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Deuda externa y valorizacinDeuda externa y valorizacinfinanciera en la Argentina actualfinanciera en la Argentina actualFactores explicativos del crecimiento del Factores explicativos del crecimiento del endeudamiento externo y perspectivas endeudamiento externo y perspectivas ante el proceso de renegociacin*ante el proceso de renegociacin*

Debates

Matas Kul fas y Mar t n Schor r**

Este trabajo desarrolla la idea de que el fenmeno de la deuda en la Argen-tina no puede ser circunscripto estrictamente a una problemtica o contradic-cin restringida exclusivamente a un universo de acreedores externos e insti-tuciones financieras internacionales por un lado, y al Estado nacional por elotro. Antes bien, el endeudamiento pblico externo juega un papel central enel proceso de valorizacin financiera que ha regido los patrones de la acumu-lacin de capital en la economa local durante el ltimo cuarto de siglo. As,pues, la constatacin emprica de la creciente acumulacin de capital y lacooptacin de los poderes pblicos perpetrada por los sectores concentradosdel capital local permiten confirmar que el proceso de endeudamiento argen-tino no debe ser visto como una conspiracin internacional en contra del de-sarrollo argentino sino, antes bien, como una pieza fundamental a partir de lacual se ha estructurado el capitalismo argentino de fines del siglo XX.

* En este artculo se presentan algunos resultados de un trabajo reciente de los autores realizadoen el marco del Proyecto de Investigacin sobre Polticas Econmicas y Sociales Alternativas pa-ra la Argentina a cargo del Centro Interdisciplinario de Estudios Sobre las Polticas Pblicas(CIEPP) y la Fundacin OSDE. Vase Kulfas y Schorr (2003).

** Investigadores del Area de Economa y Tecnologa de la Facultad Latinoamericana de CienciasSociales (FLACSO)-Sede Argentina. Se agradecen los valiosos comentarios que Martn Abeles,Daniel Azpiazu, Alberto Barbeito, Eduardo Basualdo, Rubn Lo Vuolo y Hernn Soltz realizarona versiones preliminares del trabajo y, naturalmente, se los exime de toda responsabilidad encuanto a los errores u omisiones existentes. Asimismo, Arturo OConnell aport sus valiosos co-mentarios y opiniones en una entrevista mantenida con los autores, los cuales permitieron enri-quecer el trabajo.

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I. Orgenes y naturaleza delendeudamiento externo argentino

El capitalismo argentino actual reco-noce, en la ltima dictadura militar, unquiebre fundamental en los patronescentrales que hacen a la valorizacindel capital y la distribucin del ingreso.Por su parte, las reformas econmi-cas de los aos noventa consolidarony acentuaron los rasgos esenciales dela mencionada reestructuracin. Endicho contexto, el endeudamiento ex-terno del pas comenz a desempearun papel fundamental, no slo comoresultado de las transformaciones enel escenario internacional (el surgi-miento de la denominada globaliza-cin financiera, la aceleracin de losflujos internacionales de capitales,etc.) sino tambin (y no menos impor-tante) porque el endeudamiento exter-no ha operado como el elemento queha hecho viables los procesos de va-lorizacin financiera de los sectoresdominantes locales.

La deuda externa argentina alcanzaen la actualidad un monto equivalentea, aproximadamente, un ao de pro-ducto bruto y cinco aos de exporta-ciones. Hacer frente al servicio de ladeuda (actualmente suspendido aun-que no en forma total) sin recurrir anuevo endeudamiento implicara dis-poner de la casi totalidad de los recur-sos fiscales del pas. Es evidente en-tonces que el endeudamiento externorepresenta una severa restriccin pa-ra el desarrollo del pas y que resultaabsolutamente imposible afrontar supago en las condiciones actuales. Sinembargo, como se intentar mostrar alo largo del presente trabajo, sera unerror supeditar las posibilidades dedesarrollo del pas al anlisis de lasdiversas opciones de renegociacin

de los pasivos o, directamente, de surepudio sin estudiar la estrecha vincu-lacin que tiene el endeudamientocon los patrones de acumulacin vi-gentes.

En otras palabras, la deuda externano representa un fenmeno en s mis-mo sino que constituye un engranajedentro del capitalismo argentino; porende, reestructurar la deuda sin alte-rar los patrones de acumulacin y dis-tribucin parece ser una estrategiadestinada al fracaso. Un razonamien-to anlogo cabe enunciar para la pro-puesta del repudio de la deuda.

La deuda externa encuentra su g-nesis histrica en la ltima dictaduramilitar. A mediados de los aos seten-ta, la economa internacional presen-taba elevados ndices de liquidez, ba-jas tasas de inters y bancos vidosde obtener nuevas plazas de coloca-cin. De este modo, comenzaron aafluir al mercado domstico (y a otrospases de Amrica latina) importantescorrientes de capitales. En el casopuntual de la Argentina, el ingreso deesos capitales asume inicialmente laforma de prstamos al sector privado.El marco contextual era una econo-ma que haba reducido drsticamen-te sus niveles de proteccin, a lo cualse agreg la reforma financiera con-cretada en 1977 que liberaliz la acti-vidad financiera.

El negocio del endeudamiento exter-no consista, esencialmente, en apro-vechar el diferencial existente entrelas tasas de inters locales e interna-cionales. Las divisas ingresaban alpas, se cambiaban al apreciado tipode cambio vigente y se colocaban enel mercado financiero local, operatoriaque arrojaba cuantiosas ganancias. Adiferencia de otros pases de la reginque destinaron parte del endeuda-miento a profundizar sus procesos de

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industrializacin, en la Argentina seinici una etapa en que la forma pre-dominante de acumulacin ha sido lavalorizacin financiera ligada a ladesindustrializacin, la centralizacindel capital y la concentracin de laproduccin y del ingreso1.

Hasta fines de los aos setenta setrataba esencialmente de una opera-toria sesgada al sector privado (el en-deudamiento pblico estaba asociadocon las recurrentes crisis de balanzade pagos caractersticas del modelosustitutivo). Finalmente, tambin elEstado comenz a participar del en-deudamiento, ejerciendo el papel degarante del mencionado proceso. An-te la magnitud que asuma el fenme-no, los bancos extranjeros comenza-ron a exigir al sector privado local laapertura de depsitos bancarios quehicieran las veces de garanta para elfuncionamiento de uno de los circuitosque por entonces formaba parte de ladenominada bicicleta financiera.

El alza de las tasas de inters inter-nacionales y el fracaso de la polticaeconmica de Martnez de Hoz pusie-ron fin a la operatoria. En 1981 la mo-neda se devalu en forma significativay el sistema financiero se encontr alborde del colapso. La solucin fue

aportada por el entonces presidentedel Banco Central, Domingo Cavallo,quien implement seguros de cambiopara facilitar a los deudores privadoslocales el pago de su deuda con el ex-terior. Si bien dicho seguro inclua unatasa de inters, la inflacin y las pos-teriores devaluaciones la fueron li-cuando y se produjo, en los hechos, laestatizacin de la deuda externaprivada. Este proceso prosigui a lolargo de los aos ochenta.

Se trat entonces de una extraordi-naria transferencia de recursos pbli-cos hacia los sectores concentradosdel capital. Cabe recordar que slo28 grupos econmicos locales y102 empresas transnacionales con-centraban nada menos que el 64%de la deuda externa privada (Ba-sualdo, 1987) y que, adems, los deu-dores haban sido obligados por susacreedores a disponer de depsitosbancarios como garanta2, de modoque se consagr la legitimacin de lafuga de capitales locales registrada acomienzos de los ochenta.

El fenmeno verificado fue entoncesuna extraordinaria transferencia decapitales hacia el exterior, lo cualexpresa la contracara del creci-miento de la deuda. En efecto, por

1 Arceo y Basualdo (2002) definen la valorizacin financiera como la colocacin de excedente porparte de las grandes firmas en diversos activos financieros (ttulos, bonos, depsitos, etc.) en elmercado interno e internacional. Este proceso, que irrumpe y es predominante en la economaargentina desde fines de la dcada de los aos setenta, se expande debido a que las tasas deinters, o la vinculacin entre ellas, supera la rentabilidad de las diversas actividades econmi-cas, y a que el acelerado crecimiento del endeudamiento externo posibilita la remisin de capitallocal al exterior al operar como una masa de excedente valorizable y/o al liberar las utilidades pa-ra esos fines. La valorizacin financiera ha permitido a los sectores concentrados del capital laposibilidad de movilizar su capital desde la esfera financiera hacia la productiva y desde esta l-tima hacia la financiera, aprovechando rentabilidades extraordinarias segn las especificidadesde cada etapa del proceso econmico y del ciclo poltico. En tal sentido, su creciente capacidadde cooptacin de los poderes pblicos ha sido la principal herramienta que viabiliz el aprovecha-miento de tales oportunidades.

2 En otras palabras, en lugar de exigir la ejecucin de dichas garantas, el Estado argentino asu-mi una deuda que no le perteneca y que no haba financiado el crecimiento econmico sino to-do lo contrario.

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cada dlar de endeudamiento externoexista aproximadamente otro dlarperteneciente a residentes localesque se haba fugado al exterior (Ba-sualdo y Kulfas, 2000), situacin quecontinu verificndose hasta la actua-lidad. De este modo, la deuda exter-na, que a mediados de los aos se-tenta no superaba los 8.000 millonesde dlares, se encontraba en 1983 envalores prximos a los 45.000 millo-nes de esa misma moneda.

Restaurada la democracia, el go-bierno de Ral Alfonsn parti de unaposicin dura, distante con el FondoMonetario Internacional (en adelante,FMI) y estableci negociaciones conotros pases de la regin tendientes ala conformacin de un club de deudo-res, la cual se fue diluyendo en pocosmeses. La profunda recesin por laque atravesaba el pas inhiba cual-quier posibilidad de hacer frente al pa-go de la deuda y de sus intereses, demodo que la mera acumulacin deatrasos la fue incrementando hastallevarla a valores prximos a los60.000 millones de dlares al finalizarsu mandato en 1989. Un ao antes sehaba resuelto suspender los pagospor todo concepto, acumulando atra-sos por unos 6.000 millones de dla-res3.

En este perodo fracasaron las diver-sas soluciones planteadas para ha-cer frente al problema de la deuda4.Entrados los aos noventa, y a partirdel gobierno de Carlos Menem, seprodujeron importantes transforma-ciones estructurales. El canje de acti-vos pblicos por papeles de la deudafue una de las primeras medidasadoptadas por tal gobierno. En 1993se puso en marcha el denominadoPlan Brady, el cual representara enopinin de los funcionarios entoncesgobernantes la solucin definitiva alproblema de la deuda5. Lejos de ello,el Plan Brady represent el inicio deuna nueva etapa de endeudamiento,situacin que comenzar a evidenciarseales de agotamiento en el ao2000, agudizndose hacia fines delao 2001, cuando la crisis se profun-diz an ms, se declar el default dela deuda pblica con los acreedoresprivados y se opt por abandonar elrgimen de convertibilidad a partir deuna fenomenal devaluacin de la mo-neda domstica.

La actual crisis de la deuda (la terce-ra en dos dcadas) se desat en elmarco de fuertes pujas en el escena-rio local e internacional. Por una par-te, estuvo signada por la tensin entredevaluadores y dolarizadores, en

3 Recin en abril de 1990 se restableceran los pagos de la deuda, aunque de manera parcial, arazn de 40 millones de dlares mensuales, cifra que se increment levemente a partir de 1991y hasta el restablecimiento pleno de los pagos, tras la firma del Acuerdo Brady (Echegaray,1990; y Machinea y Sommer, 1990).

4 Entre las sucesivas negociaciones fallidas se formularon diversas instancias tendientes a rene-gociar los pasivos externos, entre las que se encontraron las propuestas del denominado PlanBaker y la capitalizacin de deudas (Bouzas y Keifman, 1990; y Machinea y Sommer, 1990).

5 En 1993, Domingo Cavallo afirmaba que la deuda pblica ser insignificante hacia fin de siglo,mientras que en agosto de ese mismo ao, el entonces Secretario del Tesoro de EUA y mentorde la reestructuracin de la deuda latinoamericana, Nicholas Brady, sostena en su conferenciaen la Asociacin de Bancos de la Argentina que: ...en ninguna otra parte el progreso ha sido tandrstico como en la Argentina, donde el resultado de las reformas econmicas ha excedido lasprevisiones ms optimistas. En efecto, los dficits fiscales se convirtieron en excedentes, la in-flacin cay de cuatro dgitos a uno, la inversin aument y miles de millones de dlares de ca-pital privado llegaron al pas... El panorama econmico de este pas ha sido transformado y unfuturo prspero ilumina el horizonte. Al respecto vase Kulfas y Schorr (2003).

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un escenario donde el conflicto en tor-no de la salida de la convertibilidadestuvo planteada desde 1998 (Ba-sualdo, 2001). Por otra parte, se pro-dujeron algunos cambios en el nivelinternacional. En particular, la asun-cin de George W. Bush en el gobier-no estadounidense y la paulatina con-formacin de un contexto de opininadverso hacia el accionar del FMI, ge-neraron importantes modificacionesen la apreciacin del caso argentino yen las perspectivas sobre la reestruc-turacin de la deuda.

Al igual que en las anteriores crisis,el default y la situacin recesiva fue-ron precedidas por una significativafuga de capitales locales, finalizandola convertibilidad con una cifra supe-rior a los 115.000 millones de dlarespor dicho concepto.

II. Factores determinantesdel crecimiento de la deuda externa en la ltimadcada

El nuevo ciclo de endeudamiento

En los ltimos once aos, el proble-ma de la deuda exhibi una trayecto-ria circular. En 1990 la Argentina anse encontraba en cesacin de pagos,con un nuevo programa econmico ya la espera de una renegociacinefectiva. A fines de 2001 se asista auna nueva cesacin (parcial) de pa-gos, profundos cambios en el rgimen

econmico y el inicio de una nuevaetapa de arduas negociaciones con elFMI. Qu sucedi en el camino?

A principios de los noventa se plan-teaba que la solucin definitiva al pro-blema de la deuda llegara de la manode reformas estructurales de corteneoliberal (privatizaciones, shock deestabilizacin, desregulacin, apertu-ra de la economa y liberalizacin delos flujos financieros) sumado a unaefectiva renegociacin de acuerdocon las pautas del denominado PlanBrady.

El primer paso en la materia fue elinicio del proceso de privatizaciones,para lo cual se habilit el pago de par-te del paquete accionario de algunasempresas estatales con ttulos de ladeuda externa argentina. Tales fueronlos casos de, fundamentalmente, lasprimeras dos grandes privatizacionesconcretadas: la empresa de aerona-vegacin Aerolneas Argentinas y latelefnica Empresa Nacional de Te-lecomunicaciones (ENTel)6. Estamodalidad permiti a los acreedoresvalorizar los devaluados ttulos de ladeuda argentina, los cuales estabanregistrados en los balances a valoresque oscilaban entre un 15% y un 20%del valor nominal.

Este proceso de canje de activos f-sicos por ttulos de la deuda externafue el primer paso hacia la denomina-da solucin del problema del endeu-damiento por cuanto permiti comen-zar a reducir el monto total de la deu-da y, al mismo tiempo, generar sea-

6 El monto total de ttulos rescatados a travs de los programas de privatizaciones ascendi aaproximadamente 15 mil millones de dlares, siendo las operaciones que mayor capitalizacinaportaron las de ENTel y Aerolneas Argentinas en 1990, las empresas del rea de defensa en1991, y SEGBA y Gas del Estado en 1992. De esos ttulos rescatados, 5.028 millones de dla-res (un tercio del total) fue aportado por la privatizacin de la empresa telefnica, los cuales va-luados a la cotizacin del mercado de entonces (15%) equivalan a una inversin de 754 millo-nes de dlares. Al respecto, vase Dal Din y Lpez Isnardi (1998); y Abeles, Forcinito y Schorr(2001).

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les claras hacia los mercados inter-nacionales acerca del rumbo de la po-ltica econmica adoptada.

Posteriormente, en diciembre de1992 concluyeron las negociacionesdel denominado Acuerdo Brady, me-diante el cual se realizara el canje delos viejos prstamos otorgados porbancos comerciales por nuevos bo-nos Brady a 30 aos, para lo cual seaplicaran quitas en el capital y reduc-ciones en las tasas de inters7.

Este canje de deuda implicaba ato-mizar y sumergir en el anonimato aluniverso de acreedores, por cuantoya no se trataba de deudas contradascon grandes bancos comerciales (co-mo haba acontecido durante el dece-nio de los ochenta) sino con tenedo-res de bonos que podan ser negocia-dos en diversos mercados, tanto porinversores locales como del extranje-

ro.En resumen, al precio de sacrificar

empresas pblicas a valores que, co-mo se demostr en diversos trabajos,resultaron significativamente subva-luados8, y de efectivizar un canje, laArgentina acceda a la posibilidad dereducir su endeudamiento neto en al-go menos del 50 por ciento9.

El crecimiento de la deudaen los aos noventa

Como se puede apreciar en el cua-dro N 1, durante el perodo 1990-1993 la deuda tiende a ubicarse envalores prximos a los 60.000 millo-nes de dlares. Entre 1990 y 1992 ellose debe al canje de deuda por empre-sas privatizadas. El saldo del ao1993 refleja el canje concretado a tra-vs del Acuerdo Brady, en tanto se re-

7 El canje incluy deudas por un total de 21.000 millones de dlares, a los cuales se adicionaronpoco ms de 8.300 millones de dlares en concepto de intereses impagos. Asimismo, el plan in-clua el financiamiento para la adquisicin de un bono de la reserva federal estadounidense de-nominado de cupn cero, el cual madurara en paralelo a los bonos Brady. Esta colateraliza-cin de la deuda implicaba un reaseguro para el pago, por cuanto el valor del bono de la reser-va federal sera, al momento del vencimiento de los ttulos Brady, idntico a los de estos ltimos.En otras palabras, se estaba generando un mecanismo de pago en buena medida garantizado,hecho que incrementaba el valor de los bonos Brady en el mercado secundario.

8 A modo de ejemplo, Abeles, Forcinito y Schorr (2001) muestran, para el sector telefnico, quecuatro grupos econmicos locales y un banco de inversin internacional invirtieron 297 millonesde dlares para la compra de acciones de las sociedades controlantes de las dos empresas te-lefnicas y, poco tiempo despus, al momento de enajenar dichas acciones, obtuvieron 1.370 mi-llones de dlares, es decir 4,6 veces el capital invertido. Esta extraordinaria rentabilidad estaraevidenciando la subvaluacin de la empresa al momento de su privatizacin. Para un completoanlisis del tema en cuestin vase Basualdo et al (2002).

9 En la mayora de los estudios sobre el endeudamiento se utiliza el concepto de deuda bruta, elcual refiere exclusivamente a los pasivos externos del sector pblico sin considerar los activosexternos del mismo (reservas, garantas, etc.). El acuerdo Brady, al incluir la emisin de bonoscolateralizados, hizo que el concepto de deuda neta (es decir, la deuda bruta menos los activosexternos del sector pblico como, fundamentalmente, las garantas) asumiera cierta relevanciapara el anlisis. En efecto, dado que el pago de una parte sustancial de la deuda externa se en-contraba garantizado por el bono cupn cero del Tesoro de EUA, era posible concluir que la deu-da se haba reducido sustancialmente en trminos netos. Sin embargo, las posteriores emisionesno incluyeron esa colateralizacin y, simultneamente, se produjeron diversos canjes de bonosBrady por otros ttulos sin garanta con el objetivo de, precisamente, liberar las garantas para ob-tener mayor liquidez. Dicha operatoria represent un excelente negocio financiero en el corto pla-zo (de hecho fue elogiada en diversos informes elaborados por consultoras de la city porteapor ejemplo, vase Melconin y Santngelo, 1996), pero colabor con el progresivo deteriorode los indicadores de solvencia del pas.

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duce sustancialmente la deuda conbancos comerciales (de 30.265 a1.180 millones de dlares) mientrasque crece la deuda en ttulos pblicos(de 11.292 a 41.926 millones de dla-res).

Ahora bien, fueron realmente lasprivatizaciones y el Plan Brady la so-lucin definitiva al problema de la deu-da, tal como lo expresaran las autori-dades econmicas en ese momento?La evidencia emprica indica lo con-trario. A partir de 1993 no slo no sereduce el peso de la deuda en el con-junto de la economa nacional sinoque se produce una nueva etapa deendeudamiento explosivo, slo com-parable con la registrada durante laltima dictadura militar. Mientras ladeuda creci un 10,7% entre 1990 y1993 (a un promedio del 3,4% anual

acumulativo), entre 1993 y 2001 lo hi-zo un 126,6%, a una tasa media anualdel 10,8 por ciento.

De las consideraciones previas sur-ge el interrogante acerca de los facto-res que incidieron en el crecimientode la deuda externa argentina duran-te los aos noventa. Resulta entoncespertinente preguntarse si fueron lasprivatizaciones y el Plan Brady unaoportunidad indita que las autorida-des econmicas desperdiciaron porineficiencia o miopa. Independiente-mente de las consideraciones que pu-dieran realizarse sobre la capacidad yla intencionalidad de gobernantes yfuncionarios, cabe incorporar una se-rie de apreciaciones acerca del fun-cionamiento de la economa argentinaa partir del rgimen de convertibilidady sus implicancias sobre el esquema

Cuadro N 1. Evolucin del stock de la deuda pblica bruta de la Argentina,1990-2001 (millones de dlares a fines de cada perodo)

1990 1991 1992 1993 1994 1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001Ttulos pblicos 8.406 7.378 11.292 41.926 47.421 58.341 68.841 74.054 78.212 85.804 93.079 97.315Organismosinternac. 8.222 7.962 7.104 10.501 11.894 15.384 16.367 16.790 19.122 20.311 21.764 32.362Deuda bilateral 8.159 8.816 9.001 9.559 10.731 11.614 10.162 8.104 7.455 5.918 4.561 4.477Bancacomercial 30.944 32.874 30.265 1.180 1.567 1.816 1.452 1.423 3.646 5.029 2.461 2.015

Deuda de corto plazo 0 0 0 0 0 0 0 0 3.295 4.174 5.108 6.746Otros acreedores 1.851 1.811 1.083 580 587 617 283 731 628 641 1.045 1.537TOTAL 57.582 58.841 58.745 63.746 72.200 87.772 97.105 101.101 112.358 121.877 128.018 144.453

Nota: el stock de deuda en ttulos pblicos a fines de 2001 incluye el canjeconcretado en noviembre de dicho ao de bonos por prstamos garantiza-dos.Fuente: elaboracin propia sobre datos de la Secretara de Hacienda y delBCRA.

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de equilibrios macroeconmicos.Endeudamiento y

desequilibrio externoEn marzo de 1991 se sancion la ley

de Convertibilidad (23.928). Lejos detratarse de un mero instrumento deestabilizacin monetaria y cambiaria,la convertibilidad, al articularse con laimplementacin de un sumamenteabarcativo programa de reformas es-tructurales (asentado sobre una libe-ralizacin financiera y comercial, ladesregulacin de una amplia gama deactividades econmicas y la privatiza-cin de empresas pblicas), asumitodas las caractersticas de un rgi-men econmico10. La creciente nece-sidad de divisas para financiar el cir-culante y las reservas se hizo extensi-va al funcionamiento de la economaen su conjunto. La economa argenti-na necesitara generar un crecientesupervit de cuenta corriente para po-der financiar la acumulacin de reser-vas y, por esa va, garantizar el soste-nimiento del esquema convertible.Pero como, simultneamente, el atra-so cambiario y la apertura de la eco-

noma generaban un sesgo adversohacia la produccin de bienes transa-bles generando una creciente de-manda de importaciones, la balanzacomercial comenz a presentar dfi-cits estructurales, los cuales slo serevirtieron en etapas recesivas talescomo la crisis del Tequila y la de losaos 2000/2001, cuando las importa-ciones se contrajeron en forma consi-derable.

En otras palabras, ante los dficitsde cuenta corriente, la nica forma deasegurar un supervit en la balanzade pagos era a travs de ingentes in-gresos de capitales. Parte de ellosfueron aportados por inversiones di-rectas, pero los mismos no resultaronsuficientes, de resultas de lo cual co-menz a expandirse el endeudamien-to, tanto pblico como privado.

Esta situacin comenz a agravarsea mediados de la dcada, cuando seinici una nueva etapa de fuga de ca-pitales locales hacia el exterior, con-trariamente a las expectativas oficia-les que proyectaban una continua re-patriacin de capitales11, la cual se

10 En palabras de Vitelli (2001): la convertibilidad de la moneda como modelo econmico superala simple idea del mantenimiento legal de la paridad cambiaria en una relacin de un peso undlar estadounidense. Tambin supera la relacin fija, que exige la ley, entre la cantidad de di-nero local y la masa de divisas externas. Constituye, en realidad, un instrumento absolutamen-te abarcativo que requiere de otros para operar. Adems de determinar los niveles de monedaque llevan a la estabilidad cambiaria, la convertibilidad minimiza simultneamente el control lo-cal sobre la cantidad de dinero existente en la economa, provoca que el nivel de actividad inter-na dependa del quantum monetario, impone un alto nivel de apertura comercial y financiera dela economa, motiva un continuo endeudamiento externo, determina que el control de la inflacininterna induzca la desindustrializacin y se vincula con elevados niveles de desempleo de lafuerza de trabajo.

11 Tales eran las previsiones de las autoridades econmicas. Como sostiene el documento oficialArgentina en crecimiento 1995-1999. Tomo I. Proyecciones macroeconmicas: A partir de1991 se genera un movimiento de repatriacin de los activos externos (bsicamente depsitosen el exterior), que result muy importante en el perodo 1991-1993. En las proyecciones se pre-sume que a partir de 1996 se reproduce la repatriacin de capitales, aunque a un ritmo inferiordada la mayor proporcin de ahorro nacional en el financiamiento de la inversin y el crecimien-to. Dichas previsiones eran compartidas por sectores del establishment internacional, tal comolo muestran las expresiones del ex Secretario del Tesoro de EUA e idelogo de la refinanciacinde la deuda latinoamericana, Nicholas Brady, quien en la conferencia en la Asociacin de Ban-cos Argentinos celebrada en Buenos Aires en agosto de 1993 expres: Todos sabamos que

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agot rpidamente tras la cuasi finali-zacin del proceso de privatizaciones.La informacin disponible indica queentre 1990 y 1992 se verifica una es-tabilizacin en el endeudamiento ex-terno (ver el cuadro N 1), al tiempoque se constata la repatriacin de unaparte del capital local fugado en la d-cada anterior. El primer fenmeno serelaciona con que, como fue seala-do, en la primera etapa de las privati-zaciones se le dio prioridad a la capi-talizacin de bonos de la deuda exter-na (lo que le permiti al Estado argen-tino reducir parte de sus pasivos conel exterior), mientras que el segundose vincula con el hecho de que mu-chos grupos econmicos repatriaronuna parte importante de los recursosque haban fugado en los aos ochen-ta con la finalidad de participar activa-mente en el negocio de las privatiza-ciones. Posteriormente, cuando co-mienza a declinar el proceso privatiza-dor (hacia 1993 ya se haba transferi-do al sector privado prcticamente latotalidad de las principales empresasde propiedad estatal), recrudece elendeudamiento externo y, sobre todo,con inusitada intensidad, la salida decapitales locales al exterior motoriza-da, nuevamente, por los principalesconglomerados empresarios que ac-tan en el pas (los que, en este pero-do, se desprendieron de una parteconsiderable de sus tenencias accio-narias en las empresas privatizadasrealizando cuantiosas ganancias pa-trimoniales que, en buena medida,fueron remitidas al exterior). Tanto

es as que, a pesar de sus disminucio-nes de los primeros aos, ambas va-riables alcanzaron un registro rcorddurante el decenio pasado, superioresen dlares constantes a los valoresque se registraron durante la ltimadictadura militar. De tal magnitud fuedicho proceso que hacia fines de ladcada de los noventa la relacindeuda externa/fuga de capitales eraaproximadamente de 1 a 1 (en otrostrminos, por cada dlar que ingres ala economa argentina va endeuda-miento externo, el capital concentradointerno fug al exterior una cifra prc-ticamente equivalente).

De este modo, y tal como muestrandiversos trabajos12, el sector privadocomenz a registrar un saldo negativode balanza de pagos. En otras pala-bras, el sector privado comenz a serdeficitario en divisas y fue el sectorpblico, a travs de su endeudamien-to, el que cerr dicha brecha. El com-portamiento de sectores econmicoslocales (fundamentalmente de gran-des grupos econmicos locales y sec-tores del capital transnacional) resultentonces contradictorio con las posibi-lidades de supervivencia de la conver-tibilidad13.

En el cuadro N 2 es posible apre-ciar esta situacin a partir de una de-sagregacin de la balanza de pagos.Como se puede observar, la balanzaen cuenta corriente fue siempre defici-taria, siendo compensada con un sal-do positivo en la cuenta de capital y fi-nanciera. En el perodo comprendido

haba una cantidad de dinero latinoamericano que estaba invertido en el exterior. Esto es lo quese llamaba capital fugitivo. En la Argentina, por ejemplo, era casi equivalente al total de la deu-da externa. Nosotros nos formulamos la siguiente pregunta: con un ambiente adecuado no po-dremos lograr el retorno de ese capital fugitivo? Acaso los ciudadanos de la Argentina no pre-feriran invertir en su casa si pudieran hacerlo razonablemente?.

12 Basualdo (2000); Damill (2000); Damill y Kampel (1999); y Kulfas (2001).13 La evidencia emprica indica que los grupos econmicos locales y algunos conglomerados ex-

tranjeros con actividad en el pas tendieron a liquidar activos fijos y a posicionarse fuertementeen capital lquido y en empresas exportadoras (Basualdo, 2000; y Dal Din, 2000).

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entre 1992 y 1994, el sector privadocontribuy gracias a ingentes ingre-sos de capitales provenientes, en losustantivo, de la concrecin del pro-grama privatizador, que superaron los8.500 millones de dlares anuales auna acumulacin de reservas por casi2.000 millones de dlares anuales.Pero hacia mediados de la dcada es-ta situacin se revirti: a pesar delcrecimiento de la inversin directa, elsector privado sigui teniendo un sal-do de casi 2.000 millones de dlaresanuales, slo que en esta ocasin elsaldo tena signo negativo, siendo en-tonces el supervit generado por elendeudamiento pblico el que posibi-

lit ms que compensar el menciona-do dficit privado. Finalmente, duran-te los ltimos dos aos de la converti-bilidad el sector privado registr saldonegativo en la cuenta corriente y en lacuenta capital, registrando un dficitanual de poco menos de 7.000 millo-nes de dlares.

Para el sector pblico no habaentonces alternativa: o se endeu-daba en moneda extranjera o liqui-daba parte de sus reservas para se-guir haciendo frente a la demandadel sector privado. Esta ltima op-cin obviamente no era viable sinalterar el rgimen de convertibili-dad.

Cuadro N 2. Desagregacin de los saldos de la balanza de pagos, 1992-2001 (promedios anuales en millones de dlares)

1992-94 1995-99 2000-01 TOTAL 92-01Cuenta corriente -8.908 -10.654 -6.854 -9.370

Sector privado -6.650 -6.818 -1.448 -5.694Balanza comercial -2.633 -380 5.033 27Servicios financieros -913 -2.515 -2.411 -2.013Servicios reales y otros -3.104 -3.924 -4.070 -3.707

Sector pblico -2.258 -3.836 -5.406 -3.677Servicios financieros -2.141 -3.728 -5.322 -3.571Servicios reales y otros -117 -108 -84 -106

Cuenta de capital y financiera 11.842 13.711 2.761 10.960Sector privado 8.595 4.902 -5.309 3.968

Inversin extranjera directa 4.783 10.602 7.428 8.221Inversin de cartera y otros

operaciones 4.097 -548 -5.814 -208Fuga de capitales -3.772 -9.935 -6.170 -7.333Endeudamiento externo 3.487 4.783 -753 3.287

Sector pblico 3.247 8.809 8.071 6.993Endeudamiento externo 3.247 8.809 8.071 6.993

Resultado de la balanza de pagos 2.934 3.056 -4.093 1.590Sector privado 1.945 -1.916 -6.758 -1.726Sector pblico 989 4.973 2.665 3.316

FUENTE: elaboracin propia sobre la balanza de pagos.

31Deuda externa

Naturalmente, esta situacin afectel funcionamiento de la economa ensu conjunto y revela el principal dficitestructural de la convertibilidad. Ensntesis, el endeudamiento externodel sector pblico fue el factor quepermiti compensar el desequilibrioexterno privado durante los aos de laconvertibilidad o, ms especficamen-te, un esquema de acumulacin y re-produccin ampliada del capital porparte de la elite empresaria local es-trechamente ligado con la valoriza-cin e internacionalizacin financiera.En otras palabras, dichos ingresos decapitales fueron el combustible quepermiti que la convertibilidad sobre-viviera durante ms de 10 aos. Unavez cerrada la afluencia de financia-miento externo, dicho rgimen mone-tario se derrumb.

Endeudamiento y dficit fiscal

En el marco reseado, el dficit fis-cal asumi un papel decisivo para cu-brir el desequilibrio externo. En tantoel sector pblico posea la mayor par-te de sus gastos en moneda local y seendeudaba en moneda extranjera, di-cho financiamiento permiti inyectarlas divisas que el funcionamiento dela economa le demandaba. La evi-dencia emprica indica entonces que,aun en un escenario de equilibriofiscal, el Estado hubiese debido re-currir al endeudamiento para afron-tar la demanda de divisas del sec-tor privado y garantizar el sosteni-miento de la paridad cambiaria, talcomo lo estableca la ley de Converti-bilidad.

Sin embargo, no resulta trivial recor-dar que al momento del AcuerdoBrady el Estado argentino, tras haber-se desprendido de algunas de susprincipales empresas, posea un im-

portante supervit fiscal. Dicha situa-cin comenz a revertirse en 1994,hecho que se vincula directamentecon la privatizacin del sistema previ-sional, que gener una considerablemerma en la recaudacin.

Como se puede visualizar en el gr-fico N 1, si bien el gasto pblico ex-periment cierto crecimiento durantela convertibilidad, dicho incrementoacompa el alza del PIB, es decir, nocreci sustancialmente por encima dela economa en su conjunto. Ms an,analizando los componentes del gas-to consolidado (administracin pblicanacional, provincias y municipios) esposible apreciar que el gasto destina-do al funcionamiento del Estado semantuvo relativamente constante (en-tre 1993 y 2001 pas del 6,2% al6,4% del PIB) mientras que el gastopblico social creci muy levemente(del 20,3% en 1993 al 21,8% en2001).

Las excepciones a la tendencia ge-neral han sido los servicios econmi-cos (cayeron del 3,4% al 1,8% delPIB) y los intereses de la deuda, quecrecieron del 1,8% al 5,3% del PIB en-tre 1993 y 2001 (es decir, incrementa-ron su incidencia relativa en el conjun-to de la economa domstica en msde un 194%). En otras palabras, setrata de un Estado que mantuvo re-lativamente estable su gasto enfuncionamiento y servicios socia-les al tiempo que redujo drstica-mente sus polticas activas en ser-vicios econmicos y elev notable-mente su carga de intereses.

La evidencia emprica indica enton-ces la existencia de un fuerte dficitoriginado en una considerable resig-nacin de ingresos generada funda-mentalmente por la reforma previsio-nal del ao 1994. Un trabajo del Minis-terio de Economa (2001) reconoce

32 realidad econmica 198

que desde 1995, los fondos transferi-dos a las AFJP explicaron en prome-dio un 73% del dficit del sector pbli-co... la acumulacin de activos de lasAFJP no es otra cosa que la contraca-ra del aumento del stock de deuda ori-ginado en la reforma. El resultado dela privatizacin del sistema previsio-nal ha sido, en buena medida, la pr-dida de ingresos para el Estado, elcual debi endeudarse recurriendo,entre otros, a las propias AFJP pa-gando, a cambio de ello, tasas de in-ters que, al decir del ltimo ministrode Economa de la administracin Dela Ra, Domingo Cavallo, se ubicabanen niveles ruinosos. Ello se potencidebido a la reduccin de las cargaspatronales. Un estudio sobre el temarevela que el monto total que el Esta-do perdi como resultado de la refor-ma previsional ascendi a 62.055 mi-llones de pesos o dlares, de los cua-les 27.845 millones de pesos/dlarescorresponde a los recursos que re-

caudaron las AFJP, 28.886 millonesde pesos/dlares comprendieron re-cursos no percibidos como resultadode reducciones en las tasas a las con-tribuciones patronales mientras queotros 5.324 millones de pesos/dlarescorresponden a intereses devenga-dos por los prstamos recibidos (Are-lovich, 2002). Se trata entonces defondos que fueron transferidos al sec-tor privado que contribuyeron a gene-rar un dficit estructural en las cuen-tas fiscales.

Durante los aos noventa qued en-tonces en evidencia que existen as-pectos vinculados con el funciona-miento de la economa (en especial,de las fracciones empresarias lderes)que generaron un significativo dese-quilibrio externo. En dicho contexto,es indudable que cualquier futura so-lucin del tema de la deuda deber re-visar estos aspectos inherentes al de-senvolvimiento macroeconmico demanera de desarticular los factores de

Grfico N 1. Evolucin de los componentes del gasto pblico, 1993-2001en porcentaje del PIB

Fuente: elaboracin propia sobre datos del ministerio de Economa

(en porcentaje del PBI)

6,2 6,3 6,3 5,9 5,7 6,06,8 6,3 6,4

20,3 21,0 21,2 20,1 19,8 20,021,6 21,3 21,8

3,4 2,8 2,8 2,4 2,2 2,4 2,2 1,9 1,81,8 2,2 2,22,7 2,7 3,6

4,35,3

1,80

5

10

15

20

25

1993 1994 1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001Funcionamiento del Estado Gasto Pblico SocialServicios Econmicos Servicios de la Deuda Pblica

33Deuda externa

desequilibrio y, por esa va, evitar queuna nueva reestructuracin de la deu-da desemboque en un nuevo fracaso.

III. Caractersticas del contexto socio-poltico einstitucional para una po-sible reestructuracin dela deuda externa argentina

Principales crticas al papelde los organismos multila-terales de crdito en la resolucin de las crisis financieras

La ola de crisis financieras que seinicia hacia fines de la dcada de losnoventa trajo aparejado un fuerte de-bate con respecto al papel que juga-ron los organismos de crdito interna-cionales (en especial, el FMI) en laresolucin de las mismas, y al rolque, en adelante, deberan desempe-ar en dicha materia. La actual crisisde la deuda externa argentina intensi-fic esta discusin poltico-acadmi-ca; de all que cobre particular intersanalizar con cierto detenimiento losprincipales argumentos esgrimidostanto desde la heterodoxia como des-de la ortodoxia del pensamiento.

Ms all de las diferencias que pue-dan presentar, y amparados en lasevidencias empricas, los crticos he-terodoxos coinciden en que las medi-das que los organismos multilateralesen general, y el FMI en particular, sue-len proponer para resolver las crisis(ajuste fiscal, devaluacin de las mo-nedas domsticas, incremento en lastasas de inters, liberalizacin comer-cial y de la cuenta capital, desregula-cin financiera, etc.), ms que contri-buir a su resolucin, juegan un papelcentral en su profundizacin.

Por lo general, estas propuestas deresolucin de las crisis (las mismaspara todos los pases, con indepen-dencia de las especificidades nacio-nales) apuntan a lograr, a un mismotiempo, una cada en el nivel de acti-vidad interna, una mejor posicin ex-portadora del pas (asociada tantocon el incremento del tipo de cambiocomo con la generacin de importan-tes saldos exportables derivada de lapropia recesin), un supervit en lasarcas fiscales y en la cuenta corrientede la balanza de pagos y, de resultasde todo ello, un importante stock dedivisas para hacer frente al pago delos intereses de la deuda externa. Se-gn afirman sus defensores, la aplica-cin de estos planes sustentablesderivar necesariamente en un crcu-lo virtuoso de reestablecimiento de lavinculacin del pas con el mundo, in-greso de capitales, descenso en la ta-sa de inters domstica y consiguien-te reactivacin econmica.

Por su parte, en los ltimos aos Sti-glitz (2002) ha venido criticando fuer-temente al FMI por la forma en que in-tervino en las crisis de algunos pasesdel sudeste asitico y de la Argentina.A juicio de este autor, estas econo-mas entraron en crisis, en buena me-dida, como resultado de haber imple-mentado las recomendaciones ysugerencias de los tcnicos del FMI,al tiempo que la forma en que se sa-li de las mismas (en la generalidadde los casos, con enormes costoseconmicos, polticos y sociales) haestado determinada por la insistencia,por parte de los equipos al frente delMinisterio de Economa de cada pas,en la aplicacin del recetario fondo-monetarista. De all que no resultecasual que las dos experiencias na-cionales que ms utiliza Stiglitz paracriticar al FMI sean la de Indonesia y

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la de la Argentina14. Asimismo, comola mayora de los crticos heterodo-xos del FMI, destaca que los pasesdel sudeste de Asia que ms rpida-mente lograron salir de la crisis fueronaquellos que aplicaron medidasopuestas a las recomendadas por di-cho organismo (de all que no sea ca-sual que se cite el caso de Malasia,que, en buena medida como productode haber establecido controles a losmovimientos de divisas y de capitales,logr proteger con bastante xito sumoneda y su sistema financiero).

Sobre la base de estas constatacio-nes, Stiglitz reclama por un urgente yradical cambio en la orientacin delFMI, con la finalidad de que retomeuna de las principales funciones paralas que fue creado a mediados de losaos cuarenta: proveer de liquidez aaquellos pases que necesitaban fi-nanciar polticas fiscales de carcterexpansionista para superar situacio-nes de recesin econmica. Ello de-ber ir necesariamente acompaadopor un abandono, por parte de los pa-ses muy endeudados (como la Argen-tina), del recetario fondomonetaristacomo criterio rector prcticamenteexcluyente de sus polticas econmi-cas.

Desde el campo del pensamientoheterodoxo, las crticas al FMI no slogiran alrededor de sus errores dediagnstico con respecto a la natura-leza de las crisis financieras acaeci-

das en los ltimos tiempos y, en esemarco, a la forma de resolucin delas stas, sino tambin a las condi-cionalidades que el organismo sueleimponer a los pases en crisis a losque presta ayuda financiera.

En esta lnea se inscriben, a simplettulo ilustrativo, los recientes cuestio-namientos formulados desde la CEPAL y la UNCTAD, ambos organis-mos pertenecientes a las NacionesUnidas. La primera de las institucio-nes mencionadas critica el hecho deque los prstamos del organismo mul-tilateral se suelen otorgar a cambio deuna fuerte injerencia en el armado yen la implementacin de las polticaspblicas de los pases en desarrollo,que no siempre casi nunca permi-ten morigerar las debilidades estruc-turales caractersticas de estas eco-nomas; o que la cooperacin del FMIllega, en numerosas ocasiones, cuan-do los desequilibrios de la balanza depagos (derivados, en muchos casos,de la aplicacin de medidas inspira-das en el pensamiento ortodoxo de-fendido e impulsado por los organis-mos internacionales de financiamien-to) ya son ms que ostensibles y demuy difcil resolucin15.

Por su parte, las crticas de la UNCTAD son, bsicamente, cuatro.La primera se vincula con que, dadoque los organismos multilaterales decrdito en general, y el FMI en particu-lar, no cuentan con fondos suficien-

14 La crisis argentina actual presenta notables similitudes con la de Indonesia, no slo porque enambos pases el FMI ha tenido una marcada injerencia en la definicin de las polticas econmi-cas, sino tambin, y fundamentalmente, por los efectos derivados de su implementacin (cadadel salario, aumento de la pobreza y la desocupacin, profundizacin de la recesin, crisis delsistema financiero, inestabilidad poltico-institucional, etc.).

15 Sobre la base de estas crticas, la CEPAL realiza una defensa de la propiedad, por parte delos pases emergentes, del diseo y la implementacin de las polticas econmicas (sobre to-do, de las que se vinculan con el manejo de la cuenta capital del balance de pagos y con el r-gimen cambiario). Para un tratamiento detenido de estas cuestiones, consultar Ocampo (1999ay 1999b).

35Deuda externa

tes, el otorgamiento sus modalida-des y exigencias de lneas de finan-ciamiento para los pases en crisis seencuentra muy influido por la aproba-cin de los pases-miembro (entre loscuales existe, en correspondenciacon las relaciones de fuerza vigentesen el nivel internacional, una sobrerre-presentacin de los pases centralesen especial, de EUA). La segundaobjecin, estrechamente ligada con laanterior, se relaciona con que, por logeneral, la concesin de un prstamose da a cambio de una fuerte intromi-sin en las polticas internas. La terce-ra crtica pasa por el hecho de que sesuele exigir la instrumentacin de me-didas que, en no pocas ocasiones,contribuyen a agudizar la crisis quesupuestamente vinieron a resolver.Finalmente, el cuarto cuestionamientose centra sobre la constatacin deque, en la generalidad de los casos,los prstamos estn ms asociadoscon garantizar el salvataje de losacreedores que permitir que los pa-ses endeudados puedan hacer frentea la crisis en la que se hallan inmer-sos16.

La crtica ortodoxa a la ortodoxiaprevaleciente en los organismos mul-tilaterales de crdito (fundamental-mente, en el FMI) se encuentra direc-tamente relacionada con la llegada algobierno de EUA de un representantedel Partido Republicano. Al respecto,cabe destacar que con la administra-cin Bush no slo accede al control deciertas ramificaciones claves del apa-rato estatal norteamericano una frac-cin de los sectores dominantes deese pas (la gran burguesa industrial)diferente de la que haba sido la basesocial de sustento de la gestin dem-crata precedente, sino que tambin,

en gran medida como resultado deello, se establece una nueva orienta-cin en lo que respecta al tratamientode los pases muy endeudados porparte del gobierno estadounidense, altiempo que se inicia un proceso ten-diente a redefinir sustancialmente lasfunciones y las atribuciones de los or-ganismos internacionales de financia-miento. En el marco de la prevalenciade un discurso anti-especulativo, elparadigma republicano propugna re-ducir lo ms posible los rescates inter-nacionales a pases con fuertes pro-blemas de endeudamiento (tal comohaba acontecido de manera recu-rrente durante la administracin Clin-ton), y condicionar la liberacin de l-neas de crdito a la aplicacin concre-ta de medidas sustentables (a dife-rencia de lo acaecido durante buenaparte de los aos noventa, cuando losprstamos se otorgaron a cambio dela firma de memoranda de entendi-miento en materia de poltica econ-mica que posteriormente, en numero-sas ocasiones, no se cumplieron).

En ese contexto se sita la propues-ta de, por ejemplo, Lerrick y Meltzer(2001), quienes impulsan el surgi-miento de un nuevo paradigma defuncionamiento para los organismosmultilaterales (en especial, para elFMI). A juicio de estos autores, el FMItiene que modificar de manera radicalel patrn de intervencin que lo carac-teriz durante casi toda la dcada delos noventa, dejando de acudir al res-cate de los pases que atraviesan porcrisis de endeudamiento y, por esava, de los acreedores irresponsa-bles. El argumento, tambin esgrimi-do por el Tesoro de EUA (en especial,en la figura de su ex Secretario, PaulONeill), es estilizadamente el siguien-

16 Las posturas de la UNCTAD en relacin con las temticas mencionadas se pueden consultar,entre otros, en Akyz (1995); Khor (2000); Raghavan (2001 y 2002); y UNCTAD (2001).

36 realidad econmica 198

te: si los acreedores prestaron a tasasde inters sumamente elevadas, de-ben estar preparados para afrontarlos riesgos que toda operacin de es-tas caractersticas suele traer apare-jados. En ese marco, el FMI en parti-cular, y las instituciones multilateralesde financiamiento en general, debendejar de actuar como garantes del ca-pital especulativo para las economasemergentes (incrementando, por esava, el denominado riesgo moraltanto el de los pases prestatarioscomo el de sus acreedores) paraconvertirse en un verdadero presta-mista de ltima instancia.

Otra de las crticas ortodoxas al pa-pel de los organismos internacionalesde crdito en la resolucin de las cri-sis financieras de los ltimos aos esaquella que proviene del Cato Institu-te (el think tank de la derecha ultra-conservadora norteamericana)17. Paraestos autores, el principal cuestiona-miento que se le puede realizar al FMIno pasa tanto por el hecho de que consus salvatajes a economas muy en-deudadas tendi a eliminar el riesgode los acreedores, sino, fundamental-mente, por continuar concediendoprstamos a pases, como la Argenti-na, que se niegan a aplicar las refor-mas estructurales necesarias parael crecimiento (disciplina fiscal, fuertereduccin de impuestos y del gastopblico, mayor desregulacin de losmercados, creciente liberalizacin co-mercial y financiera, concrecin de lasprivatizaciones pendientes, profundi-zacin de la flexibilizacin laboral y,por ltimo, dolarizacin absoluta de laeconoma).

En sntesis, las consideraciones an-tecedentes indican que en el ltimo

tiempo, en consonancia con las crisisfinancieras que atravesaron numero-sos pases emergentes, se ha idogenerando en el mbito internacionalun importante y creciente cuestio-namiento al desenvolvimiento queinstituciones como el FMI han tenidoen los recientes episodios de crisis fi-nancieras en diversos pases emer-gentes. Sin duda, ello reviste particu-lar trascendencia para un pas comola Argentina, en el que se ha dado laparadoja de que en un contexto ca-racterizado por la formulacin de dife-rentes crticas al FMI tanto desde laortodoxia como desde la heterodo-xia, se ha ido profundizando el ali-neamiento interno con las recomen-daciones de poltica de dicho orga-nismo (incluso cuando prcticamentela totalidad de tales sugerencias sehaba revelado ineficiente para resol-ver, siquiera parcialmente, las crisisque atravesaron numerosas econo-mas en desarrollo durante el trans-curso del decenio de los noventa).Prueba de ello es el acuerdo suscrip-to en enero de 2003 entre el gobiernonacional y la mencionada institucin,mediante el cual se aprob un pro-grama de transicin de corto plazocon el objetivo de mantener la estabi-lidad macroeconmica y fortalecer larecuperacin econmica durante elinminente recambio poltico18.

As, despus de un ao de intensasnegociaciones, en el que modific endiversas ocasiones su estrategia ne-gociadora, no obstante lo cual fue ce-diendo ante los reclamos del Fondo,la administracin Duhalde consiguique el pas no cayera en lo inmedia-to en cesacin de pagos con los orga-nismos multilaterales de crdito, co-

17 Al respecto, consultar Becker (2002); Hanke y Schuler (2002); Selgin (2001); y Vsquez (2002).18 Al respecto, ver el Memorndum de polticas econmicas del gobierno argentino para un pro-

grama de transicin en el 2003 (en http://www.mecon.gov.ar/finanzas/sfinan/fin_acuerdo.htm).

37Deuda externa

mo lo haba hecho con sus acreedo-res privados19. Ello, a cambio del com-promiso oficial de implementar o, enalgunos casos, de iniciar un procesode instrumentacin de un conjuntode medidas recomendadas por elFMI

Se trata, en lo sustantivo, de la com-binacin de tradicionales sugeren-cias (como, por ejemplo, una polticafuertemente contractiva en materiamonetaria y fiscal tanto en el nivelnacional como en el provincial, la eli-minacin de restricciones y contro-les sobre el desenvolvimiento delmercado cambiario, y la consolidacinde un tipo de cambio elevado y flexi-ble y, derivado de ello, de un super-vit comercial que, en conjuncin conel excedente fiscal resultante del ajus-te en las cuentas pblicas que se im-pulsa, permita restablecer un flujonormal de divisas hacia los acreedo-res externos y no slo recomponer elnivel de reservas en poder del BancoCentral), con algunas novedades(tales como, entre otras, una crecien-te injerencia de los organismos inter-nacionales en particular, del Fondoen el diseo, la implementacin y, fun-damentalmente, el monitoreo de laspolticas pblicas, el impulso a un in-cremento considerable y generalizadode las tarifas de los servicios pblicos,y la reestructuracin lase, la priva-tizacin de la banca pblica).

El debate en torno de las situaciones de incumpli-miento en el pago de deudas soberanas

Las sucesivas crisis financierasacontecidas en los ltimos aos noslo trajeron aparejados fuertes cues-tionamientos al funcionamiento de losorganismos multilaterales de crdito,sino que tambin colocaron en el cen-tro de la discusin el siguiente interro-gante: qu debera hacer la comuni-dad internacional con aquellos pa-ses muy endeudados que cuentancon serias dificultades para honrarsus compromisos? Ms all de la mul-tiplicidad de respuestas existentes aesta pregunta (derivada de los intere-ses econmicos y sociopolticos delos actores involucrados), en la actua-lidad parece existir, tanto en la esferapoltica como en la acadmica, unconsenso bastante generalizado acer-ca de la necesidad de encarar un re-diseo del entramado normativo-insti-tucional vigente en el nivel mundialcon la finalidad de generar un corpusjurdico de validez universal que incor-pore el tratamiento de situaciones deincumplimiento en el pago de deudassoberanas.

En el presente no existe una legisla-cin internacional de aceptacin uni-versal que regule las relaciones entreacreedores y deudores soberanos,con lo cual si un pas se declara encesacin de pagos puede recibir ensu contra distintos tipos de acciones

19 Desde el momento de su asuncin, y hasta la firma del acuerdo de referencia, el gobierno deDuhalde aplic un conjunto de polticas en lnea con las fuertes presiones del FMI. (que contcon el apoyo del gobierno de EUA, de los pases integrantes del denominado Grupo de los Sie-te, y de las restantes instituciones financieras internacionales en especial, el BID. y el BancoMundial): libre flotacin cambiaria (recurdese que originalmente la ley de Emergencia 25.561haba establecido el reemplazo de la paridad convertible por otra, tambin fija, de $ 1,4 =US$1,0), restriccin monetaria y fiscal, y modificacin sustantiva y derogacin de leyes estrat-gicas para los intereses de los acreedores externos y la banca internacional (la de Quiebras y lade Subversin Econmica).

38 realidad econmica 198

judiciales. Al respecto, vale sealarque la mayora de los ttulos sobera-nos se encuentran bajo la rbita de laley estadounidense, mientras que unaminora se halla sujeta a la legislacinbritnica. Con respecto a las caracte-rsticas de esta ltima, cabe destacarque: reconoce la figura del fiscalagent (que tiene la capacidad de lla-mar a una asamblea de tenedores debonos), las resoluciones que toma lamayora de los acreedores se hacenextensivas a los restantes (esta clu-sula de mayora calificada reduce elincentivo para realizar demandas indi-viduales), y se requiere la aprobacindel 75% de los tenedores, porcentualque se puede reducir hasta el 25% (talcomo ocurri en los defaults de Pakis-tn y Rusia). En la ley estadouniden-se, por su parte, el fiscal agent tienepoderes muy limitados; para encararuna reestructuracin es necesariocontar con el consentimiento unnimede todos los acreedores (lo cual esti-mula la accin individual y, eventual-mente, oportunista de estos ltimoscomo va para satisfacer sus deman-das), y los tenedores individuales sonlos que tienen el poder exclusivo paraencarar acciones legales en respues-ta a la declaracin de cesacin de pa-gos (BKB Trading Desk, 2001).

Segn afirman los distintos partici-pantes de este debate, al brindar laposibilidad de disponer de normasequivalentes a las que, en los distin-tos mbitos nacionales, suelen regu-lar los procedimientos a seguir en loscasos en que un deudor no puedaafrontar sus compromisos, la existen-cia de un marco legal para insolvenciainternacional permitira contar conuna suerte de punto intermedio en-tre las dos formas extremas y muycostosas, en trminos polticos, eco-nmicos y sociales en que se resol-vieron las recientes crisis de endeu-

damiento de numerosos pases endesarrollo (va declaracin de defaulto mediante un rescate internacional).

En ese marco, las distintas posicio-nes existentes pueden dividirse endos grandes grupos, segn la pro-puesta apunte a favorecer relativa-mente ms a los deudores soberanos(es el caso de los planteos de la UNCTAD, la organizacin JubileoPlus y la CEPAL) o a los acreedores(aqu se inscriben las posturas de, porejemplo, el Tesoro de EstadosUnidos, el FMI y diversos autores queadscriben al paradigma neoconserva-dor).

La UNCTAD fue una de las primerasorganizaciones en enfatizar, a media-dos de la dcada de los noventa, laimportancia de que el sistema finan-ciero internacional cuente con un mar-co normativo de reconocimiento y va-lidez universales que viabilice que lospases con una alta carga de endeu-damiento puedan declararse en unasuerte de bancarrota soberana, con-tando con proteccin legal en los tri-bunales internacionales. En el ltimotiempo, y ante la constatacin de quela mayora de los rescates apuntarona favorecer a los acreedores (incre-mentando en forma considerable elriesgo moral) y no a resolver los pro-blemas de las economas muy endeu-dadas, esta institucin ha venido in-sistiendo en que resulta imperioso es-tablecer mecanismos que apunten aencontrar una solucin ordenada altema del endeudamiento de los pa-ses perifricos (que incluyan, porejemplo, la suspensin temporal delos pagos sin sancin alguna, la pos-tergacin de los vencimientos, la posi-bilidad de fijar controles sobre lacuenta capital del balance de pagoscomo forma de evitar salidas masivasde recursos que profundicen la crisis,

39Deuda externa

y la garanta de sostenimiento de fi-nanciamiento internacional). En esemarco, y con la finalidad de que eldeudor soberano pueda iniciar unareestructuracin ordenada de sus pa-sivos conforme con normas interna-cionales, la UNCTAD propone la crea-cin de una equivalencia internacionaldel Captulo 11 del Cdigo Civil deEUA (el mismo establece los procedi-mientos a seguir en caso que un deu-dor privado se declare insolvente). Encuanto a la regulacin y a la supervi-sin del proceso de renegociacin, laUNCTAD seala que dichas funcio-nes no tendran que recaer en ningu-no de los organismos multilateralesde crdito. Ello, por cuanto, por lo ge-neral, estas instituciones (sobre todoel FMI) se encuentran entre los princi-pales acreedores de la mayora de lospases, con lo cual se generara unevidente conflicto de intereses. Deall que resulte indispensable crear untribunal de control independiente tan-to de los pases prestatarios como,fundamentalmente, de los prestamis-tas.

Tambin con el objetivo de privile-giar los intereses de los pases deu-dores por sobre los de los acreedores,la organizacin Jubileo Plus ha venidoenfatizando la necesidad de crear unprocedimiento internacional de insol-vencia soberana que posibilite proce-sos ordenados de reestructuracinque incluyan importantes quitas de ladeuda. Si bien se trata de una pro-puesta muy semejante a la de laUNCTAD, se diferencia de ella en elhecho de que se propone que toda latrama regulatoria de los procesos derenegociacin se base sobre el Cap-

tulo 9 y no el 11 del Cdigo Civil es-tadounidense20. Para adoptar los pro-cedimientos establecidos en el Cap-tulo 9 a las situaciones de incumpli-miento en el pago de deudas sobera-nas, Jubileo Plus propone crear un tri-bunal arbitral internacional de carc-ter neutral, en la que no estn inclui-dos los acreedores en tanto seran, almismo tiempo, juez y parte. En estapropuesta, el arbitraje lo puede reali-zar una institucin ya existente, comola Corte de Justicia de La Haya, obien se puede optar por un arbitrajead hoc de carcter neutral.

Dentro de los planteos de resolucinde situaciones de incumplimiento enel pago de pasivos soberanos quebuscan favorecer a los pases deudo-res cabe referirse, por ltimo, al de laCEPAL. Para esta institucin, la sus-pensin de pagos con aprobacin in-ternacional y los acuerdos de rees-tructuracin ordenada constituyenmecanismos esenciales para garanti-zar una adecuada distribucin de lacarga del ajuste entre los diferentesprestamistas privados y, por esa va,evitar los problemas de riesgo moralque suelen derivarse del financia-miento de emergencia. Segn este or-ganismo, dadas las implicaciones quepodra tener el uso de este procedi-miento en trminos de acceso al mer-cado de capitales, es poco probableque los pases prestatarios abusen del; sin embargo, a los efectos de evi-tar problemas de riesgo moral porparte de estos ltimos, sera impres-cindible someterse a un contralor in-ternacional, que podra consistir enexigir la aprobacin ex ante del FMIy/o en autorizar a los pases a caer en

20 El Captulo 9 establece que una municipalidad no debe dejar de prestar servicios bsicos paraafrontar el pago con sus acreedores (la Corte Suprema de EUA rechaza la idea de que una ciu-dad tiene poder ilimitado para imponer impuestos, declarando que no puede ser operada en be-neficio de sus acreedores).

40 realidad econmica 198

una suspensin unilateral de pagos,para luego someterla a la aprobacinde un tribunal internacional indepen-diente que le concedera legitimidad(Ocampo, 1999a, 2000 y 2002).

La preocupacin por dar algn tipode solucin a las situaciones de insol-vencia de deudores soberanos tam-bin involucra a actores y organismosque adscriben al pensamiento ortodo-xo. As, por ejemplo, Lerrick y Meltzer(2001), dos economistas muy ligadoscon la administracin Bush, elabora-ron, en lnea con su postura de refor-mulacin de las misiones y las funcio-nes del FMI y con la nueva orientacinestratgica del gobierno de EUA, unapropuesta de cesacin de pagosconstructiva que provea un procedi-miento organizado tendiente a corre-gir los errores del pas deudor y desus acreedores y, de esa manera, evi-tar un rescate de ambas partes y/o laemergencia de una crisis que podrallegar a tener importantes efectos decontagio.

En trminos por dems estilizados,el mecanismo de reestructuracin dedeuda soberana ideado por estos au-tores funciona de la siguiente manera:el FMI, junto con otras institucionesoficiales, compra la deuda de un pascon el sector privado a un precio msbajo que su valor nominal (se adquie-re a los acreedores privados el endeu-damiento pendiente a un precio decontado fijo, significativamente menorque el valor de la amortizacin espe-rado, lo cual permite fijar un piso a ladepreciacin del valor de los bonos

que subyace todo proceso de de-fault)21. En este planteo, los acreedo-res son los que asumen la prdida,aunque, como sealan Lerrick y Melt-zer, ello se ve compensado por laselevadas tasas de riesgo que perci-bieron y porque cobran parte de unadeuda de muy difcil cobrabilidad,mientras que el deudor soberano re-duce en forma considerable sus pasi-vos y, por esa va, recupera solvenciay puede reingresar al mercado inter-nacional de capitales, y el comit denuevos deudores tiene en su carteraun crdito a favor de un pas que, enese marco, resulta ser ms solvente.

En lnea con la propuesta de modifi-cacin de la estructura y el funciona-miento de los organismos multilatera-les de crdito elaborada por el gobier-no estadounidense, en fecha recienteel FMI, a travs de su primera Subdi-rectora Gerente, Anne Krueger, ela-bor un proyecto de quiebra sobera-na tendiente a generar incentivos pa-ra reconciliar a deudores y acreedo-res antes de que problemas resolu-bles se conviertan en autnticas cri-sis22.

Krueger propone un procedimientode resolucin inspirado en los que sesuelen emplear en situaciones desuspensin de pagos empresariales.Ello permitira instaurar incentivos apartir de la creacin de un marco legalpredecible y de validez universal que,con toda probabilidad, no habr queactivar formalmente con demasiadafrecuencia. Un pas podra recibir pro-teccin legal de sus acreedores du-

21 En la propuesta de Lerrick y Meltzer, el acuerdo de reestructuracin tiene que ser aprobado porla mayora de los acreedores.

22 Cabe aclarar que se trata de una propuesta en proceso de elaboracin, de all que, desde el mo-mento de su formulacin original, ha ido sufriendo algunas modificaciones (si bien, no en sus as-pectos ms relevantes). Al respecto, consultar Fondo Monetario Internacional (2002) y Krueger(2001 y 2002).

41Deuda externa

rante un perodo establecido mientrasnegocia una reestructuracin, a cam-bio de lo cual estara obligado a nego-ciar de buena fe y a adoptar medi-das que enderecen su economa.Una vez que la reestructuracin hayasido aprobada por una mayora sufi-ciente de acreedores, los que no es-tn de acuerdo estarn obligados aaceptarla.

Para Krueger, los beneficios de supropuesta son considerables tantopara los pases muy endeudados co-mo para los acreedores. Al eliminarbuena parte de la incertidumbre querodea todo proceso de reestructura-cin, estos ltimos descubrirn que elvalor de sus propiedades en pasescon mercados incipientes se mantie-ne mucho mejor an si atraviesan difi-cultades econmicas. Al ayudar a losinversores y a los prestatarios a dife-renciar ms claramente entre riesgosbuenos y malos, un mecanismo dequiebra internacional podra ayudar alos pases con una poltica correctaa conseguir capital ms barato, altiempo que incrementara la eficacia yla estabilidad del sistema financierointernacional.

En la propuesta original de Krueger,todo el proceso de renegociacin serealizara bajo el arbitraje del FMI.Dadas las crticas que recibi (asocia-das, en lo sustantivo, con el evidenteconflicto de intereses que se despren-dera del doble papel del organismoen tanto juez y parte), se proponela creacin de un foro de resolucinde controversias entre el pas deudory sus acreedores y, entre estos lti-mos, que funcione con relativa inde-

pendencia del FMI. Sin embargo, apesar de no formar parte del tribunalarbitral, el Fondo seguira jugando unpapel relevante en tanto tendra quedeterminar, entre otras cosas, que ladeuda del pas no es sustentable yque, como tal, debe ser reestructura-da, que el deudor soberano estavanzando en las negociaciones consus acreedores y que est aplicandolas polticas apropiadas23.

En sntesis, la propuesta del FMIapunta a crear un marco legal para eltratamiento de situaciones de insol-vencia de deudores soberanos ten-diente a, entre otras cuestiones, impe-dir que los acreedores litiguen judicial-mente contra los pases deudores y,por esa va, frenen los procesos dereestructuracin; brindar a los acree-dores cierta garanta de cumplimientode lo acordado; alentar a los presta-mistas privados a conceder crditospara resolver las necesidades de fi-nanciamiento de los pases endeuda-dos y mejorar el valor de los ttulos deldeudor.

Al respecto, cabe introducir dos bre-ves digresiones. En primer lugar, se-gn se puede inferir de sus ltimosplanteamientos, toda la propuesta dequiebra soberana esbozada en el l-timo tiempo por el FMI le confiere a di-cho organismo un lugar decisivo. Ello,por cuanto la concrecin de un acuer-do de reestructuracin de pasivos so-beranos entre un pas y sus acreedo-res depender, en ltima instancia, dela aprobacin o no del Fondo, locual merece destacarse no slo por elconflicto de intereses resultante deser, simultneamente, acreedor y ga-

23 El argumento utilizado para impulsar y justificar esta participacin indirecta aunque determinan-te del Fondo en la negociacin es que la mayora de los acreedores van a estar de acuerdo enavanzar en una reestructuracin ordenada de la deuda siempre y cuando tengan la seguridad deque el pas est adoptando polticas sostenidas y monitoreadas por dicho organismo (Krue-ger, 2002).

42 realidad econmica 198

rante del proceso de negociacin, si-no tambin, y fundamentalmente, por-que, segn se desprende de la expe-riencia argentina reciente, las polti-cas apropiadas que auditara (de ne-to corte fiscalista) difcilmente contri-buyan a resolver sino, ms bien, aprofundizar las principales restriccio-nes estructurales de las economasmuy endeudadas.

El segundo comentario se vinculacon que, a pesar de que en los textosde Krueger se menciona en forma re-currente que los pases con proble-mas de endeudamiento se veran muyfavorecidos por la instrumentacin deun mecanismo como el planteado, lapropuesta de reestructuracin orde-nada de las deudas soberanas elabo-rada por el FMI constituye un claro in-tento por beneficiar a los acreedores.Como seala Krueger en sus ltimostrabajos, en el marco del proceso deatomizacin de los acreedores quese inicia a partir del lanzamiento delPlan Brady, en la actualidad es muchoms difcil, desde la perspectiva delos prestamistas, negociar acuerdosde reestructuracin de deudas sobe-ranas que lo que aconteci en la d-cada de los aos ochenta (cuando ha-ba que sentar a la mesa de negocia-cin a unos pocos bancos de granenvergadura). Si se considera que elcontexto actual de ostensible disper-sin de los acreedores podra jugarrelativamente a favor de los pasesendeudados, propuestas como la delFMI, que apunta a cohesionar a losacreedores, debe ser leda como unaapuesta por debilitar la capacidad ne-gociadora de las naciones endeuda-das.

Ms all de las por cierto, no meno-

res diferencias existentes entre lasdistintas propuestas, en el presenteexiste bastante consenso en los mbi-tos acadmico y poltico en que resul-ta indispensable disear mecanismoslegales que apunten a resolver de ma-nera ordenada las situaciones de in-solvencia soberana. Sin duda, este fe-nmeno es sumamente relevante pa-ra los pases muy endeudados; noobstante ello, su participacin en eldebate actual es marginal (de hecho,la discusin est prcticamente hege-monizada por aquellas posturas quepriorizan los intereses de los acreedo-res por sobre los de los deudores so-beranos). De ello se desprende quepases como la Argentina tendranque involucrarse de manera activa enel debate24.

La discusin sobre la crisisde la deuda externa argentina

La notable agudizacin de la crisisargentina que se registr con poste-rioridad a la declaracin de defaultcon los acreedores externos privadosen diciembre de 2001, abri un muyintenso debate, tanto en el exterior co-mo en el pas. El mismo se estructura,fundamentalmente, en torno de dosinterrogantes centrales: cul es elpapel que debera desempear la co-munidad financiera internacional engeneral, y los organismos multilatera-les de crdito en particular?, y cu-les son las medidas de poltica que setendran que aplicar en el mbito na-cional para empezar a salir de la ter-cera en dos dcadas crisis de la deu-da?

En el mbito internacional se desta-

24 En Kulfas y Schorr (2003) se presentan algunos lineamientos que podran formar parte de unapropuesta nacional de un marco normativo de aceptacin universal vinculado con la problemti-ca de las situaciones de insolvencia en el pago de deudas soberanas.

43Deuda externa

can, en primer lugar, los sealamien-tos, desde el mismo momento en quese inici la administracin Duhalde,del FMI y del gobierno de EUA, en elsentido de que mientras las autorida-des argentinas no pusieran en prcti-ca y garantizaran el cumplimiento enel mediano/largo plazo de ciertasmedidas (libre flotacin del tipo decambio, ajuste fiscal, contraccin mo-netaria, inicio de un proceso de rees-tructuracin ordenada del endeuda-miento externo con el sector privado,incremento en las tarifas de los servi-cios pblicos privatizados, etc.) no seliberara ninguna lnea de financia-miento que le posibilitara al pas co-menzar a reinsertarse en el mercadointernacional de capitales y, funda-mentalmente, no caer en cesacin depagos tambin con los organismosmultilaterales de crdito.

Una posicin an ms intransigenteque la sostenida por el Fondo y por laadministracin Bush es la esgrimidapor el ultraconservador Cato Institute.Para estos autores, el FMI no debeotorgarle ms prstamos a la Argenti-na ni promover una quita en el princi-pal de su deuda; no tanto con la fina-lidad de evitar el riesgo moral quesubyace toda operacin de rescate,sino, en lo sustantivo, para castigar ydisciplinar a una clase poltica que seniega a aplicar las reformas pro-mer-cado que hacen falta para que elpas ingrese en un sendero de creci-miento sostenido (entre esas polticasnecesarias que se deberan aplicaren el nivel local antes de recibir elapoyo de la comunidad internacionalse destacan una mayor flexibilizacinlaboral, una brusca contraccin delgasto pblico en todos los niveles ju-risdiccionales, una disminucin de im-puestos en paralelo a una simplifica-cin de la estructura tributaria, y la do-larizacin plena de la economa).

En una lnea similar, Sachs (2002)critica las polticas que el Fondo pro-pone para la Argentina y seala que lasolucin pasa por el reemplazo delpeso por el dlar como unidad decuenta y medicin, as como por la fir-ma de un acuerdo internacional quegarantice financiamiento de emergen-cia que permita asegurar la devolu-cin de los depsitos bancarios atra-pados en el corralito.

Dentro de las propuestas de resolu-cin de la crisis argentina realizadaspor quienes adscriben a la ortodoxianeoliberal cabe referirse, por ltimo, ala de Caballero y Dornbusch (2002).Para estos autores, antes de que elFMI libere fondos, la Argentina debe-ra renunciar a buena parte de su so-berana monetaria, fiscal, regulatoriay de manejo de activos, por un pero-do determinado. Se trata de un pro-grama por el que, a cambio de recibirel desembolso de un importante prs-tamo, el pas debera aceptar que unacomisin de estabilizacin extranje-ra condujera el Banco Central y to-mara el control de la implementacindel presupuesto nacional.

Desde el campo heterodoxo, las di-ferentes posiciones existentes coinci-den en que la verdadera solucin a lacrisis argentina pasa por el abandonodel recetario fondomonetarista comocriterio rector excluyente del diseoy la instrumentacin de las polticaspblicas. Es en esta lnea que se ins-criben, a simple ttulo ilustrativo, lapropuesta de Stiglitz (2002) de aplicarmedidas de corte keynesiano de reac-tivacin de la demanda interna, lascrticas de la CEPAL al ofertismo fis-calista sobre el que se estructurancasi todas las medidas que el FMI lepropone al gobierno argentino (Ocam-po, 2002), y los planteos de reestruc-turacin de la deuda externa reco-

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mendados por la UNCTAD y la orga-nizacin Jubileo Plus (Raghavan,2002; y Pettifor, Cisneros y OlmosGaona, 2001).

La prolongada crisis de la deuda ex-terna argentina no slo gener un in-tenso debate en el mbito mundial, si-no tambin dentro del pas. Al respec-to, cabe destacar que, en casi totalcorrespondencia con las sugeren-cias del FMI, la visin predominante,compartida por el gobierno del Dr. Du-halde, por buena parte de la clase po-ltica y por los principales intelectua-les orgnicos del establishment do-mstico es, en forma sumamente sim-plificada, la siguiente: la solucin alproblema del endeudamiento externoen la Argentina y, por esa va, a laaguda recesin econmica de los lti-mos aos, pasa necesariamente porla instrumentacin de un conjunto demedidas que combine una fuerte de-preciacin de la moneda domsticacon un brusco ajuste fiscal; todo locual derivar en un proceso de ajustede la economa caracterizado por unacada en el nivel de actividad, por unaumento considerable de las exporta-ciones y un descenso en la demandade importaciones (derivados delshock devaluatorio y de la propia re-cesin), por un importante aumentode los precios (sobre todo, de los de-nominados bienes salario), y poruna mejora de significacin en lascuentas pblicas (resultante de laconjuncin de la mayor recaudacinpor efecto de la inflacin y de la con-traccin del gasto). Como consecuen-cia de todo lo anterior, se registrar,en el plano fiscal, un resultado prima-

rio superavitario y, en las cuentas ex-ternas, un saldo de balanza comercialmuy favorable, lo que posibilitar queel gobierno adquiera divisas al sectorprivado y, en consecuencia, reanudeel pago de la deuda externa (condi-cin necesaria y suficiente para quese restablezca la confianza de losmercados, que disminuya la tasa deinters vigente en el nivel interno, quevuelvan a entrar capitales a la econo-ma, y que el pas ingrese en una sen-da sostenida de crecimiento)25.

IV. Conclusin

Los aspectos tratados permitieronobtener algunas conclusiones acercade la naturaleza de la deuda externaargentina, su peso en la economa na-cional y la restriccin que implica parael desarrollo econmico y la supera-cin de la grave crisis social por laque atraviesa el pas. En este sentido,y derivado de dichas conclusiones, esposible afirmar que resulta imprescin-dible formular una estrategia globalcon respecto al problema de la deudaexterna de manera tal que su cargaresulte compatible con la implementa-cin de un plan de desarrollo produc-tivo y de redistribucin progresiva delingreso que permita reactivar la eco-noma en un lapso razonable y, poresa va, comenzar a eliminar la indi-ta escalada de la pobreza y de la indi-gencia que se ha venido registrandoen forma ininterrumpida desde media-dos de la dcada pasada, situacinque se ha agudizado notablementecon el proceso maxidevaluatorio ini-

25 Existen planteamientos ms radicalizados (como los del ultraortodoxo Centro de Estudios Ma-croeconmicos de la Argentina CEMA), que sealan que el restablecimiento de la confianzaen el pas por parte de la comunidad financiera internacional slo se conseguir si se avanzaen un drstico ajuste fiscal (ligado con despidos y rebajas salariales en el sector pblico), en lasalida de la situacin de default y en la off shorizacin del sistema bancario.

45Deuda externa

ciado a comienzos de 2002.En este sentido, los lineamientos

rectores y los principales pasos a se-guir a la hora de definir una estrategiadeberan contemplar los siguientesaspectos:

Una alteracin radical de la lgi-ca que gui el tratamiento del pagode la deuda externa en el transcur-so de los aos noventa. Tngasepresente, en tal sentido, que durantela dcada pasada el pago de la deuday de su servicio tendi a consolidarsecomo variable independiente en la es-tructura del gasto estatal, transfor-mando el resto de las erogaciones p-blicas en variable de ajuste. En el ex-tremo, la poltica del dficit cero im-plementada bajo el gobierno de De laRua llev a explicitar que los ingresosfiscales de cada mes se aplicaran pri-mero al pago de la deuda, debindo-se el resto de los gastos ajustarse alremanente de los ingresos. Al respec-to, cabe concluir que la lgica debe in-vertirse: los ingresos fiscales debendestinarse, en primer lugar, a progra-mas que apoyen la reactivacin eco-nmica, la redistribucin del ingreso yla erradicacin de la pobreza. Enotras palabras, el pago de la deudadebe quedar subordinado dentro deuna poltica global de desarrollo y re-distribucin del ingreso, y no al revs.

La creacin de fondos especia-les para el pago de la deuda inte-grado por nuevos gravmenes y elincremento en la recaudacin delos existentes sobre el patrimonio,los bienes personales y las ganan-cias con el objeto de que el peso dela deuda no recaiga sobre el gasto so-cial y las polticas de apoyo a la reac-tivacin sino sobre los principales be-neficiarios del rgimen de convertibili-dad.

El control integral de los movi-mientos de capitales tendientes areducir en todo lo posible las sali-das de capitales privados (comofuera analizado, el carcter deuda-dependiente del rgimen de acumu-lacin del capital vigente en la Argen-tina es explicado, en lo sustantivo, porla centralidad asumida por la interna-cionalizacin financiera de los agen-tes econmicos predominantes, deall que el establecimiento de meca-nismos tendientes a frenar la fuga decapitales al exterior constituya un ele-mento central para hacer frente al pro-blema de la deuda).

Una adecuada delimitacin yanlisis del universo de acreedoresy de los diversos instrumentos dedeuda. Al respecto, cobra particularinters generar en el corto plazo unadecuado registro de informacin deacreedores, de modo tal de arbitrarlos medios para continuar el pago delas deudas con jubilados y las indem-nizaciones, as como acceder a unadecuado conocimiento de las carac-tersticas de los diversos tipos deacreedores, tanto en el plano local co-mo en el internacional.

Ingresando en el terreno especficode las negociaciones y los instrumen-tos, uno de los principales aspectosque ha intentado enfatizar este traba-jo es que el fenmeno de la deuda enla Argentina no puede ser circunscrip-to estrictamente a una problemtica ocontradiccin restringida exclusiva-mente a un universo de acreedoresexternos e instituciones financieras in-ternacionales por un lado, y al Estadonacional por el otro. Antes bien, el en-deudamiento pblico externo juega unpapel central en el proceso de valori-zacin financiera que ha regido lospatrones de la acumulacin de capitalen la economa local durante el ltimo

46 realidad econmica 198

cuarto de siglo. As, pues, la consta-tacin emprica de la creciente acu-mulacin de capital y la cooptacinde los poderes pblicos perpetra-dos por los sectores concentradosdel capital local permiten confirmarque el proceso de endeudamientoargentino no debe ser visto comouna conspiracin internacional encontra del desarrollo argentino si-no, antes bien, como una pieza fun-damental a partir de la cual se haestructurado el capitalismo argenti-no de fines del siglo XX.

En ese contexto, el endeudamientopblico ha sido, durante los aos no-venta, la herramienta que permiti ga-rantizar la continuidad de la converti-bilidad y el proceso de fuerte expan-sin que registraron las fraccionesempresarias lderes, y, con ello, elsostenimiento de una de las etapasde mayor crecimiento del producto dela segunda mitad del siglo XX, sloque esta vez acompaada por unainusitada desintegracin productiva ysocial que culmin con el crecimientoexplosivo de los ndices de desocupa-cin, pobreza e inequidad distributiva.Ante este escenario, afrontar la crisisde la deuda limitando su resolucin ala obtencin de mejores condicionesde negociacin para una reestructura-cin con quitas ante los acreedores ylos organismos internacionales, obien el repudio total o parcial de ladeuda, constituyen visiones parcialesde las contradicciones del capitalismoargentino actual.

En un sentido amplio, la Argentinano podr solucionar su crisis de ladeuda si no realiza las reformas po-lticas y econmicas que le garanti-cen la reversin de la valorizacinfinanciera como eje de la acumula-cin del capital y la recuperacindel control de los resortes de la

economa por parte del Estado an-tes que por el mercado (esto es,por el capital concentrado interno).En otras palabras, si no se logra es-tructurar un proyecto poltico, econ-mico y social de crecimiento econmi-co, valorizacin productiva e inclusinsocial difcilmente se logre superar laproblemtica del endeudamiento. Lacrisis de la deuda no se resuelve coningeniera financiera sino, como pri-mera y principal medida, con un nue-vo proyecto econmico y social, ascomo, naturalmente, con una coali-cin poltica y social que la sustente.

Este ltimo argumento, traducido auna expresin concreta, significa quela sociedad argentina en su conjuntodebe resolver sus contradiccionescon los sectores econmicos que sehan beneficiado con la valorizacin fi-nanciera y el endeudamiento externo,y que han puesto un cepo sobre lasposibilidades de desarrollo econmi-co.

La resolucin de estas contradiccio-nes no representa un hecho menor sise aprecia que los sectores dominan-tes no representan un ncleo homo-gneo e indiferenciado que operacoordinadamente para obtener mayo-res beneficios de la crisis actual. Eneste sentido, no resulta trivial desta-car que como fue analizado en laseccin precedente parte del esta-blishment acadmico y financiero in-ternacional ha evidenciado tal contra-diccin, como se desprende de, porejemplo, un trabajo reciente de Dorn-busch y Caballero (2002) y de unaposterior entrevista concedida por elprimero de estos economistas delMassachusetts Institute of Techno-logy, quien expres: por qu el di-nero que yo pago de impuestos enEstados Unidos debera ir a la Argen-tina, si luego Duhalde y los empresa-

47Deuda externa

rios se lo llevan a Miami? Eso es loque ha venido pasando. O no? Esosfondos depositados en el exterior de-beran jugar un rol en este proceso dereconstruccin. No puede ser que losricos tengan su fortuna en Miami,mientras que el resto tiene sus aho-rros en el corralito o vive bajo la lneade pobreza 26.

Esta responsabilidad de los sectoresconcentrados del capital local en elendeudamiento de la Argentina debeser aprovechada tambin a la hora deestablecer negociaciones tendientesa reestructurar la deuda externa, msan en un contexto internacional rela-tivamente favorable (dado el impor-tante nivel de debate existente sobrediversas cuestiones vinculadas con laproblemtica de los pases muy en-deudados). En este sentido, a la res-ponsabilidad de los organismos in-ternacionales asociada con la apli-cacin y el monitoreo de las polti-cas econmicas que condujeron alendeudamiento actual, y a la msprolongada y pronunciada crisis dela historia argentina contempor-

nea, debe adicionarse la crecientemasa de capitales locales fugadosal exterior durante, fundamental-mente, la segunda mitad de losaos noventa y los meses previosal derrumbe de la convertibilidad.

Esta doble responsabilidad se tra-duce, por un lado, en la negocia-cin de una fuerte quita sobre lasdeudas de acreedores externos yorganismos internacionales (queincluya tambin una considerablereprogramacin de los pagos y re-ducciones en la tasas de inters adevengar) y, por otro, en poner endisponibilidad las rentas y parte delos capitales fugados para el pagode las obligaciones externas. Deesta manera, la Argentina podra re-ducir sustancialmente el peso de sudeuda y evitar que sta opere comouna severa restriccin sobre sus pro-gramas de desarrollo, generando losmedios para que sean los sectoresbeneficiarios del rgimen de la valori-zacin financiera quienes terminensobrellevando la carga y el pago de ladeuda y de sus servicios.

26 Revista 3 puntos, N 245, 7/03/2002.

10 de mayo de 2003

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