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Posibles Beneficios de la Economía Digital para
México
Martin Cave & Ernesto Flores-Roux*
* Cave es Profesor Visitante del Imperial College Business School. Flores-Roux es… Agradecemos la asistencia en la investigación de … y reconocemos el apoyo recibido para dicha investigación por parte del Consejo Ejecutivo de Empresas Globales (CEEG). Los puntos de vista expresados en el presente artículo, así como todo error, son estrictamente propios.
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Índice
1 Introducción: La importancia de la transformación digital ................................................ 5
2 ¿Donde se encuentra México ante la transformación digital? ........................................... 6
2.1 Tendencias en la digitalización de la economía ..................................................... 7
2.2 Digitalización para el gobierno y los servicios públicos ...................................... 10
3 La condición clave: Conectividad mejorada .................................................................... 11
3.1 México y el resto del mundo ................................................................................ 13
3.2 Tendencias de inversión ....................................................................................... 19
3.3 Tendencias en precios .......................................................................................... 20
3.4 Los cambios a la regulación de 2013 ................................................................... 22
3.5 El impacto y la necesidad de un cambio regulatorio continuo ............................. 24
4 Otros factores importantes ............................................................................................... 25
4.1 Independencia de los reguladores ........................................................................ 25
4.2 Confianza ............................................................................................................. 27
4.3 La “Economía de Apps” ....................................................................................... 29
5 Repaso al progreso y las posibilidades en sectores clave: Comercio electrónico; banca; finanzas y recaudación de impuestos; salud y educación ....................................................... 31
5.1 – Comercio electrónico ........................................................................................ 31
5.2 Banca, finanzas e impuestos ................................................................................ 34
5.3 Salud electronica .................................................................................................. 41
5.4 e-educación .......................................................................................................... 46
6 Una proyección de los beneficios generales .................................................................... 50
7 Resumen de recomendaciones para políticas públicas .................................................... 56
Bibliografía ............................................................................................................................. 59
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TablasyFiguras
Figura 1 Índice de Digitalización – México comparado al resto del mundo ……. 9
Figura 2. Evolución de la posición absoluta y relativa de México en cada uno de los componentes del índice de digitalización………………………………… 9
Figura 3. México: Servicios Básicos de Telecomunicaciones – Desempeño Relativo………………………………………………………………. 15
Figura 4. Servicios de Telecomunicación de banda ancha en México – Desempeño relativo……………………………………………………………. 18
Figura 5. Inversión en Telecomunicaciones (miles de millones en USD nominal). 20
Figura 6. Tendencias en precios…………………………………………………. 21
Figura 7. MOU (minutos de uso) y ARPU (Ingreso Promedio Por Usuario) en el Mercado Mexicano………………………………………………………… 22
Figura 8. Desempeño de la Economía de las Apps en países seleccionados con bajos ingresos. Desempeño de la economía de apps………………………. 30
Tabla 1. Posición comparada de México y otros en comercio electrónico……… 33
Figura 9. Inclusión Financiera en el Mundo……………………………………… 36
Figura 10. SPEI: Número de transferencias electrónicas………………………… 37
Figura 11. Relación entre la base impositiva y la recaudación de impuestos totales…………………………………………………………………… 38
Figura 12 Canales utilizados para el pago de impuestos………………………… 39
Figura 13. Factura electrónica…………………………………………………… 39
Figura 14. Evolución de las cuentas asociadas a Transfer®……………………. 41
Figura 15. Telesalud – Porcentaje de la población cubierta, por estado. 2012…. 44
Tabla 2. Indicadores de salud electrónica 2015…………………………………. 46
Tabla 3. Indicadores de Salud Móvil (m-salud) para México…………………… 47
Figura 16. Conectividad en las escuelas, 2012…………………………………... 50
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Figura 17. TICs en las escuelas de México……………………………………. 51
Figura 18. Penetración Móvil en México y en el País Promedio de nuestro conjunto de datos (2001-2015) ………………………………………… 54
Figura 19 Comparación del impacto de la tecnología móvil de distintas generaciones sobre una línea base……………………………………………... 56
Figura 20. El posible impacto de ponerse al corriente en tecnología móvil sobre el PIB……………………………………………………………… 57
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1 Introducción: La importancia de la transformación digital
El Reporte de Desarrollo elaborado por el Banco Mundial en 2016, titulado ‘Dividendos Digitales’ (‘Digital Dividends’, WBR 2016) ofrece un revisión del impacto que representa “La revolución más grande en la información y comunicación de la historia humana”, misma que ha llevado a una situación en que “los hogares más humildes son más propensos a tener acceso a teléfonos móviles que a retretes y agua potable.”1 Mientras que el acceso a los servicios de voz tiene un efecto importante, el acceso a los datos por medio de teléfonos móviles y el internet sirve para magnificarlo aún más.
¿Dónde se origina éste impacto revolucionario? En esencia tiene tres fuentes. Primero, se reduce el costo de las actividades existentes, como hacer compras o proveer servicios médicos existentes. Segundo, pone los servicios, incluyendo servicios básicos como la educación, al alcance de personas que anteriormente quedarían desprovistas; por lo que es inclusivo. Tercero, permite nuevas actividades, como la interacción a tiempo real con grupos virtuales de todo el mundo (como sucede en las redes sociales).
Por ello, no es gran exageración decir que las tecnologías de la información y la comunicación (TIC) han afectado a la gran mayoría de las actividades de producción y consumo. Claramente, aplica no sólo para los productos de información (como la transmisión de video, por ejemplo), sino a casi cualquier producto o servicio generado, ya sea público o privado. De hecho, el grado en que la digitalización ha penetrado la mayoría de los sectores de la economía hace que cuantificar su alcance sea una tarea extremadamente difícil.2 ¿Es posible separar los negocios de cemento y ladrillo de su actividad digital? ¿Podemos aislar los avances digitales en las industrias típicamente tecnológicas de aquellos que suceden en sectores menos afectados? La digitalización ha, de facto, permeado dentro de nuestra vida social y económica.
Tomemos el ejemplo de la agricultura – un sector que en México da empleo a uno de cada ocho trabajadores. La productividad agrícola puede ser mejorada mediante una mejor comunicación de los consejos de extensión agrícola o mejores pronósticos del tiempo. La operación de una cadena de suministros agrícola, así como la logística que conlleva, también son afectadas profundamente por las TICs. Finalmente, el mercado para los productos agrícolas – la forma en que los insumos (fertilizante y semillas) y los productos (agrícolas) son comprados y vendidos, en qué extensión geográfica – también se ha visto
1 Página xiii. Reporte disponible en: http://www.worldbank.org/en/publication/wdr2016 2 Ver OECD Digital Economy Outlook 2015, Ch. 3. La dificultad que implica medir la “economía digital” se contrasta con la relativamente sencilla medición de la producción de los sectores productores de TIC.
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afectado: diversos estudios han demostrado cómo el acceso a los teléfonos móviles permite a los agricultores obtener precios más altos y más estables.3
El objetivo de este estudio es describir los beneficios que México podría obtener al tomar ventaja de todas las oportunidades de la digitalización, evaluar el desempeño de México hasta el momento e identificar la manera de mejorar este desempeño mediante diversas intervenciones de políticas públicas. Dos lecciones quedan claras: que éste es un proyecto crucial para el éxito de la economía y que el éxito requiere de la coordinación de una amplia gama de insumos complementarios. Sin embargo, el presente estudio no busca examinar el impacto de la digitalización sobre facetas no-económicas de la vida social, como puede ser la pluralidad de opiniones o la libertad de expresión. Aunque reconocemos su importancia, hemos decidido excluir dichos aspectos en nuestro análisis actual.
Con ello en mente, las secciones 2 a 7 exponen:
- La posición relativa de México en términos de una transformación digital de la economía;
- Si el nivel de conectividad en México es adecuado para cubrir tendencias actuales y futuras;
- La forma en que un sub-grupo de insumos complementarios, variados pero importantes, pueden contribuir al éxito de la digitalización de la economía;
- El progreso realizado y su futuro, en una serie de sectores- comercio electrónico, banca, finanzas y temas fiscales, servicios médicos y educación;
- El grado en que el crecimiento en el uso de sistemas de comunicación de datos y voz móviles ha contribuido al crecimiento del Producto Interno Bruto (PIB), y cómo lo afectará en el futuro;
- Recomendaciones en políticas públicas que emergen de nuestro análisis.
2 ¿Donde se encuentra México ante la transformación digital?
Mientras que el internet se ha esparcido rápidamente en algunos países, la tasa de adopción de las tecnologías que utilizan internet presenta una mayor variación. De acuerdo al WBR 2016, la adopción de nuevas tecnologías se encuentra relacionada al nivel de competencia que enfrentan las empresas. “Las empresas grandes, de rápido crecimiento, de conocimientos intensivos, orientadas a la exportación y de entorno urbano suelen hacer más uso de las tecnologías digitales.” Mayor competencia en el sector de TIC incrementa a la vez, la demanda por los servicios de éstas empresas. Aún más importante, pareciera que no existen las mismas barreras a la adopción que se encuentran, por ejemplo, cuando la regulación carece de la flexibilidad necesaria para incluir a nuevos entrantes desestabilizadores – pensemos en Uber – o cuando una empresa dominante explota su
3 Ver Deichmann et al., Will Digital Technologies Transform Agriculture in Developing Countries?, World Bank, 2016.
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posición para solidificar su poder sustancial de mercado, o incluso capturar nuevos mercados.
Éste artículo se enfoca en la posición de México en términos de las tendencias generales de la digitalización, preguntándose si la competencia, la flexibilidad reguladora y las protecciones contra el abuso de dominio han jugado algún papel en permitir que el país coseche los frutos de la digitalización. Por lo tanto, presentamos estimaciones del acceso a internet y el valor actual del mercado de comercio electrónico, así como los principales motores de crecimiento para la economía digital mexicana, incluyendo a aquellos que residen dentro y fuera del sector telecomunicaciones. Además, identificamos ciertos sectores estratégicos que son beneficiados por el crecimiento de la economía digital como las finanzas, por ejemplo, así como nuevas áreas de oportunidad que podrían servir para impulsar la evolución de otros sectores, como los servicios de gobierno, la recaudación fiscal o la salud pública.
Al hacerlo, describiremos los servicios en línea y las transacciones que requieren los usuarios de internet, citando toda la evidencia disponible del progreso realizado en 2016 a comparación con años anteriores y con países comparables, siempre y cuando existan datos disponibles. Nos enfocaremos particularmente sobre los obstáculos que existen para promover la economía digital, es decir las barreras de entrada, precios altos, disponibilidad de medios de pago, falta de confianza, falta de privacidad, u otros obstáculos institucionales. Ésta sección describe las tendencias básicas de la digitalización, incluyendo dentro de servicios públicos o de gobierno. El resto de los puntos descritos será visto una vez terminada nuestra revisión sobre la digitalización de la economía y la descripción de la evolución del sector telecomunicaciones.
2.1 Tendencias en la digitalización de la economía
Para iniciar con una idea de que tan bien le va a México en términos de digitalización a nivel internacional, hemos utilizado varias métricas, cuyos resultados apuntan hacia una misma dirección: México languidece en una posición más baja de lo que debería, o querría estar.4
Hemos ilustrado éste acercamiento con un “índice de digitalización”, desarrollado por Katz et al. (2014)5, el cual incorpora no solo el desarrollo de la infraestructura básica, sino también otros aspectos que pueden afectar la adopción y la capacidad de un país para tomar ventaja de las TIC. De acuerdo con los autores, la digitalización coloca un énfasis adicional sobre dos dimensiones: El impacto acumulativo de la información; y la comunicación y
4 Ver, por ejemplo, el índice de Adopción Digital del Banco Mundial, el Índice de Preparación para Negocios del Foro Económico Mundial, el Índice de Oportunidad Digital de ITU y los índices elaborados por varias empresas y consultorías, como el Boston Consultancy Group y s Índice de E-Intensidad (Ver sección 6 a continuación). 5 Katz, R. P. Kutroumpis & F. Callorda, ‘Using a digitisation index to measure the economic and social impact of digital agendas’, Info, vol. 16, n.1, 2014, pp- 32-44.
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uso. El impacto real de las TIC está asociado con su adopción, además de su intensidad de uso. Los autores del índice argumentan que era necesario un instrumento para medir el desarrollo de las políticas públicas que buscan promover el uso generalizado y la disponibilidad, ya que otros índices existentes (e.g. Índice de Preparación de Redes – Network Readiness Index – del Foro Económico Mundial, o el Índice de Oportunidad Digital -Digital Opportunity Index- de la Unión Internacional de Telecomunicaciones) solo capturan una porción limitada de las transformaciones que ocurren.
El “índice de digitalización” consiste en una combinación lineal ponderada de seis variables. El “Costo” es medido mediante el costo de propiedad de una línea fija de uso residencial, de una línea móvil y del acceso fijo y móvil al internet de banda ancha (costos de instalación y de uso). “Confiabilidad de Infraestructura” considera la inversión en las redes de líneas móviles, banda ancha y línea fija. “Acceso a redes” considera la penetración de banda ancha (fija y móvil), así como la penetración del uso de computadoras personales (PC) y cobertura de la red móvil. “Capacidad” se refiere al ancho de banda internacional para cada usuario y a la velocidad de conexión. El “Uso” la actividad en internet minorista, gobierno electrónico, penetración de internet, servicios de datos como un porcentaje de los ingresos promedio por usuario en sistema inalámbrico (Average Revenue Per User, ARPU), usuarios de redes sociales y uso de servicios de mensajería (SMS). Por último, el “Capital humano” incorpora dos medidas de educación (ingenieros como un porcentaje de la población total y porcentaje de la fuerza laboral con educación de bachillerato o superior).
Usando el índice como una medida de la digitalización en México, podemos ver que el número arrojado se incrementa en el periodo de 2004-2015, de 25.2 a 46.1, una tasa de cambio anual (TCAC6) de 5.6% (ver figura 1). En cambio, durante el mismo periodo el resto del mundo se ha transformado más de prisa (de 18.4 a 41.2, un TCAC de 7.6%), impulsado por el crecimiento en África (7.0 a 23.5, o 11.7%), Asia (15.9 a 39.5, u 8.6%) e incluso América Latina (de 21 a 47.4, o 7.7%). De hecho, la posición relativa de México ante el resto del mundo se ha reducido en 16.7 puntos porcentuales, pasando del percentil 65 hasta el 48 7 . El lado positivo es que los componentes de “confiabilidad de infraestructura” y la “capacidad” han mejorado en términos relativos (+9 y +2 puntos porcentuales). Sin embargo, el componente de “acceso a la red”, que mide la penetración, ha perdido 20 puntos porcentuales. Debe notarse que México ha mostrado progreso sustancial en términos absolutos en todas las áreas del índice (ver figura 2).
6 Tasa de crecimiento anual compuesto (TCAC). 7 Como aclaración, los resultados arrojan que el 67% tuvieron una calificación debajo de México en 2014, pero en 2015 tan solo el 48% estaban peor. Por lo tanto, de acuerdo al índice, la posición de México empeoró significativamente en los doce años anteriores.
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Figura 1. Índice de Digitalización – México comparado al resto del mundo.
Nota: Tanto en ésta como en otras figuras presentadas dentro del artículo, no se han etiquetado ciertos puntos de datos (como es el caso de las tendencias para Europa occidental, América del Norte, Europa Oriental y África). Hemos optado por plasmarlas de manera individual para ser utilizadas como marco de referencia. Consideramos que esto simplifica la lectura de la gráfica, evitando incluir información que agrega poco de valor al argumento presentado.
Fuente: Análisis del autor con base en Katz et. al, 2016.8
Figura 2. Evolución de la posición absoluta y relativa de México en cada uno de los componentes del índice de digitalización.
Fuente: Análisis de los autores con base en Katz et al. 2016.
8 Katz, R., F. Callorda and M. Lef., Iniciativas empresariales y políticas públicas para acelerar el desarrollo de un ecosistema digital, New York, NY: Telecom Advisory Services, 2016.
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AffordabilityInfrastructurereliability Networkaccess Capacity Usage Humancapital
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Digitization index
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Los datos para 2016 aún no están disponibles, pero nuestros cálculos preliminares, basados en información parcial publicada para el último periodo del año anterior indica que, en general, México mostró un progreso relevante en los últimos doce meses, como aproxima el índice. El índice se ha incrementado de 46.1 a 50.7, un crecimiento anual del 10% impulsado principalmente por el “costo” y el “uso”, seguidos por la “confiabilidad de infraestructura” (inversión).
2.2 Digitalización para el gobierno y los servicios públicos
A pesar que los gobiernos han invertido fuertemente en la digitalización de los servicios públicos, una de las críticas principales dirigidas hacia ellos es que sus estrategias a menudo suelen ser aisladas, poco coordinadas e incluso en ocasiones sin un plan general. El WBR 2016 apunta particularmente que “las tecnologías digitales han ayudado a los gobiernos dispuestos y capaces de hacerlo a servir mejor para sus ciudadanos.” (énfasis propio); de hecho, “la entrega eficiente del servicio requiere de un gobierno capaz, que pueda implementar las políticas y derogar los recursos públicos de manera efectiva.” (p.152). Además, señala que la capacidad de un gobierno está fuertemente relacionada con la fortaleza de las instituciones, lo cual a su vez genera incentivos para que la clase política mejore sus resultados.
En el caso de México esto lleva a preguntarnos varias cosas, específicamente si el gobierno tiene una estrategia de digitalización clara, así como un plan efectivo de implementación, particularmente uno capaz de medir su progreso y permitir la rendición de cuentas.
La reforma en materia de las telecomunicaciones de 2013 en México estableció que el estado tiene la obligación constitucional de garantizar el acceso a las TIC para todos los mexicanos.9 Entre muchas de las acciones ligadas a este mandato, el gobierno de México lanzó la Estrategia Digital Nacional (EDN) en 2013 con el fin de guiar sus acciones y políticas hacia la meta de otorgar acceso de internet y conexión de banda ancha a toda la población, con una oficina encargada de implementar la estrategia establecida al nivel de Presidencia.10 La EDN se basa en cinco objetivos generales, algunos de los cuales veremos más en detalle en la sección 5.
1. Gobierno Digita (fiscalización, por ejemplo) 2. Economía Digital (comercio electrónico, banca móvil, etc.) 3. Educación de Calidad (Educación en medios electrónicos) 4. Salud universal (Servicios de salud digitales) 5. Seguridad ciudadana
9 Artículo 6, párrafo 3, Political Constitution of the United Mexican States. 10 Gobierno de la República de México, Estrategia Digital Nacional, 2013.
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¿Qué proyectos han sido implementados y que avances han sido logrados?
En el 2015 fue establecida la ventanilla única de información nacional y servicios gubernamentales para la administración pública federal, permitiendo que 4,421 trámites de gobierno fueran realizados en línea, principalmente en las áreas de educación, identidad, programas sociales de salud, trabajo y fiscal. El gobierno unificó sus comunicaciones dentro de una página de internet única, recopilando la información para las 25 Secretarías.
Un ejemplo de los servicios electrónicos incluye “Reconstrucción MX”11, dedicado a proporcionar información acerca de los recursos utilizados en atender desastres naturales; Radar CiSalgo, el cual provee información geo-referenciada acerca de centros de salud; y un programa piloto llamado Prospera Digital que ofrece información en línea para mujeres embarazadas. Un proyecto de inclusión digital que vincula a los centros comunitarios para ofrecer educación digital y apoyo a micro-empresarios. Mientras que todos estos programas describen indicadores objetivos que permiten medir su éxito con base a una meta establecida a 2018, no se cuenta con datos para evaluar el éxito relativo de los mismos. El índice que mide el grado de interacción entre los ciudadanos y el gobierno a través del internet, medido por la OCDE, no cuenta con datos de 2013 y 2015 debido a un cambio en la metodología utilizada por el Instituto Nacional de Estadística y Geografía (INEGI); mientras que el índice de digitalización que utiliza la metodología de Katz et. al. no cuenta con resultados publicados. 12 En comparación con otros países, en 2011 México se encontraba en la última posición de la métrica de digitalización de la OCDE y en el quinto lugar de América Latina.
Los datos más recientes de las mismas fuentes aún no se encuentran disponibles. Sin embargo, el Índice de Digitalización de Katz descrito anteriormente demuestra que un progreso relevante, aunque insuficiente. La economía de México no es tan “digital” como merece.
3 La condición clave: Conectividad mejorada
Dentro de la sección 2 hemos considerado algunas de las tendencias de digitalización presentes en la economía en su conjunto. En ésta sección analizaremos con mayor profundidad el desempeño del sector de las telecomunicaciones en su definición más estrecha, puesto que las mejoras en éste aspecto son un recurso vital para la digitalización.
La insatisfacción con la situación de las telecomunicaciones en México cobró suficiente fuerza en el año 2011 para convencer al Gobierno de que invitase a la OCDE para llevar a cabo una revisión profunda del sector en México. Los resultados, publicados a inicios del 2012, sacaron a la luz un número importante de problemas que obstaculizaban al sector,
11 FONDEN - Fondo para la Atención de Emergencias) disponible en fonden.datos.gob.mx. 12 Gobierno de la República, Plan Nacional de Desarrollo 2013-2018: Logros 2015, 2016, pp. 33.
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evitando que éste se convirtiera en un facilitador de la economía digital. Dicho reporte se convirtió en uno de los insumos más importantes para la reforma constitucional de 2013.
La OCDE identificó una serie de barreras a la entrada – como las restricciones sobre la inversión extranjera directa, un marco de concesión de licencias complicado y poco transparente, la creación de escasez artificial (por ejemplo, en la cantidad de espectro)- con la recomendación de eliminarlas. También se hizo énfasis en la poca transparencia y tendencia a la discriminación del sistema; las reglas no eran aplicadas de igual manera para todos y su aplicación era poco efectiva. Los procesos eran torpes y lentos, una molestia particular para un sector de rápida transformación.
También se hizo mención de consideraciones institucionales, como el estado de confusión entre la regulación y las políticas públicas, o la duplicidad de responsabilidades entre distintas entidades de gobierno (la “doble ventanilla”, particularmente entre la Secretaría de Comunicaciones y Transportes SCT y el Regulador Federal de Telecomunicaciones, COFETEL.) Se hizo énfasis en la necesidad del regulador de mantener su independencia y la transparencia en el proceso de toma de decisiones. También, que debería otorgársele las herramientas legales necesarias para hacer valer los reglamentos: debía tener la capacidad de imponer multas por malas conductas, solicitar (y recibir) información y publicar información de mercados (e.g. indicadores de calidad.)
El reporte también ofreció un diagnóstico de la regulación, determinando que ésta no promovía la competencia. Se recomendó una serie de temas que debían ser tratados ex ante (e.g. calidad de servicio, tarifas de interconexión); el regulador también debía ser capaz de determinar la existencia de agentes con un poder sustancial de mercado e imponer una regulación asimétrica adecuada de manera rápida y coordinada. Para ser efectivo, el proceso interminable de los juicios de amparo debía ser simplificado y limitado.
Se recalcaron otros aspectos (como recomendaciones respecto a la regulación de precios, registros de precios, derechos de vía, servicios universales), pero el mensaje era claro: para que México hiciera frente a su deficiente sector de las telecomunicaciones debería tener como condiciones necesarias contar con un regulador independiente y con reglas de competencia aplicables .
La OCDE hizo énfasis en las importantes barreras a la entrada que enfrentaban los nuevos jugadores en el mercado mexicano, como restricciones en el uso compartido de infraestructura; procesos largos, inciertos y discrecionales para obtener licencias y obstáculos para obtener derechos de vía o acceso a la infraestructura pasiva. El despliegue de nuevas redes de telecomunicaciones era uno de los obstáculos principales para el estímulo de la competencia en el sector. La falta de competencia generaba mercados poco eficientes, imponiendo costos significativos para la economía y efectos negativos para el bienestar social. La población – así como la economía en general – se encontraba sujeta a
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precios altos, baja calidad, malos suministros y escasa competencia. El estímulo a la entrada y el despliegue de nueva infraestructura sería esencial para re-energizar al sector.
Antes de entrar a una descripción de los cambios regulatorios que surgieron del reporte de la OCDE, será útil examinar el desempeño de México en las telecomunicaciones con más detalle. Durante la mayor parte de las tres décadas anteriores, México contó con un sector de telecomunicaciones de bajo desempeño en términos de disponibilidad, penetración y precios. A pesar de haber identificado cuatro puntos de rompimiento en términos de políticas públicas durante éste periodo – a saber, la privatización de Telmex (1990), la creación de un regulador y la llegada de la competencia (1995), la primera reforma de la institución reguladora (2005), y la reciente reforma constitucional y su nuevo marco legal (2013) – las tendencias generales no muestran cambios significativos. Sin duda ha habido progreso, pero ninguno de los grandes cambios regulatorios ha logrado eliminar la brecha entre México y países comparables. Existe la esperanza de que la reforma a las telecomunicaciones de 2013, finalmente logre cerrar la brecha. Sin embargo, creemos que es demasiado pronto aún para saber si éste será el caso.
En primer lugar, las secciones a continuación ofrecen una comparación de la evolución del sector de las telecomunicaciones en México con el resto del mundo, demostrando cómo algunas brechas se han reducido, mientras que otras se han incrementado. En segundo lugar, comentaremos sobre la evolución de la inversión total desde la privatización. En tercera instancia describiremos las tendencias en precios, donde ha sido más notable el impacto de la reforma de 2013. Finalizamos con una descripción de una medición exhaustiva de la apropiación de tecnologías digitales y con un análisis de la situación actual de México, antes de describir los cambios regulatorios efectuados desde la revisión hecha por la OCDE. Así, cerraremos el círculo para regresar a los datos y concluir con algunas reflexiones acerca del impacto que han tenido estos cambios regulatorios hasta el momento.
3.1 México y el resto del mundo
En cuanto a los servicios básicos de telecomunicaciones, México ha mostrado un desempeño consistentemente pobre. Desde una perspectiva de alto nivel, su desempeño promedio colocaría a México en un nivel similar a su PIB per cápita, que en 2015 se ubico en la posición 64 de 185 países (percentil 65). Sin embargo, la evolución histórica de los indicadores de telecomunicaciones más importantes muestra un resultado distinto (ver Figura 3).
• Telefonía fija: La penetración de telefonía fija, actualmente es 16% y coloca a México cerca al percentil 54, es decir, por encima del 54% de los países. Por lo tanto, se encuentra por debajo no solo de los países desarrollados, sino también de la media en América Latina. Es notable que la penetración se ha mantenido sin crecimiento durante casi toda la última década, a diferencia de las fuertes caídas observadas en Europa y en los Estados Unidos. Con el número de líneas fijas
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manteniéndose en un nivel constante de 19.5 a 20 millones desde el 2005, las tendencias mundiales han permitido a México escalar cinco escalones en el ranking desde el 2012. Esto puede explicarse en parte por la sustitución de líneas fijas por dispositivos móviles, situación que México esquivó al contar con nuevos usuarios que optan directamente por la tecnología móvil.
• Telefonía Móvil: En términos de penetración de la telefonía móvil (el número total de líneas de acceso por cada 100 habitantes) México nunca ha sido capaz de alcanzar las tendencias mundiales. Más de dos tercios de los países cuentan con una penetración de más del 100%, mientras que en México el nivel es de 89%. En 2015 el país se ubicó en la posición 140, en un deprimente percentil 33 – es decir, únicamente superando al último tercio de los países.
• Usuarios únicos: Las estadísticas de penetración móvil no revelan todo el panorama, pues la imagen se vuelve más clara cuando se considera el número de usuarios únicos. La penetración en éste caso se encuentra a niveles similares a América Latina, con un 70% de la población contando con un dispositivo móvil, tan solo 9 y 17 puntos porcentuales por debajo de Norteamérica y Europa occidental, respectivamente. La razón principal detrás de la contradicción en los indicadores es que en México es menos común encontrar a individuos con más de un teléfono, en comparación con el resto del mundo. Esto se debe en gran parte a los precios, tasas terminales móviles bajas, grandes zonas con un solo proveedor de telecomunicaciones y la poca necesidad de contar con más de una tarjeta SIM, dada la enorme comunidad perteneciente al operador más grande. El país ha visto su ranking mundial incrementarse en tan solo 4 puntos porcentuales en los últimos 3 años.
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Figura 3. México: Servicios Básicos de Telecomunicaciones – Desempeño Relativo
Fuente ITU13, GSMA Intellience14; las cifras para México han sido revisadas contra la información publicada por el IFT.
Nota: Las Figuras 1 y 2 muestran tanto la posición absoluta como los percentiles, porque el número de países con datos disponibles varía año con año. Para fines de comparación, las estadísticas de percentil reflejan
mejor la posición relativa de México.
13 http://www.itu.int/en/ITU-D/Statistics/Pages/stat/default.aspx 14 GSMA Intelligence (www.gsmaintelligence.com) es la base de datos de la GSMA, disponible mediante suscripción.
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Penetration (percentage per100inhabitants) Ranking(topcountry=1) Percentile (topcountry=100%)
Mexico – Relative worldwide positionPopulation using the Internet
Latin AmericaWorld
MexicoWesternEurope,NorthAmerica,EasternEurope,Asia,Africa
16
Hasta el momento, los servicios de banda ancha muestran un desempeño marginalmente mejor en comparación con el resto del mundo. México fue el 50vo país del mundo en lanzar servicios de banda ancha móvil15 (segunda mitad del 2005).
• Banda Ancha Fija: La penetración de banda ancha fija, la mitad de la cual es provista mediante tecnología DSL, 34% con cable modem y 13% con fibra, ha alcanzado el 12%. Puesto que el 88% de las conexiones son de uso residencial, la penetración en hogares actualmente se encuentra cercana al 47%. Éstos números coinciden con la media global, cerca del percentil 55. La tendencia positiva observada durante la década previa a 2012 parece haberse revertido, pero es en todo caso marginal y demasiado pronto como para predecir qué tan sustentable será en el futuro.
• Banda Ancha móvil: El uso de banda ancha móvil continúa creciendo a ritmos superiores al 20% anual 16 alcanzando más de 69 millones de conexiones 17 (penetración de 53%), lo cual, de acuerdo al GSMA, significa que el 44.7% de la población cuenta con una conexión de banda ancha móvil. La posición de México, actualmente en el puesto 96 (percentil 57) es ligeramente mejor que su calificación en servicios tradicionales. Sin embargo, el país ha comenzado a retroceder, principalmente debido a que muchos países con baja penetración, continúan creciendo a más del 30%, cerrando rápidamente la distancia que los separa de México, mientras que los países con una alta penetración han reducido su absorción de forma significativa, hasta un 5% o 7%.
• Población activa en el Internet: En México para el año 2015, más del 57% de la población de 6 años o más, accedió a internet con cierta frecuencia. Su uso se encuentra por encima de la media latinoamericana. La posición relativa de México – en el percentil 60 – es mejor que cualquier otra estadística relacionada a las telecomunicaciones. Éste porcentaje, comparado a los índices de penetración de banda ancha para residencias y para dispositivos móviles, implica que algunas conexiones de banda ancha están siendo compartidas por varias personas, varios de ellos utilizando el internet mediante puntos de conexión públicos. De acuerdo a una encuesta realizada en la Ciudad de México18, el 22% de los adultos (mayores de 16 años) contaban con acceso al internet dentro del trabajo, 15% utiliza puntos de WiFi públicos y, el 64% del tiempo que pasaban en el internet lo hizo mediante una conexión de WiFi inalámbrica.
En lo que se refiere a las estimaciones de la población que utiliza el internet, debe notarse que el indicador de apropiación, definido como el proceso mediante el cual las personas
15 Definido como aquellas que permiten una descarga a velocidad de 256kbps o más. 16 24% en 2015, 25% en el año a junio de 2016, IFT, Segundo Informe Trimestral Estadístico 2016. 17 IFT, Segundo Informe Trimestral Estadístico 2016. 18 SEDECO/CONVENIO/07/2016 Número de registro UNAM: 43178-2888-4-XI-15. Reporte no disponible al día de publicación del presente artículo.
17
adoptan y se adaptan a la tecnología, embonándola con su vida diaria y prácticas laborales, es una variable en extremo difícil de medir. Las estadísticas disponibles, cuando existen, suelen utilizar definiciones distintas.19 Incluso utilizando definiciones similares, llevar a cabo el levantamiento de encuestas no es sencillo – las agencias nacionales de estadística suelen por lo tanto extrapolar la apropiación utilizando otras variables o levantamientos anteriores, cambiando frecuentemente de metodología para hacerlo. Éste es el caso de México, donde a partir de 2015 encontramos un rompimiento con la comparabilidad de los datos.20 Por lo tanto, excepto por la observación de que por lo general se ha incrementado, es poco lo que puede decirse en cuanto a la evolución reciente de la apropiación del internet en México.
19 Por ejemplo, el periodo que se considera como relevante (eg. Si el que la persona entrevistada utilizó internet al menos una vez en el último mes, debería considerarse una observación positiva o negativa). 20 A partir de 2015, el nuevo cuestionario del ICT es un cuestionario independiente de respuesta voluntaria, que a diferencia del anterior, se trataba de un módulo añadido al cuestionario principal y completado por una persona informada, miembro del hogar, a nombre de los otros integrantes del mismo.
18
Figura 4. Servicios de Telecomunicación de banda ancha en México – Desempeño relativo
Fuente ITU, GSMA Intelligence. Las cifras para México han sido revisadas contra datos publicados por el IFT.
Como podemos observar por la evolución de los seis indicadores clave que describen las condiciones del sector y el grado de apropiación de las telecomunicaciones, México no se ha comportado bien, dejando amplias oportunidades para mejorar. La demanda actual no parece adecuada para un país en una etapa de desarrollo como la de México. La apropiación ha ocurrido lentamente. Estos dos factores en su conjunto demuestran claramente que existen importantes ganancias potenciales – sociales y económicas – involucradas en un mejor desempeño de México en materia de telecomunicaciones.
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Population using the Internet
Penetration (percentage per100inhabitants) Ranking(topcountry=1) Percentile (topcountry=100%)
Mexico – Relative worldwide positionPopulation using the Internet
Latin AmericaWorld
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19
3.2 Tendencias de inversión
La disponibilidad generalizada, cobertura universal y las tecnologías de última generación son la consecuencia natural de la inversión en el sector. En su reporte del 2012 sobre las telecomunicaciones en México,21 la OCDE nota que la inversión dentro del país es la más baja de entre todos sus miembros, alrededor de 35-45 dólares per cápita.22 La inversión per cápita acumulada para el periodo de 2000 – 2009 fue de 346 USD, mientras que el promedio de la OCDE fue de 1,447 USD. Aunque estos son números viejos, representan una realidad preocupante. Las condiciones de la red son, en todo momento, un reflejo de la inversión acumulada en ella (usualmente conocida como capital almacenado). Entre 2010 y 2015 éstas cifras apenas se han incrementado; la inversión per cápita anual se mantiene estancada alrededor de los 40 USD. La falta de incentivos, poca competencia y un marco regulatorio incierto son la principal explicación de una importante porción de esta brecha.
A partir de la privatización de 1990, la inversión anual ha variado de manera significativa año con año. Sin embargo, tomando una perspectiva multi-anual, observamos un crecimiento apenas marginal (ver Figura 5). El promedio para los últimos tres años (2013-2015), con 3,850 millones de dólares, es ligeramente más alto que el promedio de la década pasada. Sin embargo, continúa situando a México como el país con la menor inversión per cápita entre los países de la OCDE.23
21 OECD, Estudio de la OCDE sobre políticas y regulación de telecomunicaciones en México, 2012, p. 40. 22 Cifras de 2008 y 2009. 23 Hay fuertes indicios de que la inversión en 2016 fue menor a 2015, con un mayor declive posible en 2017, pues algunos operadores ya han anunciado recortes al CAPEX.
20
Figura 5. Inversión en Telecomunicaciones (miles de millones en USD nominal)
Fuente: C Casanueva et. al; World Bank 2016 para 1990-2014; IFT y Banxico para 2015.
Para asegurar el éxito de la reforma constitucional de 2013, será necesario incrementar la inversión de forma significativa y a corto plazo, mostrando una tendencia ascendente en lugar de una plana. La entrada de nuevos operadores debería ayudar a remediar este aspecto, no solo al atraer más inversión al sector, sino al ejercer presión sobre los actores ya existentes para que mejoren su desempeño y la cobertura de sus redes.
3.3 Tendencias en precios
Aunque la reciente renovación del marco regulatorio de las telecomunicaciones apenas ha comenzado a revertir las tendencias en cuanto a adopción, ciertamente ya ha creado un rompimiento en términos de precios. Para las comunicaciones por cable, incluyendo la telefonía básica y la banda ancha fija los precios se han disminuido paulatinamente, cayendo en un 6% en términos nominales dentro de los 4 años previos a diciembre de 2014. En el 2015, la flamante ley prohibió el cobro de cargos extra por llamadas de larga distancia. Tan solo ésta nueva regla inmediatamente significó una caída única del 6.4% en el índice de precios de telecomunicaciones (ver evento 1 en la Figura 6). Desde entonces la tendencia al alza ha regresado, incrementándose en casi 2% en los últimos 2 años.
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3.2 3.22.9
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21
Figura 6. Tendencias en precios
Índice de Precios para el Consumidor – Conexión Fija
Índice de Precios para el Consumidor – Conexión Inalámbrica
Fuente: INEGI.
Para las telecomunicaciones móviles las tendencias son muy diferentes. Desde la publicación de la reforma hasta la puesta en vigor de la nueva ley, los precios cayeron siguiendo su ritmo histórico, cayendo únicamente un 6.8% en aquellos catorce meses. Sin embargo, en agosto de 2014 (Evento 2 en la figura 6), con la puesta en vigor de la nueva ley, el costo de interconexión con el “agente preponderante”24 se fijó en cero, permitiendo a todas las otras empresas de telecomunicaciones terminar sus llamadas utilizando la red de América Móvil de manera gratuita. Esto puso en marcha un enorme cambio en las estrategias de precios de la industria: todos los operadores, tanto fijos como móviles, comenzaron a ofrecer llamadas ilimitadas por una cuota fija. El efecto se ha visto exacerbado con la llegada de un nuevo jugador importante, el cual dio nuevos ánimos a las dormilonas empresas que habían estado compitiendo en el mercado de telefonía móvil, rompiendo con la tendencia gradual que se había observado en la industria durante un largo tiempo. Anteriormente, los planes de suscripción móviles cobraban tarifas por minuto, por lo que el cambio de estrategia rápidamente se tradujo en un mayor uso y en precios más bajos (ver Figura 7). Dos años después de éste cambio en la ley, los precios de telefonía móvil según la métrica del IPC, han disminuido en promedio un 38.7%, con una reducción tota de 42.8% desde la entrada en vigor de la reforma.
24 Un “agente preponderante” es cualquier corporación que concentre más del 50% del sector de las telecomunicaciones o radiodifusión de acuerdo con al menos una de varias medidas (suscriptores, tráfico, ingresos, capacidad, audiencias). En marzo de 2014, el regulador declaró a América Móvil como un “actor preponderante” en las telecomunicaciones. Ver sección 2. La “preponderancia” únicamente aplica a los sectores, no a servicios o mercados específicos.
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2
22
Figura 7. MOU (minutos de uso) y ARPU (Ingreso Promedio Por Usuario) en el Mercado Mexicano
Fuente: Reportes de las empresas (América Móvil y Telefónica; AT&T no publica indicadores comparables). Nota: Telefónica cambió la manera de reportar los “minutos de uso total” en 2016. La línea punteada extrapola los MOU
reportados con el factor de ajuste utilizado por la compañía hasta el 2015.
En los dos años anteriores al tercer periodo de 2016, Telcel vio un incremento del 67% en los minutos de uso por cada conexión (MOU) mensuales, mientras que Movistar vio un incremento de 40%. En aquel mismo periodo el ingreso promedio por usuario (ARPU) cayó en un 23% y 29% para Telcel y Movistar, respectivamente.
Conforme la diferenciación en cuanto a la oferta de minutos se ha vuelto más difícil, las empresas ya han comenzado a añadir elementos adicionales a sus ofertas. La mayoría de los paquetes incluye acceso limitado a aplicaciones móviles (Whatsapp) y otros servicios (Facebook, Twitter), en un esfuerzo por atraer clientes y mantener la competitividad. Aunque esto ha sido positivo para los usuarios, consideramos que ésta estrategia cuenta con el potencial de provocar problemas de competencia distintos en el futuro.
La reducción de precios, sin duda alguna, ha sido el beneficio más importante para los consumidores producto de la reforma.
3.4 Los cambios a la regulación de 2013
La reforma constitucional de 2013 incluyó el término de “preponderancia”, utilizado para describir a cualquier agente dentro del sector de telecomunicaciones y radiodifusión con una participación de mercado mayor al 50% de acuerdo al menos a uno de varios
Minutesofuse(MOU) Average revenue peruser (ARPU)
050100150200250300350400450500
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Movistar:-29%
Telcel:-23%
23
indicadores.25 El concepto fue incluido con tal de etiquetar fácilmente a dos empresas como “jugadores dominantes”, quienes a través de recursos legales habían evitado ser declarados como tal hasta entonces. Desde entonces el concepto de “preponderancia” ha sido adoptado por otros países, entre ellos Ecuador.
El texto de la Constitución permite al regulador imponer medidas asimétricas sobre aquellos agentes que sean declarados preponderantes. El Instituto Federal de Telecomunicaciones (IFT) dictó sus medidas en marzo de 2014. La mayoría de estas se vieron reforzadas por la reforma a la Ley de Telecomunicaciones y Radiodifusión en julio de 2014, aunque también se añadieron algunas nuevas. La regla más importante en ser añadida, y que no había sido incluida dentro de la “declaración de preponderancia” fue la determinación de fijar las tarifas de interconexión con el agente preponderante en cero, reduciendo significativamente el impacto de la regla de “replicabilidad” en las ofertas comerciales para servicios de voz, descrita a continuación.
El texto original publicado por el IFT, que consiste en más de 1,700 folios, impuso más de 100 reglas asimétricas a las que el agente preponderante quedaría sujeto. El regulador determinó que éstas reglas serían revisadas cada dos años para evaluar sus efectos sobre la competencia y la evolución del sector. Podría imponer, de ser necesario, obligaciones adicionales, o fortalecer las ya existentes.
• Interconexión obligatoria con tarifas reguladas, determinadas por el IFT usando un modelo de costos. El agente preponderante deberá cumplir con el acuerdo de interconexión en general.26
• Todos sus planes deben cumplir con la condición de “replicabilidad”, es decir, que los competidores deben ser capaces de ofrecer un plan similar sin incurrir pérdidas. 27
• Tanto en redes fijas como móviles, el agente preponderante deberá abrir el acceso a los puntos de conexión, servicios de tránsito, colocación, roaming, reventa y a sus elementos de infraestructura pasiva. Aunque las tarifas no se encuentran reguladas en principio, éstas deben ser no-discriminatorias y, en caso de haber un obstáculo en las negociaciones, el IFT tendrá el poder de intervenir. El agente preponderante no podrá establecer acuerdos de exclusividad con ningún otro agente. Para todos los servicios regulados deberá publicarse una oferta de referencia pública, aprobada por el regulador. El agente también deberá cobrar a sus propios operadores la misma cantidad que cobra a otros proveedores, extendiendo así la regla de la “replicabilidad” para servicios distintos a la voz.
25 Suscriptores, tráfico, ingresos, capacidad, audiencias. 26 Convenio marco de interconexión, establecido en el Anexo 5 de la “Declaración de preponderancia”. 27 La replicabilidad en planes minoristas se mide en términos de la tasa promedio de ganancias por minuto (ARPM), el cual debe encontrarse por encima del precio de interconexión. Ya que el costo de interconexión para el agente preponderante fue fijada en cero, ésta regla siempre se cumple.
24
• El des-empaquetamiento de la red también es obligatorio. • Toda la información respecto a sus redes, incluyendo planes para construir más
infraestructura, deberá ser revelado a los otros proveedores mediante un “sistema electrónico de Gestión”.28
• En cuanto a los clientes finales, no podrá ofrecer ningún servicio en ventas atadas, y los elementos que conforman un paquete deberán ser ofrecidos individualmente; los usuarios deberán tener acceso a los datos de uso. El agente no podrá cobrar cargos de roaming en su red, y los teléfonos pre-pagados no podrán ser bloqueados.
• El agente preponderante deberá cumplir con reglas especiales de contabilidad. • Las obligaciones mínimas de calidad para los servicios al mayoreo y al minorista
también son reguladas, incluyendo periodos máximos de respuesta y entrega para la mayoría de los servicios.
• El agente preponderante deberá cumplir con requisitos de información importantes, así como entregar cualquier otra información que el regulador considere necesario.
• No podrá establecer acuerdos de exclusividad de contenido cuando dicho contenido sea considerado “relevante.”29
• No se permitirá la propiedad cruzada entre el agente preponderante en telecomunicaciones y el agente preponderante en radiodifusión.
• Se mantiene la prohibición de ofrecer los servicios de radiodifusión, incluyendo TV de paga.
Éstas reglas primero serán sometidas a un periodo de evaluación a corto plazo, con un ligero retraso sobre el calendario original de dos años. Hasta el momento, el IFT no ha emitido una declaración formal en cuanto al grado de cumplimiento del agente preponderante.
3.5 El impacto y la necesidad de un cambio regulatorio continuo
Como muestran los datos, el sector de las telecomunicaciones de México continúa demostrando un desempeño por debajo al resto del mundo. La imposición de la regulación no fue tarea sencilla, y su evaluación – ya no hablemos de modificarla – no será sencilla tampoco, pues el periodo de asimetría ha sido corto en comparación con varias décadas de dominio irrestricto.
Sería iluso pensar que los cambios importantes en la regulación llevarían a cambios en un corto plazo. El nuevo regulador y la ley de telecomunicaciones apenas cuentan con 36 y 30 meses de edad, por lo que es demasiado temprano aún para saber si las reformas han alterado la dirección de las tendencias en la dirección correcta y de una manera sustentable.
28 Sistema Electrónico de Gestión. 29 IFT publicó una lista de contenido relevante en Mayo de2014, todos relacionados con eventos deportivos (fútbol soccer y juegos olímpicos.)
25
Ya se cuenta con algunos indicios favorables – el grado de inversión es mayor hoy que antes, mientras que el índice de concentración disminuye lentamente (pues el agente preponderante ha perdido alrededor de 3 puntos porcentuales de participación de mercado, colocándolo alrededor del 68%) y la adopción de distintas plataformas continúa incrementándose. El éxito llevará algún tiempo. Relajar las intervenciones del regulador demasiado pronto pondría en riesgo el progreso logrado, por muy pequeño que éste haya sido, con impactos negativos para el desarrollo de la economía digital en México.
4 Otros factores importantes
Ésta sección trata sobre un número de medidas que han contribuido a una digitalización exitosa de la economía mexicana. La lista de candidatos posibles es larga, abarcando iniciativas mundanas como la mejoría del servicio de entrega postal para incentivar el comercio electrónico, hasta asuntos de alto nivel como la promoción de la confianza en modelos digitales de operación. No todos son necesarios para el progreso: la experiencia internacional nos sugiere que existen alternativas para algunas de las recomendaciones.30 A continuación ilustramos lo que se pone en juego, ofreciendo un resumen sobre un pequeño número de factores importantes. Es importante notar que los estudios de caso presentados en la siguiente sección lidian con cuestiones similares, de un modo más detallado.
4.1 Independencia de los reguladores
Existe un consenso amplio, en que la inversión sustancial y riesgosa que se requiere para crear una economía digitalizada dentro del marco de la regulación es más propensa a ser liberada cuando dicho marco regulatorio es predecible y se encuentra libre de sorpresas. También existe un consenso bastante amplio en torno a que un regulador independiente se encontrará en la mejor posición para ofrecer un entorno estable, dentro del cual la inversión puede desarrollarse. 31
Nada de esto absuelve al gobierno de la necesidad de involucrarse en la determinación de objetivos o en la toma de decisiones de políticas económicas y sociales. El gobierno es también un gran generador de servicios públicos, que sin duda serán administrados de una manera cada vez más ‘digital’. Sin embargo, si implica que el gobierno deberá mantener su distancia cuando se trate de decisiones técnicas detalladas (por ejemplo, al fijar estándares o al dar preferencia a alguna solución tecnológicamente neutra), o en la toma de decisiones que puedan infringir sobre las posiciones relativas de distintos operadores. El objetivo es el de retirar a éstas empresas de lo que podría ser una arena muy politizada a corto plazo.
30 Por ejemplo, en países donde el pago electrónico no está disponible o genera desconfianza, existen otras alternativas de mayor costo para el comercio electrónico: pagos en efectivo sobre entrega, o la inspección de los bienes en el momento de recibirlos. Ambas medidas son comunes en partes de Asia, donde pueden obstaculizar, pero no detener el crecimiento del comercio por internet. 31 See B Levy and P Spiller, Regulations, Institutions and Commitment, Cambridge University Press, 1996
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Con la reforma constitucional del 2013 el IFT se convirtió en una agencia independiente del Ejecutivo Federal, aboliendo así el complejo régimen de la “ventanilla doble” (mediante el cual el gobierno y el regulador interactuaban en la toma de decisiones). Además, el IFT ha quedado a cargo no solo de la regulación, sino también de la aplicación de las políticas de competencia en el sector de las comunicaciones. La eliminación de la “ventanilla doble” aclaró la separación entre las políticas y la regulación, mientras que la implementación conjunta de la regulación sectorial y de competencia por parte del IFT coloca todas las palancas en una sola mano, lo cual debería reducir los tiempos de espera y permitir una mejor toma de decisiones respecto a los medios para intervenir en el mercado.
Como ya se apuntó en la sección 3, el IFT trata con mercados de telefonía fija, móvil y radiodifusión que muestran estructuras de mercado muy asimétricas, por lo que se le han otorgado amplios poderes de intervención. Esta situación complica el proceso de transformación de la economía que señala el Reporte de Desarrollo del Banco Mundial de 2016, según el cual los países emergentes primero deben incentivar la inversión en infraestructura y proteger la competencia en el mercado, tanto en comunicaciones como en otros sectores, para luego pasar a un periodo de transición en que se remueven los obstáculos regulatorios y se fomenta la llegada de nuevos ‘start-ups’ de internet, suministrando un elemento disruptivo. En México, la protección de la competencia en los mercados de telecomunicaciones se ha realizado al mismo tiempo que la etapa de transición, e incluso algunos sectores la han combinado con la etapa de transformación y regulación de la economía digital, para ofrecer un campo de juego nivelado entre nuevas empresas y compañías incumbentes. Adicionalmente el elemento disruptivo que traen a la mesa los ‘start-ups’ de internet involucra algunos de los mismos jugadores que han participado en la inversión en infraestructura y en los mercados de productos. A saber, América Móvil – el agente preponderante en telecomunicaciones – con su entrada a los servicios de video digital Claro Video; y Televisa – el agente preponderante en radiodifusión – con su servicio de video digital Blim. Ésta situación introduce un nuevo elemento cambiante dentro de la regulación de los sectores, pues la integración vertical se encuentra ampliamente difundida en México. Debido a la asimetría en participación de mercado de los distintos jugadores, el IFT debe mantenerse alerta ante la posibilidad de un abuso en el poder de mercado (horizontal o vertical) por parte de los jugadores dominantes, así como la posibilidad de que ésta dominancia sea transferida hacia otros mercados.
El papel principal en términos de regulación pertenece al IFT – y como cualquier regulador, aún requiere de tiempo para desarrollar sus conocimientos sobre el sector. Sin embargo, es necesario contar con otros reguladores independientes. El alcance de la digitalización llega más allá de la radiodifusión y las telecomunicaciones, los sectores cubiertos por el IFT. En aquellos casos en que el servicio puesto a la venta o suministro no se trate de datos o de servicios de comunicación, será la autoridad mexicana de competencia, COFECE, quien se encargue del tema junto con los reguladores de cada sector. Existen casos en que alguna
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plataforma en línea se coloque entre un proveedor y un cliente. Ejemplos claros existen, como Amazon en ventas minoristas, taxis (sector regulado donde las apps de viajes compartidos podrían tener un fuerte impacto) y otros sectores como la banca y la banca de seguros, donde la información digital y los servicios de comparación han comenzado a dejar huella.
Estas plataformas podrían o no requerir de cierta intervención para proteger la competencia, o por algún otro motivo. Sin embargo, el proceso de digitalización se verá fortalecido por un sistema claro de gobierno por parte de agencias y reguladores independientes, que logre evitar la confusión generada por una duplicación de responsabilidades entre aquellas que ejerce, por ejemplo, el IFT, la autoridad de competencia y la agencia de protección al consumidor (PROFECO).
4.2 Confianza
El uso de los servicios digitales requiere de actos de confianza. Una persona que compra productos en internet, pagando por anticipo, deberá confiar en que los bienes adquiridos llegarán a él en primer lugar, y que serán reemplazados si presentan algún desperfecto. Tanto en procesos comerciales como en los trámites de gobierno y servicios públicos la información personal – por ejemplo, detalles de tarjetas de crédito o información sobre el estado de salud – pueden verse reveladas, suponiendo un riesgo permanente de invasión de privacidad.
El Foro Económico Mundial, junto con A.T.Kearney, Microsoft y otros inversionistas32 han sugerido la existencia de cinco variables objetivas y dos variables subjetivas, que determinan el “contexto” dentro del cual un consumidor realiza transacciones en línea:
Variables Objetivas:
1. El tipo de datos. ¿Qué tipo de datos involucra? (eg. Financieros, médicos, locación) 2. Tipo de entidad: ¿Quién tiene acceso a los datos? (eg. Ventas minoristas,
empleadores, gobierno) 3. Tipo de dispositivo: ¿Qué tipo de dispositivo se utiliza para realizar la transacción?
(teléfono móvil, computadora de escritorio…) 4. Método de recolección: ¿Cómo se obtienen los datos? (eg. Provistos por el usuario,
recopilados pasivamente o generados sin conocimiento del usuario) 5. Uso de datos: ¿Hasta qué nivel está involucrado el usuario en el uso de sus datos?
(eg. Consentimiento explícito y participación activa o desconocimiento total y uso de sistemas automáticos.)
32 World Economic Forum & A.T. Kearney, Rethinking Personal Data: Trust and Context in User-Centred Data Ecosystems, 2014.
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Variables subjetivas
6. Confianza en el proveedor: ¿Qué relación, de haberla, tienen los usuarios con el proveedor del servicio con el que interactúan?
7. Intercambio de valores: ¿Cómo perciben los usuarios los beneficios que obtienen por el uso de sus datos? (eg. Beneficios personales, beneficios a la comunidad).
Los investigadores llegaron a la conclusión que la disposición hacia la confianza depende del contexto de ésta situación, capturada por las variables descritas. Sin embargo, “se requiere de más investigación sobre la manera de definir el contexto de forma más clara y simple, y cómo puede ser integrado esto a los sistemas y diseños de interface para generar interacciones significativas con los usuarios. Éste entendimiento es esencial para el desarrollo de ecosistemas y políticas efectivas. Es muy común encontrar a los aspectos sociológicos y de comportamiento siendo ignorados a favor de acercamientos más tecnocráticos, los cuales suelen fallar al momento de la implementación.”
Lo que esto implica es que, sin importar si una interacción digital es comercial o del sector público, se debe dar una cuidadosa consideración a cómo se organiza dicha interacción. Los incentivos de negocios tienen gran probabilidad de embonar con un acercamiento apropiado al contexto: así se consigue maximizar los ingresos. Sin embargo, las organizaciones de servicios públicos podrían requerir de recordatorios constantes sobre éste aspecto de su actividad digital. Esto presenta un papel muy importante para, por ejemplo, los esfuerzos de abogacía a favor de la competencia – un papel que el IFT tendrá que desempeñar con más ahínco en los años siguientes.
Los mercados digitales tienen sus propias maneras de generar confianza. Un pasajero que solicita un vehículo mediante la aplicación móvil Uber podrá calificar el desempeño de su conductor, siendo bien sabido que aquellos conductores con malas reseñas suelen ser rechazados. En el caso de Airbnb, tanto el huésped como el anfitrión reciben evaluaciones, con los datos que se generan otorgando cierta seguridad a ambas partes. El proceso de obtener y compilar los comentarios de los clientes y transmitir esto a clientes futuros ayuda a generar confianza. Sin embargo, el incremento en el número de reseñas fraudulentas puede erosionar esta confianza. Cuando menos una agencia de protección al consumidor de talla nacional ha advertido a las empresas que el solicitar reseñas fraudulentas podría representar una infracción a la ley.
La confianza puede verse socavada, al menos temporalmente, por brechas de seguridad ilegales, la diseminación pública de datos privados, el robo electrónico de bienes (por ejemplo, atacando cuentas bancarias). Por fortuna, México NO se encuentra dentro de los
29
50 países mencionados en el análisis comparativo Rapid7 2016 como los principales en riesgos por ciber-seguridad.33
4.3 La “Economía de Apps”
Las ‘Apps’, particularmente en su versión móvil, conforman uno de los componentes principales y más cambiantes de la cadena de valor de las comunicaciones. En su mayoría son suministrados por dos intermediarios: la App Store de Apple y el Playstore de Google.
Fue tan solo hace ocho años que Apple decidió comercializar (tras un proceso apropiado de revisión) las apps de otros desarrolladores. Google hizo lo propio poco después con el lanzamiento de sus aplicaciones Android. Esto ha tenido un efecto mayúsculo en la manera de distribuir el software para teléfonos inteligentes y para su desarrollo, lo cual las ha vuelto altamente productivas para las principales plataformas móviles.
El efecto también ha sido importante en los países que quedan fuera del llamado “círculo mágico”, 10 países que se dice concentran el 95% de los ingresos generados por las apps.34 Sin embargo, esta concentración no solo representa una desventaja para los desarrolladores en otros países, sino que también puede alterar los mercados en general al promover productos y servicios provenientes de algunos países, pero no de otros.
Un estudio internacional reciente sobre el tema de las apps revela algo de la experiencia de México.35 El estudio revela que México se encuentra por debajo de su desempeño óptimo en varios aspectos. El número de desarrolladores de apps en la Ciudad de México es igual al de Lima, la mitad de Buenos Aires y una tercera parte del número en Sao Paulo.
La Figura 8 ofrece un retrato comparativo en general. México muestra pobre desempeño en términos del número total de desarrolladores, desarrolladores/millón de habitantes, participación en el mercado doméstico y captura de valor (o ingresos).36 La información acerca de la participación en el mercado doméstico se confirma con un estudio que demuestra, en un periodo de tres meses durante finales de 2016, cómo las apps hechas en México representaron tan solo el 1.6% de las aplicaciones gratis y el 0.5% de las apps de paga descargadas de la tienda de apps de Apple. Las cifras equivalentes para Google Play fueron de 1.6% y de 0.6%37
33 Beardsley et al., Rapid7 National Exposure Index 2016. 34 Caribou Digital, Winners & Losers in the Global App Economy Farnham, Surrey, United Kingdom: Caribou Digital Publishing, 2016, p. 8. 35 Ibidem. p. 31-49. 36 Debemos recalcar que algunos cálculos individuales podrían contener un margen de error considerable. 37 Conferencia dictada por la Dra. Dr Roslyn Layton de la Universidad de Aarlborg, Dinamarca, en un evento del IFT en la Ciudad de México el 23 de noviembre, 2016.
30
Figura 8: Desempeño de la Economía de las Apps en países seleccionados con bajos ingresos. Desempeño de la economía de apps
Fuente: Caribou Research, Winners & Losers in the Global App Economy, 2016, p. 48.
Ésta situación puede deberse a varios factores, entre los cuales se enuentran la falta de capacitación puede ser una variable importante. También puede exacerbarse por una intensa competencia con el gran número de apps desarrolladas en español. Las Apps se han convertido en la interface principal para los usuarios de la economía digital, por lo que será necesario contar con una importante experiencia y capacidad local si el país busca evitar quedar rezagado. Dada la importancia de la Economía de las Apps, es vital que el gobierno de México y su comunidad empresarial comprenda estos factores y busque remedios para ellos.
Tanzania Ghana Kenya
Pakistan India
Vietnam Filipinas Ucrania Nigeria
IndonesiTailandia Sudáfric
Perú ColombiBielorusi
México Turquía
Egipto Brasil
Total Desarrolladores
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Participaciónenmercadolocal
Captura de Valores
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5 Repaso al progreso y las posibilidades en sectores clave: Comercio electrónico; banca; finanzas y recaudación de impuestos; salud y educación
Dentro de ésta sección analizaremos cuatro sectores que han presentado avances significativos en el proceso de incorporar a México a la economía digital. Primero, lidiamos con el comercio electrónico, que está en vísperas de un rápido crecimiento en los años que se aproximan. En segundo lugar, analizaremos el desarrollo de la banca electrónica y banca móvil junto con la recaudación de impuestos, pues son áreas cercanamente relacionadas que podrían crear un ciclo virtuoso de refuerzo y retroalimentación. En tercer lugar, veremos el progreso alcanzado en los servicios de salud electrónicos y móviles. Finalmente, nos volcaremos hacia la educación. Debido a los límites de espacio no es posible ofrecer una evaluación exhaustiva de éstas áreas. En cambio, buscaremos transmitir una idea de que tan bueno ha sido el desempeño de México en éstas actividades.
5.1 – Comercio electrónico
A simple vista el comercio electrónico podría parecer una aplicación relativamente sencilla para la economía digital. Sin embargo, al igual que otras aplicaciones, cuenta con una larga lista de insumos complementarios que abarcan desde las mejorías en la conectividad y sistemas de pagos hasta la disponibilidad de las entregas de paquetería y el desarrollo de confianza hacia los proveedores de los productos.
El comercio electrónico o digital generalmente cae dentro de dos categorías principales:
a) La compra de bienes tangibles en una plataforma en línea (requiere de métodos “analógicos” o de “cemento y ladrillo” para la entrega, que pueden requerir una actualización);
b) La adquisición de permisos (billetes de viaje, o contratación de un seguro) o de contenido digital, como lo son datos, programas de computación, contenido de investigación, libros electrónicos, revistas, música y video. Éstos pueden ser enviados de forma digital al comprador.
El comercio digital o electrónico puede tomar una de varias modalidades: de Empresa a Consumidor (B2C), de Empresa a Empresa (B2B) y de Consumidor a Consumidor (C2C). El enfoque de la mayoría de nuestro argumento se ha basado en el modelo B2C, aunque el modelo B2B tiene el potencial de ser muy importante. En casos de que el cliente sea una micro-empresa o PYME, éstas podrían enfrentar obstáculos muy similares a aquellos enfrentados por el consumidor.
En casi cualquier jurisdicción de un tamaño importante, la gran mayoría del comercio electrónico será interno, al menos dentro de la primera categoría descrita. Es decir, que da
32
lugar dentro de las fronteras nacionales, en lugar de a través de fronteras. Aun así, el 57% de los usuarios encuestados por la Asociación Mexicana de Internet dijeron realizar compras transfronterizas, con dos terceras partes de ellos comprando productos originarios de EEUU.38
Lograr que los consumidores utilicen un nuevo canal de distribución o incentivar a los consumidores desinteresados a que amplíen sus opciones es un problema común. El éxito suele requerir de una serie de medidas que involucran a diversos actores. Normalmente, todas estas medidas deben estar bien establecidas antes de ver un beneficio por una mayor penetración e interacción.
El problema de la interacción y la motivación de los clientes posibles puede ser resumido como la necesidad de contar con las “tres As” por sus siglas en inglés. Adaptados a nuestro caso particular, éstos componentes son:
• Acceso (Access) o conectividad: Queda claro que un cliente del comercio digital debe tener acceso a un proveedor en línea. En primera instancia esto requiere de acceso al internet, lo cual cada vez más es cubierto mediante el uso de teléfonos inteligentes.
• Evaluación (Assess): Si el cliente busca tomar una decisión razonable, deben ser capaces de comparar las posibles transacciones electrónicas unas con otras, así como con la opción de adquirir el producto en una tienda de “cemento y ladrillo”. Las organizaciones comerciales deben estar motivadas para ofrecer ésta información comparada ya sea por separado, a través por ejemplo de una página de comparación de precios, o mediante una plataforma en línea que agregue los servicios de distintos competidores. Un elemento crucial dentro de la evaluación involucra los riesgos de que una transacción falle – por ejemplo, que el producto no sea entregado o presente un desperfecto. La confianza es necesaria.
• Acción (Act): Con tal de completar la transacción con éxito, ciertos arreglos deben ser hechos que suelen quedar fuera del control del cliente o del proveedor. Tres ejemplos importantes son: i) la disponibilidad, en términos razonables, de un sistema de pagos confiable; ii) en el caso de bienes físicos, la disponibilidad de términos razonables para un servicio de entrega (incluyendo la auto-entrega); y iii) acuerdos claros, prácticos y razonables para el pago y recolección de impuestos sobre la venta.
La conectividad de banda ancha confiable y a precio accesible es una condición necesaria para el comercio electrónico. El gobierno puede jugar un papel activo en mejorar la
38 Asociación Mexicana de Internet, Estudio Comercio Electrónico en México 2015, 2015, p. 15.
33
disponibilidad de costos, reduciendo por ejemplo los impuestos incurridos a operadores y consumidores, así como promoviendo la competencia y la inversión.
La presencia de redes de 3G y 4G es esencial. Las velocidades de descarga que permiten el uso de imágenes detalladas o video para demostrar un producto son importantes, mientras que una latencia de conexión baja es de vital importancia para realizar pagos.
La posición de México entre los 137 países considerados por la UNCTAD en su índice de comercio electrónico se muestra en la Tabla 1, junto con algunos otros países latinoamericanos y sus expectativas de crecimiento.
Tabla 1. Posición comparada de México y otros en comercio electrónico
México Chile Argentina Brasil Porcentaje de individuos que utilizan internet 44 72 65 58 Porcentaje de individuos con tarjeta de crédito 18 28 27 32 Servidores seguros por cada 1 millón de personas 61 73 65 67 Calificación de confiabilidad postal UPU 73 68 51 68
Valor del índice de valor de comercio electrónico UNCTAD B2C 50.0 60.3 51.9 56.2 Posición 63 43 57 51
Proporción de ventas al detal de comercio electrónico (%) 1.4 NA 1.9 3.1
Comercio electrónico esperado, 2019 (%) 2.6 NA 3.2 4.6 Fuente: UNCTAD B2C E-commerce index 2016, diciembre de 2016, pp. 21-23.
A diferencia de la tabla de posiciones de la UNCTAD, AT Kearney, quien estudia el comercio electrónico mundial, coloca a México por encima de Chile y de Brasil, considerando sus posibilidades a futuro como buenas, pues cuenta con “una población joven y conectada, cada vez más dispuesta a comprar por internet.”39 Los vendedores originarios de EEUU y otras empresas internacionales también muestran mucha actividad.
Sin embargo, los vendedores online mexicanos muestran fallas en la información de los productos que ponen a disposición en línea, así como en la conducción de servicios de ayuda en línea. Al momento, tan solo un tercio de los usuarios de internet en México realizan compras en línea y tres cuartas partes de ellos prefieren usar una computadora por encima de un teléfono móvil. Quienes lo hacen se encuentran ubicados desproporcionadamente en las ciudades más grandes del país. Estos hechos recalcan el gran potencial del internet móvil y los teléfonos inteligentes. Actualmente los compradores en su mayoría investigan sus productos en línea y realizan la compra fuera: para la adquisición de bienes físicos los tiempos de espera de entre 10 y 15 días pueden ser un incentivo en 39 AT Kearney, Global Retail e-commerce Index, 2015, p. 9.
34
contra,40 pero también nos indican que la conectividad por sí sola no puede mejorar el comportamiento de compras si no viene acompañado de mejorías en otras áreas de la infraestructura, como los servicios postales.
Los mecanismos de pago son un componente vital para el comercio electrónico. En otras jurisdicciones el pago por internet convive con los servicios de pago sobre entrega y recolección con pago en efectivo. México cuenta con un número inusualmente elevado de tarjetas de débito, las cuales presentan un alto riesgo de operaciones fraudulentas en comparación con las tarjetas de crédito. Los pagos en efectivo se consideran de alto riesgo. La falta de confianza por parte de ambos lados de la transacción podría estar inhibiendo el desarrollo de los pagos y compras en línea. Además, los procesos son molestos y poco confiables.
En resumen, a pesar de la gran promesa que presenta el comercio electrónico para México los niveles de actividad actuales se encuentran bajos, esto incluso considerando que se espera un crecimiento de aproximadamente 25% anual. Para incrementar las probabilidades de éste crecimiento se requieren ciertas intervenciones de políticas públicas, por ejemplo:
- Inversión competitiva para mejorar las redes y servicios de conectividad;
- Apoyar el desarrollo de habilidades para el comercio electrónico en la fuerza laboral
- Mejorar las habilidades de venta y manejo de redes de las empresas mexicanas;
- Impulsar el uso de métodos electrónicos de pago;
- Incrementar la confianza con diversas acciones, incluyendo mayor protección al consumidor y medidas anti-fraude.
5.2 Banca, finanzas e impuestos
La banca electrónica, definida como la realización de operaciones bancarias a través de internet y las finanzas electrónicas, definidas como toda actividad financiera llevada a cabo por medios electrónicos (específicamente el internet) simplemente no podrían existir sin contar con el apoyo de redes de telecomunicaciones confiables y extendidas a través de las cuales puedan realizarse transacciones seguras y veloces.
La disponibilidad de las TIC es una condición necesaria, más no suficiente. La banca electrónica requiere de la existencia de reglas que puedan garantizar no solo la confidencialidad, seguridad y eficacia de las transacciones, sino que también deben promover un entorno competitivo. La confianza en éste sistema es esencial, al igual que una serie de habilidades básicas en el uso de TICs. Los sistemas subyacentes deben ser lo
40 AT Kearney, The Tipping Point for e-commerce in Mexico, 2016.
35
suficientemente sencillos para ser utilizados por el ciudadano común, pues los sistemas complejos (eg. Poco amigables, con demasiados pasos a seguir o procesos de registro onerosos) limitan el potencial de uso de la banca electrónica entre usuarios potenciales.
La banca electrónica, junto con los pagos electrónicos, se correlaciona de cerca con la inclusión financiera, a su vez considerada una de las herramientas más importantes para permitir a las personas escapar de una situación de pobreza. La inclusión financiera ayuda a las personas a administrar mejor sus pagos y gastos, pero también les ayuda a administrar los saltos en el flujo de capital, mitigar el impacto de las emergencias, estabilizar el consumo y construir un capital activo. La inclusión financiera en México aún tiene mucho terreno por cubrir – en el año 2014 (el último año con cifras disponibles), tan solo el 38.7% de la población adulta contaba con una cuenta de banco, comparado a un promedio mundial del 53.7%41, dejando a ´México en el percentil 38 (ver Figura 9). El dinero en efectivo continúa siendo la modalidad preferida por los consumidores para realizar transacciones. De acuerdo al IMCO42, en 2013 el 96% de éstas transacciones, representando el 47% del valor total, fueron realizadas con efectivo.
Figura 9. Inclusión Financiera en el Mundo43
Fuente: Banco Mundial. Global Findex.44
41 Promedio no ponderado. 42 IMCO, USAID, Reducción de uso de efectivo e inclusión financiera, 2016, citing MasterCard Advisors, “Measuring progress toward a cashless society”, 2013. 43 The Mexican financial inclusion report (Consejo Nacional de Inclusión Financiera (CONAIF), Reporte Nacional de Inclusión Financiera, 2016) uses the 2014 Global Findex number for Mexico. 44 World Bank Group, Base de Datos de Inclusión Financiera Global, 2015
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2011 Mexico
Countries ranked from lowest tohighest banking penetration
Percentage of15year-olds or older with abank account2014
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Sin embargo, a pesar de la baja penetración de la banca, las transferencias electrónicas han crecido de forma dramática en la última década, aunque los números absolutos continúan siendo algo bajos. El sistema que permite realizar transferencias electrónicas “instantáneas” (SPEI), lanzado en agosto de 2004, surgió de la unión de varias plataformas de transferencia electrónica ya existentes. En 5 años previos a 2015 crecieron 85.9 hasta las 334.9 millones de transacciones mensuales (TCAC de 23.7%). En tan solo los primeros 11 meses de 2016 ya había crecido la empresa en más de 5.3% (ver Figura 10).
Figura 10. SPEI: Número de transferencias electrónicas (millones)
Fuente: Banco de México, 2016.
La inclusión financiera, la banca electrónica, a formalidad y la recolección de impuestos directos son todos elementos relacionados. Por ejemplo, el IMCO45 calcula que al reducir en un 1% el número de transacciones en efectivo, relacionadas principalmente a la economía informal, el PIB podría ver un incremento de entre 0.4 y 0.5 puntos porcentuales adicionales.
El gobierno de México ha presentado algunas iniciativas en éste sentido. Se han llevado a cabo esfuerzos en diversas áreas, tres de los cuales son dignos de destacarse. Primero, ha incrementado sus esfuerzos por expandir la base impositiva. De enero de 2010 hasta diciembre de 2012 ésta creció en 35.6%, de 28.4 a 38.5 millones de contribuyentes. De diciembre de 2012 hasta octubre de 2016 pasó del 38.5 hasta 55.2, un incremento vertiginoso de 43.4%. Desde el 2009 es obligatorio presentar declaraciones de impuestos 45 Idem.
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electrónicas (para aquellos con ingresos superiores a los 400,000 pesos –USD 20,000 – o quienes perciben ingresos de más de un empleador). También se introdujo (desde el 2004) la posibilidad de emitir facturas electrónicas, las cuales también se volvieron obligatorias en 2014. A grandes rasgos, los ingresos provenientes de la recaudación de impuestos se han incrementado por 107% desde el 2010.46
Resulta complicado aislar los efectos de cada una de éstas iniciativas. Existe una relación importante entre los ingresos por impuestos totales y el tamaño de la base impositiva (ver Figura 11), por lo que dirigir éstos esfuerzos hacia ampliar el registro de contribuyentes ha sido la prioridad. Sin embargo, como podemos ver en la Figura 12, el pago de impuestos por medio de internet apenas ha visto cambios en la última década, lo cual puede explicarse por la falta de apropiación y las dificultades que representa aún el realizar pagos por vía electrónica.
Figura 11. Relación entre la base impositiva y la recaudación de impuestos total
Fuente: Servicio de Administración Tributaria (SAT) 2016.
Por último, podemos ver que la “factura electrónica” realmente ha despegado a partir de que se hiciera obligatorio su uso (ver Figura 13). No es posible deducir47 impuestos sin una factura electrónica, creando así un incentivo para que éstas sean exigidas por quien emite
46 Se llevó a cabo una renovación a todo el sistema impositivo – principalmente, aumentando los impuestos – en 2014. Sin embargo, el enorme incremento no puede ser explicado tan solo por el efecto de la inflación y el aumento a los impuestos. Las autoridades fiscales de México han estado trabajando en varios frentes simultaneos, y separar y aislar los efectos de cada uno va más allá del alcance de éste documento. 47 Con muy contadas excepciones.
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Mandatoryinternettax return
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un pago. Dadas las estadísticas de penetración y los requisitos mínimos que obligan al contribuyente a someter una declaración anual, la “factura electrónica” probablemente se estabilizará, a no ser que nuevos incentivos sean instaurados para que los contribuyentes exijan lo mismo de sus proveedores. Se debería emprender un mayor esfuerzo en la transición de un sistema basado en el castigo hacia uno basado en los incentivos.48
Figura 12. Canales utilizados para el pago de impuestos49
Fuente: SAT 2016.
48 Los ejemplos abundan, como puede ser el dar créditos para realizar transacciones electrónicas o crear incentivos para que los consumidores exijan facturas electrónicas. 49 La mayoría de los contribuyentes dejan las deducciones en manos de su empleador, lo cual reduce de manera significativa el número de pagos requeridos.
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OtherPayment at bankInternet payment
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Figura 13. Factura electrónica
Fuente: SAT 2016.
Debido al vínculo que existe entre la banca electrónica y la recaudación de impuestos, México podría desarrollar políticas públicas que ayuden a incrementar ambos rubros de forma simultánea, entrando así a un círculo virtuoso de crecimiento en el que una variable alimenta el crecimiento de la otra. Esto solo tendrá éxito si además existe una red buena y confiable de telecomunicaciones, con una alta penetración y cobertura.
Dejando a un lado las recomendaciones generales aplicables a la economía digital, para que las finanzas electrónicas (que aglutinan la banca electrónica y los pagos electrónicos) puedan despegar realmente, se requiere de intervención y políticas adicionales. Nuevamente, la confianza en el sistema es esencial – sujeta a las medidas anti-fraude, debe asegurarse una regulación estricta de protección al consumidor para garantizar que las quejas y problemas sean atendidos rápidamente.50 Hoy en día los problemas abundan, los procesos de atención a clientes son engorrosos, diseñados para desalentar al consumidor y al contribuyente de presentar sus quejas. De hecho, se asume en un principio que el cliente está equivocado y está buscando posiblemente abusar del sistema. El acceso gubernamental a todo tipo de transacciones también disminuye la confianza en el sistema; el acceso sin frenos debería limitarse. La regulación debería promover el uso de procesos más sencillos y amigables para el usuario (como datos de registro, información requerida, número de pasos a tomar y demoras regulatorias).
50 Por ejemplo, una queja acerca de una transacción fallida, de no ser resuelta rápidamente – y, por definición, a favor del usuario – solo puede resultar en una pérdida de confianza para el sistema. El usuario dudará de volver a utilizar éste sistema nuevamente.
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2011 2012 2013 2014 2015 2016
12-monthmovingaverage
40
¿Y que hay de quienes no tienen banca?
Hasta ahora la descripción ofrecida se ha enfocado principalmente en los pagos en línea utilizando el sector financiero formal. ¿Pero qué hay del 60% restante de la población, quienes no utilizan servicios bancarios? Uno de los mayores obstáculos para el desarrollo de alternativas no-bancarias para efectuar pagos electrónicos ha sido precisamente la regulación.
En la última década los reguladores bancarios de México han puesto énfasis y dado prioridad regulatoria a establecer límites sobre transacciones sospechosas que pueden llevar a un lavado de dinero. Aunque ésta continúa siendo una prioridad, ha surgido un nuevo objetivo prominente: impulsar la inclusión financiera. Los métodos de pago electrónicos no bancarios son una herramienta obvia para lograrlo.
En fechas recientes se han lanzado dos nuevos servicios que, a pesar de estar ligados a los bancos, ofrecen una suerte de híbrido para realizar pagos electrónicos no-financieros: la tarjeta Saldazo® y el servicio Transfer®. Cambios realizados a la Ley de Instituciones Crediticias en 2008 y 2010 permiten a terceros, no sólo a los bancos, establecer contratos con instituciones bancarias para actuar como sus representantes; la reforma permitió que éstos terceros también incluyerán a otras partes por medio de operaciones de telefonía móvil. Cambios posteriores permitieron simplificar el proceso para abrir una cuenta bancaria.
Transfer® se trata de un sistema de pagos móviles ligado a una cuenta bancaria simplificada que está disponible para usuarios de Telcel. Permite la apertura de una cuenta sin requerir documentos de identificación (cuenta 1), recopilando tan solo los datos básicos de identidad, pero sin conservar dichos documentos (cuenta 2) o con identificación plena, pero sin conservar copias de dichos documentos (cuenta 3).51En su inicio, Transfer® únicamente permitía realizar operaciones usando teléfonos móviles. Más adelante se incorporó la compatibilidad con tarjetas de débito, y para 2014 Banamex (el banco más grande de México), Femsa (la empresa que detenta a la principal embotelladora de Coca-Cola en América Latina, entre muchos otros negocios) y Visa se unieron para lanzar la tarjeta Saldazo® como producto de la cadena de tiendas de autoservicio más grande del país, OXXO (también propiedad de Femsa) – con 18,000 puntos de venta y contando – que puede utilizarse con el servicio Transfer®.52
La Figura 14 demuestra el efecto que ha tenido Saldazo® sobre la economía de alrededor del 30% de los mexicanos quienes utilizan a éstos agentes de bancos en lugar de los bancos en sí mismos como su principal canal financiero. Según la información emitida por Banamex, la tarjeta Saldazo® genera 5,000 nuevas cuentas diariamente, de las cuales el
51 CNBV, Libro Blanco de Inclusión Financiera, 2012. 52 CONAIF, Reporte de Inclusión Financiera 7, 2016.
41
80% son vinculadas a una cuenta Transfer®, con el 95% de los tarjetahabientes representando nuevos clientes para la institución. Un dato revelador, particularmente respecto a la importancia que tiene la confianza sobre éstas transacciones, es que las interacciones cara a cara (incluso realizada con una tienda de autoservicio) han logrado alcanzar a más mexicanos de lo que logró la transacción basada en dispositivos móviles, incluso cuando ésta fue apoyada por el operador establecido más grande del país.
Figura 14. Evolución de las cuentas asociadas a Transfer®
Fuente: CONAIF, 2016
5.3 Salud electronica
La salud electrónica (e-health) se refiere al uso de las tecnologías de la información y telecomunicaciones para proveer, apoyar y mejorar la salud o los servicios de atención médica. Éstas tecnologías buscan fortalecer los servicios médicos y cerrar las brechas que existen entre distintas comunidades dentro del país en términos de servicios de salud. Aunque es cierto que los avances en salud electrónica comúnmente han sido implementados en el sector privado, en hospitales cada vez más digitalizados y mayor frecuencia de uso de éstas herramientas, también ha habido algunas iniciativas importantes provenientes de la Secretaría de Salud. Mientras que muchas de ellas han estado diseñadas para mejorar procesos internos en lugar de mejorar o cambiar la relación médico/paciente con el uso de TICs, hemos optado por incluir una descripción breve de las iniciativas principales.
El Centro Nacional para la Excelencia en Tecnología de la Salud (CENETEC) fue creado en 2004 con la meta de adoptar y aplicar servicios de tele-salud en el sistema nacional de salud. El objetivo era el de incorporar tecnologías telemáticas relacionadas con los servicios de atención médica. Sin embargo, un estudio llevado a cabo por la CEPAL en 2010 apuntó
42
a que el uso de TICs se ha dirigido primordialmente a mejorar procesos administrativos, en lugar de añadir más valor a las áreas de atención clínica.53
La Secretaría de Salud, por ejemplo, comenzó a desarrollar un Registro Médico Electrónico hasta el año 2007 con un plan programado de 6 fases entre 2007 y 2012, para asegurar la interoperabilidad. Se han visto avances en los servicios de seguridad social del gobierno (IMSS), el cual implementó los registros médicos electrónicos para integrar sus diversos servicios, misma estrategia que utilizó el Instituto de Seguro Social para Trabajadores del Estado (ISSSTE). Ambas instituciones utilizan tecnología de videoconferencias y medicina a distancia como herramientas para establecer centros de salud modernos en áreas rurales, o para ofrecer un diagnóstico a distancia.
En el 2015 la Secretaría de Salud anunció que adoptaría el Sistema de Administración Médica y de Información Hospitalaria (SAMIH), el cual incluye un sistema de manejo de registros médicos electrónicos para hospitales. El sistema permite a 31 hospitales dentro de la Ciudad de México establecer comunicación entre sí. Aunque los médicos profesionales continúan aprendiendo a utilizar este sistema, el gobierno anticipa que los pacientes saldrán beneficiados de una reducción en el tiempo requerido para realizar estudios médicos, compartir información entre médicos, mejores tiempos de atención y espera, facilidades para emitir órdenes médicas, así como un código de identificación único para los pacientes, asegurando el uso seguro y confidencial de su información personal.54
Sin embargo, los datos públicos no se encuentran disponibles, por lo que no es posible medir los efectos sustantivos a partir de la información parcial entregada. Por ejemplo, las estadísticas públicas de 2016 revelan un total de 93,803 centros de salud y hospitales con conectividad a internet, aunque esto no ayuda estimar el número de pacientes ni el tipo de servicios médicos que podrían beneficiarse de la aplicación de la tecnología al sector. El sistema en su conjunto aún no cuenta con interoperabilidad y algunos observadores comentan que ésta interoperabilidad no será posible antes del año 202455.
Telesalud es un programa público de salud electrónica que busca llevar asistencia médica y proveedores de servicios integrados de salud mediante el uso de las TIC. La Figura 15 ofrece un vistazo parcial a la población cubierta por éste programa. El primer caso muestra un promedio nacional en los años 2013 al 2015. La siguiente tabla busca aproximar la cobertura con la interconectividad de los hospitales, utilizando datos de 2012 pero dividida entre regiones, lo cual pone en evidencia las grandes desigualdades regionales que son una característica del país – el centro vs. la periferia, áreas urbanas vs. rurales. Para el 2013, el porcentaje de la población que podría beneficiarse de Telesalud de acuerdo a las
53 Fernández, Andrés y Enrique Oviedo, Tecnologías de la información y la Comunicación en el sector salud: oportunidades y desafíos para reducir inequidades en América Latina y el Caribe. CEPAL, 2010. 54 Samih, Inicio 2016, 2016. 55 Ramos González, Javier, Adopción del Expediente Clínico Electrónico en México: Revisión del Estado Actual, 2014.
43
declaraciones de la CENETEC56 era del 2%. Ésta cifra subió al 3.02% en 2014 y en 2015, tras el cambio en su metodología de medición,57 el número se redujo a 1.28%.
Figura 15. Telesalud – Porcentaje de la población cubierta, por estado. 2012
Fuente: SCT Lugares con conexión WiFi para hospitales y centros de salud; población en los municipios respectivos 2016.
A pesar de que las instituciones del sector público utilizan la tecnología como una herramienta para mejorar la atención o reducir costos, no han logrado hacerlo en la misma medida que el sector privado58. Las instituciones privadas han hecho un mejor uso de las tecnologías para la salud electrónica. Por ejemplo, Torre Médica, el American-British Cowdray Hospital (Hospital ABC) y el hospital Médica Sur ya han comenzado a utilizar tecnología de internet como un insumo durante intervenciones quirúrgicas. Las
56 Report evaluating progress from CENETEC, 2014-2015. 57 Solo se considera a las personas que viven dentro del municipio en que se ofrece el servicio analizado. 58 La descripción a continuación es tomada del Reporte de Sector – ‘e-health Mexico’ de la Embajada del Reino de los Países Bajos, 2015
0.350.560.73
0.960.970.971.051.21.341.411.421.51.6
1.992.142.212.342.342.452.542.562.682.86
3.593.6
4.194.34.4
5.886.21
7.8812.6
Baja California SurColima
CampecheTlaxcala
Quintana RooNayarit
AguascalientesZacatecas
Baja CaliforniaMorelosDurangoYucatán
QuerétaroTabascoCoahuila
San Luis PotosíSonora
HidalgoSinaloa
GuerreroTamaulipasChihuahua
OaxacaMichoacán
Nuevo LeónChiapas
PueblaGuanajuato
VeracruzJalisco
Ciudad de MéxicoEdo. De México
% of the population benefited from the total of the country
44
universidades – en especial las privadas – han utilizado iniciativas de salud electrónica para conectar sus instalaciones y mejorar su oferta, estimulando el aprendizaje a distancia.
Uno de los temas recurrentes dentro de la descripción de las políticas dirigidas a la digitalización de servicios de salud ha sido la baja conectividad que presentan los hogares mexicanos. 59 De hecho, la conectividad es un obstáculo para la implementación de iniciativas de m-salud: el uso de dispositivos móviles para apoyar el cuidado a la salud. Éstas iniciativas no se basan únicamente en la posesión de dispositivos móviles, sino también en la posibilidad de utilizar dispositivos de monitoreo para pacientes, Asistentes Personales Digitales (PDA), así como dispositivos inalámbricos. Entre las aplicaciones posibles para la m-salud se encuentran el monitoreo de adherencia al tratamiento, movilización de la comunidad, recolección de datos clínicos, bienestar y auto-cuidados, manejo de enfermedades crónicas y etc. El uso de tecnología móvil es visto como una contribución clave para alcanzar una cobertura universal de los servicios de salud al permitir la llegada a comunidades remotas y mal suministradas.
La Organización Mundial de la Salud (OMS) recopila información que puede ayudarnos a determinar el grado de preparación de México para el despliegue de tecnologías de salud electrónica en comparación con el promedio de respuesta mundial. Sin embargo, hemos descubierto que existe poca información útil dentro de éstas estadísticas que nos permita calcular el progreso y/o retos enfrentados. Dentro del reporte de la OMS Atlas eHealth country profiles 2015: The use of eHealth in support of universal health coverage, (Atlas de salud electrónica 2015: El uso de la salud electrónica en apoyo a la cobertura universal de servicios de salud), las respuestas ofrecidas voluntariamente a preguntas muy generales no permiten llevar a cabo una comparación con el grado de implementación de México dentro del Sistema de Información de Salud (HIS), o qué tan a fondo llega la capacitación de los estudiantes de ciencias y los profesionales de la salud, por ejemplo. La información no nos permite realmente determinar la posición de México en relación con otros países en términos de sus iniciativas de salud electrónica y cómo éstas han contribuido a fortalecer las instituciones de salud electrónica.
La Tabla 2 a continuación ilustra el argumento presentado. México, por ejemplo, presenta respuestas afirmativas sobre el uso de la educación a distancia en ciencias de la salud para el 75.5% de las preguntas relacionadas al tema, un porcentaje mayor al de Sudáfrica o Turquía, pero también por encima de los EEUU, Rusia y Suiza – un resultado sorprendente. Por otro lado, en términos de las fundaciones dedicadas a la salud móvil, México se encuentra bastante rezagado en comparación con otros países – con la excepción de Australia e Italia – mientras que sus respuestas para éste indicador son las menos afirmativas de todos los indicadores. Podemos especular que el grado de desarrollo de la
59 CENETEC, Atlas de Telesalud, 2013.
45
conectividad móvil juega un papel importante para explicar el rezago de México, pero carecemos de datos duros para explicarlo con mayor certeza.
Tabla 2. Indicadores de salud electrónica. 2015 (porcentaje de respuestas afirmativas para cada uno de los 8 módulos)
Grandes
Datos
Registros Electrónicos
(EHRs)
Tele-salud
m-salud
Marcos Legales para la e-salud
Uso de la e-educación
para ciencias de la salud
Redes Sociales
Fundacio-nes de e-
Salud
Argentina 50 23.1 40.0 60.7 84.6 83.3 66.7 75.0 Australia 50 61.5 40.0 28.6 15.4 100.0 58.3 50.0 Canadá 0 84.6 50.0 78.6 76.9 100.0 83.3 58.3 China 0 92.3 50.0 57.1 15.4 100.0 83.3 75.0 Italia 0 76.9 50.0 28.6 84.6 91.7 83.3 100.0 Japón 50 15.4 80.0 50.0 53.8 100.0 41.7 66.7 México 50 84.6 80.0 28.6 92.3 75.5 91.7 75.0 Rusia 0 76.9 80.0 78.6 46.2 8.3 66.7 100.0 Sudáfrica 0 0.0 0.0 46.4 30.8 0.0 25.0 58.3 Suiza 0 23.1 40.0 39.3 53.8 50.0 33.3 75.0 Turquía 0 100.0 100.0 100.0 84.6 0.0 83.3 25.0 Reino Unido 100 15.4 50.0 64.3 61.5 100.0 91.7 75.0 EEUU 0 7.7 50.0 50.0 69.2 0.0 66.7 58.3 Uruguay 0 84.6 40.0 64.3 84.6 100.0 58.3 58.3
Fuente: OMS 2016. Grandes Datos se refiere a las respuestas afirmativas por parte del gobierno respecto a las estrategias o políticas adoptadas por los gobiernos para regir el uso de datos – sin embargo, no ofrece una
aproximación de en qué medida estas políticas han sido adoptadas por el sector salud en sí mismo. Lo mismo puede decirse respecto a los registros electrónicos. En el caso de la telesalud, si la Figura 15 es una indicación fehaciente, los numerosos simplemente reflejan a aquellos municipios que cuentan con conexión a internet, y no el grado al cual la población de cada municipio recibe cobertura – los datos, por lo tanto, no nos ofrecen
indicios acerca del grado de permeabilidad o el acceso real a estos servicios para la población de un municipio.
En comparación con otros países, México se considera fuerte en términos del marco legal que soporta las políticas de e-salud, redes sociales y registros médicos electrónicos. Sin embargo, el mayor reto para el país sería la implementación de programas de m-salud.
46
Tabla 3. Indicadores de Salud Móvil (m-salud) para México
Acceso/Suministro de Servicios de Salud Niveles del Sistema de Salud**
Tipo de Programa**
Llamada de Emergencias sin costo Intermedio Establecido Centros telefónicos de Salud Nacional Establecido Recordatorios de citas Nacional Establecido Telesalud móvil Local Piloto Manejo de emergencias y desastres ŧ ŧ Adherencia al tratamiento ŧ ŧ Acceso/Suministro de Información de Salud Niveles del Sistema de
Salud** Tipo de
Programa** Movilización de la comunidad ŧ ŧ Acceso a la información, bases de datos y herramientas ŧ ŧ Registros de pacientes ŧ ŧ M-educación ŧ ŧ Sistemas de apoyo para la toma de decisiones ŧ ŧ Recolección de la información de salud Niveles del Sistema de
Salud** Tipo de
Programa** Monitoreo al paciente Intermedio Piloto Encuestas de Salud ŧ ŧ Vigilancia sobre enfermedades Intermedio Informal
Nota: ŧ indica que la pregunta no obtuvo respuesta alguna. Fuente: OMS 2016.
5.4 e-educación
La e-educación se define por el uso de las TIC dentro de los procesos de educación, capacitación y aprendizaje. La educación por medio del internet ofrece grandes beneficios, al menos en teoría. Elimina la necesidad de una interacción física. Cuenta con enormes economías de escala, por lo que es extremadamente efectiva en términos de costo-beneficio – el costo marginal de agregar un nuevo estudiante es nulo. Reduce de manera significativa las barreras existentes para la capacitación continua y laboral, o incluso la re-capacitación y ha sido identificada como una de las herramientas más importantes para reducir el desempleo a largo plazo. Para los usuarios se trata de una solución económica y a menudo gratuita, lo cual además les permite avanzar a un ritmo propio. Aún más importante es su alcance, mucho más extenso que cualquier otro método de enseñanza, pues otorga el acceso al conocimiento con el potencial de reducir la desigualdad que surge por la falta de acceso al conocimiento, la información y las oportunidades que representan. El uso de las TIC tiene el potencial de transformar a sociedades enteras con el simple hecho de cambiar su educación.
47
Aunque muchas de éstas ventajas son evidentes a simple vista y en ocasiones han sido demostradas, especialmente en términos de aprendizaje para adultos, la evidencia es menos certera al hablar de la educación básica y secundaria. De acuerdo a la OCDE60 “incluso cuando las computadoras son utilizadas dentro del salón de clases, su impacto sobre el desempeño de los estudiantes da resultados mixtos, a lo mucho. Los estudiantes que utilizan la computadora de forma moderada en la escuela suelen tener mejores resultados de aprendizaje que aquellos estudiantes que rara vez utilizan la computadora. Sin embargo, los estudiantes que utilizan las computadoras con mucha frecuencia en la escuela muestran resultados mucho peores en su aprendizaje, incluso cuando se toma en cuenta los antecedentes sociales y elementos demográficos.” (p.3). En otras palabras, queda claro que las herramientas digitales suelen ser un complemento para las habilidades de enseñanza, aprendizaje y desarrollo tanto en niveles básicos como avanzados, pero definitivamente no son un sustituto. Muchas habilidades prácticas son difíciles de adquirir mediante la consulta de fuentes electrónicas.
Sin embargo, como bien apunta la OCDE, quedan varias preguntas por responder. La evidencia no debería utilizarse como un argumento para limitar la digitalización de la educación. El impacto continúa por debajo de un nivel óptimo y sus contribuciones potenciales “para la enseñanza y el aprendizaje aún no han sido descubiertas y explotadas plenamente.” No entraremos a más detalles de por qué las TIC deberían ser incorporadas de lleno en la educación – asumimos que el argumento es evidente.
Con tal de aprovechar de lleno el potencial de las TIC para la educación se requiere de una estrategia en políticas públicas a largo plazo. Sin embargo, como menciona la OCDE, los elementos que deben conformar esta estrategia no son muy claros. Queda claro que la conectividad de alta velocidad deberá ser universal, y el acceso suficiente a la infraestructura (i.e. computadoras y otras terminales) es otro requisito. Las TIC no pueden ser explotadas de lleno cuando sólo se cuenta con equipo de terminación sin acceso a internet. Esto es algo costoso: las redes deben alcanzar lugares remotos y existen costos recurrentes para el servicio. El equipo terminal también debe ser reemplazado con frecuencia debido al desgaste del uso y a la obsolescencia. Al igual que en todos los aspectos relacionados con la educación, la implementación de una estrategia de educación electrónica será un compromiso a largo plazo, no una decisión concreta: los resultados tomarán tiempo en manifestarse.
México ha experimentado con varios programas en la búsqueda por integrar las TIC a la educación. En el gobierno de 2000-2006 la administración creó el Sistema Nacional e-México, que es una iniciativa que buscaba tomar ventaja de la “Revolución en las TIC” desde todos los puntos de vista: reducir la brecha digital entre los gobiernos, empresas, hogares y ciudadanos. El sistema estaba basado sobre tres ejes (la conectividad, el 60 OECD. (2015). Students, Computers and Learning. Making the connection. PISA, OECD Publishing. http://dx.doi.org/10.1787/9789264239555-en
48
contenido y los sistemas) y cuatro pilares (e-educación, e-salud, e-economía y e-gobierno). La SCT fue el principal promotor de ésta iniciativa, aunque contó también con la participación de la Secretaría de Educación Pública (SEP). Entre otras decisiones, se instalaron pantallas interactivas en varias escuelas y se desarrolló un sistema (Enciclomedia) que permitía emular la navegación normal en las redes dentro de un sistema cerrado sin acceso a internet. A pesar de disfrutar de recursos considerables, el programa no se considera un éxito.
El programa e-México sobrevivió al cambio de gobierno en 2006, aunque la reorganización de la Secretaría en 2009 vio su nombre cambiar por el de “Coordinación de la Sociedad de la Información y el Conocimiento” (CSIC.). El CSIC junto con la SEP, han dedicado un esfuerzo importante a incrementar la conectividad de banda ancha en las escuelas, universidades y centros de salud, así como para proveer acceso gratuito a la red en espacios públicos como bibliotecas y centros comunitarios. Bajo el gobierno actual, la iniciativa opera ahora bajo el nombre de México Conectado61”.
Existen dos iniciativas de educación electrónica muy importantes siendo implementadas por el gobierno actual. La primera se deriva de una promesa de campaña, la cual aseguraba que se le daría un dispositivo tipo Tablet a todos los estudiantes de quinto y sexto de primaria en escuelas públicas. En cuatro años el programa ha pasado por cuatro etapas (Micompu.mx, PIAD62 y dos versiones del Programa @prende 2.0) A lo largo de éstas etapas, 240,000 computadoras fueron entregadas durante 2013-2014 en tres estados (Colima, Sonora y Tabasco); 710,000 en 2014-2015 en seis estados (Colima, Sonora, Tabasco, México, Puebla y la Ciudad de México), junto con equipos auxiliares como routers y servidores; y finalmente un millón durante 2015-2016 en nueve estados más. El programa fue suspendido para el ciclo 2016-2017 debido a consideraciones de presupuesto. La SEP se encuentra evaluando ahora si existe evidencia positiva del impacto del programa para fines educativos. Aunque los dispositivos fueron entregados de forma gratuita y son propiedad de cada estudiante, éstos venían cargados con materiales educativos que pueden utilizarse sin conexión – lo cual recuerda en muchos sentidos los intentos anteriores por sacar provecho de las TIC sin tener que apoyar el desarrollo de la infraestructura necesaria.
La otra iniciativa, llamada “Escuelas al CIEN”, donde CIEN lleva el doble significado de “perfección” junto con el acrónimo de “Certificados de Infraestructura Educativa Nacional”. El objetivo es mejorar las instalaciones físicas de las escuelas de todo el país (infraestructura inmueble, sanitarios, bebederos, mobiliario y equipo básico, acceso para discapacitados, áreas administrativas, conexiones apropiadas para las telecomunicaciones, cuartos de actividades), con fondos obtenidos mediante la compra de bonos con una maduración a 20 años y el pago de la deuda e intereses proveniente de un rubro específico
61 http://mexicoconectado.gob.mx/sobre_mexico_conectado.php?id=66 62 Programa de Inclusión y Alfabetización Digital.
49
dentro del presupuesto federal.63 El gobierno planea derogar más de 50,000 millones de pesos en los tres años que culminan en 2018. Para inicios de septiembre de 2016 (el último reporte disponible) se había comenzado la remodelación de más de 9,400 escuelas.
¿Qué tan avanzado está México en términos de conectividad escolar?
La información internacional sobre la conectividad de las escuelas es relativamente escasa, pues no son datos publicados con frecuencia y la metodología utilizada para medirla varía entre distintos países. La OCDE publicó una serie de estadísticas en 2015, producto de su evaluación PISA de 2012 (ver Figura 16). Aunque los resultados se basan en lo reportado por los mismos estudiantes y a pesar de tomar en cuenta tan solo a 29 países miembros de la OCDE y a 13 socios comerciales, es evidente que México, con un 72.2% tiene un mal desempeño, tan solo un poco por encima del desempeño en China (Shanghai, 71.5%) y Costa Rica (70.1%), muy por debajo de la media de la OCDE de 92.4%
Figura 16. Conectividad en las escuelas, 2012 Porcentaje de los estudiantes con acceso al internet en la escuela
Resultados basados en reportes de los mismos estudiantes. Miembros y socios de la OCDE
Fuente: Tabla 2.10, Anexo B, OCDE (2015).
63 Fondos de Aportaciones Múltiples.
70.171.572.272.476.277.578.178.679.881.385.185.587.388.688.989.089.690.391.291.291.391.391.792.092.392.792.792.892.892.993.193.694.195.495.996.096.896.897.198.398.999.2
CostaRicaShanghai-China
MexicoJapanItaly
SerbiaJordanIsrael
TurkeyBelgiumSlovenia
ChileMacao-China
PolandUruguay
SlovakRepublicIceland
SwitzerlandHungaryGermanySingapore
KoreaSpain
LiechtensteinRussianFederation
CzechRepublicCroatiaGreece
ChineseTaipeiIrelandLatvia
EstoniaAustriaNorwayFinlandSweden
NewZealandNetherlands
PortugalHongKong-China
AustraliaDenmark
50
La figura 17, que muestra las estadísticas oficiales para México publicadas por el Instituto Nacional de Evaluación Educativa (INEE64) muestra un cuadro aún más sombrío. La tabla muestra el porcentaje de escuelas con educación primaria y secundaria que, en los últimos cuatro ciclos escolares, contaban con al menos una computadora para fines educativos, así como el porcentaje de éstas escuelas con acceso a internet y el porcentaje total de escuelas con acceso al internet.
Figura 17. TICs en las escuelas de México
Fuente: Banco de Indicadores Educativos INEE.
Con la excepción de un ligero incremento en 2013 en la categoría de escuela secundaria, donde el acceso a internet pasó del 40% al 44%, todas las cifras se han mantenido en un nivel sin crecimiento, o incluso han disminuido en los últimos cuatro años. Es decir que, de acuerdo al INEE, una institución de gobierno autónoma, tenemos muy poco que mostrar como resultado de las diversas iniciativas implementadas por el gobierno en años recientes.
Si México busca tomar ventaja del uso de las TIC en general, pero muy especialmente en la educación, es necesario que los educadores y estudiantes desarrollen las habilidades digitales que se requieren para convertirse en miembros productivos de la sociedad. Para ello, se requiere, primero que nada, acceso confiable al internet. Aquí México deberá luchar cuesta arriba para reducir la brecha que lo separa del resto del mundo. Es necesario desarrollar una estrategia a largo plazo con base en las mejores prácticas internacionales para lograrlo.
6 Una proyección de los beneficios generales
El presente artículo ha identificado tanto el progreso como los problemas (como la falta de inversión, baja tasa de apropiación y falta de competencia) relacionados con la
64 Banco de Indicadores Educativos, Instituto Nacional de Evaluación de la Educación, at http://www.inee.edu.mx/index.php/bases-de-datos/banco-de-indicadores-educativos
46.0 43.236.6 38.0
71.7 70.4 68.4 69.1
2011-2012 2012-2013 2013-2014 2015-2016
57.1 57.365.5 66.7
53.5 56.464.7 64.6
2011-2012 2012-2013 2013-2014 2015-2016
26.3 24.8 24.0 25.3
38.4 39.744.3 44.6
2011-2012 2012-2013 2013-2014 2015-2016
Percentage ofschools with atleastone computer for educationalpurposes
Percentage ofschools with atleastone computer for educationalpurposes that have Internetaccess
Percentage ofschools with Internetaccess
PrimarySecondary
51
digitalización de la economía mexicana, contrastado contra el transfondo de los grandes beneficios para la economía que estarían disponibles tras una implementación exitosa. Ésta sección discutirá la escala de estos beneficios a un nivel macro, tanto aquellos que han sido alcanzados en el pasado y aquellos que podrían alcanzarse en el mediano y largo plazo.
En los niveles más altos, parece existir una relación a nivel global entre los niveles de intensidad digital y el PIB per cápita. Esto puede ilustrarse con datos del Boston Consulting Group (BCG), el cual hace una comparación de su índice intensidad electrónica con el PIB de varios países. El índice de e-intensidad se basa en los siguientes factores:
Facilitación: representa el 50% del peso total. Mide diversos aspectos del despliegue de la infraestructura móvil y fija.
Participación: Representa el 25%, midiendo que tan activamente los negocios, gobiernos y consumidores han adoptado y aceptado el uso de internet.
Gasto: Representando el 25% restante, mide la cantidad de dinero gastado en la publicidad y ventas de internet.
El diagrama elaborado por BCG a partir de su índice de e-intensidad y el PIB per cápita nos muestra una inclinación ascendente pronunciada, con algunos puntos fuera de la media y México ubicado justo a la mitad del grupo de “países de ingresos medios”.65 Sin embargo, el problema con ésta correlación es que se corre el riesgo de confundir las causas y sus efectos. ¿La intensidad electrónica hace que crezca la economía? ¿O acaso las personas utilizan los productos y servicios e-intensivos más a menudo conforme se hacen más ricos?
En segundo lugar, cuando examinamos el impacto de la digitalización en la economía debemos reconocer que ésta presenta efectos de derrame dentro y entre distintos sectores de la economía, así como del universo de empresas que operan dentro de él y en los hogares. Por ejemplo, un consumidor conectado puede beneficiar a otros como resultado de una mejor capacidad para la búsqueda de productos y la respuesta de su proveedor, quien puede ofrecer precios más bajos a todos los clientes. El mecanismo de operación de éstos efectos es variado, incluyendo:
• Mejor acceso a los mercados, pues las nuevas empresas pueden utilizar la red para llevar sus productos o servicios ante una base de clientes más amplia, repartida en una mayor extensión geográfica – lo que se le llama la “Muerte de la distancia”; en el mercado laboral también facilita coordinar trabajadores con su empleo ideal.
• Nuevos procesos de negocios y estructuras de organización: Mejor control de inventario, contratación rápida y producción “justo a tiempo”. Por ejemplo, una cadena importante de supermercados en EEUU ha reportado que su operación de
65 Ver The Boston Consulting Group, The 2015 BCG e-Intensity Index, 2015.
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logística en EEUU es muy distinta a aquella que utiliza en México, pues las locaciones en México no están igual de conectadas.
• Más innovación en general, hecha posible por nuevos servicios de comunicación, especialmente las redes sociales.
Una fuerza indispensable para el impulso de éstos procesos es la conectividad mejorada, lo cual sugiere que una posible variable causal se trata de la disponibilidad y el uso de los servicios de comunicación.
Cuando la OCDE publicó su reporte de 2012 sobre México, se observó el desempeño de los mercados de telecomunicaciones y se buscó la manera de medir el lastre a la economía que representaba la falta de competencia, con base en la escala de precios excesivos.66 Sin embargo éste acercamiento es demasiado limitado y estático como para capturar la naturaleza radical y expansiva de los procesos que rigen la interacción de los servicios de comunicación con el resto de la economía. De igual manera, buscamos un método más dinámico que logre determinar los efectos de la conectividad como un factor causal significativo que afecta las posibilidades de crecimiento de México en el mediano plazo.
Con todo esto en mente hemos utilizado una metodología bien establecida enfocada en la conectividad, pero diseñada para capturar de forma dinámica los beneficios para la economía mexicana en su conjunto. El enfoque de esta metodología se basa en la conectividad móvil, fuente principal de acceso a los servicios de comunicación para la mayoría de los hogares y negocios en México (ver Figura 4, arriba).
En términos simples, el modelo establece –con base a los datos internacionales – la relación entre la expansión de la conectividad móvil y los niveles de PIB de un país. 67 El análisis queda integrado dentro de un marco que contiene tanto un modelo para determinar la producción total, con la infraestructura móvil como insumo, así como un modelo aparte para determinar la demanda de servicios móviles, donde el factor determinante es el ingreso per cápita. Al adoptar éste acercamiento podemos separar los efectos generales (incluyendo derrame) de la infraestructura móvil sobre el PIB – nuestro principal punto de interés – de aquellos efectos en reversa sobre los ingresos y la demanda por los servicios móviles, que son tema aparte. En otras palabras, nuestro modelo hace frente al problema de la confusión entre causas y efectos que se menciona arriba.68
El conjunto de datos de telecomunicaciones consiste de datos anuales obtenidos de 48 países durante el periodo de 15 años entre 2001 y 2015.69 Los datos incluyen a seis países
66 OCDE, OECD Review of Telecommunications Policy and Regulation in Mexico, 2012, Anexo C. 67 Todos los datos sobre el PIB en ésta sección están plasmados en términos reales (precio constante). 68 El modelo fue desarrollado y calculado por el Dr. Pantelis Koutroumpis del Imperial College Business School. Para más detalles del modelo general ver P Koutroumpis y M Cave, The mobile broadband premium, 20 de diciembre 2016. 69 Utilizamos toda la información disponible del GSMA, el cual abarca a 48 países, combinando ésta información con los datos del Banco Mundial y de DotEcon.
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latinoamericanos. Para la mayoría de los países contamos con un resumen de la adopción de dispositivos móviles según su generación – 2G, 3G y 4G.
Una vez hecha la aproximación, el modelo permite identificar una tasa de penetración “base”, la cual indica el nivel de adopción de dispositivos móviles que deberíamos esperar ver en función del valor del PIB per cápita específico, todo basado en la experiencia acumulada de éstos 48 países.
Nuestro primer resultado revela que la tasa de penetración de las comunicaciones móviles en México se encuentra muy por debajo de lo que observamos para un “país promedio” en el panel. Esto se muestra en la Figura 18, la cual compara los niveles reales de penetración móvil (la línea de abajo) con la penetración promedio durante el mismo periodo en los 48 países observados. La diferencia puede ser atribuida a varias razones, incluyendo una distorsión de la competencia en el mercado móvil mexicano.
En segundo lugar, los datos indican que el impacto del PIB sobre la conectividad en México es sustancialmente menor al impacto esperado con base en la experiencia internacional, como refleja nuestro modelo. Por ello, México parece sufrir de un nivel de penetración móvil por debajo de lo esperado de acuerdo a la experiencia internacional, mientras que a la vez recibe un menor impacto como resultado del PIB sobre la poca conectividad existente – un resultado calculado nuevamente con base a las experiencias de otros países.
Figura 18. Penetración Móvil en México y en el País Promedio de nuestro conjunto de datos (2001-2015)
Fuente: cálculos del autor
El análisis cruzado entre países también sugiere que los efectos de la penetración de dispositivos móviles sobre el PIB varían de acuerdo al nivel de penetración.
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2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013 2014 2015
Baseline countryMexico
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Particularmente, los países experimentan un promedio de 2.2% de efecto sobre el nivel de su PIB con un nivel de penetración móvil del 60%; con penetración del 80% obtienen un efecto del 3.5%, un salto hasta el 4.6% al llegar a 100% de penetración, y un efecto de 5.2% para la penetración excedente a 120%.
El primer cambio de calidad en la telefonía celular llegó con el desarrollo de los servicios de 2G, los cuales permitieron, además de manejo de voz, el uso de datos básicos para la comunicación. La verdadera revolución llegó con la tercera generación y sus velocidades de descarga en exceso de los 14 Mbps, entrando así en competencia directa con las alternativas de conexión fija. La cuarta generación ha traído un nuevo nivel de aplicaciones para los usuarios de teléfonos inteligentes, cambiando de manera dramática las capacidades de los usuarios y posiblemente llegando a velocidades de hasta 100Mbps. En nuestro modelo se utiliza una serie de datos obtenidos acerca de la tecnología móvil utilizada en cada país para cada año de la muestra.70 Esto nos muestra las tecnologías disponibles cada año.
Pasando nuestra atención hacia el efecto que tienen distintas generaciones, notamos que el uso de los dispositivos de la segunda generación dentro de un país tiene el impacto más bajo sobre el PIB, alcanzando un valor de 0.39% por cada incremento de 10 puntos porcentuales en el grado de adopción. El efecto de la banda ancha se manifiesta en los resultados que presentan la tercera y cuarta generación de datos. Los países que han introducido el 3G disfrutan de un 0.09% adicional en el incremento a su PIB por cada 10 puntos porcentuales de adopción, en comparación con aquellos países donde sólo se cuenta con tecnología más simple. El efecto se eleva al 0.11% de PIB por cada 10 puntos de incremento con la introducción de la 4G. El dividendo que otorga la banda ancha puede identificarse con éste modelo como un efecto directo de estímulo al crecimiento positivo y significativo en un periodo de tiempo relativamente largo. Los resultados se muestran en la Figura 19, demostrando cómo el impacto benéfico sobre el PIB de la tecnología 2G (la curva más baja) aumenta para todos los niveles de adopción cuando los suscriptores cambian por la tecnología 3G (línea media) o 4G (línea superior). El resultado coincide con las mejorías en capacidad de uso de datos y mayor velocidad de las generaciones sucesivas.
Comparando a un país con el 100% de penetración móvil, el efecto implícito de las tecnologías 2G agregaría un 4% anual al PIB, aumentando al 4.5% con 3G y al 4.8% con 4G. Esto se mantiene consistente con la literatura académica reciente, en que los investigadores reportan que las conexiones básicas son una necesidad para la mayoría de la población, pero que se encuentran con resultados positivos, aunque disminuye conforme aumenta la velocidad de conexión.71
70 Datos provenientes de la GSMA Intelligence y de Dot.econ. 71 H Gruber et al. Broadband access in the EU: An assessment of future economic benefits, Telecommunications policy 2013, pp. 1046-1058.
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Figura 19. Comparación del impacto de la tecnología móvil de distintas generaciones sobre una línea base
Fuente: Cálculos del autor.
Los cálculos aproximados que hemos realizado con base en datos del periodo 2000-2015 nos permiten hacer proyecciones a futuro. Dados los planes anunciados por diversos operadores en México por incrementar su inversión en tecnología 4G, la caída en los precios de oferta de la banda ancha móvil, así como otros cambios en el mercado presentados en la sección 3, México podría aspirar a alcanzar al pasado y revertir el pobre desempeño que demuestra la Figura 18, para así alcanzar el nivel del país “base” de nuestra muestra antes del año 2020, o incluso superarlo. Esto dependerá de que exista un incremento anual en el número de suscriptores equivalente a aproximadamente el 5% de la población, así como una transición progresiva al uso de tecnología 4G por parte de la mayoría de la base de suscriptores. La Figura 19 muestra la trayectoria asociada a los incrementos en el PIB como resultado de la conectividad. Es importante enfatizar que el uso del PIB como métrica permite capturar los efectos del acceso y uso de las telecomunicaciones en toda la economía.
Poner un párrafo más que la tecnología móvil tiene impactos que van más allá de este sector, blablablá y crecer este 4 por ciento estaría padre /Pendiente de completar
Como muestra la figura, un resultado favorable tendría el potencial de agregar hasta un 4% al PIB en un periodo comprendido desde el 2016 al 2021. Por supuesto, esto sería menor si la conectividad fuese de menor calidad o de adopción más lenta a la esperada. También dependerá de la habilidad de la economía mexicana para establecer los otros insumos complementarios que requiere la economía digital (enumeradas en las secciones 2,4 y 5) a un nivel que corresponda con otros países similares en nuestro nivel de ingresos.
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Mobile penetration (%)
2G3G4G
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Alcanzar la cifra máxima sería la meta. Sin embargo, nuestra opinión es que los cálculos realizados presentan una posibilidad realista para la economía, la cual podría obtener un beneficio considerable en caso de llevar a cabo las intervenciones regulatorias y demás recomendaciones descritas en éste documento.
Figura 20. El posible impacto de ponerse al corriente en tecnología móvil sobre el PIB
Fuente: Cálculo del autor
7 Resumen de recomendaciones para políticas públicas
Comenzamos haciendo notar que la revolución digital ha tenido un impacto sobre la producción, transacción y consumo al reducir los costos, acercar los servicios a los consumidores tanto viejos como jóvenes y creando nuevas categorías de bienes y servicios. También ha incrementado de forma dramática la comunicación entre las personas – desde una simple llamada de voz hasta una video-llamada, mensajes de texto e incluso ahora el desarrollo de grandes redes sociales y profesionales.
Éste documento ha argumentado que México cuenta con la posibilidad de percibir los beneficios asociados con perseguir una política coordinada para la digitalización de la economía. Sugerimos que existen algunos factores de ‘arrastre’ que lo facilitan, impulsados por la posibilidad de “ponerse al corriente” en los próximos años para reponer el pobre desempeño anterior. También podría beneficiarse en el futuro por la profundización de la economía digital. Sin embargo, también existen factores de “empuje” – Debido a que las economías del vecindario y del entorno global se encuentran en pos de iniciativas similares, México no puede permitirse el quedar más rezagado.
A continuación, enumeramos algunas de las recomendaciones de políticas públicas que emergen del presente documento. Esta lista no es exhaustiva, por lo que no es un sustituto para un análisis de política más completo y profundo. Sin embargo, creemos que nuestro
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2015 2016 2017 2018 2019 2020 2021
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Efecto base sobre el PIB de Mex
Efecto sobre PIB de estar al corriente
Efecto sobre país base
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reporte identifica algunos retos interesantes y complejos con posibles beneficios reales para México. Hemos recalcado que una estrategia de digitalización efectiva debe buscar reunir una amplia gama de insumos complementarios, además del insumo esencial de la conectividad. Algunos de éstos insumos deben establecerse, mientras que en otros casos se pueden encontrar alternativas, aunque éstas pueden elevar los costos y reducir el grado de aceptación y demanda por parte de los consumidores. Esto solo puede contribuir a un proceso más lento para México conforme intenta ponerse al corriente con sus similares a nivel internacional.
Conectividad: La tarea pendiente más notable es la de mantener la presión, mediante la competencia de mercado, para expandir tanto la velocidad como la cobertura de las conexiones a internet. Nuestra medición de conectividad potencial gira en torno al despliegue de dispositivos capaces de ingresar a la banda ancha móvil de alta velocidad como base para la creación de la economía digital. La sección 3 menciona los cambios que ha sufrido el sector a partir de las medidas legislativas y regulatorias que fueron introducidas en 2013, pero la estructura del mercado permanece prácticamente igual, con tan solo algunos avances marginales en los indicadores relevantes, incluyendo los de penetración y de competencia. El status quo de México ha demostrado ser resistente al cambio, lo cual es un argumento para que el regulador aplique intervenciones más poderosas y persistentes, con tal de reducir la influencia del actor preponderante sobre el sector. El principal efecto a corto plazo de la reforma ha sido la disminución de precios, un cambio bienvenido por los clientes. Sin embargo, sería prematuro relajar las políticas asimétricas adoptadas en fechas recientes antes de que se demuestre de forma inequívoca que éstas han surtido el efecto necesario y que éste ha funcionado. Todo el ecosistema digital podría salir beneficiado de una explicación por parte del regulador en cuanto a qué es su objetivo principal, así como un marco de tiempo en el cual buscaría conseguirlo.
Evitar las responsabilidades duplicadas y contradictorias: En lo que respecta a los asuntos relacionados a la economía digital en su conjunto, incluyendo a los sectores que utilizan o dan suministro a los servicios de telecomunicaciones, recomendamos que los diversos reguladores involucrados – el IFT, COFECE, PROFECO y los reguladores financieros (CNBC, Banxico y CONDUSEF, principalmente) – establezcan reglas claras en cuando a quién de ellos tomará la delantera para lidiar con distintos aspectos del ecosistema en general. Ciertos aspectos, como la regulación de plataformas en línea, podrían entrar en el contexto de varios reguladores al mismo tiempo, creando así la posibilidad de generar confusión, conflictos y contradicciones, a su vez llevando a comportamientos conflictivos como aquellos del pasado reciente. La creación del IFT como un regulador independiente ha sido un pilar fundamental para el progreso en ésta área, y por lo tanto debería permitirse que la institución madure, fortaleciendo sus capacidades y responsabilidades de ser necesario.
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Confianza: La confianza es un concepto difícil de definir. En principio se trata de la dependencia en la integridad de cualquier proceso presentado por la red. Desde un punto de vista de políticas públicas es difícil definir reglas que incrementen la confianza dentro del sistema, pero si puede ser influenciada mediante una serie de acciones. El entregar datos personales y hacer pagos a través de internet requieren de un acto de valor. Es importante que tanto el público como el sector privado aprecien ésta característica, con acciones del gobierno para estar a la cabeza en términos de seguridad cibernética y poniendo un buen ejemplo al poner atención y cuidado en su mantenimiento. Antes que nada, los consumidores deben sentirse protegidos, de tal manera que si un producto o servicio no cumple con las expectativas los proveedores se vean obligados a responder y recompensar al cliente de manera rápida y a través de mecanismos sencillos. Cuando el intentar resolver un problema supone costos excesivos para el consumidor – como, por ejemplo, tener que averiguar la manera de contactar al proveedor, cumplir con un número de requisitos poco razonables o gastar cantidades de tiempo y esfuerzo – la confianza se debilitará. Las medidas anti-fraude – sin crear con ellas una complejidad innecesaria en las transacciones – deben ser aplicadas. Estos temas requieren de cierta intervención de políticas públicas. La confianza puede tardar años en ser creada, pero es destruida en un segundo.
Habilidades y apropiación: Aunque los servicios de comunicación más básicos son fáciles de utilizar (nadie hoy en día necesita que se le enseñe cómo realizar una fantástica llamada telefónica), el uso sofisticado de la comunicación requiere del desarrollo de una serie de habilidades. Queda claro que las habilidades son esenciales para una digitalización exitosa de la economía. Por lo general, se asume que el rediseñar los procesos para la educación y capacitación debería comenzar lo antes posible – incluso desde el preescolar. Sin embargo, éstas medidas toman un largo tiempo por lo que debe ponérseles atención a los usuarios potenciales de hoy en día. Una de las maneras más eficientes de crear habilidades digitales es creando la necesidad de servicios digitales. Las políticas que avanzan en ésta dirección pueden crear tierras fértiles para el desarrollo de éstas habilidades. Algunas pueden ser obligatorias (como el requerir que las declaraciones fiscales se presenten en línea); mientras que otras pueden depender de incentivos negativos (como imponer costos adicionales por llevar a cabo ciertas actividades en persona en lugar de en línea), mientras que otras pueden utilizar incentivos positivos (recompensando ciertos comportamientos, como pedir facturas incluso cuando no sean deducibles.)La política pública debería dar incentivos a todas las posibles actividades digitales utilizando ésta combinación de esquemas.
Promover la innovación: El software, y más específicamente las “apps”, son un elemento fundamental de la economía digital. Nuestra investigación revela que México se encuentra en una posición débil en éste aspecto con base a una medición del porcentaje de ingresos totales generados por las “apps” que percibe México. Esto sugiere la necesidad de intervenir con políticas públicas en la forma de fondos de promoción, incentivos fiscales,
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simplificación de los procesos legales y, de más importancia, en el desarrollo del capital humano, meta que debería a su vez ser parte integral del sistema educativo.
Servicios públicos: Los servicios públicos deberán jugar un papel clave en cualquier estrategia nacional y gubernamental de digitalización, coordinándose entre todas las dependencias para incrementar su efectividad. La evidencia presentada en nuestra discusión acerca de las iniciativas de salud y educación electrónicas en México, en la sección 5, sugiere que las oportunidades presentes en ésta área no han sido utilizadas de forma adecuada, por lo que se requiere un mayor esfuerzo. El suministro de servicios públicos por medios digitales crea la necesidad de proveer acceso, un incentivo importante para la apropiación. Mientras que los servicios públicos suelen asociarse con el gobierno federal, los servicios estatales forman la gran mayoría de las transacciones diarias del gobierno con los ciudadanos. Tratar de adoptar un estándar de calidad general para éstos servicios podría crear un circulo virtuoso entre los distintos estados, impulsando una ‘carrera’ por mejorar éstos servicios. Muchos de ellos pueden separarse en partes componentes, provistas por el sector privado y creando algo de competencia sin abandonar por completo la responsabilidad de otorgar éstos servicios.
Ésta no es, por ningún motivo, una lista completa de las recomendaciones de políticas públicas que surgen de éste documento. Sin embargo, ofrecen un punto de partida para ayudar a que el ecosistema digital penetre a la economía mexicana.
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