lechepasteurizada con el propósito de identificarnecesidades de asistencia técnica yfinanciera para la mejora de los programasque funcionan actualmente, así comopara la implementación de la fortificaciónde nuevos vehículos.

B Establecer la capacidad instalada de laindustria para la producción de alimentosfortificados tales como azúcar, sal, harinade trigo y harina de maíz, y otrosvehículos potenciales tales como lechey arroz.

C Determinar las prácticas actuales defortificación e identificar las limitacionesde los programas de fortificación yaexistentes.

D Identificar necesidades de asistenciatécnica y financiera para los programasde fort i f icación existentes y laimplementación de la fortificación denuevos vehículos.




El trabajo se realizó en los siete países dela subregión cubiertos por el ProyectoCentroamericano: Belice, Costa Rica, ElSalvador, Guatemala, Honduras, Nicaraguay Panamá. La metodología de trabajoconsistió en las fases descritas a continuación.

A. Organización y distribución deltrabajo

Cuatro consultores participaron en larecolección de información de los países,distribuyéndose el trabajo de la siguienteforma:

a. Mónica Guamuch: Belice, El Salvador,Guatemala y Honduras

b. María Isabel Piedra: Costa Ricac. Antonio Largaespada: Nicaragua (en la

segunda etapa)d. Franz Wald: Nicaragua (en la primera

etapa) y Panamá

Franz Wald además tuvo a su cargo lacoordinación del estudio durante la fase derecolección de información.

Los consultores mencionados arriba, exceptoAntonio Largaespada, la Gerente del Proyectoy un oficial del Banco Interamericano deDesarrollo en Guatemala y Panamá,discutieron la metodología de trabajo en unavideoconferencia, donde se acordó que losalimentos a incluir en el estudio serían: azúcar,sal, harina de trigo y harina de maíz, arroz y

leche, y en el caso de Panamá, se incluiríanlas cremas preparadas a base de cereales.Cada consultor presentó un plan de trabajopara realizar la consultoría.

La Fundación para la Alimentación y Nutriciónde Centroamérica y Panamá (FANCAP)preparó una carta para cada consultor,explicando los objetivos del ProyectoCentroamericano de Fortificación de Alimentoscon Ácido Fólico y Otros Micronutrientes comoun Bien Público Regional y el estudio a realizaren la industria.

B. Elaboración del formulario derecolección de datos

El coordinador regional preparó un borradordel formulario para la recolección de lainformación, el cual compartió con los otrosconsultores y la Coordinadora del Proyectopara recibir comentarios. El formulariopreparado consta de las siguientes secciones:

Parte A. Proceso de producción y capacidadinstalada

Parte B. Proceso de fortificación en laempresa

Parte C. Sistemas de control y aseguramientode calidad

Parte D. Disponibilidad, acceso, calidad depremezclas de vi taminas yminerales

Parte E. Evaluación de la necesidad ycapacidad financiera de la industriaalimenticia en la región.

52

C. Identificación de fuentes deinformación y solicitud deinformación

Las industrias que producen los alimentosmencionados arriba se identificaron a travésdel contacto con asociaciones, comités,gremiales o cámaras de productores de losalimentos de interés. Se informó el objetivodel estudio y se presentó la carta de respaldoelaborada por FANCAP.

D. Plan de visitas a los países

Se presentó al punto focal del país un plande visitas y un calendario preliminar. Serecibieron los comentarios del punto focalsobre las fechas propuestas y ubicación delas empresas.

E. Contacto con industrias y visitaa los países

Se contactaron las industria de alimentossolicitando una entrevista para la recolecciónde información, vía telefónica, fax o correoelectrónico. Inicialmente se contactó alGerente General de la empresa, quien alautorizar la visita, delegaba a la Gerencia deProducción o la Gerencia de Calidad paraproporcionar la información solicitada. Notodas las empresas contactadas accedierona proporcionar información.

Se visitaron las industrias identificadas encada país para recolectar la información. Ena lgunas v is i tas se contó con e lacompañamiento de algún funcionario delMinisterio de Salud. En Nicaragua, larecolección de información se realizó en dosetapas, ya que en la primera etapa solamentefue posible visitar un ingenio azucarero, dos

molinos de trigo, una empacadora de sal yuna empacadora de cereales.

En algunos casos, no fue posible obtenerinformación sobre la capacidad instalada oproducción, debido a que es informaciónconfidencial que no se divulga. Una condiciónesencial para que las empresas brindaraninformación es mantener la confidencialidadde la misma. Se les informó a losentrevistados que la información se divulgaríade forma general, sin especificar detalles dealguna empresa en particular.

F. Elaboración de informes país ydel informe final

La información contenida en el formulario derecolección de datos se pasó a un archivoen Excel para compilar la información. Cadaconsultor digitó la información de losformularios en este archivo. Por lo tanto, secuenta con la información en los formulariosoriginales, en papel y en formato electrónico.Se elaboró un informe final por país,resumiendo la información recolectada poralimento. Para la elaboración del informefinal, se revisaron los formularios originalesy se comparó la información con la contenidaen los archivos electrónicos. El informe finalresume la información recolectada poralimento en los países. Debido a que notodos los entrevistados brindaron informaciónsobre la producción del alimento, se buscóinformación sobre producción en otras fuentestales como estadísticas nacionales,estadísticas de asociaciones de productoresde alimentos, y donde fue posible serealizaron estimaciones con base en lainformación proporcionada por losentrevistados.




A. Harina de trigo

El pan y la tortilla de maíz o trigo son alimentosbásicos de consumo general en la región.El pan y sus derivados son consumidos enmayor cantidad en las áreas urbanas, yaunque se consumen de forma regular en elárea rural, la cantidad es menor. Todos lospaíses producen harina de trigo, aunque eltrigo en grano utilizado como materia primaes 100% importado.

La tortilla de maíz forma parte de la dieta dela población, principalmente del norte deCentroamérica. La producción de harina demaíz nixtamalizada está industrializada ysolamente existen entre una a tres fábricasmáximo en cada país. Sin embargo, laprincipal materia prima para preparar tortillases el maíz en grano por razones culturales yeconómicas.

El Cuadro 1 muestra el número de molinosde trigo y maíz identificados en cada país yel número de industrias visitadas en esteestudio. La cobertura indica el porcentaje deindustrias cubiertas durante el estudio.Guatemala tiene seis molinos de trigo, siendoel país con el mayor número de molinos detrigo de la región. Tres de los seis molinospertenecen a la corporación empresarial demolinos más grande de Centroamérica quetambién tiene un molino de trigo en ElSalvador, uno en Costa Rica y uno enRepública Dominicana, así como un pastificioen Guatemala. Belice solamente cuenta conun molino de trigo, cuya producción se destinapara consumo interno en su totalidad. Elresto de países cuentan con dos a cuatromolinos de trigo que además de abastecerel mercado nacional, también exportan harinaa los países de la subregión.

Cuadro 1 Molinos de trigo y maíz en Centroamérica, Panamá y Belice

BeliceCosta RicaEl SalvadorGuatemalaHondurasNicaraguaPanamá

1226334

1223334

Cobertura(%)10010010050

100100100

-----13110

-----

------13110

------

Cobertura(%)------100100100100------------

Molinos de trigo Molinos industriales de maíznixtamalizado

País VisitadosVisitadosTotal Total

54

1. Producción y comercialización

La producción de harina de trigo de la regiónse realiza con trigo 100% importado, ya seade Estados Unidos o Canadá. En general,los molinos operan entre 70% a 100% de sucapacidad instalada y algunos consideranque a futuro ampliarán su capacidad.

El principal productor de harina de maíz dela subregión es el grupo GRUMA de Méxicoque ha instalado plantas en los paísescentroamericanos y se ha expandidoabarcando la mayor parte del mercado de lasubregión, siendo el único con molino demaíz nixtamalizado en los países, exceptoEl Salvador, donde funcionan otros dosmolinos de maíz. Para la adquisición de maízutilizado como materia prima existe la opciónde usar el maíz nacional o importarlo deMéxico o Estados Unidos. El porcentaje demaíz nacional o importado que se utilice seve influenciado por factores tales como elprecio internacional del grano, la disponibilidadde grano nacional y que éste cumpla con losrequisitos establecidos en las especificacionesde la materia prima.

La producción nacional de harinas de trigo ymaíz se destina principalmente para consumointerno; sin embargo también existe comerciointrarregional para abastecer el mercado delos países vecinos. El Cuadro 2 muestra laproducción estimada de harinas en la regióncalculado con base en la informaciónproporcionada por los molinos. Según lainformación provista por los entrevistados,aunque existen tres molinos de trigo enNicaragua, solamente uno dest inacompletamente su producción para elconsumo nacional. Los otros dos exportanentre 90-93% de su producción. En ElSalvador, solamente el 40-45% de la

producción total estimada de harina de maíznixtamalizada se destina para el consumointerno.

La harina de trigo se comercializa enpresentaciones de 25 lb (11.4 kg), 50 lb (22.7kg) y 100 lb (45.45 kg), en empaques debolsas de papel o sacos de polipropileno.Para venta al por menor también se manejanpresentaciones desde 1 lb (0.45 kg), 2 lb (0.9kg), 5 lb (2.3 kg) y 10 lb (4.5 kg), aunque notodos los molinos de los países abarcan estemercado. La harina de maíz se comercializaa la industria o tortillerías en sacos de 50 lb(22.7 kg) y 100 lb (45.45 kg). Los paquetesde 2 lb (0.9 kg) y 5 lb (2.3 kg) se destinan asupermercados y tiendas.

Las harinas que se comercializan cumplencon los requisitos de las respectivas Normasde Etiquetado General de los Alimentos Preenvasados de cada país, y los envases entre1 lb (0.45 kg) a 10 lb (4.5 kg) incluyen lainformación nutricional. Lo más común esque la información nutricional siga el formatoestablecido por la Administración de Alimentosy Medicamentos (Food and DrugAdministration, FDA) de los Estados Unidos,aunque también se encuentran etiquetadosnutricionales que son una mezcla entre elCodex alimentarius y FDA. Aunque lasharinas de trigo y maíz se fortifican con hierro,tiamina, niacina, riboflavina y ácido fólico, ladeclaración más común que se encuentra enlos empaques es que está fortificada oenriquecida con hierro y ácido fólico.

2. Fortificación

La fortificación de la harina de trigo con hierro,tiamina, riboflavina, niacina y ácido fólico esobligatoria en todos los países de la región.Enel año 2002, se armonizaron los niveles




Fuente: Estimación realizada con base en la información proporcionada por los molinos entrevistados.

§ Cálculos basados en información de los molinos que proporcionaron datos y asumiendo que laproducción de los molinos existentes es similar.

‡ 40-45% de la producción total se destina a consumo interno.† Aproximadamente 30% de la producción se fortifica voluntariamente.¥ Estimación de la producción de 50% de los molinos.

de fortificación en el Reglamento TécnicoCentroamericano para Harina de TrigoFortificada para El Salvador, Guatemala,Honduras, Nicaragua y Costa Rica 26. Beliceadoptó los niveles de fortificación establecidosen el Reglamento Técnico Centroamericano.Los niveles de fortificación de Panamá sonsimilares, incluyendo el uso de fumaratoferroso como fuente de hierro, en lugar delhierro reducido o electrolítico que se usabaantes de 2002. El Cuadro 3 muestra losniveles de fortificación en harina de trigo. ElReglamento de fortificación de Costa Ricaademás incluye la fortificación de sémola detrigo para la elaboración de pastas, mientrasque el Reglamento Centroamericanosolamente incluye la harina de trigo parapanificación.

El proceso de fortificación de harina de trigoes muy conocido para los molineros, ya quese realiza de la misma forma que se agreganotros adit ivos (enzimas, oxidantes,mejoradores, etc.) a la misma. Las harinasde trigo y maíz se fortifican con una premezclade vitaminas y hierro comercialmentedisponible usando dosificadores. La mayoríade molinos utiliza dosificadores volumétricos,y algunos han instalado dosificadoresgravimétricos para realizar la dosificación conmayor precisión. Otra práctica que tambiénutilizan algunos molinos es la dilución de lapremezcla con harina de trigo o maíz, paraagregar mayor cantidad y mejorar la precisiónde la dosificación.

26 Costa Rica modificó el Reglamento de Enriquecimiento de la Harina de Trigo de calidad alimentaria (No. 30030-s) adoptando losniveles descritos en el Reglamento Técnico Centroamericano.

Producción estimada de harinas de trigo y maíz en Belice,Centroamérica y Panamá


15,000350,000196,320§

520,000171,70084,00058,920¥

------------35,00040,000‡

61,500†

31,000--------------------------

Producción total estimada deharina de trigo

(TM/año)

Producción total estimada deharina de maíz nixtamalizada

(TM/año)País

Cuadro 2

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En algunos países, los molineros se hanorganizado para la importación de trigo yaditivos como grupo, incluyendo la premezclade hierro y vitaminas, y así disminuir costosde transporte. Los proveedores de lapremezcla son Muhlenchemie, DSMNutritional Products, EQUICHEM, Quirsa,ADM, Agrichem y Research Company. Laspremezclas se acompañan de un certificadode análisis o calidad que indica el nivel demicronutrientes garantizados en la misma.Sin embargo, también se debe considerarque el proveedor de premezcla garantice quelos ingredientes utilizados en la misma sonde grado alimenticio y cumplan con losparámetros establecidos por FCC (FoodChemical Codex), la Farmacopea de EstadosUnidos (USP) o la Farmacopea Británica,entre otros. Se recomienda que losMinisterios de Salud de los países, ademásde tomar muestras de harinas, tomeneventualmente muestras de la premezcla

utilizada para analizarla y verificar algunosparámetros microbiológicos y metalespesados.

La fortificación de harina de maíz esobligatoria en El Salvador, Honduras y CostaRica. Aunque en Honduras no existe unanorma o reglamento específico para la harinade maíz, existe la Ley de Fortificación queestablece la fortificación obligatoria de lasharinas, sin especificar trigo o maíz. Debidoa que no existen niveles especificados parala fortificación de la harina de maíz, se utilizanlos niveles establecidos en el reglamento deEl Salvador. En Guatemala la fortificaciónse realiza de forma voluntaria solamente enla har ina dest inada a paquetería,presentaciones de 2 lb (0.9 kg) y 5 lb (2.3kg). El porcentaje de la producción fortificadoes alrededor de 30%. El Cuadro 3 resumelos niveles de fortificación establecidos enlos reglamentos de los países.


‡ FF= fumarato ferroso; BF= bisglicinato ferroso.* Los niveles de fortificación en Honduras y Guatemala sigue los niveles establecidos en el Reglamento deFortificación de la Harina de Maíz Nixtamalizada de El Salvador. La fortificación en Guatemala es voluntaria.

Niveles mínimos de fortificación de harinas de trigo y maíz

HierroTiamina

RiboflavinaNiacina

Acido fólico

55 (como FF‡)6.24.2551.8

22 (como BF‡)4.02.5

45.01.3

Harina de trigoReglamento Técnico

CentroamericanoMicronutriente

Cuadro 3

25 (como FF‡)2.21.4

25.00.8

Costa Rica El Salvador*

Harina de maíz

Niveles mínimos (mg/kg)



3. Aseguramiento y Control de Calidad

Los molinos de trigo y maíz están trabajandoen la implementación de Buenas Prácticasde Manufactura (BPM), programa de Análisisde Peligros y Puntos Críticos de Control(HACCP, por sus siglas en inglés) y el sistemade gestión de calidad basado en la normaISO 9001:2000 (Sistema de Gestión deCalidad) para satisfacer los requisitos deinocuidad y calidad de los clientes. En todoslos países existen molinos de trigo que yacuentan con la certificación ISO 9001:2000,y que luego de la implementación de lasBuenas Prácticas de Manufactura, estánbuscando la certificación de su programaHACCP. En Nicaragua, uno de los molinosde trigo ya recibió la certificación HACCP,además de la de ISO 9001:2000 y en ElSalvador los dos molinos de trigo que operantienen certificación ISO 9001.

Los molinos de maíz del grupo más grandeque opera en la región cuentan concertificación ISO 9001:2000, ISO 14001(Sistema de Gestión para el Ambiente) y lacertificación de su programa HACCP. De losdos molinos restantes en El Salvador,uno tiene certificación ISO 9001 y haimplementado BPM.

Los procedimientos para el aseguramientodel control de calidad de materias primas, lafortificación y el producto terminado estánbien establecidos y periódicamente realizanpruebas físicas, químicas y de reología enlos laboratorios de control de calidad de losmolinos tanto a la materia prima como a laharina. La premezcla de hierro y vitaminasse adquiere con certificado de calidad oanálisis y solamente se realizan pruebasfísicas en ella. En cuanto a la harinafortificada, rutinariamente se realiza la prueba

de mancha (spot test). En esta prueba, elhierro adicionado a la harina reacciona conlos reactivos de la prueba (ácido clorhídrico,tiocianato de potasio y peróxido de hidrógeno)para formar puntos rojos que indican lapresencia de hierro. Aunque esta prueba escualitativa, puede ser semi-cuantitativa,comparando la densidad de puntos observadaen las muestras con muestras de harina deconcentración conocida y así es como seaplica en los molinos. Algunos molinos envíanperiódicamente muestras a laboratoriosexternos para realizar pruebas microbiológicasy análisis de hierro y si es posible, algunavitamina del complejo B. La prueba máscomún es la de hierro, ya que por un lado elanálisis de las vitaminas del complejo B escaro y por el otro, no existen laboratorios entodos los países que los realicen por lacomplejidad que estos análisis presentan.La frecuencia con la que se realizan losanálisis varía dependiendo de la produccióny lo establecido por cada molino, según elcontrol que tengan de su proceso y del nivelde riesgo del parámetro que se está midiendo.

Todos los molinos cumplen con la normativao reglamentación del país donde operan ysus niveles de fortificación de hierro, el cualse utiliza como micronutriente indicador, seencuentran arriba del mínimo establecido.Esto es 55 mg/kg de hierro para harina detrigo y 25 mg/kg para harina de maíz. Encaso de desviación de estos límites, se ajustanlos dosificadores para adicionar la cantidadde premezcla adecuada al flujo de harina ysi es necesario, la harina de trigo se reprocesapara ajustar los niveles de fortificación.

En general, todos los molinos tienenimplementadas actividades de aseguramientode calidad para verificar el proceso defortificación y que se cumpla con los niveles

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de fortificación. Todos cuentan con registrossobre el inventario de premezcla, produccióny análisis de muestras; la premezcla sealmacena en condiciones adecuadas y elinventario se maneja siguiendo el principioPEPS (primero en entrar, primero en salir).La principal debilidad en algunos molinos esel registro del desempeño del dosificador,aunque mencionaron que la actividad sí serealiza.

4. Limitaciones y necesidad de asistenciafinanciera y técnica para mejorar lafortificación

La principal limitación que los molinos hanenfrentado es el aumento del preciointernacional de la materia prima, trigo o maíz,que ha afectado los costos de producción.A pesar de ello, los molinos no prevéncambios en la demanda del producto o elnivel de inventario.

La fortificación de harinas está funcionandoadecuadamente en cada uno de los paísesy por ser un proceso relativamente fácil, laaplicación de la premezcla no presentamayores problemas. En general, todos losmolinos consideran importante la capacitaciónde personal. Aquellos molinos que aún estánen proceso de implementación de sistemasde gestión e inocuidad consideran prioritariala capacitación en Buenas Prácticas deManufactura a nivel de personal operativo,ya que es difícil lograr el cambio de conductadel personal. Con relación a la fortificación,se sugirió que se capacite al personal sobrela importancia de la fortificación, loque contribuiría a que se tome mayorresponsabilidad en el trabajo de control decalidad que los operarios realizan. Tambiénsugirieron una campaña para promocionarlos beneficios de la fortificación de la harina

de maíz nixtamalizada, que aún tiene bajoconsumo en la población, que prefiere lapreparación de tortillas siguiendo el procesoartesanal.

El Ministerio de Salud también realiza visitasde inspección a los molinos, donde se tomanmuestras para análisis. Sin embargo, losmolinos indicaron que desean recibirretroalimentación de los resultados obtenidos.Algunos molineros sugirieron la exención deimpuestos a la importación de premezclas.Por otro lado, se recomendó que los nivelesde fortificación de harina de maíz en Hondurasse definan claramente en una norma oreglamento del país. Al momento se estáutilizando como base el reglamento técnicode fortificación de harina de maíz de ElSalvador.

B. Azúcar

El azúcar es un alimento básico de consumoconstante y generalizado en la población dela región y considerando su produccióncentralizada se escogió como un alimentopara fortificar con vitamina A en Guatemalaen los años 70, como una estrategia paradisminuir la deficiencia de vitamina A. Lafortificación del azúcar de ha extendido yactualmente se fortifica el azúcar paraconsumo interno de Costa Rica, El Salvador,Guatemala, Honduras y Nicaragua según seestablece en los reglamentos de los diferentespaíses. El azúcar se fortificó en Panamáhace varias décadas, pero ya no se realiza.Algunos entrevistados aún recuerdan laexperiencia que tuvieron al fortificar azúcary comentaron los problemas que enfrentaronen ese entonces. Sin embargo, los avancesque la región ha tenido en la fortificación deazúcar han logrado mejorar el proceso y quesea un programa exitoso.




Los países de la subregión son conocidospor producir azúcar a partir de la caña deazúcar. La caña que utilizan como materiaprima se cultiva en los países en las zonascon clima cálido. Además de la producciónpara consumo interno, exportan a otros paísesdel mundo. El sector azucarero inviertecontinuamente en mejora de equipos einstalaciones y en la implementación desistemas de gestión de calidad e inocuidad,con el propósito de hacer más eficientes susprocesos y cumplir los requisitos del mercado. En cada país, el sector azucarero estáorganizado en asociaciones que agrupan atodos los ingenios azucareros. Además,también existen las empacadoras que sededican a empacar el azúcar para consumointerno de cada país. Estas empacadoras

están bajo la administración del ingenio alque pertenecen, o forman parte de otro ente,tal como el caso de Guatemala dondeMáquinas Exactas S.A. (MAQXSA) agrupa atodas las empacadoras de azúcar del país.En Costa Rica, la Liga Agrícola e Industrialde la Caña (LAICA) tiene dos empacadoras,aunque existen empacadoras en otrosingenios. El Cuadro 4 lista las asociacionesde azucareros de cada país, el número deingenios y el número de ingenios visitados.En el caso de Guatemala se visitaronsolamente los ingenios que fortifican azúcar,ya que la mayoría del azúcar se fortifica enempacadoras. En Costa Rica, todo el azúcarpara consumo interno se fortifica enempacadoras, ya sea de LAICA o de ingenios.

† La cobertura se calculó tomando en cuenta solamente los ingenios o empacadoras que fortifican azúcar.§ Se visitó la Liga Agrícola e Industrial de la Caña (LAICA), ente rector del sector azucarero de la fortificación

de azúcar con vitamina A que proporcionó información sobre las dos empacadoras que manejan.* Solamente 5 ingenios fortificaron con vitamina A en 2008.

Belice

Costa Rica

El Salvador

Guatemala

Honduras

Nicaragua

Panamá

País

No existeLiga Agrícola e

Industrial de la Cañade Azúcar (LAICA)

AsociaciónAzucarera de El

SalvadorAsociación deAzucareros de

Guatemala (ASAZGUA)

Máquinas ExactasS.A. (MAQXSA)

Central de Ingenios S.A. (CISA)

Comité Nacional deProductores deAzúcar (CNPA)No se identificó

1 ingenio

16 ingenios6 empacadoras

6

12 ingenios

5 empacadoras

5

4

4

0

31§

6

3 ingenios*

5 empacadoras

5

4

4

-----

83%

100%

80%

100%

100%

100%

Cuadro 4 Asociaciones de Azucareros de Belice, Centroamérica y Panamá,número de ingenios o empacadoras existentes y visitados

AsociaciónNo. de ingenios

y/oempacadoras

No. deingenios/empacadoras visitados

Cobertura †(%)

60


La producción de azúcar de los países essuficiente para abastecer el mercado nacionaly además exportar azúcar. El Cuadro 5muestra la producción de azúcar paraconsumo interno. Todos los países destinanmás del 50% de su producción para elconsumo interno, a excepción de Guatemala

que destina alrededor del 30% de suproducción para el consumo del país. Elazúcar de mayor consumo es el azúcarblanco, aunque también se consume azúcarrefinada y un porcentaje mínimo de azúcarmorena. Independientemente del tipo deazúcar, todo el azúcar para consumo internodebe estar fortificado con vitamina A.


Ministry of Agriculture and Fisheries.Annual Report 2005 (I).Liga Agrícola e Industrial de la Caña deAzúcar (LAICA) (II).Estimaciones realizadas con base eninformación de los ingenios azucareros y laAsociación Azucarera de El Salvador.Máquinas Exactas S.A. (MAQXSA).Central de Ingenios S.A. (CISA).Est imación real izada con base eninformación proporcionada por los ingeniosazucareros y datos finales de Producciónzafra 2007-2008 del Comité Nacional deProductores de Azúcar (CNPA)( I I I).Estimación realizada con base en lainformación proporcionada por los ingeniosazucareros e informe de la Dirección deEstadística y Censo de Panamá (IV).

Belice

Costa Rica

El Salvador

GuatemalaHonduras

Nicaragua

Panamá

País

90,000§

200,000

250,000

545,454132,818

250,000

105,000

Cuadro 5 Producción de azúcar para consumo interno en los países de lasubregión.

Porcentaje de la producción

total paraconsumo interno

Fuentes

No disponible

60%

45-50%

30%50-60%

60%

45-85%

Producciónde azúcar para

consumo interno(TM/año)

§ Producción total.I Ministry of Agriculture and Fisheries. Annual Report 2005. Belize. 69 pp. Consultado

en http://www.agriculture.gov.bz/PDF/Annual_report_2005.pdf.

II Liga Agrícola e Industrial de la Caña de Azúcar. Consultado en http://www.laica.co.cr/qs.asp.

III Comité Nacional de Productores de Azúcar (CNPA). Datos finales de producción. Zafra 2007-2008.Comité Nacional de Productores de Azúcar (CNPA). Consultado en http://www.cnpa.com.ni/0708.pdf.

IV Dirección de Estadística y Censo de la Contraloría General de la República.Estadística Económica. Industria 2005. Panamá. 2007.Consultado en: http://www.contraloria.gob.pa/dec/Publicaciones/11-08-01/323_07.pdf.



En el pasado, el azúcar se comercializabaen sacos de 50 kg ya sea para uso comercialo para venta al detalle. En la venta al detalle,el tendero era responsable de pesar el azúcary empacarla para la venta directa alconsumidor. Actualmente, todo el azúcar seempaca en envases entre 1 lb (0.45 kg), 5 lb(2.3 kg) y otras, hasta 25 lb (11.4 kg). Laspresentaciones varían en cada país. Todo elazúcar utilizado por las empacadoras provienede los ingenios azucareros del país. En ElSalvador, Honduras y Nicaragua, el azúcarse fortifica en ingenios aunque ésta vayaluego a empacadoras, mientras que enGuatemala y Costa Rica, el azúcar se fortificaprincipalmente en las empacadoras, algunasde las cuales se encuentran incluso dentrode los ingenios. En Costa Rica, el 75% delazúcar se fortifica en las empacadoras deLAICA y el resto en las empacadoras de losingenios Juan Viñas, El General, QuebradaAzul y Atirro. En Guatemala se fortificóalrededor del 75% del azúcar en lasempacadoras de MAQXSA en el año 2008,mientras que el resto se fortificó en ingeniosa medida que el azúcar se produjo; pero latendencia actual es disminuir el porcentajede azúcar que se fortifica en ingenios ytrasladarlo a empacadoras.

El azúcar que se produce en ingenios o parauso industrial, se empaca a granel en sacosde 50 kg. Los sacos jumbo de 1,150 kg a1,250 kg se usan para empacar azúcar deuso industrial o para transportar el azúcar sinfortificar a los centros de empaque. Los sacosjumbo que transportan azúcar sin fortificarestán etiquetados indicando que el azúcarno es apta para consumo directo y su colores diferente a los que transportan azúcarfortificada. Todo el azúcar que se comercializacumple con los requisitos de etiquetadogeneral de los alimentos y la mayoría de

marcas de azúcar empacada para ventadirecta al consumidor contienen informaciónnutricional.

2. Fortificación

La fortificación de azúcar se realiza en todoslos países con una premezcla de vitamina Aque contiene azúcar, una forma de vitaminaA dispersable en agua fría, aceite yantioxidante. Los proveedores de la formavitamínica son BASF o DSM, que proveenformas de vitamina A con una potencia de250,000 UI/g y tamaño de partículaapropiados para la fortificación de azúcar.Los compuestos de vitamina A que se estánutilizando actualmente para fortificación deazúcar han pasado por un proceso deinvestigación para verificar la factibilidadtécnica de utilizarlos en el proceso y que nocambien las propiedades organolépticas delazúcar u otros alimentos donde ésta se utilicecomo ingrediente y han sido recomendadospor el Instituto de Nutrición de Centro Américay Panamá (INCAP) para su uso en fortificaciónde azúcar.

La premezcla de vitamina A contiene un valorpromedio de 15 mg de retinol/g de premezclay ésta se utiliza tanto en ingenios azucareroscomo en empacadoras. En todos los países,la preparación de premezcla está centralizada. La planta está ubicada dentro de un ingenioo en una ubicación independiente, tal es elcaso de la planta instalada en el Ingenio SanAntonio en Nicaragua, o la planta en laempacadora de CISA en Tegucigalpa,Honduras. Sin embargo, es el ente del sectorazucarero encargado de la fortificación deazúcar del país, que se encarga de coordinarla compra de insumos y distribución depremezcla. En El Salvador, la AsociaciónAzucarera de El Salvador coordina las

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actividades de fortificación y dos ingenioshan tomado la iniciativa de preparar su propiapremezcla para tener control directo sobre elproceso, debido a que se encuentran en lafase de implementación de un programa deHACCP. Solamente uno de los ingenios tienefuncionando su propia planta, mientras queel otro está en la fase de adquisición deequipo. En Guatemala y Costa Rica,MAQXSA y LAICA no cuentan con planta depremezcla, sino que ésta la provee uno delos productores de la vitamina A pura, queprepara la premezcla en sus instalacionesen estos países.

La fortificación de azúcar se puede realizaren ingenios azucareros o en empacadoras.En ingenios, el azúcar se fortifica a medidaque ésta se produce, durante la zafra quedura entre cuatro a cinco meses, dependiendode la eficiencia de cada ingenio. El azúcarfortificado debe durar alrededor de 9 meseshasta la siguiente zafra. En empacadoras,el azúcar se fortifica durante todo el año, amedida que se empaca y según la demandadel mercado. De esta forma, el tiempo queésta permanece en el mercado es más cortoque el azúcar fortificado en ingenios. Elazúcar fortificado en empacadoras tiene untiempo de recambio entre 1-3 meses.

En Costa Rica, El Salvador y Guatemala,todos los ingenios o empacadoras fortificanutilizando dosificadores, ya sea volumétricoso gravimétricos; mientras que en Hondurasaún existen 2 ingenios que fortifican

adicionando manualmente la cantidad depremezcla al azúcar en la centrífuga, y enNicaragua existe uno. Aunque en el pasadoalgunos ingenios de Honduras que fortificanen centrífuga tenían dosificadores, regresarona la adición manual de premezcla debido alos problemas de heterogeneidad ysegregación de la vitamina A. Desde el puntode vista de homogenización y segregación,la adición de la premezcla en centrífuga dabuenos resultados de fortificación ya que lacentrífuga sirve para homogenizar y laadhesión de la vitamina A al cristal de azúcarhúmedo es más firme al secarse el grano.La desventaja de este procedimiento son laspérdidas de vitamina A, pero luego de sopesarambos procedimientos, estos ingeniosprefieren la adición manual que les da mejoresresultados.

La experiencia ha demostrado que esnecesario controlar el flujo de azúcar paramejorar la homogeneidad de la vitamina Aen el azúcar. Por lo tanto, algunasempacadoras e ingenios han instaladocontroladores de flujo que retroalimentan eldos i f i cado r pa ra que se a jus teautomáticamente la cantidad de premezclade vitamina A agregada. Una vez el azúcarestá fortificada, ésta pasa por mezcladorasen línea para homogenizar el azúcarfortificado, y algunos ingenios utilizan lasecadora como un mezclador. El Cuadro 6presenta un resumen de las condiciones defortificación en los países.




El nivel de fortificación conocido es de 15 mgde retinol/kg en azúcar fortificada. Sinembargo, el nivel de fortificación promedio,intervalos de tolerancia, el nivel mínimo legaldurante la comercialización y el nivel mínimoen fábricas o empacadoras no estáclaramente definido en los reglamentos onormas vigentes en cada país. El reglamentode Guatemala 021-2000 establece que elnivel promedio de fortificación es 15 mg/kgcon una tolerancia de ± 5 mg/kg (intervalode 10-20 mg/kg) y establece que el mínimolegal es de 5 mg/kg durante toda la vida decomercialización del azúcar. El reglamentode El Salvador (Decreto No. 843) tambiénestablece que “el nivel de fortificación delazúcar deberá ser de 15 microgramos dePalmitato de Retinilo (50UI/g)”, pero no aclarasi es un nivel promedio o un mínimo. LaNorma Técnica Obligatoria de Nicaragua 03029 - 99 establece un mínimo de 5 mg/kg en

hogares y un máximo de 25 mg/kg en planta.El reglamento de Costa Rica ha definido unpromedio de 15 mg/kg ± 5 mg/kg cuando serealiza la fortificación en ingenio y un promediode 8 mg/kg ± 2 mg/kg cuando la fortificaciónse realiza en empacadoras, debido a que eltiempo de recambio del azúcar es más corto.

La mayoría de ingenios han definido que sumeta es obtener un promedio de 15 mg/kgde vitamina A con un intervalo de 10-20mg/kg. Sin embargo, en El Salvador, debidoa las exigencias del Ministerio de Salud, losingenios fortifican para obtener un mínimode 15 mg/kg. Por consiguiente, para lograrque todas las muestras tomadas parainspección cumplan con este mínimo, elpromedio de fortificación se encuentraalrededor de 25 mg/kg, e incluso han recibidoinformes del Ministerio de Salud donde lasmuestras alcanzan niveles de vitamina A

Fuente: Información proporcionada por ingenios azucareros y empacadoras de cada país.

Costa Rica

El Salvador

Guatemala

Honduras

Nicaragua

País

Cuadro 6 Condiciones de fortificación de azúcar con vitamina A en losingenios azucareros de Centroamérica

Dosificación

Dosificador

Dosificador

Dosificador

2 de 4 - dosificador2 de 4 - manual

3 de 4-dosificador1 de 4- manual

Otro equipo parahomogenizar

Controlador de flujo de azúcarMezcladoras en línea

2 de 6 usan controladorde flujo

Controlador de flujoMezcladoras/secadoras

Secadora para mezclado

2 de 4 - controlador de flujo1 de 4- mezcladora

Control de calidad devitamina A en azúcar

Método cuantitativoMétodo colorimétrico

semi-cuantitativoMétodo colorimétricosemi-cuantitativo y

cuantitativoMétodo cuantitativo

Método colorimétricosemi-cuantitativo

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entre 30-35 mg/kg, arriba del nivel máximotolerable ya considerado en la Norma deFortificación de Azúcar de Nicaragua, 25mg/kg. Además, esto representa un gastoadicional de recursos para cumplir con elnivel de 15 mg/kg, tomado como promedioen el resto de países.

En el caso de empacadoras, éstas fortificanpara alcanzar un nivel promedio entre 10-12mg/kg para asegurar que el producto seencuentre dentro del intervalo exigido en elreglamento. El porcentaje de variación delproceso de fortificación en empacadoras esentre 20-30% en Guatemala, donde losdosificadores son gravimétricos, existe unabanda para pesar el azúcar que se va adosificar y tienen mezcladoras en línea.Algunos de los entrevistados en empacadorasde Costa Rica indicaron que según suexperiencia, el intervalo de 6-10 mg/kg queestablece el reglamento, es decir 8 mg/kg ±2 mg/kg, no es realista debido a la variacióndel proceso.


En todos los países existen ingeniosazucareros con certificación ISO 9001:2000y algunos se encuentran en el proceso de laimplementación de esta norma para aplicara la certificación. En el tema de inocuidadde alimentos, la implementación de BuenasPrácticas de Manufactura es un temaprioritario. Al momento la mayoría de ingeniosestán tomando acciones para contar con unprograma de BPM y la implementación de unprograma HACCP (Hazard Analysis andCritical Control Points, por sus siglas en ingléso Análisis de Peligros y Puntos Críticos deControl). En Guatemala, Nicaragua, CostaRica y Panamá, hay ingenios que ya han

obtenido la certificación en HACCP o ISO22000 (Gestión para la Inocuidad de losAlimentos).

El equipo con que cuentan los ingenios pararealizar la fortificación tiene característicasdiferentes y niveles de sofisticación variados.Sin embargo, el equipo es solamente unaparte de todos los factores que sedeben tomar en cuenta para realizar elaseguramiento y control de calidad de lafortificación y garantizar niveles adecuadosdentro de fortificación. Es importanteconsiderar el control que se tiene sobre elproceso y el compromiso y capacitación delpersonal. Todos los ingenios de la regióncuentan con un programa de aseguramientoy control de calidad desde la caña de azúcarhasta el producto final (azúcar). Se tomanmuestras de la materia prima y se analizaprevio a ser molida. En el caso de lapremezcla de vitamina A se exige uncertificado de análisis del contenido devitamina A de la misma. La planta depremezcla también exige un certificado deanálisis al proveedor de la forma de vitaminaA que garantice que contiene como mínimo250,000 UI/g. El encargado de producciónde premezcla también es responsable derealizar el control de calidad de la producciónde la misma. Así en Honduras, la Central deIngenios S.A. analiza la premezcla; en ElSalvador lo hace el Ingenio La Cabaña; y enNicaragua el responsable es el Ingenio SanAntonio.

Durante el proceso de fortificación, todos losingenios o empacadoras toman muestrasperiódicamente, cada hora o cada dos horas,para analizar el contenido de vitamina A enazúcar usando el método colorimétrico semi-cuantitativo, que da resultados rápidos ypermite realizar ajustes a tiempo al proceso




según sea necesario. Cada cuatro horas,una vez por turno o una vez al día, seanaliza una muestra por el métodoespectrofotométrico cuantitativo para conocerel contenido exacto de vitamina A en elazúcar. En Honduras, el método cuantitativose utiliza de rutina y han dejado de realizarel método colorimétrico semi-cuantitativo.Cuando el nivel de fortificación no está dentrodel intervalo especificado se ajusta eldosificador, o se verifica la medida depremezcla en los ingenios que fortificanmanualmente. Para los ingenios concertificación ISO 9001:2000, encontrar unamuestra que no cumple los niveles defortificación es una no conformidad yreprocesan el producto como parte de lasacciones correctivas, además de realizar unanálisis de causa.

Aunque los ingenios o empacadoras tienensu propio de control de calidad de lafortificación, en algunos países el enteencargado de la fortificación los visitaperiódicamente y realiza control de calidadexterno. Tal es el caso de CISA en Honduras,que visita los ingenios frecuentemente y tomamuestras para verificar el contenido devitamina A en el azúcar. CISA es elresponsable legal ante el Ministerio de Saludpor el azúcar que se comercializa en el país. Algunas veces deben adicionar más vitaminaA al azúcar que reciben de los ingenios, yaque no se están cumpliendo con los nivelesreglamentarios. En Guatemala, MAQXSAtoma muestras en las empacadoras y lasenvía al Laboratorio Nacional de Salud y ellaboratorio del Instituto de Nutrición de CentroAmérica y Panamá (INCAP) para mantenerun control cruzado de la fortificación. La LigaAgrícola e Industrial de la Caña de Azúcartiene laboratorios móviles y visitan de formaperiódica los ingenios y empacadoras.Todos los ingenios realizan calibraciones de

sus equipos, mantienen inventario actualizadode premezcla, producción de azúcar, registrosde los análisis, y almacenan la premezcla encondiciones adecuadas. En Honduras,algunos ingenios incluso tienen aireacondicionado en el cuarto de almace-namiento de premezcla. La principal debilidadde la mayoría de ingenios, excepto aquéllosque tienen certificación ISO 9001, 22000 oHACCP, es la documentación de las accionescorrectivas que se toman cuando hay noconformidades y los registros del desempeñodel dosificador, aunque sea una práctica querealizan rutinariamente.

4. Limitaciones y necesidad deasistencia financiera y técnica para mejorarla fortificación

La producción nacional de cada país essuficiente para abastecer de azúcar a lapoblación. A futuro no se prevé ningúncambio en la producción, aunqueconsiderando que la industria azucarera delistmo se mantiene en constante mejora desus procesos, maquinaria y equipo, algunosingenios realizarán inversiones paraautomatizar aún más la producción de azúcary así mejorar la eficiencia del proceso.

La principal limitación que los productoreshan enfrentado es la variación de los nivelesde vitamina A en el azúcar. Sin embargo, através de la mejora del equipo que utilizan,controladores de flujo, cambio de ubicacióndel dosificador, mejora en los procedimientosde muestreo, entre otros, se ha disminuidoesta variación. A pesar de ello, para algunosingenios, especialmente en El Salvador yHonduras, esto aún es un reto y desearíanmejorar sus equipos de dosificación y lesinteresa conocer otros equipos que se esténutilizando actualmente.

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Dentro de las necesidades de capacitaciónmanifestaron la necesidad de recibircapacitación continua sobre los métodos deanálisis de vitamina A en azúcar. EnGuatemala, el Instituto de Nutrición de CentroAmérica y Panamá (INCAP) ha organizadocursos sobre estos métodos de análisis,donde el personal de los laboratorios decontrol de calidad de los ingenios yempacadoras han part icipado paraasegurarse de la adecuada aplicación de losmismos. Por otro lado, considerando lanecesidad de producir alimentos inocuos yque cumpla con los requisitos del cliente, elsector mencionó la necesidad de lacapacitación continua en Buenas Prácticasde Manufactura, HACCP y sistemas degestión de calidad. La aplicación correctade procedimientos de aseguramiento y controlde calidad para la fortificación también esuna necesidad identificada, especialmenteen Honduras, donde se reconoce que es unadebilidad en los ingenios, lo que obliga a larefortificación en las empacadoras para lograrel nivel mínimo exigido por la Secretaría deSalud.

En cuanto a la preferencia de fuentes definanciamiento, el sector trabaja con la bancaprivada o estatal para financiar los proyectosde la industria azucarera. Dentro del apoyosolicitado para el programa se mencionó laexención de impuestos a los compuestos devitamina A para la fortificación.

En resumen, el proceso de fortificación deazúcar con vitamina A en ingenios yempacadoras se ha mejorado a través de losaños, a través de capacitación, mejoras enequipo, y el compromiso de la industriaazucarera. Considerando que cada país ha

definido criterios diferentes de fortificaciónen sus respectivos reglamentos tales comoel nivel promedio de fortificación, el intervalode tolerancia y nivel mínimo legal de diferenteforma, el principal reto es la revisión yarmonización de estos términos y criteriosen la reglamentación de los países quepermitirían a la vez, mejorar la aplicación delreglamento en los países.

C. Sal

El mercado de sal de la subregión se abastecetanto de la producción nacional como de salimportada de México, Chile, Colombia opaíses vecinos como Nicaragua y Guatemala. Con excepción de Belice, donde toda la salque se consume se importa, la producciónnacional de los países sigue siendo artesanal,y en algunos países se han instalado plantaslavadoras o refinadoras de sal que seabastecen de la sal nacional. Sin embargo,el mercado de la sal refinada o lavada, aúnes limitado y se sigue consumiendo sal crudaen gran escala.

En algunos países los salineros han estadoorganizados por varios años tal es el casode Honduras donde funciona la Asociaciónde Productores de Sal de Honduras(ASOPROSALH) y en Panamá, la Federaciónde Cooperativas de Productores de Sal(FENCOSPA). En Nicaragua, los retoseconómicos y la necesidad de mejorar lacalidad de la sal han motivado que losproductores de sal se organizaran y formaranla Asociación de Salineros de Nicaragua(ASALNIC) que les permitiría instalar unaplanta lavadora de sal, con el apoyo deUNICEF, y donde se utilice la sal producidaen el país como materia prima.





La sal que se consume en la subregión seobtiene de la concentración y evaporacióndel agua de mar en piletas poco profundas.La sal empieza a cristalizar arriba de los 25grados Baumé, luego que sales de calcio ymagnesio han precipitado a concentracionesmenores. La sal obtenida se conoce como“sal cruda” y se comercializa en la mayoríade países del área luego de haber sidoyodada. A diferencia de la industria de harinade trigo o azúcar, la producción de sal esartesanal y el grado de tecnificación de lassalinas y las empacadoras es pobre. Exceptopor las plantas lavadoras, el equipo usadoincluye palas, bateas, máquinas paramolienda de sal, máquinas selladoras y enHonduras algunos utilizan tornillo sinfín.

Debido a las características de humedad ypureza de la sal cruda, ésta no es apta parafortificar con flúor. Por lo tanto, se hanrealizado esfuerzos en los países para mejorarlas características de la sal. Así, en CostaRica, Guatemala, Honduras, Nicaragua yPanamá, existen plantas lavadoras de sal,donde se eliminan las impurezas y luego seseca. Estas plantas lavadoras utilizan la salcruda de los productores nacionales comomateria prima. En Costa Rica también seimporta sal de Nicaragua para fortificarla enel país. En Honduras, un productor de salrecién estaba implementando un proceso de“cocción” de sal, donde el agua se evaporaen bandejas colocadas sobre un horno y lasal cristalizada se conoce como “sal cocida”.

A partir de este proceso se obtiene sal blancacon bajo nivel de impurezas, con un tamañode cristal más pequeño que la sal común,pero que no llega a ser refinada. En los

municipios de Tola, Belén y Buenos Aires delDepartamento de Rivas en Nicaragua tambiénse produce sal cocida y se conoce que lamayor parte de la producción se exporta aCosta Rica para ser fortificada en este país.En los países también existe sal lavada orefinada que se importa de afuera de lasubregión y empaca en cada país. Esta salproviene de México, Chile o Colombia.

La obtención de sal con pureza adecuada esuna mezcla de factores como el área deevaporación en relación al área decristalización, así como la concentración arribade 25 grados Baumé. Varios entrevistadosen diferentes países coincidieron en queexisten productores que obtienen sal a partirde salmueras con menos de 25 gradosBaumé, lo que no permite que las impurezas,sales de calcio y magnesio, precipiten y seseparen del cloruro de sodio. Porconsiguiente, la calidad de la sal crudaobtenida es menor y no llena los requisitosde humedad y pureza para ser utilizada comomateria prima en una planta lavadora. Lafalta de sal cruda de calidad adecuada se haconvertido en una de las principales limitantespara las plantas lavadoras de sal, ya que elprocesamiento de sal con impurezas daña elequipo que utilizan, más allá de la corrosiónesperada por el procesamiento continuo desal. A pesar que en el pasado se ha brindadocapacitación a los salineros para mejorar lacalidad de la sal, se reconoce que ésta nose ha puesto en práctica.

La sal se comercializa en presentacionesdesde 6 oz (170 g), 0.5 lb (0.22 kg), 1 lb (0.45kg) e incluso de 2 lb (0.9 kg) en bolsasplásticas transparentes. También secomercializa en sacos de 50 lb (22.7 kg) y100 lb (45.45 kg) a la industria y empacadores.

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2. Fortificación

La fortificación de sal con yodo es obligatoriaen todos los países, excepto en Belice, dondela norma de sal indica que la yodación yfluoración son voluntarias. La fortificación desal con flúor es obligatoria solamente enGuatemala y Costa Rica. En El Salvador,Guatemala, Honduras y Nicaragua se debeyodar utilizando yodato de potasio, mientrasque en Costa Rica se utiliza yoduro de potasio. En Panamá, el reglamento de yodación dela sal permite el uso de yoduro o yodato depotasio como fortificante. La diferencia en eluso de fortificante de yodo radica en la calidadde la sal que se consume en los países, asíel yoduro de potasio se recomienda para salcon alto nivel de pureza y baja humedad.Los niveles de fortificación con yodo varíanentre países. En Guatemala el mínimo esde 20 mg/kg, mientras que en el resto depaíses el mínimo es de 30 mg/kg.

La yodación de la sal se realiza ya sea enlas salinas, donde se produce la sal, enempacadoras o en las plantas lavadoras. EnEl Salvador y Honduras se fortif icaprincipalmente en empacadoras, aunque enEl Salvador, algunos productores fortifican siel empacador que compra la sal así lorequiere. La adic ión manual delyodosal/yodocal 27 (premezcla que contieneuna parte de yodato de potasio con 9 partesde sal o carbonato de calcio) es la forma máscomún de fortificar. En Honduras, Nicaraguay Panamá, la Asociación o Federación deSalineros prepara la premezcla y la vende asus asociados. En El Salvador, existenproveedores nacionales que importan losinsumos para vender la premezcla a lasempacadoras o salineras. Sin embargo,

algunos productores entrevistados dudan quela premezcla contengan los niveles de yodorequeridos según la dosificación establecida,ya que han recibido notificaciones delMinisterio de Salud indicando que la sal nocumple con el mínimo establecido, a pesarque han agregado la premezcla en ladosificación indicada. Los empacadores oplantas lavadoras que tienen los recursoseconómicos y la logística necesaria, importandirectamente el yodato de potasio queproviene principalmente de Chile, y algunasveces de China y un proveedor de Guatemala.

Durante las entrevistas se observó que elcertificado de análisis que se acompaña conel yodato de potasio de Chile indica que éstees grado alimenticio, además del contenidode yodo en el compuesto. Se desconoce silos otros proveedores indican que elcompuesto es grado alimenticio en suscertificados de análisis, pero debería ser unaexigencia del Ministerio/Secretaría de Salud.

La adición manual de la premezcla se puederealizar de dos formas: a) mezclando lapremezcla con la sal en el suelo o dentro deuna batea 28 colocada sobre una mesa, conla ayuda de una pala; b) agregando lapremezcla a la sal cuando ésta se muele.Para mejorar la homogenización de la sal yla premezcla, algunos empacadores usan untornillo sinfín para mezclar la sal o algunoshan estandarizado el número de “paladas”para obtener un producto homogéneo. Enlas plantas lavadoras, una solución de yodatode potasio se agrega por goteo o rociado ala sal recién lavada. Si también se fortificacon flúor, la solución también contiene fluorurode sodio o potasio para realizar la doblefortificación.


27 Aunque se recomienda el uso de yodosal, en El Salvador aún se utiliza carbonato de calcio como vehículo para la premezcla deyodato de potasio.28 Artefacto rectangular de madera.



El principal obstáculo para la fluoración es lafalta de sal de calidad adecuada. EnNicaragua los salineros están organizados,en ASALNIC y COMULSATA, y con el apoyode UNICEF se instalará una planta lavadorapróximamente. Sin embargo, existenempacadores que ya están obteniendo sallavada. Por otro lado, ya se aprobó la Leyde Fortificación de la Sal con yodo y flúor, lacual cuenta con un reglamento aprobado.En el caso de Honduras, existen un productorde sal cocida, una planta de sal lavada y unaempacadora de sal lavada y refinada, quemanejan sal de calidad suficiente para serfluorada. Sin embargo, la planta lavadora,que pertenece a un grupo de salinerosasoc iados, no se encont raba enfuncionamiento por reparaciones que seestaban realizando a la secadora de sal.


Las Buenas Prácticas de Manufactura (BPM)no se han implementado en las empacadoras,ni en la mayoría de plantas lavadoras.Solamente los entrevistados en Costa Ricay la planta lavadora en Panamá indicaronque se habían implementado las BPM. EnGuatemala, se encuentran en el proceso deimplementarlas. En Honduras, algunasempacadoras realizan esfuerzos por mejorarlas condiciones de l impieza de lasinstalaciones donde se almacena o empacala sal, pero que no cumplen con los requisitosmínimos de BPM.

Según lo menciona el Manual para elMonitoreo Interno de la Yodación de la Salen Operaciones a Pequeña Escala 29, debidoa las características de las salinas yenvasadoras de sal, éstas pueden

implementar algunas actividades deaseguramiento de calidad, pero que sonmenos exigente que el nivel de las actividadesrealizadas por los molinos de harinas oingenios azucareros. El grado de avanceque existe en cuanto a la aplicación de estosprocedimientos varía en cada país y si esuna salina, empacadora o planta lavadora.Las plantas lavadoras o las empacadorasmás grandes han implementado el métodode análisis de yodo por titulación. Esto lespermite analizar rutinariamente muestras desal que se toman periódicamente de laproducción o sal que está siendo empacada.Además, envían muestras a laboratoriosexternos privados o del Ministerio de Saludpara el análisis de yodo y flúor. En el casode empacadoras pequeñas o salineras, sonlos inspectores del Ministerio o Secretaría deSalud quienes les visitan periódicamente,toman muestras de sal y las envían allaboratorio que corresponda. En Hondurasy Nicaragua, este laboratorio puede ser unlaboratorio cercano de la autoridad local deSalud, o en su ausencia se envían lasmuestras al laboratorio central del Ministeriode Salud, como es el caso de El Salvador yNicaragua.

En el pasado, la Secretaría de Salud deHonduras visitaba frecuentemente lasenvasadoras y realizaba el análisis de yodoen el lugar para verificar el cumplimiento delreglamento. Sin embargo, las actividades deinspección se han debilitado y se realizaeventualmente. La Asociación de Productoresde Sal de Honduras (ASOPROSALH) haimplementado el método de análisis para ladeterminación de yodo y presta servicio a lasempacadoras ubicadas en el área de SanLorenzo, Choluteca. En El Salvador, losempacadores mostraron interés por conocer

29 Makhumula P, Guamuch M, Dary O. Manual for Internal Monitoring of Iodized Salt in Small Scale Operations (Quality Assurance,QA). East, Central and Southern Africa Health Community (ECSA)-A2Z Project-USAID. 2007.

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un método o kit de análisis que puedan aplicarmientras están empacando.

La sal de yodo utilizada se importa y se exigeque tenga un certificado de calidad. Esimportante enfatizar, que este certificado nosolamente debe garantizar que la sal tieneel contenido requerido de yodo, sino tambiénque ésta sea de grado alimenticio. En cuantoa la premezcla preparada, los empacadoressolicitan que se acompañe con un certificadode análisis. Sin embargo, en El Salvador lamayoría de empacadores dudan de la calidadde la premezcla que compran, ya que a pesarde estar dosificando la cantidad indicada,han recibido resultados del Ministerio deSalud que la sal no contiene los nivelesexigidos de yodo.


La principal limitación encontrada es laproducción de sal que no llena los requisitosde humedad y pureza para ser fluorada. Enlos países donde esta limitación se hasuperado a través de la instalación de plantaslavadoras y secadoras de sal, donde seobtiene sal con la humedad y purezaadecuadas para fluorar, la calidad de la sala usar como materia prima sigue siendo unproblema porque el contenido de impurezasde ésta disminuye la vida útil del equipo. Yase ha brindado asistencia técnica a lossalineros para mejorar las prácticas deproducción de sal, pero éstas no se hanpuesto en práctica a pesar que ya cuentancon el conocimiento. Algunos entrevistadossugirieron que el Ministerio de Saludinspeccione la calidad de la sal, además dela yodación y fluoración de la misma. Esta

medida ejercería presión para que losproductores mejoren la pureza de la sal.

A pesar del compromiso que muestranproductores y empacadores con la yodaciónde la sal, y de los controles que hanimplementado en sus instalaciones, las visitase inspección constantes por parte delMinisterio o Secretaría de Salud sonesenciales para ejercer presión y que semantengan los niveles de yodación según loexigen los reglamentos y normas. Porejemplo, en los municipios de Tola, Belén yBuenos Aires en Rivas, Nicaragua se producesal cocida sin fortificar, y aunque la mayorparte de la producción se exporta a CostaRica, es importante que el Ministerio de Saludverifique que en este Departamento secumplan los niveles de yodación exigidos enel país.

Considerando el interés de algunosenvasadores en El Salvador y Honduras, serecomienda brindar asistencia técnica en laimplementación de los métodos de análisisde yodo en sal (incluyendo el método decampo) y premezcla para que mejoren susprocedimientos de control. Estos métodosson sencillos, no necesitan de equipo costosoy se pueden implementar fácilmente.

En el pasado se ha recibido apoyo deorganismos internacionales para mejorar lascondiciones de producción de sal yproporcionar capacitación a los productoresy empacadores. Las condiciones financierasdel sector salinero limitan el acceso al créditode la banca privada o se prefiere recibirfinanciamiento a través de Organismos NoGubernamentales, a través de créditosblandos, proyectos de desarrollo con la bancainternacional, o donaciones de organismosinternacionales.




D. Leche

En los países de la región se comercializaleche tanto de origen nacional como lecheimportada. Es común encontrar en lossupermercados leche en polvo importada deNueva Zelanda o Australia, mientras que laleche fluida pasteurizada de corta y larga vidaproviene de los países vecinos, y en menorporcentaje de México. En Belice también seobserva una gran variedad de productoslácteos importados de Estados Unidos y

Europa. Nicaragua destina entre 20-40% dela producción de leche pasteurizada paraexportación a los países vecinos.

En el Cuadro 7 se muestran las industriasprocesadoras de leche identificadas, quecomercializan leche fluida pasteurizada yvisitadas. No se tomaron en cuenta lasindustrias procesadoras de leche quesolamente se dedican a la producción dequeso, crema, yogurt, y helados.

Industrias procesadoras de leche fluida pasteurizada enBelice, Centroamérica y Panamá


15 (Cooperativas)

25

3 (5 plantas)27

1102223

No.Industrias

No. IndustriasvisitadasPaís

Cuadro 7

Cobertura(%)

100%20%-------40%60%------45%


En cada país existe producción de leche devaca cruda, que la industria procesadoraadquiere de los ganaderos del país. Sinembargo, debido a la escasez ocasional deleche cruda, algunas veces también se haimportado leche en polvo de Nueva Zelandapara ser reconstituida. Todos los paísesimportan leche entera en polvo, y según losdatos de producción de leche fresca eimportación de leche en polvo presentadosen el Cuadro 8, El Salvador y Guatemalaque tienen el cuarto y quinto lugar enproducción de los países, son los que más

importan leche en polvo para abastecer elmercado nacional. Como ejemplo delcomercio intrarregional de leche fluidapasteurizada, el mercado de Guatemala seabastece de leche proveniente de Costa Rica,El Salvador, Honduras y Nicaragua, y unfenómeno similar se observa en El Salvador(i). Según la Cámara de la Leche deGuatemala, la producción nacional no essuficiente para satisfacer la necesidad delmercado. Además, la cantidad de lecheimportada en los países, especialmenteBelice, El Salvador y Guatemala indica queuna parte importante del mercado se abastececon este tipo de leche.

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Producción total de leche fresca e importación de leche en polvoen Belice, Centroamérica y Panamá


3,620790,000495,000292,000

1.800,000646,173187,000

654 (5,109)98 (766)

11,465 (89,570)18,113 (141,508)

5,883 (45,960)1,274 (9,953)

2,200 (17,187)

Produccióntotal (TM/año)

Año 2007

Importación de leche entera en polvo (TM/año) (equivalente en TM de leche fluida)†

Año 2006País

Cuadro 8

† Calculado asumiendo que se utilizan 128 g de leche en polvo para obtener 1 L de leche fluida.Fuente: Estadísticas de la Organización para la Agricultura y Alimentación (FAO/OMS). FAOSTAT.

La leche fluida pasteurizada se comercializaen presentaciones desde 0.5 L, 1 pinta (0.474L), 1 cuarto (0.946 L), medio galón (1.89 L)y un galón (3.78 L). Esta leche puede ser decorta vida que se mantiene en refrigeracióndurante toda la vida de comercialización, oleche de larga vida (pasteurizada UHT, UltraHigh Temperature) que se empaca enenvases Tetrapak y se mantiene atemperatura ambiente hasta el momento enque el envase se abre. A excepción de Belice,en todos los países existe alguna industriaque comercializa leche UHT. En laspresentaciones en envases Tetrapak elconsumidor tiene la opción de escoger entreleche entera, leche semi-descremada, lechedescremada y leche deslactosada.Todas las presentaciones contienenetiquetado general que cumple con la normarespectiva, aunque aún se observan algunasdeficiencias en el listado de ingredientes.Algunas marcas indican que están fortificadas,pero no se encuentran listadas las formas demicronutrientes como ingredientes. Losenvases de leche larga vida contienen

información nutricional que es una mezclaentre el formato de la Agencia de Alimentosy Medicamentos de Estados Unidos (Foodand Drug Administration, FDA) y el Codexalimentarius.

2. Fortificación

Generalmente, la leche pasteurizada sefortifica de forma voluntaria con vitaminas Ay D, y en algunos casos con vitamina E.Solamente Costa Rica tiene un reglamentodonde se ha establecido la fortificaciónobligatoria con vitamina A, vitamina C, hierro(como hierro aminoquelado, bisglicinatoferroso) y ácido fólico. Sin embargo, debidoa la penetración que tiene en los países dela subregión la leche de Costa Rica, existenindustrias que están fortificando de formavoluntaria con los mismos micronutrientespara aumentar el valor nutricional de suproducto y compararlo con el de lacompetencia. El Cuadro 9 presenta losniveles de fortificación encontrado en los




países. La fortificación voluntaria con estosmicronutrientes se inició en las presentacionesde leche UHT, pero ésta se ha ampliado a laleche fluida pasteurizada de corta vida quetambién manejan las industrias que fortifican,o existen planes para realizarlo. En Honduras,una industria entrevistada considera que lafortificación de la leche corta vida es de sumaimportancia, ya que ésta es la que llega a lapoblación con menor poder adquisitivo. Eneste mismo país, una industria fortifica el jugode naranja con calcio, que podría considerarsecomo un vehículo para fortificar con estemicronutriente. Adicionalmente a losmicronutrientes encontrados en laspresentaciones comerciales, es posibleagregar otros micronutrientes. En Guatemalase fortificaba la leche con zinc y vitamina B12como parte del Programa de RefacciónEscolar: Vaso de Leche.

Existe disponibilidad de premezclas para lafortificación con leche en la región, y la calidade inocuidad de las mismas se garantiza através del certificado de análisis de lasmismas, que se entrega con cada loteadquirido. La adición de la premezcla norequiere de equipo sofisticado. Generalmente,la premezcla vitamínica se diluye y se agregaa los tanques de mezclado, antes de lapasteurización. En Costa Rica y Nicaraguala dosificación de los micronutrientes estáautomatizada en algunas industrias,procedimiento que se realiza en línea. Debidoa las pérdidas durante la pasteurización, seconsidera una sobredosis para compensarpor las mismas. Esta sobredosis se calculaprincipalmente con base en datos reportadospor la literatura. Las plantas no cuentan conel porcentaje real de pérdidas durante lapasteurización para calcular de forma más

Niveles de fortificación encontrados en Centroamérica

Micronutriente

Vitamina A (UI)Vitamina D (UI)Vitamina C (mg)Acido fólico (µg)

Hierro (mg)

Costa Rica

240020060

1605.6

Honduras§

260050060

1605.6

Cuadro 9

§ Los mismos niveles de fortificación se han encontrado en leche procesada en Guatemala.‡ Los niveles de fortificación voluntaria en Panamá son los mismos que

Nicaragua

240040050

1605.6

3. Aseguramiento y control de calidad

La mayoría de industrias han implementadolas Buenas Prácticas de Manufactura y deLimpieza y Desinfección para garantizar lainocuidad de su producto. En Nicaragua,Costa Rica y Panamá algunas industrias yahan obtenido la certificación HACCP.

Las plantas tienen implementado un sistemade inspección de materias primas, y enalgunos casos incluye visitas de inspeccióna los proveedores de leche. Se tomanmuestras y se realizan análisis previo a recibirla materia prima, en algunos países esteprocedimiento es indispensable, ya que elprecio que se pagará al proveedor dependerá

74

de la calidad de la misma. Como parte desus programas de aseguramiento y controlde ca l idad t ienen documentadosprocedimientos relacionados con calibraciónde equipos, muestreo para control de calidad,manejo y almacenamiento del producto, entreotros.

Las plantas cuentan con laboratorios decontrol de calidad, cuya capacidad varíadependiendo del tamaño de la planta y losproductos que se manejan. Los laboratoriosgeneralmente realizan pruebas físicas,químicas y microbiológicas en la materiaprima y producto final.

El cumplimiento con los parámetros definidosde fortificación se verifica a través delaseguramiento de calidad, donde se midenlas cantidades de premezcla utilizadas parafortificar una cantidad definida de leche. Loslaboratorios de control de calidad no realizananálisis de micronutrientes, excepto por ellaboratorio de una de las industriasprocesadoras más grandes de Costa Ricaque analiza vitamina A. A diferencia de laharina de trigo o el azúcar, donde existenmétodos rápidos para determinar semi-cuantitativamente el nivel de hierro o vitaminaA, no existen método para analizarmicronutrientes en la leche. Por otro lado, elequipo para implementar las metodologíasen los laboratorios de las plantas es costoso.

Algunas plantas envían periódicamente, entre1 a 4 meses, muestras de leche fortificadapara ser analizadas por laboratorios externos,práctica que es la más recomendableconsiderando el alto costo que significa quelas plantas implementes las metodologías deanálisis de micronutrientes.


La industria lechera se ha desarrollado a lolargo de los años, y se considera que aúnhay mercado para aumentar la producción yaumentar el consumo de leche en la región.De hecho, actualmente existe una iniciativalatinoamericana para promover el consumode leche en los países. Algunas empresasaún tienen capacidad instalada para aumentarsu producción, pero esto también dependede algunas limitaciones tales como elabastecimiento de leche cruda, que enalgunas ocasiones ha disminuido y hanutilizado leche en polvo.

La principal necesidad de la industria es lacapacitación técnica en los programas deBuenas Prácticas de Manufactura y HACCP.En cuanto a la fortificación, ésta existeprácticamente en todos los países,principalmente con vitaminas A y D. Lacompetencia del mercado y el afán de mejorarel perfil nutricional del producto han logradoque se fortifique voluntariamente con otrosmicronutrientes la leche de corta y larga vida.

En general, debido a que la leche no es unalimento de alto consumo en la población dealgunos países, especialmente Guatemala,se considera que es importante divulgar a lapoblación los resultados el impacto que tienela leche fortificada sobre el estado nutricionalde la población, especialmente niños.Además, se necesita información actualizadadel estado nutricional de la población, ya quealgunas empresas están interesadas endesarrollar productos fortificados focalizadosa los grupos que lo necesitan.




E. Arroz

El arroz es un alimento de consumo diarioen la región, aunque el consumo es mayoren Nicaragua, Costa Rica, Panamá y Belice.En Guatemala, Honduras, Nicaragua, CostaRica y Panamá, el sector arrocero se agrupaen asociaciones que incluyen ya seasolamente a productores de arroz oindustriales de arroz, o tal como el caso de

Guatemala, la Asociación Guatemalteca delArroz (ARROZGUA) agrupa tanto aproductores como industriales. En Belice noexiste asociación de arroz, pero losproductores de arroz se han agrupado enentes que se dedican la comercialización delproducto. En El Salvador no se identificóninguna asociación de arroceros. El Cuadro10 lista las asociaciones, número de molinosen cada país y los molinos visitados.

£ Informe Estadístico. Periodo 2006/2007. Corporación Arrocera Nacional (CONARROZ). 54 pp.† Cámara Agropecuario y AgroIndustria de El Salvador (CAMAGRO)§ Asociación Guatemalteca de Arroz (ARROZGUA)* Asociación de Molineros de Honduras (ANAMH)‡ Ministerio de Salud-UNICEF. Caracterización de la Industria Arrocera de Nicaragua. 2006.¥ Asociación Nacional de Molineros de Arroz (ANALMO).

Belice

Costa Rica

El Salvador

Guatemala

Honduras

Nicaragua

Panamá

País

No existeAsociaciónNacional de

Industriales delSector Arrocero

(ANINSA)No se identificó

ningunaAsociación

Guatemalteca del Arroz(ARROZGUA)

AsociaciónNacional deMolineros de

Honduras (ANAMH)Asociación

Nicaragüense deArroceros (ANAR)

AsociaciónNacional de

Molineros de Arroz(ANALMO)

2(comercializadoras)

15£

15†

59§

22*

19 (trilladeros)‡

9(comercializadores) ‡

26¥

2(comercializadoras)

130

0

1

19

631

(comercializadoraso molinos)

10

100%

7%

-----

2%

5%

21%

38 %

Cuadro 10 Asociaciones de Arroceros en Centroamérica y Belice, númerode molinos y comercializadoras y molinos visitados

Asociación No. de molinos y/ocomercializadoras

No. de molinosvisitados

Cobertura(%)

30 Se visitó la sede de la Asociación del país.31 Los molinos o comercializadoras visitados cubren 85% de la producción del país.

Fuentes:

76

Belize Marketing and DevelopmentCorporat ion y Bel ize Food Supplycomercializan la producción de cincobeneficios de arroz en Toledo, Blue Creek yOrange Walk. Se estima que la cantidadcomercializada cubre más del 95% delmercado nacional. En Honduras, el 50% delmercado local está concentrado en cincobeneficios de arroz. En Nicaragua, laCorporación Agrícola S.A. (AGRICORP) otambién conocida como Centro IndustrialChinandega es la procesadora de arroz másgrande del país y domina entre 70-80% dela producción nacional de arroz. En ElSalvador operan la Arrocera Omoa y ArroceraSan Francisco, que son unas de lasprincipales del país e incluso exportan arroza otros países de Centroamérica.


Todos los países de la región son productoresde arroz en mayor o menor escala. El Cuadro11 presenta un estimado de la producción

nacional de arroz de los países de la región.La producción de cada país no es suficientepara cubrir la demanda nacional, lo que hacenecesaria la importación de arroz,principalmente en granza (paddy) que esprocesado en los molinos del país. El paíscon menor dependencia de la importación dearroz es Belice, donde se estima que BelizeMarketing and Development Corporation yBelize Food Supply cubren más del 95% delmercado. Aunque se considera que laproducción del país puede abastecer lademanda nacional, se importa arroz precocidoque no se produce en el país.

El hecho de ser un país productor de arrozy el aumento del precio del arroz a nivelinternacional coloca a Belice en una posiciónprivilegiada debido a que puede abastecerlas necesidades internas y, de mejorar susvolúmenes de producción podrían exportararroz. Sin embargo, el país depende delabastecimiento de semilla del extranjero,principalmente de Estados Unidos.

Belice

Costa Rica

El Salvador

Guatemala

Honduras

Nicaragua

Panamá

País

11,559

171,117

31,540

25,000

20,051

257,000

268,914

Estimado con base en datos proporcionados por lascomercializadoras.

Informe Estadístico. Periodo 2006/2007. CorporaciónArrocera Nacional (CONARROZ).

FAOSTAT. Año: 2007

Asociación Guatemalteca de Arroz. Año: 2007.

Estimado con base en datos proporcionados por laAsociación Nacional de Molineros de Honduras (ANAMH)

Estimado con base en datos proporcionados por losmolinos entrevistados.

Ministerio de Desarrollo Agropecuario. Dirección dePlanificación Sectorial. Año: 2007-2008.Dato preliminar.

Cuadro 11 Producción de arroz en los países de la región

Producción de arrozen granza(TM/año)

Fuentes




En los países de la región, son los molinerosquienes importan ya sea el grano en granzao blanco. Según molineros de Panamá, laimportación de arroz en granza tiene la ventajaque es más limpio y rinde más que el arroznacional, además que su precio es menor.Los datos proporcionados por la AsociaciónNacional de Molineros de Honduras indicanque el 85% del arroz que comercializan esimportado. En Nicaragua, la producción dearroz se ha incrementado continuamente,alcanzando una tasa de crecimiento de 9.7%en el periodo 1999-2005; sin embargo, estono ha disminuido su dependencia del granoimportado. Se estima que en el año 2005,la importación de arroz correspondió al 76%de la producción nacional ( i i). Segúninformación proporcionada por la AsociaciónNacional de Industriales del Sector Arrocero(ANINSA) de Costa Rica, el 50% del arrozutilizado como materia prima es importado.Las estadísticas de la Asociación Nacionalde Molineros (ANALMO) de Panamá indicanque las importaciones de arroz blanco y engranza han aumentado en los últimos años.

La producción de los molinos visitadosrepresenta alrededor del 35% de la produccióntotal del país. Algunos molineros de Panamáreportan que la oferta de arroz nacional tieneuna tendencia a disminuir debido a que nohay estímulos para el cultivo del mismo y lasventajas que tiene importar arroz. En el año2006, se importaron 15150 TM de arroz engranza y 9712 TM de arroz blanco (iii). Alconvertir la cantidad de arroz blanco a arrozen granza, las importaciones representanalrededor de 10% de la producción nacional.Aunque algunos molinos entrevistadosprocesan entre 95% y 100% de arroz nacional,la mayoría procesa entre 70-75% de arroznacional y 25-30% de arroz importado. EnGuatemala, uno de los principales molinosdel país utiliza 50% de arroz nacional eimporta 50%.

El arroz se comercializa a granel, y laspresentaciones más comunes van desde 0.45kg (1 lb), 2.3 kg (5 lb) ó 3 kg, 11.4 kg (25 lb),23 kg (50 lb) y 45.4 kg (100 lb). Laspresentaciones al consumidor se empacanen bolsas de polietileno. En Honduras existenpresentaciones menores a 0.45 kg (1 lb), de350 g y 175 g. Esta última se introdujo comoestrategia para alcanzar a la población debajo poder adquisitivo que generalmentecompra solamente lo que necesita consumirdurante el día.

Todo el arroz empacado cumple con losrequisitos de etiquetado general de losalimentos de cada país. Debido a la falta dereglamento de etiquetado nutricional, no todoslos productos cuentan con la informaciónnutricional, aunque existe una tendencia aincluir esta información como una estrategiade mercadeo o por exigencias de los clientes.

2. Fortificación

El único país que fortifica en Centroaméricaes Costa Rica, donde el Reglamento deFortificación de Arroz exige los niveles demicronutrientes descritos en el Cuadro 12.No se agrega hierro, ni riboflavina debido alcolor amarillento que estos imparten al arroz.Con base en las declaraciones en el empaquede su producto, se conoce que la ArroceraSan Francisco tiene una presentación dearroz precocido amarillo fortificado convitaminas y hierro.

El arroz es un alimento potencial a fortificaren el resto de países de la región,especialmente en Nicaragua, Panamá yBelice, donde el consumo de arroz es mayorque en los países del norte de Centroamérica(Guatemala, El Salvador y Honduras). EnNicaragua y Panamá se ha consideradodesde hace algún tiempo la fortificación del

78

Niveles mínimos de fortificación con micronutrientesen arroz en Costa Rica

Micronutriente

Acido fólicoTiamina (B1)Vitamina B12

NiacinaVitamina E

SelenioZinc

Nivel (por kg)

1.8 mg6 mg10 µg50 mg15 UI

105 µg19 mg

Cuadro 12

Fuente: Reglamento para el Enriquecimiento del Arroz. No. 33124-s. 2006.


arroz. Los molineros de estos países indicanque aún no se está fortificando debido a queno existe un reglamento que los obligue arealizarlo, además que los costos deproducción se han incrementado en losúltimos años. Los molineros de Nicaraguaestán anuentes a la introducción de lafortificación y debido a que el mayorcomercializador también cuenta con molinos

en Costa Rica donde se fortifica, seríarelativamente fácil trasladar la experienciade ese país a Nicaragua. En Belice seconsidera que de llegarse a fortificar, esteprograma se debería implementar junto conuna campaña de educación a la poblaciónsobre el beneficio de agregar vitaminas yminerales a los alimentos.

En Guatemala, un molino de arroz estáinteresado en la fortificación de arroz de formavoluntaria y considera que de lanzarse lafortificación se debería informar a la poblaciónsobre la importancia de la fortificación ydesearía contar con el respaldo institucionalde un ente reconocido en el campo de lanutrición en Centroamérica para que lapoblación reconozca que es una iniciativaseria, con credibilidad y no es un alimentofortificado más. Sugiere que el respaldoinstitucional se refleje en el uso de un sellode calidad en el empaque de su productofortificado. En el pasado, un productorconsideró introducir la fortificación de arrozde forma voluntaria en Honduras, perodesechó la iniciativa, ya que según suevaluación preliminar informal, el arroz

fortificado no sería aceptado por el mercadopor su color. Sin embargo, las premezclaspara fortificación de arroz han evolucionadoy existen otras alternativas para evitar elrechazo del arroz fortificado.


La mayoría de los molinos de la región hanimplementado o se encuentran en procesode implementación de Buenas Prácticas deManufactura y de Limpieza y Desinfección.Los molinos de Belice no están trabajandoaún en esto. Algunos molinos incluso hanavanzado más y están implementando elprograma de Análisis de Peligros y PuntosCríticos de Control (HACCP, por sus siglas



en inglés). Generalmente se solicita uncertificado de calidad de la materia prima queel molino va a adquirir o se han implementadoprocedimientos de inspección a la materiaprima a través del análisis físico del porcentajede grano dañado por insectos y porcentajede granos quebrados. Estos análisis serealizan en los molinos y solamente enGuatemala, Costa Rica y Panamá envíanmuestras a laboratorios externos para análisismicrobiológicos u otros. En Costa Rica lafortificación se controla a través de losprocedimientos de aseguramiento de calidadque incluyen registros de cantidad depremezcla utilizada para fortificar laproducción de arroz diaria. Eventualmentetambién se envían muestras de arroz alaboratorios externos para análisis demicronutrientes.

4. Limitaciones y necesidad de asistenciafinanciera y técnica para la implemen-tación de la fortificación

El nivel de inventario de arroz varía ya ésteque depende de la producción y el acceso alas importaciones. ANAMH de Hondurasconsidera que el consumo de arroz se hamantenido constante en los últimos veinteaños, pero se ha notado un ligero descensoen el mismo.

El aumento del precio internacional del arrozy el aumento en los costos de producciónson las principales limitantes del mercado.Los molineros consideran que la principalnecesidad es la inversión técnica y financieraen los procesos de producción de arroz paramejorar la maquinaria y equipo y mejorar laeficiencia de la producción. En cuanto a lasnecesidades técnicas, se necesita capacitar

al personal en la aplicación de técnicas paracombatir enfermedades en el campo,minimizando el uso de plaguicidas. Ademásse requiere de capacitación en el usoadecuado de los abonos químicos e invertiren investigación de nuevas variedades decultivo para mejorar la producción.

La principal preocupación de los molinos dearroz relacionada con la introducción de lafortificación es el incremento en precio delarroz debido a la adición de micronutrientes,además de los costos de control de calidady análisis de laboratorio que se tendrían querealizar para el control, a lo que hay queagregar el aumento en el precio internacionaldel arroz. El informe A2Z: Rice Fortificationin Developing Countries: A Critical Review ofthe Technical and Economic Feasibility 32

indica que el aumento en precio debido a loscostos de fortificación es entre 2-4% y podríaser una limitante para la implementación deun programa masivo. Un molino enGuatemala ha calculado que el aumento enprecio del arroz sería alrededor de 6% yHonduras se considera que el análisis decostos es prioritario antes de considerar lafortificación. Según este informe, no esrecomendable la inversión en la fortificacióndel arroz con premezclas de arroz, si elconsumo de este alimento es menor a 36kg/año/persona, situación que se da en paísestales como Honduras y Guatemala. El informeindica que el aumento en costo del 2-4% enel precio del arroz por la fortificación es unalimitante para los programas de fortificaciónde arroz masivos. Se recomienda que enestos países se introduzca la fortificación dearroz de forma voluntaria para aquellosproductores que estén dispuestos a realizarla inversión.

32 A2Z/AED/USAID/IFT. Fortification in Developing Countries: A Critical Review of the Technical and Economic Feasibility. WashingtonD.C., USA. 2008. 74 p.

80

Es necesario evaluar la aceptabilidad delarroz fortificado y tomar en cuenta lasprácticas de lavado y cocción del arroz pararecomendar la premezcla más adecuada.Dependiendo del tipo de premezcla que seuse, los empaques tendrían que tener unaindicación de no lavar el arroz, o que esseguro lavarlo sin eliminar los micronutrientes.Todo esto requiere de educación a lapoblación. Por lo tanto, los molinerosconsideran que la fortificación se debeintroducir junto con una campaña educativao de mercadeo para informar y educar a lapoblación sobre la misma.

A pesar del incremento en costo y la inversióna realizar, los molineros de Nicaragua, algunosde Panamá y el molino de Guatemala estánanuentes a iniciar la fortificación. En general,el sector utiliza el financiamiento de la bancaprivada o los bancos nacionales de sus países

y para introducir la fortificación solicitansoporte para realizar la inversión, y unaposibilidad podría ser un préstamo con interésblando. Sin embargo, en el caso deNicaragua y Panamá donde se ha propuestointroducir la fortificación masiva, también esindispensable que el Estado cumpla con laparte que le toca, ya que se necesita laemisión de un reglamento para que lafortificación del arroz se implemente en elpaís. Además, se debe considerar incluir alsector en la Comisión Nacional deMicronutrientes, al igual que los productoresde azúcar, sal y harina que también fortificanalimentos de forma obligatoria.

En general, el sector solicita apoyo paraconocer la tecnología de fortificación,adquisición de equipos y capacitar al personalen el proceso y aseguramiento y control decalidad necesario.




1. Todos los países de la subregión, desdeBelice hasta Panamá, producen harinade trigo a partir de trigo importado deEstados Unidos o Canadá. Costa Rica,Guatemala, El Salvador y Hondurastambién producen harina de maíznixtamalizada donde se utiliza maíznacional o importado.

2. La industria molinera de trigo y maíz dela subregión está desarrollada y variosmolinos ya han obtenido la certificaciónde su sistema de gestión de calidad ISO9001, o del de inocuidad de alimentos,tal como HACCP, y en el caso de losmolinos de maíz, del sistema de gestiónambiental, ISO 14001.

3. La fortificación de las harinas de maíz ytrigo se realiza adecuadamente usandoel mismo procedimiento que la industriausa para agregar los aditivos depanificación a la harina de trigo. Todoshan implementado el aseguramiento ycontrol de calidad de la fortificación, y aexcepción de algunos, todos realizan laprueba de mancha para verificar el nivelde hierro en la harina fortificada. Estopermite que los niveles encontrados enlas muest ras ana l izadas seansatisfactorias y cumplan con losreglamentos de los países.

4. La producción de azúcar en los paísesde la subregión es suficiente paraabastecer las necesidades de productode la población. El tipo de azúcar que

más se consume es azúcar blancoestándar, aunque también se consumeazúcar blanco refino y azúcar morena enmenor escala. El sector azucarero destinaentre 30-85% de su producción para elconsumo del país y el resto de laproducción se exporta.

5. La fortificación de azúcar para consumodel país es obligatoria en Costa Rica, ElSalvador, Guatemala, Honduras yNicaragua. El proceso de fortificaciónestá automatizado, a excepción de 3ingenios que fortifican manualmente. Laindustria azucarera y empacadoras hanmejorado el proceso de fortificación paradisminuir la heterogeneidad de la vitaminaA en el azúcar, y los resultados devitamina A en azúcar de control de calidadde los ingenios cumplen con los nivelesexigidos en los reglamentos respectivos.

6. La calidad de la sal producida en ElSalvador, Guatemala, Honduras yNicaragua sigue siendo una limitaciónpara implementar la fortificación con flúor,y que exista en algunos países suficientesuministro de sal cruda adecuada quepueda usarse como materia prima en lasplantas lavadoras. Aunque se ha dadocapacitación en las técnicas adecuadasde producción de sal, éstas no se hanimplementado.

7. La fortificación con yodo está funcionandoen los países, y en el norte de lasubregión, el control de calidad depende

82

de las visitas que las autoridades delMinisterio/Secretaría de Salud realicen alas salinas o empacadores para verificarlos niveles de yodo y mantener laexigencia del cumplimiento con elreglamento.

8. En Belice, Centroamérica y Panamá elprocesamiento de leche está centralizadoen industrias procesadoras que seabastecen de la leche cruda producidaen el país. Existe un comerciointrarregional activo de leche fluida entrepaíses vecinos y también se consumeleche en polvo, ya sea procesada en elpaís o importada de Nueva Zelanda,Australia y Costa Rica.

9. La fortificación de la leche con vitaminaA, C, D, ácido fólico y hierro es obligatoriasolamente en Costa Rica. Sin embargo,en el resto de países se realiza lafortificación voluntaria de algunas líneasde leche pasteurizada con estosmicronutrientes como una forma paramejorar el perfil nutricional de su productoy usarlo como una estrategia demercadeo.

10. Los países de la subregión producenarroz, pero la producción nacional no essuficiente para abastecer la necesidaddel mercado nacional, la que deben

completar con la importación del grano,a excepción de Belice que se consideraautosuficiente. Honduras utiliza 85% dearroz importado, mientras que el resto depaíses varía entre 10% para Panamáhasta alrededor de 50% para Nicaragua. Las importaciones de arroz han crecidoen los últimos años y el precio del arrozse ha visto afectado no sólo por el costointernacional del arroz, sino también porel incremento en el costo de produccióndel mismo.

11. Costa Rica es el único país queactualmente está fortificando el arroz porreglamento del Ministerio de Salud. Laintroducción de la fortificación masiva dearroz se está considerando en Nicaraguay Panamá, y podría considerarse enBelice, mientras que en Guatemala, ElSalvador y Honduras podría introducirsecomo fortificación voluntaria.

12. Los molineros de arroz consideran quela principal limitante para la introducciónde la fortificación de arroz es el incrementoen el precio del grano por la inversión enequipo e insumos a realizar para fortificar.Por otro lado, desean conocer laaceptabilidad del arroz fortificado por lapoblación, y que el lanzamiento de lafortificación se realice junto con unacampaña de educación al consumidor.




1. Con base en la experiencia adquirida através de los años en relación a lafortificación del azúcar con vitamina A,variación de niveles de vitamina A bajodiferentes condiciones y su estabilidad,se recomienda que se revisen yarmonicen los criterios de fortificación delos reglamentos de cada país.

2. Se identificó que la capacitación continuaen métodos de análisis de vitamina A enazúcar, Buenas Prácticas de Manufactura,HACCP y sistemas de gestión de calidades necesaria para la mejora continua engeneral de los ingenios y empacadoras. Se recomienda darle especial énfasis ala capacitación en aseguramiento y controlde calidad de la fortificación con vitaminaA en Honduras y Nicaragua.

3. Es necesario realizar un estudio técnicosobre la fortificación del arroz, donde sedeterminen los micronutrientes a usar ylos niveles de fortificación, la estabilidadde los micronutrientes durante cocción yla aceptabilidad del arroz fortificado porla población. Este estudio incluiría

además un análisis de costos que indiqueel incremento en precio del arrozfortificado.

4. Considerando que los molineros requierende un instrumento legal para laintroducción de la fortificación masiva enNicaragua y Panamá, se recomiendatrabajar en la elaboración y revisión delreglamento de fortificación de arroz, a lavez que el trabajo técnico se realiza.

5. Algunos de los entrevistados en el sectorazucarero y la industria procesadora deleche comentaron su preocupaciónpor el exceso de micronutrientes,específicamente de vitamina A que podríaestar llegando a la población. Por otrolado, aunque muchos productos estánfortificados voluntariamente, se desconocesi realmente están agregando los nivelesde micronutrientes declarados. Serecomienda que el Ministerio/Secretaríade Salud implemente el monitoreo deestos alimentos y además, se regule lafortificación voluntaria.

84 Capacidad Instalada de la Industria

1 Ministry of Agriculture and Fisheries. Annual Report 2005. Belize. 69 pp. Consultadoen http://www.agriculture.gov.bz/PDF/Annual_report_2005.pdf.

2 Liga Agrícola e Industrial de la Caña de Azúcar. Consultado en http://www.laica.co.cr/qs.asp.

3 Comité Nacional de Productores de Azúcar (CNPA). Datos finales de producción. Zafra2007-2008. Comité Nacional de Productores de Azúcar (CNPA). Consultado enhttp://www.cnpa.com.ni/0708.pdf.

4 Dirección de Estadística y Censo de la Contraloría General de la República. EstadísticaEconómica. Industria 2005. Panamá. 2007. Consultado en:http://www.contraloria.gob.pa/dec/Publicaciones/11-08-01/323_07.pdf.

5 Informe de Inteligencia Competitiva. Ministerio de Economía. El Salvador. Diciembre,2007. 9 pp.

4 Ministerio de Salud de Nicaragua (MINSA)/UNICEF. Caracterización de la IndustriaArrocera de Nicaragua. Junio, 2006. 29 pp.

5 Asociación Nacional de Molineros (ANALMO). Estadísticas de importaciones de arroz1997-2007. Consultado en http//www.analmo.org.

Inventario de Capacidad de Análisis de los

Laboratorios para la Determinación

del Contenido de Micronutrientes en

Alimentos Fortificados y Evaluación

del Estado Nutricional

Dra. Dora Inés Mazariegos


FUNDACIÓN

PAR

ALA

ALI

MEN


OA

MÉR

ICA

YPANAMÁ

FANCAP

86 Capacidad Instalada de los Laboratorios

I. Antecedentes

II. Objetivos de La Consultoría

III. Metodologia

IV. Resultados

1. Análisis de Micronutrientes en Alimentos Fortificados

2. Evaluación Bioquímica del Estado de Micronutrientes

3. Propuesta de laboratorios de Referencia para la Región

Pag.

87

87

88

89

89

91

94



y reevaluar la capacidad instalada delaboratorios para la determinación demicronutrientes en los alimentos fortificados,y posteriormente se incluyó también el áreaclínica.

Se evaluaron las metodologías que debenrecomendarse para realizar el monitoreo dela fortificación y evaluación clínica, se realizóla evaluación presencial de la capacidadtécnica de los laboratorios, se identificaronlas necesidades de asistencia técnica de loslaboratorios existentes, se hizo la propuestade laboratorios de referencia que apoyen enel fortalecimiento de las capacidades del restode laboratorios de la región, y se presentaronlas necesidades priorizadas de asistenciatécnica para la región en el plan de asistenciafinanciera.

Los objetivos planteados al inicio de laconsultoría fueron:

1. Identificar los laboratorios actuales/potenciales en cada país y en la regiónpara el análisis del contenido demicronutrientes en alimentos fortificadosy parámetros bioquímicos de estado demicronutrientes.

2. Evaluar la capacidad técnica de análisisde los laboratorios, considerando

En el marco del Proyecto de FortificaciónCentroamericana de Alimentos con ÁcidoFólico y otros micronutrientes como un bienpúblico regional se realizó la consultoría deEvaluación de la capacidad instalada de loslaboratorios para la determinación de micronutrientes. Este proyecto regional buscafortalecer los Programas Centroamericanosde Fortificación de Alimentos. En elcomponente de Control y Vigilancia, queincluye tanto los Sistemas de Garantía yControl de Calidad de los AlimentosF o r t i f i c a d o s c o m o l a V i g i l a n c i aEpidemiológica, la capacidad analítica delaboratorios es un pilar básico para laobtención de datos confiables que permitanmonitorear el cumplimiento de la fortificacióny el impacto de la misma en la población.Se consideró necesario hacer un diagnóstico

capacidad instalada, sistemas de calidadexistentes y disponibilidad de participación.

3. Establecer las necesidades de asistenciatécnica para el anál is is de losmicronutrientes contenidos en losalimentos fortificados.

4. Identificar laboratorio(s) que puedan serconsiderados como laboratorio dereferencia en el área.

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organismos directamente responsablesdel monitoreo de los Programas deFortificación.

Los laboratorios incluidos en el inventariofueron laboratorios gubernamentalesactualmente a cargo del control de calidadde los Programas de Fortificación, laboratoriosuniversitarios o de Investigación, laboratoriosprivados, tanto de alimentos como clínicos.

Para llevar a cabo la evaluación seidentificaron los laboratorios objetivo con laayuda de los puntos focales de cada país,se les envió un formulario para ser llenadopreviamente, y se realizó una visita a loslaboratorios, donde se entrevistó a losresponsables de los análisis y se calificó unaserie de requerimientos, detallados en anexo,cuyo cumplimiento se evaluó para establecerla capacidad analítica. Entre ellos, se incluyóinfraestructura (Agua, Flujo eléctrico, Calidadde aire, Separación de espacios); Equipo,Materiales, insumos y reactivos; RecursoHumano y finalmente Sistema General deCalidad.

Capacidad Instalada de los Laboratorios

Para delimitar el alcance de la consultoría,se incluyó la evaluación de los siguientesmicronutrientes: Hierro, Zinc, Yodo, Flúor,Vitamina A, Vitaminas del complejo B(Tiamina, Niacina, Riboflavina) y Acido Fólico,agregados en azúcar; sal; harinas de trigo ode maíz; pastas; arroz; leche; atoles; sopasy consomés.

Se consideraron como criterios de inclusiónpara la evaluación:

1. Capacidad o voluntad de proveer elservicio analítico al país.

2. Capacidad analítica y capacidad instaladaprevia, en términos de volumen y calidadde las determinaciones requeridas.

3. Factibilidad de realización de lasdeterminaciones requeridas, en caso noestén montadas las metodologías.

4. Necesidad del país para fortalecer ellaboratorio considerado, sea por razonesde legislación o de pertenencia a los



1. Análisis de Micronutrientes enAlimentos Fortificados

Para cada micronutriente, se estableció unarecomendación de las determinacionesanalíticas que cada país debería estar encondiciones de realizar. Para los análisis dealimentos se consideraron tipo de alimentosque se propone fortificar, la factibilidad deimplementar la metodología, la confiabilidadde los resultados obtenidos versus lacomplejidad y costo del análisis propuesto.El listado completo de métodos se encuentraen el Cuadro 1 del Anexo. De acuerdo a losalimentos que se fortifican actualmente, seconsideró indispensable, como control de lalegislación vigente, que la capacidad paísincluya el análisis de yodo en sal, hierro enharina y vitamina A en azúcar (excepto enPanamá, donde no se está fortificando). Enadición, en Guatemala y Costa Rica se incluyóla determinación de flúor en sal. Lacomplejidad de estas cuatro determinacionesanalíticas es baja a media, y se estimó queal realizar estos análisis con regularidad setienen los indicadores necesarios para llevara cabo el control y vigilancia de los Programasde Fortificación. Por lo tanto se priorizó parala asistencia técnica a los países que nohacen dichas determinaciones, Honduras yBelice.

La capacidad analítica de los laboratoriosvisitados en Centro América se presenta enel cuadro 2. Se visitaron 28 laboratorios dealimentos (BEL, 1; COR, 5; ELS, 3; GUA, 6;HON, 6; NIC, 3; PAN, 4). En cada país se

incluyó el laboratorio nacional responsableformalmente del control de alimentos. Debidoa la descentralización, en Honduras seincluyeron 3 laboratorios regionalesadicionales al Central de Tegucigalpa, y enNicaragua, uno más, para un total de 11laboratorios públicos. Los 3 laboratorios deUniversidades, (ELS, NIC y PAN) y los 4mixtos Universidad/Gobierno de COR, haceninvestigación y venta de servicios analíticos.Dos laboratorios más son gubernamentales,se visitaron 7 laboratorios privados, y el últimoes INCAP, regional.

Se encontraron grandes diferencias encapacidad analítica e infraestructura entretodos los laboratorios visitados. Inversión enedificios diseñados para su uso específicoen análisis de alimentos (CINA y CITA enCosta Rica; FUSADES en El Salvador, LNS,Soluciones Analíticas en Guatemala; Controlde Calidad de Medicamentos en Nicaragua,MIDA en Panamá) contrasta coninstalaciones antiguas acondicionadas conmayor o menor holgura, para su uso. A pesarde las limitaciones en infraestructura ymobiliario, se constató la conciencia de losrequerimientos de calidad para los análisis,y hay participación del personal en Sistemasde Seguridad y Evaluación externa deldesempeño, como los que organizan la RILAAe INCAP. No obstante, la participación secondiciona a la condición gratuita de losprogramas, sólo en pocos laboratorios sesuscriben programas externos con costo.La mayoría de laboratorios visitados tienenel equipo y hacen análisis proximal de

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alimentos, aditivos y contaminantes, ademásde los análisis microbiológicos en alimentosy agua, que en muchos casos es el área demayor demanda de análisis. En loslaboratorios nacionales la demanda es enanálisis para registro y control de alimentos.

Tras la evaluación de la visita, se puededestacar lo siguiente (Cuadro 3). Belice esel único país donde actualmente no se realizaningún análisis. En los demás, en loslaboratorios nacionales se encontró capacidadanalítica para las determinaciones básicas,yodo en sal, vitamina A en azúcar y hierroen alimentos, en todos los países,exceptuando a Honduras. Los laboratoriosde Control de Alimentos hondureños hacenla estimación semicuantitativa de hierro yvitamina A. Se recomendó la implementaciónurgente de las metodologías cuantitativas.Se consideró indispensable asistencia técnicapara Honduras, que no está analizandocuantitativamente vitamina A y hierro. Beliceno requiere inversión monetaria pues seencontró capacidad instalada potencial ydisponibi l idad para desarrol lar lasmetodologías, a demanda de la instanciasuperior gubernamental.

Hay capacidad analítica para flúor en CostaRica y Guatemala donde la fortificación esobligatoria, y en Panamá. En Guatemala,El Salvador, Costa Rica y Panamá, se pudoencontrar adecuada oferta de los análisis porparte de laboratorios de alimentos privadoso del sector universitario. Se reportó que nolos realizan de rutina, pero tienen la capacidadanalítica para realizar los análisis, a demanda.El análisis de Vitamina A en azúcar esmetodología casi exclusiva de los laboratoriosnacionales, pues los demás reportan pocademanda y no han tenido experiencia endesarrollar el método.

En cuanto a metodologías de mayorcomplejidad, el laboratorio de referencia paradeterminación de vitamina A en alimentos,por HPLC es INCAP. Ningún otro reportóexperiencia en la determinación. CITA enCosta Rica ha determinado carotenos enalimentos.

Los laboratorios con mayor disponibilidad deequipo y complejidad en las pruebas no hanmontado los métodos de determinación devitaminas o ácido fólico en HPLC. El métodode análisis de vitaminas del complejo B podríadesarrollarse en algunos de los laboratorioscon instrumental disponible, que tienenexperiencia en el análisis de vitaminas enformulaciones de medicamentos, pero a lafecha, INCAP fue el único laboratorio visitadoque ha validado y está realizando el análisisde vitaminas del complejo B en alimentos.En cuanto a determinación de folatos, INCAPllevó a cabo capacitación del métodomicrobiológico para todos los países, perosolo está en funcionamiento en INCIENSA(Costa Rica) e INCAP. Aunque éste es elmétodo recomendado, INCAP también harealizado análisis por HPLC. A pesar quees necesario contar con un método quecuantifique el aporte de los componentesadicionales al hierro aportado por lafortificación de la harina, hasta que lacapacidad analítica de las determinacionesbásicas no esté disponible y sea realizadacon evaluación de desempeño externo, laprioridad en inversión de recursos debedirigirse hacia lograr este objetivo, y referirlos análisis a INCAP, que ya tienen lacapacidad instalada en determinación devitaminas.

En términos de inversión, los laboratoriosque tienen capacidad para las metodologíasde baja complejidad, y que son los




responsables del monitoreo de alimentosrequieren, en general, la compra de todo elequipo instrumental para desarrollar lasmetodologías de vitaminas. Al costo de uncromatógrafo líquido, que está por encimade los US $40,000 debe además sumarsecosto de capacitación, insumos y reactivos,mantenimiento preventivo y reparaciones,ninguno de los cuales es despreciable paraun laboratorios pequeño. A esto, se agregala necesidad de la presencia estable depersonal profesional con experiencia, o quese pueda capacitar. Si esta inversión solose considera para el análisis de vitaminas,no es rentable para el laboratorio ni para elpaís. aun cuando no fuera rentable, en miopinión, tampoco haría sustentable losesfuerzos regionales para establecerprogramas periódicos y continuados. Poresta razón, aparentemente en contra deapoyar a los laboratorios menos favorecidos,se recomendó el fortalecimiento delaboratorios con capacidad previamenteestablecida, es el caso de INCAP, INCIENSAy el Instituto Gorgas, para que estoslaboratorios garanticen la continuidad en lacapacidad de análisis propia y referida porlos demás países, la posibilidad de ofrecercapacitación cuando se requiera, y laactualización de metodologías.

2. Evaluación Bioquímica del Estado deMicronutrientes

En la recomendación de los análisis clínicospara evaluación de estado de micronutrientesconsideraron factibilidad de implementar lametodología, la confiabilidad de los resultadosobtenidos respecto de la complejidad delanálisis propuesto, y además el valor delparámetro evaluado como indicador de efectoen la población. La recomendación de un

solo método que sirva como indicador delefecto del programa de fortificación fue máscompleja que la selección del método deanálisis de alimentos. Para yodo, flúor yvitamina A, la determinación del propio analitoen orina para yodo y flúor y en suero paravitamina A son los indicadores de selecciónpara estudio poblacional del estado nutricionalen dichos micronutrientes. Ninguna de estasdeterminaciones es realizada de rutina enlaboratorios clínicos. El flúor no presentamayor complejidad técnica, pero los análisisde yodo urinario y vitamina A séricason determinaciones que combinanrequerimientos en química preparativa einstrumental adicionales al manejo clínicode muestras biológicas. El requerimiento deequipo instrumental de HPLC paradeterminación de vitamina A, vitaminas B óespectrofotómetro de absorción atómicapara los minerales, requieren laboratoriosbioquímicos con personal que tengaexperiencia en ambos campos, tanto el áreaclínica como la preparación e instrumentaciónquímica.

Para la evaluación hematológica, que es mássolicitada en el área médica, tanto paradiagnóstico diferencial de anemias, comopara evaluar posible efecto de la fortificacióncon hierro en mejorar el estado de hierroindividual y poblacional, es necesario másde un análisis. Si se escogió determinaciónde hemoglobina en campo, el uso del aparatoportátil Hemocue es sencillo. Pero si haydisponibilidad de laboratorio clínico, elhemograma completo ofrece un mejordiagnóstico que es indicador de un estadoindividual. Para seguir la regla de 2 de 3parámetros alterados en la evaluación delestado de hierro, se recomendó ferritina (yproteína C reactiva para eliminar valores

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falsamente elevados por inflamación einfección) y protoporfirina sérica. El listadode métodos se encuentra en el cuadro 4 delAnexo.

La capacidad analítica de los laboratoriosvisitados en Centro América se detalla en elcuadro 5, y se resume la situación por paísen el cuadro 6. Se visitaron un total de 22laboratorios clínicos y bioquímicos (BEL, 0;COR, 6; ELS, 2; GUA, 5; HON, 2; NIC, 1;PAN, 6). De estos, 9 son laboratorios delgobierno, 3 son laboratorios universitarios deinvestigación, 5 pertenecen a HospitalesNacionales (Costa Rica y Panamá), 4 sonlaboratorios clínicos privados y el último esINCAP, regional.

Consistente con la complejidad metodológica,los análisis de yodo en orina y vitamina Asérica sólo se realizan en laboratoriosespecializados. El yodo urinario se analizaen INCAP, INCIENSA y el LCRSP dePanamá. En cada uno de estos laboratoriosse ha validado el método de análisis tantopara la determinación cinética (INCAP) comopara la determinación de punto final y losanálisis están a cargo de profesionales quellevan a cabo un control de calidad internoestricto.

El análisis de vitamina A sérica se ha realizadoen INCAP y en INCIENSA. El laboratorio deAlimentos del Max Bloch, El Salvador estátrabajando para implementar la metodologíay hacerse cargo de las muestras de laencuesta nutricional de este año. Sinembargo, representa un desafío para el áreade alimentos donde se desarrollará. Seconsideró necesario recomendar unacompañamiento para el proceso devalidación. Al momento han establecidocontactos en INCAP para esto. No se

identificaron laboratorios que puedan realizarlos análisis en Honduras o Nicaragua. EnPanamá, la sección de Bioquímica delLCRSP, Gorgas, cuenta con las facilidadesnecesarias para implementar la metodologíaen caso necesario.

De modo general, se hizo la recomendaciónde, siempre que sea posible, procurar unaseparación física entre procesamiento demuestras de alimentos y muestras biológicas,debido a criterios de Calidad y Bioseguridad.La yoduria en Panamá se realiza en ellaboratorio de alimentos, y se ha procuradoun espacio aparte para la digestión. Encuanto a la determinación de vitamina A enel Salvador, no está tan clara la separación.

En cuanto a evaluación de parámetrosbioquímicos relacionados con Hierro, seencontró disponibilidad de laboratorios clínicospara realizar análisis hematológicos (véaseel cuadro 5 para detalles). Entre éstos secuentan laboratorios clínicos de hospitalespúblicos y privados, laboratorios clínicosprivados, laboratorios clínicos adscritos a losMinisterios de Salud, laboratorios deinvestigación. Los análisis de hematologíacompleta, ferritina, proteína C reactiva, folatosy vitamina B12 son análisis clínicosconsiderados de rutina, y se encontródisponibilidad de oferta, en los laboratoriosclínicos especializados que se visitaron.

Los laboratorios de investigación o docenciaen general no realizan los análisis pues si nohay una demanda de rutina del análisis, elpresupuesto de mantenimiento de los equiposy fechas de vencimiento de los reactivos sonlimitantes. Los laboratorios de INCAP eINCIENSA tienen metodologías manualespara determinación de ferritina, pero losdemás laboratorios se apoyan en kits




comerciales de inmunoensayo con sistemade detección aplicado a los equiposcomerciales donde se hacen los análisis. Elsistema de calidad determinado por el manualde los equipos es el que se utilizageneralmente. Esto les da autonomía ycapacidad de análisis a los laboratorios. Elcosto por análisis es gran ventaja sobre losmétodos manuales, pero de utilizarse, esnecesario que los Programas de Vigilancia,como clientes de este servicio, puedanestablecer requerimientos de calidad paraasegurar la confiabilidad de los resultados.Los laboratorios de los hospitales visitadostienen los equipos más modernos, perotambién la carga de trabajo más pesada, demodo que la consultora recomienda loslaboratorios clínicos privados de tamañomediano, con los cuales se puede establecerconvenio. La supervisión de calidad oestablecimiento de normas propias de calidadque se requiera que los laboratorios cumplan,deberían acordarse en conjunto con unlaboratorio de referencia asignado que lasdefina en función de los requerimientos delproyecto que demanda los análisis.

Para las determinaciones de Folatos yvitamina B12, se encontró oferta enlaboratorios de Costa Rica, Guatemala yPanamá y se mencionó para Nicaragua y ElSalvador, aunque no se pudo comprobarpersonalmente. En todos los laboratorios,el método cuenta con control de calidadinterno del equipo, y en general el laboratorioestá suscrito a un Programa de Evaluaciónexterno. La metodología se podría realizarsin problemas, sólo se requiere una puestaa punto del sistema de cadena de frío pararecepción de un volumen de muestras deencuesta, y supervisión externa que asegureel desempeño del laboratorio.

Para determinar protoporfirina eritrocitaria, laoferta fue más limitada. Los 2 laboratoriosque realizan la determinación están CostaRica (Microbiología, UCR) y Panamá (Gorgas)han implementado esta metodología a travésde proyectos regionales con OIEA. Dadoque el costo de un hematofluorímetro no esmuy alto, y su uso relativamente sencillo, serecomienda su compara para laboratoriosque ya proveen servicio especializado ennutrición, esto es INCAP e INCIENSA.

En resumen, la capacidad para evaluacióndel estado nutricional en hierro, yodo,vitaminas A, B y folatos, se encontró cubiertaen su totalidad para Costa Rica, Guatemalay Panamá. Diferentes laboratorios clínicosofrecen los análisis de hematología, folatosy B12, mientras que los análisis especializadosde yoduria, y retinol sérico sólo los realizanlos laboratorios de INCAP, INCIENSA eInst i tuto Gorgas. En términos definanciamiento, se consideró prioritaria el áreade alimentos, previo a invertir en métodosclínicos, cuya demanda no es tan frecuente,sino espaciada en periodos mayores de 2-3años, según se proyecte la evaluaciónnutricional de la población. Sin embargo lavigilancia epidemiológica es esencial, y porlas mismas razones que se recomendófortalecer los laboratorios que ya poseencapacidad analítica y la misión institucionalde apoyar la Nutrición poblacional, se solicitóapoyo financiero para los laboratoriosrecomendados de referencia. Esto es elrubro de “Fortalecimiento Institucional” quese solicitó para los tres laboratorios dereferencia. Se consideró que ésta inversiónpermitiría, a nivel regional, mantener unfortalecimiento continuo de todos los paísesen capacidad analítica básica, garantizar ladeterminación de análisis bioquímicos

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especializados que no se realizan confrecuencia y no tienen una demanda en elsector analítico privado (yoduria, vitamina Asérica) pero son cruciales en la evaluaciónnutricional.

La formación de una red de laboratoriosclínicos para evaluación de los ensayosbioquímicos específicos que interesan en laevaluación del estado nutricional conasignación de un responsable de evaluaciónde la garantía de calidad se considera lasolución para lograr capacidad país dedeterminaciones bioquímicas confiables, sinnecesidad de transporte de muestrasbiológicas a laboratorios fuera del país. Seconsidera una inversión más sustentableinvertir en fortalecer los laboratorios dereferencia para este objeto.

3. Propuesta de laboratorios deReferencia para la Región

Se concibió el proyecto de propuesta delaboratorios de referencia para el análisis demicronutrientes con el objetivo de revitalizaruna Red de Laboratorios de Micronutrientescon la cual se fortalezca y amplíe la capacidadanalítica en cada país, a través decooperación regional entre laboratorios, y semejore la calidad de los resultados producidos,a través de Programas de Evaluación Externade la Calidad en la Determinación deMicronutrientes. Se proponen las siguientesfunciones para los laboratorios:

1. Apoyo analítico directo en técnicasespec ia l i zadas de aná l is is enmicronutrientes. Esto incluye métodoscomo Yodo urinario, vitamina A enalimentos complejos o ácido fólico enalimentos. Además se considera que ellaboratorio tiene capacidad de respuesta

de análisis de micronutrientes paravolúmenes de muestras correspondientesa encuestas nutricionales.

2. Implementación y desarrollo de nuevasmetodologías de análisis a requerimientodel país o la región.

3. Supervisión para la subcontratación deanálisis clínicos en laboratoriosparticulares, asegurando los mecanismospara la obtención de resultados de altacalidad técnica.

4. Cooperación para el establecimiento decriterios técnicos relacionados conFortificación de alimentos, niveles defortificación y estudios de estabilidad enlos vehículos o impacto biológico.

5. Función de referencia para el resto delaboratorios en consultas metodológicas,bibliografía de referencia, actualizaciónde metodologías, dudas puntuales.

6. Transferencia directa de Tecnología, através de capacitación directa de personalen métodos de análisis y aplicación desistemas de garantía de calidad.

7. Coordinación conjunta de la RedCentroamericana de Laboratorios deMicronutrientes y los Programas deEvaluación Externa de la Calidad en laDeterminación de Micronutrientes.

Además de los laboratorios adscritos a losMinisterios de Salud para realizar lasdeterminaciones de micronutrientes, 3 centrostienen una participación activa y adicionalen apoyo a los Programas de Fortificación:INCAP tiene la misión de transferencia deconocimiento en todas las áreas de Nutrición




y Seguridad Alimentaria; INCIENSA y elLNCRSP tienen responsabilidad de vigilancianutricional y epidemiológica asignada por losministerios de sus países de origen. Los 3laboratorios han participado activamente endesarrollar programas de evaluación delaboratorios y han realizado capacitación paraanálisis de micronutrientes. Los profesionalesa cargo están también involucrados en lascomisiones de micronutrientes, y tienen largatrayectoria en el área analítica. La propuestapara laboratorios de referencia en el áreaincluye a los 3:

INCIENSA Centro de Referencia de Micronutrientes yCentro de Referencia en Química Clínica,Instituto Costarricense de Investigación yEnseñanza en Nutrición y Salud, Costa Rica

Dras. Thelma Alfaro Calvo y Sara Rodríguez

INCAPLaboratorios de Bioquímica Nutricional yLaboratorio de Composición de Alimentos,Instituto de Nutrición de Centro América yPanamá.

Licenciadas Carolina Martínez de Figueroay Paola Juárez

LNCRSPLaboratorio Nacional Central de Referenciaen Salud Pública, Depto. Salud Poblacional(Lab. BQ clínica y nutricional) y Depto. SaludAmbiente (Lab. Aguas, Alimentos yCosméticos) Instituto Conmemorativo Gorgas,Panamá

Dr. Markela Quinzada, Lics. Rosa Gómez yDeidamia de Mora

La propuesta de esta consultora es que cadauno de los 3 laboratorios funcione como centrode referencia para los laboratorios de lospaíses que lo requieran. Así cada país puedeacudir al laboratorio que le convenga máspor cercanía o relación, pero los 3 laboratoriosfuncionan en estrecha coordinación entreellos para brindar la asistencia. Debediscutirse esta propuesta con los laboratoriosen cuestión y llegar a acuerdos institucionalesal respecto.

Al analizar el destino de los fondos solicitados(Cuadro 7 del Anexo), destaca que la mayorparte ($90,000) es en FortalecimientoInstitucional de laboratorios de referencia.Le sigue capacitación, con $19,262,Infraestructura con $17,000 y Equipo,Materiales y Reactivos, con $12,500. Seconsideró opcional, o segunda prioridadmontos asignados a El Salvador, para mejoraruna capacidad analítica en área clínica, quese ha debilitado en el tiempo (yoduria) o seestá implementado actualmente (vitamina Asérica). El otro monto opcional es parafortalecer el laboratorio de SILAIS León, dadoque la capacidad analítica para el país existeen Managua en el CNDR. Además se ignorala política de descentralización que se puedadar en este país; y las condiciones deinfraestructura son débiles como paragarantizar una capacidad analítica sostenible.

Esttudio Estimación de la Brecha Entre el Sistema

de Vigilancia Epidemiológica Actual y el

Necesario para Asegurar la Medición de

Morbilidad por Deficiencias de

Micronutrientes y Propuestas para

mejorar los Sistemas Nacionales de

Vigilancia Epidemiológica

Dr. Jorge Rosenthal


FUNDACIÓN

PAR

ALA

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OA

MÉR

ICA

YPANAMÁ

FANCAP

98 Vigilancia Epidemiológica

I. Resumen Ejecutivo

II. Objetivos de la evaluación

III. Síntesis de las Fortalezas y Debilidades de los Programas de micronutrientes en Centroamérica

1. Fortalezas

2. Limitaciones

IV. Recomendaciones

V. Conclusiones

Pag.

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E l Plan Regional de la Inic iat ivaCentroamericana de Fortificación deAlimentos con Micronutrientes como BienPublico Regional y los programas de nutriciónde los países centroamericanos decidieronllevar a cabo una evaluación de los sistemasde vigilancia epidemiológica relacionados con

el monitoreo y la evaluación del impacto delos programas de micronutrientes. Estaevaluación tiene como propósito identificarlas necesidades de los programas nacionalestienen con el fin de fortalecer los sistemas devigilancia epidemiológica en los paísesparticipantes.

n Evaluar los sistemas de vigilanciaepidemiológica en el contexto delPrograma Regional de la IniciativaCentroamericana de Fortificación deAlimentos con Micronutrientes como unBien Publico Regional.

n Identificar las fortalezas y deficiencias delos sistemas existentes de vigilanciaepidemiológica con el fin de ayudarles agenerar información oportuna, valida yconfiable que pueda utilizarse parafortalecer los sistemas de vigilancianacionales y contribuir a la toma dedecisiones.

n Identificar los puntos comunes de lossistemas de vigilancia epidemiológicaqque permitan establecer un sistemaregional de vigilancia epidemiológica paramonitorear el impacto biológico delprograma

La metodología utilizada para evaluar elsistema de vigilancia epidemiológica estabasada en métodos epidemiológicos rápidosde evaluación que no son complejos y quepermiten su ejecución y el análisis deinformación en forma simple. El propósito esobtener información de todo el sistema desalud que tenga relación con los objetivosdel estudio. Esto incluye los servicios de salud(egresos y utilización de servicios) dehospitales, centros de salud, maternidadesy centros de atención primaria; estudiospoblacionales o especializados; estadísticasv i ta les (nac im ien tos y muer tes ) ;enfermedades de reportaje obligatorio;reportes de estudios focales especiales y/onacionales, así como de publicaciones deartículos o reportes.

Características de los Países Centroa-mericanos (población, salud y utilización deservicios de salud [incluyendo maternidades])

100

n El rango de la población viviendo enpobreza varía entre 16% en Costa Ricaa 56% en Guatemala.

l Bajo: Costa Rica 16%.

l Mediano: Belize, El Salvador yPanamá (33.5% - 38%).

l Alto: Guatemala, Honduras yNicaragua (48% - 56%).

n El rango de mortalidad infantil varía entrede 9 por 1,000 nv en Costa Rica a 28.8por 1,000 nv en Guatemala.

l Bajo: Costa Rica y Panamá (9 - 15.6por 1,000 nv).

l Mediano: El Salvador, Belice,Honduras, Nicaragua y Guatemala(9.0 - 28.8 por 1,000 nv).

n La región cuenta con una población dealrededor de 42 millones de habitantesde los cuales el 63% vive en zonasurbanas.

l La proporción de nacimientos encentros hospitalarios varía entre 45%y 90%. Los países con mas altaproporción de nacimientos enhospitales son Costa Rica y Panamá.

l El cuidado prenatal es tardío en lamayoría de los países.

n Todos los hospitales recopilan en loslibros de salas de partos informaciónbásica sobre la salud de recién nacidos.

n La mayoría de los países tienen sistemasde información sobre la salud de supoblación y en particular de mujeres enedad reproductiva y menores de 5 años.La calidad de esta información es pococonfiable en la mayoría de los países.

Vigilancia Epidemiológica



1. Fortalezas

n Existe una estructura organizativasecretarial, la cual se fundamenta en losniveles local, regional y nacional.

n Todos los países tienen como objetivodisminuir la mortalidad materna e infantil.

n La mayoría de los países tiene establecidauna red de epidemiólogos y/onutricionistas en los diversos centroshospitalarios y de salud.

n El personal esta altamente motivado.

n Todos los países tienen estructuradossistemas de flujo de información de losniveles locales a centrales.

n Casi todos los centros hospitalariosrecogen alguna información sobremalformaciones congénitas incluyendodefectos del tubo neural (DTNs).

n Costa Rica recolecta sistemáticamenteinformación sobre malformacionescongénitas incluyendo DTNs. Costa Ricat iene un s is tema de v ig i lanciaepidemiológica de los DTNs funcional yoperativo que se utiliza para evaluar elprograma de micronutrientes.

n En la mayoría de los países el sistemahospitalario recoge alguna informaciónsobre malformaciones congénitas y DTNscon las cuales se pueden iniciar sistemasde vigilancia hospitalaria.

n Nicaragua ha implementado y utiliza elSistema de Vigilancia de Nutrición (SIVIN)que recolecta información sobre impactobiológico y consumo de productosfortificados.

n Se han establecido sistemas de monitoreopara determinar niveles de yodo yVitamina A en la sal y el azúcar.

n Todos los países llevan a cabo encuestasfocales o nacionales con el fin de conocerel estado de salud de la población perono específicamente de deficiencia demicronutrientes excepto en Honduras.

n Algunos países tienen personal altamentecapacitado que pueden ser utilizado enla capacitación de mas personal en cadapaís.

n Los países quieren llevar a caboencuestas de impacto biológico de losprogramas de fortificación que sean costo-efectivas.

n Las coberturas de consumo de VitaminaA y yodo en la sal son aparentementealtas en todos los países con excepciónde Belice. Nicaragua es el único país quemide retinol y yodo a nivel poblacionaldemostrando el impacto que estosprogramas han tenido en la salud de lapoblación. Las prevalencias de nivelesbajos de retinol y de bocio se cree sonmuy bajas.


2. Limitaciones

n L a m a y o r í a d e l o s p a í s e scentroamericanos tienen informaciónlimitada para evaluar el impacto clínico ybiológico de los programas de fortificación.

n Los sistemas nacionales hospitalarios noparecen tener sistemas de recolecciónde información sistemática sobre lasmalformaciones congénitas y en especialde los DTNs.

n En la mayoría de los países los libros deregistro de las maternidades no tienenespacio para registrar la información sobreel estatus o las malformacionescongénitas del producto y/o recién nacido.

n Las encuestas nacionales de salud sellevan a cabo cada cinco años (cuandose llevan a cabo) pero estas no se utilizanen forma costo-efectiva ya que no incluyencomponentes de evaluación de losprogramas de fortificación y su impactobiológico.

n La información que se recolecta en losdiferentes niveles y sectores de salud(incluyendo hospitales) no tiene ningúnsistema de control de calidad.

n La información de recolección rutinariase publica muy tardíamente.

n El personal de los programas demicronutrientes no confía en la validezde la información publicada.

n No existen programas de educacióncontinua para capacitar al personal

medico, de salud y nutrición en los nuevosconocimientos y desarrollos tecnológicos.

n La mayoría de los programas demicronutrientes no utiliza los DTNs comoun indicador de impacto clínico en lapoblación objetivo.

n Ningún país lleva a cabo monitoreo yevaluación de sus programas demicronutrientes con excepción de CostaRica y Nicaragua.

n El personal t iene sobrecarga deactividades.

n No existen sistemas integrados dev i g i l a n c i a e p i d e m i o l ó g i c a d emicronutrientes.

n Hay l im i tada capac i tac ión enepidemiología para las personas quedesarrollan actividades de epidemiólogos.

n El Sistema de Vigilancia de Nutricióndesarrollado por INCAP hace 20 años nose ha adoptado como modelo de vigilanciaepidemiológica en la región. Es necesariodeterminar las causas de esto y evaluarsi es el método apropiado a utilizarse.

n Los programas de micronutrientes notoman un rol preponderante en laorganización y evaluación de lainformación con el fin de influenciar lasdecisiones de salud publica.

n Ningún país centroamericano incluye ensus sistemas de vigilancia epidemiológicaeventos adversos debido a ingestas altasde Vitamina A y yodo.



n Organizar en fases un sistema regionalde vigilancia epidemiológica que seavalido, confiable y oportuno que permitamonitorear y evaluar los programas demicronutrientes en la región.

n Defectos del Tubo Neural.

l Implementar en fases un sistema devig i lancia epidemiológica dem a l f o r m a c i o n e s c o n g é n i t a sobservables incluyendo los DTNs. ElCDC apoyara a los países de la regióncon un manual de vigi lanciaepidemiológica de los DTNs y deotras malformaciones congénitasobservables y fotografías para lacapacitación del personal y de losprincipales cuadros técnicos.

l Establecer programas de capacitaciónde los proveedores de salud en laidentificación de las malformacionescongénitas en especial los DTNs.

l Incluir un espacio en los libros dematernidad para el registro de lasmalformaciones congénitas y su tipo.

l Desarrollar sistemas de control decalidad de la información que serecolecta actualmente incluyendo suvalidación y confiabilidad.

n Aprovechar la experiencia de Costa Rica,del CDC y de algunos expertos en laregión para establecer un sistema activo

de vigi lancia epidemiológica demalformaciones congénitas a nivelhospitalario como primera fase de unsistema de vigilancia de micronutrientes.

n Utilizar la información para identificaráreas de riesgo (bolsones de riesgo.

n Implementar sistemas de evaluaciónpoblacionales costo-efectivos integradosa las encuestas nacionales de salud odel SIVIN (revisado) para medir impactobiológico.

l Evaluar y comparar el SIVIN con otrasmetodologías alternas en cuanto aefectividad, costo y costo-efectividad.

l Aprovechar la experiencia de CDC yde algunos expertos en la región paraestablecer un sistema activo demonitoreo y evaluación de impactobiológico a nivel poblacional.

n Implementar sistemas rápidos demonitoreo y evaluación (LQAS) de losservicios de atención primaria a la saludy/o consumo y cobertura de los programasde fortificación para identificar en formaoportuna y eficaz potenciales problemasa través de la metodología de lotes.

n Integrar y organizar la información dediferentes fuentes para presentarse a lostomadores de decisiones de políticaspublicas.


n Establecer grupos de trabajo regionalescon expertos de la región, representantesde los programas nacionales devigilancia epidemiológica, CDC y otrasorganizaciones con el fin de construir uns is tema reg iona l de v ig i lanc iaepidemiológica obligatorio aceptable ysostenible para la región

n Formalizar este sistema de vigilanciaepidemiológica en los organismosregionales y nacionales de Centroamérica

n Añadir a los sistemas de vigilanciaepidemiológica eventos adversos debidoa alta ingesta de azúcar o sal fortificadas



n Los programas de fortificación obligatoriadeben establecer programas deevaluación comprensiva de los sistemasde vigilancia epidemiológica del impactobiológico y de los DTNs necesarios paraevaluar su impacto que los programastienen en la población.

l Sugerimos que el sistema demonitoreo de malformacionescongénitas este basado inicialmenteen el monitoreo de las malformacionescongénitas observables incluyendolos DTNs.

n Para que los programas de fortificaciónobligatoria puedan demostrar laefectividad de sus intervenciones seránecesario monitorear el impacto defortificación usando indicadores comopodrían ser los niveles de folato y ferritinaen la población. También deberámonitorearse la ingesta de productosfortificados.

n El CDC puede proveer apoyo técnicodando seminarios y dar asistencia técnicaen los métodos de monitoreo y evaluaciónasí como su aplicación en los sistemasde vigilancia epidemiológica.

proyecto de fortificación centroamericana

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