proyecciÓn en mayor escala impulsada...

COMITÉ PARA EL DESARROLLO (Comité Ministerial Conjunto

de las Juntas de Gobernadores del Banco y del Fondo

para la Transferencia de Recursos Reales a los Países en Desarrollo)

DC2007-0017

28 de septiembre de 2007

PROYECCIÓN EN MAYOR ESCALA IMPULSADA POR LOS PAÍSES: EVALUACIÓN DE LOS PROGRESOS Y PROGRAMA DE ACCIÓN

Se adjunta, para la reunión del Comité para el Desarrollo del 21 de octubre de 2007, un documento de antecedentes titulado “Proyección en mayor escala impulsada por los países: Evaluación de los progresos y programa de acción”, elaborado por el personal del Banco Mundial.

* * *


26 de septiembre de 2007

Red sobre Reducción de la Pobreza y Gestión Económica Banco Mundial

ÍNDICE

Resumen.......................................................................................................................................... i

I. Introducción............................................................................................................................... 1

II. Fortalecimiento del modelo de desarrollo centrado en los países ....................................... 3 Estrategias de lucha contra la pobreza ........................................................................................ 3 Marco macroeconómico.............................................................................................................. 6 Marco institucional ..................................................................................................................... 8 Prioridades de fortalecimiento de la estrategia de país y marco institucional .......................... 10 Oportunidades de aumento de la escala .................................................................................... 11

III. Mejoras en cuanto a suministro de la ayuda ..................................................................... 16 Aumento de la ayuda para aprovechar oportunidades de aumento de la escala ....................... 16 Mayor previsibilidad de la ayuda.............................................................................................. 18 Aceleración del avance en cuanto a convergencia y armonización.......................................... 20 Mejor convergencia de los fondos mundiales y los programas de países................................. 21 Prioridades para mejorar el suministro de la ayuda .................................................................. 23

IV. Papel del Banco Mundial ..................................................................................................... 24 Respaldo para estrategias y sistemas de desarrollo nacional orientados por resultados........... 24 Mejoras cuantitativas y cualitativas de la ayuda para lograr resultados ................................... 28 Fortalecimiento de la colaboración con entidades asociadas.................................................... 31 Prioridades de respaldo del aumento de la escala adoptadas por el Banco Mundial................ 35

Bibliografía .................................................................................................................................. 37 Anexos Anexo I: Fortalecimiento del marco de ELP ................................................................................ 42 Anexo II: Evaluación del marco macroeconómico para una proyección en mayor escala .......... 55 Anexo III: Fortalecimiento de los sistemas y la capacidad institucional...................................... 70 Anexo IV: Mejorar el suministro de ayuda................................................................................... 79 Recuadros 1. Ghana: Un caso en que se justifica claramente el aumento de escala .................................... 12 2. Posibilidades de aumento de escala: Más ejemplos de países ................................................ 14 3. Promoción de hábitos de trabajo basados en resultados: Sistema de medición de resultados de AIF14 ........................................................................................................... 28 4. Ejemplos de países de coordinación conjunta del Banco Mundial y los donantes................. 31 Gráficos 1. ELP: Indicadores de progreso, por criterios y grupos de países, 2006 ..................................... 5 2. Países de ingreso bajo: Crecimiento y desempeño macroeconómico....................................... 7 3. Gestión de las políticas macroeconómicas ............................................................................... 7 4. Indicadores de movilización de ingresos .................................................................................. 7

5. Tendencias de la gestión de gobierno en los países de ingreso bajo ........................................ 9 6. La tendencia ascendente de la AOD se ha detenido ............................................................... 16 7. Gran parte de la AOD corresponde a alivio de la deuda......................................................... 16 8. Tendencias de la AOD en algunos países africanos que tienen mejor desempeño ................ 17 9. Previsibilidad de la ayuda: Algunos ejemplos de países ....................................................... 19 10. Rwanda: Distribución del financiamiento de donantes para el sector de la salud, 2005 ........ 22 Cuadros

1. Aplicaciones de la MAMS en la labor de países .................................................................... 26

SIGLAS

ACP Países de África, del Caribe y del Pacífico AEA Alianza Estratégica con África AFD Agencia Francesa de Desarrollo AIF Asociación Internacional de Fomento AOD Asistencia oficial para el desarrollo APG Apoyo presupuestario general ASD Análisis de sostenibilidad de la deuda ASDI Agencia Sueca de Cooperación Internacional para el Desarrollo BGLC Buen gobierno y lucha contra la corrupción BIRF Banco Internacional de Reconstrucción y Fomento BMD Banco multilaterales de desarrollo BPM Bienes públicos mundiales BPR Bien público regional BSG Grupo de Apoyo Presupuestario CAD Comité de Asistencia para el Desarrollo CALP Crédito de apoyo a la lucha contra la pobreza CAM Compromisos Anticipados de Mercado CDMAP Plan de acción para la gestión del desarrollo de la capacidad CE Comisión Europea COMPAS Sistema común para la evaluación del desempeño CSLP Cadre Stratégique de Lutte contre la Pauvreté DAESNU Departamento de Asuntos Económicos y Sociales de las Naciones

Unidas DEC Vicepresidencia de Economía del Desarrollo DELP Documento de estrategia de lucha contra la pobreza DFID Departamento para el Desarrollo Internacional del Reino Unido DPAP Diagnóstico de los procedimientos de adquisiciones de los países EAP Estrategia de asistencia a los países ECGF Evaluación de la capacidad de gestión financiera de los países ECLP Estrategia de crecimiento y lucha contra la pobreza EDELP Estrategia de desarrollo económico y lucha contra la pobreza EGP Estudio del gasto público ELP Estrategia de lucha contra la pobreza EPIN Evaluación de las políticas e instituciones nacionales EPLP Estrategia provisional de lucha contra la pobreza FMAM Fondo para el Medio Ambiente Mundial FMI Fondo Monetario Internacional FMLSTM Fondo Mundial de Lucha contra el SIDA, la Tuberculosis y la Malaria GAVI Alianza Global para Vacunas e Inmunización GC Grupo Consultivo GFP Gestión de las finanzas públicas GTZ Sociedad Alemana de Cooperación Técnica IED Inversión extranjera directa IFFm Servicio Financiero Internacional para la Inmunización IFI Instituciones financieras internacionales IMAD Iniciativa multilateral de alivio de la deuda INB Ingreso nacional bruto

IPC Índice de precios al consumidor IVR-EPT Iniciativa Vía Rápida de Educación para Todos MAMS Maqueta para simulación de ODM MAP Plan de Acción de Madagascar MCA Cuenta del Desafío del Milenio MCC Corporación del Desafío del Milenio MEP Memorando económico de país MID Marco Integral de Desarrollo MKUKUTA Estrategia Nacional de Crecimiento y Lucha contra la Pobreza de

Tanzanía MOPAN Red de Evaluación del Desempeño de las Organizaciones

Multilaterales MTEF Marco de gastos a mediano plazo OCDE Organización de Cooperación y Desarrollo Económicos ODM Objetivos de desarrollo del milenio OEI Oficina de Evaluación Independiente del FMI OMS Organización Mundial de la Salud ONG Organizaciones no gubernamentales ONUSIDA Programa Conjunto de las Naciones Unidas sobre el VIH/SIDA PAA Plan de Acción para África PARPA Plan de acción para la reducción de la pobreza absoluta de

Mozambique PASDEP Plan de desarrollo acelerado y sostenible para acabar con la pobreza PEFA Gasto público y rendición de cuentas financieras PIB Producto interno bruto PNUD Programa de las Naciones Unidas para el Desarrollo PPME Países pobres muy endeudados RDC República Democrática del Congo RRA Resultados, recursos y asociaciones SCLP Servicio para el crecimiento y la lucha contra la pobreza SIDA Síndrome de inmunodeficiencia adquirida SMR Sistema de medición de resultados SRAS Síndrome respiratorio agudo severo TCR Tipo de cambio real UE Unión Europea UEP Unidades de ejecución de proyectos UJAS Estrategia de Asistencia Conjunta de Uganda UNICEF Fondo de las Naciones Unidas para la Infancia USAID Agencia de los Estados Unidos para el Desarrollo Internacional VIH Virus de inmunodeficiencia humana VNA Valor neto actualizado

Resumen

1. Cinco años después de Monterrey y dos años después de Gleneagles la comunidad internacional debe dar nuevos bríos al proceso de cumplimiento de sus compromisos de incrementar la asistencia a los países en desarrollo para respaldar sus esfuerzos encaminados a acelerar el crecimiento y el avance hacia los objetivos de desarrollo del milenio (ODM). En el contexto de una arquitectura de la ayuda cada vez más complicada —denotada por la proliferación de canales de ayuda, fragmentación de las corrientes de ayuda y aumento de las modalidades de ayuda destinadas a objetivos específicos— es necesario que la comunidad internacional reitere su identificación con el modelo de desarrollo centrado en los países, basado en estrategias de desarrollo impulsadas por éstos, que constituye una plataforma esencial para que la ayuda proveniente de múltiples fuentes esté en consonancia con las prácticas y los sistemas nacionales. 2. En los últimos años las políticas y capacidades institucionales de los países en desarrollo han mejorado, lo que ha favorecido un crecimiento más sólido e importantes avances en materia de reducción de la pobreza. Esas mejoras han atraído corrientes de capital privado más caudalosas, que se han convertido en la principal fuente de financiamiento externo para los países en desarrollo más prósperos. En cambio para la mayoría de los países de ingreso bajo, la asistencia oficial para el desarrollo (AOD) sigue siendo la fuente principal. Para alcanzar los ODM esos países deben basarse en el mejor desempeño económico recientemente logrado. Deben acelerar su crecimiento y promover inversiones en servicios relacionados con los ODM, lo que requerirá una más intensa movilización de recursos internos (públicos y privados) y esfuerzos más vigorosos para atraer inversiones privadas externas. Muchos países de ingreso bajo necesitarán, asimismo, incrementos sostenidos y previsibles de la AOD. 3. Fortalecimiento del modelo de desarrollo centrado en los países. Tres dimensiones esenciales de ese modelo definen el marco estratégico y de ejecución que debe aplicar un país para obtener mejores resultados en términos de desarrollo y su eficacia como vehículo para la convergencia y armonización del respaldo de los asociados para el desarrollo: una estrategia de desarrollo impulsada por los países y orientada por resultados en que se establezcan claramente prioridades y programas; un marco macroeconómico sólido, y un marco institucional de implementación de la estrategia de país. En una amplia gama de países de ingreso bajo se ha logrado avanzar en todas esas dimensiones. A nivel de países está surgiendo un marco estratégico y de ejecución más sólido, basado en estrategias de lucha contra la pobreza (ELP) o estrategias nacionales de desarrollo equivalentes, como respaldo del aumento de la escala. No obstante, el grado de progreso varía considerablemente de un país a otro; algunos países están más dispuestos que otros a utilizar eficazmente el incremento de los recursos. 4. Si bien las necesidades y prioridades específicas difieren de un país a otro, tres ámbitos esenciales requieren medidas de parte de los países, y respaldo de sus asociados para el desarrollo, para reforzar las estrategias e instituciones nacionales y lograr un aumento de la escala de los resultados en materia de desarrollo: • ELP centradas en forma más precisa en un crecimiento más sólido, compartido, orientado por

el sector privado, con mejores diagnósticos de crecimiento y sectoriales.

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• Cálculo de costos de las ELP, fortalecimiento de los vínculos entre éstas y el presupuesto y evaluación de las hipótesis de aumento de la escala en cuanto a sus consecuencias para los marcos macroeconómico y fiscal.

• Fortalecimiento de la capacidad del sector público; en especial mejor gestión y rendición de cuentas financieras públicas y fortalecimiento del marco de evaluación de resultados, incluidos los sistemas de seguimiento, evaluación y estadísticas.

5. Oportunidades de aumento de la escala. En el informe se recomienda un enfoque diferenciado, basado en resultados, para aumentar la escala de la ayuda, vinculado con las necesidades de los países y con su disposición de utilizar eficazmente los mayores recursos obtenidos. Merced al progreso logrado por los países en cuanto a fortalecimiento de sus estrategias de desarrollo y marcos institucionales de aplicación, una amplia gama de países pueden absorber en forma productiva la mayor ayuda obtenida, con montos y modalidades adaptados a sus circunstancias. Además, la creciente atención dedicada a los bienes públicos mundiales y regionales crea posibilidades de aumento de la escala de respaldo. • Varios países han obtenido sólidos resultados; por lo general se trata de países que aplican

ELP de segunda generación (ELP II), en que el fortalecimiento del marco estratégico e institucional ha avanzado en medida suficiente como para que se justifique el cumplimiento temprano de los compromisos de Gleneagles. Además, se les puede proporcionar una mayor proporción de la ayuda, en forma de apoyo presupuestario. Burkina Faso, Ghana, Madagascar, Mozambique, Rwanda, Tanzanía y Viet Nam son algunos ejemplos1.

• Existe margen para incrementar la ayuda en muchos países que aplican ELP de primera generación (ELP I), inicialmente en forma moderada, pero alcanzando mayores volúmenes a través de un proceso de acumulación a medida que aumenta la capacidad de absorción de esos países. En ellos, los programas de ayuda podrían comprender una combinación de modalidades tales como apoyo presupuestario, proyectos de inversiones, incluidos enfoques sectoriales amplios y asistencia técnica, según las circunstancias específicas del país. Son ejemplos Armenia, Bangladesh, Honduras, Malí y la República Kirguisa.

• Los Estados frágiles, especialmente los que salen de un conflicto y los países que han vuelto a participar en programas, también ofrecen posibilidades de incrementos selectivos, claramente centrados y según una secuencia cuidadosamente diseñada de la asistencia para proyectos y programas adaptados a la menor solidez del contexto de su gestión de gobierno. Son ejemplos de Estados frágiles que ofrecen posibilidades de aumento del respaldo Haití, Liberia y la República Centroafricana.

• Las inversiones en bienes públicos mundiales y regionales representarán un vehículo cada vez más importante para aumentar la escala de la ayuda a los países en desarrollo. Son ámbitos promisorios, a esos efectos, los de la energía limpia, la adaptación al cambio climático, las iniciativas de infraestructura regional y las de asistencia para el comercio. La adopción de estrategias de desarrollo y marcos de ejecución más sólidos pone a los países en mejores condiciones para insertar esas mayores inversiones en sus programas nacionales.

1 La identificación de países, en este informe, a los efectos del aumento de la escala de la ayuda, tiene carácter de ejemplo; no se trata de una lista exhaustiva, ya que también otros países están logrando mejorar su capacidad de utilización eficaz de los mayores recursos obtenidos.

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6. Mejoras en cuanto a suministro de la ayuda. Desde el punto de vista de la oferta de ayuda se ha logrado incrementar su cantidad y calidad, pero en términos globales el progreso es lento y desparejo. Tanto el total de la ayuda como la ayuda que se otorga a África al sur del Sahara han aumentado, pero a un ritmo francamente más lento del necesario para alcanzar los compromisos de Gleneagles. Además, la tendencia al aumento de la AOD cesó en 2006. En gran medida, el reciente aumento de la ayuda ha correspondido a alivio de la deuda. Ha sido relativamente escaso el destinado a programas de desarrollo básicos, es decir los de ayuda para programas y proyectos. En promedio, ha sido mayor el incremento de la ayuda para países que han obtenido mejores resultados y demostrado su capacidad de utilizar eficazmente los recursos adicionales obtenidos. Es lo que sucede con algunos países del grupo de ELP-II que han logrado buenos resultados, como Ghana, Madagascar y Rwanda en África, y Viet Nam en Asia oriental. No obstante, los incrementos de la ayuda otorgada hasta ahora aun a los países que ofrecen posibilidades de firme aumento de la escala habitualmente distan mucho de lo que esos países necesitan y pueden utilizar eficazmente. Se ha logrado cierta mejora en cuanto a previsibilidad de la ayuda, pero el nivel medio de previsibilidad sigue siendo bajo. 7. En conjunto, se ha logrado cierto progreso alentador en cuanto a la aplicación de la Declaración de París. No obstante, a la vez que se logran avances en el programa de convergencia y armonización de la ayuda, la cambiante arquitectura de la ayuda plantea nuevos desafíos en cuanto a la eficacia de la ayuda. Los fondos mundiales y verticales atraen a sus ámbitos de enfoque una atención y recursos que mucho se necesitan, y revisten creciente importancia como fuentes de financiamiento para bienes públicos mundiales (BPM), pero su impacto en materia de desarrollo dependerá de la eficacia con que se alineen e integren en programas de países. Se trata de un tema especialmente importante en materia de salud. Análogamente, los valiosos recursos adicionales proporcionados por los nuevos donantes bilaterales emergentes serán tanto más eficaces cuanto más estén en consonancia con los principios de convergencia y armonización de la Declaración de París. 8. Las referidas tendencias sobre cantidad y calidad de la ayuda llevan a pensar en las siguientes prioridades futuras para el suministro de la ayuda: • Suministro basado en compromisos de aumento de la ayuda a través de una respuesta más

firme de los donantes a las oportunidades de aumento de la escala que existen en algunos países —los que obtienen mejores resultados y poseen un historial sostenido de reforma y mejor desempeño económico, y algunos Estados frágiles, en especial los que salen de un conflicto y los países que han vuelto a participar en programas— y en relación con bienes públicos mundiales y regionales esenciales.

• Mayor previsibilidad de la ayuda a través de mecanismos que amplíen el horizonte cronológico de los compromisos de ayuda y establezcan normas claras de calificación y desembolso: la reciente propuesta de la Comisión Europea con respecto a los ”Contratos de Objetivos de Desarrollo del Milenio” representa un paso por la senda apropiada.

• Mayor coherencia del suministro de la ayuda en el contexto de la cambiante arquitectura de la ayuda, utilizando las ELP como el instrumento básico para lograr una convergencia estratégica del financiamiento proveniente de diferentes fuentes —incluidos fondos verticales, nuevos donantes bilaterales y fundaciones privadas— con prioridades de

- iv -

desarrollo de países y los principios de la Declaración de París para armonizar el suministro de la ayuda.

9. Papel del Banco Mundial. Dado su mandato con respecto al desarrollo mundial, el hecho de que sus servicios tienen componentes de financiamiento, saber y coordinación, y la estrecha relación que mantiene con los receptores de asistencia y con los donantes, el Banco debe cumplir un papel esencial dando apoyo al programa de aumento de la escala, basado en un sólido modelo de desarrollo nacional. En visión prospectiva se perciben tres prioridades estratégicas: • Fortalecer las estrategias y sistemas de países, para ayudar a éstos a absorber y utilizar

eficazmente corrientes de ayuda de mayor escala. Son ámbitos de acción prioritarios, a este respecto, el fortalecimiento del apoyo analítico a las ELP, especialmente en diagnósticos de crecimiento, estrategias de solidificación del análisis en sectores esenciales y evaluación de hipótesis de aumento de la escala, y mejor asistencia técnica y financiera para los países, con fines de fortalecimiento institucional, especialmente en materia de gestión de las finanzas públicas y evaluación de resultados.

• Promover la coherencia en el suministro de la ayuda, utilizando la función de coordinación y convocatoria del Banco para crear una plataforma de mejor convergencia y armonización de la ayuda. Los siguientes son ámbitos de acción prioritarios: seguir avanzando en el proceso de resultados, recursos y asociaciones (RRA), para fortalecer la coordinación de la ayuda a través de más temprana participación de países y donantes y un enfoque más preciso en resultados y responsabilidad mutua; enlace más sistemático con fondos verticales, nuevos donantes bilaterales y fundaciones privadas, para respaldar la inserción de sus programas en las estrategias de países y los mecanismos de coordinación de los donantes y lograr que el financiamiento de todas las fuentes sea compatible con la sostenibilidad de la deuda del país (el marco de sostenibilidad de la deuda conjunto del Banco y el Fondo es un instrumento esencial a esos fines); y promover consenso en torno a enfoques de manejo de asuntos mundiales y regionales y ayudar a los países y a los donantes a incorporar las medidas acordadas en las estrategias nacionales de desarrollo.

• Reforzar asociaciones para una participación más sólida a nivel nacional y mundial: con el FMI con respecto a las dimensiones macroeconómicas del aumento de la escala y, en forma más amplia, una mejor colaboración en la labor de los países de ingreso bajo en el seguimiento del Informe Malan; con el CAD-OCDE, la CE y donantes bilaterales en cuanto a la aplicación de la Declaración de París y el proceso de RRA; con los bancos regionales de desarrollo, especialmente el Banco Africano de Desarrollo en cuanto a la aplicación del Plan de Acción para África; y con el sistema de las Naciones Unidas, especialmente en la labor realizada con Estados frágiles.

10. La capacidad del Banco de cumplir su función esencial en cuanto a fortalecimiento del modelo de desarrollo centrado en los países y establecer una plataforma que promueva la eficacia de la ayuda y la integración de programas de desarrollo mundiales y regionales depende de la solidez de la AIF. Por lo tanto, lograr que la reposición de los recursos de AIF15 posea un grado de solidez similar es un componente esencial del más amplio esfuerzo encaminado a aumentar la escala de los resultados en términos de desarrollo y los recursos de respaldo en países de ingreso bajo.

- v -

11. Temas para el debate. Se recomienda al Comité para el Desarrollo debatir los siguientes temas: • ¿Cuáles creen los Ministros que son los ámbitos clave en que los países tendrían que adoptar

medidas para reforzar las estrategias de países y su capacidad de aumentar la escala de los resultados en materia de desarrollo?

• ¿Comparten los Ministros la evaluación contenida en el informe, según la cual existe una amplia gama de países que pueden absorber en forma productiva un mayor volumen de ayuda, con montos y modalidades adaptadas a sus circunstancias? ¿Qué dificultades se oponen al aumento de la escala desde el punto de vista de los donantes, y cómo enfrentarlas?

• ¿Cuáles son, a juicio de los Ministros, las dificultades clave que es preciso superar para mejorar el suministro de asistencia? ¿Cómo lograr que la ayuda sea más previsible? ¿Cómo lograr coherencia, en materia de entrega de la ayuda, en la cada vez más compleja arquitectura de esta última’

• ¿Los Ministros creen acertados los objetivos recomendados al Banco como respaldo del programa de aumento de la escala? ¿Qué medidas consideran como prioridades especialmente altas? ¿Coinciden en la decisiva importancia de una fuerte reposición de los recursos de AIF15 como garantía de la eficacia y la coherencia del programa global de ayuda?

I. Introducción

1. En las Cumbres de Gleneagles y del Milenio +5 de las Naciones Unidas, dos años atrás, la comunidad internacional, basándose en el Consenso de Monterrey, se comprometió a incrementar sustancialmente el respaldo para los países que estén estableciendo políticas y capacidades para aumentar la escala de los resultados en materia de desarrollo. En el marco de esos compromisos se previó centrar la atención especialmente en África, con el objetivo de duplicar la ayuda a más tardar en 2010. El modelo de desarrollo centrado en los países, basado en estrategias de crecimiento y lucha contra la pobreza orientadas por resultados, se concibió como el principal vehículo para aumentar la escala a fin de acelerar el avance hacia los objetivos de desarrollo del milenio (ODM) y resultados conexos. Los donantes se comprometieron a hacer converger y armonizar su apoyo en función de estrategias orientadas por los países, de modo de fortalecer, en lugar de debilitar, los sistemas internos. El enfoque centrado en los países para el aumento de la escala de la asistencia para el desarrollo otorgada a países pobres ha sido respaldado en sucesivos comunicados del Comité para el Desarrollo2. Más recientemente, los compromisos de Gleneagles se reafirmaron en la Cumbre del G-8 de 2007, en Heiligendamm.

2. Transcurridos cinco años desde el Consenso de Monterrey, los países en desarrollo han logrado importantes avances en cuanto al fortalecimiento de las estrategias, políticas e instituciones en que se basa su desarrollo, pero el progreso ha sido desigual, y sigue siendo bastante difícil vincular eficazmente las estrategias con los marcos operativos. Aunque también los donantes han dado pasos importantes para mejorar la calidad de la ayuda, subsisten problemas importantes en cuanto a previsibilidad de la ayuda. Además, el proceso de aumento del volumen de la ayuda que se inició en 2003, estimulado en gran medida por el alivio de la deuda, cesó el año pasado.

3. Los logros en cuanto a aumento de la escala han sido lentos, y las necesidades de ayuda siguen siendo cuantiosas. El crecimiento económico mundial de amplia base que comenzó en 2000 ha dado lugar a instancias de notable reducción de la pobreza, y las metas de los ODM han contribuido a estimular una ampliación más acelerada de los servicios de salud y educación básicos. No obstante, esas mejoras no obstan a que casi mil millones de personas sigan padeciendo una pobreza extrema. La mayor parte de las regiones en desarrollo no van en camino de alcanzar los ODM relacionados con la salud —reducción de la mortalidad infantil y materna— y en el caso de África al sur del Sahara esa aseveración es válida para todos los ODM3.

4. El contexto de aumento de la escala ha evolucionado en aspectos importantes tras el Consenso de Monterrey, debido a modificaciones de la arquitectura mundial de la ayuda. Los fondos mundiales con fines especiales en que se utilizan enfoques verticales para el suministro de la ayuda con financiamiento directo de actividades especializadas en los países —por ejemplo lucha contra una enfermedad importante, como el VIH/SIDA— revisten creciente importancia en el total de las corrientes de ayuda. La vinculación entre la ayuda de fuentes bilaterales para fines específicos tiende a hacerse más estrecha. Además ha aumentado el número de las fuentes de ayuda, en cuyo contexto varios países de ingreso mediano se han convertido en donantes

2 Véase, por ejemplo, Banco Mundial y FMI, 2007a. 3 En Banco Mundial, 2007e, se encontrará información adicional sobre el avance hacia la consecución de los ODM.

2

importantes, pero que en muchos casos operan fuera de los mecanismos de coordinación de la ayuda utilizados por donantes tradicionales. Las corrientes de fundaciones privadas han adquirido también mayor importancia. Esa evolución ha dado una mucho mayor complejidad a la arquitectura de la ayuda, fenómeno caracterizado por la proliferación de los canales de ayuda, la fragmentación de las corrientes de ayuda y la consignación de fondos para fines determinados. El surgimiento de nuevas fuentes de ayuda trae consigo la perspectiva de muy necesarios incrementos de corrientes de ayuda que los países necesitan imperiosamente para incrementar sus esfuerzos para alcanzar los ODM, pero también plantea nuevos desafíos en cuanto a eficacia de la ayuda y a la consecución, a través del aumento de la escala de la ayuda, de los objetivos de desarrollo deseados a nivel nacional4.

5. Para lograr un aumento efectivo de la escala es preciso asimismo superar el desafío que implica reconciliar los múltiples objetivos inherentes al suministro de la ayuda. Dada la economía política de la ayuda en los países donantes, los donantes sienten la necesidad de demostrar que la ayuda genera resultados rápidamente y en forma visible, en tanto que el enfoque de un desarrollo centrado en los países requiere compromisos de mediano a largo plazo para la creación de capacidad e instituciones. Análogamente, las preocupaciones con respecto a la capacidad de absorción indican la necesidad de aumentar la escala primero en los países de mejor desempeño, pese a que en los Estados frágiles existe fuerte interés en obtener mayor respaldo, lo que plantea graves riesgos, aunque también promete grandes beneficios.

6. En este contexto, en el informe se evalúa el avance en el logro de los objetivos de aumento de la escala y se destacan los principales desafíos y prioridades futuros. El análisis se centra en los países de bajo ingreso; en especial en los de África al sur del Sahara. Pese al pronunciado aumento de la afluencia de capital privado a los países en desarrollo, la asistencia oficial para el desarrollo (AOD) sigue siendo la principal fuente de financiamiento externo para la mayoría de los países de ingreso bajo. En África al sur del Sahara, región a la que pertenece la mayoría de esos países, las corrientes oficiales representan, en promedio, alrededor de los dos tercios de la afluencia de capital. La AOD también influye, pero en menor medida, en los países de ingreso mediano, como agente catalizador de reformas, para respaldar los esfuerzos encaminados a hacer frente al problema de la concentración de la pobreza, ayudar a contrarrestar perturbaciones negativas y dar respaldo a bienes públicos mundiales. Los temas referentes a los países de ingreso mediano se consideran en un documento independiente5.

7. En el cuerpo principal del informe se presenta una breve síntesis del análisis y de los principales mensajes; los detalles del análisis de respaldo se presentan en anexos6. En la sección II se pasa revista a los logros que se están alcanzando a nivel nacional en cuanto a fortalecimiento del modelo de desarrollo centrado en los países. En la sección III se procura establecer en qué medida están respondiendo los donantes, en cuanto a suministro de más y mejor ayuda, al avance que están logrando los países en cuanto a aprovechamiento de sus

4 En AIF 2007b, se analiza en forma más completa el fenómeno de la cambiante arquitectura de la ayuda y sus consecuencias. 5 Véase Banco Mundial, 2007k. 6 El análisis se basa también en varios informes recientes preparados para AIF15 y el Comité para el Desarrollo sobre la arquitectura internacional de la ayuda, el modelo centrado en los países, la convergencia y la armonización de la ayuda, los bienes públicos mundiales y los Estados frágiles: véase AIF, 2007a, 2007b, 2007c, y Banco Mundial, 2007c.

3

posibilidades de aumentar la escala. En la sección IV se extraen consecuencias en cuanto al papel que puede cumplir el Banco Mundial, operando con entidades asociadas, para respaldar el programa de aumento de la escala.

II. Fortalecimiento del modelo de desarrollo centrado en los países

8. La cambiante arquitectura de la ayuda ha hecho que el modelo de desarrollo centrado en los países revista aún más importancia desde el punto de vista de la eficacia de la ayuda, ya que brinda una plataforma esencial para hacer confluir la ayuda de múltiples fuentes, incluidos fondos verticales y fundaciones privadas, con prioridades y sistemas nacionales. Es esencial contar con un marco estratégico sólido, orientado por el país, para que las diferentes modalidades de la ayuda se complementen mutuamente para respaldar la consecución de los objetivos de desarrollo de un país. Haciendo de las intervenciones a más corto plazo un componente de las estrategias de mediano a largo plazo, el modelo de desarrollo centrado en los países puede contribuir a disipar la tensión entre logro de resultados inmediatos y respaldo para objetivos de desarrollo a más largo plazo. Aun en los Estados frágiles en una etapa incipiente de desarrollo estratégico e institucional, se requiere cierto marco de integración a nivel nacional como garantía de coherencia del respaldo de los donantes. En gran medida, el creciente número de objetivos relativos a bienes públicos mundiales y regionales, tales como la preservación del medio ambiente, implica también la inclusión de intervenciones y del respaldo conexo en estrategias y sistemas nacionales7

9. Fortalecer un modelo de desarrollo centrado en los países constituye, por lo tanto, un aspecto medular de los objetivos de aumento de la escala. En el presente informe se pasa revista al progreso logrado en relación con tres dimensiones esenciales de ese modelo, que definen la solidez del marco estratégico y de ejecución de un país para aumentar la escala de los resultados en términos de desarrollo y su eficacia como vehículo para la convergencia y la armonización del respaldo de las entidades asociadas:

• una estrategia de desarrollo impulsada por los países y orientada a resultados, que establezca claros objetivos y prioridades, así como políticas y programas para su consecución;

• un marco macroeconómico sólido; • un marco institucional apto para respaldar la ejecución de la estrategia de país.

10. El análisis revela avances en todas esas dimensiones en una amplia gama de países de ingreso bajo. A nivel nacional está surgiendo un marco estratégico y de ejecución más sólido para dar respaldo al aumento de la escala, aunque naturalmente el avance varía de un país a otro: algunos países están más dispuestos que otros a utilizar eficazmente los mayores recursos obtenidos para aumentar la escala de los resultados en términos de desarrollo.

Estrategias de lucha contra la pobreza

11. El marco estratégico de desarrollo se ha reforzado, lográndose avances en cuanto a las estrategias de lucha contra la pobreza (ELP). En julio de 2007, 62 países estaban ejecutando ELP

7 Véase Banco Mundial, 2007c.

4

o ELP provisionales, 22 de ellos estaban ejecutando su segunda ELP. De los 21 Estados frágiles que han establecido mecanismos de ELP, cuatro tienen una ELP-II, diez una ELP-I y siete una ELP provisional o una matriz de resultados para países en transición. Se han logrado mejoras en cuanto a calidad y eficacia operativa de las ELP, especialmente en los países que están aplicando una ELP de segunda generación (ELP-II).

12. En los últimos cinco años los países han logrado fortalecer significativamente sus estrategias de lucha contra la pobreza (o estrategias nacionales de desarrollo equivalentes). En el proceso de seguimiento de la Declaración de París, puesto en marcha en 2005, se evalúa el avance hacia la creación de marcos estratégicos basados en pruebas —que constituyen la base de la iniciativa de las ELP— conforme a dos amplias medidas: el Indicador 1 —que señala la medida en que los países cuentan con estrategias operativas— y el Indicador 11, la solidez de los marcos orientados a resultados8. En las evaluaciones del Banco Mundial se menciona el incremento —de la mitad en 2001 a cuatro quintos en 2006— de la proporción de los países con ELP que disponen de una estrategia de desarrollo operativa fuertemente desarrollada o han avanzado en forma considerable hacia el establecimiento de una de ellas. La proporción de los países que han logrado un avance similar hacia el objetivo de preparar un marco orientado a resultados pasó de un quinto a casi dos tercios en el mismo marco cronológico. Los países con ELP-II son los que han logrado avances más señalados9.

13. Los Indicadores 1 y 11 del proceso de seguimiento de la Declaración de París se basan en varios subindicadores, cuatro de los cuales se presentan en el Gráfico 1, infra10. El progreso es especialmente sólido en cuanto a creación de marcos estratégicos unificados con prioridades y secuencias claramente definidas. La mayoría de los países con ELP-II han logrado estándares satisfactorios en cuanto a la creación de estrategias unificadas y adecuadamente priorizadas, en tanto que la gran mayoría de los países con ELP-I también han puesto de manifiesto un importante avance incremental. Asimismo se han logrado mejoras en algunos países con ELP en cuanto a la vinculación de ésta con el presupuesto y el marco de gastos a mediano plazo y en lo que atañe al fortalecimiento de los sistemas de seguimiento y evaluación (SyE). No obstante, en promedio, el avance en cuanto a esas dimensiones institucionales ha sido menor. Tan sólo en alrededor del 25% de los países con ELP-II (incluidos Rwanda, Tanzanía, Uganda y Zambia) se han establecido vínculos considerables entre sus ELP y el marco presupuestario. Mozambique, Tanzanía y Uganda figuran entre los países que, en proporción menor de un quinto, cuentan con ELP-II cuyos sistemas de seguimiento y evaluación de nivel nacional pueden considerarse, en gran medida, desarrollados. 8 En el Anexo 1 aparece un análisis más completo del avance, a nivel de países, en la preparación y ejecución de las ELP. 9 En Banco Mundial, 2007h, aparecen detalles adicionales. 10 En los gráficos que aparecen en el presente informe, el grupo de países con ELP-II comprende 18 países (Benin, Bolivia, Bosnia y Herzegovina, Burkina Faso, Etiopía, Ghana, Madagascar, Malawi, Mauritania, Mozambique, Nicaragua, Rwanda, Senegal, Tanzanía, Uganda, Viet Nam, Yemen y Zambia); el grupo de países con ELP-I es de 22 países (Albania, Armenia, Azerbaiyán, Bangladesh, Bhután, Cabo Verde, Camerún, Dominica, Georgia, Guyana, Honduras, Kenya, Lesotho, Malí, Moldova, Mongolia, Nepal, Níger, Pakistán, República Kirguisa, Serbia y Sri Lanka), y el grupo de Estados frágiles está formado por 21 países (Afganistán, Burundi, Camboya, Chad, Congo, República del, Congo, República Democrática del, Cote d'Ivoire, Djibouti, Gambia, Guinea, Guinea-Bissau, Haití, Liberia, Nigeria, República Centroafricana, República Democrática Popular LAO, Santo Tomé y Príncipe, Sierra Leona, Sudán, Tayikistán y Timor-Leste) que han establecido algún mecanismo de ELP (una ELP, una ELP provisional o una matriz de resultados para países en transición).

5

Gráfico 1. ELP: Indicadores de progreso, por criterios y grupos de países, 2006

5% 4% 5% 5% 8%

38%

4%

33%

12%

21%

71%

25%

67%

35%

88% 57%

29%

92%

57%

65%

75%

24%

82%

71%

29%

65%

4% 5%

71%

4% 5%

24% 18% 4%

0% 10% 20% 30% 40% 50% 60% 70% 80% 90%

100%

ELP-II ELP-I Estados frágiles

ELP-II ELP-I Estadosfrágiles



Débiles marcos de ELP Base para el mejoram. de los marcos de ELP Importantes mejoras incrementales Marcos de ELP en gran medida desarrollados

Marco estratégico unificado

Prioridades y secuencia

ELP y MTEF/Vínculos presupuestarios

Sistemas de SyM

Fuente: Banco Mundial. 2007h.

14. Establecer sólidos lazos entre la ELP y el presupuesto representa un objetivo difícil de alcanzar desde el punto de vista institucional. Los inconvenientes que refleja el Gráfico 1 obedecen en parte a las imperfecciones del presupuesto mismo, especialmente en las esferas de ejecución e información11. La escasa previsibilidad de la ayuda y de los mecanismos de financiamiento extrapresupuestarios suele agravar las dificultades que implica la creación de presupuestos y marcos del gasto a mediano plazo confiables vinculados con la ELP. Las exitosas experiencias en cuanto a creación de vínculos más sólidos entre la ELP y sistemas nacionales clave pone de manifiesto la importancia de basarse en procesos existentes y en la identificación de los países con los objetivos de reforma12.

15. Disponer de marcos de evaluación de resultados adecuadamente definidos, vinculados con sistemas nacionales de seguimiento, evaluación y estadísticas, es esencial para una utilización eficaz de los recursos. En los últimos años, centrando la atención en mayor medida en una gestión orientada a los resultados, los países han avanzado en el establecimiento de marcos de información y evaluación orientados a resultados que permitan realizar el seguimiento del progreso logrado en relación con dimensiones esenciales de las estrategias de desarrollo nacionales y sectoriales13. En Uganda, por ejemplo, la presión interna en favor de un proceso de adopción de decisiones basado en pruebas fue el agente catalizador del establecimiento del sistema nacional de seguimiento. En el sistema nacional se integran varios sistemas institucionales para realizar el seguimiento del progreso en la ELP. En Burkina Faso, el Ministerio de Finanzas consolida regularmente los resultados de las regiones y sectores para darlos a conocer al Parlamento y otras entidades gubernamentales y no gubernamentales. No obstante, el logro de un avance de amplia base para la creación de marcos nacionales de seguimiento y evaluación sigue estando restringido por la fragmentación institucional y una

11 FMI, 2007b. 12 Vase Wilhelm y Krause. 2007, y Bedi y otros, 2006. 13 En Banco Mundial, 2006a, aparecen detalles adicionales.

6

escasa capacidad, especialmente en los sistemas estadísticos, y por la ausencia de detalles operativos en muchas ELP.

16. En tanto que en las ELP de primera generación se tendía a centrar la atención en forma clara en los sectores sociales, en las de segunda generación se considera en forma más amplia el crecimiento económico y el desarrollo del sector privado. Por ejemplo, promover la competitividad del sector privado y estimular el crecimiento son pilares centrales de las ELP de segunda generación en Bosnia y Herzegovina, Ghana, Mozambique, Nicaragua, Tanzanía y Viet Nam. Mejorar el clima para la inversión privada constituye, cada vez en mayor medida, uno de los ámbitos esenciales en que se hace hincapié en los programas de reforma nacionales, y el avance se refleja en el mejoramiento de los indicadores de la política para el sector privado y el marco institucional en una amplia gama de países de ingreso bajo14. A medida que las ELP de segunda generación se integran más profundamente en los procesos nacionales de planificación, en ellas se han comenzado asimismo a introducir visiones del desarrollo a más largo plazo, vinculándose los objetivos de las ELP a mediano plazo con objetivos a más largo plazo de crecimiento sostenido y consecución de los ODM. La articulación de objetivos claros y priorizados para un crecimiento más vigoroso y compartido se ve dificultada, sin embargo, por insuficientes diagnósticos del crecimiento y análisis sectoriales. La falta de análisis de respaldo dificulta asimismo el cálculo de los costos de la estrategia de desarrollo y la evaluación de las consecuencias, en cuanto a recursos y efectos macroeconómicos, de las alternativas de aumento de escala para alcanzar objetivos a más largo plazo, como los ODM.

Marco macroeconómico

17. El desempeño macroeconómico de los países en desarrollo ha mejorado considerablemente en los últimos años. El ritmo de crecimiento se ha acelerado, se ha moderado la inflación y se han reducido los déficit fiscales (en el Gráfico 2 aparecen indicadores clave para países de ingreso bajo). Si bien las mejoras en cuanto a desempeño macroeconómico no coinciden en los diferentes países, el fenómeno adquiere una base cada vez más amplia. África al sur del Sahara, confinada durante largo tiempo en un contexto de atonía del crecimiento, participa también en el proceso de aceleración de ese parámetro. Veinte países de la región han logrado una tasa media de crecimiento del PIB de más del 5% en los últimos cinco años. Los mejores resultados alcanzados por los países de ingreso bajo han dado lugar asimismo a una reducción considerable de la carga de su deuda, en primer lugar a través de la Iniciativa para los PPME y más recientemente a través de la Iniciativa multilateral de alivio de la deuda (IMAD).

18. La aceleración del crecimiento y las mejoras en cuanto a estabilidad financiera están apuntaladas por una mejor gestión de la política macroeconómica. Dentro del grupo de países de ingreso bajo, los países que han preparado y están ejecutando ELP logran, en promedio, un puntaje más alto, en cuanto a gestión macroeconómica, en la evaluación de las políticas e instituciones nacionales (EPIN) (Gráfico 3)15. También en la mayoría de los Estados frágiles la gestión macroeconómica tiende a mejorar. Será importante seguir aplicando políticas macroeconómicas bien concebidas para aprovechar esos logros.

14 Véase Banco Mundial, 2006d y 2007e. 15 Los puntajes de la evaluación de las políticas e instituciones nacionales (EPIN) son preparados por funcionarios del Banco, y su gama está comprendida entre un mínimo de 1 y un máximo de 6.

7

Gráfico 2. Países de ingreso bajo: Crecimiento y desempeño macroeconómico

Nota: Las cifras correspondientes a 2006 son estimaciones del personal. Fuente: Base de datos del FMI y el Banco Mundial.

Gráfico 3. Gestión de las políticas

macroeconómicas

2,75 2,95 3,15 3,35 3,55 3,75 3,95 4,15 4,35

Países de ingreso bajo

Países con ELP Estados frágiles

2001 2006 Puntajes de las EPIN S

Nota: Los puntajes expuestos son promedios de tres criterios de la EPIN: gestión macroeconómica, política fiscal, y política de deuda. Fuente: Base de datos de las EPIN del Banco Mundial.

Gráfico 4. Indicadores de movilización de ingresos

2,50

2,70

2,90

3,10

3,30

3,50

3,70

3,90

4,10

4,30


Países con ELP Estados frágiles

2001 2006 Puntajes de las EPIN

Fuente: Base de datos de las EPIN del Banco Mundial.

19. Los países se están esforzando también en fortalecer la movilización de ingresos internos. En promedio han mejorado los puntajes de la EPIN referentes a movilización de ingresos en los países de ingreso bajo; la tendencia es más pronunciada en los países con ELP (Gráfico 4). Una movilización más activa del ingreso interno es importante para obtener recursos adicionales para respaldar el desarrollo hoy, y como sustento de una más prolongada sostenibilidad fiscal y de la deuda. Aun en el caso de los países que poseen acceso sustancial a financiamiento mediante deuda, se debe tratar de aprovechar las posibilidades de incrementar el ingreso fiscal y utilizar esos recursos de manera eficiente, para que no se genere una fuerte y continua dependencia de la ayuda.

-2 -1 0 1 2 3 4 5 6 7 8 9

10 11 12 13 14 15

Crecimiento PIB (%) Inflación (%) Déficit fiscal (% del PIB) Deuda externa (% del PIB) 0 10 20 30 40 50 60 70 80 90 100

1991-95 1996-2000 2001-05 2006

Escala de la izquierda Escala de la derecha

8

20. El fortalecimiento de los parámetros macroeconómicos fundamentales brinda a los países un entorno financiero más estable y seguro para tratar de alcanzar los objetivos de la aceleración del crecimiento y la reducción de la pobreza. El contexto macroeconómico más favorable de los últimos años ha permitido a los países receptores de ayuda gastar y absorber en mayor medida la ayuda adicional recibida, a diferencia de lo ocurrido en años anteriores, en que condiciones macroeconómicas más inciertas los llevaron a economizar cierta proporción de ese incremento. Entre las razones que indujeron inicialmente a reducir el gasto y la absorción de la ayuda cabe mencionar la necesidad de acumular reservas para reforzar la estabilidad macroeconómica, crear una cobertura contra la inestabilidad de la ayuda y posibles futuras reducciones de esta última, a lo que se agregaron preocupaciones con respecto al aumento del tipo de cambio. A medida que se reforzaba su situación macroeconómica, los países optaron por utilizar y absorber en mayor medida la ayuda. Así sucedió en países como Etiopía, Ghana, Madagascar, Nicaragua, Rwanda y Tanzanía, que recibieron un mayor volumen de ayuda en 1999-2005. La experiencia de esos países no proporciona muchas pruebas de que el aumento de la afluencia de ayuda se haya visto acompañado por un aumento significativo del tipo de cambio real. Los análisis de los recientes incrementos de la ayuda muestran que a través de una gestión macroeconómica cuidadosa y una utilización eficaz de los recursos incrementales en inversiones de fomento de la productividad pueden absorberse considerables aumentos de la ayuda sin elevación significativa del tipo de cambio real ni pérdida de competitividad externa16.

21. Las mejoras logradas por los países en desarrollo en cuanto a gestión macroeconómica se han visto acompañadas por el fortalecimiento del marco analítico de respaldo. En los análisis de sostenibilidad de la deuda (ASD), iniciados como consecuencia de las operaciones de alivio de la deuda como labor conjunta del Banco y del Fondo, se analizan ahora sistemática y regularmente las perspectivas de la deuda de un país17. Los estudios sobre política fiscal para el crecimiento brindan un marco de análisis a mediano plazo más sólido para evaluar el espacio fiscal y las consecuencias en materia de política económica en cuanto al nivel y a la composición del gasto y las opciones de movilización de recursos18. Mediante la utilización de modelos —notablemente la Maqueta para simulación de ODM (MAMS)19 que utiliza el Banco— se han analizado estrategias alternativas de aumento de la escala de los resultados en términos de desarrollo, entre otras cosas en cuanto a su costo, sus consecuencias macroeconómicas y las soluciones de compromiso de políticas a lo largo del tiempo y entre distintos sectores. Los análisis del espacio fiscal y de la MAMS permiten examinar la posibilidad de lograr mayor eficiencia y una más intensa movilización de recursos internos (públicos y privados), e incrementar los recursos internos, para financiar estrategias de desarrollo de mayor escala, compatibles con el mantenimiento de la sostenibilidad fiscal y de la deuda a más largo plazo. No obstante, hasta ahora los análisis detallados en que se utilizan estos instrumentos se han limitado a unos pocos países. En visión prospectiva, la gestión macroeconómica de la afluencia de la ayuda realizada por los países se verá facilitada por el marco de análisis más sólido que ha surgido.

Marco institucional

16 Véase, en el Anexo II, un análisis de la gestión macroeconómica de la afluencia de ayuda en una muestra de países. Véase también FMI, 2007a. 17 Véase AIF y FMI, 2005; y AIF y FMI, 2006. 18 Véase Banco Mundial, 2007b. 19 Véase Bourguignon y otros, 2007.

9

22. La solidez de las instituciones públicas y la capacidad son factores esenciales para la eficacia en términos de desarrollo. Una eficaz gestión de los recursos públicos requiere sólidos sistemas para la gestión del gasto público y la responsabilidad financiera. Una eficaz planificación y ejecución de los proyectos requiere capacidad adecuada en los ministerios sectoriales y los organismos ejecutores, incluso a nivel subnacional. En las estructuras administrativas descentralizadas, disponer de sólidos sistemas de mantenimiento de relaciones fiscales intergubernamentales constituye un aspecto importante del marco global de gestión de los recursos públicos.

23. Mejorar cualitativamente la gestión de gobierno y fortalecer sistemas esenciales, como el marco de gestión de las finanzas públicas (GFP), han sido objetivos de creciente importancia de la reforma en los países en desarrollo. En la mayoría de los países de ingreso bajo los programas de reforma se reflejan en mejores indicadores de calidad de las instituciones públicas y de la administración20. Desde el punto de vista de la eficacia de la ayuda, un sólido sistema de GFP (gestión del presupuesto y el gasto, adquisiciones, mecanismos de rendición de cuentas) constituye un componente especialmente importante de los objetivos de gestión de gobierno. Los indicadores de las EPIN del Banco revelan mejoras en cuanto a GFP en las tres categorías de países analizados: los que cuentan con ELP-II y los que cuentan con ELP-I y los Estados frágiles (Gráfico 5). También indican mejoras en cuanto a la calidad de la administración pública y en materia de transparencia, rendición de cuentas y control de la corrupción en el sector público. En general, los países con ELP-II son los que han obtenido más sólidos resultados, pero en los últimos años se ha registrado una mejora de más amplia base en el conjunto de los países con ELP. Se percibe una alentadora mejora de los indicadores de los Estados frágiles, pero a partir de una base mucho más baja, lo que refleja la mayor debilidad del contexto de su gestión de gobierno.

Gráfico 5. Tendencias de la gestión de gobierno en los países de ingreso bajo

2,20 2,40 2,60 2,80 3,00 3,20 3,40 3,60 3,80







2001 2006

Calidad del presupuesto y la GFPCalidad de la administración pública Transparencia,

rendición de cuentas y lucha contra la corrupción Puntajes de las EPIN

Fuente: Base de datos de las EPIN del Banco Mundial.

20 En el Anexo III aparece una evaluación más detallada.

10

24. Se requieren vigorosos esfuerzos para garantizar un continuo mejoramiento de la gestión de gobierno, especialmente en los Estados frágiles, pero también en muchos países con ELP en que, pese a las recientes mejoras, el proceso de fortalecimiento institucional se encuentra aún en una etapa relativamente incipiente. Mejorar la GFP constituye un ámbito cardinal del apoyo que ofrece el Banco Mundial a los países para programas de reforma de la gestión de gobierno y creación de capacidad, por lo cual es un aspecto en el que se hace fuerte hincapié en la nueva estrategia de buen gobierno y lucha contra la corrupción21. Los diagnósticos y el diseño y el seguimiento de la reforma en la esfera de la GFP se han visto fortalecidos por la elaboración de un conjunto general de indicadores de gasto público y rendición de cuentas financieras (PEFA)22. En julio de 2007 las evaluaciones del PEFA se habían completado, habían avanzado sustancialmente o se habían iniciado en 68 países. Comparados con los resultados de anteriores evaluaciones de la gestión del gasto público correspondientes a países de la Iniciativa para los PPME, los resultados iniciales de las evaluaciones del PEFA confirman la conclusión de que se están logrando mejoras paulatinas en la GFP resultantes de los indicadores de las EPIN.

25. Si bien fortalecer la GFP y los sistemas conexos es uno de los objetivos principales de la reforma de la gestión de gobierno en los países de ingreso bajo, los programas de reforma de esos países abarcan también otras importantes dimensiones de fortalecimiento institucional, tales como creación de capacidad de capacidad administrativa de organismos públicos clave, reforma del servicio civil, creación de capacidades en los gobiernos locales y, en forma más general, fortalecimiento de los mecanismos de transparencia y rendición de cuentas en el sector público. Se trata de objetivos amplios, arduos y a largo plazo, que requieren un esfuerzo de reforma sostenido. No obstante, en muchos países se está avanzando, como lo reflejan los mejores indicadores de calidad de la administración pública y transparencia, rendición de cuentas y control de la corrupción, que más arriba se mencionan. En Burkina Faso, Mozambique, Rwanda y Tanzanía, entre otros países de África, se están llevando a cabo programas de creación de capacidad en el sector público y reforma del servicio civil. El Mecanismo africano de evaluación paritaria (APRM) se ha convertido en un medio importante para promover una reforma de amplia base en materia de gestión de gobierno. Se han completado exámenes del Mecanismo africano de evaluación paritaria en Ghana y Rwanda, por ejemplo, y ambos gobiernos están cumpliendo las respectivas recomendaciones. En otras regiones —por ejemplo en la región occidental de los Balcanes y en varios países de Asia central— existen ejemplos similares de programas de amplia base de reforma y creación de capacidad en el sector público.

Prioridades de fortalecimiento de la estrategia de país y marco institucional

26. ¿Cómo seguir avanzando a partir de los logros arriba resumidos? Aunque las necesidades y prioridades específicas varían de un país a otro, la evaluación revela tres ámbitos esenciales en que los países pueden adoptar medidas, con el respaldo de sus asociados en el desarrollo, para seguir fortaleciendo las estrategias y capacidades de países a fin de aumentar la escala de los resultados en términos de desarrollo:

21 Banco Mundial, 2007d. 22 El marco del PEFA es uno de los productos de una asociación entre el Banco Mundial, el FMI, la Comisión Europea, Francia, Noruega, Suiza, el Reino Unido y la Alianza Estratégica con África. Véase http://www.pefa.org.

11

• Apuntalar las ELP mediante diagnósticos de crecimiento y análisis sectoriales más sólidos, para centrar su enfoque con mayor precisión en los objetivos de un crecimiento más vigoroso, compartido y orientado por el sector privado, apoyado por estrategias y planes de implementación adecuadamente desarrollados para sectores clave.

• Calcular el costo de las ELP, reforzar los vínculos entre éstas y el presupuesto y evaluar las hipótesis de aumento de la escala en cuanto a sus consecuencias para los marcos macroeconómico y fiscal.

• Fortalecer la capacidad de gestión de recursos públicos y la capacidad institucional, especialmente los sistemas y capacidades relacionados con GFP y la información y evaluación de resultados, incluidos sistemas de estadísticas.

Oportunidades de aumento de la escala

27. Los esfuerzos tendientes a acelerar el avance hacia los ODM y resultados conexos en términos de desarrollo se basarán principalmente en recursos generados por los propios países. Los países en desarrollo deben aprovechar el avance reciente para movilizar más recursos internos, adoptando más sólidas medidas para promover la inversión privada y el crecimiento económico, fortaleciendo la administración del ingreso fiscal y realizar un gasto más eficiente. Además deben basarse en las reformas para mejorar su clima de inversión a fin de atraer corrientes de capital privado no generadoras de deuda adicionales, especialmente inversiones extranjeras directas (IED). El aumento de la escala de la infraestructura, cuando las necesidades de financiamiento son especialmente pronunciadas, brinda posibilidades de apalancar más inversiones privadas, inclusive a través de asociaciones público-privadas.

28. No obstante, muchos países de bajo ingreso necesitarán también una asistencia oficial para el desarrollo (AOD) considerablemente mayor. La AOD sigue siendo, para la mayoría de los países de bajo ingreso, la principal fuente de financiamiento externo. En 2006, el total de la afluencia neta de capital privado a los países en desarrollo llegó a US$647.000 millones, lo que representa una suma sin precedentes, constituida por US$325.000 millones en IED, US$94.000 millones en inversiones de cartera y US$228.000 millones en corrientes generadoras de deuda. Las remesas privadas registradas mantuvieron asimismo su tendencia ascendente, habiendo llegado casi a US$200.000 millones en 2006. Una proporción fuertemente mayor de las corrientes de capital privadas se orientó hacia los países de ingreso mediano y hacia países que pueden obtener financiamiento combinado (países con bajo ingreso per cápita pero acceso más expedito a los mercados de capital). Los países de ingreso bajo, excluidos los que pueden obtener financiamiento combinado, reciben menos del 2% de las corrientes privadas generadoras de deuda y las inversiones de cartera, y sólo alrededor del 5% de las IED. En esos países las remesas revisten más importancia, ya que representaron casi el 15% del total estimado de la afluencia de recursos. El grueso de esas corrientes, se concentra en unos pocos países23.

29. Uno de los dilemas con los que se ven confrontados los donantes al aumentar la escala de la AOD consiste en establecer la manera de asignarla. Un principio fundamental para que la ayuda sea eficaz es que la asignación de la misma debe basarse en el desempeño. En tanto que los países con un desempeño satisfactorio son obvios candidatos para un aumento de la escala de

23 Banco Mundial, 2007e y 2007f.

12

la asistencia, el continuo mejoramiento de los Estados frágiles, arriba referido, indicaría que también en ese grupo de países existe margen para un incremento selectivo de la asistencia. Además, la reciente preocupación con respecto a los “huérfanos de ayuda” indica que debería prestarse más atención a los países que habitualmente reciben mucho menos ayuda de la que parecerían justificar sus capacidades y su capacidad de absorción. De hecho, gracias al progreso que están logrando los países en cuanto a fortalecimiento de sus estrategias de desarrollo y marcos institucionales de ejecución, una amplia gama de países pueden absorber en forma productiva un aumento de la ayuda para acelerar su avance hacia sus objetivos de desarrollo, en un contexto de adaptación a su situación de los montos y las modalidades de la ayuda. Otro tema que reviste creciente importancia consiste en establecer la manera de aumentar la escala de la ayuda para atender problemas mundiales y regionales que requieran medidas colectivas en esas esferas, pero que deban ejecutarse a nivel nacional.

30. Países con ELP-II. Algunos de los integrantes del grupo de países con ELP-II obtienen resultados satisfactorios; en ellos, el fortalecimiento del marco estratégico e institucional para aumentar la escala de los resultados en términos de desarrollo ha avanzado lo suficiente como para que se justifique un cumplimiento temprano del compromiso de Gleneagles de incrementar significativamente la ayuda, lo que comprende la duplicación de la asistencia que recibe África. Burkina Faso, Ghana, Madagascar, Mozambique, Rwanda y Tanzanía son ejemplos de lo expresado en esa región. En el Recuadro 1 se presenta una hipótesis de aumento de la escala en el caso de Ghana. En el Anexo II se presentan hipótesis similares correspondientes a Madagascar, Rwanda, Tanzanía y Uganda, que se resumen en el Recuadro 2. La afluencia de ayuda a algunos de esos países ya se ha incrementado, pero los países de esa categoría necesitan y pueden absorber un volumen considerablemente mayor de recursos para acelerar el crecimiento y su avance hacia los ODM. Cuando las circunstancias son propicias se les puede proporcionar una ayuda más cuantiosa en forma de apoyo presupuestario, aunque también se requiere mayor financiamiento para inversiones, para atender sus considerables necesidades, especialmente en infraestructura. En Asia oriental, Viet Nam es un país con desempeño satisfactorio, considerables necesidades y capacidad probada de utilizar un respaldo de mayor escala. Los países antes mencionados no son los únicos cuya capacidad de absorción haya aumentado considerablemente. La mayoría de los restantes países del grupo de Estados con ELP-II también están en condiciones de absorber un incremento sustancial de la ayuda, aunque no inmediatamente de la misma escala que los países del grupo cuyo desempeño es el más satisfactorio de su categoría.

Recuadro 1. Ghana: Un caso en que se justifica claramente el aumento de escala

Ghana se ha convertido en una de las economías africanas que han obtenido mejores resultados; su tasa de crecimiento ha superado constantemente el 5% desde 2001, y fue de más del 6% en 2006. Una mejor gestión macroeconómica y un avance considerable y continuo en materia de reformas estructurales e institucionales ofrecen genuinas oportunidades para acelerar el crecimiento y el avance hacia los ODM. En un Memorando económico de país (MEP) próximo a publicarse se simulan tres hipótesis de crecimiento hasta 2015 mediante la utilización del modelo de MAMS, incluida una hipótesis de referencia con un crecimiento anual del 6,9%; un crecimiento acelerado, con el cierre de la brecha infraestructural, que da lugar a un crecimiento del 7,4% ,y una hipótesis de logro completo de los ODM, en que el crecimiento se acelera hasta llegar al 7,8%. Las simulaciones muestran que Ghana puede absorber recursos adicionales sin padecer el “mal holandés”. El continuo progreso logrado hace que la capacidad de GFP no se considere como una restricción insalvable, pero se requerirán esfuerzos más vigorosos para crear capacidad sectorial, en especial en materia de salud, y así realizar la hipótesis de logro completo de los ODM. En la estrategia de administración de los recursos públicos que aplica el Gobierno se hace hincapié, como sólido objetivo global, en la optimización de los recursos.

13

Hipótesis sobre los ODM, 2015 Crecimie

nto de referencia

(6,9%)

Crecimiento acelerado

(7,4%), con cierre de la brecha de

infraestructura

Crecimiento acelerado

(7,8%) con logro

completo de los ODM

Índice de recuento de la pobreza (%)

12 10,2 9,8

Tasa de culminación de Primaria (%)

89 94 100

Mortalidad de menores de cinco años (por cada 1.000 nacidos vivos)

97 95 40

Mortalidad materna (por cada 100.000 nacimientos)

440 428 185

Acceso a agua segura (%) 62 75 85 Acceso a saneamiento (%) 47 70 85 Nota: Todos los valores de la última columna son metas de los ODM, salvo la tasa de la pobreza, en que se supera la meta de los ODM, de un 26%.

Asistencia externa, miles de millones de US$ de 2004

Logro completo de los ODM

Cierre de la brecha de infraestructura

Referencia

La tasa de crecimiento de referencia pone a Ghana en condiciones de alcanzar el ODM de reducción de la pobreza bastante antes de 2015. Ese país no alcanzará, en cambio, muchos otros ODM clave, incluidos los de culminación de Primaria, mortalidad infantil y materna y acceso a agua segura y saneamiento. En la hipótesis de crecimiento acelerado y cierre de la brecha de infraestructura los índices de culminación de Primaria y acceso a agua segura y saneamiento se aproximan a las metas de los ODM, pero los esfuerzos tendientes a alcanzar los ODM referentes a la salud siguen siendo infructuosos (véase el cuadro). En la hipótesis de logro completo de los ODM se alcanzan los relativos a la salud, pero a costa de comprometer sustanciales recursos adicionales. En la hipótesis de referencia se estiman en alrededor de US$1.500 millones anuales (alrededor del 10% del PIB actual) las necesidades de financiamiento de la AOD, suma poco más elevada que la de los niveles actuales. En la hipótesis de cierre de la brecha de infraestructura se necesita una AOD adicional comprendida entre US$350 millones y US$430 millones por año (del 2,5% al 3% del PIB), lo que previsiblemente sería factible. En la hipótesis de logro completo de los ODM, en cambio, se requieren grandes incrementos adicionales del financiamiento, de un promedio de US$750 millones por año entre 2007 y 2011 (entre el 5% y el 6% del PIB) y las sumas aumentan hasta llegar a US$1.700 millones por año entre 2012 y 2015 (del 8% al 9% del PIB; véase el gráfico). Dada la magnitud de las necesidades de financiamiento adicionales, no es probable que todas esas necesidades puedan satisfacerse tan sólo con AOD, lo que pone de manifiesto la necesidad de que Ghana realice esfuerzos aún mayores para movilizar recursos internos, lograr mayor eficiencia y establecer mecanismos catalizadores de la participación privada.

Fuente: Banco Mundial, 2007i (de próxima publicación); Simulaciones de la MAMS de Ghana.

31. Países con ELP-I. Existe margen para un aumento de la escala de la ayuda también en muchos países del grupo de los que cuentan con ELP-I, inicialmente con incrementos moderados, pero acumulándose montos mayores a medida que aumenta la capacidad de absorción, con programas de ayuda que impliquen una combinación de modalidades, tales como apoyo presupuestario, proyectos de inversiones, incluidos enfoques para todo un sector, y asistencia técnica, lo que dependerá de las circunstancias específicas del país. Existe una relación biunívoca entre ayuda e instituciones: la primera es más eficaz cuando las instituciones son sólidas, pero una ayuda correctamente orientada también puede contribuir a crear instituciones más sólidas. Aun en el caso de que los sistemas y capacidades actuales presenten fallas, es

Necesidades adicionales de financiamiento

0

1

2

3

4

5

2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013 2014 2015

Full MDGs

Closing infrastructure gaps

Baseline

Foreign Aid, billions of 2004 US$

14

posible lograr un aumento de la escala basándose en la tendencia a un claro mejoramiento de las capacidades institucionales y la identificación nacional con un programa de continuo fortalecimiento institucional que cuente con el respaldo de la ayuda. La acumulación de capacidad nacional y el aumento de la escala de la ayuda pueden, por lo tanto, avanzar en forma paralela, y no en secuencia. Armenia, Bangladesh, Honduras, Malí y la República Kirguisa, entre otros, son ejemplos de países con ELP-I en que es posible aumentar la escala de la ayuda.

Recuadro 2. Posibilidades de aumento de escala: Más ejemplos de países Los casos de países que a continuación se mencionan se basan en aplicaciones de la MAMS, estudios de espacio fiscal e informes de ASD. Todos esos países, que cuentan con ELP-II, pertenecen a África; han logrado un sólido desempeño y tienen la posibilidad de lograr un aumento de la escala de los resultados en términos de desarrollo que justifique el respaldo de los donantes. Aunque se vieron beneficiados recientemente por el alivio de la deuda en el marco de la IMAD, que mejoró significativamente su situación en lo referente a la deuda externa, tienen que limitarse a recurrir a fuentes no concesionarias para atender necesidades de financiamiento externo oficiales, para preservar la sostenibilidad de la deuda.

Madagascar. Las políticas más apropiadas aplicadas en los últimos cinco años han promovido el crecimiento, que probablemente alcanzaría una tasa del 6% a mediano plazo. En una aplicación reciente de la MAMS se analizan dos hipótesis. En una de referencia, basada en las tendencias actuales, se logra un avance moderado hacia los ODM. En una hipótesis más ambiciosa se alcanzan los ODM relativos a salud y agua y saneamiento, casi se alcanza el ODM de culminación de Primaria, y se logran avances considerables hacia el ODM relativo a la pobreza (la tasa de pobreza, de alrededor del 70%, es francamente superior al promedio de África). En esa hipótesis, las necesidades de financiamiento son dos veces mayores que las de la hipótesis de referencia (recientemente, la ayuda representó, en promedio, alrededor del 8% del PIB). Si se satisfacen con ayuda externa todas las cuantiosas necesidades de financiamiento adicional, el tipo de cambio real aumenta más de un 20%. Atendiendo en parte la necesidad de financiamiento adicional a través de una mayor movilización de recursos internos se alivia la presión que experimenta el tipo de cambio. En la evaluación contenida en un reciente estudio sobre el espacio fiscal el ingreso tributario es inferior a su potencial en no menos del 3% del PIB. En el contexto de la última ELP el Gobierno se propone emprender una reforma tributaria en gran escala. Otra consecuencia de la hipótesis de aumento de la escala es la necesidad de intensificar los esfuerzos tendientes a fortalecer las capacidades institucionales.

Rwanda. Rwanda ha logrado una notable recuperación tras el conflicto sufrido. Su tasa media de crecimiento es del 5,3% desde 2000. Junto con el avance macroeconómico ha mejorado la prestación de los servicios. Esos logros han contado con el respaldo de una considerable afluencia de ayuda. En el programa Visión 2020 de Rwanda se procura aumentar la tasa de crecimiento de la renta per cápita, hasta ubicarla entre 6% y 7%, lo que requerirá un considerable aumento de la inversión para corregir la inadecuada infraestructura, que obra como un grave obstáculo a la inversión privada y al crecimiento. Rwanda tiene además grandes compromisos en materia de educación y salud. En un reciente estudio sobre el espacio fiscal se evalúan alternativas de financiamiento de los necesarios incrementos del gasto para el desarrollo. La recaudación del ingreso fiscal ha aumentado considerablemente, pero como la base tributaria es estrecha, las posibilidades de un aumento adicional del ingreso no son ilimitadas. Existe margen para aumentar la eficiencia del gasto. El Gobierno ha puesto en marcha varias iniciativas tendientes a reforzar la gestión presupuestaria y la del gasto. Aun con una mejor gestión de los recursos internos, para acelerar el avance hacia los ODM deberá incrementarse considerablemente la ayuda; ésta, según se estima, tendría que aumentar entre el 15% y el 20% por año en relación con su actual nivel, de casi US$500 millones. La ayuda sería más eficaz si estuviera más en consonancia con los programas del Gobierno.

Tanzanía. El marco macroeconómico en que se basa el crecimiento ha mejorado. Se ha reforzado la gestión de las finanzas públicas. La preparación de la Estrategia de Asistencia Conjunta ha mejorado la coordinación de la ayuda. Las simulaciones de la MAMS muestran que el ODM de reducción de la pobreza casi es asequible si persiste el ritmo de crecimiento más acelerado de los últimos años (de alrededor del 5,5%). No obstante, una aceleración del crecimiento que llevara las cifras a una gama comprendida entre 6% y 7% —resultado sumamente factible si se mantiene el impulso de la reforma tendiente a mejorar el clima de la inversión privada y se cuenta con un adecuado respaldo de asociados— permitiría alcanzar el objetivo bastante antes del plazo fijado. En cambio para alcanzar la mayoría de los restantes ODM se deberá contar con considerables incrementos adicionales de la ayuda, por encima de la hipótesis de referencia, en que se supone que la relación entre la ayuda y el PIB no difiere mucho de la cifra actual, que es de alrededor del 10%. También se requerirá una más intensa movilización de recursos internos (con ampliación de la base del ingreso fiscal, fortalecimiento de la administración tributaria, mayor eficiencia del gasto). Se estima que la apreciación del tipo de cambio real provocada por el aumento del nivel de la ayuda será moderada, pero los resultados refuerzan la conclusión de que la competitividad de Tanzanía depende en importante medida de que se mantenga el enfoque de política económica.

Uganda. Para Uganda es necesario reavivar el crecimiento económico (cuya tasa media, de más del 5% en 2000-06, sigue

15

siendo francamente inferior al 6,9% alcanzado en los años noventa). En un reciente estudio del espacio fiscal y en una aplicación de la MAMS se evalúan diferentes alternativas de financiamiento para promover el crecimiento y la inversión en servicios relacionados con los ODM. Una prioridad especialmente alta consiste en reforzar la infraestructura. Existe margen para movilizar recursos a través de una mejor gestión del gasto. La reducción del gasto improductivo y la asignación de ahorro a programas de más alta prioridad pueden aumentar la tasa de crecimiento entre un 0,4% y un 0,5% por año, y mejorar una gama de indicadores de avance hacia los ODM. Se registran mejoras similares si aumenta el nivel de la ayuda y ésta se destina a promover el crecimiento y contribuir a alcanzar los ODM. El aumento de los tributos, en cambio, desacelera el crecimiento de la inversión privada. En el análisis se señala una estrategia de financiamiento en que se utiliza una combinación de mayor eficiencia del gasto, movilización del ingreso interno en que se hace hincapié en mejoras en materia de recaudación y ampliación de la base tributaria, aumento de las asociaciones público-privadas e incremento de la ayuda (cuyo promedio fue de alrededor del 10% del PIB en la última década). El Gobierno se propone, como objetivo a largo plazo, reducir la dependencia de la ayuda, lo que requerirá medidas cuidadosamente diseñadas, en apropiada secuencia. Fuente: Véanse las fuentes citadas en el Anexo II. Algunos de los análisis presentados se basan en actividades en curso.

32. Estados frágiles. Estos Estados, en especial los que salen de un conflicto y los países que han vuelto a participar en programas ofrecen posibilidades de lograr incrementos de la ayuda selectivos, destinados a fines precisos y en adecuada secuencia. En estos entornos la asistencia para el desarrollo es necesariamente riesgosa, pero también pueden ser considerables los beneficios de intervenciones exitosas. Ayudar a reconstruir instituciones y sistemas públicos representa una prioridad global a largo plazo para los programas de ayuda, en tanto que las respuestas inmediatas pueden centrarse en atender necesidades urgentes en la esfera de la infraestructura y los servicios sociales, a través de proyectos adaptados a un contexto de gestión de gobierno menos sólido. Los enfoques sectoriales amplios pueden también ser eficaces instrumentos de financiamiento de inversiones para determinados sectores, con marcos de política económica adecuadamente definidos. El apoyo presupuestario, aunque no es apropiado en las situaciones de mayor riesgo, puede utilizarse eficazmente en los Estados frágiles en determinadas circunstancias. Resulta especialmente adecuado cuando se centra la atención en reformas de políticas esenciales, “de generación cero”, con las que los países se identifiquen y respaldadas por sistemas de seguimiento sólidos y transparentes. Los programas de asistencia destinados a Estados frágiles se verían favorecidos por una mayor estabilidad de las corrientes de ayuda, que evite la tendencia a una disminución abierta y prematura inmediatamente después de finalizado el período de tensión. Los recientes incrementos globales de la ayuda para esos Estados no impiden que esa asistencia siga siendo escasa en relación con el nivel de los resultados de política económica y la pobreza de esos países. Aunque éstos experimentan necesidades y desafíos especiales, el principio de una asignación basada en el desempeño sigue siendo una base fundamental para el aumento de la escala de la asistencia. Haití, Liberia y la República Centroafricana son ejemplos de Estados frágiles en que cabe aumentar el apoyo.

33. Bienes públicos mundiales y regionales. La adopción de estrategias de desarrollo y marcos de ejecución de las mismas más sólidos también ponen a los países en condiciones para manejar los más altos niveles de inversión y el respaldo conexo de los donantes que necesitarán para hacer frente a desafíos mundiales y regionales decisivos, como el cambio climático, las enfermedades transmisibles y la integración del comercio mundial y regional. En definitiva, es necesario hacer frente a esos desafíos a través de medidas adoptadas a nivel nacional, tales como inversiones en energía limpia, control de enfermedades y vínculos de transporte que los conecten con redes regionales. Las inversiones en esos bienes públicos mundiales y regionales (BPM/BPR) representarán un vínculo cada vez más importante para elevar el nivel de la ayuda que se otorga a los países en desarrollo. Entre los ámbitos promisorios para aumentar ese nivel

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cabe mencionar un mejor acceso a energía limpia, la adaptación al cambio climático, iniciativas regionales de infraestructura y programas de asistencia para el comercio. El control de las enfermedades transmisibles, en las que ya se centra el financiamiento para BPM, seguirá siendo un importante ámbito de apoyo. Las inversiones regionales revisten especial importancia para las pequeñas economías, porque les permiten aprovechar economías de escala y otras eficiencias a través de actividades conjuntas. Algunos ejemplos adecuados de oportunidades regionales de inversión consisten en un desarrollo del transporte coordinado en la esfera regional en África al sur del Sahara, para conectar mejor a los países sin litoral de la región con los mercados de países vecinos y con el comercio marítimo; el suministro y la distribución de energía eléctrica integrados a escala regional para ayudar a las pequeñas economías de África a obtener acceso a energía confiable y más barata, y la integración del transporte y la energía en la región occidental de los Balcanes, en la región meridional del Cáucaso y en Asia central.

III. Mejoras en cuanto a suministro de la ayuda

34. ¿En qué medida los donantes están respondiendo, a través del suministro de más y mejor ayuda, a los resultados alcanzados por los países en cuanto a desarrollo de sus posibilidades de aumentar eficazmente la escala? La evaluación contenida en el documento de que se trata revela resultados dispares: se registran avances en cuanto a aumento de la escala y mejoramiento de la ayuda, pero en términos globales el proceso es lento y desparejo, y la cambiante arquitectura de la ayuda plantea nuevos desafíos.

Aumento de la ayuda para aprovechar oportunidades de aumento de la escala

35. El total de la asistencia oficial para el desarrollo (AOD) proporcionada por países del CAD, que había aumentado en los últimos años, se redujo un 5% en cifras reales en 2006 (Gráfico 6). El total neto de la AOD, que fue de US$103.900 millones, seguía superando, en US$24.000 millones, su nivel anterior a Gleneagles. No obstante, será necesario lograr incrementos mucho mayores y sostenidos de la ayuda para alcanzar el objetivo de Gleneagles, de un aumento real de US$50.000 millones a más tardar en 2010 (con lo cual el total neto de la AOD aumentaría hasta llegar a US$130.000 millones en dólares constantes de 2004). La ayuda otorgada a África al sur del Sahara muestra, en términos generales, idéntica modalidad: ha aumentado, pero a un ritmo francamente más lento que el que se lograría mediante la duplicación de la ayuda, que constituye el objetivo para 2010. Además, el grueso del aumento de la ayuda posterior a Gleneagles (alrededor del 70%) corresponde a alivio de la deuda: a la Iniciativa multilateral de alivio de la deuda (IMAD) y al alivio excepcional de la deuda de Iraq y Nigeria (Gráfico 7). El incremento de la ayuda para programas fundamentales de desarrollo —ayuda para programas y proyectos— ha sido relativamente escaso. El alivio de la deuda ha reducido en forma considerable la carga de la deuda de los países beneficiarios y ha contribuido a ampliar el espacio fiscal para la realización de gastos en desarrollo. No obstante, a medida que declinen las operaciones de alivio de la deuda deberán incrementarse muy pronunciadamente otras categorías de ayuda para alcanzar los objetivos de Gleneagles referentes al total de la AOD24.

Gráfico 6. La tendencia ascendente de la AOD ha cesado

Gráfico 7. Gran parte de la AOD corresponde a alivio de la deuda

24 En el Anexo IV aparece un análisis más detallado de las tendencias de la AOD.

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enta

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l CAD

AOD nominal (US$ corrientes)

AOD real (US$ de 2005)

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2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006

US$

(mile

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mill

ones

)

Otra AOD Condonación de deudas Fuente: Base de datos del CAD-OCDE.

36. El contexto de estas tendencias agregadas presenta algunos hechos positivos con respecto a la distribución de la ayuda. Los países que logran mejores resultados y poseen capacidad probada de utilizar eficazmente los mayores recursos obtenidos, están obteniendo, en promedio, un incremento mayor de la ayuda. Algunos países de la categoría de países con ELP-II que han tenido un sólido desempeño —Burkina Faso, Ghana, Madagascar y Rwanda en África (Gráfico 8) y Viet Nam en Asia oriental— son ejemplos de lo expresado. No obstante, el aumento de la ayuda, aun a los países que ofrecen sólidas oportunidades de aumento de la escala, habitualmente es francamente inferior al que esos países necesitan y pueden utilizar eficazmente. En promedio, en los países que obtienen sólidos resultados es mayor la proporción de la ayuda que se les proporciona a través de modalidades flexibles. Otro grupo de países que registran incrementos de la ayuda proporcionalmente mayores es el de los Estados frágiles. En gran medida el incremento obtenido por este grupo de países se centra, sin embargo, en unas pocas situaciones de salida de graves conflictos.

Gráfico 8. Tendencias de la AOD en algunos países africanos que tienen mejor desempeño Burkina Faso

AOD neta (eje de la izquierda)

AOD neta/INB (eje de la derecha)

0 100 200 300 400 500 600 700

1981 1983 1985 1987 1989 1991 1993 1995 1997 1999 2001 20032005

US$

de

2005

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600

800

1000

1200

1400

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19811983198519871989199119931995 1997 1999 2001 2003 2005

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16Po

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ADO neta/INB (eje de la derecha)

0 200 400 600 800

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1981 1983 1985 1987 1989 1991 1993 1995 1997 1999 2001 20032005

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19811983198519871989199119931995 1997 1999 2001 2003 2005

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0 100 200 300 400 500 600 700 800 900

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1981 1983 1985 1987 1989 1991 1993 1995 1997 1999 2001 20032005

US$

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0102030405060708090100

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19811983198519871989199119931995 1997 1999 2001 2003 2005U

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0

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Porc

enta

je d

el IN

B

Fuente: Base de datos del CAD-OCDE.

Mayor previsibilidad de la ayuda

37. El análisis muestra una tendencia más favorable en cuanto a previsibilidad de la ayuda, pero, en promedio, la previsibilidad sigue siendo escasa. En gran medida la mejora está relacionada con la previsibilidad de la ayuda a corto plazo; la previsibilidad a mediano plazo, importante para la planificación y ejecución de las ELP y programas por parte de los países, para el logro de ODM, sigue siendo mucho más dudosa25. Los países de ingreso bajo de África al sur del Sahara son los que registran el más alto nivel de imprevisibilidad. La previsibilidad reviste especial importancia en cuanto al apoyo presupuestario, pero este componente de la ayuda habitualmente está expuesto a mayores fluctuaciones.

38. Como las desviaciones de las corrientes reales de ayuda con respecto a los niveles previstos pueden obedecer en parte a factores relacionados con los receptores de la misma —por ejemplo imposibilidad de cumplir condiciones vinculadas con desembolsos o, en forma más general, falta de capacidad para administrar programas financiados con ayuda— cabría esperar mayor previsibilidad de la ayuda al mejorar el desempeño y la capacidad de los países beneficiarios. Existen ciertas pruebas de que en efecto así sucede en los países que obtienen resultados más satisfactorios, pero los resultados no son uniformes. En una muestra de 13 países que reciben ayuda en proporciones relativamente grandes, entre 1993-99 y 2000-05 la mediana de la desviación absoluta de los ingresos de ayuda presupuestaria se redujo con respecto a los niveles previstos, pero de todos modos representó casi un tercio de los niveles previstos en el último de esos períodos (Gráfico 9). Dentro de la muestra, en algunos de los países de mejor 25 Análisis recientes muestran que la previsibilidad no sólo es importante en cuanto a la eficacia de la ayuda a los efectos del desarrollo, sino que además puede contribuir a aliviar potenciales efectos del “mal holandés”, provocados por la ayuda, al hacer posible una mayor uniformidad intertemporal de las decisiones sobre consumo e inversión. Véase Devarajan y otros, 2007.

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desempeño (por ejemplo Burkina Faso y Madagascar) la ayuda presupuestaria se hizo más previsible; en otros la previsibilidad no mejoró (por ejemplo en Tanzanía), y en otros incluso disminuyó (por ejemplo en Ghana26 y Uganda). La persistencia de una previsibilidad de la ayuda relativamente escasa, aun en algunos países de mejor desempeño, es un fenómeno que requiere una investigación más detenida27.

Gráfico 9. Previsibilidad de la ayuda: Algunos ejemplos de países

0 1 2 3 4 5 6 7 8

Totalidad de la muestra

Madagascar BurkinaFaso

Ghana Tanzanía Uganda Rwanda

Por

cent

aje

del P

IB

1993-99 2000-05

Promedio de la ayuda presupuestaria

Mediana de la desviación absoluta

Nota: La desviación se mide como diferencia absoluta entre la ayuda presupuestaria prevista en el programa acordado por el Gobierno con el FMI y los desembolsos reales. Los períodos comparados son los de 1993-99 y 2000-05; no obstante, por falta de datos, en los casos de Ghana, Madagascar y Rwanda los cálculos correspondientes al primer período abarcan exclusivamente un subconjunto de ese período. Fuente: Celasun y Walliser, 2007.

39. Para lograr mejoras más tangibles en materia de previsibilidad, las asignaciones de ayuda deberán ser más transparentes, los horizontes a más largo plazo de los compromisos de ayuda deberán hacerse coincidir en la mayor medida posible con la estrategia de desarrollo de mediano a largo plazo de los países receptores, y deberán establecerse normas más claras y simples para los desembolsos, vinculadas con el desempeño. A este respecto, algunas iniciativas recientes resultan más promisorias. La Comisión Europea ha puesto en marcha una propuesta de contratos de ayuda de seis años de plazo (“Contratos de ODM”) con los países de África, del Caribe y del Pacífico (ACP). Esos acuerdos están destinados a dar mayor duración y previsibilidad al apoyo presupuestario otorgado por la CE a países con un sólido historial de desempeño satisfactorio y un marco de seguimiento plurianual28. La Cuenta del Desafío del Milenio de Estados Unidos utiliza contratos de ayuda de cuatro a cinco años de duración con calendarios de desembolso acordados con antelación, celebrados con países que reúnen los requisitos pertinentes29. Varios donantes bilaterales europeos están adoptando marcos de planificación plurianuales para sus presupuestos de ayuda. Otro paso útil es la reciente iniciativa del CAD de solicitar a los donantes

26 Los datos de años más recientes muestran una mayor previsibilidad de la ayuda en Ghana. 27 El Banco está elaborando análisis más detallados sobre previsibilidad de la ayuda a nivel de países y se propone organizar un taller sobre ese tema en el ejercicio de 2008. 28 Comisión Europea, 2007. 29 http://www.mcc.gov/programs/compacts.php

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proyecciones a mediano plazo de la ayuda a nivel de países30. Los donantes las proporcionan cada vez con mayor frecuencia en reuniones de coordinación de la ayuda, aunque la práctica no carece de excepciones, y en la mayoría de los casos la cobertura de esas proyecciones es parcial. Desde el punto de vista de los países receptores, el fortalecimiento de su capacidad interna para manejar recursos provenientes de la ayuda ampliaría las posibilidades de dar mayor previsibilidad a las corrientes de ayuda.

Aceleración del avance en cuanto a convergencia y armonización

40. En la Declaración de París, la comunidad internacional anunció su compromiso de dar mayor eficacia de la ayuda a través de mejoras en cuanto a convergencia y armonización. En el estudio realizado por el CAD en 2006 sobre la aplicación de la Declaración se muestra un avance notable, aunque desparejo, en relación con esas dimensiones31. Indicadores tales como el uso de enfoques basados en programas (43% del total de la ayuda) y sistemas de GFP de países (40%) muestran a la vez avances y la medida en que no se han alcanzado todos los objetivos. En la Declaración se enuncia el principio de que la ejecución debe realizarse a nivel nacional. No obstante, menos de un tercio de los donantes dan cuenta de avances en materia de descentralización. A nivel nacional el progreso en general es mayor entre los países del grupo de países con ELP-II con desempeño más sólido. En Ghana, Tanzanía y Uganda, por ejemplo, se han preparados estrategias de asistencia conjunta. Los países del mencionado grupo —por ejemplo Burkina Faso, Mauritania, Nicaragua, Senegal y Viet Nam— han preparado planes de acción para la armonización de la ayuda. Burkina Faso, Mozambique y Tanzanía han establecido un sistema de exámenes mutuos de responsabilidad.

41. Algunos países están perfeccionando los mecanismos de coordinación de la ayuda para centrar la atención en forma más sistemática en los resultados, el vínculo con el financiamiento global para el desarrollo y la responsabilidad mutua. En Ghana, por ejemplo, se ha reestructurado el proceso del Grupo Consultivo para centrar mejor la atención en resultados, recursos y asociaciones (RRA), de lo cual son ejemplos las reuniones sobre RRA de 2006 y 2007 organizadas por el gobierno de ese país y copresididas con el Banco Mundial. El próximo año un grupo de varios donantes del que forman parte los Países Bajos, Suecia, el Reino Unido, la UE, el PNUD, el CAD-OCDE y el Banco Mundial, colaborará con los gobiernos de Ghana, Madagascar y Tanzanía para ayudar a fortalecer sus asociaciones sobre resultados y recursos.

42. Es necesario que esos éxitos se repitan en un mayor número de países. Entre los factores que contribuyen al éxito cabe mencionar una orientación gubernamental categórica, basada en una clara estrategia nacional de desarrollo y la firme identificación de los donantes con la ejecución real de los principios de Paris. Este enfoque más nítido en la división del trabajo y la realización de actividades mutuamente complementarias por parte de los donantes, reflejadas en la reciente adopción, por parte de la Unión Europea, de un Código de Conducta voluntario sobre complementariedad y división del trabajo en la política de desarrollo, debería contribuir a una colaboración práctica más eficaz32.

30 CAD-OCDE, 2007b. 31 CAD-OCDE, 2007a. 32 Consejo de la Unión Europea, 2007.

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43. Los Estados frágiles presentan sus propios desafíos específicos en cuanto a coordinación eficaz del apoyo y las intervenciones de los donantes. Se ha logrado avanzar en la definición de un marco de participación en esos países, tal como el enunciado en los recientes principios del CAD-OCDE de una adecuada participación internacional en Estados frágiles, en virtud de los cuales los países miembros del CAD se comprometen a dar prioridad a la construcción del Estado y la construcción de la paz en sus programas de asistencia ejecutados en Estados frágiles33. Se están elaborando enfoques más compactos en las esferas de construcción del Estado, construcción de la paz y transiciones de alivio a recuperación. Por ejemplo, en 2003 el Banco Mundial unió fuerzas con las Naciones Unidas y donantes bilaterales para realizar una Evaluación Conjunta de Necesidades, para Liberia. Las conclusiones se expusieron en un Marco de Transición Basado en Resultados que refleja un acuerdo sumamente coordinado entre los asociados para el desarrollo de Liberia y el Gobierno de transición de ese país, para orientar la reconstrucción hacia un conjunto de resultados prioritarios. Se han realizado esfuerzos similares en Haití, la República Centroafricana, Somalia y Sudán, con el fin de dar mayor coherencia a los programas de construcción de la paz y respaldar la reconstrucción económica, social e institucional del país.

Mejor convergencia de los fondos mundiales y los programas de países

44. Al mismo tiempo que se logra avanzar hacia los objetivos de convergencia y armonización, la cambiante arquitectura de la ayuda está planteando nuevos desafíos en cuanto a la eficacia de la misma. Ha aumentado considerablemente la importancia de los fondos mundiales/verticales. Aunque la proporción que corresponde a los mismos en el total de la AOD sigue siendo de alrededor del 3%, esos fondos han alcanzado un volumen suficientemente grande como para adquirir una posición preponderante, en los ámbitos en que operan, en muchos países de ingreso bajo. La mayoría de esos fondos de mayor volumen —por ejemplo, el Fondo Mundial de Lucha contra el SIDA, la Tuberculosis y la Malaria (FMLSTM) y la Alianza Global para Vacunas e Inmunización (GAVI)— se dedican a financiamiento para el sector de la salud, y en menor medida a combatir enfermedades transmisibles específicas. En siete países africanos el respaldo para fondos verticales destinados a la lucha contra el VIH/SIDA oscila entre alrededor de un tercio y alrededor de la mitad del total del gasto en salud34. El respaldo para actividades específicas en el sector de la salud es también el objetivo de los mecanismos de financiamiento innovadores que recientemente se pusieron en marcha, tales como el Servicio Financiero Internacional para la Inmunización (IFFm), los Compromisos Anticipados de Mercado (CAM) para la elaboración de vacunas y los gravámenes aplicados a los pasajes aéreos.

45. Aunque los fondos verticales atraen a sus ámbitos de interés una atención y un financiamiento que mucho se necesitan, y revisten creciente importancia como fuentes de financiamiento para BPM, también pueden suscitar efectos no deseados, que pueden ir en detrimento de la eficacia del desarrollo a nivel nacional. En los casos en que esos fondos se destinan, en forma estrecha, a un sector o subsector, son de grandes proporciones y aumentan rápidamente de escala, pueden surgir problemas, especialmente a corto plazo; por ejemplo falta de armonía con prioridades intersectoriales e intrasectoriales de los receptores de la ayuda, disparidad entre la escala del financiamiento y la capacidad de absorción interna, y 33 OCDE-DAC, 2007c. 34 Banco Mundial, 2007c.

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fragmentación presupuestaria cuando se utilizan mecanismos de financiamiento independientes (aproximadamente la mitad de la ayuda para objetivos de salud es extrapresupuestaria). Un ejemplo de posible disparidad entre asignación de los recursos y prioridades de los países es el de Rwanda: en 2005, el gasto en VIH/SIDA fue 22 veces más elevado que el destinado a salud materna e infantil35. En ese país la malaria es la principal causa de morbilidad y mortalidad, pero sólo recibe alrededor de un tercio del financiamiento asignado por los donantes al VIH/SIDA (Gráfico 10). En lo que respecta a la preeminencia del financiamiento para fines específicos, destinado a ciertas enfermedades, en promedio sólo alrededor del 20% de la ayuda sanitaria para países pobres se destina a respaldar el programa global del Gobierno para ese sector.

46. No obstante, esas consecuencias no son inevitables. La clave consiste en hacer coincidir e integrar mejor los fondos verticales y destinados a fines específicos con las estrategias de desarrollo del país, lo que es importante para lograr una mayor complementación entre los fondos verticales y otras fuentes de financiamiento para respaldar la consecución de estrategias y prioridades de países y dar mayor eficacia y sostenibilidad a largo plazo a los programas respaldados por los fondos verticales, ya que en última instancia su éxito depende en forma decisiva de las políticas e inversiones conexas del país. Es esencial, a ese fin, establecer sólidas estrategias de países (ELP) con profundidad sectorial. Los programas verticales deberían integrarse con el presupuesto nacional, y en ellos deberían usarse, en la mayor medida posible, sistemas nacionales. Los más graves problemas de coherencia estratégica y armonización se dan en el sector de la salud. Los que se plantean en otros sectores en los que se centra la atención de los programas globales —educación y el medio ambiente— son menos pronunciados, porque en los enfoques seguidos por los principales programas ejecutados en ese sector [Iniciativa Vía Rápida de Educación para Todos (IVR-EPT) y el Fondo para el Medio Ambiente Mundial] se hace más hincapié en la armonización y la convergencia36. En IVR-EPT, por ejemplo, se utiliza un enfoque centrado en los países con respecto al sector de la educación, haciendo participar al grupo de donantes locales, que en forma conjunta respaldan la estrategia del Gobierno para el sector de la educación, y luego, para sustentarla, se coordina el aumento de la escala del financiamiento que proporcionan los donantes.

Gráfico 10. Rwanda: Distribución del financiamiento de donantes para el sector de la salud, 2005

35 República de Rwanda, 2006. 36 Banco Mundial, 2006c.

23

0

20

40

60

80

Recursos humanos

Medicamentos, vacunas y bienes

de consumo

Acceso geográfico

Acceso financiero

Serviciosde salud

Hospital de derivación

Capacidad institucional

Mill

ones

de

US

$

VIH/SIDA

Otros servicios de salud

Fuente: República de Rwanda, 2006.

47. Como la importancia de los fondos verticales ha aumentado y sigue incrementándose, sería conveniente elaborar y acordar principios de buenas prácticas relacionados con esos fondos como extensión de la Declaración de París. Resultan muy oportunos los programas conjuntos iniciados por el CAD-OCDE y el Banco Mundial, a esos efectos, en el proceso que condujo al Foro de Alto Nivel sobre Eficacia de la Ayuda, en Accra, en 200837. En el sector de la salud, una reciente iniciativa promisoria es la Alianza Internacional para la Salud que pusieron en marcha en septiembre de 2007 varios gobiernos de países donantes (como el Banco Mundial), y fondos mundiales de salud, con el fin de realizar un más eficaz trabajo conjunto para dar mayor eficacia a la ayuda en materia de salud38.

48. También es necesario armonizar mejor la labor con los nuevos donantes bilaterales emergentes. Los valiosos recursos adicionales que ellos proporcionan serán tanto más eficaces cuanto más rigurosa sea la observancia, por parte de esos donantes, de los principios de convergencia y armonización de la Declaración de París. En la medida en que las corrientes de asistencia de esos donantes consistan en préstamos será necesario tener muy presente la cuestión de la sostenibilidad de la deuda. El Marco de Sostenibilidad de la Deuda del Banco y el Fondo es un instrumento que pueden utilizar tanto los acreedores como los prestatarios para evaluar riesgos y realizar su gestión. La creciente participación de los nuevos donantes y grandes fundaciones filantrópicas privadas en reuniones de coordinación de la ayuda para los países es una tendencia que debería promoverse.

Prioridades para mejorar el suministro de la ayuda

49. Del examen que antecede sobre el aumento y el logro de mejor calidad de la ayuda se desprenden las tres prioridades siguientes sobre el suministro de la ayuda en el futuro:

37 La OCDE y el Banco Mundial organizaron conjuntamente hace poco dos seminarios sobre políticas tendientes a establecer vínculos más sólidos entre programas mundiales y estrategias de países (París, 4 y 5 de diciembre de 2006; y Mauricio, 20 y 21 de junio de 2007). 38 http://www.dfid.gov.uk/news/files/pressreleases/ihp.asp

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• Suministro basado en compromisos de incremento de la ayuda a través de una más firme respuesta de los donantes frente a las oportunidades de aumento de la escala que existen en algunos países en desarrollo —los países con mejor desempeño que poseen un historial sostenido de reformas y mejoramiento del desempeño económico y los Estados frágiles que ofrecen oportunidades de incrementos selectivos y adecuada secuencia de la ayuda— y de BPM y BPR clave.

• Mayor previsibilidad de la ayuda a través de mecanismos que amplíen el horizonte cronológico de los compromisos de ayuda y establezcan normas claras de habilitación y desembolso: la propuesta de la CE sobre puntos en los Contratos de ODM constituye un paso en la dirección apropiada.

• Coherencia en materia de suministro de la ayuda en el contexto de la cambiante arquitectura de esta última mediante la utilización de ELP de países como instrumento fundamental para lograr una convergencia estratégica entre el financiamiento proveniente de diversas fuentes —tales como fondos verticales, nuevos donantes bilaterales y fundaciones privadas— y las prioridades de desarrollo nacionales y los principios de la Declaración de París, para armonizar el suministro de ayuda.

IV. Papel del Banco Mundial

50. El Banco, que tiene un mandato mundial en materia de desarrollo, cuyos servicios abarcan las esferas de financiamiento, conocimientos y coordinación, y que mantiene una estrecha relación con receptores de ayuda y donantes, tiene un papel esencial que cumplir dando respaldo a los programas de aumento de la escala basados en un sólido modelo de desarrollo nacional. Esa función abarca tres prioridades estratégicas:

• Ayudar a los países a establecer estrategias nacionales de desarrollo orientadas por resultados y capacidades institucionales para una efectiva absorción de una ayuda cuya escala haya aumentado.

• Respaldar el establecimiento de una plataforma de mayor coherencia, previsibilidad y aumento de la escala de la ayuda.

• Reforzar las asociaciones estratégicas, para hacer frente a problemas esenciales de capacidad y financiamiento.

Respaldo para estrategias y sistemas de desarrollo nacional orientados por resultados

51. A través de sus contribuciones analíticas, técnicas y financieras, el Banco Mundial ayuda a los gobiernos a examinar cuestiones específicas de sus países, para elaborar estrategias nacionales de desarrollo en apropiada secuencia y con prioridades definidas. El Banco ofrece respaldo a los Gobiernos para identificar dificultades macroeconómicas y sectoriales que obstan a un crecimiento económico más sólido, compartido, orientado por el sector privado; a evaluar las consecuencias macroeconómicas y fiscales de las estrategias de desarrollo y las hipótesis de aumento de la escala; a reforzar la capacidad institucional, y a crear sistemas de adopción de decisiones basados en pruebas.

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52. La estrategia claramente definida y con prioridades para un crecimiento más sólido y compartido es la piedra angular de los esfuerzos de aumento de la escala realizados por un país. El Banco lleva a cabo una significativa labor de análisis para ayudar a los países a reforzar su estrategia de crecimiento y el impacto de ésta en la reducción de la pobreza. Como complemento de sus memorandos económicos de países y evaluaciones de la pobreza ordinarios, el Banco está ejecutando varias iniciativas encaminadas a fortalecer los diagnósticos sobre el crecimiento. Ha puesto en funcionamiento una Comisión sobre Crecimiento para tener en cuenta los actuales conocimientos sobre el crecimiento y extraer consecuencias para los responsables de políticas39. Junto con el DFID, la SIDA, SwissAid, la GTZ, y la AFD ha establecido un Servicio de Diagnóstico sobre Crecimiento Compartido que respalda la labor de análisis basada en los países, e identifica instrumentos de análisis de buenas prácticas y enfoques de políticas. También se han realizado diagnósticos piloto sobre crecimiento referentes a varios países40, y se están llevando a cabo actividades encaminadas a integrar enfoques innovadores para diagnósticos sobre crecimiento compartido en los servicios de análisis ordinarios del Banco. A través de sus informes Doing Business y evaluaciones del clima para la inversión/encuestas de empresas, el Banco ha reforzado sustancialmente su labor de diagnóstico de países en relación con el mejoramiento del clima para la inversión privada, que es un motor esencial del crecimiento económico41.

53. El Banco, junto con el Fondo, ayuda a los países a evaluar las consecuencias macroeconómicas y fiscales de diferentes hipótesis de aumento de la escala. Además de examinar esos temas en revisiones del gasto público y análisis del crecimiento, en los estudios sobre el espacio fiscal se aplica un marco analítico de mediano plazo para ayudar a los países a evaluar las consecuencias macroeconómicas y fiscales de una política fiscal orientada por el crecimiento puesta al servicio de una audaz estrategia nacional de desarrollo42. Como ya se señaló, la aplicación de modelos, notablemente la Maqueta para simulación de ODM (MAMS), elaborada en el Banco, también ayuda a los países a analizar estrategias de financiamiento alternativas y evaluar soluciones transaccionales en materia de política. Desde la primera aplicación de la MAMS, en 2005, ese modelo se ha venido usando cada vez con mayor frecuencia para elaborar y analizar hipótesis de aumento de escala encaminados a un crecimiento más vigoroso y al logro de los ODM (Cuadro 1). Aunque ha surgido un marco de análisis más sólido para examinar las consecuencias macroeconómicas y fiscales del aumento de la escala, el desafío consiste en ampliar el alcance de esos instrumentos de análisis, aplicándolos al mayor número de países posible.

54. Las estrategias sectoriales con costos debidamente elaborados, vinculados con ELP, constituyen un aporte importante para evaluar las consecuencias macroeconómicas y fiscales del aumento de la escala y vincular las ELP con el presupuesto. El Banco está colaborando con instituciones asociadas, como el PNUD, para ayudar a los países a calcular los costos de las intervenciones prioritarias. En Rwanda, por ejemplo, el uso de hipótesis “altas” y “bajas” de cálculo de costos ha ayudado a ilustrar los recursos necesarios para alcanzar los ODM y priorizar gastos para lograr los mejores resultados posibles con recursos limitados. El Banco está 39 Véase http://www.growthcommission.org. 40 Véase http://www.worldbank.org/prem con respecto a estudios de diagnóstico sobre el crecimiento de países completados. 41 Véase Banco Mundial, 2006d; y http://www.worldbank.org/privatesector/ic. 42 Véase Banco Mundial, 2007b.

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recogiendo y difundiendo enfoques de buenas prácticas en materia de cálculo de costos. Con miras a las futuras actividades, la institución deberá mejorar los incentivos y recursos puestos a disposición del personal para que trabaje junto con los gobiernos en la preparación de diagnósticos sectoriales centrados en la esfera operativa para reforzar las actividades de cálculo de costos, planificación presupuestaria y ejecución de la ELP.

55. Recientes iniciativas del Banco ponen de manifiesto la firme determinación de la institución de fortalecer la capacidad de gestión de gobierno y la capacidad institucional en diferentes contextos de países y a la vez trabajar con diversos asociados en el desarrollo. En el marco de su nueva estrategia de buen gobierno y lucha contra la corrupción (BGLC), el Banco procura trabajar con gobiernos para respaldar el desarrollo de instituciones aptas y responsables, en mejores condiciones de absorber eficazmente un mayor volumen de ayuda43. A través de la estrategia de BGLC reforzada se procura integrar los análisis sobre gestión de gobierno en las estrategias de asistencia a los países (EAP), la labor sectorial y las operaciones financieras. Ese enfoque incluye también un importante componente de capacitación sobre gestión de gobierno administrado por el Instituto del Banco Mundial. El Plan de Acción para el Desarrollo de la Capacidad de la Región de África, que abarca a 43 países de África al sur del Sahara, incluidos los Estados con buen desempeño y los Estados frágiles, respalda la creación de capacidad institucional para una eficaz prestación de servicios públicos, y una GFP reforzada44. También otras Regiones del Banco dedican considerable atención al respaldo para reformas de amplia base y creación de capacidad en el sector público. En los países de la región occidental de los Balcanes, Armenia, Georgia, Azerbaiyán y Moldova, por ejemplo, el Banco respalda el proceso 43 Véase Banco Mundial, 2007d. 44 Véase Banco Mundial, 2006b.

Cuadro 1. Aplicaciones de la MAMS en la labor de países País Año Temas abordados Producto/contexto Rep. Dem. del Congo

2007 Espacio fiscal y sostenibilidad de la deuda Estudio del gasto público

Etiopía 2005 Estrategia sobre ODM Evaluación de necesidades gubernamentales para los ODM

2005 Estrategia de lucha contra la pobreza Aporte para la ELP/ examen de la ELP 2006 Espacio fiscal, ayuda, soluciones transaccionales Informe: Examen de las finanzas públicas 2007 Mercado de trabajo, migración Informe sobre mercados de trabajo

urbanos Ghana 2007 Estrategia sobre ODM Memorando económico de país Honduras 2007 Estrategia sobre ODM Estudio del gasto público Kenya 2007 Crecimiento a largo plazo; soluciones de

compromiso de políticas Memorando económico de país

Madagascar 2007 Estrategia sobre ODM Pendiente de determinación Malawi 2007 Composición del gasto público y soluciones de

compromiso Estudio del gasto público

Tanzanía 2007 Composición del gasto público y soluciones de compromiso

Memorando económico de país

Uganda 2006 Crecimiento Memorando económico de país 2007 Crecimiento, estrategias de financiamiento

alternativas, soluciones de compromiso Estudio del gasto público

Venezuela 2007 Estrategias sostenibles de lucha contra la pobreza Evaluación de la pobreza Fuente: Programa de la Vicepresidencia de Economía del Desarrollo (DEC) sobre la MAMS, Banco Mundial. En este cuadro no se tienen en cuenta aplicaciones de la MAMS en algunos países de América Latina comprendidos en el proyecto conjunto del Banco Mundial, el PNUD y el DAESNU “Evaluación de estrategias de desarrollo para alcanzar los ODM en América Latina”.

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previo a la adhesión a la Unión Europea y la Política Europea de Vecindad brindando apoyo para respaldar las instituciones del Estado, la gestión financiera y la estandarización económica de esos países. Además brinda un respaldo cada vez más firme a la creación de capacidad del sector público a nivel local y regional, por ejemplo a través de iniciativas participatorias de abajo arriba, como las de desarrollo orientado por la comunidad y asistencia para descentralización de la prestación de servicios. 56. En estrecha relación de trabajo con el Fondo, el Banco ocupa una posición de vanguardia mundial en la ayuda a los gobiernos para reforzar los sistemas de gestión de las finanzas públicas, que es un factor esencial de creación de capacidad para absorber eficazmente recursos obtenidos en mayor escala. El respaldo para la GFP comprende el suministro de instrumentos de diagnóstico, así como asistencia técnica y financiera para estrategias de reforma de la GFP impulsadas por los países45, Se ha ampliado el enfoque de análisis aplicado por el Banco, que no se limita a evaluaciones del gasto público, sino que ahora también abarca exámenes institucionales en que se analiza la calidad de los sistemas y procesos de GFP. El financiamiento de la GFP es la parte preponderante de la cartera de operaciones relativas a la gestión del gasto público que posee el Banco (que en sí misma comprendió el 15,5% del total del financiamiento otorgado por la institución en el ejercicio de 2007). Junto con el FMI y con otros donantes, el Banco, a través del programa PEFA, ha respaldado la elaboración y el establecimiento de un marco general de evaluación, para evaluar y realizar el seguimiento del avance en la ejecución de las reformas de la GFP. 57. El respaldo de los donantes a los gobiernos, para mejorar los marcos de evaluación de resultados, es cada vez mayor, pero su coordinación no es tan adecuada como en el caso de la GFP. Entre las prioridades, en esa esfera, cabe mencionar la creación de capacidad de seguimiento y evaluación, así como sistemas estadísticos a nivel nacional, subnacional y sectorial. El Banco colabora con los gobiernos para reforzar las instituciones nacionales de seguimiento existentes, en lugar de crear sistemas paralelos46. Además introdujo un sistema innovador de seguimiento de resultados en el contexto de AIF14 (Recuadro 3). A través del Plan de Acción para África, el Banco y otros donantes brindan asistencia financiera y técnica a países con ELP, para la elaboración y ejecución de planes de seguimiento y evaluación vinculados con estrategias nacionales y sectoriales47. También va en aumento el respaldo para la creación de capacidad estratégica de países, aunque subsisten importantes restricciones de financiamiento y capacidad, especialmente en la región de África. En el marco del Plan de Acción de Marrakech relativo a la capacidad estadística, de 2004, los países reciben respaldo para implementar estrategias nacionales de estadísticas y, a corto plazo, para tratar de eliminar déficit esenciales de datos48. Será importante que el Banco y otros donantes trabajen en estrecha relación con los gobiernos para incrementar el apoyo para esos sistemas y promover una mejor difusión de resultados, a fin de ampliar la demanda interna de mecanismos de adopción de decisiones basados en pruebas y respaldar una política pública más eficaz

45 Banco Mundial y FMI, 2003; y FMI, 2007b. 46 En Bedi y otros, 2006, se presentan enseñanzas sobre buenas prácticas referentes a sistemas nacionales de seguimiento 47 Banco Mundial, 2007a. 48 En http://www.mfdr.org/documents/MarrakechActionPlanforStatistics.pdf aparece información adicional sobre el programa del Banco para la creación de capacidad en los países.

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Recuadro 3. Promoción de hábitos de trabajo basados en resultados: Sistema de medición de

resultados de AIF14 El Banco, a través de AIF 14, ha introducido un sistema de medición de resultados (SMR) para crear un marco global de evaluación para la AIF y los prestatarios de la Asociación. El SMR tiene un enfoque en dos planos; en el primero se realiza el seguimiento de resultados generales pertinentes para una estrategia de desarrollo global para la AIF, y en el segundo, el seguimiento de la contribución de la AIF a los resultados en materia de desarrollo. Para evitar problemas de atribución, en el segundo plano se incluyen indicadores de la calidad de los programas de la AIF, así como productos seleccionados de proyectos de la AIF en cuatro sectores esenciales. La experiencia anterior en cuanto a la implementación del SMR es alentadora49. Un sistema más explícito de medición de resultados para productos del Banco ha estimulado el uso de datos de referencia para préstamos para inversiones, ha reforzado los hábitos de trabajo basados en resultados de la institución y ha intensificado el apoyo para los indicadores de estadísticas y seguimiento, y la demanda de los mismos, en los países prestatarios.

58. Las aptitudes del Banco en materia de diagnóstico de países y elaboración de sistemas de GFP y otros sistemas de países son esenciales para respaldar estrategias de desarrollo, capacidad y responsabilidad en los Estados frágiles. El Banco enfoca la construcción de la paz y la construcción del Estado como objetivos comunes para todos los Estados frágiles, pero adopta estrategias de asistencia diferenciadas, compatibles con el mandato del Banco, que reflejan la velocidad y la orientación de las reformas en materia de gestión de gobierno. El Banco ha cumplido un papel esencial en varias situaciones de recuperación en países en situación frágil, como Afganistán, la República Democrática del Congo y Timor-Leste, orientando su labor de análisis en cuestiones económicas y de gestión de gobierno; respaldando procesos gubernamentales encaminados a establecer prioridades presupuestarias y crear sistemas de GFP; financiando reformas de políticas y el suministro de infraestructura y servicios básicos, y respaldando el establecimiento de relaciones transparentes entre los sectores público y privado50. El Banco está elucidando prácticas óptimas a través de notas de orientación para el personal y una nota sobre buenas prácticas sobre estrategias de asistencia a países en Estados frágiles (Good Practice Note on Country Assistance Strategies in Fragile States).

Mejoras cuantitativas y cualitativas de la ayuda para lograr resultados

59. El Banco Mundial brinda respaldo a la comunidad internacional cumpliendo sus compromisos de proporcionar una ayuda más cuantiosa y eficaz a través de dos canales. Primero, mejorando y aumentando la asistencia para el desarrollo que proporciona con sus propios recursos. Segundo, a través de su papel de coordinación y convocatoria, respalda activamente una mayor convergencia y armonización de los donantes, con una gama de contribuciones que va desde la participación como copresidente de reuniones de coordinación de la ayuda a la participación en estrategias de asistencia basadas en la mutua colaboración para promover enfoques sectoriales amplios y realizar una labor de diagnóstico conjunta. Esta doble función se refleja en la presencia del Banco a nivel de países y en el respaldo que ofrece en la esfera de los bienes públicos mundiales y regionales.

49 Véase http://www.mfdr.org/rt3/ 50 AIF, 2007c. El respaldo del Banco Mundial para la creación de marcos comunes de donantes en Estados frágiles—como el Programa de Asistencia para el Buen Gobierno y la Gestión Económica en Liberia, y el Fondo Fiduciario para la Reconstrucción de Afganistán—ha contribuido a armonizar los enfoques de los donantes con respecto a la GFP y a las reformas del sector público y la creación de capacidad en el Estado.

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60. El financiamiento otorgado por el Banco Mundial a países de la AIF ha aumentado considerablemente desde 2000, especialmente en África, región en que el Banco es la principal fuente de asistencia para el desarrollo. El total de los compromisos de la AIF aumentó hasta llegar a alrededor de US$4.400 millones en el ejercicio de 2000 y a casi US$12.000 millones en el de 2007, alcanzando así el nivel más alto jamás registrado. Los montos comprometidos por la AIF fueron especialmente elevados en la región de África en el ejercicio de 2007, en que totalizaron US$5.800 millones, cifra sin precedentes que representa un aumento nada menos que de US$1.000 millones con respecto al ejercicio anterior y más del triple del nivel del ejercicio de 2000. En el Plan de Acción para África del Banco, revisado en abril de 2007, se enuncia la estrategia de la institución para la región y se establece un importante mecanismo de movilización de financiamiento de otros asociados en el desarrollo51. Gran parte de las necesidades de financiamiento de los países corresponden a creación de infraestructura. En el marco de su Plan de Acción para la Infraestructura, el Banco está incrementando el respaldo que brinda a los países y ayudando a éstos a potenciar inversiones privadas adicionales52. La AIF es la mayor fuente multilateral de financiamiento en forma de ayuda para infraestructura física. También es una importante fuente de financiamiento externo para países de ingreso bajo, para sectores sociales, y la mayor fuente de financiamiento para educación. Será esencial que los donantes se comprometan cabalmente a apoyar el actual proceso de reposición de los recursos de AIF15, como garantía de la continua capacidad del Banco de aumentar la escala del apoyo que brinda a los países más pobres del mundo.

61. Como complemento del aumento de la escala del apoyo proveniente de la AIF, la CFI y el OMGI han intensificado sus operaciones en países de ingreso bajo. El respaldo proporcionado por la Corporación para proyectos de desarrollo del sector privado en África al sur del Sahara se duplicó en el ejercicio de 2007, llegando así a US$1.400 millones. Las garantías otorgadas por el OMGI para proyectos ejecutados en la región aumentó hasta alcanzar los US$311 millones en el referido ejercicio, lo que implica un aumento de US$131 millones con respecto al ejercicio anterior.

62. El respaldo del Banco ha seguido mejorando en cuanto a previsibilidad. La previsibilidad dentro de un mismo año se ha incrementado, lo que ha sido facilitado por una reorientación de procesos en que se da preferencia a desembolsos presupuestarios en etapas iniciales y a enfoques sectoriales amplios, que alientan al Banco y a otros donantes a comprometer financiamiento en previsión de la preparación de los presupuestos. La previsibilidad a corto plazo también ha mejorado, ya que la condicionalidad del Banco está ahora más en consonancia con los marcos de política pública. Además, el uso más intenso de enfoques programáticos, tanto para el otorgamiento de préstamos [por ejemplo créditos de apoyo a la lucha contra la pobreza (CALP) programáticos] como para la realización de actividades no financieras, contribuye a dar un respaldo más previsible a los países de corto a mediano plazo. En el marco de la reposición de AIF15 se ampliará el período de asignación de recursos excepcionales de la Asociación para países que salen de un conflicto, pasando de siete a diez años, y de tres a cinco años en el caso de países que han vuelto a participar en programas. Aunque tradicionalmente el Banco ha ocupado una posición de vanguardia en cuanto a proyecciones plurianuales, con tramos trienales de asistencia de la AIF para la mayoría de los prestatarios (plazos más largos para países que salen

51 Véase Banco Mundial, 2007a. 52 Véase Banco Mundial, 2005b.

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de un conflicto y para países que han vuelto a participar en programas) y EAP quinquenales, algunos donantes comenzaron recientemente a utilizar mecanismos de financiamiento a más largo plazo, lo que les permite ofrecer un financiamiento cada vez más previsible.

63. El Banco cumple asimismo un papel clave en los esfuerzos encaminados a mejorar la convergencia y armonización de la ayuda. Hace coincidir sus EAP con las estrategias de desarrollo de los países asociados. Prepara sus EAP en consulta con gobiernos asociados y otros interesados y adapta sus programas a las necesidades de los países, definidas en las respectivas estrategias nacionales. El Banco se ha comprometido plenamente a fortalecer el modelo de país, y sus indicadores para los objetivos de país se están orientando en la dirección apropiada. Conforme a la Encuesta de 2006 de la OCDE sobre Seguimiento de la Declaración de París, el 42% de la asistencia para el desarrollo que otorga el Banco se canalizó a través de sistemas de gestión financiera de países, en tanto que el 57% de sus desembolsos correspondió a enfoques basados en programas. La coordinación de los donantes en la esfera analítica también va en aumento. Casi la mitad de la labor de ese género realizada por el Banco se preparó en conjunción con otras entidades, siendo las más frecuentes las evaluaciones conjuntas del cumplimento de cometidos fiduciarios y de la GFP53 54. El Banco realiza un seguimiento regular de su desempeño en materia de convergencia y armonización de la ayuda, basándose en los indicadores de París, y presenta informes periódicos a su Directorio. En forma más amplia, en el Informe de seguimiento mundial, de carácter anual, evalúa su contribución (y la de otras instituciones financieras internacionales) al programa global de aumento de la escala y al logro de los ODM.

64. Además de hacer coincidir su propia ayuda con la de los restantes asociados y así dar un ejemplo a otros donantes, el Banco cumple un papel más directo en cuanto a coordinación de actividades de los donantes y congruencia de las mismas con el modelo de país. Las contribuciones del Banco varían de un país a otro y dependen, entre otros factores, de la participación de los gobiernos asociados, del papel que otros donantes quieren y pueden cumplir y del nivel de coordinación y convergencia ya existente. Entre los ámbitos de participación del Banco cabe mencionar reuniones de donantes, estrategias de asistencia basadas en la mutua colaboración, apoyo presupuestario coordinado y enfoques sectoriales amplios (Recuadro 4).

65. Las aptitudes positivas que posee el Banco a nivel de países le permiten además cumplir un papel esencial en relación con problemas mundiales y regionales, como los del cambio climático, las enfermedades transmisibles y la integración comercial mundial y regional. Potenciando su asistencia centrada en países y el diálogo de políticas, el Banco contribuye a incluir prioridades mundiales y regionales en las estrategias de países. Al mismo tiempo, a través de su participación en la elaboración de políticas mundiales ayuda a promover consenso en torno a enfoques de abordaje de esos problemas mundiales y regionales. El Banco participa desde hace tiempo, en intensas actividades de respaldo para programas mundiales, cumpliendo múltiples funciones: convocatoria, financiamiento, ejecución, labor catalizadora y funciones fiduciarias (por ejemplo para el Fondo para el Medio Ambiente Mundial, el Fondo Mundial de Lucha contra el SIDA, la Tuberculosis y la Malaria, y IVR-EPT). Un desafío especialmente importante será el del cambio climático, para lo cual los países deberán recibir una asistencia para el desarrollo

53 CAD-OCDE, 2007a, y AIF, 2007a. 54 Nicaragua, Bolivia y Haití son ejemplos elocuentes de la labor conjunta de diagnóstico fiduciario/GFP, realizada con el Banco Interamericano de Desarrollo y donantes bilaterales. Véase asimismo AIF, 2007a.

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cuantiosa y adecuadamente coordinada. En el contexto de su respuesta, el Banco ha creado un Marco de inversiones para el desarrollo de energía limpia55. La institución ha incrementado, además, el apoyo que ofrece a los programas regionales, en cuyo contexto hace fuerte hincapié, por ejemplo, en el Plan de Acción para África del Banco. Asimismo ha elaborado cuatro estrategias de asistencia para la integración regional (RIAS) —para África central, África oriental, África meridional y África meridional— a fin de establecer el marco estratégico de su apoyo a una integración regional alineada con prioridades regionales. Como base de su creciente presencia en la esfera de los bienes públicos mundiales y regionales, el Banco está elaborando un marco para el cumplimiento de su papel de suministro de BPM/BPR, que comprende criterios referentes a su participación y a las modalidades del financiamiento que otorga56.

Recuadro 4. Ejemplos de países sobre coordinación conjunta del Banco Mundial y los donantes

Reuniones de donantes. En Bosnia-Herzegovina el Banco Mundial copresidió, con la CE, cinco reuniones de donantes internacionales. El financiamiento, por un monto de US$5.100 millones, movilizado a través de esas reuniones, ha contribuido a la rápida y exitosa reconstrucción de la infraestructura y los servicios básicos del país.

Estrategias de asistencia basadas en la colaboración. En Uganda el Banco inició la elaboración de la Estrategia de Asistencia Conjunta de Uganda 2005-09 (UJAS). Originalmente suscrita por un grupo de siete asociados en el desarrollo, la UJAS orienta actualmente las actividades de diez miembros: el BAfD, Alemania, los Países Bajos, Noruega, Suecia, el Reino Unido, Austria, la UE, Irlanda y el Banco Mundial. Los asociados de la Estrategia están armonizando cada vez más el respaldo que brindan con el programa de desarrollo del Gobierno y reduciendo los costos de transacción que recaen sobre este último. Mediante la eliminación de la necesidad de analizar y examinar estrategias separadas de los donantes. Este grupo de donantes en expansión tendrá que basarse en la evaluación anual del Gobierno sobre los resultados de la ELP para evaluar la eficacia de sus propias actividades de desarrollo, sin que cada uno de los asociados en el desarrollo realice actividades de seguimiento independientes.

Apoyo presupuestario coordinado y marcos comunes para la evaluación del desempeño. En Nicaragua, desde la iniciación de las actividades del Grupo de Apoyo Presupuestario (BSG), en 2004, el Banco ha venido trabajando con la comunidad de los donantes en una mejor coordinación y armonización de instrumentos de apoyo presupuestario. Con apoyo del Banco, el BSG elaboró en 2005 una matriz general de evaluación del desempeño, en que por primera vez se dio un formato común a las expectativas de diversos donantes en materia de desempeño. El BSG se reúne regularmente para examinar el progreso logrado.

Enfoques sectoriales amplios. El enfoque sectorial amplio sobre salud de Ghana, cuya evolución comenzó a mediados de los años noventa, se considera como uno de los mecanismos más avanzados para un suministro armonizado de la asistencia de los asociados externos a nivel sectorial. Condujo a un enfoque mucho más coordinado a) sustituyendo un gran número de proyectos individuales, habitualmente iniciados por asociados externos y extrapresupuestarios por una estrategia y un programa de gastos para un mismo sector, y b) fortaleciendo y utilizando sistemas y procedimientos internos con fines de planificación, presupuestación, adquisiciones, auditoría y evaluación. La elaboración del enfoque sectorial amplio fue orientada por el país, con el apoyo esencial de un grupo básico de donantes, incluido el Banco Mundial.

Fortalecimiento de la colaboración con entidades asociadas

66. FMI. Una sólida asociación entre el Banco y el Fondo es un componente esencial de un marco de aumento de la escala, que se reforzará aún más en la etapa de seguimiento del “Informe Malan”. Los análisis conjuntos del Banco y el Fondo sobre cuestiones de gestión de las finanzas

55 Véase Banco Mundial, 2007j. 56 Véase Banco Mundial, 2007c.

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públicas y sostenibilidad de la deuda constituyen uno de los ámbitos de colaboración más exitosos57. Se requerirá una mayor colaboración para examinar las consecuencias macroeconómicas y fiscales del aumento de la escala de las corrientes de ayuda. En la estrategia a mediano plazo del FMI se prevé una participación más profunda del Fondo en la evaluación de la relación entre afluencia de ayuda, necesidades de recursos relacionadas con los ODM y estabilidad macroeconómica58. Como complemento, el Banco tendrá que intensificar su colaboración con países asociados para determinar el costo de las ELP y elaborar estrategias sectoriales en que se definan claras prioridades en materia de gasto y resultados. El Fondo tendrá que trabajar en estrecha relación con el Banco y los países asociados para evaluar el impacto de corrientes de recursos alternativas en cuanto a estabilidad macroeconómica y objetivos de resultados en materia de gasto. Ambas instituciones tendrán que realizar una labor conjunta ayudando a los países a elaborar una política fiscal apropiada a más largo plazo y marcos del gasto que sustenten una trayectoria del gasto más estable y de mayor volumen. Finalmente, se simplificarán los exámenes, realizados por el Banco y el Fondo, sobre los informes anuales de ejecución de la ELP, para reforzar la identificación de los países, la coherencia de los donantes (se facilitará el suministro de retroinformación conjunta de los donantes con respecto a la ELP), y vínculos operativos entre la ELP y el proceso presupuestario.

67. CAD-OCDE. El carácter complementario de las funciones que cumplen el Banco y el CAD-OCDE con respecto a los objetivos de aumento de la escala se basa en las aptitudes institucionales respectivas de esas entidades. En el CAD tienen cabida cuatro actividades conjuntas: gestión orientada a los resultados en términos de desarrollo, seguimiento de la Declaración de París, gestión de las finanzas públicas y adquisiciones, que han contribuido a crear una gama de buenas prácticas en esos ámbitos y a fortalecer el compromiso de los donantes de contribuir a un desarrollo basado en el país y a promover la eficacia de la ayuda59. La Red del CAD sobre Gobernabilidad y el Grupo sobre Estados Frágiles del CAD y sus recientes Principios de buena participación internacional en Estados frágiles y situaciones frágiles (Principles for Good International Engagement in Fragile States and Situations)60 han reforzado los principios en que se basa la labor que realiza el Banco en los Estados frágiles. Además, el CAD está trabajando con países y donantes en una labor de seguimiento de la ayuda actual y prevista y evaluación más precisa del avance en el cumplimiento de compromisos internacionales. Junto con otros donantes, el Banco contribuye a sentar las bases analíticas de esa labor y es además un asociado clave en la coordinación de su ejecución a nivel de países. Entre las futuras prioridades para la colaboración mutua entre el Banco y el CAD-OCDE figuran los esfuerzos tendientes a promover la previsibilidad a corto y largo plazo de las corrientes de ayuda y crear un acervo de buenas prácticas en los sistemas nacionales de seguimiento y evaluación. El CAD-OCDE y el Banco examinarán asimismo alternativas de colaboración con fondos verticales, donantes emergentes y fundaciones privadas, para contribuir a la inserción de esas corrientes de ayuda en el modelo centrado en los países.

57 Banco Mundial y FMI, 2007b y 2007c. 58 FMI, 2007a. 59 El Banco preside las actividades conjuntas sobre gestión financiera y adquisiciones, ha presidido el grupo de resultados, y ejerce la vicepresidencia del Grupo de Trabajo Global sobre la eficacia de la ayuda, que es el órgano madre de diversas actividades conjuntas, y es el órgano encargado, conforme a la Declaración de París, de promover la eficacia de la ayuda. 60 CAD-OCDE, 2007c.

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68. Naciones Unidas. El Banco Mundial ha venido colaborando con las Naciones Unidas en la determinación de los objetivos del aumento de la escala y está elaborando un enfoque coordinado del apoyo otorgado a los Estados frágiles. En un documento conjunto del Banco Mundial y el PNUD sobre el aumento de la escala y el modelo de desarrollo centrado en los países, presentado en junio de 2006 a una reunión del CAD-OCDE y el Banco Mundial, se destacó la urgencia que reviste aumentar la escala en los países africanos cuyo desempeño es satisfactorio61. El Banco es miembro del Grupo Directivo sobre los Objetivos de Desarrollo del Milenio en África, órgano de alto nivel establecido recientemente por el Secretario General de las Naciones Unidas para respaldar el cumplimiento de compromisos tendientes a la consecución de los ODM. En su enfoque diferenciado con respecto a los Estados frágiles, el Banco reconoce la importancia de la asociación con las Naciones Unidas: el Banco tiende a cumplir un papel más importante en situaciones en que los Estados están en transición o aplican reformas paulatinas, en tanto que en situaciones de crisis prolongadas o de continuo deterioro, el sistema de las Naciones Unidas suele efectuar contribuciones decisivas con respecto a cuestiones políticas y de seguridad. En una nota, de pronta publicación, sobre la asociación mutua del Banco Mundial y las Naciones Unidas para respaldar una labor conjunta en crisis y emergencias se proporcionará una plataforma común para evaluación de necesidades y planificación de la recuperación y se expondrán principios comunes de colaboración en fondos fiduciarios para una pluralidad de donantes. Además, en consulta con otros asociados, el Banco y las Naciones Unidas están actualizando su marco de planificación basada en resultados, para definir claramente los vínculos con otros protagonistas y centrar mejor la atención en la construcción de la paz y la construcción del Estado en Estados frágiles.62

69. Unión Europea. La asociación entre el Banco y la Unión Europea se centra en los principios de “actividades inusuales” y “valor agregado”, prestándose especial atención a la división del trabajo, la coordinación de la ayuda para programas, la previsibilidad de la ayuda y cuestiones relacionadas con fondos verticales, donantes emergentes y nuevos fondos fiduciarios63. Se han logrado considerables adelantos en cuanto al respaldo para la armonización y la convergencia en torno a las ELP desde la iniciación, en 2003, del Proceso de Limelette64, a través del cual se promueve la complementación del Plan de Acción para África y la Estrategia de la UE para África. Ambas instituciones están tratando de crear un marco para la eficacia de la ayuda como aporte al Foro de Alto Nivel sobre la Eficacia de la Ayuda que tendrá lugar en Accra en 2008. La UE elaboró recientemente un “código de conducta” sobre división del trabajo en materia de política de desarrollo, y el Banco está examinando posibles proyectos de mutua colaboración para introducirlo, con carácter piloto, en varios países africanos65.

70. Bancos multilaterales de desarrollo (BMD). La colaboración entre los BMD regionales y el Banco Mundial se ha intensificado en los últimos años. Esa asociación fue uno de los factores que dieron impulso al Foro de Alto Nivel de París sobre Eficacia de la Ayuda. Los BMD

61 Banco Mundial y PNUD, 2006. 62 AIF, 2007c. 63 Reunión de consulta del Banco Mundial y la Comisión Europea sobre el Proceso de Limelette – Detalles de los debates, 27 de abril de 2007. 64 Entre los temas anuales del proceso de Limelette figuran los DELP (2003), apoyo presupuestario y gestión de las finanzas públicas (2004), e infraestructura, gestión de las finanzas públicas y comercio e integración regional (2005). 65 Véase Banco Mundial, 2007a.

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crearon un sistema común de evaluación del desempeño (COMPAS) para realizar el seguimiento de la orientación hacia resultados en cuanto a mejoramiento de procesos internos; respaldo para la creación de capacidad dentro de los países para una gestión orientada a los resultados, y colaboración interinstitucional orientada a los resultados. En marzo de 2007 las máximas autoridades de los BMD establecieron un grupo de trabajo, con participación del FMI, encargado de identificar posibilidades de una mayor colaboración y eficacia en Estados frágiles y en situaciones frágiles. La labor inicial del grupo de trabajo se ha centrado en la armonización de mecanismos de ejecución, seguimiento de resultados, y temas relativos a la definición de fragilidad. Además, el Banco colabora en forma estrecha con el BAfD en la ejecución del Plan de Acción para África.

71. Donantes bilaterales. Las asociaciones con donantes bilaterales —dentro de los países, en torno a iniciativas y mecanismos de coordinación conjunta de la asistencia, y a nivel de organismos, sobre cuestiones temáticas intersectoriales— dan fuerte impulso al programa de aumento de la escala. La actividad más reciente ha consistido en la colaboración del Banco con los Ministerios de Relaciones Exteriores de Suecia y Holanda y el DFID, junto con la Unión Europea, el PNUD y el CAD-OCDE, para promover en los países el proceso de resultados, recursos y asociaciones (RRA), en relación con el aumento de la escala y la eficacia de la ayuda66. Ese proceso ha despertado atención como medio de procurar que los países articulen estrategias de desarrollo orientadas en mayor medida por resultados, basadas en estimaciones precisas de costos y recursos, en torno a las cuales los donantes puedan hacer converger e incrementar el financiamiento para el desarrollo. Dicho proceso respaldará también un aprendizaje mutuo de los países a través de la difusión de enfoques de buenas prácticas para un aumento de la escala centrado en los países. Junto con otros asociados del proceso, el Banco se propone, inicialmente, brindar respaldo específico de países a Ghana, Madagascar y Tanzanía, para reforzar sistemas básicos y marcos de resultados y recursos. A través del Plan de Acción para África el Banco se propone dar respaldo al proceso de RRA en diez países de la región.

72. Fondos verticales, nuevos donantes bilaterales y fundaciones privadas. El Banco está reforzando asociaciones con fondos verticales, donantes no pertenecientes al CAD que comenzaron a participar recientemente y fundaciones privadas, a nivel de organismos y países, para promover la integración de esos programas de asistencia con prioridades y sistemas de países. En la nueva Estrategia del Banco para lograr resultados en materia de salud, nutrición y población se reconoce la creciente importancia de los fondos verticales en el sector de la salud y se recomiendan enfoques complementarios para obtener beneficios a nivel de todo un sector67. El año pasado el Banco estableció una asociación de trabajo con el Banco de Exportación e Importación de China, en cuyo contexto se realizó una serie de talleres, seminarios y actividades de capacitación sobre gestión fiduciaria y financiera, adquisiciones, análisis de salvaguardias ambientales y análisis de impacto social. En mayo de 2007 los dos organismos suscribieron un memorando de entendimiento encaminado a generar colaboración para el desarrollo, centrado especialmente en África. En colaboración con países asociados, el Banco procura ampliar la participación en reuniones de coordinación de la ayuda, con la presencia de nuevos donantes. Estas iniciativas representan un importante punto de partida en un proceso de fortalecimiento de las relaciones entre donantes del CAD y otros donantes, basadas en prioridades comunes y

66 Véase, por ejemplo, CAD-OCDE, 2006. 67 Véase Banco Mundial, 2007g.

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posibilidad de realizar actividades complementarias. El Banco está difundiendo además el marco de sostenibilidad de la deuda adoptado conjuntamente con el FMI, tendiente a garantizar que el financiamiento de todas las fuentes sea compatible con la sostenibilidad de la deuda del país receptor.

Prioridades de respaldo del aumento de la escala adoptadas por el Banco Mundial

73. En el modelo de desarrollo centrado en los países se establece el marco global de respaldo y ejecución de estrategias de mayor escala para alcanzar los ODM. Para reforzarlo, los países y donantes tienen que mantener su identificación con un proceso de largo aliento, tratando de llenar, con la celeridad que corresponda, los vacíos que subsistan. Para los países, esto implica reforzar sus ELP, sus marcos de resultados y recursos y los sistemas internos que los respaldan. En cuanto a los donantes, ello supone adoptar un enfoque coordinado y armonizado para la utilización de los elementos del modelo ya existentes, darles respaldo y ayudar a los países a llenar los vacíos técnicos y financieros existentes. Tanto los países como los donantes tienen que invertir en mecanismos de responsabilidad mutua para realizar el seguimiento de las corrientes y la utilización de la ayuda y para evaluar el desempeño de los países y los donantes a la luz de los compromisos anteriormente asumidos.

74. El Banco, por su parte, puede contribuir a ese esfuerzo respaldando el fortalecimiento de estrategias y sistemas de países; promoviendo la convergencia, armonización y coherencia de la ayuda, ejerciendo su función de coordinación, convocatoria y catalización, y mejorando cuantitativa y cualitativamente su propia asistencia para el desarrollo. Para ello es necesario hacer coincidir los recursos y incentivos internos del Banco con las prioridades del programa de aumento de la escala, como más abajo se expresa; profundizar las asociaciones con otros donantes, y dotar a la AIF de una masa crítica de recursos que le permitan cumplir su papel esencial en el contexto de un efectivo aumento de la escala de la ayuda.

75. El Banco tiene un importante papel que cumplir en cuanto al otorgamiento de asistencia a los países, proporcionando diagnósticos que respalden las estrategias de países, así como respaldo técnico y financiero para fortalecimiento institucional, en especial dando mayor solidez a los sistemas esenciales de los países. Las siguientes son algunas prioridades:

• Fortalecer la capacidad de realización de análisis macroeconómicos y fiscales de hipótesis alternativas de aumento de la escala, en colaboración con el Fondo.

• Reforzar los diagnósticos, a los efectos de dar mayor solidez a estrategias de crecimiento compartido y estrategias sectoriales, y dotar al personal del Banco de mayor capacidad para evaluar los marcos de política sectorial, inclusive en materia de gasto y cuestiones institucionales, para dar más firme respaldo al financiamiento para todo un sector, y apoyar la inclusión de fondos verticales en esos mecanismos.

• Aumentar la escala de la labor referente a buen gobierno y lucha contra la corrupción a nivel de proyectos y países y a nivel mundial, proporcionando respaldo de diagnóstico, técnico y financiero para crear instituciones transparentes y eficaces.

• Tratar de mejorar la gestión de las finanzas públicas a través de un continuo apoyo para PEFA y mayores esfuerzos encaminados a brindar asistencia plurianual a los países para ejecutar reformas orientadas por ellos mismos.

36

• Fortalecer la capacidad de realizar una gestión orientada a los resultados en los países asociados mejorando los marcos nacionales de resultados; en especial incrementando el apoyo para las instituciones de seguimiento y evaluación y reforzando la capacidad en materia de estadísticas.

76. El alcance mundial de la labor que realiza el Banco, su fuerte presencia intersectorial en la mayoría de los países en desarrollo y su considerable poder de convocatoria le confieren un papel decisivo como promotor de la identificación de los donantes con la labor de aumento de la escala en torno al modelo basado en los países. En el contexto de ese programa, el papel del Banco comprende la incorporación de donantes bilaterales y multilaterales “tradicionales” y donantes no pertenecientes al CAD, fondos verticales y fundaciones privadas. Las siguientes son algunas prioridades:

• Hacer avanzar el proceso de RRA para respaldar la elaboración, por parte de los países, de más sólidos marcos de resultados, recursos y responsabilidad mutua en la ejecución de ambiciosas estrategias de nacionales de desarrollo y exhibir paradigmas de aumento de la escala de la ayuda. La posibilidad de que el proceso de RRA contribuya a alcanzar los objetivos del aumento de la escala dependerá de la identificación de los países y de los donantes con ese proceso, para lograr una participación más firme y en etapas más tempranas.

• Respaldar el establecimiento de una asociación mundial de esfuerzos para mejorar los sistemas de seguimiento y evaluación a nivel de países y así hacer posible una adopción de decisiones basada en pruebas en un contexto de aumento de la escala de la ayuda.

• Forjar relaciones con donantes, incluidos fondos verticales, donantes no pertenecientes al CAD y fundaciones privadas, como garantía de que la labor encaminada a hacer frente a problemas mundiales y regionales se integre plenamente en el modelo de desarrollo centrado en los países; y promover consenso en torno a enfoques tendientes a hacer frente a problemas mundiales y regionales.

• Promover enfoques de mutua colaboración mediante la utilización del marco conjunto de sostenibilidad de la deuda creado por el Banco y el Fondo, como instrumento esencial que garantice que el financiamiento, de todas las fuentes, sea compatible con la sostenibilidad de la deuda del país.

77. La AIF constituye un vehículo crucial para suministrar ayuda y promover su eficacia. Es esencial que siga cumpliendo su papel decisivo de respaldar un desarrollo basado en los países. Teniendo en cuenta ese objetivo será importante lograr una fuerte reposición de los recursos de AIF15, en cuyo contexto se cumplan los compromisos de los donantes y se colmen las expectativas de los países en cuanto al aumento de la escala.

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ANEXOS

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ANEXO I FORTALECIMIENTO DEL MARCO DE ELP

1. El desarrollo basado en los países consiste fundamentalmente en la aplicación efectiva de estrategias de desarrollo impulsadas desde el país, completas y orientadas a los resultados. La identificación con una estrategia unificada, el establecimiento de prioridades y el escalonamiento de las intervenciones, la vinculación estrecha entre las instituciones de planificación y las presupuestarias, los y mecanismos eficaces de seguimiento y evaluación constituyen elementos que se refuerzan mutuamente del modelo de desarrollo basado en los países. En este anexo se evalúan los progresos de países de ingreso bajo y la función de apoyo del Banco Mundial en cada uno de los sectores enumerados.

2. El desarrollo basado en los países es particularmente importante teniendo en cuenta los cambios que se registran en la arquitectura de la ayuda internacional y su proyección en mayor escala. Un sólido modelo de desarrollo basado en los países puede ofrecer una plataforma sobre la que se puede integrar cada vez más el conjunto completo de modalidades de la ayuda (que se describen en el Anexo IV) en beneficio de los países receptores. La identificación de los países con las prioridades de desarrollo garantizará que una mayor ayuda refuerce, y no debilite, la consecución de los objetivos de desarrollo de los países. Vínculos sólidos entre las estrategias de desarrollo y los presupuestos nacionales pueden promover un círculo virtuoso al canalizarse niveles cada vez mayores de la ayuda a través de los sistemas nacionales. Y buenos sistemas de seguimiento y evaluación permitirán adoptar decisiones basadas en pruebas y ejecutar con eficiencia programas en mayor escala.

ELP: Resumen de los progresos

3. Desde que empezaron a aplicarse en 1999, las estrategias de lucha contra la pobreza (ELP) han cobrado una importancia cada vez mayor para el desarrollo basado en los países. En julio de 2007, 62 países estaban aplicando ELP o ELP provisionales: 32 países tenían una primera ELP68, 22 estaban aplicando su segunda ELP69 y 8 tenían o bien una ELP provisional, o bien una matriz de resultados para países en transición. Han mejorado la calidad y eficacia operativa de las ELP, especialmente en los países con ELP de segunda generación (ELP II). De los 21 Estados frágiles que han establecido mecanismos de ELP, cuatro tienen una ELP II, diez una ELP I, y siete, o bien una ELP provisional, o bien una matriz de resultados para países en transición70.

68 Los países con ELP I son: Albania, Armenia, Azerbaiyán, Bangladesh, Bhután, Cabo Verde, Camerún, Dominica, Georgia, Guyana, Honduras, Kenya, Kirguistán, Lesotho, Malí, Moldova, Mongolia, Nepal, Níger, Pakistán, Serbia, Sri Lanka, más 10 estados frágiles. Granada, que no es estado frágil y tiene una ELP provisional, no está incluido en el análisis que sigue. 69 Los países con ELP II son: Benin, Bolivia, Bosnia y Herzegovina, Burkina Faso, Etiopía, Ghana, Madagascar, Malawi, Mauritania, Mozambique, Nicaragua, Rwanda, Senegal, Tanzanía, Uganda, Viet Nam, Yemen y Zambia, más cuatro estados frágiles. 70 En el grupo de estados frágiles, cuatro (Camboya, Gambia, RDP Lao, Tayikistán) tienen una ELP II, diez (Burundi, Chad, RD Congo, Djibouti, Guinea, Guinea-Bissau, Nigeria, Santo Tomé y Príncipe, Sierra Leona, Timor-Leste) tienen una ELP I, cinco (Afganistán, República del Congo, Cote d'Ivoire, Haití, Liberia) tienen ELP provisionales y dos (República Centroafricana y Sudán) tienen matrices de resultados para países en transición.

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4. La calidad de las ELP y de sus marcos de aplicación ha mejorado durante los últimos años, ya que los países con ELP de segunda generación están realizando los mayores progresos. La Declaración de París evalúa la calidad de las ELP según dos medidas amplias: el Indicador 1 determina la medida en que los países tienen estrategias de desarrollo operativas, y el Indicador 11 calcula la solidez de los marcos orientados a los resultados71. Como se demuestra en el Gráfico 1, casi la mitad de los países con ELP II han elaborado en gran medida estrategias de desarrollo operativas, y casi una quinta parte de ellos han alcanzado la meta más exigente de establecer un marco orientado a los resultados ampliamente desarrollado. Entre el subgrupo de 7 países africanos “con un buen desempeño”72, la imagen es aún más halagüeña: Burkina Faso, Ghana, Tanzanía, Rwanda y Uganda han elaborado en gran medida estrategias de desarrollo operativas; Mozambique, Tanzanía y Uganda cumplen estas normas con respecto a la orientación a los resultados.

71 El Indicador 1, “estrategias de desarrollo operativas”, señala el número de países con estrategias nacionales de desarrollo (incluidas las ELP) que han establecido claras prioridades estratégicas vinculadas a un marco de gastos a mediano plazo y reflejadas en los presupuestos anuales. El Indicador 11, “marcos orientados a los resultados”, mide el número de países con marcos de evaluación del desempeño transparentes y supervisables, para evaluar los progresos con respecto a a) las estrategias de desarrollo nacionales y b) los programas sectoriales. En Banco Mundial. 2007: Results-Based National Development Strategies: Assessment and Implications (de próxima aparición) 72 En un documento conjunto del Banco Mundial y el PNUD de 2006 (Using the Country-Based Development Model to Scale Up for Results: An Agenda for Action, Contribución a la Tercera reunión CAD/OCDE-Banco Mundial sobre la proyección en mayor escala para obtener resultados, (DCD/RD(2006)2/RD2, 27 de junio), se propone que la proyeccción se centre inicialmente en “unos pocos países con buen desempeño (...) en los que es probable que haya una demanda del país, el desempeño es sólido, las estrategias de lucha contra la pobreza y las modalidades para su aplicación son relativamente sólidas, y la alineación y armonización de los donantes están más desarrolladas”. Se señaló con arreglo a estos criterios a Burkina Faso, Ghana, Mozambique, Rwanda y Tanzanía. A este grupo de cinco hemos añadido a Madagascar y Uganda. Estos países aparecen como países con ELP y buenas prácticas en varios exámenes: Banco Mundial y FMI. 2005. 2005 PRS Review – Balancing Accountabilities and Scaling Up Results; Wilhelm, Vera y Phillip Krause. 2007. Minding the Gaps – Integrating Poverty Reduction Strategies and Budgets for Domestic Accountability. Versión de Conferencia, Washington, D.C.: Banco Mundial, y Bedi, Tara, Aline Coudouel, Marcus Cox, Markus Goldstein y Nigel Thornton. 2006. Beyond the Numbers: Understanding the Institutions for Monitoring Poverty Reduction Strategies. Washington, D.C.: Banco Mundial. Uganda alcanza todos los objetivos de París según todos los criterios empleados en este documento (véase el Cuadro 1).

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Gráfico 1. Porcentaje de países con estrategias de desarrollo operativas y marcos orientados a los resultados ampliamente desarrollados, 2006

Fuente: Banco Mundial. 2007. Results-Based National Development Strategies: Assessment and Challenges Ahead. Borrador, 7 de septiembre. Nota: Entre los países con ELP II no se incluyen Estados frágiles con una segunda ELP. Véase una lista de países con buen desempeño en el Cuadro 1 y la nota 72.

5. Aunque muchos de los países con ELP II y todos los países con ELP I no han conseguido aún los objetivos de París, un número cada vez mayor de ellos ha introducido mejoras en la calidad de sus ELP. Como se indica en el Gráfico 2, desde 2001 ha aumentado constantemente el porcentaje de países que tienen o bien estrategias de desarrollo operativas y marcos orientados a los resultados ampliamente desarrollados, o bien han progresado en la consecución de estos objetivos. Además, como se señala en un examen del Banco Mundial de próxima aparición, los 21 países clasificados como Estados frágiles han logrado casi tantos progresos como otros países en la elaboración de estrategias de desarrollo operativas y marcos orientados a los resultados, si bien habían partido de un nivel muy inferior73. Por ejemplo, Camboya ha integrado metas y objetivos a largo y mediano plazo en su estrategia nacional de desarrollo y ha evaluado los retos con que se enfrenta para alcanzar los ODM. Y Guinea ha comenzado a integrar estrategias sectoriales y de gobierno local en un marco estratégico unificado.

73 Banco Mundial. 2007. Results-Based National Development Strategies: Assessment and Challenges Ahead. Borrador, 7 de septiembre.

13%

71%

47%

0%5%

43%

18%

0% 0%

10% 20% 30% 40% 50% 60% 70% 80%

General Buen Desempeño

ELP II ELP I General BuenDesempeño

ELP II ELP I

Indicador I: Estrategias de desarrollo operativas Indicador II: Marcos orientados a los resultados

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Gráfico 2. Países que han logrado progresos sustanciales en la elaboración de estrategias de desarrollo operativas y marcos orientados a los resultados, 2001-06

Fuentes: Banco Mundial. 2001. Comprehensive Development Framework – Meeting the Promise? Early Experiences and Emerging Issues; Banco Mundial. 2003. Getting Serious About Meeting the Millennium Development Goals: A CDF Progress Report; Banco Mundial. 2005. Enabling Country Capacity To Achieve Results: CDF Progress Report 2005, Vol. I, y Banco Mundial. 2007. Results-Based National Development Strategies: Assessment and Challenges Ahead. Borrador, 7 de septiembre. Nota: El Gráfico expone el porcentaje de países que han sido calificados con una “A” (adopción de medidas) o “D” (desarrollado ampliamente) con respecto a estos indicadores en cualquier año concreto.

6. El desempeño de los países con arreglo a cuatro medidas específicas de la calidad de las ELP —marco estratégico unificado, establecimiento de prioridades y su escalonamiento, vínculos ELP-presupuesto, y seguimiento y evaluación— pone de manifiesto tanto progresos importantes como graves desafíos. Dentro de los indicadores 1 y 11, el examen del Banco Mundial de próxima aparición evalúa a los países según varios subindicadores, tales como: la medida en que los países tienen estrategias de desarrollo unificadas que aúnan una visión a largo plazo, una estrategia a mediano plazo, programas sectoriales y planes locales; la medida en que se han establecido prioridades dentro de estas estrategias; la fortaleza de los vínculos entre la ELP y el presupuesto y el marco de gastos a mediano plazo (MTEF), y la existencia en el país de sistemas de seguimiento y evaluación. De acuerdo con los amplios indicadores sobre el desempeño de las ELP, los países con ELP II han hecho más progresos en estos cuatro sectores que los países con ELP I. En el Gráfico 3 se muestra que los países con ELP II han alcanzado buenos niveles con respecto al establecimiento de estrategias unificadas y con prioridades bien determinadas, mientras que la gran mayoría de los países con ELP I han demostrado también mejoras incrementales. Sigue constituyendo un desafío más difícil74 el fortalecimiento de las instituciones nacionales fundamentales: sistemas de gestión de las finanzas públicas o de seguimiento y evaluación. Entre los siete países con buen desempeño, casi todos tienen un marco estratégico unificado y con prioridades, pero se considera que sólo Tanzanía y Uganda han establecido sustancialmente sistemas para fortalecer los vínculos entre sus ELP y sus presupuestos y practicar con eficacia el seguimiento y la evaluación (Cuadro 1).

74 Banco Mundial. 2007. Ídem.

0% 10% 20% 30% 40% 50% 60% 70% 80% 90%

2001 2003 2005 2006 2001 2003 2005 2006Estrategias de desarrollo operativas Marcos orientados a los resultados

- 46 -

Gráfico 3. ELP: Indicadores de progreso por criterios y grupos de países, 2006

Fuente: Banco Mundial. 2007. Results-Based National Development Strategies: Assessment and Challenges Ahead. Borrador, 7 de septiembre.

Cuadro 1. Indicadores de progreso en siete países, 2006


Establecimiento de

prioridades

Vínculo estratégico

con el presupuesto

Sistemas de SE

Burkina Faso Ghana Madagascar Mozambique Rwanda Tanzanía Uganda

Fuente: Banco Mundial. 2007. Results-Based National Development Strategies: Assessment and Challenges Ahead. Borrador, 7 de septiembre. .

Identificación de los países con la ELP

7. La identificación de los países con las estrategias de desarrollo nacional ha aumentado notablemente. La identificación, concepto amplio y complejo, puede caracterizarse como la medida en que la ELP se construye sobre las necesidades y prioridades de un país concreto y el grado en que tales prioridades son acogidas por las distintas instancias gubernamentales y la

5% 4% 5% 5% 8%

38%

4%

33%

12%

21%

71%

25%

67%

35%

88%

57%

29%

92%

57%

65%

75%

24%

82%

71%

29%

65%

4% 5%

71%

4% 5%

24% 18% 4%

0% 10% 20% 30% 40% 50% 60% 70% 80% 90%

100%

ELP II ELP I Estados frágiles

ELP II ELP I Estadosfrágiles

ELP II ELP I Estadosfrágiles

ELP II ELP I Estados frágiles

Marcos de ELP insuficientes Base para mejorar los marcos de ELP Importantes mejoras incrementales Marcos de ELP desarrollados ampliamente


Prioridades

y escalonamiento Vinculación entre ELP y

MTEF/presupuesto

Sistemas de evaluación y seguimiento

Desarrollado ampliamente

Adopción de medidas

- 47 -

sociedad civil. Aunque es difícil medir la identificación, un indicador importante puede ser la medida en que la ELP representa una estrategia de desarrollo unificada: si la ELP es sólo una de muchas estrategias de desarrollo a mediano plazo, la identificación tiende a ser baja; en cambio, cuando la ELP representa la estrategia de desarrollo a mediano plazo para los responsables de las políticas y otras partes interesadas, la identificación tiende a ser alta. Utilizando como indicador la medida en que los países tienen una estrategia de desarrollo unificada, el Gráfico 3 muestra un alto nivel de identificación, especialmente entre los países con ELP II.

8. La mayoría de los países con ELP II han realizado la difícil tarea de integrar plenamente la estrategia a mediano plazo, las estrategias sectoriales y la visión a largo plazo, y han avanzado en la alineación de la planificación local con la planificación estratégica nacional. Cuando los países han pasado de la primera ELP a la segunda, normalmente han prestado más atención a la integración de estrategias sectoriales en la ELP, creando así un marco más completo y operativo. Algunos han ampliado la composición sectorial para abarcar sectores generadores del crecimiento —como el desarrollo de la infraestructura y el sector privado— además de los sectores sociales, que eran el objetivo principal de la mayoría de las ELP de primera generación. Por ejemplo, en el Plan de acción de Madagascar se incorporan estrategias sectoriales sobre transporte y desarrollo rural. La Estrategia de crecimiento y reducción de la pobreza II de Ghana se basó en estrategias sectoriales relativas al desarrollo del sector privado, las finanzas, la energía, la alimentación y la agricultura, y el comercio, entre otras. La experiencia de un mejor desempeño de los países con ELP II muestra que la vinculación de una visión a largo plazo con una estrategia a mediano plazo puede facilitarse gracias a un activo liderazgo de la oficina del Presidente o a cambios institucionales, como la fusión del Ministerio de Finanzas con el ministerio encargado de la planificación.

Establecimiento de prioridades y escalonamiento de las intervenciones

9. Los países con ELP II han conseguido también los mayores progresos en el establecimiento de prioridades claras, escalonadas y equilibradas. Aunque la gran mayoría (92%) de los países con ELP I han creado una base para el establecimiento de prioridades y el escalonamiento de las intervenciones, más de dos tercios (71%) de los países con ELP II están aplicando ya en gran medida una estrategia con unas prioridades y una programación bien determinadas (Gráfico 3). La Estrategia nacional de crecimiento y lucha contra la pobreza (MKUKUTA) de Tanzanía adopta un enfoque basado en los resultados para ayudar a los ejecutores (gobierno, sector privado o autoridades regionales) a determinar aún más dentro de cada sector las prioridades y el escalonamiento de los recursos asignados. El enfoque basado en los resultados ha permitido también incorporar prioridades intersectoriales, como la discapacidad, el empleo y el medio ambiente. El Segundo marco estratégico de lucha contra la pobreza de Burkina Faso se ha adaptado también para hacer mayor hincapié en cuestiones intersectoriales como las de género, integración regional y desarrollo de pequeñas empresas. Al pasar de una primera generación de ELP a una segunda, Madagascar redujo de 15 a 8 el número de programas principales de su plan de acción e introdujo 13 objetivos principales que han de alcanzarse para 2012. Se presentaron en 2005 y 2006 acuerdos sobre desempeño anual con

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objetivos concretos, y cada uno de los 23 ministerios sectoriales fue asignado al eje estratégico del DELP75.

10. La economía política nacional puede presentar obstáculos al establecimiento de prioridades. Influye en ellas, ya que los países se enfrentan con tensiones internas entre el deseo de alcanzar objetivos ambiciosos y movilizar recursos adicionales, por una parte, y la necesidad de mostrar resultados y trabajos dentro de las limitaciones fiscales predominantes, por otra. Aunque algunas ELP de segunda generación han elaborado un enfoque más preciso hacia los resultados, en otros casos el marco de la ELP sigue teniendo un ámbito muy amplio. En Etiopía, por ejemplo, el Plan de desarrollo acelerado y sostenible para acabar con la pobreza (ELP II), recientemente completado, se ha construido sobre ocho pilares, pero contiene unos 500 indicadores. La retroinformación de los donantes indica que es preciso reducir la matriz a un conjunto menor y manejable de indicadores —5 a 10 indicadores por pilar— proporcionando más detalles mediante sistemas sectoriales de seguimiento y evaluación76.

11. La insuficiencia de la labor analítica supone también un obstáculo para el establecimiento de prioridades: muchas ELP se basan en un análisis predominantemente cualitativo, y no en sólidos métodos empíricos. En un examen reciente de las ELP77, se determinó que en muchos casos eran insuficientes algunos de los elementos más pertinentes de los diagnósticos del desarrollo, tales como la identificación de las limitaciones al crecimiento, el análisis del impacto de la distribución del crecimiento o el examen de las repercusiones macroeconómicas del aumento de la ayuda. Las limitaciones técnicas y de capacidad en los países constituyen asimismo un obstáculo para hacer estimaciones exactas de los costos.

Fortalecimiento de los vínculos entre la ELP y el presupuesto

12. Algunos países han logrado progresos impresionantes en la mejora de la gestión de las finanzas públicas y el fortalecimiento de los vínculos entre la ELP y el presupuesto. Como se demuestra en el Gráfico 3, menos de la cuarta parte de los países con ELP II —en concreto, Rwanda, Tanzanía, Uganda y Zambia— han desarrollado ampliamente vínculos entre la ELP y sistemas nacionales fundamentales, tales como el presupuesto y el marco de gastos a mediano plazo. Los logros de estos países confirman los resultados de una investigación reciente78: a saber, que las reformas de mayor éxito se han basado en procesos nacionales existentes y están impulsadas por un alto grado de identificación por parte del gobierno (véase el Recuadro 1). Como se indica en el Anexo III, el proceso de vincular las ELP con los presupuestos comienza con el establecimiento de las condiciones básicas del derecho de gestión de las finanzas públicas.

13. El establecimiento de sólidos vínculos entre el presupuesto y la ELP representa un objetivo institucionalmente exigente. Las deficiencias señaladas en el Gráfico 3 se deben en parte

75 Sigue habiendo gran complejidad a nivel presupuestario, ya que 146 programas están vinculados a más de 4.500 indicadores. Véase Wilhelm, Vera y Phillip Krause. 2007. Ídem. Documento de antecedentes del estudio de Madagascar. 76 Banco Mundial y FMI. 2007. Ethiopia Joint Staff Advisory Note. 77 Estos resultados se derivan de un examen de siete ELP recientes (Benin, Burkina Faso, Ghana, Madagascar, Mozambique, Tanzanía y Uganda) realizado en el Grupo de reducción de la pobreza para determinar la calidad de los análisis del crecimiento en los DELP. 78 Wilhelm, Vera y Phillip Krause. 2007. Ídem.

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a deficiencias en el presupuesto mismo, especialmente en lo que respecta a la ejecución y la presentación de informes79. En muchos países son también insuficientes los sistemas para supervisar los gastos de la lucha contra la pobreza y evaluar posibles fugas de fondos. Aunque los marcos de gastos a mediano plazo son ciertamente instrumentos importantes para vincular el presupuesto y la ELP, su aplicación efectiva depende de una gran identificación del país y de sólidos vínculos institucionales entre los ministerios de finanzas y de planificación, condiciones que rara vez se cumplen plenamente en los países con ELP80. Y, como se indica en el Anexo IV, la escasa previsibilidad de la ayuda hace aún más problemática la elaboración de presupuestos y marcos de gastos a mediano plazo que sean fiables.

79 FMI. 2007. Fiscal Policy Responses to Scaled-Up Aid—Strengthening Public Financial Management (SM/07/199 Suplemento 2, 7 de junio). 80 Wilhelm, Vera y Phillip Krause. 2007. Ídem.

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Mejora del seguimiento y la evaluación para obtener mejores resultados

14. La disponibilidad de instituciones sólidas para el seguimiento y la supervisión de los resultados y la aplicación de medidas para la evaluación del impacto son esenciales para que el gasto público sea eficiente y para generar flujos de ayuda adicionales. Aunque la mayor parte de los sistemas de seguimiento y evaluación (SE) de los países se hallan en sus comienzos, en algunos países se han creado los fundamentos para el seguimiento de la aplicación de las ELP y

Recuadro 1. Vinculación de la ELP con el marco de gastos a mediano plazo y el presupuesto

En Uganda, la ELP guía ahora el desarrollo de estrategias sectoriales y la asignación estratégica de los recursos en el marco de gastos a mediano plazo y el presupuesto, mientras que estrategias sectoriales dirigen el marco de gastos a mediano plazo y las asignaciones presupuestarias a nivel sectorial más detallado. La compatibilidad entre la ELP y el presupuesto se facilita aún más mediante una mejor orientación a los resultados de este último. La inclusión en la ELP de indicadores de insumos, producto, resultados e impacto y, más en general, el esfuerzo para supervisar toda la cadena de resultados son elementos importantes que ayudan a fortalecer la vinculación entre el presupuesto y los resultados.

En Tanzanía, la estrategia nacional MKUKUTA se ha centrado cada vez más en el proceso presupuestario nacional como medio primordial para conseguir los objetivos de la ELP. Los exámenes del marco de gastos a mediano plazo y del gasto público son instrumentos fundamentales que aseguran la coherencia entre las prioridades de la MKUKUTA y las asignaciones presupuestarias. Se utiliza un sistema de asignación presupuestaria estratégica para crear un vínculo instrumental entre las asignaciones del marco de gastos a mediano plazo y la estrategia de desarrollo. Con el marco de gastos a mediano plazo se trata de integrar plenamente los recursos externos en el presupuesto gubernamental y el sistema del tesoro público. El gobierno informó sobre la ejecución del presupuesto de conformidad con los planes de gastos y ese informe es examinado por los asociados en el desarrollo e interesados nacionales en el proceso anual de estudio del gasto público.

En Rwanda, el marco de gastos a mediano plazo para 2005-07, que se presenta también en el parlamento, se considera un instrumento decisivo para traducir las prioridades de la Estrategia de desarrollo económico y lucha contra la pobreza en asignaciones presupuestarias anuales, a fin de conseguir los productos necesarios. Las prioridades de dicha estrategia determinan las estrategias de los organismos competentes y los planes estratégicos de cada sector (consistentes en documentos sobre cuestiones estratégicas y marcos de gastos a mediano plazo sectoriales), así como los planes de desarrollo de los distritos. Se supone que los marcos de gastos a mediano plazo sectoriales sirven de base para los planes de trabajo de los ministerios y otras unidades, los cuales se ejecutan y supervisan como parte de los planes de acción anuales que cada ministro firma y de los que es responsable el Presidente. Estos informes se incluyen en los informes sobre la ejecución del presupuesto, en el examen sectorial conjunto, en el examen del gasto público y, en último término, en el informe sobre la aplicación de la estrategia de desarrollo económico y lucha contra la pobreza.

Fuentes: Wilhelm, Vera y Phillip Krause. 2007. Ídem; Entrevistas con personal del país; República de Rwanda. 2007. Economic Development and Poverty Reduction Strategy. Borrador.

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de sus efectos en la pobreza. Entre los países africanos “con buen desempeño”, Mozambique, Tanzanía y Uganda han adoptado medidas para establecer sólidos sistemas de SE. Estos países demuestran que la exigencia de una adopción de decisiones basada en pruebas y de un sólido liderazgo político es decisiva para lograr progresos. El sistema de seguimiento de la ELP de Uganda es el producto de la presión interna para elaborar las políticas basándose en pruebas e incorpora varios organismos y procedimientos de seguimiento que existían antes de la ELP. En Mozambique, el balance anual Balanço do Plano Económico e Social supervisa la ejecución del Plan de acción para la reducción de la pobreza absoluta (PARPA) II y sus progresos hacia el logro de los ODM, a la vez que se han integrado indicadores sectoriales por medio de la Matriz Estratégica del PARPA II.

15. La difusión de información entre los principales interesados puede incorporarse en la planificación del desarrollo y generar una demanda de mejores sistemas de SE. La difusión del SE depende en parte del interés y de la voluntad de los dirigentes políticos. En Burkina Faso, la Secrétariat Technique pour la Coordination des Programmes de Développement Economique et Social, con sede en el Ministerio de Finanzas, reúne los resultados del SE regional y sectorial en informes anuales que se trasmiten después a los comités interministeriales y al parlamento. La difusión entre los responsables de las políticas puede dar lugar a un círculo virtuoso, gracias al cual la información sobre el desarrollo se incorpora en la elaboración de políticas y genera más demanda de datos y análisis, creando incentivos para mejorar el seguimiento y la evaluación.

16. Sigue pendiente la tarea de desarrollar sistemas adecuados de seguimiento y evaluación en los países. Como se demuestra en el Gráfico 3, muy pocos de los países con ELP I se acercan al logro de los objetivos de París en lo relativo a los sistemas de SE, e incluso la gran mayoría de los países con ELP II carece de sistemas desarrollados. En el Gráfico 4, midiendo la capacidad estadística según tres aspectos fundamentales —práctica estadística, recopilación de datos y disponibilidad de indicadores—, se indica que los países africanos que puedan recibir financiamiento de la AIF siguen estando más atrasados a este respecto que los países no africanos. Aunque el círculo virtuoso arriba descrito es posible, el contrapunto demasiado común es un círculo vicioso: datos y/o análisis de mala calidad que no generan una demanda de información, al tiempo que la falta de demanda debilita los incentivos para mejorar la calidad de los datos y el análisis. Varios problemas contribuyen a este círculo vicioso, especialmente:

• La falta de detalles, costeo y prioridades operacionales en muchas ELP, lo que hace difícil elegir indicadores significativos para realizar su seguimiento.

• Insuficiente capacidad estadística y sistemas deficientes de recopilación de datos administrativos normales y de gestión del gasto público, por lo que resulta difícil supervisar los gastos de la ELP.

• Dificultades en la coordinación de las actividades; división territorial entre los organismos del sector público, unida a la falta de incentivos para participar, que crea una resistencia a la racionalización y coordinación e impide la traducción de los planes oficiales en la práctica.

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Gráfico 4. Países de ingreso bajo: Capacidad estadística, 1999-2006

Fuente: Grupo de Gestión de Datos sobre el Desarrollo del Banco Mundial (http://www.worldbank.org/data/countrydata/csid.html)

Contribución del Banco Mundial al fortalecimiento del marco de ELP

17. El Banco Mundial se ha esforzado por fortalecer el desarrollo basado en los países por medio de las ELP. El Banco se ha empeñado en dos importantes exámenes del proceso de las ELP (2002 y 2005) desde que se introdujeron éstas a fines del decenio de 1990. Tales exámenes han señalado que el método de ELP representa una importante tarea para los países de ingreso bajo, cuyos gobiernos deben gestionar un complejo diálogo sobre políticas con una amplia gama de interesados, a fin de elaborar una estrategia de desarrollo y lucha contra la pobreza a mediano plazo, junto con objetivos a corto y largo plazo y sistemas de seguimiento81.

18. En los últimos años han mejorado las percepciones de los clientes sobre la eficacia del Banco Mundial para fomentar la identificación de los países. Alrededor del 70% de los informantes a la MOPAN82 considera que el Banco es eficaz para apoyar enfoques participativos nacionales y locales. Casi dos tercios de los informantes consideran razonable la condicionalidad del Banco, mientras que en 2004 eran sólo la mitad. Esta mejora en las percepciones probablemente sea el resultado de los esfuerzos realizados dentro del Banco para alinear el financiamiento de las políticas de desarrollo con las prioridades de los gobiernos expresadas en sus ELP83.

Iniciativas recientes han señalado la importancia que tienen las estrategias unificadas en los Estados frágiles. El CAD/OCDE elaboró en abril de 2007 unos principios para el buen compromiso internacional en estados y situaciones frágiles, titulados Principles for Good International Engagement in Fragile States and Situations 84, con el fin de fomentar la coherencia entre los enfoques de los donantes y la alineación con las políticas y sistemas locales. 81 Banco Mundial y FMI. 2005. Ídem. 82 La Red de Evaluación del Desempeño de Organizaciones Multilaterales es un grupo de donantes con ideas similares que comenzó en 2003 a hacer encuestas conjuntas sobre el comportamiento de colaboración de las organizaciones multilaterales en el ámbito de los países. 83 AIF. 2007. IDA’s Role in Enhancing Aid Effectiveness through Strengthened Alignment and Harmonization (Borrador). 84CAD/OCDE. 2007. Principles for Good International Engagement in Fragile States and Situations. Documento presentado a la reunión de alto nivel del CAD (DCD/DAC(2007)29, 3 y 4 de abril).

Países no africanos receptores de la AIF

0 20 40 60 80

100 Práctica

RecopilaciónDisponibilidad

19992006

Países africanosreceptores de la AIF

0

20

40

60

80

100Práctica

Recopilación Disponibilidad

19992006

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También en 2007, los jefes de los bancos multilaterales de desarrollo crearon un grupo de trabajo para determinar sectores en los que adoptar un enfoque común en Estados frágiles. Cabe esperar que estos principios refuercen los mecanismos de ELP e intensifiquen la identificación de los países en Estados que se caracterizan por tener políticas e instituciones en formación.

19. Las contribuciones analíticas del Banco Mundial han ayudado a elaborar estrategias de desarrollo con unas prioridades y una programación mejor establecidas. Un examen reciente de la labor económica y sectorial del Banco Mundial señala que la “labor analítica se basa cada vez más en cuestiones identificadas en las EAP y los DELP y se incorpora en el diseño de programas, medidas de políticas y operaciones”85. Por ejemplo, en Mozambique, los productos analíticos del Banco, preparados en colaboración con el Gobierno, ayudaron a definir las prioridades de política y los sistemas institucionales en que se basa el PARPA La evaluación de la pobreza proporcionó la base analítica para la determinación general de las prioridades del PARPA y la aprobación de su estrategia hasta la fecha. Los memorandos económicos sobre el país ayudaron a centrar el PARPA en los vínculos entre sectores decisivos y la estrategia general de crecimiento, analizando cómo se podrían gestionar mejor los recursos naturales de Mozambique —tierras, bosques, pesca, minería y aguas— para contribuir en mayor medida al crecimiento general. Asimismo, los exámenes del sector financiero, del clima para la inversión y del sector jurídico y judicial han contribuido a mejorar los fundamentos institucionales del país para conseguir un crecimiento compartido y ayudaron a constituir la base de las reformas estructurales del PARPA. Por último, los exámenes y evaluaciones del gasto público, la contabilidad financiera y las adquisiciones contribuyeron a formar la base para mejorar la gestión de las finanzas públicas y los vínculos entre la estrategia y los sistemas nacionales.

20. Con vistas al futuro, el Banco está planificando una serie de actividades encaminadas a mejorar los diagnósticos sobre las principales limitaciones para alcanzar un crecimiento compartido y mitigar la pobreza por medio de conjuntos de herramientas y del desarrollo de técnicas de construcción de modelos. Se realizan estudios para examinar asuntos y cuestiones de política específicos de los países con el apoyo de un fondo fiduciario constituido por varios donantes para el crecimiento compartido.

21. Junto con el PNUD, el Banco ha contribuido al cálculo de los costos de intervenciones prioritarias. En Rwanda, un equipo permanente de cuatro expertos en costeo ayudó e impartió capacitación a representantes del costeo sectorial para elaborar modelos y métodos adaptados a las circunstancias de Rwanda. La utilización de escenarios de costeo tanto “alto” como “bajo” ha ayudado a mostrar los recursos necesarios para alcanzar los ODM y ha permitido establecer prioridades entre los gastos para conseguir los mejores resultados posibles con recursos más limitados. En Tanzanía, las Naciones Unidas han prestado apoyo para el costeo de la MKUKUTA en sectores prioritarios como la agricultura, el agua, la salud y las carreteras. Las operaciones de costeo han identificado también interacciones, sinergias y complementariedades entre sectores. En Rwanda, los grupos de trabajo sectoriales para la Estrategia de desarrollo económico y lucha contra la pobreza realizaron una operación de levantamiento de mapas del sector para identificar vinculaciones entre diversos sectores, las cuales han servido para elaborar marcos lógicos. Al calcular los costos del subsector de las carreteras para la MKUKUTA en

85 AIF. 2006. Economic and Sector Work Progress Report (IDA/SecM2006-0542, 31 de octubre).

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Tanzanía, se invitó a las partes interesadas de todos los sectores a un taller consultivo de dos días para identificar vinculaciones intersectoriales y cuestiones transversales.

22. La maqueta del Banco para simulación de ODM (MAMS) ha determinado la aplicación de las ELP en ocho países africanos desde su comienzo en 2005. Como modelo de equilibrio general dinámico, la MAMS ha ayudado a determinar prioridades estratégicas demostrando los efectos de las intervenciones en toda la economía e indicando la utilización más eficaz de los fondos dentro de determinadas limitaciones de recursos. En el Anexo II se incluye una exposición más completa de la MAMS.

23. El Banco ha fortalecido los vínculos entre la ELP y el presupuesto prestando durante muchos años apoyo a programas de reforma de la gestión de las finanzas públicas dirigidos por los países. Como se examina con más detalle en el Anexo III, el Banco ha ayudado a países con ELP a fortalecer las condiciones básicas de la gestión de las finanzas públicas para establecer vínculos más sólidos entre la planificación y la presupuestación.

24. Por medio del Plan de Acción para África, el Banco Mundial y otros donantes están facilitando asistencia a países con ELP a fin de que, para el final del ejercicio de 200886, elaboren planes de seguimiento y evaluación vinculados a sus estrategias nacionales. El examen de las ELP de 2005 señaló que, “aunque no parece haber aumentado el apoyo de los donantes para el seguimiento, éste tiende a seguir centrándose en las propias exigencias y prioridades de presentación de informes de cada donante, impidiendo así el desarrollo de las nacionales”. El Banco ha tratado de fortalecer las instituciones de seguimiento nacionales, en lugar de elaborar sistemas paralelos. En Madagascar ha ayudado al Gobierno a elaborar una Stratégie Nationale de Développement de la Statistique para mejorar la capacidad estadística. En Uganda, ha apoyado una estrategia nacional de seguimiento y evaluación integrados para incluir en una misma institución a varios organismos pertinentes y sistemas ex-ante. El Banco ha estado también a la vanguardia de los esfuerzos encaminados a difundir las prácticas óptimas, sobre todo por medio de la reciente publicación de un estudio de 12 sistemas de seguimiento de las ELP de primera generación87. El Fondo fiduciario para el fortalecimiento de capacidad estadística proporciona donaciones de hasta US$400.000 para mejorar la capacidad estadística.

86 Banco Mundial. 2005. Meeting the Challenge of Africa’s Development: A World Bank Group Action Plan. (Informe número 33949, 26 de septiembre). 87 Bedi, Tara, Aline Coudouel, Marcus Cox, Markus Goldstein y Nigel Thornton. 2006. Ídem.

ANEXO II EVALUACIÓN DEL MARCO MACROECONÓMICO

PARA UNA PROYECCIÓN EN MAYOR ESCALA

1. Un marco macroeconómico estable y sólido es el fundamento esencial para los esfuerzos encaminados a proyectar en mayor escala de los resultados del desarrollo. Un entorno de estabilidad y sostenibilidad financiera es la condición necesaria para alcanzar un crecimiento económico sólido y sostenido y progresos duraderos en la consecución de los ODM. La gestión macroeconómica ha mejorado en la mayoría de los países en desarrollo en los últimos años. La mayor solidez de las variables fundamentales macroeconómicas ha sido un factor que ha contribuido en manera importante a la reciente mejora generalizada en el desempeño en materia de crecimiento de los países en desarrollo. El mejor desempeño de los países pobres ha contribuido también a reducir notablemente la carga de su deuda, primero por medio de la Iniciativa para los países pobres muy endeudados (PPME) y, más recientemente, mediante la Iniciativa multilateral de alivio de la deuda (IMAD). Para varios países en desarrollo, estas novedades han creado un entorno financiero más estable y seguro en el que pueden tratar de alcanzar los objetivos de crecimiento acelerado y los ODM. Se ha fortalecido así la capacidad de absorción macroeconómica de los países para aprovechar los aumentos de la ayuda exterior en apoyo de sus objetivos de desarrollo. La continuación de la aplicación de sólidas políticas macroeconómicas será importante para mantener este contexto macroeconómico más favorable.

2. Las mejoras en la gestión macroeconómica han ido acompañadas de progresos en el marco analítico de apoyo. Tales progresos son, entre otros:

• Un marco desarrollado por el FMI que distingue entre distintas combinaciones de gastos y absorción de la ayuda, con el fin de analizar las repercusiones macroeconómicas de las diferentes opciones de política para gestionar los aumentos de la afluencia de la ayuda.

• Un marco para el análisis de sostenibilidad de la deuda (ASD), elaborado conjuntamente por el Banco y el Fondo, para la evaluación sistemática de la estrategia y las perspectivas de la deuda externa de un país, incluyendo la aplicación de pruebas de esfuerzo, lo que constituye un seguimiento importante de las operaciones de alivio de la deuda para ayudar a orientar las políticas a fin de evitar una reacumulación rápida de la deuda y para mantener su sostenibilidad.

• Los trabajos sobre política fiscal para el crecimiento realizados en el Banco, que han producido un marco analítico a mediano plazo más sólido para evaluar el espacio fiscal y las repercusiones de política en términos tanto de la situación fiscal general y orientación del gasto como de la composición y eficiencia de los gastos.

• Los trabajos sobre diagnósticos del crecimiento realizados en el Banco para fundamentar la política en un análisis más preciso de las principales limitaciones a un crecimiento más sólido.

• Los modelos —sobre todo la maqueta para simulación de ODM (MAMS)— desarrollados en el Banco para analizar otras estrategias posibles encaminadas a incrementar los resultados de desarrollo a fin de alcanzar los ODM y resultados conexos, incluyendo su costeo, sus repercusiones macroeconómicas y los ajustes compensados de las políticas al cabo del tiempo y entre sectores.

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3. La gestión macroeconómica de la afluencia de la ayuda se facilitará con el marco analítico más sólido que se ha desarrollado, tanto para proporcionar insumos a los países en la formulación de políticas macroeconómicas que formen parte de estrategias de mayor escala de lucha contra la pobreza y logro de los ODM como para orientar el diálogo sobre política entre los asociados para el desarrollo. El problema consistirá en su aplicación sistemática, extendiendo el uso de las herramientas analíticas al mayor número posible de países. Como ejemplo, el análisis detallado de estrategias alternativas de mayor escala que utiliza la MAMS se ha limitado hasta el momento a un número relativamente pequeño de países.

4. En este anexo se examinan los resultados de trabajos analíticos recientes sobre el marco macroeconómico para una proyección en mayor escala en una muestra de países. Se incluyen en la muestra seis países de África con un sólido desempeño, que han recibido aumentos de la ayuda en los últimos años y tienen buenas perspectivas de que aumente aún más la ayuda en el período próximo: Ghana, Madagascar, Mozambique, Rwanda, Tanzanía y Uganda. Se incluye también a Nicaragua. En la sección siguiente se examina la gestión macroeconómica que han hecho estos países de los aumentos recientes de la afluencia de ayuda, tomando como base el marco analítico que distingue entre el gasto y la absorción de la ayuda. La sección siguiente, orientada hacia el futuro, presenta los resultados de algunos escenarios de incrementos de la ayuda y avance hacia los ODM, basados en el marco de la MAMS y el análisis del espacio fiscal y la sostenibilidad de la deuda.

Gestión macroeconómica de la afluencia de la ayuda

5. La finalidad básica de la ayuda es permitir a los países receptores incrementar su consumo e inversiones (es decir, gastar la ayuda) utilizando la transferencia de recursos externos obtenidos del donante (es decir, absorber la ayuda). Una estrategia de gasto y absorción sirve para asegurar que la ayuda contribuya a elevar la tasa del crecimiento económico y a reducir la pobreza mediante el financiamiento de nuevas inversiones y del gasto social. En el Recuadro 1 se resumen las opciones fundamentales de política de que dispone un receptor de la ayuda en lo relativo al gasto y la absorción de la ayuda y sus probables repercusiones macroeconómicas.

Recuadro 1. Gasto y absorción de la ayuda

La respuesta de política macroeconómica a la ayuda se caracteriza por las decisiones del gobierno receptor sobre el gasto y la absorción de la ayuda. Se gasta la ayuda si da lugar a un aumento del déficit fiscal (neto de la ayuda). Se absorbe si da lugar a un aumento del déficit de cuenta corriente (neto de la ayuda). La absorción indica la medida en que la ayuda produce una transferencia real de recursos mediante un incremento de las importaciones (o una reducción de los recursos internos utilizados para producir exportaciones). El banco central determina la absorción por medio de ventas de divisas y de una política monetaria que influye en la demanda agregada y, por lo tanto, en la demanda de importaciones.

En el cuadro que sigue se resumen las combinaciones básicas de política a corto plazo de que dispone un beneficiario de un aumento de la ayuda. Los casos 1 (gastar y absorber) y 2 (no gastar, pero absorber) o una combinación de los mismos son los resultados más deseables, en el primero de los cuales realiza el gasto el sector público y, en el segundo, el sector privado. El riesgo del mal holandés depende mucho de la composición y productividad del gasto que la ayuda contribuye a financiar. El caso 3 (gastar, pero no absorber) es una respuesta problemática. Es semejante a un

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estímulo fiscal en ausencia de ayuda (la ayuda permanece en reserva). El resultado es o bien un aumento de la oferta monetaria y una subida de la inflación, o bien una subida de las tasas de interés y el posible desplazamiento del sector privado, dependiendo de si se esteriliza o no el gasto gubernamental. El caso 4 (ni se gasta ni se absorbe) puede ayudar a acumular reservas y regular flujos de ayuda irregulares, pero, a la larga, equivale también a privarse de la ayuda.

Absorbida No absorbida

Gastada

Caso 1. El banco central vende dólares de la ayuda. Crece el déficit de cuenta corriente (neto de la ayuda) para permitir una transferencia real de recursos mediante más importaciones. Se utiliza la ayuda para inversiones públicas y consumo. Aumenta el déficit fiscal (neto de la ayuda). No cambia la oferta monetaria. Riesgo de mal holandés.

Caso 3. El banco central utiliza la ayuda para acumular divisas. No hay ninguna transferencia real de recursos y ningún efecto sobre el saldo de cuenta corriente. Crece el déficit fiscal al gastarse la ayuda. Si no se esteriliza, aumenta la oferta monetaria. Riesgo de inflación. Si se esteriliza, crece la deuda pública nacional. Riesgos de tasas de interés más altas y exclusión del sector privado.

No gastada

Caso 2. El banco central vende divisas, pero el déficit fiscal no cambia. Ayuda a conseguir la estabilización; proporciona recursos para la inversión privada.

Caso 4. El banco central acumula divisas como reservas; no cambia el déficit fiscal neto de la ayuda. Ninguna transferencia real y ningún mal holandés. Equivalente al rechazo de la ayuda (a largo plazo).

Fuente: FMI. 2007. Aid Inflows: The Role of the Fund and Operational Issues for Program Design.

6. En un documento reciente del FMI, se utiliza esta metodología para analizar la gestión macroeconómica de la ayuda en varios países que recibieron notables incrementos de la ayuda durante 1999-200588. Las conclusiones se resumen en el Cuadro 1. Aunque las experiencias de los distintos países varían mucho en sus aspectos concretos, ponen de manifiesto pautas generales. En la primera fase de aumento de la ayuda, los países tienden a adoptar una actitud de cautela que limita el gasto y la absorción, pero en los años siguientes relajan la orientación de la política hacia un gasto y absorción más plenos. Asimismo, los casos de los países ofrecen pocas pruebas de que, como consecuencia del aumento de la ayuda, se produzca una apreciación importante del tipo de cambio real.

Cuadro 1. Gestión macroeconómica de la ayuda: Experiencias de los países, 1999-2005

País Resumen Ghana Una actitud cautelosa limitó el gasto y la absorción de la ayuda debido a la

necesidad de estabilizar la economía y reducir el déficit fiscal. Se utilizó la ayuda

88 FMI. 2007. Ídem. Véase también FMI. 2005. The Macroeconomics of Managing Increased Aid Inflows: Experiences of Low-Income Countries and Policy Implications; y Berg, Andrew, Shekhar Aiyar, Mumtaz Hussain, Shaun Roache, Tokhir Mirzoev y Amber Mahone. 2007. “The Macroeconomics of Scaling up Aid – Lessons from Recent Experience.” Occasional Paper 253, Fondo Monetario Internacional, Washington, D.C.

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sobre todo para sustituir el financiamiento interno y acumular reservas internacionales. Otra razón de la cautela fue evitar la inestabilidad: la variación media de la afluencia de ayuda al sector público durante 1999-2005 fue de más del 5% del PIB. Tras una considerable depreciación en 2000, el tipo de cambio real se mantuvo relativamente estable pese a tener una inflación mayor que sus interlocutores comerciales. El programa de 2006, apoyado por el Servicio para el crecimiento y la lucha contra la pobreza, fue el primero en fomentar un enfoque de gasto y absorción.

Madagascar

El programa inicial del Fondo en 1999 hacía hincapié en rebajar la deuda y limitar los empréstitos después del alivio de la deuda. Después de 2002, la evolución de los déficits fiscales y de cuenta corriente influyó mucho en el uso de la ayuda exterior, y el gasto fue superior a la absorción. Los pronósticos sobre la ayuda tendían a ser optimistas. El tipo de cambio real basado en el índice de precios al consumidor registró una apreciación durante 2002-03, pero el tipo de cambio real basado en el costo unitario de la mano de obra no lo hizo, y el crecimiento de las exportaciones se mantuvo bien.

Mozambique

El programa de Mozambique apoyado por el Fondo ha tenido tres fases distintas desde 1999. Inicialmente, se siguió la política de gastar y absorber el aumento previsto de la ayuda. El programa que comenzó en 2004 se fijó como objetivo la consolidación fiscal frente a la previsión de una reducción de la ayuda. En tiempos más recientes, el programa ha vuelto a una estrategia de gasto y absorción, previendo un aumento de la ayuda. En general, la afluencia de la ayuda fue bastante irregular e imprevisible durante 2000-05. El tipo de cambio real se depreció durante 2000-03. Una absorción parcial de la ayuda derivada de la acumulación de reservas se debió en parte al temor del mal holandés. En 2004 se produjo una apreciación real, pero se corrigió en 2005.

Nicaragua Los aumentos de la ayuda durante 2001-03 provocaron poco gasto adicional y sólo una absorción parcial, ya que el programa de Nicaragua apoyado por el Fondo se centraba en mejorar la sostenibilidad fiscal y la cobertura de reservas internacionales. La ayuda se utilizó principalmente para sustituir el financiamiento nacional, ampliando las posibilidades de participación del sector privado. Más recientemente, la orientación de la política ha cambiado gradualmente hacia un enfoque de gasto y absorción.

Rwanda Hasta alcanzar el punto de culminación de la iniciativa para los PPME en 2005, el programa apoyado por el Fondo hizo hincapié en la sostenibilidad de la deuda, aplicando límites estrictos a los empréstitos externos y tratando de reducir la deuda nacional. El gasto público basado en la ayuda fue inicialmente limitado. En 2004 se comenzó a adoptar un enfoque de gasto y absorción. Desde 2004, la ayuda ha aumentado rápidamente, planteándose el problema de la coordinación de las políticas fiscales y monetarias. Aumentó la absorción de la ayuda, pero seguía estando limitada por la preocupación de las autoridades en relación con la apreciación del tipo de cambio real, dando lugar a una acumulación de reservas mayor que la programada.

Tanzanía En general, se gastó completamente la ayuda, pero la absorción se retrasó

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inicialmente, porque el Gobierno estaba preocupado por la apreciación del tipo de cambio y no quería utilizar recursos en divisas para esterilizar el impacto del aumento de la afluencia de capital. De ello se derivó una acumulación de reservas superior a la programada. En años posteriores (2003-05), se incrementó la absorción de la ayuda tanto programada como efectiva al aumentar las ventas de divisas. El efecto de mal holandés se consideró pequeño teniendo en cuenta la depreciación real acumulativa del 40% durante 2001-04.

Uganda El crecimiento de la ayuda, de aproximadamente un 8% del PIB en 1997-98 a un máximo del 12% en 2003-04, se gastó en gran medida, lo que provocó un aumento del déficit fiscal (excluidas las donaciones) de aproximadamente un 6,5% al 10% del PIB. Sin embargo, la absorción de la ayuda se retrasó y se acumularon reservas en el banco central. Se alternaron episodios de ventas de bonos del tesoro con episodios de ventas de divisas para mantener bajo control la oferta monetaria y la inflación. Posteriormente se cambió el diseño del programa para permitir mayores ventas de divisas y una mayor absorción.

Fuente: FMI. 2007. Ídem.

7. Hay varios factores que explican la resistencia inicial de los países a gastar y absorber plenamente los incrementos de la ayuda: el deseo de asegurar la estabilidad macroeconómica, reforzando situaciones de reservas que anteriormente eran débiles, y/o de reducir la deuda pública nacional; la necesidad percibida de protegerse contra la irregularidad de la ayuda y contra posibles reducciones futuras de la misma, y las preocupaciones por la apreciación del tipo de cambio y la pérdida de competitividad. A medida que los países fortalecían su situación macroeconómica, optaron por gastar y absorber más plenamente la ayuda.

8. Con vistas al futuro y ante la perspectiva de que aumente la ayuda en el período próximo, estos resultados indican que, gracias a los progresos que los países han logrado en los últimos años en el fortalecimiento de sus situaciones macroeconómicas, se hallan en mejores condiciones de gastar y absorber futuros incrementos de la ayuda. El análisis de los aumentos recientes de la ayuda muestra también que, con una gestión macroeconómica cuidadosa y una utilización eficaz del aumento de los recursos en inversiones que fomenten la productividad, podrán absorberse incrementos considerables de la ayuda sin una apreciación importante del tipo de cambio real y sin pérdida de competitividad externa. Además de las decisiones sobre gasto y absorción presentadas en el Recuadro 1, los efectos de la afluencia de la ayuda en el tipo de cambio real dependen de la composición del gasto realizado con los recursos incrementales. Si se dirige la ayuda al fortalecimiento de la infraestructura básica se fortalece la productividad de la actividad privada y se fomenta el crecimiento, amortiguando los efectos en los precios internos y en el tipo de cambio real. La inversión en infraestructura mitiga también los efectos que el gasto de la ayuda ejerce en la demanda interna debido a que tiene un coeficiente de importación relativamente alto. Confirma estas conclusiones el análisis de los escenarios de proyección en mayor escala, basados en modelos, que se exponen en la sección siguiente.

Escenarios de proyección en mayor escala: marco macroeconómico, espacio fiscal y necesidades de recursos

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9. Con el fin de apoyar los esfuerzos de los países encaminados a aumentar la escala de las estrategias de lucha contra la pobreza y logro de los ODM, el Banco ha intensificado sus trabajos para proporcionar los insumos analíticos necesarios. Un instrumento fundamental para esta finalidad es la MAMS, modelo de equilibrio general dinámico que permite hacer un análisis integrado de diversas estrategias posibles de proyección en mayor escala en lo que respecta a su costeo, repercusiones macroeconómicas, y distribución y escalonamiento de las inversiones, teniendo en cuenta los vínculos intersectoriales y las limitaciones de capacidad de absorción89. El ámbito de aplicación del modelo abarca no sólo el crecimiento y la reducción de la pobreza, sino también resultados fundamentales del desarrollo humano. Por ello, desde su primera aplicación en los países en 2005, se ha utilizado cada vez más para elaborar y analizar escenarios del logro de los ODM y resultados de desarrollo conexos. Las estimaciones de costos para los escenarios de aumento de escala que se obtienen con el modelo y el análisis de las repercusiones de los diferentes medios de financiamiento han sido muy útiles en la evaluación de las opciones para obtener los recursos adicionales necesarios, entre los que figura el aumento de la ayuda. En el Cuadro 2 se resumen aplicaciones completadas y en curso de la MAMS en varios países.

10. Otra fuente importante de insumos para la elaboración y el análisis de escenarios de proyección en mayor escala, especialmente el análisis de la orientación del gasto público y su composición y eficiencia, así como de las opciones para movilizar el financiamiento adicional necesario, es la labor realizada recientemente en el Banco sobre cuestiones de espacio fiscal. La labor relativa al espacio fiscal, que inicialmente se realizó experimentalmente por medio de 12 estudios de países, se ha incorporado ahora en los trabajos económicos y sectoriales ordinarios del Banco90.

11. El análisis de las opciones de proyección en mayor escala se basa también en los análisis de sostenibilidad de la deuda (ASD) realizados por el Banco y el Fondo, que evalúan la sostenibilidad de la deuda de un país en diversas hipótesis, ofreciendo orientaciones sobre la estrategia de financiamiento que se ajusta a la capacidad prevista del país para el servicio de su deuda91. La preparación de un ASD se exige ahora a todos los países que reciben financiamiento sólo de la AIF.

89 Véase Bourguignon, François, Carolina Díaz-Bonilla y Hans Lofgren. 2007. “Aid, Service Delivery, and the MDGs in an Economy-wide Framework.” Borrador, 16 de abril. De próxima aparición en Bourguignon, François, Luiz Pereira da Silva y Maurizio Bussolo (comps.). The Impact of Economic Policies on Poverty and Income Distribution: Macro-Micro Evaluation Techniques and Tool. Nueva York, NY: Palgrave. 90 Véase Banco Mundial. 2007. Fiscal Policy for Growth and Development: Further Analysis and Lessons from Country Studies. (SecM2007-0086, 23 de febrero) para un resumen de los estudios de países y el marco analítico general. 91 Véase AIF y FMI. 2005. Operational Framework for Debt Sustainability Assessments in Low-Income Countries–Further Considerations (IDA/R2005-0056 y SM/05/109, 29 de marzo), y AIF y FMI. 2006. Review of Low-Income Country Debt Sustainability Framework and Implications of the MDRI (IDA/R2006-0046 y SM06/123, 27 de marzo).

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12. Los casos de países que se presentan a continuación explican cómo se están utilizando estos instrumentos analíticos en los países para analizar las posibilidades de incrementar los progresos en la lucha contra la pobreza y otros ODM y las necesidades de financiamiento conexas. El análisis que se presenta se basa en aplicaciones de la MAMS, estudios del espacio fiscal e informes del ASD (algunos de los análisis presentados son preliminares, ya que representan trabajos en curso). Su finalidad es proporcionar insumos a los países para sus estrategias de lucha contra la pobreza y consecución de los ODM y para configurar el diálogo con los asociados en el desarrollo sobre la necesidad de incrementar el apoyo para tales estrategias. Los países en cuestión son todos ellos países africanos con buen desempeño y con un

Cuadro 2. Aplicaciones de la MAMS en la labor en los países País Año Cuestiones tratadas Producto/Contexto RDC 2007 Espacio fiscal y sostenibilidad de la

deuda Examen del gasto público

Etiopía 2005 Estrategia para ODM Evaluación gubernamental de necesidades para ODM

2005 Estrategia de lucha contra la pobreza

Insumo para/examen de la ELP

2006 Espacio fiscal, ayuda, ajustes compensados

Informe: Examen de finanzas públicas

2007 Mercado laboral, migración Informe sobre mercados laborales urbanos

Ghana 2007 Estrategia para ODM Memorando económico sobre el país

Honduras 2007 Estrategia para ODM Examen del gasto público Kenya 2007 Crecimiento a largo plazo; ajustes

compensados entre políticas Memorando económico sobre el país

Madagascar 2007 Estrategia para ODM Aún no determinada Malawi 2007 Composición y ajustes

compensados del gasto gubernamental

Examen del gasto público

Tanzanía 2007 Composición y ajustes compensados del gasto gubernamental

Memorando económico sobre el país

Uganda 2006 Crecimiento Memorando económico sobre el país

2007 Crecimiento, posibles estrategias de financiamiento, ajustes compensados

Examen del gasto público

Venezuela 2007 Estrategias sostenibles de lucha contra la pobreza

Evaluación de la pobreza

Fuente: Programa del Grupo de gestión de datos sobre el desarrollo sobre la MAMS, Banco Mundial. Este cuadro no incluye las aplicaciones de la MAMS en algunos países de América Latina dentro del proyecto conjunto del Banco Mundial-PNUD-UNDESA, llamado “Evaluación de Estrategias de Desarrollo para Alcanzar los Objetivos del Milenio en América Latina”.

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potencial de mejorar los resultados de desarrollo que merece ser tenido en cuenta por los donantes para aumentar su apoyo.

Ghana

13. Ghana ha llegado a ser una de las economías africanas con mejor desempeño, ya que su crecimiento supera constantemente el 5% desde 2001 y se elevó a más del 6% en 2006. La mejora de la gestión macroeconómica y los notables progresos que se están realizando en las reformas estructurales e institucionales presentan una oportunidad real de acelerar el crecimiento y el avance hacia el logro de los ODM.

14. Escenarios de proyección en mayor escala y logro de los ODM. En un memorando económico sobre el país que se publicará en breve se simulan tres escenarios de crecimiento hasta 2015 utilizando el modelo de la MAMS: a saber, un escenario de referencia con un crecimiento anual del 6,9%, un escenario de crecimiento acelerado que cierra las brechas de infraestructura con un crecimiento del 7,4%, y un escenario de logro completo de los ODM con un crecimiento que asciende al 7,8%92. Tanto la MAMS como un análisis de simulación independiente93 muestran que Ghana puede absorber más recursos sin padecer el mal holandés. Gracias a la continuación de los progresos, la capacidad de gestión de las finanzas públicas no se considera una limitación, pero será preciso realizar esfuerzos más intensos para crear capacidad sectorial, especialmente en materia de salud, a fin de realizar el escenario de consecución plena de los ODM. En la estrategia del Gobierno para la gestión de los recursos públicos se insiste principal y decididamente en asegurar su aprovechamiento óptimo.

15. El crecimiento de referencia pone a Ghana en situación de alcanzar mucho antes de 2015 el ODM de reducción de la pobreza (Cuadro 3). Sin embargo, Ghana no conseguirá muchos otros ODM decisivos, especialmente los relativos a la terminación de los estudios primarios, mortalidad materna e infantil, y acceso al agua potable y saneamiento. En el escenario de crecimiento acelerado que cierra las brechas de infraestructura, el país se aproxima al logro de los ODM relativos a terminación de la educación primaria y acceso a agua potable y saneamiento, pero no se alcanzan los ODM referentes a la salud. En el escenario de logro completo de los ODM se alcanzan los ODM relativos a la salud, pero a costa de comprometer importantes recursos adicionales. En el escenario de referencia, las necesidades de AOD se estiman en unos US$1.500 millones al año (aproximadamente un 10% del PIB corriente), nivel modestamente superior a los actuales. En el escenario que cierra las brechas de infraestructura, se necesita AOD adicional por un monto de US$350 millones a US$430 millones al año (entre el 2,5% y el 3% del PIB), lo cual debería ser viable. En cambio, en el escenario de logro completo de los ODM, se necesitan otros grandes aumentos de financiamiento, por un promedio de US$750 millones al año entre 2007 y 2011 (entre el 5% y el 6% del PIB), cifra que debería elevarse a US$1.700 millones al año entre 2012 y 2015 (entre el 8% y el 9% del PIB; Gráfico 1). Dada la magnitud de la necesidad adicional de financiamiento, parece poco probable que se pueda obtener todo ello de la AOD, lo que pone de

92 Banco Mundial (de próxima aparición). Ghana: Country Economic Memorandum. 93 Elbadawi, Ibrahim y Linda Kaltani. 2007. “Scaling up Aid for Ghana: Maintaining Competitiveness, Avoiding Dutch Disease, and Accelerating Growth.” Documento de antecedentes para el memorando económico de Ghana.

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relieve la necesidad de que Ghana intensifique aún más los esfuerzos para movilizar recursos internos, mejorar la eficiencia y catalizar la participación privada.

Cuadro 3. Ghana: Escenarios sobre el logro de los ODM, 2015 Crecimiento

de referencia

(6,9%)

Crecimiento acelerado (7,4%) con cierre de las

brechas de infraestructura

Crecimiento acelerado (7,8%)

con logro pleno de los ODM

Índice de recuento de la pobreza (%) 12 10,2 9,8 Tasa de terminación de estudios primarios (%)

89 94 100

Mortalidad de menores de 5 años (por cada 1.000 nacidos vivos)

97 95 40

Mortalidad materna (por cada 100.000 nacimientos)

440 428 185

Acceso a agua potable (%) 62 75 85 Acceso a saneamiento (%) 47 70 85

Nota: Todos los valores de la última columna son objetivos de los ODM, excepto la tasa de pobreza en la que se supera la meta del ODM del 26%. Fuente: Banco Mundial (de próxima aparición). Ghana: Country Economic Memorandum; y simulaciones de la MAMS en Ghana.

16. Análisis de sostenibilidad de la deuda. El ASD para Ghana, realizado conjuntamente por el Banco y el Fondo en 2007, concluye que el riesgo de Ghana de padecer dificultades de deuda externa es moderado, si bien cercano a la categoría de bajo riesgo. Los riesgos para la deuda pública total son también moderados. Esta evaluación depende de que Ghana siga mejorando su crecimiento y satisfaciendo sus necesidades de financiamiento externo, principalmente de fuentes concesionales, y manteniendo dentro límites prudentes el recurso a empréstitos no concesionales.

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Gráfico 1. Ghana: Escenarios de aumento de escala – Necesidades adicionales de financiamiento

Fuente: Banco Mundial, 2007 (de próxima aparición). Ghana: Country Economic Memorandum; simulaciones de la MAMS en Ghana.

Madagascar

17. Madagascar es un buen ejemplo de la rapidez con que las políticas acertadas pueden impulsar a un país que había quedado retrasado. Aunque el país se halla lejos de alcanzar la mayor parte de los ODM, el camino adoptado por el nuevo Gobierno desde 2002 ha permitido aumentar el tan necesario financiamiento para la educación, la salud y la infraestructura. Sus perspectivas de crecimiento han mejorado recientemente, y es probable que a mediano plazo se registre un crecimiento anual del 6%. Aunque Madagascar está atrasado con respecto a muchos países de África en el sector de la educación, los supera con respecto a otros ODM, como los relativos a la salud. Lo más preocupante es la tasa de pobreza, que es superior al 70% y notablemente más alta que el promedio de África.

18. Escenarios de aumento de escala y logro de los ODM. En una aplicación reciente del modelo MAMS se analizan dos escenarios94: un escenario de referencia, basado en las actuales tendencias mejoradas, en el que se realizan progresos moderados hacia el logro de los ODM, y otro escenario más ambicioso en el que se consiguen los ODM relativos a la salud y el agua y saneamiento, casi se alcanza el ODM de terminación de estudios primarios y se progresa sensiblemente hacia el ODM de la pobreza (Cuadro 4). Las necesidades de financiamiento de este escenario son el doble de las del escenario de referencia (recientemente el promedio de la ayuda ha sido de un 8% del PIB). Pese a que los indicadores iniciales sobre la salud eran relativamente mejores, el mayor financiamiento adicional será el necesario para alcanzar los ODM referentes a la salud. Si se obtuviera de la ayuda externa todo el gran financiamiento

94 Mensbrugghe, Dominique van der y Shou Tan. 2006. “A MAMS Approach to Analyzing the Millennium Development Goals in Madagascar.” Borrador. Se está actualizando el documento para tener en cuenta el notable cambio del marco macroeconómico como consecuencia de la inversión de más de $2.500 millones en la extracción minera de níquel, confirmada recientemente. La MAMS se utilizará también para simular opciones para la gestión de los efectos de una afluencia considerable de inversión extranjera.

0

1

2

3

4

5

2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013 2014 2015

Logro pleno de los ODM

Cierre de las brechas de infraestructura

Referencia

Ayuda externa, miles de millones de US$ de 2004

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adicional, el tipo de cambio real sufriría una considerable apreciación (de más del 20%), lo que pondría en riesgo la competitividad y el crecimiento, a menos que se incrementaran los aumentos de productividad. La satisfacción de una parte de las necesidades de financiamiento adicional con una mayor movilización de recursos internos aliviaría la presión sobre el tipo de cambio. Otra repercusión del escenario de proyección en mayor escala es la necesidad de intensificar los esfuerzos para fortalecer la capacidad institucional.

Cuadro 4. Madagascar: Escenario sobre el logro de los ODM

1990 2004 2010 2015 2015

Actual Actual Proy.

Proy.

Objetivo

Índice de recuento de la pobreza (%) 68 74 54,8 47,3 34 Tasa de terminación de estudios primarios (%) 35 45 84,4 97 100 Mortalidad de menores de 5 años (por cada 1.000 nacidos vivos) 168 123 62 56 56 Mortalidad materna (por cada 100.000 nacimientos) 550 550 164 137 138 Acceso a agua potable (%) 40 46 66,7 77,8 70 Acceso a saneamiento (%) 14 32 44,8 57 57

Fuente: Mensbrugghe y Tan. 2006. Ídem.

19. Evaluación del espacio fiscal. Existe la posibilidad de incrementar una parte del financiamiento adicional necesario con la movilización de ingresos internos, así como de mejorar la eficiencia del gasto público. La generación de ingresos fiscales en Madagascar, que es del 10% del PIB, es baja. Un estudio reciente sobre el espacio fiscal determinó que los ingresos fiscales son inferiores a las posibilidades, al menos, en un 3% del PIB95. Como parte de la última ELP, el Gobierno proyecta emprender una importante reforma fiscal. La composición del presupuesto está bien ajustada en general a las prioridades del desarrollo. Sin embargo, hay posibilidades de mejora, por ejemplo, en el equilibrio entre las nuevas inversiones y operaciones y el gasto de mantenimiento.

20. Análisis de sostenibilidad de la deuda. El alivio de la deuda por medio de la Iniciativa para los PPME y la IMAD ha reducido a un nivel sostenible la carga de la deuda de Madagascar, que anteriormente era elevada. Los indicadores de la deuda de este país se hallan ahora por debajo de los límites máximos de carga de la deuda en el escenario de referencia. Con la mejora de las perspectivas de crecimiento y de las exportaciones, como consecuencia de las nuevas inversiones en explotación minera, el ASD de 2007 muestra que la situación de la deuda no es muy vulnerable a posibles crisis. Sin embargo, la sostenibilidad de la deuda parece algo vulnerable en caso de que se produjeran graves crisis para las exportaciones. En general, el riesgo de problemas de deuda de Madagascar es bajo. El mantenimiento de la sostenibilidad de la deuda dependerá de que se consiga fomentar el crecimiento y las exportaciones y se gestionen prudentemente los empréstitos externos, recurriendo al máximo a las donaciones y a los préstamos en condiciones muy favorables.

95 Banco Mundial. 2007. Fiscal Policy for Growth and Development: Further Analysis and Lessons from Country Studies. Ídem.

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Rwanda

21. Durante el pasado decenio, Rwanda ha conseguido recuperarse del conflicto en forma impresionante. En el marco de las estrategias de lucha contra la pobreza (Rwanda ha progresado a su segunda ELP), ha realizado reformas de amplio alcance. Tras haber mantenido un crecimiento anual medio del 15% durante la fase de reconstrucción inmediatamente posterior al conflicto en 1995-99, el promedio del crecimiento ha sido del 5,3% desde 2000, mientras que la inflación disminuyó a un moderado 6%. Junto con los progresos macroeconómicos, ha mejorado la prestación de servicios, especialmente en el sector del desarrollo humano. Se ha apoyado estos logros con una importante afluencia de ayuda, la cual aumentó de aproximadamente un 11% del PIB en 2000 a un 16,5% en 2006.

22. Espacio fiscal y proyección en mayor escala. En el documento “Rwanda’s Vision 2020” se ha fijado el objetivo de elevar el crecimiento del ingreso per cápita al 6% o 7% en un plazo de mediano a largo. La deficiente infraestructura, especialmente la de transporte y energía, es una importante limitación para incrementar el crecimiento. Es preciso aumentar notablemente el gasto en infraestructura para estimular la inversión privada. El país se enfrenta también con grandes compromisos en materia de educación y salud. Un estudio reciente sobre el espacio fiscal evaluó las opciones para financiar el aumento necesario del gasto en desarrollo96. Rwanda ha incrementado considerablemente la recaudación de ingresos pero, teniendo en cuenta la reducida base imponible, son limitadas las posibilidades de elevar los ingresos. Existe la posibilidad de mejorar la composición y eficiencia del gasto para intensificar su crecimiento y sus efectos en el logro de los ODM. Actualmente, el gasto en infraestructura y agricultura es bajo. La educación recibe la mayor parte del presupuesto, pero casi un tercio del presupuesto ordinario se dedica a la educación superior. El paludismo, aunque es la mayor causa de mortalidad y morbilidad, recibe sólo una parte de la ayuda que se asigna al VIH/SIDA. En el sector de la salud, sólo una pequeña proporción de la ayuda entra en el presupuesto gubernamental; el resto lo gestionan directamente los donantes y se canaliza a las ONG por medio de programas verticales de finalidad única, mientras que los programas de salud administrados por el Gobierno, tales como los relativos a la salud materna e infantil, adolecen de grave falta de fondos. Para mejorar la gestión de los recursos públicos, el Gobierno ha comenzado a aplicar varias iniciativas encaminadas a fortalecer la presupuestación y la gestión y supervisión del gasto.

23. Aún en el caso de que mejore la gestión de los recursos internos, para que Rwanda alcance los objetivos de desarrollo será necesario un considerable aumento de la ayuda. Será más eficaz la ayuda si se relaciona mejor con los programas gubernamentales que tratan de satisfacer las necesidades del país. Se estima que se necesitará un nivel de ayuda superior al actual de casi US$500 millones en un 15% a 20% al año, para disponer del financiamiento que permita alcanzar los ODM.

24. Análisis de sostenibilidad de la deuda. Aunque se han reducido los niveles de la deuda por medio de la Iniciativa para los PPME y la IMAD, deberán limitarse los nuevos empréstitos y

96 Banco Mundial. 2007. Fiscal Policy for Growth and Development: Further Analysis and Lessons from Country Studies. Ídem.; y Banco Mundial. 2007. Rwanda: Toward Sustained Growth and Competitiveness Country Economic Memorandum (Informe N.o 36860-RW).

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habrá que contraerlos solamente en condiciones muy favorables. El ASD de 2007 concluye que, aunque se ha reducido el riesgo inmediato de que se agraven los problemas de la deuda, la situación de la deuda de Rwanda podría hacerse rápidamente insostenible si no se recibe gran cantidad de financiamiento a título de donación y se produce un gran crecimiento de las exportaciones.

Tanzanía

25. Tanzanía ha experimentado un notable aumento de la ayuda desde 2000, pero será preciso incrementarla aún mucho más para apoyar un sólido crecimiento y un progreso acelerado hacia los ODM. El Gobierno ha trabajado duramente con apoyo de los donantes para eliminar las limitaciones de capacidad de absorción en los niveles micro y macro. El marco macro de la estrategia de crecimiento y lucha contra la pobreza ha mejorado notablemente97. Se ha fortalecido la gestión de las finanzas públicas, incluyendo el mejoramiento del marco presupuestario a mediano plazo98. Han mejorado los mecanismos de coordinación de la ayuda, incluyendo la preparación de una estrategia conjunta de asistencia.

26. Escenarios de proyección en mayor escala y logro de los ODM. Las simulaciones de la MAMS para Tanzanía son preliminares, pero los primeros resultados muestran que casi se puede conseguir el ODM de reducción de la pobreza si continúa el crecimiento superior a la media registrado en los últimos años, de aproximadamente un 5,5% al año (Cuadro 5)99. Sin embargo, una aceleración del crecimiento al 6% o 7%, que es bastante viable si se mantiene el impulso de la reforma y se recibe apoyo suficiente de los asociados, permitiría conseguir el objetivo mucho antes de lo programado. No obstante, para alcanzar la mayoría de los demás ODM se necesitarán ulteriores aumentos sustanciales de la ayuda, con respecto al escenario de referencia en el cual se supone un nivel de ayuda en proporción al PIB igual al actual, que es del 10% aproximadamente. Las simulaciones ponen de relieve la necesidad de elevar el financiamiento adicional en condiciones de favor para que la deuda siga siendo sostenible. Indican también la necesidad de una mayor movilización de recursos internos mediante un aumento de los ingresos (debido más a la ampliación de la base imponible y a la mejora de la administración fiscal que a la elevación de los impuestos) y mejoras en la eficiencia del gasto. Se estima que será moderada la apreciación del tipo de cambio real como consecuencia del incremento de la ayuda, pero los resultados refuerzan la importancia de que las políticas sigan centrándose en la mejora de la competitividad de Tanzanía.

Cuadro 5. Tanzanía – Escenario de referencia de resultados fundamentales para los ODM 2005 2010 2015 ObjetivoÍndice de recuento de la pobreza (%) 34,4 29,5 20,1 19,3Tasa de terminación de estudios primarios (%) 54,2 62,8 71,0 100Mortalidad de menores de 5 años (por cada 1.000 nacidos vivos) 83,2 75,7 66,5 48,0Mortalidad materna (por cada 100.000 nacimientos) 578 460 325 133 97AIF y FMI. 2006. Tanzania: Poverty Reduction Strategy Paper-Joint Staff Advisory Note. 98Banco Mundial. 2006. Tanzania - Public Expenditure and Financial Accountability Review: FY05. 99 Equipo del Banco Mundial a cargo de Tanzanía. 2007. MAMS for Tanzania: Data Sources, Assumptions, and Preliminary Results (marzo).

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Acceso a agua potable (%) 57,0 57,6 59,6 70,9Acceso a saneamiento (%) 91,0 91,0 91,2 92,0Nota: El índice de recuento de la pobreza se basa en la línea de pobreza nacional, establecida en una paridad del poder adquisitivo per cápita de US$0,79/día (precios de 2000). Fuente: Simulaciones de la MAMS en Tanzanía (preliminares).

27. Análisis de sostenibilidad de la deuda. Tanzanía recibió en 2006 un notable alivio de la deuda en virtud de la IMAD, que ascendió a aproximadamente un 60% del saldo total de la deuda externa del país al final de 2005. Como consecuencia de ese alivio, todos los indicadores de la deuda exterior se hallan ahora muy por debajo de los límites máximos de la deuda. El valor neto actual de la deuda externa bajó al 15% del PIB y al 60% de las exportaciones, mientras que los pagos de servicio de la deuda descendieron al 5% de las exportaciones. Tanzanía se halla así con un bajo riesgo de problemas de deuda, siempre que se practique una prudente gestión macroeconómica y de la deuda. El análisis de prueba de esfuerzo confirma esta evaluación.

Uganda

28. Uganda consiguió en el decenio de 1990 una de las tasas de crecimiento más altas de África, la cual alcanzó un promedio del 6,9%. Se consiguió este desempeño gracias al mejoramiento de la gestión macroeconómica y a una serie de reformas estructurales. El promedio de la ayuda externa durante el pasado decenio ha sido del 10% del PIB. Durante 2000-06, el crecimiento fue más lento, debido en parte al descenso de los precios del café que afectó a las principales exportaciones del país, pero siguió manteniéndose por encima del 5%. Uganda tiene que volver a intensificar sus esfuerzos para conseguir un crecimiento más sólido y sostenido y acelerar los progresos hacia los ODM.

29. Escenarios del espacio fiscal y logro de los ODM. El reciente estudio sobre el espacio fiscal y la aplicación de la MAMS examinan distintas estrategias de financiamiento posibles para alcanzar un crecimiento más elevado e incrementar la inversión en servicios relacionados con los ODM100. Una prioridad especialmente importante es el fortalecimiento de la infraestructura, ya que los costos elevados y la mala calidad de los servicios de transporte y energía representan una grave limitación para el crecimiento. Hay amplio margen para movilizar más recursos y destinarlos a la infraestructura y a otras prioridades, mediante la mejora de la composición y eficiencia del gasto gubernamental. Los gastos de la administración y de la defensa absorben el 48% del presupuesto. Existen también ineficiencias en el gasto dentro de sectores prioritarios: mantenimiento insuficiente de las carreteras, ausentismo de los maestros y otros despilfarros en la educación. Las simulaciones muestran que, si se reducen gastos improductivos y se reasignan los ahorros a programas sólidos en sectores altamente prioritarios, como infraestructura, educación y salud, se puede incrementar el crecimiento en un 0,4% a 0,5% al año y mejorar una amplia gama de indicadores de los ODM. Se observan mejoras similares si se incrementa la ayuda y se la asigna al crecimiento y a funciones orientadas al logro de los ODM. En cambio, el

100 Banco Mundial. 2007. Fiscal Policy for Growth and Development: Further Analysis and Lessons from Country Studies. Ídem.; Banco Mundial. 2007. Uganda: Fiscal Policy for Growth, Public Expenditure Review, (Informe N.o 40161-UG), y Lofgren H. y C. Díaz-Bonilla. 2006. “Patterns of Growth and Public Spending in Uganda: Alternative Scenarios for 2003-2020,” Documento de antecedentes del Banco Mundial para el memorando económico de Uganda.

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aumento del gasto mediante la elevación de los impuestos hace que disminuya el crecimiento de la inversión privada.

30. El análisis indica una estrategia de financiamiento que emplea una combinación de mejor eficiencia del gasto, más ayuda y movilización de ingresos internos, haciendo hincapié en la mejora de la recaudación y la ampliación de la base imponible, sin recurrir a impuestos más elevados. A largo plazo, el Gobierno trata de reducir la dependencia de la ayuda exterior, lo que deberá planificarse cuidadosamente y realizarse por etapas.

31. Análisis de sostenibilidad de la deuda. Un aumento del alivio de la deuda en virtud de la IMAD reduciría la proporción entre la deuda exterior y el PIB (exportaciones) a aproximadamente un 10% (50%) en 2007, con lo que Uganda tendría un bajo riesgo de problemas de deuda. Se necesitará una gestión prudente de la deuda y una utilización eficiente de los nuevos recursos externos para asegurar que la carga de la deuda se mantenga baja a largo plazo.

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ANEXO III FORTALECIMIENTO DE LOS SISTEMAS Y LA CAPACIDAD INSTITUCIONAL

1. Existe amplio consenso acerca de que las instituciones públicas firmes son un elemento crucial para el desarrollo económico y la eficacia de la ayuda. Las instituciones sólidas fomentan el crecimiento y el desarrollo humano pues propician tanto un mayor nivel de inversión como un aumento de la eficiencia del gasto público. Este tipo de instituciones también son esenciales para fortalecer el sentimiento de identificación del país con el programa de desarrollo, dado que promueven la fijación de prioridades, la presupuestación, ejecución y supervisión, entre otras actividades del sector público. La relevancia de las instituciones se incrementa ante la perspectiva de un incremento de la ayuda: en estos casos, es especialmente importante contar con una adecuada capacidad administrativa y gestión de las finanzas públicas (GPF) a fin de garantizar que el mayor volumen de ayuda se distribuya y se administre con eficacia.

Logros de los países en desarrollo

2. En todo el mundo, los países con gobiernos comprometidos han logrado mejorar la gestión de gobierno y reducir la corrupción. Según las calificaciones otorgadas por la Evaluación de las políticas e instituciones nacionales (EPIN) que realizó el Banco Mundial para el período 2001-2006, la calidad de la gestión presupuestaria y financiera y de los sistemas de administración pública está mejorando gradualmente en los países de ingreso bajo y en África, una región clave para el aumento de la ayuda (Gráfico 1). Esto incluye la mejora de los vínculos entre los presupuestos y las prioridades de las políticas, por ejemplo, la reducción de la pobreza, así como de la calidad de la gestión financiera y los informes fiscales. También ha aumentado la transparencia, la rendición de cunetas y el control de la corrupción en el sector público.

Gráfico 1. Los sistemas de gestión del sector público de los países están mejorando gradualmente

Fuente: Datos de la EPIN sobre gestión de gobierno, 2001 y 2006. Las escalas de la EPIN van del 1 al 6.

2.50 2.60 2.70 2.80 2.90 3.00 3.10 3.20 3.30 3.40

Países de ingreso bajo – Todas las regiones Países de ingreso bajo – AFR Gestión de las finanzas públicas (2001) Gestión de las finanzas públicas (2006) Administración pública (2001) Administración pública (2006) Control de la corrupción (2001) Control de la corrupción (2006)

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3. En el Gráfico 2 se presentan los mismos indicadores de buen gobierno de la EPIN para los países que han elaborado una estrategia de lucha contra la pobreza (ELP) y para los Estados frágiles que prepararon algún instrumento en el que se establece la estrategia nacional de desarrollo (ELP, ELP provisional o matriz de resultados de transición). Los indicadores muestran progresos para ambos grupos de países. La calificación promedio de los países que elaboraron ELP supera la de los países de ingreso bajo en las tres dimensiones de gobierno del sector público que se presentan: gestión de las finanzas públicas, administración pública y transparencia, rendición de cuentas y control de la corrupción. Los Estados frágiles parten de un nivel más bajo, en virtud de que en ellos la gestión de gobierno es menos sólida, pero la mejora de los indicadores es alentadora. Los siete países africanos de buen desempeño que fueron en un principio el centro de los debates sobre el aumento de la ayuda son los que obtuvieron las calificaciones más altas en lo que respecta a la gestión de gobierno si se las compara con los promedios obtenidos por los países que redactaron su primera ELP y los que ya han elaborado la segunda101. Por ejemplo, el Gobierno de Madagascar ha finalizado un informe sobre lucha contra la corrupción y buen gobierno que se centra en cómo mejorar la prestación de servicios a los hogares. Tanzanía ha fortalecido la rendición de cuentas, la transparencia y la gestión de recursos en la prestación de servicios sobre la base de las reformas administrativas de la década de 1990. En la región, el mecanismo africano de evaluación paritaria se ha convertido en un importante medio para potenciar a los que impulsan las reformas. Ya se han completado evaluaciones realizadas en el marco de este mecanismo para Ghana y Rwanda, cuyos gobiernos han puesto en práctica las recomendaciones allí incluidas.

Gráfico 2. Tendencias en la gestión de gobierno de los países que redactaron ELP y en los Estados Frágiles, 2001-2006

Fuente: Datos de la EPIN sobre gestión de gobierno, 2001 y 2006. Las escalas de la EPIN van del 1 al 6.

4. En los datos correspondientes a 23 países pobres muy endeudados (PPME) para tres dimensiones (elaboración, ejecución y presentación de informes del presupuesto) se observa una

101 Los siete países de buen desempeño son Burkina Faso, Ghana, Madagascar, Mozambique, Rwanda, Tanzanía y Uganda. En la nota al pie N.º 5 del Anexo I se puede encontrar una explicación detallada del criterio de selección. Los siete países tienen ELP de segunda generación.

2.20

2.40

2.60

2.80

3.00

3.20

3.40

3.60

3.80

Países de ingr. bajo






Calidad de la administración pública Transparencia, rendición de cuentas y lucha contra la corrupción Calificaciones de la EPIN

20062001

Calidad del presupuesto y la GFP

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mejora del 10% en los 15 indicadores de los PPME entre 2002 y 2004. En cinco de esos 23 PPME evaluados en 2004, el desempeño de su sistema de gestión de las finanzas públicas mejoró un 20% o más. En reemplazo de los indicadores de gestión del gasto público de los PPME, el Banco Mundial, el FMI y otros donantes han elaborado un conjunto más amplio de indicadores de gasto público y rendición de cuentas financieras (PEFA, por su sigla en inglés) que permitirá realizar estudios de diagnóstico y hacer el seguimiento de las reformas en el ámbito de la gestión de las finanzas públicas. El marco de medición del desempeño en materia de gestión de las finanzas públicas del programa PEFA se ha puesto en práctica en 68 países y está prevista su aflicción en otros 18 (véase el Recuadro 1). El análisis inicial de las evaluaciones del programa PEFA completadas hasta la fecha pone de manifiesto que los sistemas de gestión de las finanzas públicas de los países de ingreso bajo tienden a obtener calificaciones tan favorables como los de ingreso más alto en lo que respecta a credibilidad, universalidad y transparencia del presupuesto, presupuestación basada en políticas, contabilidad e información, y examen externo. No obstante, por lo general, la calificación de los países de ingreso bajo suele ser muy inferior en las categorías de previsibilidad y control en la ejecución del presupuesto. En términos generales, todos los grupos logran puntajes relativamente más bajos en las operaciones de las últimas etapas del sistema de gestión de las finanzas públicas (previsibilidad y control, contabilidad e información, y examen externo) que en las áreas iniciales (credibilidad del presupuesto, universalidad y transparencia y presupuestación basada en políticas)102

.

102 Dorotinsky, Bill. 2007. PFM System Performance: Early Patterns from PEFA Assessments. Análisis provisional inédito, FMI. El análisis se basa en 31 evaluaciones del desempeño del PEFA completadas o próximas a completarse hasta noviembre de 2006 en países de todas las regiones, clasificados en tres grupos según su PIB per cápita (mayor que US$2.000 per cápita, entre US$2.000 y US$1.000 per cápita y menos de US$1.000 per cápita).

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Recuadro 1. Gasto público y rendición de cuentas financieras (PEFA): Marco de medición del desempeño en materia de gestión de las finanzas públicas

El programa PEFA, puesto en marcha en 2001, es una asociación entre el Banco Mundial, la Comisión Europea, el Departamento para el Desarrollo Internacional del Reino Unido, la Secretaría de Estado para Asuntos Económicos de Suiza, el Ministerio de Relaciones Exteriores de Francia, el Ministerio de Relaciones Exteriores del Reino de Noruega, el Fondo Monetario Internacional y la Alianza Estratégica para África. Tiene como objetivo respaldar las estrategias integradas y armonizadas de evaluación y reforma en el ámbito del gasto, las adquisiciones y la responsabilidad financiera del sector público.

En el marco de medición del desempeño en materia de gestión de las finanzas públicas del PEFA comprende 28 indicadores que abarcan el ciclo completo de gestión de las finanzas públicas y se vinculan con seis objetivos: presupuestación basada en políticas; previsibilidad y control de la ejecución presupuestaria, contabilidad, registro e información del gasto; examen y auditoría externos; universalidad y transparencia, y credibilidad del presupuesto. Se han realizado evaluaciones en 68 países y está previsto realizarlas en otros 18. A medida que se repitan las evaluaciones utilizando esta herramienta, se podrá gradualmente hacer el seguimiento del desempeño de la gestión de las finanzas públicas a lo largo del tiempo. Esta segunda evaluación ya se ha completado o está por completarse en cuatro países, se ha iniciado en otros dos y se prevé realizarlas en 10 países más.

Situación de las evaluaciones del PEFA (al 26 de julio de 2007) Evaluaciones Completadas A punto de

completarse Iniciadas Previstas Total de

evaluaciones Número total de evaluaciones103

37 21 23 29 110

Primera generación de ELP (22 países)

5 7 3 5 20 países de un total de 22

Segunda generación de ELP (18 países)

7 4 4 1 16 países de un total de 18

Estados frágiles (21 países) 2 5 2 4 13 países de un total de 21

Fuente: Secretaría del PEFA

5. Con frecuencia creciente, los países realizan los análisis y evaluaciones de la gestión de las finanzas públicas anualmente. En Tanzanía, Uganda, Etiopía, Ghana y Viet Nam, se realizan estudios analíticos todos los años, cuyo contenido es determinado conjuntamente con los funcionarios del país y los donantes. Esto amplía el espacio para el liderazgo y la mejora de resultados. Por ejemplo, Ghana ha mejorado su sistema de clasificación presupuestaria y la identificación de los gastos a favor de los pobres. Asimismo, realiza con regularidad operaciones de reconciliación de los datos bancarios y contables (en el Recuadro 2 se expone un breve resumen de las conclusiones de un reciente examen de la gestión de las finanzas públicas en Ghana realizado por el programa PEFA).

103 ELP de primera generación (22): Albania, Armenia, Azerbaiyán, Bangladesh, Bhután, Cabo Verde, Camerún, Dominica, Georgia, Guyana, Honduras, Kenya, Lesotho, Malí Moldova, Mongolia, Nepal, Níger, Pakistán, República Kirguisa, Serbia, Sri Lanka. ELP de segunda generación (18): Benin, Bolivia, Bosnia y Herzegovina, Burkina Faso, Etiopía, Ghana, Madagascar, Malawi, Mauritania, Mozambique, Nicaragua, Rwanda, Senegal, Tanzanía, Uganda, Viet Nam, Yemen y Zambia. Estados frágiles (21): (primera ELP): Burundi, Chad, Djibouti, Guinea, Guinea-Bissau, Nigeria, República Democrática del Congo, Santo Tomé y Príncipe, Sierra Leona, Timor-Leste; (segunda ELP): Camboya, Gambia, República Democrática Popular Lao, Tayikistán; (ELP provisional): Afganistán, Côte d’Ivoire, Haití, Liberia, República del Congo; (matriz de resultados de transición): República Centroafricana y Sudán. (La bastardilla indica completada, a punto de completarse, iniciada o prevista). Nota: Granada, una nación que no se incluye en el grupo de los Estados Frágiles, ha redactado un ELP provisional y también ha completado una evaluación del PEFA.

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6. Las investigaciones del Banco demuestran que, por lo general, las operaciones que procuran lograr la reforma de la gestión de las finanzas públicas tienen buenos resultados, independientemente del contexto del país. El éxito de las operaciones que se centran en la reforma administrativa y del cuerpo de funcionarios públicos así como en la descentralización

Recuadro 2. Sistema de gestión de las finanzas públicas de Ghana En 2006, el examen externo anual de la gestión de las finanzas públicas llevado a cabo en el contexto del marco para el apoyo presupuestario de varios donantes se centró principalmente en establecer puntos de referencia que permitieran el seguimiento de los cambios a lo largo del tiempo sobre la base de pruebas. Con este propósito, se evaluó el sistema de gestión de las finanzas públicas de Ghana teniendo como referencia el conjunto de indicadores del marco de medición del desempeño en materia de gestión de las finanzas públicas del PEFA. Las principales conclusiones de la evaluación que se efectuó en junio de 2006 en el marco del PEFA en relación con los seis objetivos principales en materia de gestión de las finanzas públicas son las siguientes:

• Credibilidad del presupuesto: Los montos totales de gastos e ingresos se corresponden en términos generales con lo previsto en el presupuesto, pero la credibilidad se ve disminuida por la variación en los diversos rubros del presupuesto, que refleja deficiencias en la formulación presupuestaria y el tratamiento de las contingencias. • Universalidad y transparencia del presupuesto: Estos aspectos mejoraron considerablemente durante el período 2004-2005 gracias a que en el estado de presupuesto se incorporó información sobre ingresos generados internamente, desembolsos directos de los donantes, fondos establecidos por los estatutos y para los PPME. No obstante, los informes que se presentan durante el ejercicio son menos abarcadores, lo que dificulta el examen y la gestión del presupuesto en su conjunto. • Presupuestación basada en políticas: Si bien durante los últimos años los presupuestos han tenido más en cuenta las políticas, el desempeño en esta área se ve dificultado por la escasa capacidad de determinar el costo de las estrategias, la falta de una planificación eficaz de la masa salarial y la ausencia de un vínculo transparente entre las actividades presupuestarias previstas y las que efectivamente se ejecutan. • Previsibilidad y control de la ejecución presupuestaria: El gobierno ha mejorado el control de los compromisos y otros controles internos, pero reconoce que la administración y la supervisión de esos sistemas de control son deficientes. • Contabilidad, registro e información: Se trata de un sistema que utiliza principalmente expedientes en papel, lo que trae aparejadas demoras y errores en los datos. Las limitaciones de la capacidad analítica y técnica obstaculizan los esfuerzos del Ministerio de Finanzas y Planificación Económica y los de otros organismos por analizar el desempeño presupuestario y realizar el seguimiento correspondiente. • Examen y auditoria externos: Actualmente, se observa más puntualidad, tanto en la finalización de la contabilidad y los estados financieros como en la presentación de informes de auditoría ante la Legislatura. Ésta, a su vez, examina más activamente el presupuesto y la contabilidad. No obstante, el sistema aún carece de un seguimiento eficaz de los resultados de la auditoría, y el exceso de detalle de los documentos presupuestarios impide que el análisis del Parlamento sea eficaz.

En el examen externo de 2007, para el cual se utilizó la metodología del CAD de la OCDE, se confirmó que el marco legislativo es el pilar más sólido del sistema de adquisiciones públicas del país, mientras que la ejecución es su punto más débil.

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son más vulnerables a las condiciones relativas a la gestión de gobierno104, pero las operaciones centradas en reformas de la GFP han tenido una tasa de éxito del 82%, y del 78% en contextos de gestión de gobierno poco sólidos. En un análisis de las reformas de la GFP realizadas en países que salen de conflictos se pone de relieve la importancia de fortalecer primero las instituciones presupuestarias básicas centrales (FMI 2007). Por ejemplo, Haití, con el apoyo del Banco Mundial, ha llevado a cabo reformas en las áreas de formulación y ejecución presupuestaria y presentación de los informes correspondientes: a partir del ejercicio de 2005, los presupuestos se han presentado antes del inicio de cada ejercicio económico. Además, tal como dispone la nueva ley orgánica de presupuesto, se ha publicado con regularidad la información relativa a asignaciones clave y su ejecución. Se ha ampliado también el sistema informático de gestión presupuestaria, y la diferencia entre los gastos presupuestados y los efectivamente realizados se ha reducido.

Apoyo del Banco para el fortalecimiento de los sistemas y la capacidad institucional de los países

7. La estrategia del Banco Mundial en materia de buen gobierno y lucha contra la corrupción tiene como objetivo respaldar el desarrollo de Estados e instituciones capaces y responsables que puedan diseñar y poner en práctica políticas adecuadas, brindar servicios públicos, establecer las normas que rigen los mercados y luchar contra la corrupción105. En la estrategia, aprobada por unanimidad por el Directorio Ejecutivo en marzo de 2007, se pone de relieve que el buen gobierno es una parte indivisible del mandato del Banco de luchar contra la pobreza. Se trata de una estrategia abarcadora que requiere actuar en los niveles nacional, operacional e internacional a fin de mejorar e integrar las medidas relativas al buen gobierno y la lucha contra la corrupción. Si bien el Banco ha asumido el compromiso de continuar trabajando aun en los contextos donde la gestión de gobierno es sumamente deficiente, la estrategia relativa al buen gobierno y la lucha contra la corrupción exige que la asistencia a nivel nacional se regule en función de las realidades del país. El Grupo del Banco Mundial adopta un enfoque coherente con esta estrategia en las decisiones operativas para todos los países, que se basan sistemáticamente en las estrategias para el país.

8. La intensificación de la labor del Banco con respecto al buen gobierno y la lucha contra la corrupción contribuirá a respaldar un programa de mayor asistencia. El Banco ya está ampliando las prácticas referidas al buen gobierno e integra sistemáticamente el análisis de este tema en la labor sectorial. Respetando su mandato y con el liderazgo del gobierno, el Banco también intensifica la interacción con la sociedad civil, los medios de comunicación, los Parlamentos y las comunidades locales en las etapas de diseño y supervisión de los proyectos. Trabaja con el sector privado y los países industrializados para encarar el tema de la corrupción desde el lado de la oferta, a través de convenciones internacionales como la Convención de las 104 Sólo 12 de 25 operaciones destinadas a la descentralización, la reforma administrativa y del cuerpo de funcionarios públicos que se completaron entre los ejercicios de 2003 y 2006 fueron calificadas como exitosas, mientras que aquéllas que fracasaron correspondían principalmente a contextos muy deficientes en lo que respecta a la gestión de gobierno. 105 Banco Mundial 2007. Intensificación de la labor del Grupo del Banco Mundial con respecto al buen gobierno y la lucha contra la corrupción (R2007-0036/2, 21 de marzo).

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Naciones Unidas contra la Corrupción y la Iniciativa para la recuperación de activos robados (StAR). El Banco trabaja con los donantes y con otros asociados del ámbito internacional para garantizar que se aplique un enfoque armonizado y la acción colectiva, sobre la base de los respectivos mandatos y ventajas comparativas.

9. Las iniciativas emprendidas por el Banco en los últimos tiempos ponen de manifiesto su fuerte compromiso con la tarea de fortalecer la gestión de gobierno en todos los contextos internacionales y a la vez trabajar con una gran variedad de asociados en la tarea del desarrollo. En el Plan de Acción para África (PAA) se establece que “construir Estados capaces” debe ser uno de los cuatro pilares estratégicos que guíen la labor del Banco en África. Además, el recientemente elaborado Plan de acción para el desarrollo de la capacidad destaca las competencias fundamentales del Banco tanto en los países de buen desempeño como en los Estados frágiles (Recuadro 3). Tan sólo en la región de África, el Banco trabaja para el fortalecimiento de la capacidad junto con el Banco Africano de Desarrollo (BAfD), el Departamento para el Desarrollo Internacional del Reino Unido (DFID), la Unión Europea, la Agencia Francesa de Desarrollo (AFD), la Sociedad Alemana de Cooperación Técnica (GTZ), el Fondo Monetario Internacional, Noruega y la Agencia de los Estados Unidos para el Desarrollo Internacional (USAID). La colaboración entre el Banco y el Fondo en la gestión de las finanzas públicas se basa en los siguientes principios: a) la articulación estatal de una estrategia de reforma del gasto público en el documento de estrategia de lucha contra la pobreza u otro documento con el que el país se identifique; b) un programa integrado y bien ordenado cronológicamente de estudios de diagnóstico realizados por los asociados en el desarrollo; c) un apoyo técnico y financiero de esos asociados, bien coordinado, para llevar a la práctica la estrategia nacional de reforma del gasto público, y d) la presentación periódica realizada por los países de sus resultados en materia de política de gasto público, gestión financiera y adquisiciones106.

10. El Banco Mundial es el donante que más respaldo presta en todo el mundo para el fortalecimiento de la gestión del sector público. En el ejercicio de 2007, el apoyo del Grupo del Banco Mundial destinado a la gestión de gobierno ascendió a los US$3.800 millones, de los cuales US$ 3.400 millones se asignaron a la gestión del sector público y US$24 millones a mejorar el estado de derecho. Esto representó el 15,5% del total del financiamiento otorgado por el Banco. Las áreas que recibieron más apoyo comprenden la gestión de las finanzas públicas, las políticas sobre finanzas públicas, administración pública, descentralización, reforma jurídica y judicial y estrategias de lucha contra la corrupción. Las reformas de la gestión de las finanzas públicas constituyen la mayor parte de la cartera de proyectos de gestión pública, y las condiciones de la GFP representan más de la mitad de los puntos de referencia y condiciones del gobierno del sector público en el financiamiento para políticas de desarrollo otorgado a países prestatarios de la AIF. Entre las numerosas actividades crediticias en la esfera del buen gobierno, el Banco ha respaldado el proyecto de fortalecimiento de la capacidad del sector público de Rwanda (destinado a las adquisiciones y la gestión del gasto público, la reforma del sector público y los sistemas nacionales de seguimiento y evaluación) y los proyectos de reforma de los servicios públicos de Tanzanía y Mozambique, que tienen como objetivo mejorar la capacidad para la prestación de esos servicios.

106 Banco Mundial y FMI. 2003. Bank/Fund Collaboration on Public Expenditure Issues, (SecM2003-0077, 14 de febrero).

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Recuadro 3. Plan de acción para la gestión del desarrollo de la capacidad elaborado por AFR

El plan de acción elaborado por la región de África para respaldar el fortalecimiento de la capacidad (CDMAP, por su sigla en inglés) se puso en marcha en julio de 2006. Se elaboró sobre la base de una gran cantidad de consultas realizadas entre los gobiernos africanos, la sociedad civil y el sector privado de la región. El CDMAP hace hincapié en los resultados creando espacio para el aprendizaje en la práctica, respaldando los mecanismos de rendición de cuentas de los países y evitando las iniciativas impulsadas desde el lado de la oferta. Comprende 20 medidas centradas en cinco metas y resultados: i) sistemas de gestión de las finanzas públicas más fiables y responsables; ii) mayor capacidad para prestar servicios públicos de una manera eficaz; iii) desarrollo de aptitudes más adecuadas para promover el crecimiento y la competitividad; iv) capacidad para prestar servicios esenciales en países que salen de un conflicto, y v) mayor capacidad de liderazgo en los países mediante una gestión más eficaz y un seguimiento de los resultados. El CDMAP abarca 43 países y una gran variedad de sectores. El Banco aumentará su respaldo para el desarrollo de la capacidad, que pasará del 22% de su cartera a fines del ejercicio de 2005 al 38% a fines del ejercicio de 2008. La AIF espera asignar US$3.200 millones para el desarrollo de la capacidad entre los ejercicios de 2006 y 2008. Se adoptarán medidas selectivas donde puedan generar los mejores resultados. En algunos países (por ejemplo, Burkina Faso y Tanzanía), la fuerte convicción del gobierno y la buena coordinación de los donantes promueven importantes progresos generales en el ámbito del fortalecimiento de la capacidad. En algunas áreas, como la gestión de las finanzas públicas, la responsabilidad compartida entre los gobiernos y sus asociados en el desarrollo está comenzando a producir planes de desarrollo de la capacidad más eficaces (mejor programados, más coordinados y adaptados a las condiciones específicas de los países). El CDMAP procura reproducir más ampliamente estos ejemplos. Fuente: Banco Mundial 2007. Aceleración de los resultados en pro del desarrollo en África: Avances y modificación del Plan de Acción para África. Documento del Comité para el Desarrollo (DC2007-0008, 29 de marzo).

11. El apoyo del Banco Mundial se asocia con la mejora de la GFP del país. Los países que entre 2002 y 2004 mejoraron su desempeño en este ámbito —según las evaluaciones de los gastos de los PPME— recibieron, en promedio, cerca de 1,5 veces más financiamiento que aquéllos cuyo desempeño fue empeorando. Resulta aún más sorprendente observar que, si se compara a los PPME que mejoraron uno o dos puntos de referencia con los que empeoraron también uno o dos puntos, los primeros recibieron casi el doble del financiamiento y una quinta parte más de servicios de análisis y asesoramiento.

12. La creciente variedad de estudios analíticos y de diagnóstico sobre la gestión del sector público ayuda a fortalecer la capacidad e incrementar la identificación del país con el programa de reforma107. A fin de simplificar los estudios de diagnóstico, el Banco se centra cada vez más

107 A nivel nacional, los exámenes de las políticas de desarrollo y las evaluaciones del clima para la inversión pueden ayudar a detectar algunas de las limitaciones que ponen mayores trabas al desarrollo. Los análisis institucionales y de la gestión pública pueden contribuir a descubrir algunas de las causas políticas e institucionales de esos obstáculos, mientras que las encuestas de diagnóstico sobre gobernabilidad y lucha contra la corrupción, así como los informes Doing Business y Anticorruption in Transition y los indicadores mundiales de gobernabilidad elaborados por el Instituto del Banco Mundial, pueden ayudar a documentar y utilizar como punto de referencia formas específicas de mala gestión de gobierno y de corrupción y servir como información para planes de acción concretos. Los estudios analíticos sobre la gestión de las finanzas públicas, como un informe sobre los resultados de dicha gestión que utilice el marco del programa de gasto público y rendición de cuentas financieras (PEFA) (y, donde corresponda, los aspectos institucionales de los estudios del gasto público (EGP), las evaluaciones de la capacidad de gestión financiera (ECGF), los diagnósticos de los procedimientos de adquisiciones del país (DPAP) y los módulos fiscales de los informes del FMI sobre la observancia de los códigos y normas) pueden ayudar a evaluar y detectar los puntos fuertes y débiles del sistema de gestión de las finanzas públicas de un país. Las conclusiones de las investigaciones del Departamento de Integridad Institucional (INT) y los exámenes detallados de la ejecución de

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en las evaluaciones integradas que analizan el gasto público, la rendición de cuentas en el ámbito financiero y los sistemas de adquisiciones (Cuadro 1).

Cuadro 1. Estudios del gasto público (EGP) y evaluaciones integradas realizadas entre los ejercicios de 2001 y 2006

Evaluaciones 2001 2002 2003 2004 2005 2006 Total EGP 11 25 20 29 21 34 140

1 7 2 3 7 18 38 Evaluaciones integradas de las cuales: EGP-ECGF-DPAP 1 1 1 1 11 EGP-ECGF 1 5 1 2 3 EGP-DPAP 1 ECGF-DPAP 1 3 6 Total 12 32 22 32 28 52 178

Fuente: Banco Mundial

los proyectos son valiosos para determinar los riesgos fiduciarios sectoriales o nacionales específicos. En la actualidad se están elaborando diagnósticos por sector.

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ANEXO IV MEJORAR EL SUMINISTRO DE AYUDA

A. Introducción 1. En varios foros internacionales los donantes se comprometieron a suministrar más ayuda y de mejor calidad. En Gleneagles (2005), el Grupo de los Ocho prometió incrementar la asistencia para África al sur del Sahara en US$25.000 millones al año para 2010 —lo que implica duplicarla— y los donantes también convinieron en aumentar en otros US$25.000 millones la ayuda para otras regiones. Esa firme decisión se fundó en el compromiso, asumido por la comunidad internacional en 2002 con ocasión del Consenso de Monterrey, de ampliar la magnitud de los recursos destinados a los países en desarrollo. Además de las promesas de mayores volúmenes de ayuda, donantes y países asociados por igual están abocados a aumentar la eficacia de la asistencia mejorando la convergencia, la armonización y la coordinación. El compromiso de reforzar la calidad de la ayuda está consagrado en la Declaración de París de 2005, que se basa en la Reunión de Roma celebrada en 2003. 2. En el presente anexo se evalúan los progresos alcanzados recientemente en materia de cantidad y calidad de la ayuda. Se analiza si los donantes están suministrando más asistencia, en especial a los países que han demostrado potencial para utilizar los mayores recursos con eficacia, y si la ayuda es más previsible y a más largo plazo. También se presentan los avances relacionados con la armonización y la convergencia, y se abordan las dificultades especiales que plantean los cambios en la arquitectura de la ayuda —la proliferación de canales de ayuda, la fragmentación de la AOD y un considerable grado de asignación para fines específicos— para los donantes y los países asociados. B. Los progresos en el aumento de los volúmenes de ayuda son dispares Tendencias recientes de la asistencia oficial para el desarrollo 3. Casi dos años después de Gleneagles, hay poca evidencia de que las promesas de los donantes se estén traduciendo en aumentos concretos de ayuda. La ayuda proporcionada por los miembros del Comité de Asistencia para el Desarrollo (CAD) en 2006 se redujo gradualmente hasta los US$103.900 millones, es decir que sufrió una disminución del 5,1% en términos reales, y, según las proyecciones, retrocederá ligeramente en 2007. Esta reciente contracción puso freno a la expansión de la AOD suministrada por los miembros del CAD, que tuvo un crecimiento del 30% (en términos nominales) en 2004-06 y casi se ha duplicado desde 2001 (Gráfico 1). En términos reales, la expansión fue más moderada, del orden del 46% en 2001-06, lo que representa un incremento anual promedio del 7,7%. Las variaciones en la AOD difieren considerablemente de un donante a otro (Cuadro 1). En el mismo período, la AOD como porcentaje del ingreso nacional bruto (INB) del total de los donantes subió del 0,22% al 0,33% antes de descender al 0,3%, pero quedó por debajo del nivel de principios de los años noventa. 4. Aunque, en conjunto, los niveles de ayuda aumentaron desde 2001 gracias al hincapié que se hizo en el tema después de Monterrey, una parte considerable del incremento de la AOD se debe a los mayores volúmenes de alivio de la deuda. Por ejemplo, el brusco aumento de

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US$27.300 millones observado en la AOD en 2005 y el posterior retroceso fueron impulsados por operaciones de alivio de la deuda. Las excepcionales operaciones de este tipo para paliar la situación de Iraq y Nigeria llevaron las donaciones netas para alivio de la deuda a los US$22.700 millones en 2005, un incremento de US$18.000 millones respecto de los niveles de 2004. Esas donaciones se contrajeron en 2006 hasta los US$19.200 millones, pero siguieron representando una proporción considerable (casi un quinto) de la AOD, mientras que no llegaban al 5% de la AOD en 2000-01. La asistencia oficial para programas básicos de desarrollo —es decir, la AOD excluidos el alivio de la deuda, la ayuda humanitaria y los costos administrativos— explicó alrededor del 70% de la AOD neta en 2006108. Una reducción de las operaciones de alivio de la deuda en el corto plazo incidirá en los flujos de AOD, incluso en 2007. Otras categorías de AOD netas tendrán que crecer muy rápidamente en 2008-10 si es que los donantes han de cumplir sus promesas de entregar US$50.000 millones adicionales al año por concepto de ayuda (respecto de los niveles de 2004). Por esa razón existe el temor de que los donantes no cumplan esas promesas.

Gráfico 1. Tendencias de la AOD nominal y real

0

20

40

60

80

100

120

2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006

US

$ bi

llions

0

0.05

0.1

0.15

0.2

0.25

0.3

0.35

Per

cent

of D

AC

GN

I

Nominal ODA (current $) Real ODA (2005 $) ODA as a % GNI

0

20

40

60

80

100

120

2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006

US$

(billi

ons)

Other ODA Debt Forgiveness Fuente: Base de datos del CAD-OCDE.

5. Aun cuando la ayuda proporcionada por los donantes del CAD se ha estancado, una amplia variedad de otros donantes —oficiales y privados— están intensificando su asistencia para los países en desarrollo. La AOD proveniente de países que, si bien no pertenecen al CAD, le informan de sus flujos de ayuda se duplicó con creces en términos reales durante 2001-05 y tiene miras de seguir en aumento: Arabia Saudita y otros países árabes prestaron asistencia por un monto de US$1.400 millones en 2005, y la República de Corea y Turquía, por valor de US$750 millones y US$600 millones, respectivamente. Asimismo, los donantes de mercados emergentes, en particular China, están cobrando mayor importancia como proveedores de apoyo oficial para los países pobres. A mayo de 2006, el gobierno chino había suministrado alrededor de US$5.700

108 El alivio de la deuda puede ser bastante diferente según se considere desde la perspectiva de los donantes — un esfuerzo presupuestario —o de los receptores— disponibilidad de recursos (el alivio de la deuda representa recursos financieros adicionales para los receptores si se está pagando el servicio de la deuda, pero, en caso contrario, no es más que un movimiento contable). Por ello, se plantea un importante interrogante: si las donaciones para condonación de deuda por concepto de AOD constituyen flujos adicionales (transfronterizos) para los receptores. En Monterrey, los donantes prometieron que el alivio de la deuda no desplazaría otros componentes de la AOD.

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millones en concepto de ayuda para África109. El país también se comprometió a duplicar la asistencia dirigida a este continente para 2009 (es decir, a lo largo de tres años)110. Los aportes privados encauzados a través de fundaciones, instituciones de beneficencia y otras organizaciones no gubernamentales han tenido un marcado aumento, ya que se duplicaron sobradamente en el período 2001-05 y alcanzaron los US$14.700 millones en 2005.

Cuadro 1: AOD por donante, 2001-06

AOD neta (Millones de dólares de EE.UU.,

valores constantes de 2005)

AOD neta como porcentaje del

INB Donantes del CAD 2001 2005 2006 2006 Australia 1.477 1.680 2.062 0,30 Austria 937 1.573 1.479 0,48 Bélgica 1.302 1.963 1.911 0,50 Canadá 2.175 3.756 3.411 0,30 Dinamarca 2.487 2.109 2.171 0,80 Finlandia 552 902 812 0,39 Francia 6.290 10.026 10.164 0,47 Alemania 7.201 10.082 10.175 0,36 Grecia 322 384 369 0,16 Irlanda 451 719 961 0,53 Italia 2.527 5.091 3.563 0,20 Japón 10.262 13.147 11.884 0,25 Luxemburgo 221 256 269 0,89 Países Bajos 4.784 5.115 5.329 0,81 Nueva Zelandia 204 274 274 0,27 Noruega 2.175 2.786 2.725 0,89 Portugal 420 377 379 0,21 España 2.835 3.018 3.631 0,32 Suecia 2.445 3.362 3.866 1,03 Suiza 1.270 1.767 1.642 0,39 Reino Unido 6.441 10.767 12.177 0,52 Estados Unidos 12.583 27.622 22.092 0,17 Total CAD 69.360 106.777 101.347 0,30 Donantes no pertenecientes al CAD* 1.646 3.905 n.d.

n.d.

* Países que no pertenecen al CAD, pero informan a él, entre ellos, República Checa, Hungría, Islandia, República de Corea, Kuwait, Polonia, Arabia Saudita, República Eslovaca, Turquía, Emiratos Árabes Unidos y algunos otros donantes. n.d.: no se dispone de datos. Fuente: Base de datos del CAD-OCDE.

109 Esta cifra no incluye el alivio de la deuda estimado en US$1.500 millones que el país también ha otorgado a la región. Véase Wang, Jian-Ye. 2007. “What Drives China’s Growing Role in Africa?” Documento de trabajo del FMI WP/07/211. 110 China prevé la constitución de un fondo de US$5.000 millones para el desarrollo de África destinado a fomentar la inversión de empresas chinas en este continente y el otorgamiento de préstamos y créditos para la región por un valor total de US$5.000 millones. También se comprometió a cancelar grandes sumas que le adeudan los países africanos más pobres. Taylor, Darren. 2007. “Chinese Aid Flows into Africa”, Voice of America 08 May 2007, www.voanews.com/english/archive/2007-05/Chinese-Aid-Flows-into- Africa.cfm?CFID=172438641&CFTOKEN=30119561.

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Ayuda para África al sur del Sahara: Los hechos van a la zaga de las promesas 6. Las promesas de incrementar la ayuda para África formuladas en Gleneagles por el Grupo de los Ocho no se han traducido aún en nuevos recursos para la región. Si bien los donantes bilaterales están suministrando a la región montos de ayuda más elevados y están asignando una mayor proporción de la AOD a África al sur del Sahara —un tercio en 2004-05 en comparación con alrededor de un cuarto en 1999-2000— gran parte del aumento representa donaciones para alivio de la deuda. Por ejemplo, la AOD bilateral neta proporcionada por los miembros del CAD tuvo un crecimiento del 23% hasta llegar a los US$28.000 millones (datos preliminares) en 2006; las donaciones para alivio de la deuda representaron más de tres cuartos de ese incremento. El aumento de la AOD excluidas esas donaciones fue de aproximadamente el 5%. Durante 2005-06, las donaciones mencionadas representaron, como promedio, el 40% de la ayuda bilateral y también contribuyeron a llevar los flujos totales de ayuda con destino a la región a un total estimado en US$37.000 millones en 2006, frente a US$32.000 millones en 2005. La preponderancia del alivio de la deuda en los flujos de ayuda es evidente desde 2001: la AOD neta en términos reales (dólares de 2005) duplicó con creces la de la región entre 2001 y 2006, pero cerca del 70% del aumento correspondió a alivio de la deuda (Gráfico 2).

Gráfico 2. Flujos de ayuda hacia África al sur del Sahara Net ODA from All Donors

0

5

10

15

20

25

30

35

40

2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006est.

Con

stan

t 200

5 U

S$ (b

illion

s) DAC Bilateral ODA

0

5

10

15

20

25

30

2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006

Con

stan

t 200

5 U

S$ (b

illion

s)

Other ODA Debt Relief Fuente: Base de datos del CAD-OCDE y estimaciones de los autores.

Ayuda para los países con buen desempeño: ¿Hay evidencia de que esté aumentando? 7. Si bien una serie de países que han emprendido reformas están preparados para absorber más ayuda, los asociados en el desarrollo solo aumentaron en forma limitada el apoyo que les prestan. Se pueden distinguir varios grupos de países. Uno de ellos está constituido por los que cuentan con estrategias de lucha contra la pobreza (ELP) de segunda generación o países con ELP-II, es decir, aquellos donde el marco estratégico e institucional necesario para obtener mejores resultados en materia de desarrollo ha progresado lo suficiente como para justificar que los donantes cumplan anticipadamente su compromiso de duplicar la ayuda. Entre estos países, Burkina Faso, Ghana, Madagascar, Mozambique, Rwanda y Tanzanía fueron seleccionados inicialmente por el CAD-OCDE y el Banco como receptores de los mayores volúmenes de ayuda. Son los seis países con mejor desempeño. Otro grupo está conformado por 22 países con ELP de primera generación o países con ELP-I. El desempeño en cuanto a la identificación del país con las estrategias, la determinación de prioridades y secuencias, los vínculos entre la ELP y

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el presupuesto, y el seguimiento y la evaluación suele ser inferior al de los países con ELP-II111. El grupo de Estados frágiles consta de 21 países clasificados como tales de acuerdo con las calificaciones que recibieron en las evaluaciones de las políticas e instituciones nacionales112. El grado de aumento de la ayuda en estos grupos se mide por los volúmenes de AOD, el tamaño de la ayuda en relación con el PIB y los niveles de ayuda per cápita. Todas las mediciones arrojan resultados similares. 8. A pesar de que el total de la AOD nominal neta se duplicó durante 2001-05, el aumento de la AOD varió considerablemente de un grupo de países a otro (Cuadro 2). El grupo de Estados frágiles recibió el mayor incremento, ya que los volúmenes de AOD destinados a ellos subieron más del 400%. En cambio, la expansión de la ayuda fue más moderada en los países con buena actuación: los seis países con mejor desempeño se beneficiaron de un aumento del 56% y otros países ELP-II solo obtuvieron un incremento del 28%. Del mismo modo, la ampliación de la AOD en términos reales se concentró en gran medida en los Estados frágiles y benefició más a los seis países con mejor desempeño, donde tal asistencia creció 14%, que a otros grupos – excepción hecha del grupo de Estados frágiles – dado que, en algunos, disminuyó. También en esos seis países el incremento de la asistencia oficial para programas básicos de desarrollo fue mayor que en otros grupos.

Cuadro 2. ¿Cuál fue el destino de los flujos de ayuda? AOD nominal neto por

receptor (millones de dólares

corrientes de EE.UU.)

Variación porcentual 2001-05

AOD por receptor (millones de dólares de

EE.UU., valores constantes de 2005)

Variación porcentual 2001-05

2001 2004 2005 2001 2004 2005 Todos los países que reciben financiamiento combinado y de la AIF

28.470 39.907 50.746 78 38.053 40.817 50.746 33

ELP-I 8.787 9.942 10.592 21 11.546 10.141 10.592 -8 ELP-II (excl. los seis países con mejor desempeño)

7.809 11.045 9.994 28 10.607 11.268 9.994 -6

Seis países con mejor desempeño

3.903 6.720 6.076 56 5.348 6.867 6.076 14

Estados frágiles 3.405 8.904 17.766 422 4.686 9.115 17.766 279 Otros países 4.567 3.297 6.319 38 5.865 3.427 6.319 8 Memo: Seis países con mejor desempeño

Burkina Faso 390 614 660 69 544 627 660 21 Ghana 641 1.362 1.120 75 873 1.387 1.120 28 Madagascar 374 1.248 929 149 504 1.274 929 85 Mozambique 931 1.246 1.286 38 1.308 1.279 1.286 -2 Rwanda 299 488 576 93 412 499 576 40 Tanzanía 1.269 1.761 1.505 19 1.707 1.801 1.505 -12

Nota: No están incluidos los países con poblaciones inferiores a 1 millón de habitantes. Fuente: Base de datos del CAD-OCDE.

111 Véase en los Anexos 1 y 3 el desempeño de estos grupos según diversas mediciones de la calidad y el buen gobierno incluidas en las ELP. 112 Este grupo es un subconjunto de países clasificados como frágiles de acuerdo con el puntaje que se les ha asignado en las evaluaciones de las políticas e instituciones nacionales.

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9. La evidencia de la intensificación de la ayuda es incluso menor cuando se la mide por el coeficiente entre la AOD y el PIB y por la ayuda per cápita. El único grupo de países en el cual se observa un incremento apreciable de estos dos indicadores es el de los Estados frágiles, donde la relación ayuda-PIB creció en 5 puntos porcentuales y también la ayuda per cápita tuvo un fuerte aumento. 10. Si bien los datos indican que la importancia que la comunidad del desarrollo atribuye a los Estados frágiles está comenzando a traducirse en un aumento de la asistencia, estos resultados se deben interpretar con cautela. Por un lado, el alivio de la deuda y el socorro humanitario explican una parte considerable de ese aumento. Por el otro, las tendencias globales ocultan la amplia variación existente entre los distintos grupos: los “preferidos” y los “huérfanos” en materia de asistencia. Los grandes incrementos de ayuda se han concentrado en Afganistán, República Democrática del Congo, Nigeria y Sudán, mientras que en otros Estados frágiles los volúmenes de ayuda han registrado escasos cambios o incluso han disminuido. 11. Aun cuando las tendencias recientes presentan un panorama en cierta forma positivo de la intensificación de la asistencia dirigida a los seis países con mejor desempeño, se observa una considerable variación entre un país y otro. Dentro de este grupo, en Madagascar y Rwanda se ha registrado un notable avance: en Madagascar, la ayuda se incrementó en 85% en términos reales, y la AOD como porcentaje del PIB, en 10 puntos porcentuales; Rwanda experimentó un aumento similar del coeficiente AOD-PIB, ya que los flujos de ayuda crecieron 40% en términos reales. Ghana y Burkina Faso también recibieron más ayuda, pero la relación entre AOD y PIB prácticamente no se modificó. En cambio, la AOD real con destino a Tanzanía y Mozambique disminuyó. 12. La tendencia de la composición de la ayuda en los seis países con mejor desempeño es favorable. La proporción de AOD flexible (AOD menos socorro humanitario, alivio de la deuda y cooperación técnica) está creciendo en estos países, que también están recibiendo mayores volúmenes de ayuda presupuestaria —15% de la ayuda— en comparación con el 4% de otros países de África al sur del Sahara. 13. ¿Qué posibilidades hay de que se intensifique la ayuda para esos seis países con mejor desempeño? Muchos de ellos han adoptado ambiciosas estrategias de desarrollo orientadas al crecimiento que están obteniendo el apoyo de los donantes. Ghana es un ejemplo prometedor, ya que los asociados en el desarrollo están respondiendo positivamente al programa nacional encaminado a acelerar el crecimiento. Hay grandes probabilidades de que la AOD pase de los US$1.400 millones estimados en 2006 a aproximadamente US$2.000 millones al año durante 2007-09 (incluido el alivio de la deuda). Tanzanía también podría recibir un aumento de recursos en el marco de la estrategia conjunta de asistencia al país. C. La confiabilidad de los recursos de ayuda sigue siendo problemática 14. La evidencia recogida en estudios recientes indica que tanto la inestabilidad como la falta de previsibilidad de la ayuda siguen constituyendo un problema, aunque es una satisfacción observar que están surgiendo indicios de cambio. Por ejemplo, en la Declaración de París de marzo de 2005, suscrita por más de 100 países receptores y donantes, se subraya que la

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previsibilidad es fundamental para aumentar la eficacia de la ayuda y se establece un indicador para medir los progresos en esta esfera. Algunos donantes están actuando con mayor transparencia frente a las asignaciones de ayuda y están comprometiendo fondos en marcos plurianuales. Los donantes también han pedido al CAD que realice estudios de seguimiento para reunir proyecciones a tres años de la ayuda a nivel nacional. A pesar de que la comunidad internacional reconoce la necesidad de disponer con certeza de flujos más estables, los donantes están procediendo lentamente en la implementación de medidas destinadas a aumentar la previsibilidad de la ayuda. Tendencias de la inestabilidad y previsibilidad de la ayuda Inestabilidad de la ayuda 15. Los datos declarados por los donantes muestran importantes fluctuaciones en los desembolsos de AOD113. La variación promedio anual absoluta de la AOD real (desembolsos brutos menos alivio de la deuda, asistencia para situaciones de emergencia y ayuda alimentaria) en 2000-05 es inferior al 20% en todos los países de ingreso bajo (Cuadro 3)114, 115. Los países de ingreso bajo de África al sur del Sahara han experimentado la variación anual de la ayuda más pronunciada, del orden del 21,2%. Sin embargo, hay grandes diferencias entre los países africanos. Los de mejor desempeño (de acuerdo con las evaluaciones de las políticas e instituciones nacionales) sufren incertidumbre en cuanto a la afluencia de ayuda, pero en menor medida que otros países. Por ejemplo, la variación promedio anual absoluta de la AOD es del 15,1% en las seis naciones con mejor desempeño y del 11,3% en otros países africanos que presentan buenos resultados. 16. También la AOD como proporción del PIB muestra grandes variaciones. Durante 2001-05, la variación anual de la AOD en relación con el PIB fue del orden de ±10% del nivel del año anterior en alrededor del 28% de los casos. Es decir, en apenas más de un cuarto de los casos este indicador se situó entre el 90% y el 110% del nivel del año anterior, pero en casi tres cuartos la variación de la relación entre AOD y PIB estuvo fuera de este rango, lo que indica un bajo nivel de certidumbre de recibir ayuda de un año a otro. Además, el número de casos en que los países experimentaron una disminución de la AOD como porcentaje del PIB respecto del año anterior superó el número de casos donde se observó un aumento.

113 La variabilidad de la ayuda se mide comparando los valores absolutos de las variaciones porcentuales de los desembolsos anuales de AOD bruta real. Algunos tipos de asistencia son más inciertos porque se suministran en casos de desastres naturales o crisis económicas y sociales, y por esta razón se excluyen del análisis. Por ello aquí se hace hincapié en los desembolsos brutos de AOD menos el socorro de emergencia, la ayuda alimentaria y el alivio de la deuda. 114 Los resultados corresponden a países de ingreso bajo con una relación ayuda/PIB del 5% ó más. 115 Al utilizar el filtro de Hodrick-Prescott para suavizar las series temporales se reduce la inestabilidad de la ayuda, pero no se altera la conclusión de que la ayuda es incierta. Dicho filtro presta más atención a las fluctuaciones a largo plazo y es menos sensible a las fluctuaciones a corto plazo. Bulíř y Hamann emplean esta técnica para suavizar las series temporales correspondientes a la ayuda y los ingresos públicos. Bulíř, A. y A. J. Hamann. 2006. “Volatility of Development Aid: From the Frying Pan into the Fire?” Documento de trabajo del FMI No 06/65.

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Cuadro 3. Inestabilidad de la ayuda en países de ingreso bajo, 1980-2005

Variación porcentual anual promedio absoluta de la AOD real (desembolsos brutos menos alivio de la deuda, asistencia para situaciones de emergencia y ayuda alimentaria); los datos corresponden a países de ingreso bajo donde la relación AOD/PIB es del 5% ó más.

Decenio de 1980 Decenio de 1990 2000-05 África al sur del Sahara 19,7 22,3 21,2 Los 6 países con mejor desempeño

15,3 19,4 15,1

Otros países africanos con buen desempeño

18,8 12,3 11,3

Otros países africanos de ingreso bajo

21,4 25,6 25,6

Todas las demás regiones 22,8 46,4 17,5 Nota: Los países con buen desempeño son aquellos situados en el tercil superior según el puntaje total asignado en las evaluaciones de las políticas e instituciones nacionales, dentro del grupo de países africanos de ingreso bajo. Fuente: Base de datos del CAD-OCDE y estimaciones de los autores.

Previsibilidad de la ayuda 17. La previsibilidad de la ayuda hace referencia a la diferencia entre los montos de ayuda previstos y efectivos, donde los montos previstos podrían ser los que surgen de los compromisos enunciados o las proyecciones basadas en la mejor información disponible sobre las intenciones de los donantes116. Las conclusiones empíricas basadas en datos declarados por los donantes, información sobre los receptores extraída de informes del personal del FMI y distintas encuestas (Alianza Estratégica con África y Declaración de París) indican que la previsibilidad es baja117, aunque también hay pruebas de que está mejorando, si bien tal mejora se limita a la asistencia a corto plazo; los recursos de ayuda a mediano plazo siguen siendo inciertos. 18. Los datos declarados por los donantes señalan que la desviación absoluta de los compromisos de ayuda respecto de los desembolsos es considerable, pero que la magnitud de las desviaciones ha disminuido en períodos recientes118. La previsibilidad de la ayuda varía notablemente de un país a otro. En África al sur del Sahara, los desembolsos anuales de asistencia registraron una desviación respecto de los compromisos, como promedio, del 2,2% del INB en 1991-2000 y del 0,9% en 2001-05 (Cuadro 4)119. Varios factores podrían explicar la falta 116 En las últimas publicaciones, la previsibilidad se mide de dos formas: i) el cumplimiento de las propias promesas de ayuda de los donantes medido por la desviación entre los compromisos que han enunciado y sus desembolsos; y ii) el error de previsión de los desembolsos de ayuda para el presupuesto sobre la base de las proyecciones de ayuda y los excedentes de los programas del FMI o los DELP del gobierno. 117 Alianza Estratégica con África. 2006. Joint Evaluation of General Budget Support 1994–2004, preparada con el auspicio de la Red del CAD de evaluación del desarrollo. CAD/OCDE. 2007. 2006 Survey on Monitoring the Paris Declaration. París, Francia. OCDE. 118 En la base de datos del CAD-OCDE, los compromisos son nuevos recursos disponibles para los desembolsos. Dado que algunos compromisos se asocian con desembolsos plurianuales, los datos sobre los compromisos solo deben considerarse indicativos de probables desembolsos durante un período. 119 Véase Celasun, Oya y Jan Walliser. 2007. Predictability and Procyclicality of Aid: Do Fickle Donors Undermine Economic Development. Documento presentado en la 46ª. Reunión de expertos sobre política económica, Lisboa, el 1 de junio. Los autores llegan a la conclusión de que los compromisos son útiles para predecir los desembolsos, pero el coeficiente no es igual a 1. Algunos países declaran los desembolsos como compromisos, lo que podría afectar el resultado.

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de previsibilidad, tanto el déficit de ayuda como el exceso de compromisos sobre los desembolsos. Entre los donantes, influyen las demoras administrativas, las revisiones de la distribución de ayuda y las consideraciones políticas. La forma en que se aprueban y administran los presupuestos de los donantes también contribuye a que sea difícil prever la asistencia. Los organismos donantes que asumen los compromisos no son las mismas instituciones que adoptan las decisiones sobre financiamiento (asambleas legislativas), ni las que efectúan los desembolsos (ministerios de hacienda). Hay una desconexión generalizada entre unos y otras, aunque existen diferencias entre países. En cuanto a los receptores, el incumplimiento de las condiciones impuestas para los desembolsos o las demoras en la ejecución de los proyectos pueden incidir en la previsibilidad120. 19. Para evaluar la diferencia entre las proyecciones y los desembolsos de ayuda se necesitan datos de los receptores. Basándose en datos extraídos de informes preparados por personal del FMI sobre 13 países durante 1992-07, Celasun y Walliser estiman que el error de previsión medio absoluto promedio de los desembolsos de ayuda para el presupuesto fue superior al 1% del PIB durante 1993-2005121. Esta cifra es elevada porque la ayuda presupuestaria asciende, como promedio, al 3% del PIB, es decir, que un tercio de ella no se puede prever. Sin embargo, el exceso y el déficit de ayuda prácticamente se nivelan con el tiempo, de modo que la ayuda desembolsada difiere, en promedio, de la ayuda proyectada en 0,2% del PIB. La previsibilidad ha mejorado en los últimos años: en un informe reciente del FMI (2007) se llega a la conclusión de que las proyecciones de la afluencia de ayuda del año siguiente son ahora más precisas122. Mientras que en programas anteriores respaldados por el Fondo se solía subestimar la ayuda porque las proyecciones eran excesivamente cautelosas, en los programas recientes los pronósticos son más precisos y los errores de proyecciones, menores 123.

Cuadro 4. Tendencias de la previsibilidad de la ayuda, AOD bilateral bruta 1991-2000 2001-2005 Desembolsos

brutos/ INB

Compromisos menos

desembolsos en relación con el

INB

Valor absoluto de los

compromisos menos los


INB

Desembolsos brutos/

INB

Compromisos menos


INB

Valor absoluto de los

compromisos menos los


INB África al sur del Sahara

10,4 -1,2 2,2 8,9 0,0 0,9

Países de ingreso bajo de África al sur del Sahara

12,3 -1,3 2,4 11,2 0,0 1,1

6 países con mejor desempeño

15,0 -1,2 2,0 11,6 0,2 1,0

Burkina Faso 10,4 -0,8 1,4 7,3 0,4 0,9

120 Cellasun y Walliser (Ídem) observan que la previsibilidad aumenta con el número de años que un país ha implementado un programa (o sucesivos programas) del FMI. El resultado parece indicar que la ejecución sostenida de programas del FMI es indicio del compromiso de un país con una gestión macroeconómica estable, y los donantes responden suministrando ayuda más previsible. 121 Cellasun y Walliser. Ídem. 122 FMI (2007). Aid Inflows—the Role of the Fund and Operational Issues for Program Design. 123 A pesar de la evidencia de que la ayuda es fuertemente imprevisible, la Alianza Estratégica con África. 2006. Ídem – encuesta sobre el apoyo presupuestario proporcionado por 20 donantes a 15 países africanos – permite determinar que, en años recientes, los donantes están desembolsando, en el año, una parte mayor de sus compromisos de apoyo presupuestario general, aunque hubo un cierto desfase en 2005/06, cuando los desembolsos del año disminuyeron al 82,8% de los compromisos, frente al 87,1% registrado en 2004/05.

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Ghana 6,3 0,1 0,6 10,4 0,0 0,6 Madagascar 9,2 -1,6 1,8 8,8 0,5 0,9 Mozambique 32,9 -4,0 4,7 21,6 -0,4 1,9 Rwanda 18,5 -0,6 2,4 12,2 0,3 0,9 Tanzanía 12,8 0,0 1,2 9,4 0,4 0,6 Otros países que reciben recursos de la AIF

7,7 0,3 2,1 7,3 0,6 1,9

Nota: Los datos corresponden a los países habilitados para recibir financiamiento de la AIF. Los compromisos son nuevos recursos disponibles para los desembolsos. Dado que algunos compromisos se asocian con desembolsos plurianuales, los datos sobre los compromisos solo deben considerarse indicativos de probables desembolsos durante un período. Fuente: Base de datos del CAD-OCDE y estimaciones de los autores. 20. En la encuesta básica de 2006 sobre el seguimiento de la Declaración de París se pone de relieve la situación de la previsibilidad de la ayuda: el porcentaje de desembolsos de asistencia efectuados por los donantes conforme a los calendarios convenidos en marcos anuales o plurianuales y el registro exacto, por parte de los asociados, de los desembolsos de ayuda para el sector público. En la encuesta se determinó que US$19.900 millones de los US$21.100 millones que los donantes habían programado desembolsar se desembolsaron en realidad en 2005. Sin embargo, los asociados solo habían registrado US$14.800 millones, es decir, el 70% de los desembolsos programados (una diferencia del 30%) y el 75% de los reales. El subregistro es frecuente en casi todos los países; en 8 de los 34 países superaba el 50%. Puede obedecer a la incapacidad de los sistemas públicos para ingresar y procesar esa información, debido a los inapropiados procedimientos de notificación de los donantes, o al hecho de que tal vez los proyectos no se hayan incluido en el presupuesto. 21. Para facilitar el incremento de la ayuda, los donantes acordaron que, en 2005, el CAD reuniría información sobre las proyecciones de asistencia a tres años a nivel nacional. Al proporcionar información acerca de los recursos de que dispondrían los países en los años siguientes, los donantes favorecerían la transparencia de las asignaciones de ayuda, coordinarían mejor la asistencia y aumentarían la previsibilidad de los flujos de recursos. El primer trabajo de seguimiento de esa índole tuvo lugar en 2006. Los resultados dejaron bastante que desear —se abarcó solo el 27% de los flujos de ayuda— lo cual refleja las dificultades que experimentan los donantes para suministrar proyecciones a tres años a nivel nacional. 22. Los resultados de la encuesta realizada en 2006 por la Alianza Estratégica con África (AEA) también señalan que los compromisos de ayuda presupuestaria de los donantes son limitados. Aunque los gobiernos receptores atribuyen un alto grado de prioridad a los compromisos plurianuales, las encuestas de la AEA sobre el apoyo presupuestario general y el apoyo sectorial indican que los compromisos y programas de los donantes a mediano plazo se reducen en los años extremos del período. Los compromisos asumidos por donantes en convenios oficiales suscritos o en acuerdos anunciados para 2006-08 son inferiores en términos de valor (en un 40%) y del número de programas (en más de la mitad). El 90% de los donantes que habían prometido apoyo presupuestario general en 2005 asumieron un compromiso en firme para 2006, pero esa proporción cayó al 67% para 2007. El patrón de los compromisos a mediano plazo es similar cuando se trata del apoyo para presupuestos sectoriales. En vista de que los compromisos de los donantes se caracterizan por ser incompletos e inciertos, no sorprende que en un informe de la Oficina de Evaluación Independiente del FMI (2007) se concluyera que las proyecciones de la ayuda a mediano plazo subestimaban los flujos de ayuda.

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Aumentar la previsibilidad de la ayuda 23. El reconocimiento de que las actividades habituales no darán resultado y de que se necesitan nuevos mecanismos para garantizar flujos de ayuda previsibles y estables, coordinados, en lo posible, con la estrategia de desarrollo a largo plazo de un país, está impulsando el cambio. 24. Por ejemplo, el CAD está complementando su trabajo de 2006 sobre las asignaciones de ayuda futuras con una actividad de seguimiento más específica, en la que procura abordar algunos de los factores que limitan la previsibilidad de los donantes. Uno de los principales es el hecho de que, si bien es cada vez más frecuente que los donantes analicen con los asociados planes de gastos a 3-4 años, la realidad de los mecanismos presupuestarios plantea una dificultad: los presupuestos de ayuda tienen un ciclo anual y están sujetos a aprobación parlamentaria, que se puede traducir en ajustes al gasto previsto124. Otro factor que incide en la previsibilidad es el hecho de que una programación plurianual quizás no abarca todos los componentes de la AOD, ni a todos los asociados. Habida cuenta de la realidad de los procesos presupuestarios de los donantes, el sistema del CAD para reunir planes de gastos indicativos se centra en recopilar información únicamente sobre los flujos futuros de ayuda programable (en lugar de toda la ayuda) a nivel nacional. Mediante el sistema también se estiman distintas modalidades de financiamiento posibles para cada país receptor, basadas en una amplia variedad de escenarios de ayuda futuros. La idea es que los donantes utilicen estos escenarios a fin de extraer información útil para la asignación de ayuda. 25. La Comisión Europea ha adoptado mecanismos para aumentar la previsibilidad de la ayuda. Uno de ellos es la respuesta gradual a la prestación de ayuda. En el marco de la estrategia de lucha contra la pobreza, el apoyo presupuestario general de la CE proporciona desembolsos de tramos fijos y variables. Mientras que el componente del tramo fijo es una modalidad de ayuda tradicional, vinculada a la condicionalidad, el tramo variable suministra recursos en forma gradual, de acuerdo con la consecución de metas e indicadores acordados, y suele tener dos subtramos: uno de ellos vinculado a la gestión satisfactoria de las finanzas públicas y el otro a un conjunto convenido de indicadores relativos a reducción de la pobreza. Varios donantes, entre ellos los Países Bajos, Suecia y el Reino Unido, están mostrando interés en el sistema de respuesta gradual de la CE125.

124 CAD-OCDE. 2007. Scenarios of Future Aid Flows: DAC Technical Meeting on Aid Allocations and Scaling Up for Results (DCD/RD(2007)5/RD2, 15 de junio), y CAD-OCDE. 2007. Methodology for the DAC 2007 Survey of Aid allocation Policies and Indicative Spending Plans (DCD/RD(2007)5/RDI, 11 de junio). 125 En un estudio reciente (Gelb, A y B Eifert. 2005. “Improving the Dynamics of Aid: Towards more Predictable Budget Support”, Banco Mundial, Documento de trabajo sobre investigaciones relativas a políticas de desarrollo Nº. 3732), se sugiere una forma práctica de abordar el problema de la previsibilidad de la ayuda presupuestaria. Se recomienda basar la asignación en el desempeño, con una fórmula de precompromiso flexible, de modo que los niveles de ayuda sufran un fuerte ajuste solo en caso de variaciones importantes del desempeño. Este mecanismo permitiría asumir precompromisos de ayuda en un marco plurianual y, al mismo tiempo, evitar períodos prolongados de asignación desacertada de recursos. Además, los donantes podrían financiar reservas reguladoras para un país, es decir, un fondo de estabilización equivalente a 2-4 meses de importaciones, para que las reservas puedan amortiguar cualquier insuficiencia de desembolsos derivada de factores exógenos que no guarden relación con el desempeño del país.

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26. La Comisión Europea también ha lanzado una propuesta —el Contrato ODM— encaminada a ofrecer un apoyo presupuestario general más previsible y a más largo plazo126. No se trata de un mecanismo financiero nuevo para la CE, sino de una forma mejorada de apoyo de ese tipo que se implementará al amparo del Décimo Fondo Europeo de Desarrollo, el cual suministrará €22.682 millones en el período 2008–13. Se proponen para el contrato las siguientes características: un plazo de seis años, un nivel mínimo de apoyo prácticamente garantizado, seguimiento anual centrado en los resultados y una evaluación del desempeño en un marco plurianual que tome en cuenta el desempeño previo y las perspectivas. El contrato ODM tendrá como destinatarios a aquellos países reconocidos por ejecutar el apoyo presupuestario general, contar con un marco a mediano plazo para evaluar el desempeño y haber emprendido reformas sustantivas de la gestión de las finanzas públicas. 27. Las reuniones de grupos consultivos, las mesas redondas y los exámenes oficiales de las responsabilidades mutuas son mecanismos importantes para estimular a los donantes a suministrar financiamiento más previsible y a más largo plazo. Ghana está utilizando un proceso renovado de grupos consultivos —un proceso de resultados, recursos y colaboración—, fundado en los principios de la eficacia de la ayuda enunciados en la Declaración de París, para vincular los fondos con las ambiciosas estrategias nacionales y los resultados en términos de desarrollo. En la reunión anual del Grupo Consultivo celebrada en junio de 2007, Ghana obtuvo el firme apoyo de los donantes para la estrategia de desarrollo del país. En Tanzanía surgió un proceso similar de la fusión de las reuniones de grupos consultivos y de las reuniones anuales de estudio del gasto público y de examen del DELP. 28. La Cuenta del Desafío del Milenio (MCA, por sus siglas en inglés), implementada por Estados Unidos, tiene por objeto suministrar volúmenes de recursos más cuantiosos, más previsibles y a más largo plazo a los países que reúnen los requisitos para recibir tal financiamiento, es decir, los que han demostrado compromiso con políticas racionales y el buen gobierno. Los receptores de los recursos de la MCA se escogen teniendo en cuenta los cambios normativos e institucionales que ya se han implementado. Los tramos de financiamiento no se vinculan a futuros cambios de políticas, sino a resultados concretos. Cada gobierno receptor trabaja con la Corporación del Desafío del Milenio (MCC), que administra la cuenta, para planificar y negociar un acuerdo (un pacto) de un plazo de unos 4-5 años, sobre la forma en que se ha de utilizar un determinado monto de dinero. Cada acuerdo incluye un calendario de desembolsos que abarca la duración total del pacto. Los desembolsos no están sujetos al proceso de autorización presupuestaria del Congreso estadounidense porque los pactos se suscriben únicamente después de que se haya asignado a la MCC dinero suficiente como para cubrir el costo de toda la duración del pacto. Tampoco están condicionados a la ejecución de futuras reformas, sino al cumplimiento, por parte del receptor, de determinadas políticas de adquisiciones o de requisitos establecidos de mutuo acuerdo, como el mantenimiento del buen gobierno. Estos aspectos de la MCA están destinados, en parte, a aumentar la previsibilidad de la ayuda. 29. Las iniciativas de financiamiento novedosas también pueden fomentar la previsibilidad de la ayuda. El Servicio Financiero Internacional para la Inmunización, mecanismo piloto que emitió su primer bono por valor US$1.000 millones en noviembre último, proporcionará hasta 126 Comisión Europea. 2007. Technical Discussion Paper on a “MDG Contract” – A Proposal for Longer-Term and More Predictable General Budget Support (19 de junio).

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US$4.000 millones en fondos para contribuir a la inmunización a lo largo de sus 20 años de duración. El impuesto a los pasajes aéreos generará flujos de ayuda continuos. Los Compromisos Anticipados de Mercado para vacunas contra enfermedades neumocócicas, de carácter experimental, ofrece financiamiento garantizado con el objeto de subvencionar el precio de determinadas vacunas, además del compromiso de los laboratorios participantes de suministrar, a largo plazo, vacunas a precios viables127. Distintas entidades privadas también han propuesto una gran variedad de mecanismos financieros innovadores. La innovación debería alentarse no como fin en sí misma, sino como medio de resolver problemas específicos, tomando conciencia de los riesgos y costos de la fragmentación de la ayuda. En particular, es necesario continuar estudiando iniciativas encaminadas a promover flujos de ayuda más previsibles y eficaces, que aborden las lagunas o fallas del mercado, otorguen financiamiento nuevo para bienes públicos mundiales y regionales, y movilicen fondos mediante asociaciones público-privadas. D. Acelerar los progresos en materia de convergencia y armonización 30. Mejorar la prestación de ayuda es fundamental para obtener más resultados en términos de desarrollo. En la Declaración de París de 2005, que se basa en la Reunión de Roma celebrada en 2003, se consagra la firme decisión de aumentar la eficacia de la ayuda adoptada por la comunidad internacional. Los países asociados, los donantes y las instituciones financieras internacionales están tomando importantes medidas para cumplir los compromisos contraídos en París. Son muchos los logros alcanzados en la instrumentación de estos compromisos a nivel internacional, en el seno de las instituciones donantes y, lo que es más importante, en los países, cuyas actividades de armonización y convergencia han contado con la participación de todos los asociados en la tarea del desarrollo. No obstante, el alcance y la profundidad de las medidas adoptadas difieren de un país a otro. Es indudable que los asociados y los donantes tendrán que seguir concentrándose en estas cuestiones e introducir los cambios necesarios en las prácticas, los procesos y los procedimientos pertinentes para producir los efectos deseados en materia de desarrollo. Progresos en materia de convergencia y armonización: Aprovechar el impulso de cambio Medidas de los donantes y los países en desarrollo 31. Tras la adopción del marco de París en 2005, los donantes han tomado una gran variedad de medidas para difundir los compromisos acordados. Dos tercios de los donantes del CAD han mencionado la Declaración de París como prioridad estratégica en las declaraciones oficiales, indicio de voluntad política128. Muchos también han elaborado planes de acción para instrumentar el marco de París129. Sin embargo, implementar la Declaración implica un amplio y complejo proceso de cambio. Los organismos donantes se están organizando para fortalecer sus procesos internos. Asimismo, están mejorando sus sistemas de incentivos internos, tanto a nivel

127 Seis donantes — Italia, el Reino Unido, Canadá, Rusia, Noruega, y la Fundación Bill y Melinda Gates — han prometido US$1.500 millones para el primer Compromiso anticipado de mercado, que tendrá carácter experimental. 128 CAD/OCDE. 2006. Donor Reporting on Dissemination of the Paris Declaration (DCD/DAC(2006)60). 129 A noviembre de 2006, 16 miembros del CAD habían adoptado un plan de acción para llevar a la práctica la Declaración de París. Otros tres miembros están aplicando los principios de armonización, convergencia y orientación a los resultados y otros cuatro tienen intención de elaborar un plan de acción.

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institucional como individual, para compatibilizarlos con el objetivo vinculado a la armonización, la convergencia y los resultados, al que se atribuye ahora atención especial130. En la Declaración de París se enuncia el principio de que la implementación debe tener lugar en cada país. No obstante, menos de un tercio de los donantes informan que haya habido progresos en la esfera de la descentralización. 32. El Banco y otros bancos multilaterales de desarrollo se están haciendo eco de su compromiso con la Declaración de París aumentando la eficacia de sus propios programas e impulsando, en la comunidad de donantes, la aplicación colectiva de los principios de aquella. Se están tomando medidas importantes en diferentes áreas. Los BMD han emprendido actividades orientadas a armonizar sus procedimientos, reforzar los sistemas nacionales donde sea necesario y adaptarse a ellos, cuando sea posible. Asimismo, cada vez se hace más uso de las estrategias de asistencia a los países, trazadas en forma conjunta o en colaboración, para armonizar los diagnósticos sobre los países, converger con las prioridades nacionales y preparar un conjunto coordinado de actividades. Al continuar implementando la Declaración de París, los BMD enfrentan varias dificultades comunes, por ejemplo, abordar los incentivos como medio clave para seguir avanzando en pos de la eficacia de la ayuda. A fin de ofrecer al personal un entorno más propicio para la armonización y la convergencia se necesitarán la atención constante de todos los niveles de la administración y la evolución de los procesos internos, donde sea preciso. 33. La coordinación entre los donantes también se está reforzando mediante el Plan de Acción para África —del Banco Mundial— y alianzas tales como el Proceso de Limelette. El plan proporciona un marco orientado a los resultados para guiar la colaboración entre el Banco y otros agentes de desarrollo con el propósito de ayudar a todos los países africanos a alcanzar los objetivos de desarrollo del milenio131. El Proceso de Limelette es una alianza entre la Región de África del Banco y la Comisión Europea132. Hay consenso en que Limelette IV – la próxima reunión entre el Banco y la CE – debería centrarse en cuestiones de alto nivel vinculadas con las relaciones de colaboración, en especial la división de trabajo, la coordinación de la asistencia para programas, la previsibilidad de la ayuda y temas relacionados con la intensificación de la ayuda, incluidos los fondos verticales y los nuevos donantes y fondos fiduciarios133. 34. La Unión Europea adoptó recientemente un código de conducta voluntario sobre la complementariedad y la división del trabajo en la política de desarrollo, con el objeto de facilitar la división del trabajo para aumentar, de este modo, la eficacia de la ayuda. Los siguientes son algunos de los 10 principios operativos establecidos en el código para regir la actuación de los

130 Véase también ODI. 2004. Incentives for Harmonization in Aid Agencies. Estudio preparado por el ODI para el Grupo de Trabajo del CAD sobre la Eficacia de la Ayuda. 131 Véase Banco Mundial. 2007. Aceleración de los resultados en pro del desarrollo en África: Avances y modificación del Plan de Acción para África. Documento del Comité para el Desarrollo (DC2007-0008, 29 de marzo). 132 El “Proceso de Limelette” se inició en abril de 2003 como una reunión anual entre la Región de África del Banco y la Dirección General de Desarrollo (DG DEV) de la Comisión Europea. Tiene por objeto intercambiar opiniones sobre las prácticas empleadas y mejorar la coordinación mutua en el terreno. La temática anual varía: los DELP (2003), apoyo presupuestario y gestión de las finanzas públicas (2004), e infraestructura, gestión de las finanzas públicas e integración comercial y regional (2005). 133 Banco Mundial-EC. Reunión de consulta sobre Limelette – Información sobre las conversaciones, 27 de abril de 2007.

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donantes: concentrar las actividades en un número limitado (tres) de sectores nacionales, de acuerdo con las ventajas comparativas de cada donante; mejorar la coordinación entre los donantes mediante la celebración, en cada sector prioritario, de un acuerdo de donante principal; garantizar el apoyo adecuado a los sectores importantes para la reducción de la pobreza, y determinar en qué países es prioritaria la participación de los donantes de Unión Europea134. 35. Según un examen de las medidas y actividades de armonización y convergencia a nivel nacional, estos temas reciben cada vez más atención. Al menos 60 países de todo el mundo están colaborando en esas cuestiones con sus asociados en el desarrollo. Naturalmente, el alcance y la profundidad de las medidas adoptadas varía de un país a otro, conforme a la adaptación de los elementos de la Declaración de París a la situación y las circunstancias de cada uno de ellos. Las pruebas indican que se observa una notable implementación del programa de armonización y convergencia en 5 a 8 países y una implementación satisfactoria, aunque no tan amplia, en otros 10 a 15. Muchas de estas naciones están preparando o ejecutando hojas de ruta o planes de acción para sistematizar las relaciones de ayuda con los donantes, es decir, los programas compartidos entre el gobierno y los donantes para avanzar hacia la localización de los indicadores y las metas de París, establecer la responsabilidad mutua y facilitar la gestión orientada al logro de resultados. En estos países se están poniendo en marcha diversos mecanismos y procesos para mejorar la convergencia y la armonización de la ayuda, como estrategias de asistencia conjuntas (estrategias de asistencia a los países preparadas en colaboración), división de trabajo y renovación de procesos de grupos consultivos. Resultados de la encuesta básica de 2006 sobre seguimiento 36. En 2006 se realizó una encuesta básica sobre seguimiento que abarcó 34 países y el 37% del total de la asistencia proporcionada por donantes y suministró datos exhaustivos para evaluar la situación de los asociados en el desarrollo y los países receptores frente al programa de París. Los resultados de la encuesta ponen de relieve varios problemas que se deben solucionar para poder alcanzar las metas enunciadas en la Declaración de París. La experiencia indica que muchos de ellos son asequibles si los países asociados y los donantes aprovechan el impulso generado por esa declaración. 37. A continuación se presentan los resultados correspondientes a la instrumentación de los indicadores de París por parte de los donantes. De la encuesta surge que para el 40% de los desembolsos de los donantes se utilizan los sistemas nacionales de gestión de las finanzas públicas (GFP) y para un porcentaje casi igual de desembolsos se usan los sistemas de adquisiciones del país. La mejor calidad de los sistemas de GFP (de acuerdo con las evaluaciones de las políticas e instituciones nacionales) suele guardar relación con la intensidad de su uso para suministrar ayuda al sector público. No obstante, hay grandes diferencias entre los donantes bilaterales (miembros del CAD) en cuanto a la utilización de esos sistemas para la prestación de asistencia a los distintos sectores del gobierno, ya que oscila entre apenas el 10% y un altísimo 90%. Los resultados de la encuesta indican que se debe prestar más atención al tema de las unidades de ejecución de proyectos (UEP). En los 34 países encuestados, 1832 unidades paralelas

134 El Banco y la EC están en tratativas para determinar en qué forma las dos instituciones pueden cooperar en la implementación del código de conducta en algunos países piloto.

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intervienen en la implementación de proyectos, mientras que la meta de París es reducir este número en dos tercios y llegar a 611 para 2010. Aunque varios organismos, incluidos el Banco y la Comisión Europea, están tratando de fusionar las unidades existentes con las estructuras de los ministerios o entidades, se requerirá un gran esfuerzo para superar los obstáculos que dificultan esa tarea. 38. La encuesta básica permitió reunir información sobre dos aspectos de la armonización: el uso de mecanismos comunes dentro de los enfoques basados en programas y la ejecución de misiones conjuntas y análisis compartidos. En ella se determinó que los donantes proporcionan el 43% de la ayuda mediante enfoques basados en programas, por ejemplo, apoyo para el presupuesto y enfoques sectoriales amplios, mientras que la meta de París es el 66%135. Además, las misiones conjuntas son infrecuentes; en la encuesta se observó que el 18% de las misiones se realizaban en forma conjunta, en tanto que el 42% de los estudios analíticos sobre países se preparaban junto con otro donante, frente a las metas del 40% y el 66%, respectivamente, establecidas para 2010 en la Declaración de París. Los donantes deberán desplegar mayores esfuerzos si se proponen alcanzar las metas para 2010. 39. Entre los países que han obtenido los mejores resultados, los seis con mejor desempeño tienen una actuación relativamente sólida frente a una amplia variedad de indicadores. Muchos de ellos están implementando notablemente el programa de armonización y convergencia. Varios presentan factores comunes, tales como un fuerte liderazgo del gobierno a la hora de fijar las prioridades de la asistencia para el desarrollo, un eficaz proceso de instrumentación de la estrategia de reducción de la pobreza, una arraigada relación entre el gobierno y los donantes, y un mecanismo de coordinación de la ayuda que funcione bien. Por ello, estos países suelen estar ubicados en el tercil superior de los indicadores establecidos en la Declaración de París. Otros países ELP-II presentan considerables diferencias en las medidas de armonización y convergencia que han adoptado (Cuadro 5).

135 Los resultados deben interpretarse con cautela, porque es posible que la definición de enfoques basados en programas adoptada por algunos donantes no represente el uso de procedimientos comunes con otros.

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Cuadro 5. Progresos en las medidas de armonización y convergencia y algunos indicadores de la

eficacia de la ayuda en los 6 países con mejor desempeño y otros países ELP-II 6 Strong Performers Other PRS-II countries

Burkina Faso Ghana Mozambique Rwanda Tanzania Benin Bolivia Ethiopia Malawi Mauritania Nicaragua Senegal Uganda Vietnam

Harmonization action plan

Collaborative CAS

Quality of dev. StrategyQuality of financial management

Aid on budget

Coordinated TA

Use of country FM systemsUse of country proc. systems

Parallel PIUs

Predictability

Program based

Coordinated missions

Joint ananlysis

Results framework

Mutual accountability Nota: Entre los seis países con mejor desempeño no está incluido Madagascar. Los colores y diseños indican la posición del país en relación con otros (en la encuesta) respecto del indicador que se está midiendo: gris – tercil superior, rayas –tercil medio, y puntos –tercil inferior. En los dos primeros indicadores y en el último, el gris significa “sí”, las rayas denotan “algún progreso” y los puntos indican “no”. Fuente: Adaptado de AIF 2007. IDA’s Role in Enhancing Aid Effectiveness through Strengthened Alignment and Harmonization (Borrador). [Translation of Table 5] 6 países con mejor desempeño Burkina Faso Ghana Mozambique Rwanda Tanzania Otros países con ELP-II Benin Bolivia Etiopía Malawi Mauritania Nicaragua Senegal Uganda Viet Nam Plan de acción para armonización EAP preparada en colaboración Calidad de la estrategia de desarrollo

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Calidad de la gestión financiera Ayuda presupuestaria Asistencia técnica coordinada Uso de sistemas nacionales de GF Uso de sistemas nacionales de adquisición UEP paralelas Previsibilidad Focalización en programas Misiones coordinadas Análisis conjuntos Marcos de resultados Responsabilidad mutua Nota: Entre los seis países con mejor desempeño no está incluido Madagascar. Los colores y diseños indican la posición del país en relación con otros (en la encuesta) respecto del indicador que se está midiendo: gris – tercil superior, rayas –tercil medio, y puntos –tercil inferior. En los dos primeros indicadores y en el último, el gris significa “sí”, las rayas denotan “algún progreso” y los puntos indican “no”. Fuente: Adaptado de AIF 2007. IDA’s Role in Enhancing Aid Effectiveness through Strengthened Alignment and Harmonization (Borrador). Próximos desafíos 40. El Marco de París ha impulsado un cambio en las modalidades de prestación de ayuda. En la encuesta se señalan los progresos logrados y las áreas que necesitan atención. En el futuro, los esfuerzos de los donantes por aumentar la armonización y la convergencia deberán concentrarse cada vez más en los procesos de división del trabajo, la cooperación delegada, el uso de los planes de acción nacionales encaminados a la armonización y la convergencia, y la mejora de los incentivos en el seno de los organismos. 41. Aun cuando tanto los donantes como los países están logrando importantes mejoras en la forma en que se presta ayuda, los cambios que se están produciendo en el ámbito de la asistencia imponen la necesidad de abordar también otros desafíos. Entre ellos se destacan la tendencia hacia una mayor utilización de los fondos mundiales y verticales o la afectación de los recursos para fines específicos, y la importancia creciente de los donantes de mercados emergentes. La comunidad de donantes y los receptores tienen ante sí la difícil tarea de hacer coincidir e integrar mejor, con las estrategias nacionales, tanto los fondos verticales como los afectados, y de reforzar la complementariedad entre estos recursos y la ayuda tradicional. [En la subsección siguiente se presenta un comentario detallado sobre las dificultades de integrar los fondos mundiales y verticales en los programas nacionales]. 42. La importancia creciente de los nuevos donantes complica aún más la arquitectura de la ayuda. No es mucho lo que se sabe acerca del tamaño y la composición de los flujos provenientes de los donantes de mercados emergentes, y es preciso contar con mejor información para facilitar el seguimiento y la coordinación entre ellos. Aunque varios de estos donantes han firmado la Declaración de París, se desconoce hasta qué punto están formulando y aplicando los planes de acción que en ella se preconizan. El memorando de entendimiento suscrito en mayo de 2007 entre el Banco Mundial y el Banco de Exportación e Importación de China (banco estatal chino

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para la cooperación y el desarrollo económicos internacionales) es un instrumento bienvenido que afianzará la colaboración para el desarrollo, especialmente en beneficio de África. 43. Abordar los desafíos mencionados es fundamental para aumentar la eficacia de la ayuda. Los donantes y los asociados deberán prestar atención a estas cuestiones al formular y ejecutar los marcos de París “de segunda generación”. E. Prestar con más eficacia la ayuda encauzada a través de los programas mundiales 44. Los programas mundiales, vehículos de ayuda creados por la comunidad de donantes para afrontar un desafío o problema especial, han sufrido un marcado aumento de número y tamaño en los últimos años. Las contribuciones se incrementaron de unos US$1.000 millones en el decenio de 1990 hasta los US$3.000 millones en años más recientes, aunque el 95% de ellas se concentra en unos pocos programas grandes. Por ejemplo, tres de ellos —el FMLSTM, el FMAM y ONUSIDA— recibieron casi el 90% de las contribuciones de los donantes en 2006, y 14 de los 20 programas considerados más importantes en 2006 se crearon después de 1994. El mayor aumento en la magnitud y la concentración de los fondos se produjo en el sector de la salud. 45. La importancia creciente de los programas mundiales es producto de varias ventajas de los enfoques verticales. Estos instrumentos de ayuda permiten a los donantes movilizar y encauzar recursos velozmente, al tiempo que dejan margen para aprovechar economías de escala mediante la especialización y facilitan un seguimiento relativamente rápido de los efectos en el terreno. Por otra parte, pueden dirigir la tan necesaria atención política hacia cuestiones urgentes. 46. Si bien los fondos verticales atraen atención y financiamiento para las áreas de su interés y cobran cada vez más importancia como fuente de financiamiento, también pueden tener efectos no deseados. Cuando se estos fondos orientan a un sector o subsector muy acotado, son grandes y crecen con rapidez, pueden surgir problemas, particularmente a corto plazo. Los problemas planteados por los mecanismos verticales de prestación de ayuda son más evidentes en el sector de la salud. En un estudio reciente se determinó que siete países africanos reciben, para combatir el VIH/SIDA, recursos que exceden el 30% de su presupuesto total de salud pública; en algunos países, ese financiamiento supera el gasto público en salud136. Otorgar financiamiento para un solo propósito puede reducir la atención dedicada a otras prioridades en materia de salud. Por ejemplo, en Ghana el paludismo es la principal causa de enfermedad y mortalidad, pero los fondos suministrados por los donantes para combatirla representan el 60% del monto destinado a la lucha contra el VIH/SIDA. En Rwanda, el financiamiento que aportan los donantes para el sector de la salud está distribuido en forma despareja: US$47 millones están orientados al VIH/SIDA; un monto mucho menor (US$18 millones) se consigna para hacer frente al paludismo, la principal causa de morbilidad y mortalidad, y apenas US$1 millón se asigna a la gestión de enfermedades infantiles137.

136 Lewis, Maureen. 2005. “Addressing the Challenge of HIV/AIDS: Macroeconomic, Fiscal and Institutional Issues”, CDG Working Paper 58, Washington: Center for Global Development. 137 República de Rwanda. 2006. Scaling Up to Achieve the Health MDGs in Rwanda. Estudio preparado para el Foro de alto nivel del CAD-OCDE celebrado en Túnez (12-13 de junio).

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47. La verticalización también puede entrañar obstáculos para la sostenibilidad y la absorción. Por ejemplo, en Etiopía y Rwanda, el 55% de los proyectos con financiamiento externo se negocia anualmente. Este esquema de financiamiento a corto plazo genera incertidumbre en cuanto a los montos de ayuda. Las marcadas variaciones interanuales en los volúmenes de ayuda limitan los planes a largo plazo encaminados a fortalecer la capacidad en el sector de salud, por ejemplo, mediante la contratación de enfermeros y médicos, y la ampliación de los servicios de atención de la salud. En Etiopía, un claro indicio de problemas en la capacidad de absorción (a nivel sectorial) es la tasa excepcionalmente baja de ejecución del presupuesto de capital correspondiente a la asistencia externa, que oscila entre el 15 y el 20%, frente a una tasa del 80% en el caso de los recursos nacionales. No obstante, en las promesas de los donantes, el fortalecimiento de la capacidad de absorción de los sistemas de salud suele recibir menos atención que el VIH (Gráfico 3).

Gráfico 3. Etiopía: El sistema de salud recibe menos atención que el VIH en las promesas de los donantes

1.1 Servicios de salud para las familias 1.2 VIH 1.2 Malaria1.2 Otros 1.3 Higiene y medio ambiente

1.4 Servicios curativos

1.Servicios y calidad de atención 2.Acceso físico, transporte 3.Desarrollo de recursos humanos 4.Mejora del sector farmacéutico 5.IEC BCC 6.HMIS/management7. Financiamiento de la atención de salud 8.Varios sectores

HIV

VIH

Salud materno-infantil

Malaria

MCH

Sistema de salud

Fuente: Gobierno de Etiopía-Irish Aid-UNICEF-Banco Mundial. 2007. Reaching the Health MDGS in Ethiopia: Facing or Escaping the Scaling Up Challenge.

Políticas y medidas 48. Tales consecuencias, sin embargo, no son inevitables. Países y donantes deben trabajar juntos para minimizar estos problemas potenciales y maximizar la contribución de los fondos mundiales al desarrollo centrado en los países. En cierta forma, en la Declaración de París se procura abordar estas cuestiones, ya que se reconoce la necesidad de integrar mejor los programas mundiales y la ayuda horizontal en los programas de desarrollo más amplios de los países receptores y se refuerza la importancia crucial de enfocar en los países la ayuda para el desarrollo, es decir, la necesidad de contar con sólidas estrategias de desarrollo nacional, como las estrategias de lucha contra la pobreza, para que la ayuda pueda converger con las prioridades y los sistemas nacionales. Varias medidas y políticas complementarias son esenciales para sacar partido de los beneficios de los enfoques verticales, entre ellas las estrategias de desarrollo que los países consideren como propias, las inversiones complementarias, la sostenibilidad fiscal y los climas favorables a la inversión que promuevan el crecimiento y el desarrollo del sector privado.

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49. En un estudio reciente del Banco Mundial se llegó a la conclusión de que la capacidad de converger con las estrategias lideradas por los países también depende de las características de los programas mundiales138. Los programas verticales deberían integrarse en el presupuesto nacional y utilizar los sistemas nacionales en la mayor medida posible. Los problemas más graves en relación con la coherencia estratégica y la armonización se observan en el sector de la salud. También surgen en otros sectores que son destinatarios de programas mundiales, como la educación y el medio ambiente, pero no son tan pronunciados porque los principales programas que actúan en ellos (Educación para Todos-Iniciativa Vía Rápida y el Fondo para el Medio Ambiente Mundial) hacen más hincapié en la armonización y la convergencia139. Por ejemplo, en la Iniciativa Vía Rápida se aplica, al sector de la educación, un enfoque centrado en los países en el que interviene el grupo de donantes locales, que en forma conjunta respaldan la estrategia del gobierno para el sector y luego, para sustentarla, se coordina el aumento de la escala del financiamiento que proporcionan los donantes. 50. El firme apoyo del Banco al modelo de desarrollo centrado en los países acrecienta la importancia de la institución como medio de abordar las dificultades que implica integrar los programas mundiales y los programas de los países en las prioridades nacionales. Además el Banco actúa como plataforma o elemento de “cohesión” para proporcionar coherencia estratégica a otras formas de ayuda, gracias a su perspectiva multisectorial, su poder de convocatoria y el alcance mundial de su labor combinado con su presencia local. Estos aspectos permiten al Banco adaptarse a las situaciones de cada país, abrir nuevos derroteros cuando corresponde y movilizar otros recursos para ampliar las intervenciones orientadas a la reducción de la pobreza140. Por estos motivos, el Banco puede aportar mayor coherencia a la asistencia para el desarrollo a nivel macroeconómico e intrasectorial, y también ser decisivo a la hora de mejorar la armonización y la coordinación entre los donantes. En el futuro, el Banco puede ser crucial para aumentar la eficacia de la ayuda en circunstancias complejas y cambiantes, si la AIF dispone del financiamiento apropiado. 51. Los estudios relacionados con la eficacia de la ayuda y la salud han aportado un sólido conjunto de pruebas, y se han iniciado o se están llevando a cabo varias tareas importantes. En 2004-05, en un Foro de alto nivel sobre los objetivos de desarrollo del milenio relacionados con la salud se evaluaron cuestiones vinculadas a la eficacia de la ayuda en el ámbito de la salud. En 2005, se propuso una serie de principios sobre prácticas óptimas para la actuación, en los países, de las alianzas mundiales en pro de la salud. Esos principios se basan en la Declaración de París, pero también incluyen otros relativos a la dirección de los programas mundiales de salud, como los siguientes: establecer procedimientos, objetivos y funciones decisorias claras y transparentes; comprometerse firmemente a minimizar los gastos generales, y someterse a auditorías externas periódicas141.

138 Banco Mundial. 2006. Integrating Global Partnership Programs with Country-Led National Programs: Synthesis of Findings and Recommendations. Contribución para el OECD Policy Workshop on Global Programmes and the Paris Agenda (COM/DCD/DEV(2006)7, 5 de diciembre). 139 Banco Mundial. 2006. Ídem. 140 AIF. 2007. The Role of IDA in the Global Aid Architecture: Supporting the Country-Based Development Model. (IDA/SecM2007-0450, 1 de junio). 141 Report of the Working Group on Global Health Partnerships. 2005. Best Practice Principles for Global Health Partnerships Activities at Country Level. Foro de Alto Nivel sobre los Objetivos de Desarrollo del Milenio relacionados con la salud (14-15 de noviembre).

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52. En 2006 el Banco y el CAD-OCDE patrocinaron conjuntamente un seminario sobre políticas tendientes a mejorar la convergencia de los programas mundiales a nivel nacional. El Banco propuso brindar orientación sobre prácticas recomendadas para integrar los programas mundiales —todos, no solo los del campo de la salud— a nivel nacional. Las prácticas recomendadas se fundan en la Declaración de París, así como en las prácticas óptimas para las alianzas mundiales en pro de la salud (véase más arriba)142. Posteriormente se realizó en Mauricio (junio de 2007) un seminario sobre el fortalecimiento de los vínculos entre programas mundiales y estrategias nacionales con el objeto de alcanzar buenos resultados en términos de desarrollo. Como preparación para la reunión de alto nivel a celebrarse en Ghana, el CAD-OCDE organizó en mayo de 2007 una reunión en la que se propusieron áreas del sector de la salud en las cuales la OMS y el Banco podrían actuar para aumentar la eficacia de la ayuda. Una de ellas fue el apoyo a los sistemas de atención de la salud.

142 CAD/OCDE. 2006. Draft Good Practice Guidance for Integration and Effectiveness of Global Programs at the Country Level (COM/DCD/DEV(2006)9, 24 de noviembre).

proyecciÓn en mayor escala impulsada...

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