ESTUDIOS Y NOTAS

LA DEUDA PÚBLICA COMO RECURSO FINANCIEROEN LOS DISTINTOS NIVELES DE GOBIERNO Y SUS

LIMITACIONES. EL CONTROL DEL ENDEUDAMIENTO DELAS ADMINISTRACIONES PÚBLICAS*

FERNANDO DE LA HUCHA CELADOR

Catedrático de Derecho Financiero y TributarioUniversidad Pública de Navarra

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SUMARIO

1. La deuda pública como recurso financiero y la reforma constitucional de 2011.–2.La deuda pública en los distintos niveles de gobierno. El desarrollo del artículo 135 dela Constitución. 2.1. La estabilidad presupuestaria. 2.2. La sostenibilidad financiera y elendeudamiento público.–3. El control del endeudamiento público.–4. Cuestionesadicionales.

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Swww.ief.es * Originariamente, este texto procede de la fallida intervención en un curso de verano de la Univer-

sidad Complutense de Madrid, dirigido por el profesor Martínez Lago. La conferencia (no así elcurso), prevista para el 19 de julio de 2012, no pudo celebrarse por razones personales. Evidente-mente, el tiempo transcurrido, poco en el mundo del Derecho Romano, mucho en el ámbito delDerecho Financiero, han determinado que hayamos tenido que transformar las anotaciones sueltasde una conferencia en un artículo de revista «primeriza», siendo loable la labor del IEF (como pro-motor de Crónica Presupuestaria) y la amable pero persistente insistencia del profesor Martínez Lagoen la conclusión del trabajo. El carácter novedoso de la publicación ha exigido un esmero intelec-tual por mi parte, que no sé si se corresponde con los resultados esperables, en un tema que, pesea las apariencias y antecedentes, desdeño profundamente por hartazgo intelectual, que me sueleacompañar desde la época de la redacción de la tesis doctoral, afortunadamente inédita.De tal manera que no es exactamente el texto original sino una adaptación más propia de una revis-ta que de una charla con eminentes Catedráticos, ante los cuales me hubiera sentido capitidisminui-do. Por razones de espacio he prescindido de las notas a pie de página de carácter doctrinal, lascuales serían redundantes, en algún caso, ominosas, en otros. En este sentido, las notas se limitan ala exposición de datos, normalmente de carácter económico, que sirven para comprender el fenó-meno y la dimensión del problema, sin que ello suponga contaminación en el método jurídicoempleado para afrontar el mismo. Por desgracia, la Deuda pública no ha gozado en nuestro país deltratamiento jurídico que exigiría su trascendencia y, sobre todo, en los programas de las asignaturasse ventila, manejando conceptos tan manidos como antiguos, en una lección que, normalmente, seda por superada, por razones de tiempo, dada la «glorificación» del Derecho Tributario y nos inclui-mos dentro de esta tendencia. Un dato (y manejaremos más en el texto) simple constata la impor-tancia de la Deuda pública: el endeudamiento neto del Estado central para 2013 se sitúa en 71.020millones de euros; pues bien, la recaudación por IRPF se estima en 74.215 millones (unos 3.200millones más), en tanto que por IVA se prevé recaudar 54.657 millones de euros (16.363 millonesmenos). Sigamos desdeñando la Deuda pública y considerándola un ingreso extraordinario, caren-te de explicación dogmática, si bien en honor a la verdad no es un mal endémico de España. En todo caso, debemos celebrar que el Derecho Presupuestario y el de la Deuda pública tengancabida en revistas ad hoc y en este sentido, hay que aplaudir la iniciativa del IEF, esperando su con-solidación en el tiempo.

RESUMEN. El trabajo aborda la reforma constitucional española de 2011 y su incidenciaen el control del déficit público y del endeudamiento en los distintos niveles de gobierno.El desarrollo de la reforma en 2012 y las medidas de control de la Deuda pública son obje-to de reflexión partiendo de la base del ordenamiento comunitario y su intento de trasla-ción al sistema territorial español. Se trata de una perspectiva donde se conjuntancuestiones de Derecho Presupuestario y de Derecho de la Deuda Pública.

Palabras clave: Estabilidad presupuestaria; Deuda pública; control del gasto público.

ABSTRACT: The paper addresses the spanish constitutional reform of 2011 and their impacton the deficit and control of debt at various levels of government. The development of thereform in 2012 and control measures of public debt are reflected upon on the basis of Com-munity law and its attempt translation to spanish territorial system. It is an approach whichconjoined issues of budget law and law of the public debt.

Keywords: Fiscal stability; public debt; public expenditure control.

1. LA DEUDA PÚBLICA COMO RECURSO FINANCIERO Y LAREFORMA CONSTITUCIONAL DE 2011

No obstante tratarse de un recurso financiero escasamente tratado por la doctrinajurídica española, es evidente su importancia y trascendencia en los momentos pre-sentes, acrecentada por el hecho de la modificación de la Constitución operada en2011 que varió sustancialmente la inicial redacción de su art. 135, precepto quehasta entonces no había planteado ningún problema salvo su incumplimiento sis-temático por parte del legislador ordinario, en especial por el presupuestario, cues-tión que no es un tema menor. Desde el punto de vista dogmático, la cuestión sobrela naturaleza jurídica de la Deuda pública (tema en el que, por su extensión, nopodemos entrar) se ha zanjado (aunque dudemos que el asunto esté cerrado defi-nitivamente), asumiendo acríticamente, que estamos en presencia de un contratode préstamo, a cuyo través los particulares aportan ingresos al Estado, pesandosobre éste la obligación de devolución en el plazo de amortización previsto y elpago de los intereses correspondientes, tesis de la que todavía quedan vestigios enel art. 92 de la Ley 47/2003, de 26 de noviembre, General Presupuestaria (LGP) y,sobre todo, en la doctrina española, aunque decantándose por un concepto ampliode «préstamo» o señalando que se emplea una expresión genérica que no debe serentendida en sentido técnico-jurídico. Teniendo en cuenta la esencial fungibilidadde los esquemas jurídicos, creemos que es indiferente el mecanismo jurídico a tra-vés del cual se articule un recurso financiero (mecanismo que, en definitiva, es unropaje formal), puesto que lo relevante es su caracterización material. En este sen-tido, la Deuda pública es un recurso financiero (en el sentido bujandiano del tér-mino, dentro de la triple clasificación entre recursos, derechos económicos eingresos públicos) que se caracteriza por las siguientes notas:

a) Es un recurso de naturaleza voluntaria, es decir que está ausente la nota de lacoactividad, típica del tributo.

b) Es un recurso donde se prescinde del principio de capacidad económica.

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c) Es el único recurso financiero a título no definitivo, entendida esta expresión enel sentido de que los ingresos generados han de ser objeto de posteriordevolución en el plazo convenido.

d) Es un recurso financiero que genera gasto público para el Estado u otro ente emi-sor, puesto que sobre él pesa la obligación de abono de unos determinadosintereses.

e) Es un recurso cuyo establecimiento, ope constitutione, debe hacerse a través deLey; sin embargo, el alcance y amplitud del principio de reserva de ley en mate-ria crediticia es diferente al del resto de recursos financieros y, singularmente,respecto del tributo. No obstante lo cual, creemos que el contenido del princi-pio deducible del art. 135 de la CE y la concreción efectuada por la LGP no soncompatibles entre sí o, dicho de otro modo, que la laxitud del legislador ordina-rio (LGP y Leyes anuales de Presupuestos) se compadece bastante mal con loque se desprende de la Constitución y ello tiene consecuencias relevantes sitenemos presente que las Leyes de emisión vinculan al legislador presupuesta-rio, de tal manera que estamos ante el único supuesto en el que la aprobaciónde un recurso financiero como es la Deuda pública enerva completamente lasfacultades de enmienda del legislador. La cláusula de «inclusión presupuestariaautomática» de los créditos al servicio de la Deuda pública opera expulsando allegislador presupuestario, de forma tal que ni el Gobierno (al redactar el Proyec-to de Ley de Presupuestos) ni las Cortes pueden introducir enmienda o modifi-cación alguna siempre que los créditos presupuestarios se ajusten a lascondiciones de la ley de emisión.

f) Es un recurso cuya autorización en las Leyes de Presupuestos tiene carácter limi-tativo y no de mera previsión de ingresos (como sucede en el caso de los tribu-tos); en este sentido, salvando todas las distancias, opera como un «créditopresupuestario», ya que tiene limitación temporal y cuantitativa (ésta con ciertaspeculiaridades derivadas de la LGP); por el contrario, no hay limitación cualita-tiva, puesto que en principio, los ingresos obtenidos se destinan indiferenciada-mente a la financiación de cualesquiera gastos públicos y/o a la constitución deposiciones activas de tesorería.

g) Por último, en esta breve exégesis de sus características principales, estamosante un recurso ordinario de los entes públicos (creemos que es hora de aban-donar la distinción entre ingresos ordinarios y extraordinarios) cuya finalidad es,exclusivamente, la financiación de los gastos públicos, sin afectación específica,salvo que la ley disponga lo contrario; con carácter excepcional, puede apelar-se al crédito público para la constitución de posiciones activas de tesorería.Hacemos hincapié en esta última característica porque, evidentemente, ha que-dado fuera de lugar la consideración de la Deuda pública como instrumento alservicio de la política monetaria, puesto que ésta ha sido transferida a las auto-ridades europeas y, en concreto, al Banco Central Europeo1.

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1 Para ser más precisos, la transferencia de las facultades asociadas a la política monetaria al BancoCentral Europeo se produce en los países que integran la zona euro.

La reforma del art. 135 de la CE operada en 2011 (teóricamente sugerida por laUnión Europea no seguida por otros países y pésimamente redactada) mantuvo eltronco de la redacción originaria en materia crediticia, pero añadió modificacionesrelevantes —que no necesarias jurídicamente— en materia presupuestaria y, porconexión, en materia crediticia. Así, en primer lugar, el Estado (y las ComunidadesAutónomas) han de estar autorizados por ley para emitir Deuda pública o contraercrédito. La novedad es la referencia a las Comunidades Autónomas que juzgamosabsolutamente innecesaria (también las Corporaciones Locales, no mencionadas enla reforma, han de estar autorizadas por Ley para emitir Deuda pública o apelar alcrédito público) por dos razones: en primer lugar, porque no obstante su omisiónen la redacción originaria del art. 135 de la CE, creemos que estamos ante la con-sagración de un principio que no se reduce al Estado, sino que afecta a las distin-tas Administraciones públicas, territoriales e institucionales, algo que, por cierto, seinfiere del ahora art. 135.3, segundo párrafo de la CE. En este sentido, la fugaz yveraniega tramitación de la reforma constitucional nos impide conocer exactamen-te los motivos de la inserción de estas entidades territoriales, las cuales estaban obli-gadas no sólo por una lectura en clave de norma general del anterior art. 135.1 dela CE sino también por mor de la habilitación conferida al Estado por el art. 157.3de la CE que nos lleva a los arts. 4 y 14 de la LOFCA, en este punto. La sospecha—no pasa de eso- es la influencia que en la modificación haya podido tener la doc-trina del TC sobre el art. 134 de la CE (Ley de Presupuestos del Estado) y en con-creto la inaplicación de ciertas limitaciones del mismo (por ejemplo lamodificación de tributos sin previa ley tributaria sustantiva habilitante) a las Comu-nidades Autónomas (véanse las SSTC 116/1994, de 18 de abril, 174/1998 de 23 dejulio, y 7/2010, de 27 de abril, entre otras); si este es el argumento subyacente parala modificación, nos parece muy respetable, pero estamos en línea con el voto par-ticular formulado en la primera de las sentencias citadas por el Magistrado Sr.RODRÍGUEZ BEREIJO, cuyo contenido no vamos a reproducir, por ser sobradamenteconocido y fácilmente localizable. En todo caso, resulta lamentable que el TribunalConstitucional no haya comprendido el concepto de norma general aplicable a losdistintos niveles de gobierno y se ciña a lecturas reduccionistas del concepto Esta-do en el texto constitucional cuando una mera labor hermenéutica debería llevar-le a distinguir cuando la CE utiliza el término Estado en sentido estricto o en sentidoamplio (comprensivo de los distintos niveles de entidades territoriales).

Pero, en segundo lugar, ¿por qué no se incluyen las Corporaciones Locales? En teo-ría porque la legislación financiera básica de las mismas, teniendo en cuenta la caren-cia de potestad legislativa de dichas entidades territoriales, corresponde al Estado (oa las Comunidades Autónomas que hayan asumido estatutariamente facultades detutela financiera sobre las entidades locales sitas en su territorio) y, en este sentido,cabe considerar que es innecesaria la constitucionalización de las mismas, dado queel Estado «cubre» esa carencia a través del Texto Refundido de la Ley de HaciendasLocales (TRLHL). Pero, en todo caso, creemos que este argumento es menos sólidoque el primero y que en la modificación del sujeto emisor (rectius, del sujeto autori-zado para emitir) ha pesado más la doctrina del TC en relación con el art. 134 de la

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CE que cuestiones litigiosas, puesto que ninguna Comunidad Autónoma había pues-to en tela de juicio la necesidad de que la emisión de Deuda pública se autorizasemediante ley y así consta en todos los Estatutos de Autonomía.

La segunda modificación es de mayor calado, en tanto que se ha aprovechado elprincipio de inclusión presupuestaria automática (otrora recogido en el segundopárrafo del art. 135 de la CE) para, sobre este, añadir, dentro de la última fase delprocedimiento de ejecución presupuestaria, el carácter prioritario del pago de losintereses y el capital de la Deuda pública. Es decir, no se trata ya sólo de que loscréditos para satisfacer el pago de ambos conceptos se entiendan siempre incluidosen el estado de gastos de los Presupuestos (de las distintas Administraciones públi-cas, habría que añadir, teniendo en cuenta la primera modificación del art. 135.3)sino que dichos créditos tienen prelación absoluta respecto del resto de los conte-nidos en las Leyes de Presupuestos Generales del Estado. De tal manera que podría-mos hablar de unos créditos presupuestarios privilegiados o preferentes, que seríanlos correspondientes al servicio de la Deuda (por utilizar una expresión añeja ennuestro ordenamiento jurídico). Y como colofón de esta unión entre inclusión pre-supuestaria de los créditos al servicio de la Deuda pública y del carácter prioritariodel pago de estos, se sigue manteniendo, obviamente, la anulación del derecho deenmienda o modificación, norma que tiene un triple destinatario subjetivo:

a) Por un lado, el Ministerio de Hacienda y Administraciones Públicas cuando ela-bora el Anteproyecto de Ley de Presupuestos.

b) Por otro lado, el Gobierno que, cabe recordar, tiene el monopolio exclusivo enla iniciativa legislativa en materia presupuestaria de forma que no caben propo-siciones de Ley de presupuestos.

c) Por último, las Cortes Generales que ven anulado su derecho de enmienda omodificación del Proyecto de Ley presentado por el Gobierno, en la secciónconcreta de la Deuda pública.

No obstante, y esto no constituye una novedad de la reforma constitucional, lainclusión presupuestaria automática tiene una justificación clara, ya que sólo operasi los créditos para satisfacer los intereses y el capital de la Deuda pública se ajus-tan a las condiciones de la ley de emisión. Constitucionalmente una medida excep-cional e inédita como es la expropiación del derecho esencial del Parlamento enrelación con la tramitación de un Proyecto de Ley se justifica partiendo de una pre-misa jurídica, en cuya virtud los créditos del servicio de la Deuda deben ajustarsea las condiciones de la ley de emisión. Sensu contrario, cabría afirmar que la inclu-sión presupuestaria automática no operaría si la ley de emisión no contuviese lascondiciones que permiten cuantificar los créditos al servicio de la Deuda, si bienello plantearía, de lege ferenda, un problema de calado, en cuya virtud una teóri-ca restitución del derecho de enmienda en esta sección de la Ley de Presupuestos(que sería inconstitucional) devendría del hecho de que el legislador ordinario havulnerado la propia CE; pero esta tesis nos llevaría a unos derroteros inadmisiblesen términos jurídicos.

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Y el problema radica en que las leyes de emisión sólo contienen (y la historia seremonta a la LGP de 4 de enero de 1977) una de las tres condiciones necesariaspara calcular los créditos presupuestarios asociados al servicio de la Deuda; enconcreto el volumen máximo de endeudamiento autorizado, puesto que los otrosdos elementos (los intereses y el plazo de amortización) se deslegalizan por la nor-mativa ordinaria y, en concreto, por el art. 98 de la LGP que deja en manos delMinistro de Economía y Hacienda (ahora Hacienda y Administraciones Públicas) laautorización de las operaciones de endeudamiento público, pudiendo delegar enel Director General del Tesoro y Política Financiera la contratación y formalizaciónde esas operaciones. Evidentemente, la presunta deslegalización es una aprecia-ción subjetiva nuestra, no necesariamente compartible, ni menos confrontable conla doctrina del TC inexistente en este punto.

De tal manera que el iter procedimental en cuya virtud el recurso financiero setransforma en ingreso público (con el paso intermedio de la creación de derechoseconómicos a favor de la Hacienda pública) es el siguiente:

a) Autorización mediante ley (estatal o autonómica) para la emisión de Deuda ocontracción de crédito. Hay que tener en cuenta que, frente a lo que sucede enel tributo, la Ley a que se refiere el art. 135 de la CE no crea la Deuda sino que,simplemente, supone la remoción de la exigencia constitucional para que el titu-lar del derecho a la emisión (el Gobierno) pueda emitir Deuda pública. Y tambiénhay que tener en cuenta que esta ley no tiene, necesariamente, porqué ser la Leyde Presupuestos, sino que puede ser cualquier ley ordinaria2. De tal manera quelas referencias al contenido de aquella en el sentido de que especificará el límitede la variación del saldo vivo de cada ejercicio, al que se ajustarán las operacio-nes financieras que impliquen creación de Deuda (art. 94.1 de la LGP) no debenllevarnos al error de pensar que sólo a través de dicha Ley puede autorizarse laemisión de Deuda pública. Ello no es óbice para que sea lo más usual no sólodesde la práctica sino desde el sentido común, puesto que, en definitiva, los ingre-sos de la Deuda han de servir para cubrir la diferencia entre ingresos corrientes ygastos corrientes, si bien preferimos sustituir esta diferencia por la existente entreingresos no financieros y gastos no financieros. Esto, desde un plano teórico, pues-to que en realidad el producto de la Deuda sirve no sólo para cubrir el déficitcorriente sino también el financiero, es decir, para refinanciar Deuda y para elpago de intereses, de tal manera que también debemos manejar la distinción entreingresos y gastos financieros. En resumen y aunque nos extendamos en esta dis-quisición, las diferenciaciones anteriores sirven, a la vista de un Presupuesto, paradeterminar si estamos en presencia de un país con déficit o superávit primario ycomo derivada la capacidad/necesidad de financiación. Por poner un ejemplocercano, Italia es un país cuyo ratio Deuda/PIB es superior al español, pero quesin embargo, presenta superávit primario en sus Presupuestos, cosa que, por ejem-plo, contrasta con la situación existente en nuestro país.

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2 Alguna aberración jurídica se ha cometido en el pasado, como, por ejemplo, emitir Deuda públi-ca mediante Decreto-Ley, donde se produciría una coincidencia entre el sujeto autorizante y elsujeto autorizado.

b) La segunda fase viene representada por la eviternamente mal llamada «creaciónde la Deuda pública» (art. 97 de la LGP)3. En efecto y aunque sea una cuestiónsemántica, la Deuda no se crea (como el tributo) en el sentido de que baste unDecreto o una Orden ministerial para allegar ingresos públicos. Lo que se deno-mina creación no es sino la operación en cuya virtud se determina la ofertagenérica de emisión de Deuda pública durante el período de tiempo al que secontrae la autorización legislativa (de ahí la trascendencia jurídica que tenga elque la emisión se autorice en la Ley de Presupuestos o en una ley ordinaria). Estafase debería corresponder al Gobierno —no al Ministro de Hacienda- puesto eslo que se deduce del texto constitucional; sin embargo de los arts. 97 y 98 de laLGP (cuyo apartado 3 ha sido modificado por la Ley 17/2012, de 27 de diciem-bre, en términos que no interesan en nuestro discurso) se desprende que la leyde emisión habilita directamente al titular del órgano ministerial para disponerla «creación» (en el sentido que cabe dar a esta expresión, si queremos enten-derla bajo el prisma jurídico-financiero) de endeudamiento público.

c) La tercera fase, que en sí no presupone la constitución de derechos económicospara la Hacienda pero es condición para el nacimiento de los mismos, vienerepresentada por la emisión donde, en los términos y condiciones que se des-prendan de la delegación del Ministro de Hacienda (en la práctica, ninguno), lacompetencia es del Director General del Tesoro y Política Financiera, quien esel que determina, en lo que a nosotros interesa, los tipos y plazos deamortización de la Deuda.

d) La última fase viene representada por la suscripción de la Deuda, concertacióndel préstamo, autorización de la línea de crédito o cualquier otra modalidad quesuponga endeudamiento público; en esta fase se produce la conjunción de losderechos económicos y la obtención de ingresos públicos, casi en unidad deacto (generalmente el tiempo que media entre la adjudicación de los títulos ensubasta y la transferencia bancaria).

Sirva esta disección para explicar no sólo el tránsito de la Deuda como recursofinanciero a la Deuda como ingreso público, sino también para confrontar el pro-cedimiento con las exigencias del principio de reserva de ley en materia crediticia.Y aunque no sea éste el objeto de nuestro comentario y dando por conocidas lasargumentaciones (todas económicas, ninguna jurídica) a favor de la laxitud dedicho principio (al menos si se confronta con el contenido del mismo en materiatributaria), la cuestión que cabe plantearse es si se cumplen o no los requisitos paraentender justificada la eliminación del derecho de enmienda o modificación de loscréditos al servicio de la Deuda pública. Nuestra posición es sobradamente cono-cida en este punto, aunque pueda ser calificada de dogmática e inmovilista, y secondensa básicamente en que el constituyente previó una situación distinta en elmomento de establecer el principio de inclusión presupuestaria automática y eraque la ley de emisión (denominación equívoca puesto que la ley no emite Deudasino que habilita al Gobierno para que proceda a la misma) contuviese los elemen-

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3 Véase la Orden ECC/ 1/2013, de 2 de enero, por la que se dispone la creación de Deuda del Esta-do durante el año 2013 y enero de 2014 y se recogen las cláusulas de acción colectiva normalizadas.

tos esenciales que permitan determinar los créditos presupuestarios al servicio dela Deuda pública y, evidentemente, estos elementos son tres: importe, tipo de inte-rés y plazo de amortización. Pues bien, la realidad señala que sólo el primero deellos se contiene en una Ley aprobada por el Parlamento o, dicho en otro modo ya la inversa, que las Cortes no pueden enmendar el Proyecto de Ley de Presupues-tos en relación con unos créditos cuya cuantía ha venido pre-determinada no poruna ley (supuesto en el que tendría sentido la restricción) sino por resolucionesadministrativas, que a su vez, tampoco constituyen una manifestación unilateralsino la plasmación de la convención entre el emisor y los suscriptores.

Evidentemente, el procedimiento de tramitación del Proyecto de Ley de Presupues-tos (que ya de por sí es especial) se ve alterado por el principio de inclusión presu-puestaria automática, pero no sólo en el ámbito de la proscripción del derecho deenmienda o modificación (que, al fin y al cabo, aparece recogido en la CE) sinotambién en el marco presupuestario general, puesto que el art. 95 de la LGP auto-riza al Ministro de Hacienda no sólo para realizar las modificaciones necesariasdentro de la sección (entiéndase esta expresión en sentido presupuestario) de laDeuda pública, sino también para crear nuevos créditos (es decir, no le basta sólocon atribuirle facultades para excepcionar la especialidad cuantitativa o cualitativa,sino que además puede crear créditos ad hoc para esta sección, cuando en el restode las secciones se requeriría, normalmente la tramitación de un Proyecto de Leyde Crédito Extraordinario o de Suplemento de Crédito, según los casos).

Junto a la inclusión de las Comunidades Autónomas y el carácter prioritario delpago de la Deuda pública, la modificación más relevante viene representada por elhecho de constitucionalizar el techo de Deuda pública en circulación correspon-diente a todas las Administraciones públicas. Se trata de una inserción constitucio-nal no existente en otros países, al menos de forma generalizada si nos ceñimos ala Unión Europea, presuntamente impuesta por las autoridades comunitarias, y quetiene aspectos dignos de reseñar. Evidentemente no vamos a hacer, por razones deespacio, una incursión de Derecho comparado que podría obligar a remontarnos alintento de enmienda a la Constitución americana efectuada en los años 80 delpasado siglo e impulsada por el Presidente Reagan ni a la reforma de la Ley Funda-mental de Bonn, más reciente y que podrían suponer un trabajo independiente. Anuestro juicio, la modificación no tiene el más mínimo sentido en los términos enque está redactada ni ha conseguido, si este era el propósito, mejorar nuestro cré-dito público en los mercados financieros. Y, desde luego, la relajación de los obje-tivos de déficit público impuestos por las autoridades comunitarias no creemos quederive, precisamente, de un precepto que más bien constituye un decálogo de bue-nas intenciones que una norma jurídica cuya infracción genere sanciones en elámbito interno, salvo, como veremos, para las Comunidades Autónomas y, en sucaso, Corporaciones locales.

En efecto, el último apartado del art. 135.3 de la CE señala que el volumen deDeuda pública del conjunto de las Administraciones públicas en relación con elPIB español no podrá superar el valor de referencia establecido en el Tratado deFuncionamiento de la Unión Europea. Si aceptamos como premisas que España

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pertenece a la UE y que el Tratado de Funcionamiento es norma directamente apli-cable, cuál es el sentido de incorporar a la Constitución un mandato obvio. O,expresado en otros términos, ¿hasta el 27 de septiembre de 2011 (fecha de modifi-cación de la CE), España podía superar la ratio Deuda pública/PIB comunitaria? Entérminos jurídicos no, en la realidad sí, aunque el consuelo es que no somos elúnico país que incumple esta normativa europea. ¿La realidad financiera ha cam-biado porque se incorpore a la Constitución una norma que ya era directamenteaplicable por mor de nuestra integración en la Unión Europea? La respuesta esigualmente negativa. El cumplimiento del objetivo de déficit, que está constitucio-nalizado tras la reforma (art. 135.2 de la CE) pero que también existe en la norma-tiva comunitaria, late detrás de esta modificación, al menos si ponemos enconexión el apartado ahora comentado con el art. 135.1 de la CE, relativo a la esta-bilidad presupuestaria y, desde el punto de vista formal, hubiera sido más coheren-te insertar éste en el art. 134 de la CE que ligarlo a la Deuda pública.

Quizá la modificación constitucional haya olvidado algo elemental y este país es afi-cionado a solemnizar lo obvio: el endeudamiento público no es la causa del déficitsino la consecuencia del mismo, con lo cual habrá que atajar constitucionalmenteéste y no aquél, o, por mejor decir, sólo combatiendo el déficit público se combateel endeudamiento público. Se nos podrá objetar que el ya citado art. 135.2 de la CEveta la existencia de un déficit estructural (cabe deducir que el adjetivo empleado esantónimo de coyuntural, aunque sobre este punto se pronuncia la Ley Orgánica pre-vista en el art. 135.5 de la CE, que examinaremos), pero creemos que la reforma cons-titucional se orienta más a un triple objetivo, sin que el orden implique prelación: a)por un lado, contentar a los mercados financieros; b) por otro, embridar jurídicamen-te a las Comunidades Autónomas; c) por último, incorporar a nuestra norma supre-ma, los principios comunitarios en materia de déficit y de endeudamiento.

Si se aceptan estos objetivos, la reforma constitucional es inocua y estéril. En elcaso de los objetivos a) y c) porque son reiteración innecesaria de principios comu-nitarios4; en el caso de las Comunidades Autónomas porque, sin reforma constitu-cional, el Estado central contaba constitucionalmente con bases jurídicas para laimposición de objetivos de déficit y de endeudamiento, fundamentalmente deduci-bles de los arts. 149.1.11º, 13º, 14º y 18º, como señaló la STC 134/2011, de 20 dejulio, al analizar la Ley de Estabilidad Presupuestaria de 2001.

Cosa distinta es que los instrumentos no se empleasen o que la conjunción de dis-tintos factores propiciase un desbordamiento de los objetivos de déficit (3%) y deendeudamiento (60%) previstos en el ámbito comunitario. Puesto que ello consti-tuiría una desviación de nuestro objetivo, simplemente cabe dejar algunas pincela-das sobre un cuadro inacabado:

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4 Cuestión distinta es que el Estado quiera, como parece, distribuir los objetivos de déficit y deendeudamiento entre los tres niveles territoriales de aplicación, en cuyo supuesto modifica el art.135 de la CE para crear un nuevo título competencial que acompañe a los existentes, evite la discu-sión sobre la aplicación directa del Tratado de la Unión Europea en este punto, etc. Sobre el parti-cular, véase el art. 126 del TFUE, versión consolidada (DOCE 326/100 de 26 de octubre de 2012)

a) No se ha abordado una reforma estructural del Estado, que elimine duplicidadesinnecesarias en los distintos niveles de gobierno5.

b) El sistema territorial de organización del Estado es incompatible con el sistemade financiación de las Comunidades de régimen común, de tal manera que sien-do inamovible el primero, habrá que actuar sobre el segundo. Y esta afirmaciónes incontrovertible después de las innumerables reformas del mismo, que handemostrado su ineficiencia, incluida la operada por la vigente Ley 22/2009.

c) El Estado ha centrifugado parte de su déficit a las Comunidades Autónomas, lascuales, a su vez, tampoco han realizado un ejercicio prudente de sus competen-cias en materia de gasto público y permanecen cuasivírgenes en el ámbito de lacorresponsabilidad fiscal (concepto hoy en decadencia pero utilizado profusa-mente hasta 2001); en su debe está el haber utilizado competencias normativasen los tributos cedidos para empeorar su recaudación; en el caso del Estado estáel dato objetivo de haber procurado cercenar los intentos de establecimiento detributos propios por parte de dichas Comunidades a través de dos técnicas: porun lado, el recurso sistemático al Tribunal Constitucional y, por otro, la «inva-sión», perfectamente legal en cuanto amparada en el art. 6 de la LOFCA, dematerias imponibles de las Comunidades Autónomas cuyo último y esperpénti-co ejemplo viene constituido por el establecimiento, como tributo estatal, delImpuesto sobre Depósitos en Entidades de Crédito con tipo cero de gravamen,si bien se está planteando establecer un tipo mínimo que permitiría al Estadoobtener la magra cifra de 300 millones de euros anuales.

d) Por último, y retornaremos al objeto de nuestro estudio, el cambio de tendenciaen la aportación positiva al déficit de la Seguridad Social, algo que se mantuvohasta 2010 y que ha cambiado de tendencia, transformándose en 2012 en undéficit del 0,97%.

Tras esta excursión económica y volviendo al endeudamiento público, la únicanovedad positiva de la modificación constitucional es, por fin, asumir que el obje-tivo debe predicarse de las Administraciones públicas en su conjunto y no de lasuma aislada de cada una de ellas (con compensaciones internas de difícil com-prensión), de tal manera que sea el sujeto de Derecho Internacional (con indepen-dencia de su organización territorial) quien asuma el cumplimiento de los objetivosprevistos en la CE.

No obstante, y no es incompatible con lo anterior, el art. 8 de la Ley Orgánica2/2012, bajo la rúbrica del principio de responsabilidad, establece un sistema decompartimentación, en cuya virtud cada Administración territorial es responsablede sus obligaciones y en particular de los incumplimientos que determinen, a suvez, una falta de cumplimiento de los compromisos que España tenga asumidos

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5 Lo más que se ha conseguido es que se anuncie una reforma de la Administración local quesupondría un ahorro de 8.000 millones de euros. Como siempre, desde el Conde de Romanones, seha nombrado una comisión, que es la forma española de no resolver un problema.

con las instituciones comunitarias, anunciando un proceso de asunción de respon-sabilidades que se establece en la Disposición Adicional 2ª y cuyo desarrollo hare-mos en el último capítulo de esta colaboración. Siguiendo una estructura piramidalse establece que el Estado (mejor sería decir la Administración central que es, comoveremos, el concepto que se maneja a la hora de establecer el ámbito subjetivo deaplicación) no asumirá ni responderá de los compromisos adquiridos por las Comu-nidades Autónomas o las Corporaciones Locales incluidas las entidades dependien-tes de ellas; a su vez, las Comunidades Autónomas no responderán de loscompromisos y obligaciones asumidos por las Corporaciones locales, todo ello sinperjuicio, en ambos casos, de las garantías financieras mutuas para la realizaciónde proyectos específicas. La norma es perfectamente respetuosa con las competen-cias de cada entidad, pero mucho nos tememos que sea perfectamente inútil decara al exterior y/o provoque un encarecimiento del endeudamiento de los entesinfraordenados al Estado. Aunque no podamos dedicarle una mayor extensión, laexperiencia acumulada demuestra que muchas Comunidades tienen prácticamen-te cerrado el acceso al crédito exterior y que sólo el aval del Estado puede garanti-zarles una apertura del mismo, lo cual no contravendría el precepto en cuestión6.

El Estado, en fin, podrá disponer en su legislación interna lo que estime oportuno,pero en mercados sensibles como los de Deuda pública resulta evidente que si ladesconfianza —medida en términos de prima de riesgo o, con mayor rigor, en unconcepto no utilizado habitualmente como es el credit default swap— hacia elReino de España es patente (sin que la reforma constitucional hay surtido ningúnefecto), mayor lo es en el caso de las Comunidades Autónomas y CorporacionesLocales, de tal manera que no cabe, so pretexto de este precepto, que se incumplanobligaciones que, de cara a los mercados exteriores, corresponden al Estado (en elsentido lato de la expresión, cualquiera que sea su organización interna).

Ello, evidentemente, nos obligará a determinar si el concepto de Administracionespúblicas que maneja la Ley Orgánica 2/2012, de 27 de abril, de Estabilidad Presu-puestaria y Sostenibilidad Económica (dictada en desarrollo de la previsión conte-nida en el art. 135.5 de la CE) es o no correcto, aunque ya avanzamos unarespuesta afirmativa, hasta el punto de que ampliando el núcleo de entidades afec-tadas por la reforma, los objetivos de estabilidad presupuestaria se extienden al sec-tor público y no sólo a las Administraciones públicas, como se deduciría de laliteralidad de la reforma constitucional.

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6 Consciente de ello, y en vez de utilizar un mecanismo más sencillo, como es el aval, o el estable-cimiento de una «central de Deuda pública española» (esto sería más novedoso), el parche ha veni-do constituido por el Fondo de Liquidez Autonómico en cuya virtud el Estado actúa de prestamistade las Comunidades Autónomas. Sobre este punto, los retornos, los tipos de interés, las conexionescon las transferencias a las Comunidades de régimen común, etc., no podemos detenernos en exce-so y, por tanto, queda meramente apuntado. Si el FLA se dota con crédito estatal, el problema seenmascara, no se soluciona, a la par que complica innecesariamente la transparencia entre el endeu-damiento estatal y el autonómico.

Para concluir este apartado, creemos que, globalmente, la reforma del art. 135 dela CE (vista con un año y medio de perspectiva), ha resultado, empero, estéril paralograr los objetivos que, presuntamente, se pretendían. Aunque sea descender alámbito económico que no es el correcto metodológicamente, los mercados finan-cieros no han recibido ningún estímulo como consecuencia de la reforma queredunde en una disminución del peso de la carga de la Deuda pública, que no sóloha aumentado en términos de relación con el PIB, sino que ha aumentado la cargapor intereses de la financiación externa, que no se ha visto compensada por elincremento tributario habido en 2012 y 2013 y con las medidas de restricción degasto público adoptadas. Mientras sigamos destinando el producto de la Deudapública a refinanciar la misma y a pagar intereses, lo único que haremos es, con osin reforma constitucional, seguir en la misma situación.

En fin, la única reforma constitucional posible hubiera sido la introducción de unamodificación en cuya virtud el producto de las operaciones de crédito tuviera unaasignación finalista en relación con los gastos de inversión o, dicho en otros térmi-nos, que sólo se pudiera emitir Deuda pública para financiar estos, de tal maneraque se produjera la exclusión de este recurso financiero para la financiación de gas-tos corrientes o, para mayor matización, de gastos no financieros. Precedentes deesta orientación hay en otros países (en este sentido, el art. 115 de la Ley Funda-mental de Bonn7) pero aun con ello, la mejor modificación constitucional es lasilente y la demostrada con los hechos, es decir, que haya un control del gastopúblico, una adecuación de éstos a los ingresos corrientes (fundamentalmente tri-butarios) y una reforma estructural del Estado (para lo cual ni es preciso modificarla CE ni recentralizar el sistema autonómico, sino una distribución eficiente de lascompetencias y del gasto público, evitando duplicidades).

Desde luego no comenzamos muy bien la andadura de la reforma constitucional sien la Exposición de Motivos de la Ley Orgánica 2/2012 encontramos apotegmascomo la insuficiencia de la Ley de Estabilidad Presupuestaria (que permitió alcan-zar y citamos la meritada Exposición un déficit del 11.2 por 100 en 2009) u otraperla jurídica, en cuya virtud hay que abordar una política de «consolidación fis-cal» (sic), basada en tres pilares como son la eliminación del déficit público, lareducción de la Deuda pública y las reformas estructurales. Y el orden de la redac-ción (que no es nuestro sino del legislador) sí altera el valor del producto, porqueprecisamente el último pilar debe ser el primero. Es decir, que hay excesivo endeu-damiento porque hay déficit público y porque este no se aborda con reformasestructurales; en resumen, no tenemos un problema primario de endeudamientopúblico, ni siquiera, nos atreveríamos a decir, un problema de déficit público (aun-que esta afirmación pueda resultar controvertida), sino que tenemos un problema

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7 En cuya virtud y conforme el apartado 1 del precepto citado «Die Aufnahme von Krediten sowiedie Übernahme von Bürgschaften, Garantien oder sonstigen Gewährleistungen, die zu Ausgaben inkünftigen Rechnungsjahren führen können, bedürfen einer der Höhe nach bestimmten oder bes-timmbaren Ermächtigung durch Bundesgesetz».

estructural insoluble que se desdobla en dos variantes: la primera, de credibilidaden las cuentas públicas y la segunda, de crecimiento del PIB. Mientras nuestro gastopúblico inercial o comprometido (según usemos terminología económica o jurídi-ca o las entremezclemos) suponga el 90 por 100 del total del Presupuesto del Esta-do y tengamos una presión fiscal real (no nominal) de las más bajas de la OCDE,no se atajará el problema del déficit y el subsiguiente del endeudamiento con medi-das constitucionales puramente cosméticas.

2. LA DEUDA PÚBLICA EN LOS DISTINTOS NIVELES DEGOBIERNO. EL DESARROLLO DEL ARTÍCULO 135 DE LACONSTITUCION

2.1. La estabilidad presupuestaria

Como ya avanzamos, el art. 135.5 de la CE defiere a una ley orgánica el desarrollode los principios constitucionales, donde, entre otras materias, habrá de regularsela distribución de los límites de déficit y de deuda entre las distintas Administracio-nes públicas, así como la responsabilidad de cada una de ellas en caso de incum-plimiento de los objetivos de estabilidad presupuestaria. En este sentido, y ya hasido citada anteriormente, se aprobó la LO 2/22012, de 27 de abril, de EstabilidadPresupuestaria y Sostenibilidad Financiera (LOEPSF), que evidentemente en su Dis-posición Final Primera alega como título competencial único el citado preceptoconstitucional8.

En una línea más concorde con los objetivos propuestos que la propia reforma delart. 135 de la CE, se amplía el ámbito subjetivo de aplicación de tal manera que seaplica no sólo a las Administraciones públicas, como reza la CE, sino al sectorpúblico estatal. Quizá ello provenga de la indefinición (o peor aún de la existenciade múltiples definiciones) del concepto de Administraciones públicas que ofrecenuestra legislación, ofreciendo una definición específica en su art. 2, que eliminareenvíos al mismo precepto de la LGP (lógico puesto que en ésta se contempla sóloel sector público estatal). De acuerdo con este precepto, las disposiciones deLOEPSF son aplicables a las siguientes entidades:

a) El sector Administraciones públicas, definido conforme la normativa comunita-ria, en concreto por referencia al Reglamento 2223/1996/CE de 25 de junio, por

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8 Por el contrario, la Ley Orgánica 5/2001, de 13 de diciembre, Complementaria de la Ley de Esta-bilidad Presupuestaria, no invocaba expresamente ningún título competencial. Sin embargo, estaomisión debía entenderse suplida, dado el carácter complementario, por las remisiones que la Ley18/2001, de 12 de diciembre, de Estabilidad Presupuestaria hacía (en su Disposición Final Segunda)a los apartados 11,13, 14 y 18 del art. 149.1 de la CE.

el que se aprueba el Sistema Europeo de Cuentas Nacionales y Regionales, queincluye cuatro subsectores:

1) La Administración central, comprensiva del Estado y de los organismos (sinespecificar cuáles) de la misma.

2) Las Comunidades Autónomas

3) Las Corporaciones Locales.

4) La Administración de la Seguridad Social.

b) El resto de entidades públicas empresariales, sociedades mercantiles y demásentes de Derecho público dependientes de las administraciones públicas seña-ladas en la letra anterior tendrán la consideración de sector público y quedaránsujetas a las disposiciones de la Ley Orgánica.

En este sentido, el art. 2 de la Ley Orgánica 2/2012 no supone ninguna novedadque no conociéramos, ya que, con algún matiz en el que no vamos a entrar (laremisión a la normativa comunitaria que no aparece en la Ley de Estabilidad Pre-supuestaria), prácticamente reproduce lo dispuesto en el art. 2 de la Ley 18/2001,de 12 de diciembre; la única duda que nos resta por despejar es porque el art. 135de la CE habla de Administraciones públicas y no de sector público directamente,lo cual hubiera sido más coherente con los propósitos y objetivos a alcanzar.

Una vez efectuada la delimitación subjetiva, se determina la estabilidad presupues-taria como la situación de equilibrio o superávit estructural, salvo en el caso de lasentidades públicas empresariales, sociedades mercantiles, etc. (ver letra b del cua-dro anterior) donde la estabilidad presupuestaria se entiende como situación deequilibrio financiero. En el caso de las Administraciones públicas, que es el másrelevante, el art. 11 de la LOEPSF no define, curiosamente, que entiende por equi-librio o superávit estructural, sino que dicho concepto ha de aprehenderse por víanegativa, es decir, mediante la definición del déficit estructural que, con matices,aparece prohibido por el citado art. 11, si bien hay que tener en cuenta que losobjetivos cuantitativos fijados en el art. 13 se defieren en cuanto a su cumplimien-to al año 2020, de acuerdo con lo dispuesto en la reforma del art. 135 de la CE ycorroborado por la Disposición Transitoria Primera de la LOEPSF, aun cuando en2015 y 2018 se revisarán las sendas de evolución de la deuda pública y del déficitestructural de cara a cumplir los objetivos fijados en el citado año 2020. En estesentido, el déficit estructural se define como el déficit ajustado del ciclo, neto demedidas excepcionales y temporales9. De tal manera que se maneja un conceptoeconómico que, no obstante, es el aplicado por la Comisión Europea, por la OCDEy por el FMI, con lo cual podremos movernos en términos comparativos en los mis-

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9 Definición que modifica la deducible de la Ley de Estabilidad Presupuestaria en su redacción de2001 (cfr art. 3.2) que definía la estabilidad presupuestaria como la situación de equilibrio o de supe-rávit, computada en términos de capacidad de financiación de acuerdo con la definición contenidaen el Sistema Europeo de Cuentas Nacionales y Regionales, y en las condiciones establecidas paracada una de las Administraciones públicas.

mos parámetros; especialmente la metodología de cálculo, tediosa para un jurista,se establece por referencia a la metodología utilizada por la Comisión Europea10.

En este sentido, se parte de la prohibición de incurrir en déficit estructural, conmatices que esquematizaremos:

a) En caso de reformas estructurales con efectos presupuestarios a largo plazo sepodrá alcanzar, para el conjunto de las Administraciones Públicas, un déficitestructural del 0,4 por 100 (el problema es cómo se distribuye este déficit entrelas mismas).¿Quiere ello decir que podemos tener un déficit coyuntural del 2,6por 100, que es la diferencia hasta el 3% previsto en la normativa comunitaria?

b) Con carácter excepcional, el Estado y las Comunidades Autónomas puedenincurrir en un déficit estructural en caso de catástrofes naturales, recesión eco-nómica grave o situaciones de emergencia extraordinaria, previsión ya conteni-da en el art. 135.4 de la CE, aunque no concretaba quien puede incurrir en estedéficit (simplemente requiere que esas situaciones sean apreciadas por mayoríaabsoluta del Congreso de los Diputados); en este sentido, la Ley Orgánica2/2012 de 27 de abril, ha excluido a las Corporaciones locales a la vez que hadefinido el concepto de recesión económica grave.

c) Las Corporaciones locales deberán mantener una posición de equilibrio o supe-rávit presupuestario, algo que deriva del párrafo segundo del art. 135.2 de la CE.Realmente y es una acotación, no entendemos esta prohibición absoluta de défi-cit incluso en caso de catástrofes naturales u otras situaciones (que, como vere-mos influye en el acceso al endeudamiento); y no lo entendemos porque, por unlado, su aportación negativa al déficit del Estado es muy pequeña y porque lasreformas estructurales de la Administración van a comenzar por las entidadeslocales con medidas, anunciadas, pero no plasmadas de supresión de manco-munidades, posible supresión de demarcaciones municipales, etc.

d) Las Administraciones de la Seguridad Social tienen un trato similar al de las Cor-poraciones locales, pero con un matiz importante, ya que excepcionalmentepueden incurrir en un déficit estructural de acuerdo con las condiciones estable-

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10 Si bien, el «estreno» español ha sido un éxito; se anunció un déficit del conjunto de las Adminis-traciones públicas en 2012 del 6,74 por 100 (el objetivo después de alguna modificación era el 6,3por 100) que la Comisión Europea elevó al 6,98 por 100, en sólo una semana. En este déficit no secomputan las ayudas al sector financiero que elevarían el déficit al 10,64 por 100 y ello en base auna discusión peculiar. Mientras que el Gobierno español pretendía en 2012 que el saneamientobancario se efectuase directamente mediante préstamos a los bancos (rectius:cajas) en dificultad, laUnión Europea consideró inviable esta fórmula de tal manera que se acudió al «rescate» mediantela apertura de una línea de crédito al Estado por importe de 100.000 millones de euros de los cua-les se han utilizado, en números redondos, unos 40.000 millones. Para la Comisión Europea la«ayuda» computa como déficit público en 2012 (puesto que duda que los bancos implicados vayana devolver las inyecciones de capital), en tanto que el Gobierno sostuvo inicialmente su posicióncontraria, considerando que era un préstamo. En todo caso, ello ha obligado a una redefinición delos escenarios de reducción del déficit público y a la pugna no resuelta sobre la redistribución delos nuevos objetivos de déficit entre el Estado y las Comunidades Autónomas.

cidas en la normativa del Fondo de Reserva de la Seguridad Social. En estesupuesto y nos parece una medida plausible, el déficit estructural máximo per-mitido para la Administración central se minora en la cuantía equivalente aldéficit de la Seguridad Social11.

Evidentemente el principio de estabilidad presupuestaria nos interesa sólo en lamedida en que el eventual déficit estructural afecte a la Deuda pública y en con-creto a su volumen. Pero también el déficit coyuntural (expresión no utilizada porel legislador sino a través de eufemismos) afecta al endeudamiento público.

El art. 12 de la LOEPSF contiene una norma que, quizá hubiera tenido mejor aco-modo en el texto constitucional, en la línea propugnada en el capítulo anterior;básicamente, aunque tiene excepciones, busca ligar el incremento del gasto públi-co al crecimiento del PIB, tasa de referencia esta última que será fijada por el Minis-terio de Economía y Competitividad y que plantea una serie de problemas quedejamos meramente apuntados por no ser objeto central del estudio. En primerlugar, la tasa de crecimiento del PIB es una mera predicción ministerial cuya exac-titud deja bastante que desear; en segundo lugar, la predicción se impone a lasComunidades Autónomas y a las Corporaciones locales, con lo cual, en el caso delas primeras sobre todo, surge un problema inmediato; ¿qué ocurre con las Comu-nidades Autónomas cuyo PIB crezca por encima del estatal? Evidentemente quetendrán, ope legis, que ajustar su gasto público al incremento del PIB nacional, locual puede resultar contrario a la autonomía de gasto, por muy cercenada que éstahaya quedado tras la reforma constitucional, si bien puede objetarse que el art. 16de la LOEPSF prevé que el Gobierno, previo informe del Consejo de Política Fiscaly Financiera, pueda fijar objetivos de estabilidad presupuestaria y de deuda públi-ca para cada una de las quince Comunidades Autónomas (Navarra y el País Vasco,también entran en el sistema pero siguen el procedimiento del Convenio y del Con-cierto, respectivamente, conforme la Disposición Final Tercera de la Ley12). A lainversa, Comunidades Autónomas cuyo PIB crezca por debajo de la media nacio-nal, ¿pueden incrementar su gasto público tomando como referencia el estatal? Cre-

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11 Mientras que en 2011 la Seguridad Social y sus organismos dependientes cerró con un déficit del0,09 por 100, en 2012 el déficit se situó en el 0,97 por 100 del PIB.12 No podemos entrar por razones de espacio en las discusiones veladas sobre la aplicación de laLey 2/2012 a los territorios forales. La Disposición Final Tercera establece, curiosamente, una fórmu-la distinta; en el caso de Euzkadi, la aplicación de la Ley se entiende «sin perjuicio» de lo dispues-to en la Ley del Concierto Económico; en el caso de la Comunidad Foral de Navarra la aplicaciónse llevará a cabo conforme a lo dispuesto en el Convenio Económico. Básicamente creemos que lametodología en la aplicación y el procedimiento es distinto respecto de las Comunidades de régi-men común, sin que ello implique la inaplicación del art. 135 de la CE en los territorios forales. Loque sí resulta patente es que, sin ser arte ni parte, los territorios forales financian no sólo su déficitsino el del Estado (en proporción a los índices de imputación, basados fundamentalmente en el pesode su PIB dentro del PIB español) en aquellas competencias no asumidas, con lo cual habría razo-nes de fondo para defender una aplicación diferente de la Ley Orgánica 2/2012 a ambas Comuni-dades.

emos que no (y el Gobierno debería activar el mecanismo del art. 16 ya citado, esdecir individualizar el déficit por Comunidades) y que, además, si escapan de lasenda de la estabilidad presupuestaria, deberán presentar un plan de reequilibrioeconómico-financiero en los términos previstos en los arts. 22 a 24 de la LO2/2012.

Pero la tercera hipótesis es más ilustrativa: ¿qué ocurre si es la Administración cen-tral quien incumple los objetivos de déficit? Pues evidentemente que también tieneque presentar un plan de reequilibrio, con la peculiaridad de que no se remite alConsejo de Política Fiscal y Financiera, sino a las Cortes Generales, siguiendo elprocedimiento previsto en el art. 15.6 de la citada norma.

En todo caso, la única objeción que ponemos a esta «regla de gasto» es, comohemos avanzado y pese a los problemas teóricos y prácticos que suscita, su noconstitucionalización, ya que hubiera servido para tener una norma cuya vulnera-ción tuviera consecuencias directas en términos de transgresión del texto constitu-cional.

No obstante lo anterior, mal vamos si prevemos (art. 12.4) que en el caso de cam-bios normativos que supongan un aumento de ingresos públicos pueda aumentar-se el nivel de gasto en la misma proporción, precepto ininteligible no por suclaridad, que la tiene, sino por sus consecuencias. La primera y más relevante esque, salvo lo que diremos posteriormente, no se reduce el nivel de endeudamien-to si se destina (aunque no opere como cláusula automática) el aumento de ingre-sos tributarios al incremento del gasto público. Pero, en segundo lugar, y volvamosa las Comunidades Autónomas; ¿qué ocurre con un ente territorial que tenga uncrecimiento del PIB inferior al de la media estatal pero que obtenga mayores ingre-sos tributarios, por ejemplo, por el establecimiento de tributos propios? Dejando delado el problema del endeudamiento, que veremos posteriormente, encontraríamosque esa Comunidad podría aumentar su gasto por encima del crecimiento real desu PIB (ya que tomaría como variable de gasto el PIB estatal y no el regional); pero,además, el producto de sus nuevos ingresos serviría para poder incrementar sugasto público (el incremento de este es potestativo, no obligatorio, conforme laregla del art. 12.4); asumimos que en este caso cabe activar el art. 16 en el sentidode que el Gobierno fije un objetivo de estabilidad presupuestaria y de deuda públi-ca que se adecúe a la realidad financiera de la Comunidad Autónoma.

Todos los supuestos que estamos viendo, como hipótesis, en relación con la reglade gasto tienen, amén de la reacción del art. 16, consecuencias en términos demedidas coercitivas, que examinaremos separadamente, y una medida procesal,como es la contemplada en la Disposición Adicional 3ª y el control de constitucio-nalidad que tiene también sus peculiaridades.

A la inversa y volvemos al art. 12, las medidas tributarias que determinen unareducción de ingresos conllevarán (y la medida ahora es imperativa) una reduccióndel gasto público en igual proporción, lo cual sí es perfectamente coherente con laestabilidad presupuestaria.

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Por último, el apartado 5 del art. 12 de la LOEPSF establece una regla en cuya vir-tud los ingresos que se obtengan por encima de lo previsto se destinarán íntegra-mente a reducir el nivel (el galicismo es del legislador, no nuestro) de Deudapública. No obstante la claridad del precepto, surgen dudas legítimas relativas alescenario presupuestario en que se produzca la meritada situación. Y, en este sen-tido, caben dos alternativas interpretativas. ¿El citado precepto ha de leerse en rela-ción con el apartado precedente o en relación con el art. 12 en su integridad? Lacuestión no es baladí, porque demostraría la voluntad del legislador de atajar elproblema del gasto público que, como hemos dicho, es previo al problema delendeudamiento público. En una interpretación sistemática parece, pese a conce-derle un apartado independiente, que se está refiriendo a un supuesto muy concre-to, a saber: que cuando se produzca un cambio normativo que implique unaumento de ingresos, el Estado, las Comunidades Autónomas y las CorporacionesLocales deberán incorporar al Presupuesto las previsiones de incremento corres-pondiente y, correlativamente, podrán aumentar los créditos para gastos en igualcuantía (téngase cuidado con la diferencia entre el carácter obligatorio de la nuevaprevisión de ingresos, consecuencia del cambio normativo, y potestativo en elincremento de los créditos para gastos). Pero supuesto que estas Administracionespúblicas opten, en la hipótesis señalada, por aumentar los gastos en el importe pre-visto por mayor recaudación, puede suceder que la previsión de ingresos tributa-rios quede por debajo de la recaudación final obtenida, en cuyo caso el excedentedeberá dedicarse, imperativamente, a reducir el endeudamiento. La segunda hipó-tesis interpretativa consiste en desvincular los apartados 4 y 5 del art. 12 de la Ley2/2012. Si se comparte esta interpretación, encontraríamos que, con independen-cia o no de que se produzcan cambios normativos que conlleven una mayor recau-dación sobre la prevista inicialmente, la diferencia entre ingresos presupuestados eingresos liquidados debe destinarse íntegramente a reducir el volumen de Deudapública. Ciertamente esta interpretación del art. 12.5 rompería la lógica interna delprecepto, puesto que dejaríamos sin efecto la previsión del art. 12.4 en lo que serefiere a aumento de ingresos como consecuencia de cambios normativos en lo ati-nente a la posibilidad de incrementar el gasto público en igual cuantía, pero, delege ferenda sería la única racional si lo que se pretende es reducir el déficit públi-co por la vía del incremento de ingresos, puesto que a su través se conseguiríaamortizar Deuda pública.

Y no sólo de lege ferenda, sino que encontramos que nuestra interpretación tieneapoyo en la Exposición de Motivos de la Ley Orgánica 2/2012 que no menciona elsupuesto particular de obtención de mayores ingresos y la ligazón potestativa conel incremento del gasto sino que, tras explicar los motivos de llevar a la Ley la reglade gasto establecida en la normativa europea (con lo cual nos volvemos a pregun-tar para qué nos transcribe una norma comunitaria), señala literalmente que «estaregla se completa con el mandato de que cuando se obtengan mayores ingresos delos previstos, estos no se destinen a financiar nuevos gastos, sino que los mayoresingresos se destinen a una menor apelación al endeudamiento».

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Para dar carpetazo al tema, hay que traer a colación una norma situada en el capí-tulo VI destinado a la gestión presupuestaria, en cuya virtud, en el caso de existen-cia de superávit presupuestario derivado de la liquidación del Presupuesto, elEstado, las Comunidades Autónomas y las Corporaciones Locales deberán destinar-lo a reducir el endeudamiento neto (art. 32 de la LOEPSF), mientras que en el casode la Seguridad Social se aplicará prioritariamente al Fondo de Reserva. Y señala-mos que damos carpetazo al tema porque entendemos que el art. 32 se impone alart. 12.4 y que si hubiera sido sistemático y coherente el legislador hubiera omiti-do directamente este último precepto cuya inserción en la norma crea problemasinterpretativos, va en contra del espíritu de la Ley y, en definitiva, no contribuye asolventar la reducción del déficit público. Y entendemos que el art. 32 se aplica conindependencia de que el superávit sea financiero o no financiero, puesto que alsituarlo en el momento de la liquidación y no en el momento de la aprobación delPresupuesto, es evidente que afecta a ambos conceptos.

En síntesis, creemos que la estabilidad presupuestaria pergeñada por la Ley 2/2012,tiene flancos débiles por varios motivos:

a) La regla de gasto debería haberse incorporado al texto constitucional en vez dedeferir el concepto e instrumentos de la estabilidad presupuestaria a una ley, pormuy orgánica que sea y aunque forme parte del bloque de la constitucionali-dad13. Alternativamente, y puesto que deriva de la normativa comunitaria,podría haberse suprimido y limitarse simplemente a regular la distribución de lamisma en los distintos niveles de gobierno. En este sentido, podría haber hecho,subsidiariamente una remisión genérica al Tratado de Estabilidad, Coordinacióny Gobernanza en la Unión Económica y Monetaria, aprobado el 2 de marzo de2012.

b) Los ingresos públicos obtenidos por encima de las previsiones presupuestariasno deben destinarse (ni siquiera potestativamente) a un incremento de gastopúblico, sino a una reducción del endeudamiento público. Y esta regla es váli-da en todos los casos, incluso en el supuesto de cambios normativos en materiatributaria que provoquen un mayor aumento de ingresos, de forma que habríaque derogar el primer párrafo del art. 12.4, o suspender su aplicación hasta tantono se alcancen los objetivos de déficit y endeudamiento previstos en la propia

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13 Con fecha 9 de marzo de 2013 se publica en el BOE la admisión a trámite del recurso de incons-titucionalidad 557/2013, interpuesto por el Gobierno de Canarias contra determinados preceptos dela Ley Orgánica 2/2012. Desconocemos los preceptos impugnados y los motivos del Gobierno insu-lar para la adopción de esta decisión, pero colegimos que la alegación debe ser la posible vulnera-ción del art. 156 de la CE. Esperemos que el TC no tenga que aplicar el concepto de «normasintegrantes del bloque de la constitucionalidad» que, a su vez sean inconstitucionales, que sería unasuerte de derivación de la conocida tesis de Otto BACHOF, planteada originariamente en términos deDerecho natural y que creemos no tiene sentido en los momentos actuales. Realmente, sin seguiresa tesis de origen iusnaturalista, tenemos serias dudas de que algunos preceptos de la Ley Orgáni-ca 2/2012 no vulneren la autonomía del art. 156 de la CE y ello pese a la jurisprudencia constitu-cional bastante recentralizadora en materia financiera.

Ley. Como hemos visto, ello se deduce de la Exposición de Motivos de la Ley,con lo cual no entendemos el sentido del precepto, que se contradice con lo dis-puesto en el art. 32 de la propia Ley Orgánica 2/2012.

c) Las diferencias entre crecimientos del PIB estatal y de los PIB autonómicos y suincidencia en la estabilidad presupuestaria de las Comunidades Autónomas vaa ser, pese a las previsiones del art. 16 de la Ley, una fuente de permanente con-flicto, en especial en aquellos casos de Comunidades cuyo crecimiento internosea superior al del Estado. La pregunta es si se puede obligar a una Comunidadcuyo PIB crezca más que el estatal a aplicar éste último de cara a presupuestarincrementos de gasto público. Y no digamos los problemas jurídicos que pue-den plantear Comunidades Autónomas con crecimientos del PIB superior alestatal y nivel de endeudamiento inferior al previsto para el conjunto de la admi-nistración autonómica. En este sentido, el Estado va a tener un serio problemacon estas Comunidades cumplidoras de los objetivos de déficit y endeudamien-to y a las cuales se les quiere imponer la teoría del «café para todos», es decirobjetivos de déficit y de endeudamiento comunes.

d) El anclaje entre crecimiento de gasto público de las Administraciones públicasy la tasa de referencia de crecimiento del PIB a medio plazo establecido por elGobierno podría servir si las cuentas públicas estuvieran estabilizadas. Amén deno concretar cómo se calcula el PIB a medio plazo (salvo lo que veremos en laOrden de 20 de diciembre de 2012, citada en nota 15), y para el supuesto deque alguna vez las previsiones del Gobierno se aproximasen a la realidad, nocabe sostener un crecimiento del gasto público ligado a la evolución positivadel PIB cuando el servicio de la Deuda pública supone, sólo en el caso de laAdministración central, casi el 4 por 100 de dicha magnitud. Y, desde luego, nosirve como excusa válida que no hay automatismo ni obligatoriedad porque laredacción en términos negativos del art. 12.1 («no podrá superar la tasa de refe-rencia de crecimiento del PIB a medio plazo») abre la vía para que, sin superaruna tasa etérea, crezca el gasto público. Y en España tenemos muestras más quesobradas de que el crecimiento del PIB no va acompañado, automáticamente,de un aumento de los ingresos públicos y que el problema de fondo —estructu-ral y no atajado- es que necesitamos crecimientos superiores al 2 por 100 parareactivar la economía, crear empleo, aumentar ingresos y disminuir gasto públi-co (en este gasto por la vía indirecta de la disminución de las prestaciones pordesempleo). Aun en el supuesto de que este axioma no se cumpliera, si ligamoscrecimiento del PIB al crecimiento del gasto o a la inversa, nunca conseguire-mos disminuir el volumen de endeudamiento.

e) Por último, en fases de recesión económica o de disminución del PIB (abando-nemos el eufemismo de decrecimiento del mismo) se ha observado empírica-mente (véase la Ley de Presupuestos de 2013) cómo el gasto público nodisminuye en igual cuantía, y ello debido, entre otras cosas, a tres factores: porun lado, las medidas fiscales no se han traducido en un incremento proporcio-nal de la recaudación (y no vamos a traer a colación la curva de Laffer); por otro

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lado, porque en una época de recesión económica disminuyen los ingresos yaumentan los gastos (el ejemplo palpable es el desempleo, que provoca undoble efecto: cae la recaudación (IRPF e IVA) y suben los gastos del subsidio,provocando efectos indeseados en la Seguridad Social, cuyo número de cotizan-tes se reduce y, por ende sus recursos financieros; por último, y como conse-cuencia última de todo ello, el servicio de la Deuda pública aumenta, lo cualsólo se puede corregir con reformas estructurales en el sistema de gasto no com-prometido donde los márgenes de actuación son cada vez más estrechos.

2.2. La sostenibilidad financiera y el endeudamiento público

La sostenibilidad financiera se encuentra directamente ligada al endeudamientopúblico; en este sentido el art 5 de la LOEPSF considera que dicha expresión repre-senta la capacidad para financiar compromisos de gastos, presentes y futuros, den-tro de los límites de déficit y deuda pública, conforme las previsiones de esta ley yla normativa europea.

La instrumentación del principio de sostenibilidad financiera se articula, precisa-mente, en torno al endeudamiento público y así, bajo aquél epígrafe, el art. 13 dela Ley Orgánica 2/2012 se endereza a establecer unas reglas (cuyo cumplimientocuantitativo al igual que las de estabilidad presupuestaria se difiere a 2020) relati-vas directamente al objeto de nuestro estudio que es la Deuda pública en los dis-tintos niveles de gobierno.

De acuerdo con esta introducción, lo más interesante del citado art. 13 no es elhecho de fijar un techo de Deuda pública (endeudamiento vivo o en circulación)que no podrá superar el 60 por 100 del PIB nominal del Estado (para ello bastabauna remisión a las normas de la Unión Europea, que a su vez ya hace el art. 135de la CE) sino la distribución interna de este porcentaje entre Administración cen-tral (44%), Comunidades Autónomas (13%) y Corporaciones Locales (3%). La Expo-sición de Motivos no detalla las razones y los argumentos de esta distribución, enespecial aclarando si, por ejemplo, se ha elegido como criterio la distribución delgasto público en España14. A nuestro juicio sería el parámetro más sensato puesto

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14 Esta distribución sobre base 60 supone, traducida en términos de distribución de gasto público (ytomando la base 100 para mejor comprensión), que el Estado es responsable del 73,33 por 100 delgasto público, las Comunidades Autónomas del 21,66 por 100 y las Corporaciones Locales del 5 por100, lo cual no se corresponde con la realidad. Aceptamos de antemano las críticas al sofisma delque partimos, porque tendríamos que comparar también las fuentes de financiación y en Españapodemos medir, aun con dificultades por las duplicidades, la distribución del gasto entre los distin-tos niveles de gobierno pero resulta más difícil medir la distribución de los ingresos. Aunque parez-ca una contradicción, los sistemas forales son mucho más transparentes en este punto, pese a lasdiscusiones sobre su pervivencia (discusiones zanjadas por la Disposición Adicional primera de laCE y por la STJCE de 11 de septiembre de 2008).

que el volumen de endeudamiento guarda relación siquiera sea indirecta con elvolumen de gasto público gestionado por los distintos niveles de gobierno, corregi-do por la capacidad de financiación ordinaria de cada uno de ellos. Y ello porque,sin profundizar en la cuestión, de adoptarse criterios distintos (y el manejado nosabemos a cuál responde) entraríamos en una senda peligrosa de centrifugación delendeudamiento público a niveles de gobierno donde no se corresponde por sunivel de competencias y de gasto o que soportan la necesidad de apelar al créditopúblico por un sistema de financiación deficiente. E, incluso, somos bondadosos enel calificativo, ya que la pregunta de fondo es si alguna vez ha habido un sistemade financiación autonómico coherente con el modelo de distribución de compe-tencias y de asunción de gasto.

En cualquier caso, el Estado es muy libre, a través de sus leyes, de distribuir el volu-men de deuda entre las distintas administraciones territoriales como estime oportu-no a efectos internos (aunque con matices para no caer en la arbitrariedad, es decirsiempre que la distribución tenga una justificación racional), pero a efectos de laUnión Europea el cumplimiento o incumplimiento no puede ser desagregado, deforma que el objetivo general del 60 por 100 actual es para el conjunto del Estadoy la Administración central no puede invocar que un eventual incumplimiento deeste tope se debe a su organización territorial interna, con independencia de queostente títulos competenciales para corregir la desviación.

No obstante, frente a lo que ocurre en el caso de la estabilidad presupuestaria y laregla de gasto, en la sostenibilidad financiera (ligada a la Deuda pública, aunqueno exclusivamente), el art. 13.1 in fine de la LOEPSF establece que la ratio Deudaautonómica/PIB no se establece en función del PIB nacional sino del PIB regional(suponemos que querrá decir autonómico), regla absolutamente lógica, pues de locontrario, el endeudamiento autonómico se desbordaría. Y, además regla necesariaque responde a la necesidad de individualizar el volumen de endeudamiento auto-nómico, o dicho en otros términos, que el mismo no se determina por referencia ala media de endeudamiento de las Comunidades Autónomas (pudiendo haber unasque superen y otras que no superen el 13%), sino de forma individual, es decir, sinefectuar promedio alguno15. En este sentido, y aunque no lo explicite el precepto

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15 En este sentido y según el Boletín Estadístico del Banco de España (con datos cerrados de 2012)y una vez hechas las correcciones del Protocolo de déficit excesivo, los porcentajes de Deuda se dis-tribuyen del siguiente modo: a) Administración central (72,4%); b) Comunidades Autónomas(17,6%); c) Corporaciones Locales (4,%) y d) Seguridad Social (1,6%); estos porcentajes se calculansobre el PIB español de 2012 que ascendía a 1.049.525 millones de euros. Es decir la Deuda espa-ñola en circulación (según el Protocolo citado), supone el 95,6 por 100 del PIB nacional. Sin lascorrecciones citadas, el porcentaje ascendería al 112,2 por 100 del PIB. Por su parte, si comparamosanualidades homogéneas, y sin correcciones del protocolo de déficit excesivo, en el año 2011 el por-centaje era del 88,8 por 100, de tal manera que en un año natural (diciembre 2011-diciembre 2012)se ha producido una subida de 23,4 puntos porcentuales; a su vez, este gap se distribuye de lasiguiente forma: Administración central (+21), Comunidades Autónomas (+2,2), Corporaciones Loca-les (+0,3). Por otro lado, en el mismo período contemplado, el PIB español se redujo en un 1,30 por100. Ello contrasta con la caída del 0,64 por 100 si comparamos series trimestrales septiembre 2011-

habrá que señalar que el porcentaje máximo del 13 por 100 para cada Comunidadse tomará siguiendo los parámetros del Protocolo de Déficit Excesivo establecidopor las normas comunitarias, puesto que no tendría ningún sentido que se aplicaseuno distinto a la Administración central y a las Comunidades Autónomas16. Datos

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septiembre 2012 ¿Qué explica que en un trimestre el PIB caiga más del doble por comparación almismo trimestre de la anterior serie estadística del Banco de España? Un misterio que ha devenidoinexplicable.

Sin correcciones del Protocolo de Déficit Excesivo, los pasivos en circulación del sector públicoespañol suponían en 2012, como hemos dicho, el 112,2 por 100 del PIB; por razones de espacio nopodemos profundizar en las causas del importante incremento, aunque es previsible que haya ele-mentos distorsionadores como son, por un lado, el rescate financiero y, por otro, la contracción delPIB, a lo que hay sumar el plan de pagos a proveedores y otras medidas económicas. Dentro de loposible siempre tomaremos datos del Banco de España, mucho más fiables que los ofrecidos por elMinisterio de Hacienda y Administraciones Públicas y aun con ello se plantean dudas porque nosiempre coinciden con los datos manejados por la Comisión Europea, con lo cual la «unidad meto-dológica» de cálculo es discutible, pese a que las diferencias se hayan tratado de subsanar con laOrden ECC/2741/2012, de 20 de diciembre, de desarrollo metodológico de la Ley Orgánica 2/2012,de 27 de abril, de Estabilidad Presupuestaria y Sostenibilidad Financiera sobre el cálculo de las pre-visiones tendenciales de ingresos y gastos y de la tasa de referencia de la economía española

Aunque casi siempre manejemos datos de distintas fuentes (básicamente para llegar a una conclu-sión de perplejidad por las diferencias), hemos tenido también en cuenta la adaptación del progra-ma de estabilidad 2013-2016: http://www.mineco.gob.es/stfls/mineco/comun/pdf/programa_estabilidad_2013_2016.pdf, si bien cabe advertir que esta adaptación necesita de nuevas correccio-nes, aunque sean mínimas.16 Siguiendo la misma fuente, es decir, el Boletín Estadístico del Banco de España y los mismos datosmanejados en la nota anterior (endeudamiento cerrado a 31 de diciembre de 2012), encontramosque la media de endeudamiento autonómico es del 17,6 por 100 del PIB nacional (aquí los porcen-tajes son siempre teniendo en cuenta el Protocolo de déficit excesivo), pero distribuido por Comu-nidades Autónomas es el siguiente: a) Andalucía (14,6%)b) Aragón (13,7%)c) Asturias (12,1%)d) Baleares (21,6%)e) Canarias (11,3%)f) Cantabria (15.7%)g) Castilla-La Mancha (28,2%)h) Castilla-León (13,8%)i) Cataluña (25,4%)j) Extremadura (14,6%)k) Galicia (14,6%)l) La Rioja (13,1%)m) Madrid (10,7%)n) Murcia (16,9%)o) Navarra (15,5%)p) País Vasco (11%)q) Valencia (29,4%)Dejando de lado las cifras, lo preocupante es que, pese a las teóricas medidas de restricción del gastopúblico, el endeudamiento ha crecido en 2012 un 30,5 por 100 respecto de 2011 sin que en un tra-bajo de estas características podamos ahondar en las causas; desde luego, por sí solo la contracción

en los que no vamos a ahondar por razones de espacio, pero que demuestran queel problema del endeudamiento español se centra en estas dos Administracionespúblicas. Y, en el caso de las Comunidades Autónomas, sólo cuatro cumplirían enestos momentos el objetivo de la Ley 2/2012, si bien es cierto que el objetivo delart. 13 es que el cumplimiento en todos los niveles de gobierno se produzca en202017.

En cumplimiento de lo previsto en el art. 135.4 de la CE y al igual que sucede conlos objetivos de déficit, el volumen de endeudamiento puede superarse en casos decatástrofes naturales, recesiones económicas graves, etc. Sin embargo, frente a loque, como hemos visto dispone el art. 11.3 de la Ley 2/2012 en materia de estabi-lidad presupuestaria, donde en estos supuestos se autoriza un déficit estructuralmáximo del 0,4 por 100 del PIB nacional expresado en términos nominales, en elcaso del endeudamiento público no se establece ningún tope; aparentementecabría pensar que sería reiterativa la repetición del límite, porque en un escenarioutópico de déficit cero en 2020, una situación de las previstas en el art. 11.3 gene-raría automáticamente un incremento que, como máximo, supondría el 0,4 por 100del volumen de endeudamiento, lo cual ni es matemáticamente cierto, ni económi-camente está razonado, ni jurídicamente encuentra sustento alguno, salvo el volun-tarismo o la omisión del legislador18.

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del PIB no explica el incremento del endeudamiento. En cuanto a las Comunidades que han acudi-do al FLA, también el Banco de España ha depurado y corregido los porcentajes de tal manera queson homogéneos, si bien ello obliga a un ejercicio contable y de transparencia que el Gobierno noha realizado ya que lo correcto es computar como pasivo financiero la totalidad de la deuda «esta-tal» en circulación disminuida en los «préstamos» vía FLA destinados a las Comunidades Autóno-mas. Las aclaraciones aparecen recogidas en la nota del Banco de España (Servicio de Estudios) de15 de marzo de 2013 que, por su extensión y tecnicismo, no reproducimos. Desde luego resultanllamativos los datos de Valencia y de Baleares (Cataluña tiene otra explicación) por ser Comunida-des cuya renta per cápita se encuentra por encima de la media nacional. 17 En todo caso, en febrero de 2013 se han aprobado emisiones de Deuda pública a nueve Comu-nidades Autónomas por importe de 20.785 millones de euros, si bien no vamos a entrar en detalleporque muchas de ellas son operaciones de refinanciación y otras operaciones que se van a acogerdirectamente al Fondo de Liquidez Autonómica; por ello no deben sorprender autorizaciones aComunidades que incumplen todos los objetivos de déficit en el año 2012 (el 1,5% del PIB nacio-nal) y que seguirán incumpliendo los objetivos de 2013 (fijados inicialmente en el 0,7% del mismoparámetro y posteriormente relajados al 1,2%, si bien el porcentaje concreto está pendiente de unaposible «negociación asimétrica» en el marco del Consejo de Política Fiscal y Financiera).18 Sin ser agoreros, y por mucha voluntad que pongan los Gobiernos de turno, encontramos que,según cuál sea la situación excepcional que se produzca, el incremento del déficit estructural y eldel volumen de la Deuda pública (partiendo de una más que presunta conexión entre uno y otra)pueden divergir, por ejemplo, en función de la distribución de competencias ordenada por la CE ypor los Estatutos de Autonomía. Pero, además, con los datos económicos del Banco de España ytomando la variable más favorable, es decir endeudamiento según el Protocolo de Déficit Excesivo,la Administración central (incluyendo la Seguridad Social) tenía un saldo vivo de Deuda (tercer tri-mestre de 2012) de 712.456.42 millones de euros (cifra que no tiene en cuenta o la tiene de formamuy peculiar la «inyección» de fondos para el saneamiento del sector financiero español autoriza-do en el verano de 2012 pero librado efectivamente en el cuarto trimestre). Aunque el razonamien-to que exponemos a continuación es muy criticable y bastante burdo desde el prisma económico(ya que no computa la evolución positiva del PIB hasta 2020), la Deuda pública de la Administra-

En todo caso, hay que resaltar que los porcentajes previstos se refieren exclusiva-mente a la Deuda pública y no al crédito público, de forma que, aunque no se digaexpresamente, para el cálculo del mismo se excluyen los avales u otras formas deafianzamiento o garantía que pueda prestar el sector público; sensu contrario, cre-emos que procedería su inclusión en caso de falencia del deudor avalado y la sub-siguiente asunción del crédito por parte del ente público19.

En caso de incumplimiento de los límites fijados en el art. 13 de la Ley Orgánica2/2012, la Administración pública responsable no podrá realizar operaciones deendeudamiento neto, lo cual no significa que no pueda emitir Deuda pública, sinoque la emitida no podrá superar el saldo vivo existente al inicio del ejercicio pre-supuestario, lo cual va a plantear un problema de refinanciación de intereses y delprincipal, tema este al que dedica especial cuidado la Ley Orgánica en lo que serefiere a las Comunidades Autónomas y a las Corporaciones Locales, a través de laimposición de una serie de medidas preventivas, correctivas y coercitivas a las quese enderezan los arts. 18 a 26 de la Ley, que constituyen en buena medida un inten-to de transposición de la normativa comunitaria en relación con las desviacionesde los objetivos de déficit y de ratio Deuda/PIB y que examinaremos brevementeen un capítulo independiente, no sin antes apuntar desde este momento que hay

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ción central (incluyendo Seguridad Social) debería descender hasta los 464.416,04 millones deeuros, lo que supone una disminución neta de 248.040,38 millones de euros; a su vez, ello suponeque en siete años no sólo no hay que tener déficit sino que hay que tener un superávit primario ono financiero de 35.434,34 millones de euros y que este se destine íntegramente a amortizar Deudapública. Pues bien, la Ley 17/2012, de 27 de diciembre, de Presupuestos Generales del Estado para2013 fija un objetivo de Deuda pública para la Administración central del 66 por 100 del PIB (aun-que no se menciona en la Exposición de Motivos cabe entender que se refiere al porcentaje estable-cido en función del Protocolo de Déficit Excesivo) pero se dotan créditos al servicio de la Deudapública por importe de 38.589,55 millones de euros. Teniendo en cuenta que el Presupuesto delEstado asciende a 345.445,69 millones de euros, encontramos que el servicio de la Deuda represen-ta el 11,17 por 100 del total; pero, y no queremos abrumar con cifras, el volumen de endeudamien-to neto autorizado por el art. 50 de la citada Ley asciende a 71.020,05 millones de euros, querepresenta el 6,73% del PIB nacional. Evidentemente, este porcentaje es falaz porque no computa-mos la Deuda amortizada y su inserción responde a que el mundo jurídico-financiero se aproximeal Derecho Presupuestario, con datos, cifras y explicaciones. Y ya penetraríamos en terrenos inabar-cables en esta colaboración si añadimos que el art. 54 de la Ley 17/2012 autoriza el otorgamientode avales por importe de 161.000 millones de euros. Si no hemos actualizado los datos con efectosde 31 de diciembre de 2012 es porque la conclusión —afortunada o no- que aquí pretendemos esta-blecer es la imposibilidad de cumplir con los objetivos fijados por la Ley 2/2012 ni siquiera en 2020.Dicho en otros términos, el Programa Nacional de Reformas anunciado el pasado 3 de mayo de2013 es imposible de cumplir, al menos en términos de endeudamiento y me refiero solo al estatal.Y eso que hemos tomado la mejor de las variables macroeconómicas contempladas por el Gobier-no. En la proyección más actualizada (datos de la adaptación del programa de estabilidad 2013-2016), el endeudamiento público ascendería al 91,4% (2013), 96,2% (2014), 99,1% (2015) y 99,8%(2016), Sin necesidad de cálculos económicos complejos ¿es creible bajar al 60 por 100 el peso dela Deuda española sobre el PIB en el año 2020?19 Curiosamente, el art. 53.2 in fine del TRLHL sí computa los avales a la hora de calcular los por-centajes para la autorización de la emisión de Deuda pública local.

una medida que falta y es precisamente la que afecta al propio Estado o a la Admi-nistración central stricto sensu. Evidentemente, en este caso las medidas vendránimpuestas directamente por la normativa comunitaria pero, aunque fuera mera-mente retórica, no estaría de más haber introducido una norma que demostrase unamenor obsesión por las Comunidades Autónomas (justificada hasta ciertos límites)y una mayor voluntad de autocontrol por parte del Estado. Y también merecería uncapítulo aparte, la política de centrifugación de parte del déficit estatal a las Comu-nidades Autónomas y el subsiguiente endeudamiento de éstas, a su vez autorizadopor el Estado.

El art. 13.4 de la LOEPSF contiene un primer párrafo perfectamente prescindible,porque ya se encuentra recogido en el art. 135 de la CE, y por lo tanto, es estérilreiterar que el Estado y las Comunidades Autónomas han de estar autorizados porley para emitir Deuda pública o contraer crédito. Sin embargo, el segundo párrafoy el apartado 5 del citado art. 13 sí contienen, aparentemente, una novedad, refe-rida en el primer caso a las Comunidades Autónomas y, en el segundo, a las Cor-poraciones Locales. En este sentido, la autorización del Estado a las ComunidadesAutónomas para realizar operaciones de crédito (y emitir Deuda pública20) habráde tener en cuenta el cumplimiento de los objetivos de estabilidad presupuestariay de Deuda pública, así como el resto de principios y obligaciones que se derivande la propia Ley Orgánica 2/2012. Mientras que en el caso del Estado, la emisiónde Deuda pública ha de estar autorizada por ley, en el caso de las ComunidadesAutónomas, amén de cumplir este requisito, se requiere la autorización del Estado,conforme el art. 14.3 de la LOFCA, precepto que desde su redacción inicial en1980 ha resultado conflictivo, aunque la modificación operada por la Ley Orgáni-ca 5/2001, de 13 de diciembre, Complementaria de la Ley de Estabilidad Presu-puestaria, ha contribuido a disipar algunas dudas.

Básicamente, la LOFCA diseñó en su art. 14 dos tipos de operaciones de crédito delas Comunidades Autónomas: por un lado, las operaciones a corto plazo (enten-diendo por tal las concertadas por plazo inferior al año) tendentes a cubrir necesi-dades transitorias de tesorería; por otro, el resto de operaciones crediticias(apartado 2 del art. 14) que, amén de cumplir unos requisitos de afectación (finan-ciación de inversiones públicas) y cuantitativos (los créditos al servicio del pago delas operaciones de crédito no pueden superar el 25 por 100 de los ingresos corrien-tes de la Comunidad) estaban supeditadas a la autorización del Estado en el casode concertación de dichas operaciones en el extranjero así como para la emisiónde Deuda pública o cualquier otra apelación al crédito público. De la redacciónoriginaria no quedaba muy claro si la autorización era sólo exigible en el caso deoperaciones por plazo superior al año (lo cual excluiría las operaciones para finan-ciar desfases transitorios de tesorería) o si no era exigible cuando no obstante supe-

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20 Resulta criticable que todavía el legislador español no haya comprendido que las operaciones decrédito incluyen la emisión de Deuda pública y que separe ambos conceptos como si fueran dife-rentes cuando la emisión de Deuda es una modalidad de las operaciones de crédito.

rar este plazo se cumpliesen los requisitos del apartado 2 del art. 14 a los quehemos hecho alusión. Si se pretendía someter a autorización cualquier emisión deDeuda pública autonómica, era evidente que sobraba la referencia a las concerta-das en el extranjero y que una interpretación estricta del art. 14.3 de la LOFCA lle-vaba a someter a autorización estatal todo tipo de endeudamiento autonómico, almenos si este se concertaba por plazo superior al año. La Ley Orgánica 5/2001 diouna nueva vuelta de tuerca al reformar el art. 14.3 añadiendo un nuevo párrafo encuya virtud todas las operaciones de crédito de las Comunidades Autónomas pre-cisarían autorización del Estado cuando, de la información suministrada, se cons-tatase el incumplimiento del objetivo de estabilidad presupuestaria, con lo cual elEstado tenía la llave para controlar el endeudamiento de las Comunidades Autóno-mas.

Evidentemente, la información suministrada por las Comunidades Autónomas eratan deficiente, para lograr la autorización, que hemos llegado a la situación actualen cuya virtud operaciones que jamás debieron autorizarse, se materializaron pordistintas vías, lo cual explica en alguna medida las diferencias en la ratio Deuda/PIBentre las distintas Comunidades Autónomas que hemos señalado anteriormente ennota a pie de página. De tal manera que el art. 13.4 de la Ley Orgánica 2/2012 noaporta ninguna novedad sustantiva, puesto que contiene una norma de reenvío alart. 14.3 de la LOFCA; hilando muy fino, la única modificación consiste en que,además de los objetivos de estabilidad presupuestaria, las Comunidades han decumplir los principios y objetivos de la vigente Ley Orgánica, modificación mássemántica que de fondo. Y, desde luego, el «re-estreno» de la autorización estatalbajo la vigente Ley 2/2012 ha sido decepcionante, puesto que se siguen autorizan-do operaciones de endeudamiento que incumplen los objetivos de estabilidad pre-supuestaria, con el único matiz de que se ha supeditado la autorización a unosplanes de reequilibrio financiero (que ya existían) y de saneamiento cuya aproba-ción es completamente discrecional en el sentido de que prima más el voluntaris-mo que la aplicación estricta de la norma. En este sentido, y no queremos serexcesivamente críticos, la novedad más importante sería que la ley se aplicase, sinquedar al albur de consideraciones político-económicas (y empleamos el ordinalde los adjetivos de forma consciente).

En el caso de las Corporaciones locales, el art. 14.5 de la LOEPSF reproduce prác-ticamente el precepto anteriormente señalado, de tal manera que el endeudamien-to local ha de estar autorizado por el Estado o, en su caso, por la ComunidadAutónoma. En este sentido, la autorización habrá de tener en cuenta, como sucedecon las anteriores, el cumplimiento de los objetivos de estabilidad presupuestaria yde volumen de endeudamiento así como el cumplimiento de los objetivos y prin-cipios contenidos en la Ley Orgánica 2/2012. El citado precepto de esta se remiteexclusivamente al art. 53 del Real Decreto Legislativo 2/2004, de 5 de marzo, porel que se aprueba el Texto Refundido de la Ley de Haciendas Locales, de tal mane-ra que quedan fuera del ámbito de la autorización las operaciones a corto plazoque, no obstante, tienen las limitaciones que impone el art. 51 del TRLHL. La refe-

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rencia a las Comunidades Autónomas, como entes sustitutivos de la autorización,tiene sentido a la luz del art. 53.1 del citado TR, en tanto en cuanto pueden existirentes territoriales de dicha naturaleza que tengan atribuidas, en el Estatuto de Auto-nomía, competencias sobre la materia.

Los requisitos y condiciones de las operaciones de crédito de las entidades locales noson los mismos que los de las Comunidades Autónomas, ya que, por un lado, el régi-men de autorización exige que la entidad local tenga ahorro neto negativo y/o que laoperación proyectada (incluidos los avales) exceda del 110% de los ingresos corrien-tes liquidados del año natural inmediatamente anterior, todo ello sin perjuicio de laelaboración de un plan de saneamiento financiero que, entendemos, deberá ser noel previsto de forma genérica en la legislación de régimen local sino el contenido enlos arts. 21 y 22 de la LOEPSF, en cuyo contenido no vamos a entrar.

Pese a que la reforma el art. 135 de la CE y la Ley 2/2012 guarden silencio es evi-dente que la apelación al crédito público necesitan de una previa autorizaciónlegislativa a la cual seguirá la autorización administrativa correspondiente. En estesentido, no entendemos el empecinamiento del legislador en omitir a las Hacien-das locales al regular la exigencia de previa ley habilitante; la única diferencia con-siste en que dicha Ley no es específica para cada operación o para un períododeterminado de tiempo, sino que la autorización, con las condiciones y requisitosque se contienen en ella, se contempla con carácter permanente en el TRLHL.

En este sentido, resulta paradójico que en el caso de las Comunidades Autónomas,las mismas puedan ver sometida a autorización la emisión de Deuda pública paracubrir necesidades transitorias de tesorería (véase el art. 14.3 en relación con el art.14.1 de la LOFCA), en tanto que esta exigencia desaparece para el caso de las Cor-poraciones locales, diferencia de trato que no se entiende bien, pues también enéstas últimas pueden concurrir las circunstancias «excepcionales» que justificaríanla autorización.

Por último, el art. 14 de la LOEPSF reproduce el art. 135.3 de la CE en el sentidode regular el principio de inclusión presupuestaria automática (¿acaso la CE no esnorma directamente aplicable?) y de añadir que el pago de los intereses y el capi-tal de la Deuda de las Administraciones Públicas gozará de prioridad absoluta fren-te a cualquier otro gasto. Es decir, se trata de otro precepto perfectamente inútil porrepetitivo, y hubiera sido más coherente hablar no del servicio derivado de laDeuda, sino del crédito público, concepto, como hemos señalado, más amplio enel que se encuadra aquella. Pero este defecto ab origine proviene de la pésimaredacción de la modificación constitucional de 27 de septiembre de 2011.

Teniendo en cuenta que los volúmenes de Deuda pública previstos en el art. 13 noserán exigibles sino en 2020 y teniendo en cuenta que el Gobierno se ha compro-metido en una senda de reducción paulatina del déficit y del endeudamiento, esmenester establecer unos objetivos de estabilidad presupuestaria y de Deuda públi-ca para el conjunto de las Administraciones públicas (incluida la Seguridad Social,pero excluidas, por ejemplo, las sociedades mercantiles públicas, etc.). De confor-

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midad con lo anterior, el Gobierno, mediante acuerdo del Consejo de Ministros,aprobará en el primer semestre de cada año los objetivos de estabilidad presupues-taria, en términos de capacidad o necesidad de financiación neta (que es lo queinteresa a efectos del endeudamiento) y el objetivo de Deuda pública referidos alos tres años siguientes. En este sentido, la participación del Consejo de Política Fis-cal y Financiera y de la Comisión Nacional de Administración Local es meramen-te testimonial21 en cuanto el art. 15 de la LOEPSF exige solamente que exista unprevio acuerdo de estos órganos, sin que necesariamente sea favorable ni vinculan-te. Este acuerdo tendrá en cuenta las recomendaciones y opiniones emitidas por lasinstituciones europeas sobre el Programa de Estabilidad de España (con lo cualhabrá que remitirlo previamente a las mismas, cosa que silencia el meritado art. 15)e irá acompañado de un informe evaluador de la situación económico-financiera,elaborado por el Ministerio de Economía y Competitividad, previa consulta alBanco de España y teniendo en cuenta las previsiones del Banco Central Europeoy de la Comisión Europea. El acuerdo, acompañado de las recomendaciones y elinforme, se remitirá a las Cortes Generales para su aprobación; una vez aprobadopor éstas el acuerdo de estabilidad presupuestaria y de deuda pública, la elabora-ción de los Presupuestos de las Administraciones públicas se ajustarán a dichas pre-visiones. Realmente y no es el momento de entrar en disquisiciones jurídicas, lasCortes no ejercen ninguna potestad legislativa sino que simplemente se limitan aconvalidar o no el acuerdo del Consejo de Ministros que es el acto que tiene rele-vancia jurídica, supeditada, eso sí, a su tramitación parlamentaria. Pero reiteramos,no es mediante Ley ni otra norma emanada del Parlamento como se aprueban losobjetivos de estabilidad presupuestaria, sino mediante Acuerdo (cuya naturalezajurídica en términos procesales es muy interesante) del Consejo de Ministros22. En

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21 No obstante, como un guiño a la transparencia, el art. 15.8 de la Ley Orgánica 2/2012 ordena lapublicación, para general conocimiento (sic) del informe del Consejo de Política Fiscal y Financie-ra (¿por qué no se publica también el informe de la Comisión Nacional de Administración Local?). 22 Para el período 2013-2015, habría que estar a lo dispuesto en el Acuerdo del Consejo de Minis-tros de 20 de julio de 2012, aprobado con gran celeridad por el Pleno del Congreso el día 24 dejulio y por el Pleno del Senado el día 26 de julio. El acuerdo fija en límite de déficit del 4,5 por 100del PIB, distribuido de la siguiente forma: Administración central (3,8%) y Comunidades Autónomas(0,7%), en tanto que las Corporaciones Locales y la Seguridad Social no podrán presentar déficit. Porsu parte, y es lo que nos interesa, el volumen de Deuda pública de la Administración central se fijaen el 66 por 100 del PIB y el techo de gasto no financiero del Estado se cifra en 126.792 millonesde euros.

Además el Acuerdo de 20 de julio de 2012 establece unos objetivos de endeudamiento para las Comu-nidades Autónomas del 16 por 100 para 2013 (porcentaje que se reduce al 15,9% para 2014 y al15,5% para 2015); en el caso de las Corporaciones locales, el objetivo de Deuda pública es del 3,8por 100 para los años 2013-2015; por último, para la Seguridad Social, el objetivo es el 0 por 100. Enel caso de las Comunidades Autónomas se imputará a las mismas las operaciones crediticias concargo al Fondo de Liquidez Autonómica, pero no las cantidades del mecanismo extraordinario deliquidez, vigente en principio sólo para 2012, para el pago a proveedores. Y, en el caso de la Segu-ridad Social, el problema no está en el endeudamiento cero, sino en el hecho de que su eventualdéficit corra a cargo del Fondo de Reserva, que, a su vez, deberá computar como activo financiero

este sentido, dejamos para mejor ocasión una duda en el aire: ¿es posible que lasComunidades Autónomas puedan impugnar ese acuerdo? Creemos que la respues-ta es afirmativa, ya que no puede haber actos del gobierno que escapen del controljurisdiccional y aquí la discrecionalidad tiene, pese a parecer una contradicción,que estar justificada. Bajo el prisma sustantivo, es evidente que no puede tratarsede igual manera a Comunidades cuya ratio Deuda/PIB está en el 10 por 100 frentea otras donde la misma ratio es del 30 por 100.

Tras la aprobación y sólo en el caso de las Comunidades Autónomas (no en el delas Corporaciones Locales) el Gobierno formulará una propuesta de objetivos deestabilidad y de Deuda pública, de forma individualizada. Previo informe del Con-sejo de Política Fiscal y Financiera (órgano cuya utilidad es más que dudosa, enfunción de su composición) y sobre la base de la mencionada propuesta, el Gobier-no fijará los objetivos de estabilidad presupuestaria y de Deuda pública para cadauna de ellas. Teóricamente debería discernirse la situación de cada Comunidad ydentro del límite global de déficit (1,5% en 2012 y 0,7% en 2013, si bien estas mag-nitudes han quedado superadas en el momento de redactar estas líneas como con-secuencia de los nuevos acuerdos con Bruselas, de tal manera que el déficitmáximo se ha elevado al 1,2%23) bien podrían efectuarse (más bien deberían) obje-tivos individualizados para cada una de ellas (véanse las diferencias sustanciales enmateria de Deuda/PIB). Sin embargo, se ha optado, en materia de déficit por la solu-ción más fácil y es imponer de momento, para todas, un objetivo conjunto, de talforma que la individualización no deja de ser una quimera, sobre el papel y el volu-men o techo de endeudamiento bastante opaco24. No podemos entrar por razonesde espacio y de ajenidad a la materia, en el debate suscitado sobre si el objetivo dedéficit para 2013 enviado a Bruselas, puede ser alterado internamente una vezobtenido el plácet comunitario, de manera que las Comunidades Autónomas nosean las que soporten, en mayor medida que el Estado, el objetivo de reducción de

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Evidentemente, dado el aplazamiento concedido por Bruselas en relación con el cumplimiento tem-poral de los objetivos de déficit, el acuerdo es virtualmente papel mojado no sólo jurídicamente (eldéficit autonómico ha pasado al 1,2%) sino también económicamente. Y aunque las disquisicionesjurídicas sobre el «déficit asimétrico» parecen asumir todo el protagonismo, es evidente que, porcorrelación necesaria, habrá que revisar los límites de endeudamiento, de facto ya superados en tér-minos de media del conjunto de las Comunidades Autónomas e imposibles de cumplir en 2013, almenos para la mayoría de las Comunidades23 Realmente, el nuevo techo del 1,2 por 100 operará a partir del mes de junio de 2013, ya que espreciso que la Comisión Europea apruebe —el 29 de mayo de 2013- el nuevo cuadro macroeconó-mico (Adaptación del Escenario de Estabilidad 2013-2016) aprobado por el Ejecutivo. A partir deahí, habrá que reunir el Consejo de Política Fiscal y Financiera para que este, en su caso, apruebe,las conclusiones del grupo de trabajo sobre flexibilización del déficit, momento en el cual se podrásaber si hay homogeneidad en la cifra o, por el contrario, se va a un sistema de déficit asimétrico. 24 La página web del Consejo de Política Fiscal y Financiera sólo ofrece datos de capacidad/necesi-dad de financiación referidos, como último año a 2010, y ningún dato hemos extraído del volumende Deuda pública, con lo cual la información es bastante deficiente, algo que debería corregirse.

déficit25; en este sentido, lo único que ha habido es un pronunciamiento del Parla-mento Europeo favorable a una flexibilización del mismo para éstas últimas, perosiempre respetando la competencia del Estado; pronunciamiento al que ha seguidoun acuerdo de la Comisión Europea aprobando una relajación de los objetivos dedéficit cuantitiva y temporalmente. En todo caso nos encontramos con un nuevoescenario presupuestario que trastoca los objetivos iniciales de 2013 (como conse-cuencia del incumplimiento de los objetivos de 2012) y un respiro temporal en losobjetivos de reducción del déficit que pueden tener interés a efectos económicospero no a efectos jurídicos, dejando a salvo el eviterno problema de la imposiciónpor el Estado de objetivos presupuestarios y de endeudamiento a las ComunidadesAutónomas, que sí tiene trascendencia jurídica y que, avanzamos caso de nomediar acuerdo, acabará en el Tribunal Constitucional26.

3. EL CONTROL DEL ENDEUDAMIENTO PÚBLICO

Evidentemente, el mejor método de control del endeudamiento público es la ine-xistencia de déficit público, es decir que se produzca una concordancia entre ingre-sos y gastos públicos. Supuesto que esto suele ser ineficaz, la Ley Orgánica 2/2012establece en el Capítulo IV un conjunto de medidas preventivas, correctivas y coer-citivas que en algún caso, como se declara en la Exposición de Motivos, se inspi-ran en la normativa europea27.

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25 La evolución del déficit, según el Acuerdo de 20 de julio de 2012, de las Comunidades Autóno-mas era brutal: -1,5% del PIB (2012); -0,7% del PIB (2013); - 0,1% del PIB (2014) y +0,2% en 2015.Con Comunidades importantes, como Valencia y Cataluña con endeudamientos en la horquilla del25%-29% va a resultar bastante difícil cumplir los objetivos. De hecho en los momentos actuales,la discusión está precisamente en, dada la relajación temporal de los objetivos iniciales de reduc-ción de déficit del conjunto de las Administraciones públicas a 2016, la distribución del mismo entrelas Administraciones implicadas y si va a haber un techo único o una distribución asimétrica. 26 No obstante, como nuestro trabajo versa sobre la Deuda pública y no sobre el déficit, aunque hayarelación entrambos, no entendemos la precipitada alegría de algunas Comunidades Autónomassobre el hecho de que la subida de 0,5 puntos porcentuales respecto de los objetivos iniciales dedéficit se traducirá en una mayor apelación al endeudamiento. ¿Se les ha ocurrido por un momen-to pensar en que ese mayor déficit puede ser cubierto no con el recurso fácil de la Deuda, sino uti-lizando capacidades normativas, sea en tributos propios, sea en tributos cedidos, por ejemplo«reestableciendo» el Impuesto sobre Sucesiones y Donaciones, que, de facto, es un tributo cedidotestimonial por el juego de las reducciones y bonificaciones autonómicas? ¿Alguna ha tenido inmente que el nuevo techo del 1,2% es, simplemente, un techo y que los créditos presupuestarios notienen porqué agotarse? ¿Se va a ampliar el FLA? Son cuestiones latentes que en estos momentos notienen respuesta precisa. ¿Las ayudas pendientes a determinadas cajas se van a computar en el défi-cit del Estado?27 Inspiración que no es precisamente una buena fuente, como lo demuestra el hecho de que lamayor parte de las medidas comunitarias enderezadas al cumplimiento de los objetivos de déficit yde endeudamiento son sistemáticamente incumplidas, sin que se hayan llegado a adoptar medidas

En el caso de las primeras, se establece un mecanismo de seguimiento de la ejecu-ción presupuestaria (bajo el nombre de medidas automáticas de prevención) que enel caso del endeudamiento público se traduce en el hecho de que cuando este sesitúe por encima del 95 por 100 del techo máximo fijado el art. 13.1 de la LOEPSFsólo se permitirá que las Administraciones Públicas realicen operaciones de tesore-ría; el primer problema que surge con este mecanismo automático es determinar sies directamente aplicable teniendo en cuenta, como vimos, que los techos deendeudamiento previstos en el citado precepto son de aplicación a partir del 1 deenero de 2020, pero el art. 18.2 establece este mecanismo obviando la referenciatemporal.

Si se aplicara con efectos de 2013 (y no queda excluido el art. 18 de la entrada envigor al día siguiente de su publicación en el BOE) nos encontraríamos con que másde la mitad de las Comunidades Autónomas no podrían emitir Deuda pública porplazo superior al año, algo sistemáticamente incumplido, si bien hay que tener encuenta la Disposición Transitoria Primera y el ritmo y condiciones que establece lamisma, no sin antes señalar que expresamente ésta señala que lo en ella dispuestose aplicará a los mecanismos preventivos y correctivos. En el caso del endeuda-miento, teóricamente, debe reducirse al ritmo necesario en promedio anual paraalcanzar el objetivo previsto para 2020, lo cual es una norma plagada de buenasintenciones, pero de contenido difícil, aunque en la misma se plasma en una reglaen cuya virtud cuando el PIB crezca como mínimo el 2 por 100 o se genere empleoneto de al menos el 2 por 100 anual, la ratio de Deuda pública/PIB se reducirá,como mínimo y anualmente, en dos puntos porcentuales del PIB.

Junto a ello, y para añadir más confusión al período 2012-2020, la DisposiciónTransitoria Tercera de la Ley Orgánica 2/2012 establece un mecanismo excepcio-nal en cuya virtud hasta 2020, las Comunidades Autónomas pueden emitir Deudapor plazo superior al año y no inferior a diez años, sin que resulten aplicables lascondiciones del art. 14.2 de la LOFCA (es decir los ingresos no tienen que destinar-se a financiar gastos de inversión ni se exige que el servicio de la Deuda no supe-re el 25 por 100 de sus ingresos corrientes) en el supuesto de concurrircircunstancias económicas extraordinarias y como consecuencia de las mismashubiera que garantizar la prestación de servicios públicos fundamentales; en todocaso la apreciación de dichas circunstancias extraordinarias corresponde al Estadoy estas operaciones crediticias están, en todo caso, sujetas a su autorización.

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coercitivas y/o las adoptadas no han servido para la corrección de los desequilibrios. En el caso deEspaña ha contribuido bastante los errores en las previsiones (algo que puede justificarse) y los inten-tos de «maquillaje» del déficit (algo perceptible si se compara la evolución del último trimestre de2012, que resulta increíble, en el sentido literal del término). De tal manera que además de proble-mas estructurales, tenemos problemas de credibilidad en los datos, aunque se hayan corregidos los«perímetros de consolidación» en especial de las Comunidades Autónomas a partir de julio de 2012.En este sentido puede consultarse el informe de FEDEA en el siguiente enlace http://documentos.fedea.net/pubs/ee/2013/01-2013.pdf.

Mucho nos tememos que en algunas Comunidades Autónomas lo extraordinariosea lo normal y se tenga que recurrir a este mecanismo28.

Continuando con las medidas preventivas, en caso de apreciarse un riesgo deincumplimiento del objetivo de endeudamiento público autonómico o local, elGobierno advertirá del mismo a la Comunidad Autónoma o entidad local afectada,la cual dispondrá del plazo de un mes para adoptar las medidas necesarias para lacorrección del citado riesgo; caso de no adoptarse o de ser insuficientes (a juiciodel Ministro de Hacienda) se aplicarán las medidas correctivas que veremos a con-tinuación.

En todo caso y como inciso, obsérvese cómo la Ley Orgánica 2/2012 no prevémedidas preventivas para el Estado, lo cual supone que éstas vendrán impuestaspor el ordenamiento comunitario.

Pasando a las medidas coercitivas hay que hacer referencia en primer lugar a lasmedidas automáticas de corrección; en este sentido, si el Gobierno constata elincumplimiento del objetivo de endeudamiento público (o del objetivo de estabili-dad presupuestaria), todas las operaciones de crédito de la Comunidad Autónomaprecisarán autorización del Estado, salvo en el caso de que la Comunidad afectadahaya presentado un plan económico-financiero, en cuyo caso se excluyen de laautorización del Estado las operaciones de crédito a corto plazo que no se consi-deren financiación exterior29. Aquí nos encontramos con un problema que simple-mente apuntaremos, consistente en determinar cómo debemos interpretar laexpresión «operaciones a corto plazo de las Comunidades Autónomas»; ¿hay que

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28 El Programa de Estabilidad y Crecimiento (2012-2015) aprobado por el Consejo de Ministros el27 de abril de 2012, preveía en dicho año un déficit del 5,3 por 100 (la previsión ya ha fallado),mantener el objetivo del 3 por 100 para 2013 (imposible de cumplir, teniendo en cuenta la desvia-ción de 1,68 puntos porcentuales en 2012) y alcanzar un déficit del 1,1 por 100 para 2015. Prevéun superávit primario a partir de 2013 y comenzar la reducción de la ratio Deuda/PIB a partir de2014. Sin embargo, los datos se sustentan en previsiones de crecimiento del PIB que no han sidoconfirmadas por la mayoría de las instancias internacionales (OCDE,FMI, Comisión Europea) y, enalgún caso, nacionales (Banco de España). La Deuda pública alcanzaría un tope del 82,3 por 100del PIB en 2013, para ir lentamente descendiendo, tan lentamente que nunca se alcanzará el obje-tivo del 60 por 100 si en 2015 el objetivo es que baje al 80,8 por 100. No obstante, en el Acuerdode 20 de julio de 2012, se establece una senda (sumadas las tres Administraciones publicas territo-riales y la Seguridad Social) que es la siguiente: para el año 2013, un 85,8%; para 2014 un 86% ypara 2015 un 85,9%. El único problema, en el que no vamos a incidir, es que el papel lo aguantatodo, especialmente en materia económica y se pueden dibujar todos los escenarios presupuestariosque el Gobierno estime. A ello hay que añadir el viejo axioma en cuya virtud la economía es unaciencia que, básicamente, prevé el pasado o explica, a posteriori, porque no se han cumplido laspredicciones. La actualización del programa de estabilidad 2013-2016 ha echado por tierra estasprevisiones.29 Económicamente, la medida es discutible puesto que dada la tasa de ahorro interno y el conoci-do efecto crowding out del endeudamiento público, lo más conveniente sería la apelación a los mer-cados extranjeros de capitales, los cuales, sin embargo, están prácticamente cerrados para lamayoría de las Comunidades Autónomas.

entender que se refiere a las operaciones de tesorería, conforme el art. 14.1 de laLOFCA? Nuestra opinión es negativa, porque se hubiera hecho mención a dichoartículo, con lo cual estamos ante un escenario donde, sin normativa clara y espe-cífica, habrá que determinar el concepto de operaciones a corto plazo de lasComunidades Autónomas que se encuentren en la meritada situación.

En el caso de las Corporaciones locales, la medida automática de corrección es másdrástica, puesto que todas las operaciones de endeudamiento precisan autorizacióndel Estado o de la Comunidad Autónoma que tenga establecidas facultades de tute-la financiera, sin que se excluyan las operaciones a corto plazo (esta es la novedadcon las Comunidades Autónomas).

Además de la autorización para endeudarse, el art. 20 de la LOEPSF da una vueltade tuerca, en cuya virtud si se incumplen los objetivos de estabilidad, de endeuda-miento o la regla de gasto, la concesión de subvenciones o la suscripción de con-venios por parte del Estado con las Comunidades Autónomas requerirá informefavorable previo del Ministerio de Hacienda. Lo que no se entiende muy bien esporqué se excluye del ámbito de esta medida adicional coercitiva a las Corporacio-nes Locales ni, en general, se explica el tratamiento asimétrico de éstas y de lasComunidades Autónomas en materia de endeudamiento público.

La segunda medida correctiva está constituida por el deber de formular un planeconómico-financiero con el contenido que se desprende del art. 21 de la LeyOrgánica 2/2012; este plan, que tendrá una duración de un año, se exigirá ya seapor incumplimiento del objetivo de déficit, por incumplimiento del volumen deendeudamiento o por vulneración de la regla de gasto. Normalmente, el incumpli-miento del objetivo de déficit llevará al incumplimiento del objetivo de endeuda-miento, pero el legislador ha preferido citar ambos incumplimientos de formaseparada, aunque paradójicamente el contenido del plan sea el mismo, lo cual notiene mucho sentido.

En el caso específico de superar el volumen de endeudamiento por catástrofes natu-rales, recesión económica, etc., supuestos previstos en la Constitución y en el art.13.3 de la LOEPSF, se impone (¿además o alternativamente al plan económico-financiero?; creemos que la respuesta correcta es la segunda) la elaboración de unplan de equilibrio financiero cuyo contenido desmenuza el art. 22.2 de la citadanorma.

Hay que tener en cuenta que ambos planes, siempre que concurran las circunstan-cias habilitantes de los mismos, se imponen a los tres niveles territoriales de gobier-no, es decir también a la Administración central, difiriendo únicamente en cuantoal mecanismo de tramitación, al que se endereza el prolijo art. 23, cuyo contenidointentaremos sistematizar y resumir al máximo:

a) El plan económico-financiero y el plan de reequilibrio de la Administración cen-tral se elaborará por el Gobierno y se remitirá a las Cortes, siguiendo en su tra-mitación el mismo procedimiento establecido para la aprobación del Acuerdode los objetivos de estabilidad presupuestaria, volumen de endeudamiento ytecho de gasto no financiero.

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b) El plan económico-financiero y el plan de reequilibrio de las ComunidadesAutónomas se elaborará por éstas y se remitirá al Consejo de Política Fiscal yFinanciera; si éste considera que no se garantizan las correcciones de los dese-quilibrios, requerirá a la Comunidad Autónoma la elaboración de otro plan; siesta no lo presenta o se vuelve a considerar insuficiente, se aplicarán las medi-das coercitivas que veremos posteriormente.

c) En el caso de las entidades locales, lo primero que llama la atención es la ausen-cia de referencia a los planes de equilibrio, ya que el art. 23.4 sólo mencionalos planes económico-financieros. Y decimos que llama la atención porque elart. 22 no excluye a las Corporaciones locales de la elaboración de los merita-dos planes de equilibrio siempre que concurran las circunstancias previstas enlos mismos. En todo caso y hecha esta salvedad, los planes se pueden remitir ados instancias: por un lado, al Ministerio de Hacienda para su aprobación yseguimiento; por otro lado, y sólo para el supuesto de municipios enclavados enComunidades Autónomas que tengan competencias en materia de tutela finan-ciera de las entidades locales, se remitirán a dichas Comunidades que serán lasresponsables de su aprobación y seguimiento, no obstante lo cual deberán remi-tir al Ministerio de Hacienda información sobre los planes, resultado y segui-miento. Asimismo se remitirán a la Comisión Nacional de Administración Localpara su conocimiento (sic). Aun cuando en el caso de las entidades locales nose «amenace» directamente con la adopción de medidas coercitivas, la imposi-ción de éstas —en los supuestos de incumplimiento o no aprobación- es clara ala vista del art. 25 de la LOEPSF que veremos posteriormente.

Debemos hacer siquiera sea una mención al hecho de que la Ley Orgánica 2/2012dedique un capítulo entero a la «transparencia» cuando la realidad demuestra ungrado leve de cumplimiento de este principio30, al menos en lo que atañe al endeu-damiento autonómico, donde la información más fiable es la suministrada por elBanco de España. Por otro lado, no advertimos justificación alguna a la inexisten-cia de regulación de los planes de equilibrio de las entidades locales (¿no existen?);junto a ello hay que entender que en el caso de planes económico-financierosaprobados por las Comunidades Autónomas (por tener competencia estatutaria enmateria de tutela financiera de las entidades locales), la remisión al Ministerio deHacienda no supone que éste pueda invocar título competencial alguno para inmis-cuirse en las competencias autonómicas, so pretexto de provocar un conflicto decompetencias en el sentido procesal del término.

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30 En realidad, sólo hemos conseguido localizar en la página web del Ministerio de Hacienda yAdministraciones Públicas los planes económico-financieros y de reequilibrio de las ComunidadesAutónomas para el período 2012-2014, así como los informes de seguimiento. Indirectamente paraconocer el endeudamiento autonómico, pueden consultarse los diecisiete planes económico-finan-cieros enviados al citado Ministerio; desde luego mal van las cosas si todas las Comunidades tienenque enviar planes, porque significa que las medidas preventivas han fallado y estamos ante medidascorrectivas.

Evidentemente, la última fase de este procedimiento correctivo derivado de los pla-nes viene dada por su seguimiento, órganos competentes, etc, aspectos a los que seendereza el art. 24 de la Ley Orgánica 2/2012 y que, siguiendo el modelo anterior,resumiremos brevemente:

a) El Ministerio de Hacienda elaborará trimestralmente un informe de seguimientode la aplicación de los planes económico-financieros y de reequilibrio; asimis-mo se remitirán al Consejo de Política Fiscal y Financiera y a la Comisión Nacio-nal de Administración Local a efectos de su conocimiento. Si tenemos en cuentaque se publicarán (art. 24.5) para general conocimiento, no entendemos la men-ción testimonial a estas instituciones

b) Si en el seguimiento se detecta una desviación en las medidas, el Ministerio deHacienda requerirá a la Administración responsable para que justifique la des-viación, aplique las medidas o adopte nuevas medidas que garanticen el objeti-vo del principio de estabilidad (nada se dice del principio de endeudamientoexcesivo). Aunque no se explicite este apartado está pensado para las Comuni-dades Autónomas, ya que las Corporaciones locales siguen un régimen distinto,aunque pueda conducir al mismo final, basado fundamentalmente en la diferen-cia de plazos y, en su caso, de órganos de seguimiento. En caso de que en elinforme del siguiente trimestre al en que se haya efectuado el requerimiento seconstate la persistencia en el incumplimiento de los objetivos de estabilidad(vuelve a omitirse la referencia al endeudamiento), se adoptarán las medidascoercitivas que veremos posteriormente.

c) En el caso de las Corporaciones locales, los informes de seguimiento se realizansemestralmente y se formalizan sea por el Ministerio de Hacienda, sea por laComunidad Autónoma en caso de que ésta tenga competencias asumidas enmateria de tutela financiera de las entidades locales. Aparentemente, no se con-cede un nuevo plazo para que rectifique el incumplimiento, sino que directa-mente se adoptarán las medidas coercitivas.

Aunque el legislador pueda ser confuso, entendemos que las medidas coercitivasque veremos a continuación sólo pueden producirse en caso de incumplimiento delos objetivos de estabilidad presupuestaria, porque ninguna mención se contiene enel art. 24 de la LOEPSF a las consecuencias de un eventual incumplimiento por lasComunidades Autónomas y/o Corporaciones Locales del techo de endeudamientopúblico, lo cual no significa, como veremos, la inexistencia de medidas coercitivasdirectamente relacionadas con el endeudamiento público.

La última fase de control viene representada por las medidas coercitivas que son dedos tipos: las así denominadas nominatim por el art. 25 de la LOEPSF y las medi-das de cumplimiento forzoso. En cuanto a las medidas coercitivas (que sólo operanen caso de falta de presentación del plan económico-financiero o de reequilibrio,falta de aprobación o incumplimiento del mismo) son las siguientes:

a) La Administración responsable deberá aprobar en el plazo de15 días un acuer-do de no disponibilidad de créditos presupuestarios que garanticen el cumpli-

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miento del objetivo establecido (aunque no lo diga el precepto, la no disponibi-lidad no puede afectar a los créditos al servicio de la Deuda, ya que ésta gozade prioridad de pago).

b) Las competencias que, en materia de tributos cedidos tengan las ComunidadesAutónomas en virtud del art. 19 de la LOFCA, pasarán al Estado cuando resultenecesario para cumplir compromisos de consolidación fiscal con la Unión Euro-pea. Esta medida es inquietante por la falta de seguridad jurídica que denota elsupuesto de hecho (salvo en casos excepcionales) y porque los compromisos deconsolidación fiscal corresponden al Estado no a las Comunidades, si bienpuede argumentarse en sentido contrario que la Administración central recupe-ra competencias normativas puesto que el tributo sigue siendo de titularidadestatal. En cualquier caso, una mayor precisión y concreción del supuesto dehecho que habilita para una medida de este calado hubiera sido bienvenida.Evidentemente, esta medida es inaplicable a las Corporaciones locales.

c) Constituir un depósito remunerado en el Banco de España equivalente al 0,2 por100 del PIB; entendemos que esta norma es cautelar o preventiva, en un primermomento, puesto que dicho depósito se cancelará cuando se adopten las medi-das que garanticen el cumplimiento de los objetivos31. Sin embargo, si en el plazode tres meses desde la constitución del depósito no se hubiera presentado el plano no se hubieran aplicado las medidas, el depósito deja de devengar intereses. Sitranscurre un nuevo plazo de tres meses y la situación permanece igual, el depó-sito se convierte, potestativamente, en multa coercitiva (si bien no señala el legis-lador quién puede adoptar esta decisión, si la misma es recurrible, etc.).

d) Si no se adoptan las medidas anteriores o si resultan insuficientes, se produceuna «intervención suave» de la Comunidad Autónoma o de la Corporaciónlocal. Ello se traduce en el envío de una comisión de expertos, bajo la direccióndel Ministerio de Hacienda, que valorará la situación económico-financiera dela Administración afectada y presentará una propuesta de medidas, cuyas con-clusiones se harán públicas en una semana, siendo de obligado cumplimientopara la Administración incumplidora.

e) Por último, no se podrán autorizar operaciones de crédito ni las Administracio-nes afectadas tendrán acceso a los mecanismos de liquidez contemplados en laLey Orgánica 2/2012 hasta que las medidas de la «comisión de expertos» hayansido implantadas.

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31 No obstante, el precepto no constituye un dechado de técnica jurídica, porque no señala cuán-do se entienden cumplidos los objetivos. A nuestro entender se entienden cumplidos cuando seadopta el acuerdo de no disponibilidad presupuestaria a que hace referencia en el art. 25.1.a) de laLey Orgánica 2/2012, ya que el supuesto excepcional de anulación de potestades normativas enrelación con los tributos cedidos no corresponde a la Comunidad Autónoma, sino al Estado. No obs-tante, ello sólo es válido en el caso de incumplimiento, no en el de falta de presentación del plan ono aprobación del mismo; empero no podemos entrar en la totalidad de los supuestos que puedenproducirse, teniendo en cuenta, además, que no contamos con ningún precedente.

En cuanto a las medidas de cumplimiento forzoso, hay que distinguir según se tratede Comunidades Autónomas o de Corporaciones Locales. En el caso de las prime-ras, se aplican los mecanismos previstos en el art. 155 de la CE pero sólo en tressupuestos que no son concurrentes, sino que basta la mera constatación de uno deellos para que se active el mecanismo constitucional. Estos supuestos son: a) la noadopción del acuerdo de no disponibilidad presupuestaria; b) la no constitución deldepósito en el Banco de España y c) la no adopción de las medidas propuestas porla «comisión de expertos». Concurriendo uno de los tres supuestos se enviará unrequerimiento al Presidente de la Comunidad Autónoma para que adopte la/s medi-da/s incumplidas, en el plazo que se indique al efecto; caso de no atender al reque-rimiento, y previa aprobación por el Senado por mayoría absoluta, el Gobiernoadoptará las medidas necesarias para obligar a la Comunidad Autónoma a su eje-cución forzosa.

En el caso de las Corporaciones locales, las medidas de cumplimiento forzoso par-ten de presupuestos fácticos similares, pero será el Gobierno o la Comunidad Autó-noma (en caso de que ostente la tutela financiera sobre los entes locales) quienprocederá a efectuar el requerimiento al Presidente de la Corporación Local; si esteno atiende el requerimiento será uno u otra quienes adoptarán las medidas necesa-rias para garantizar el cumplimiento forzoso de las medidas incumplidas. No obs-tante, la Comunidad Autónoma puede verse también afectada por el mecanismodel art. 155 de la CE, en concreto cuando teniendo competencias sobre las entida-des locales de su territorio incumpliese las órdenes de requerimiento a la entidadlocal, a su vez incumplidora. Por último y como medida adicional, la persistenciaen el incumplimiento de las obligaciones por parte de la entidad local, siempre ycuando suponga un incumplimiento de los objetivos de estabilidad presupuestaria,de deuda pública (que aquí reaparece, cosa que no sucede en el caso de las Comu-nidades Autónomas) o de la regla de gasto puede considerarse como gestión grave-mente dañosa para los intereses generales, pudiendo procederse a la disolución delos órganos de la Corporación Local.

En relación con las medidas de cumplimiento forzoso, cabe hacer las mismas con-sideraciones que en relación con las medidas coercitivas; por un lado, no quedaexplicitado el incumplimiento del objetivo de endeudamiento (salvo colateralmen-te para las entidades locales en el supuesto de disolución de órganos) y, por otrolado, dudamos que ni Comunidades Autónomas ni Corporaciones Locales puedancumplir el objetivo de endeudamiento a la vista de la realidad. Pero haríamos unaconsideración adicional y es que las medidas coercitivas lato sensu entendidas enrelación con el endeudamiento autonómico y local son perfectamente superfluas,aun en el supuesto de que se constatasen los incumplimientos, por un hecho ele-mental y es que, como recordaremos, una de las medidas automáticas de correc-ción (muy anteriores en el lapso temporal del posible incumplimiento) es,precisamente, que todas las operaciones de endeudamiento requieren autorizacióndel Estado (o, en el caso de las entidades locales, de las Comunidades Autónomascuando estas tengan competencias de tutela financiera), por lo que basta con no

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autorizar las operaciones de crédito ab initio en vez de reiterar que una medidacoercitiva es, precisamente, la imposibilidad de autorizar operaciones de endeuda-miento. En fin, si comparamos los arts. 20 y 25 de la Ley Orgánica 2/2012 y segui-mos la secuencia temporal de los grados de incumplimiento, no atisbamos acomprender cómo se puede llegar a una situación en la que sea menester la adop-ción de medidas coercitivas consistentes en la no autorización de endeudamientocuando dicha medida ha de tomarse en un momento procedimental anterior comomedida correctiva. Dicho en términos muy simples, cabe cortar el grifo del endeu-damiento autonómico y local sin tener que adoptar medidas coercitivas y no sólocabe sino que la adopción de estas medidas en la última fase del procedimiento decontrol supondría, precisamente, constatar una dejación por parte del Ministerio deHacienda de sus obligaciones en la fase preliminar de adopción de medidas correc-tivas. Pero dado que la realidad suele ser tozuda, la pregunta que nos hacemos espor qué el Ministerio ha venido aprobando en el primer trimestre de 2013 opera-ciones de endeudamiento en relación con Comunidades Autónomas que han vul-nerado los principios de la Ley Orgánica 2/2012, en especial aquellas que, además,han presentado unas liquidaciones de presupuestos donde la reducción del déficitestá absolutamente maquillada, siendo el caso de Castilla-La Mancha el más llama-tivo de todos (pasa de un 7,3% en 2011 a un 1,53% en 2012).

4. CUESTIONES ADICIONALES

Las necesarias reglas de estilo no nos han permitido desarrollar en su integridadalgunos aspectos del endeudamiento público contenidos en la LOEPSF; incluso haycuestiones que en una ordenación sistemática no encuentran encaje apropiado. Deahí que hayamos optado por desarrollar en este último apartado cuestiones pen-dientes y/o latentes en capítulos anteriores

En este sentido, comenzaremos por el «procedimiento de declaración de responsa-bilidad por el incumplimiento de normas de Derecho comunitario» por parte de lasComunidades Autónomas o de las Corporaciones Locales, cuestión que tiene suorigen en el art. 8 de la citada Ley y cuyo juicio inicial ya realizamos en cuanto alelemento sustantivo. En este sentido, las Administraciones públicas (nótese la refe-rencia genérica cuando en realidad no se refiere a las mismas sino sólo a las infra-ordenadas al Estado) que incumplan obligaciones derivadas de normascomunitarias (no podemos entretenernos en el supuesto que es cuestionable), ysiempre que este incumplimiento provoque una sanción al Estado (aquí se refiereal concepto de Estado como sujeto de Derecho Internacional) por parte de las ins-tituciones comunitarias, asumirán las responsabilidades que se devenguen (verbocurioso el empleado por el legislador español, hubiera sido preferible emplear deri-ven) de tal incumplimiento, de conformidad con lo previsto en la Disposición Adi-cional Segunda de la Ley Orgánica 2/2012.

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La apertura del procedimiento corresponde al Consejo de Ministros, quien, previaaudiencia de las Administraciones afectadas, será igualmente el órgano competen-te para declarar la responsabilidad por incumplimiento (hasta tanto no se desarro-lle reglamentariamente la citada disposición, tenemos que guiarnos por losprincipios básicos del Derecho Administrativo en materia procedimental). En estecaso, el Consejo de Ministros podrá acordar la compensación o retención de ladeuda (cabe suponer que se refiere a la multa pecuniaria impuesta al Reino deEspaña por las instituciones comunitarias) con las cantidades que el Estado debatransferir a la Administración pública responsable por cualquier concepto, presu-puestario o no. En la resolución que se adopte por el Consejo de Ministros habránde tenerse en cuenta los hechos y fundamentos contenidos en la resolución comu-nitaria, así como los criterios de imputación determinantes de la responsabilidad dela Comunidad Autónoma, Corporación Local, Seguridad Social (entendemos que,también para esta última cabe su imputación, aunque no se mencione expresamen-te) o entes de derecho público, sociedades mercantiles, etc., dependientes de éstas,añadiendo que dicho acuerdo se publicará en el BOE (lo cual constituye un avan-ce importante porque los Acuerdos del Consejo de Ministros sobre el techo presu-puestario, límites de déficit, endeudamiento, regla de gasto, etc., no se publican ohemos sido incapaces de encontrarlos).

Si no entendemos mal la redacción, resultaría que en el caso de la Unión Europeaabriera un procedimiento por déficit excesivo contra España que deviniese en laimposición de sanciones pecuniarias, ésta sería responsable ante el organismocomunitario, pero podría trasladar parte o la totalidad de la sanción a una o variasComunidades Autónomas o a las Corporaciones Locales, supuesto éste último másimprobable. Y ello se haría en base a un procedimiento donde el Estado es juez,parte y además quien dicta las reglas del juego. ¿Cabe impugnar la declaración deresponsabilidad de Comunidades Autónomas y Corporaciones Locales? A nuestrojuicio, la respuesta debe ser afirmativa y en virtud de la autonomía constitucional-mente reconocida a ambas entidades, deberá arbitrarse algún procedimiento espe-cial para regular el mecanismo reaccional de los entes afectados, salvo que la Ley2/2012 pretenda que se aplique directamente la Ley 30/1992 y, en el caso de judi-cialización, la LJCA o que las Comunidades Autónomas acudan al Tribunal Consti-tucional. Pero el supuesto, aunque cargado de buenas intenciones, puede resultarkafkiano (recordemos para los no versados que Kafka era doctor en Derecho) y paraello pondremos un ejemplo: imaginemos que España vulnera las reglas derivadasdel protocolo de déficit excesivo. En este caso puede suceder que el exceso de défi-cit obedezca a una desviación del objetivo por parte del Estado, de las Comunida-des Autónomas o de ambos. Bastaría con transferir previamente objetivos de déficitincumplibles a las Comunidades Autónomas para que, con el precepto en la mano,fueran éstas las que cumpliesen indirectamente las sanciones comunitarias; y deci-mos indirectamente porque el sujeto activo de la infracción de la normativa comu-nitaria sería el Estado pero éste a su vez derivaría la responsabilidad pecuniaria a laComunidad Autónoma. Y ya no digamos si ponemos un ejemplo de endeudamien-to público (aunque aquí es más difícil que se abra un procedimiento por parte de

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la Unión Europea), donde la arbitrariedad del Estado en la fijación de límites detecho de endeudamiento autonómico es patente. ¿Son las Comunidades Autóno-mas responsables de que el Estado haya errado en sus previsiones de crecimientodel PIB y que ello haya generado incumplimientos en los objetivos de déficit y/o deendeudamiento? ¿Son únicamente las Comunidades Autónomas las responsablesde un endeudamiento descabellado cuando ha pasado el filtro de la autorizacióndel Ministerio de Hacienda?

No queremos con ello negar la responsabilidad de las Comunidades Autónomas,pero abrir un procedimiento sumarísimo contra ellas, cuando el Estado tiene meca-nismos preventivos, correctivos y coercitivos para evitar llegar a la situación quecomentamos resulta cuestionable en el plano político e inaceptable en el planojurídico, porque, como hemos reseñado, supondría que el Estado ha tolerado, con-sentido o promovido, por acción o inacción, una situación como la descrita, deforma que, cuanto menos, las responsabilidades habría que compartirlas.

La segunda cuestión que vamos a tratar afecta al control de constitucionalidad que,con un sentido unidireccional procesalmente e innecesario materialmente, regulala Disposición Adicional Tercera de la LOEPSF. El apartado primero de la citadaDisposición huelga en su integridad, ya que se limita a señalar que podrán impug-narse ante el TC las leyes, disposiciones normativas o actos, con o sin fuerza de ley,y resoluciones de las Comunidades Autónomas que vulneren los principios con-templados en el art. 135 de la CE y desarrollados en la Ley Orgánica 2/2012. Ydecimos que huelga ya que no añade nada nuevo que no se supiera en el plano dela jurisdicción constitucional, puesto que bastaría aplicar el art. 161.2 de la propiaCE. Salvo que lo quiera decir, atribuyéndose el legislador funciones que no lecorresponden, es que la Ley Orgánica 2/2012 forma parte del bloque de la consti-tucionalidad, cuestión que, en su caso corresponde decidir al TC. Y cuestión queno excluye que el desarrollo del art. 135 de la CE pueda conculcar otros principiosconstitucionales, singularmente la autonomía financiera de las Comunidades Autó-nomas, aunque sobre esta posibilidad ofrezcamos, a priori, una respuesta negativa,a la vista de la doctrina del TC sentada antes y después de la reforma de la Consti-tución (en este sentido y con posterioridad a la reforma, pero sin haberse aprobadola Ley Orgánica 2/2012, puede citarse la STC 157/2011, de 18 de octubre, porhaber sido la pionera y sentar un matiz interesante pro futuro en virtud del cual seráel TC el que determine si el desarrollo del art. 135 perfila el contenido de los prin-cipios contenidos en la reforma constitucional32). Téngase en cuenta el matiz de

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32 Siguen la estela de la mencionada en el texto principal las SSTC 185/2011 a 189/2011, de 23 denoviembre o las SSTC 195/2011 y 198/2011, de 13 de diciembre, entre otras, donde el enjuiciamien-to de las competencias autonómicas y de las potestades estatales partía de la Ley de Estabilidad Pre-supuestaria de 2001, pero aplican la reforma constitucional No obstante, el FJ 3º de la sentenciacitada en el texto principal, después de señalar que el art. 135 de la CE queda fuera de la disponi-bilidad del Estado y de las Comunidades Autónomas, añade que «cuestión distinta es la de su desa-rrollo, pues aquel sentido principal admite diversas formulaciones, de modo que será ese desarrolloel que perfile su contenido»: la cursiva es nuestra.

nuestra aseveración, sobre todo a la vista del recurso, evidentemente no resueltopuesto que se admitió a trámite en marzo de 2013, del Gobierno de Canarias al quehemos hecho alusión: matiz en cuya virtud no creemos que el TC falle en contrade la constitucionalidad de la Ley Orgánica 2/2012. En otros términos, estimamosque hay motivos fundados para interponer el recurso por vulneración de la autono-mía consagrada en el art. 156 pero podemos predecir una respuesta negativa delalto intérprete de la Constitución. No se trata de una vulneración en abstracto loque sostenemos sino en concreto, ya que el legislador ordinario podría haberseocupado en justificar las ratios de distribución del endeudamiento público entre losdistintos niveles de gobierno y su correlación con la distribución del gasto público.

Afirmábamos también que tiene un contenido unidireccional puesto que sólo sien-ta la posibilidad del Estado de recurrir al TC cuando, aunque no lo diga, tambiéncabe la posición procesal inversa, es decir, que sean las Comunidades Autónomaslas que puedan presentar recurso si consideran vulneradas sus competencias finan-cieras, en especial en materia de spending power, contempladas en el art. 156 dela CE. En este sentido, la minuciosidad de algunas normas contenidas en la LeyOrgánica 2/2012 creemos que exceden los límites contemplados en el art. 135 dela CE. Y, desde luego, en materia de endeudamiento público, cabría preguntarse silos límites del art. 13 son discrecionales o arbitrarios (entre tanto llega el año 2020,la discrecionalidad o arbitrariedad habría que predicarla del Acuerdo de 20 de juliode 2012), es decir carentes de justificación alguna (ya que, desde luego y comohemos señalado, carecen de criterio coherente explicativo en la Exposición deMotivos). Igualmente se silencia, aunque puede ser suplido por la normativa proce-sal-constitucional, la posibilidad de impugnar los Acuerdos del Consejo de Minis-tros sobre techo de gasto no financiero, objetivos de déficit, distribución del mismoentre el Estado, Comunidades Autónomas y Corporaciones Locales, volumen deendeudamiento, etc.

Por su parte, el apartado 2 de la Disposición Adicional Tercera trata de resolver unproblema que trae causa del anterior, aunque se limite a las Leyes de Presupuestosautonómicas y no a la pléyade de disposiciones normativas, con o sin fuerza de ley,que puedan dictar las Comunidades Autónomas y que puedan conculcar el art. 135de la CE o su normativa de desarrollo. Si el Estado impugna la Ley de Presupuestosde una Comunidad Autónoma por entender que se produce la meritada vulnera-ción, el art. 161.2 de la CE determina la suspensión automática de la norma porplazo no inferior a cinco meses. Pues bien, en este supuesto el legislador estatalordena que se consideren automáticamente prorrogados los Presupuestos del añoanterior hasta la aprobación de los siguientes presupuestos al del ejercicio impug-nado; esta regla intenta suplir, formalmente, la laguna del art. 21 de la LOFCA quesólo contempla un escenario en el cual los Presupuestos del año anterior no hayansido aprobados, pero que contiene una laguna (por lo demás fácilmente integrablerecurriendo a la hermenéutica jurídica) ya que no prevé, expresamente, qué ocurresi los Presupuestos han sido aprobados pero están suspendidos ope legis por morde la norma prevista en el art. 161.2 de la CE. Admitiendo la buena fe del legisla-

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dor estatal, sin embargo, incurre en obviedades o invasiones de la esfera del TC.Así, por ejemplo, si el alto intérprete de la CE levanta la suspensión, resulta eviden-te que la Ley de Presupuestos suspendida cobra toda su vigencia, habiendo de estara lo que aquél disponga en cuanto a la eficacia ex tunc o ex nunc del levantamien-to de la suspensión; pero, en todo caso, no corresponde al legislador determinar loque debe hacer el TC que habla a través de sus sentencias sin que éstas vengan pre-determinadas por leyes orgánicas, salvo la propia del TC.

El segundo supuesto que regula la norma comentada consiste en que se levanta,ope legis, la prórroga presupuestaria cuando se apruebe una ley que derogue,modifique o sustituya las disposiciones impugnadas (hay que entender, por cohe-rencia interna que se refiere a disposiciones de la Ley de Presupuestos) o hasta laaprobación de los Presupuestos (sic) del ejercicio siguiente al impugnado. Amén deno encontrar ningún supuesto práctico en que se dicte una Ley que derogue los Pre-supuestos del año anterior, el único caso en que parece tener sentido la norma seríaaquél en el cual se impugna parcialmente la Ley autonómica de Presupuestos, enaquellos preceptos de su articulado y/o créditos presupuestarios en los cuales seconsidere vulnerado el art. 135 de la CE, donde encontraríamos un supuesto pro-cesal curioso que conviene esquematizar con un ejemplo:

a) La Ley de Presupuestos de la Comunidad Autónoma X para 2013 se impugnapor considerar que contraviene el art. 135 de la CE y/o los principiosestablecidos en la Ley 2/2012.

b) El supuesto de impugnación in totum es bastante difícil que se produzca ya quelos créditos presupuestarios para el servicio de la Deuda pública no pueden serimpugnados puesto que se entienden automáticamente incluidos en los estadosde gastos de los Presupuestos y no pueden ser enmendados o modificados, por-que, a su vez, ello supondría vulnerar el propio art. 135.3 de la CE.

c) La Comunidad Autónoma accede a modificar la Ley de Presupuestos o, más enconcreto, las disposiciones impugnadas por el Estado.

d) La Ley de Presupuestos impugnada y modificada no recobra su vigencia porquelo diga la Ley 2/2012, sino que, en su caso y si la modificación se produce antesdel transcurso del plazo de cinco meses desde la impugnación, habrá de produ-cirse el desistimiento del recurso del Gobierno ante el TC y/o el levantamientode la suspensión por parte del TC a instancia de la Comunidad Autónoma.

En fin, no queremos añadir problemas y variantes procesales al ejemplo muy sim-ple planteado, pero hubiera sido preferible que el legislador estatal se hubiera limi-tado a remitirse a la LOTC que solventa el problema. Y, reiteramos, en el caso delos créditos al servicio de la Deuda pública, la posición del TC debería ser inadmi-tir el recurso, aun en el supuesto de que se hubiera producido ex ante una supera-ción del volumen de endeudamiento que no hubiera sido combatido en tiempo yforma por el Estado o este no hubiera aplicado las medidas correctivas previstas enla Ley de desarrollo del art. 135 de la CE.

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Cabe recordar que, conforme el art. 14 de la LOFCA, en la generalidad de lossupuestos (salvo en las operaciones de tesorería, aunque también es posible quehaya excepciones) es el Ministerio de Hacienda quién autoriza la emisión, con locual resulta difícil que prospere, en virtud de la teoría de los actos propios, el recur-so contra una Ley de Presupuestos que contenga unos créditos para el pago (prio-ritario según la Constitución) de un endeudamiento que el recurrente haautorizado.

En definitiva, creemos que la reforma de la Constitución no ha servido para cum-plir ninguno de los objetivos que pretendía, que se ha producido una confusión sis-temática entre control del déficit público y del endeudamiento público, que la reglade gasto público debería haberse constitucionalizado, que no debería ir ligada elcrecimiento del PIB y que el presunto fortalecimiento de la regulación de la Deudapública ha sido siempre en detrimento del principio de reserva de ley (con todas lasmatizaciones que debamos introducir en la extensión de este principio en el planocrediticio), que la pretendida transparencia (punto éste al cual hemos hecho unareferencia genérica sin profundizar en el mismo) dista mucho de ser tal, que la LeyOrgánica 2/2012 es más bien una mezcla entre el recelo a las Comunidades Autó-nomas y la confianza en unas cifras de previsión de déficit y de endeudamientopúblico inalcanzables en 2020. En fin, estamos más bien ante una norma de inter-vención de las Comunidades Autónomas que ante una norma de control del endeu-damiento público; y, desde luego, no se atisba ninguna medida concreta parareducir el déficit estatal y el volumen de Deuda pública del Estado.

Por desgracia, los desequilibrios del Presupuesto español no se corrigen con leyessino con hechos y los hechos suelen ser tozudos; podremos inventar las leyes quequeramos, modificar la Constitución, pero en materia de crédito público depende-mos no ya sólo de la Comisión Europea, sino de los mercados financieros, los cua-les tienen presente la solvencia y la credibilidad, El único objetivo que hasta ahoraha cumplido la reforma constitucional —y peco de exageración- es que la mayoríade los españoles conozcan el concepto (económico, no jurídico) de «prima de ries-go». Pero hay varios datos preocupantes tras la reforma de la CE que procurarécondensar:

a) Pese a los ajustes, subidas de impuestos, recortes de gasto, y otras medidas«impuestas» por Bruselas (dejemos al lector el sustantivo a emplear, es decir, llá-mele «rescate», «intervención», etc.) el volumen de Deuda en circulación hacrecido en proporciones preocupantes (el segundo país de la Unión Europea,tras Grecia o, si sirve de ejemplo, el endeudamiento español ha crecido cincoveces más que el italiano en el mismo período).

b) Los créditos para el servicio de la Deuda pública suponen 38.589 millones deeuros en 2013; los créditos para el desempleo suponen 26.993 millones deeuros.

c) Los escenarios macroeconómicos del Gobierno (y extraigo los datos del últimoinforme que presumiblemente aprobará la Comisión Europea a finales de mayo

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de 2013) parten de una suerte de arcadia feliz donde los tipos de interés de laDeuda bajan o, mejor dicho, y aquí está la truffa, disminuye el spread con elbund alemán porque la previsión es que la rentabilidad de éste suba, no porquenuestra Deuda baje.

d) No hay ninguna medida creíble para reducir el endeudamiento público, sinoque la máxima aspiración de la Ley Orgánica 2/2012 es que se «estabilice».

e) La bajada de la famosa prima de riesgo no se debe a méritos propios, sino a unhecho económico claro: la política monetaria de la Reserva Federal, el Banco deJapón y, en menor medida, el Banco de Inglaterra, de tal manera que hay unexceso de liquidez, no un exceso de demanda. Aunque no nos gusten las incur-siones económicas, lo que se ha producido es un incremento de la masa mone-taria en circulación proveniente de los países citados, de tal manera que losfondos de inversión extranjeros son los que han «sostenido» la bajada de tiposde interés y el exceso de demanda sobre la oferta.

f) Los tipos de interés de la Deuda pública española a diez años (que es la referen-cia usual) están en los mismos niveles de 2010, con lo cual no hemos avanzadonada en términos económicos con la reforma constitucional.

g) Sin reformas estructurales del gasto público y una reordenación de prioridadesno surtirán efectos las modificaciones legislativas.

En definitiva, y por concluir, creemos que ni la reforma de la CE ni la Ley Orgáni-ca 2/2012 sirven para nada en términos económicos; no tenemos la solución perola política de ajustes no existe y lo que es peor no se atisba voluntad política de sol-ventar la cuestión. En 2014, la Deuda pública superará la recaudación por IRPF. Siéste es el futuro, creemos que España tiene un serio problema que se extenderá másallá de 2020.

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