PROCURADIJRIA GENERAL DE LA NACION

Bogotá, D.C., 2 1 OCT 2019

Honorables MAGISTRADOS DE LA CORTE CONSTITUCIONAL E. S. D.

M, ; --

REF: Demanda de inconstitucionalidad parcial contra los artículos 6 y 11 de la Ley 1920 de 2018, "Por la cual se dictan disposiciones relacionadas con las cooperativas especializadas de vigilancia y seguridad privada y se busca mejorar las condiciones en las que el personal operativo de vigilancia y seguridad privada presta el servicio de vigilancia y seguridad privada. Ley del Vigilante. Actor: Nancy Elena Coral Castañeda Magistrado Ponente: CRISTINA PARDO SCHLESINGER Expediente: Q-13393 Concepto Ü U O U n r e 7 2

De acuerdo con lo dispuesto en los artículos 242, numeral 2, y 278, numeral 5, de la Constitución Política, rindo concepto en relación con la demanda instaurada por la ciudadana Nancy Elena Coral Castañeda, quien en ejercicio de la acción pública prevista en los artículos 40, numeral 6, y 242, numeral 1, ibídem, solicita que se declare la inexequibilidad de los artículos 6 y 11 de la Ley 1920 de 2018, cuyo texto se transcribe a continuación y se subraya lo demandado:

LEY 1920 DE 2018 Por la cual se dictan disposiciones relacionadas con las

cooperativas especializadas de vigilancia y seguridad privada y se busca mejorar las condiciones en las que el personal

operativo de vigilancia y seguridad privada presta el servicio de vigilancia y seguridad privada. Ley del Vigilante.

EL CONGRESO DE LA REPÚBLICA DE COLOMBIA DECRETA:

(• • •) "ARTÍCULO 6o. INCENTIVOS PARA LA VINCULACIÓN DE MUJERES, PERSONAS MAYORES O EN CONDICIÓN DE DISCAPACIDAD. El Gobierno nacional, a través del Ministerio de Hacienda y Crédito Público y del Departamento Nacional de Planeación o de quienes hagan sus veces, expedirá en un término no mayor a 6 meses un decreto reglamentario que establezca una puntuación adicional en los procesos de licitación pública, concurso de méritos y contratación directa para las empresas de vigilancia y seguridad privada vio las cooperativas especializadas de vigilancia y de seguridad privada que en personal operativo tengan a mujeres, a personas con discapacidad vio personas mayores de 45 años, contratadas con todas las exigencias y garantías legalmente establecidas. Igualmente, las empresas y cooperativas de vigilancia privada propenderán por aumentar dentro de su personal operativo en contratos que celebren con entidades no estatales, el número de mujeres, personas con discapacidad y/o personas mayores de

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45 años, contratadas con todas las exigencias y garantías legalmente establecidas."

(• • .) "ARTÍCULO 11. PROFESIONALIZACIÓN DE LA ACTIVIDAD. El Servicio Nacional de Aprendizaje (Sena) en busca de la profesionalización de la actividad, implementará un pensum académico con ciclos de competencias laborales, técnico en seguridad y tecnólogo en seguridad dirigido a los guardias de seguridad, supervisores, escoltas, operadores de medios tecnológicos y maneiadores caninos según corresponda, para lo cual podrá celebrar convenios con las Empresas de Vigilancia v Seguridad Privada y con las Cooperativas Especializadas de Vigilancia y Seguridad Privada. PARÁGRAFO. La implementación del pensum académico con ciclos de competencias laborales, técnico en seguridad y tecnólogo en seguridad, a que hace referencia el presente artículo, no será tenido en cuenta para determinar la cuota de aprendices obligatoria para las empresas de vigilancia y seguridad privada y las cooperativas especializadas de vigilancia y seguridad privada."

1. Planteamientos de la demanda

La accionante solicita la declaratoria de inexequibilidad de los artículos 6 y 11 de la Ley 1920 de 2018, porque violan el principio de unidad de materia (art. 158 C.P.), el principio de consecutividad e identidad flexible (arts. 157 y 160 C.P.), el principio de publicidad en el trámite legislativo (art. 157 C.P.) y el derecho al acceso a la información pública (art. 74 C.P.). Para sustentar el concepto de violación expone, en síntesis, las siguientes razones.

En primer lugar, aduce que el artículo 11 de la Ley 1920 desconoce el principio de consecutividad, pues esta disposición no se encontraba incluida en el proyecto de ley que fue radicado en la comisión segunda constitucional del Senado de la República y tampoco hizo parte del pliego de modificaciones presentado con el informe de ponencia para primer debate.

Igualmente señala que el artículo tampoco hizo parte de las proposiciones que se dieron en el curso del primer debate, ni del informe de ponencia para segundo debate y su respectiva discusión en la plenaria del Senado. Sostiene que este artículo se incluyó a partir del primer debate en la Cámara de Representantes (tercer debate), razón por la cual no se debatió, discutió y votó en los cuatro debates constitucionales. Para sustentar este argumento, la accionante cita las actas e informes de ponencia publicadas en la Gaceta del Congreso.

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Concepto Nrof) (-3 6 6 7 3

Aduce que en el trámite legislativo no se analizó el impacto fiscal de las medidas y, en particular, la prevista en el artículo 11 en el sentido de asignarle al SENA la responsabilidad de crear programas académicos a los que solo puede acceder un grupo determinado de personas, razón por la cual la medida es inconstitucional.

En segundo lugar, argumenta que el artículo 6 viola el principio de unidad de materia, pues la ley 1920 tuvo como objeto central la inspección vigilancia y control de las cooperativas y empresas de vigilancia y seguridad privada, y la creación de un marco jurídico aplicable al personal operativo de vigilancia y seguridad privada, razón por la cual los artículos acusados no tienen relación temática, dado que regulan los estímulos para la contratación de mujeres, personas mayores de 45 años y personas en condición de discapacidad, así como la regulación de programas académicos a cargo del SENA para profesionalizar la actividad de vigilancia privada.

Sostiene que el núcleo temático de la Ley 1920 está relacionado con la superación y solución de los problemas que se puedan presentar en la prestación del servicio y que deben tener un marco de prevención y protección de los riesgos para la salud física y mental del personal operativo.

Finalmente, la accionante sostiene, con base en varias pruebas, que los textos aprobados por la plenaria de Senado y Cámara no se conciliaron, aunque tenían diferencias.

2. Problema jurídico

El Ministerio Público advierte que la accionante invoca como violado el artículo 74 de la Constitución que establece el derecho fundamental a la información pública. Sin embargo, en la demanda no se explican las razones por las cuales los segmentos normativos acusados desconocen este derecho fundamental, razón por la cual se solicitará a la Corte que se inhiba de pronunciarse de fondo sobre este cargo por ineptitud sustantiva de la demanda.

De conformidad con los planteamientos de la demanda, la Procuraduría considera que le corresponde a la Corte Constitucional resolver los siguientes problemas jurídicos:

¿Los artículos 6 y 11 de la Ley 1920 de 2018 (sobre cooperativas especializadas de vigilancia y seguridad privada y condiciones para mejorar la prestación del servicio de vigilancia privada), que establecen incentivos para vinculación de mujeres, personas mayores o en condición de discapacidad, y la profesionalización del servicio de seguridad privada, desconoce el principio de unidad de materia (art. 158 C.P.), el principio de

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consecutividad e identidad flexible (arts. 157 y 160 C.P.), el principio de publicidad en el trámite legislativo (art. 157 C.P.)?

3. Concepto del Ministerio Público

Para efectos de resolver los cargos por violación al principio de unidad de materia (art. 158 C.P.), consecutividad e identidad flexible (arts. 157 y 160 C.P.) y de publicidad en el trámite legislativo (art. 157 C.P.), la Procuraduría estima necesario reconstruir el trámite del proyecto de ley que se convirtió en la Ley 1920 de 2018.

3.1.1. Trámite en el Senado de la República

3.1.1.1. El proyecto de ley 25 de 2016-Senado se publicó con su exposición de motivos y articulado en la Gaceta 527 de 2016.

3.1.1.2. El informe de ponencia para primer debate en Senado se publicó en la Gaceta 687 de 2016.

3.1.1.3. El 14 de septiembre de 2016, se anunció el proyecto para debate y votación en la siguiente sesión, según da cuenta el acta 05 de 2016, publicada en la Gaceta 686 de 2016.

3.1.1.4. El 20 de septiembre de 2016, la Comisión Segunda del Senado discutió, votó y aprobó el informe de ponencia para primer debate, según da cuenta el acta 07 de 2016, publicada en la Gaceta 986 de 2016.

3.1.1.5. El 16 de mayo de 2017, se anunció el proyecto de ley para segundo debate en la plenaria del Senado, según consta en el acta 74 de 2016, publicada en la Gaceta 74 de 2017, y cuyo texto aprobado fue publicado en la Gaceta 607 de 2017.

3.1.1.6. El 17 de mayo de 2017, la Plenaria del Senado discutió y votó y aprobó el proyecto, según lo consignado en el acta 75 de 2017 publicada en la Gaceta 411 de 2017, y cuyo texto definitivo se publicó en la Gaceta Nro. 411 de 2017.

3.1.2. Trámite legislativo en la Cámara de Representantes

3.1.2.1. El 17 de noviembre de 2017, se radicó un informe de ponencia para primer debate con propuesta de archivo del proyecto, el cual fue publicado en la Gaceta 1067 de 2017.

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3.1.2.2. El 8 de mayo de 2018, se radicó un segundo informe de ponencia para primer debate, el cual se publicó en la Gaceta 231 de 2018

3.1.2.3. El 8 de mayo de 2018 se anunció el proyecto para discusión y votación en la Comisión Primera, según da cuenta el acta 24 de 2018 publicada en la Gaceta 400 de 2018.

3.1.2.4. El 16 de mayo de 2018, la Comisión Primera debatió y discutió el proyecto de ley, según consta en el acta 23 de 2018 publicada en la Gaceta 401 de 2018. En esta sesión se aprobó la inclusión del artículo 11 de la Ley 1920 de 2018 sobre la "Profesionalización de la actividad". En la misma fecha, la Comisión Primera de la Cámara de Representantes aprobó el texto y se publicó en la Gaceta 315 de 2018.

3.1.2.5. El 12 de junio de 2018, se anunció el proyecto para ser discutido y votado en la plenaria de la Cámara de Representantes, según lo estipulado en el acta 292 de 2018.

3.1.2.6. El 18 de junio de 2018, se cumplió el segundo debate (cuarto debate) al proyecto de ley en plenaria de la Cámara de Representantes, según consta en el acta. 294 de 2018, publicada en la Gaceta 725 de 2018. En la misma fecha, se aprobó el articulado del proyecto de ley, y se votaron los artículos que no tenían proposiciones, esto es, los artículos 1, 2, 8,12 y 14, y los que contaban con proposiciones de modificación.

3.1.2.7. El 19 de junio de 2018, se continuó con la discusión y votación del proyecto de ley, y se votaron afirmativamente los artículos 4,5,7,9,10,11 y 13, y se eliminaron del texto los artículos 3 y 6, según da cuenta el acta 295 de 2018, publicada mediante Gaceta 981 de 2018.

3.1.2.8. El texto definitivo se publicó en la Gaceta 499 de 2018.

3.1.3. Trámite de la conciliación de los textos aprobados en Cámara y Senado

3.1.3.1. El 19 de junio de 2018, en la Cámara de Representantes se anunció el informe de conciliación correspondiente al proyecto de ley, como consta en el acta. 295 de 2018, publicada en la Gaceta 499 de 2018.

3.1.3.2. El 19 de junio de 2018, en la Plenaria de la Cámara de Representantes se aprobó el informe de conciliación.

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3.1.3.3. El 20 de junio de 2018, en la sesión plenaria del Senado de la República se anunció el informe de conciliación del proyecto de ley para su posterior votación, según lo señalado en el acta 71, publicada en la Gaceta 785 de 2018.

3.1.3.4. El 21 de junio de 2018, la plenaria del Senado aprobó el informe de conciliación, y se aprobó el mismo texto aprobado en la Cámara de Representantes, como consta en el acta 72, publicada en la Gaceta 918 de 2018.

3.1.5. Carpo por violación al principio de consecutividad e identidad flexible

La Constitución Política en su artículo 157 establece cuatro requisitos sin los cuales ningún proyecto será ley, esto es, "1. Haber sido publicado oficialmente por el Congreso, antes de darle curso en la comisión respectiva. 2. Haber sido aprobado en primer debate en la correspondiente comisión permanente de cada Cámara. El reglamento del Congreso determinará los casos en los cuales el primer debate se surtirá en sesión conjunta de las comisiones permanentes de ambas Cámaras. 3. Haber sido aprobado en cada Cámara en segundo debate. 4. Haber obtenido la sanción del Gobierno". A partir de esas cuatro exigencias se configura el principio de consecutividad en el proceso de formación de las leyes.

Está acreditado que el artículo 11 se incluyó en el primer debate de la Cámara de Representes [hecho probado 3.1.2.3], es decir, en el tercer debate del proceso parlamentario, pues el proyecto inició su trámite en la Comisión Segunda Constitucional del Senado de la Republica, razón por la cual la Procuraduría no encontró ninguna prueba que acredite que en el Senado, esto es, en el primer debate se discutiera la posibilidad de crear dos programas académicos a cargo del SENA para la profesionalización de la actividad de la vigilancia y seguridad privada. Está probado entonces que se desconoció el principio de consecutividad.

Ahora bien, el artículo 160 de la Constitución permite incluir modificaciones o adiciones al texto en segundo debate, de conformidad con el principio de identidad flexible, según el cual es admisible que "(...) las normas aprobadas en segundo debate tengan una conexión o identidad aproximada con aquellas votadas en el primero, dada su pertenencia común a una(s) misma materia(s) objeto de regulación «y.

Está acreditado que el artículo 11 de la Ley 1920 no trató ninguno de los subtemas debatidos en primer y segundo debate en el Senado de la República, y abrió paso un nuevo artículo sobre la forma en la que se podría profesionalizar la actividad de seguridad y vigilancia privada, razón por la cual se desconoció el principio de identidad flexible.

1 Corte Constitucional Sentencia C-084 de 2019.

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Sin embargo, la jurisprudencia ha sostenido que la evaluación de vicios en el trámite legislativo supone su examen a la luz del principio de "instrumentalidad de las formas", según el cual "el incumplimiento de normas del trámite legislativo puede dar lugar a diversas consecuencias jurídicas: (i) Si, a pesar de existir una irregularidad ésta no afecta los rasgos esenciales del principio democrático, debe concluirse que no existe un vicio de inconstitucionalidad. (fi) Si la irregularidad atenta contra principios superiores, se trata de un auténtico vicio de procedimiento. (iii) El vicio es de carácter subsanable, cuando se puede corregir sin que ello implique rehacer integralmente el trámite legislativo. Y la subsanación puede darse (ni) mediante la devolución del trámite a la autoridad competente para subsanarlo (artículo 241, parágrafo, CP) o (iii.2) por la misma Corte Constitucional, cuando ello sea posible. (iv) El vicio resulta insubsanable en los eventos en los que no es posible realizar la corrección sin desconocer los requisitos mínimos de formación del acto, o sin que ello implique la reconstrucción integral de etapas estructurales del trámite"2.

En aplicación de este principio, la Procuraduría considera que pese a existir un vicio de forma en el procedimiento legislativo del trámite de la Ley 1920 de 2018, está acreditado que el vicio se subsanó en el procedimiento legislativo de aprobación del informe de conciliación. En efecto, está probado, como se dijo, que el artículo 11 se incluyó en el primer debate en la Cámara de Representantes (tercer debate en el trámite legislativo). Sin embargo, también está acreditado que el mismo artículo se llevó a la plenaria del Senado de la República luego de que la Comisión accidental de conciliación discutió y adoptó el texto aprobado en la Plenaria de la Cámara, razón por la cual la inclusión del artículo 11 se aprobó por la Plenaria del Senado, de conformidad con los artículos 160, 161 y 186 de la Ley 5a de 1992 [hecho probado 3.1.3.).

Sobre el particular, la jurisprudencia ha sostenido que "C..) si un proyecto de ley puede ser reformado en una y otra Cámara, se presentarán, en la mayoría de los casos, textos que no serán coincidentes al final del proceso legislativo y, como tal, carentes de uno de los requisitos constitucionales esenciales para que puedan ser tenidos como ley: aprobación en los cuatro debates reglamentarios. Contingencia ésta que viene a subsanarse con la conformación de la comisión accidental de que trata el artículo 161 de la Constitución, que tendrá la función de preparar un texto que concilie las divergencias que presentan los proyectos aprobados por las plenarias, y que permita la aceptación de un texto único, para que se entienda cumplido el requisito en mención y pueda así concluirse ágilmente el trámite de aprobación de las leyes", por lo que "(...) la competencia de la comisión accidental, es de conciliación entre textos divergentes, lo que la faculta para introducir

2 Corte Constitucional, Sentencia C-298 de 2016.

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modificaciones a los textos discordantes y crear, si es del caso, textos nuevos, si con ello se logran superar la divergencia'e.

Como una de las funciones del principio de consecutividad es asegurar el debate democrático en los cuatros debates, el vicio que se configuró fue subsanado en el trámite de conciliación, por lo que se solicitará su exequibilidad.

3.1.6. Cargo por violación al principio de unidad de materia

El artículo 158 de la Constitución establece que todo proyecto de ley debe referirse a una misma materia y serán inadmisibles las disposiciones o modificaciones que no se relacionen con ella. Así las cosas, debe establecerse la relación existente entre el objeto o materia de regulación de la ley 1920 de 2018 y el asunto sobre el cual versan las disposiciones acusadas, esto es, los artículos 6 y 11 de la ley bajo estudio.

El objeto de la Ley 1920 de 2018 es crear un marco jurídico para la inspección, vigilancia y control de las cooperativas y empresas prestadoras del servicio de seguridad y vigilancia privada, así como establecer las condiciones para el adecuado desempeño de esta labor. Dentro de este marco jurídico la ley fija, entre otros, los requisitos para prestar el servicio; los estándares de seguridad; los instrumentos o elementos necesarios para la prestación del servicio; las entidades autorizadas, esto es, empresas, asociaciones o corporaciones que pueden prestar dicho servicio; la forma en la que se realiza la vigilancia y control a dichas entidades, así como la autoridad encargada del seguimiento y control; la acreditación de las condiciones psicofísicas del personal para presar el servicio; así como la capacitación del personal para presar el servicio en óptimas condiciones.

Pues bien, para el Ministerio Público la creación de incentivos aplicables a las empresas de vigilancia y seguridad privada y a las cooperativas especializadas de vigilancia y de seguridad privada consistente en puntos adicionales en materia de contratación con el fin de promover la contratación de mujeres, personas con discapacidad y personas mayores de 45 años, es perfectamente coherente con el objetivo general de la ley, puesto que el establecimiento de una regulación, entre otras cosas, del personal operativo como "aquellas personas dedicadas al desarrollo de las actividades de vigilancia y de seguridad privada, vinculados con los prestadores del servicio de vigilancia y seguridad privada", debe incluir necesariamente políticas de materialización de la igualdad material (art. 13 C.P.), entendida como "la adopción de medidas afirmativas para asegurar la vigencia del principio de igualdad ante circunstancias fácticas desiguales" para sujetos de especial protección constitucional en la mayor cantidad de ámbitos posibles.

3 Corte Constitucional, Sentencia C-1488 de 2000.

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En el mismo sentido, la profesionalización de la actividad a través del Sena con el fin de mejorar el recurso humano, esto es, los guardias de seguridad, supervisores, escoltas, operadores de medios tecnológicos y manejadores caninos según corresponda, tiene relación con las condiciones en las que se debe prestar el servicio, y en particular, con la acreditación de las condiciones psicofísicas del personal para presar el servicio de manera adecuada.

Así las cosas, se solicitará a la Corte Constitucional declarar la exequibilidad del artículo 6 y 11 de la citada norma, pues tiene relación con la materia de la ley e implica una materialización de la igualdad.

3.1.7. Carpo por ausencia de/análisis de impacto fiscal de la norma

De conformidad con el artículo 7 de la Ley 819 de 2003, el impacto fiscal "deberá incluirse expresamente en la exposición de motivos y en las ponencias de trámite respectivas los costos fiscales de la iniciativa y la fuente de ingreso adicional generada para el financiamiento de dicho costo".

En el presente caso, el proyecto que se debatió inicialmente en el Senado de la República contó con el concepto del Ministerio de Hacienda y Crédito Público y otro del SENA. No obstante, el concepto no se refirió al artículo 11, puesto que, como se dijo, este se incluyó en el primer debate de la Cámara de Representes.

Sin embargo, la jurisprudencia ha sostenido que "C..) el Congreso puede aprobar leyes que comporten gasto público, pero corresponde al Gobierno decidir si incluye o no en el respectivo proyecto de presupuesto esos gastos, por lo cual no puede el Congreso, al decretar un gasto, "ordenar traslados presupuestales para arbitrar los respectivos recursos".

Pues bien, en aplicación de este criterio jurisprudencia!, los programas de profesionalización de la actividad de seguridad privada son el ejercicio el ejercicio de la amplia facultad de configuración legislativa en materia de prestación de servicios públicos (art. 365 C.P.), en los que se incluye la seguridad y vigilancia para lo cual la ley debe fijar las condiciones de regulación de prestación de estos servicios en caso de que los presten los particulares. Si bien estos programas implican gastos, lo cierto es que la interpretación amplia de la necesidad de este requisito del impacto fiscal implica la imposición de un veto a esta libertad de configuración. Cosa distinta es que el Gobierno decida incluir estos gastos en la respectiva ley anual de presupuesto.

Por estas razones, el Ministerio Público solicitará la exequibilidad de la disposición por este cargo.

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Concepto Nrok.. n crt o u

4. Solicitud

Por las razones anteriormente expuestas, el Ministerio Público solicita a la Corte que se declare INHIBIDA para conocer de la demanda por el cargo por violación del artículo 74 y que declare EXEQUIBLES los artículos 6 y 11 de la Ley 1920 de 2018.

Atentamente,

GMRR

crsif 0/FERNANDOR ILLOXR

Procurador Ge ral de I ación

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