3ª. SESIÓN.

Salud y Seguridad Social.1

EL ENTORNO SOCIO-ECONÓMICO.

Doctor Carlos Ruiz Sánchez.

Introducción.

Uno de los aspectos más trascendentes de la vida en sociedad, dentro de la época actual, es el de la protección a la existencia biológica, psicológica y social misma de los individuos y de los agrupamientos en los que se organiza.

Traducido esto a términos prácticos, se puede hablar de la protección de la salud, de las relaciones personales -familiares, amistosas- y de las relaciones públicas o políticas -grupales- que el ser humano desempeña cotidianamente.

La protección se da en por lo menos dos vertientes: la personal, en la que cada quien se allega los medios para protegerse, y la pública, en la que es el Estado el que, por razones obvias, debe proteger a las comunidades humanas.

En el caso de la protección personal, el individuo debe ser capaz de conseguir los medios para dicha protección, la que no deja de ser limitada, sencillamente porque las agresiones del ambiente no son susceptibles de modificarse por una sola persona, sino que -mayoritariamente- requiere de acciones colectivas -sociales y públicas- en

1 Trabajo presentado en el Diplomado en Políticas Públicas de Salud y Seguridad Social. Módulo 2: el entorno y la formulación e implementación de políticas públicas de salud y seguridad social. INAP. México. 1996.

las que se hace indispensable la acción del Estado como regulador de las causas de tales agresiones.

Efectivamente, si se revisa la Historia, se encontrará como una constante la preocupación del Estado por el bienestar de las sociedades. El despotismo oriental -el déspota es el “padre” de los súbditos-, el Cameralismo alemán -Guillermo Federico II se declara “servidor de su pueblo”-, las monarquías absolutistas a partir del siglo XVI -España establece hospitales y escuelas en las colonias americanas-, y los gobiernos republicanos del Estado de Derecho consecuentes a la Revolución Francesa, nunca rompen la secuencia de otorgar servicios sociales a la población, considerando esta actividad como una de las sustanciales de un buen gobierno.

Inglaterra, no obstante, sí rompe esta secuencia, cuando la reina Elizabeth I proclama la Poor's Law en 1601 y abandona en manos de las parroquias a los pobres, para que sean éstas las que les proporcionen, mediante la caridad privada, los mínimos satisfactores de salud, vivienda y educación. Las consecuencias de esta decisión, fueron, por una parte, las condiciones precarias -inhumanas- que sufrieron los ingleses pobres, y por otra parte, el desarrollo de un modelo peculiar, propiamente inglés, de otorgamiento de los satisfactores por la clase económicamente fuerte, a las clases necesitadas, dentro -desde luego- de un sistema mercantil, sublimado por la caridad.

Pero la evolución de las prestaciones sociales en el resto del mundo, siguieron siendo asumidas como una de las responsabilidades básicas del Estado moderno.

Cabe destacar en este espacio, que en el territorio mexicano -hablando desde la Nueva España hasta el México cuasi-actual- el Estado siempre se preocupó por el bienestar social de la población. Si bien durante la Colonia, desafortunadamente sobran los ejemplos de abusos

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injustificables, también es cierto que, desde el punto de vista del Estado español, jurídicamente se dio a los indios el beneficio de la igualdad de derechos -con las limitantes propias de la época- con los peninsulares. Las Leyes de Indias consideran a los indios súbditos del Rey, y la condición tutelar que se establece, es por considerarlos como infantes, que requieren de la protección de los españoles. La Encomienda, en su esencia jurídica, no es otra cosa que la estructura socio-política de esta protección. Hernán Cortés, al día siguiente de la conquista de Tenochtitlán, funda un Hospital para los indios, en el rumbo de la Tlaxpana, en 1521. Poco después, inicia la construcción del ahora conocido Hospital de Jesús, y del Imperial Colegio de Indios de Santa Cruz de Tlaltelolco, de donde egresan los médicos mexicanos José Martín de la Cruz y Juan Badiano.

Más de treinta hospitales funcionan en la Nueva España. En el Hospital Real de Sanct Joseph de los Naturales -también conocido como “el del Coliseo”, por el teatro que se instaló para solventar la economía del establecimiento- se otorgaba la atención a los indios de las comunidades indígenas, mediante el pago de una medida de maíz por cada cien recogidas, lo que algunos autores consideran como un principio de la seguridad social.

La independencia de México recoge la tradición, y la mayoría de los hospitales que funcionaban en 1821 lo siguen haciendo ahora bajo el auspicio -aunque no siempre económico- del gobierno mexicano. Guadalupe Victoria destina recursos para el desagüe de Huehuetoca, parte integrante del eterno problema de drenaje de la Ciudad de México, y los gobiernos independientes combaten y controlan las epidemias de cólera y de viruela que asolaron al país.

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Ni siquiera la régimen dictatorial porfirista se le puede acusar de no haberse preocupado por la salud del pueblo, pues ahí está el Hospital General para dar fe de las acciones gubernamentales en ese sentido.

La Revolución de 1917 marca un hito en los aspectos sociales de la salud y la seguridad social, pues no hubo en su tiempo otra Constitución Política en el mundo en la que se estableciera el derecho de la sociedad a la salud y a las prestaciones de la seguridad social. El Artículo 123 es señero en ese aspecto, y las modificaciones al Artículo 4º referentes al derecho a la protección de la salud, son avances sociales insólitos en la historia universal.

No obstante, la sociedad mexicana siempre ha sido pobre. Según parece, el que siempre nos haya tocado ser colonizados, nos ha empobrecido secularmente. Muchos han sido los esfuerzos realizados para salir de esa pobreza, y escasos los resultados. Sin embargo, el Estado mexicano siempre hubo logrado alcanzar un desarrollo social y económico que -siendo precario- sustentó el bienestar nacional dentro de límites de dignidad -podría decirse- que permitieron, dentro de la pobreza, avanzar en términos de los indicadores de la situación de salud, abatiendo las tasas de padecimientos infecciosos y parasitarios, la mortalidad materno-infantil, aumentando la esperanza de vida y modificando la estructura epidemiológica de la población; también la capacidad instalada de los recursos materiales, humanos y financieros experimentaron una expansión en cuanto a coberturas extensivas y estructurales de los servicios otorgados, y las condiciones ambientales, aunque prevalecen en malas condiciones, recibieron atención y los resultados en cuanto a dotación de servicios de urbanización -agua y drenaje principalmente- no se puede negar que hayan mejorado.

¿Qué ha pasado entonces, que ahora tenemos un retroceso en la situación de bienestar social? Es lo que se intenta analizar en esta

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exposición, enfocando los aspectos económicos, laborales, sanitarios y de seguridad social de la situación actual, para encontrar las causas que la expliquen.

Economía.

La economía nacional ha sufrido un importante deterioro en los últimos 20 años. En este período hemos sufrido dos grandes crisis; una, la superamos, pero esta última ¿Lo podremos hacer? No se trata aquí de enarbolar banderas derrotistas, pero tampoco triunfalistas. Las crisis han sido graves -ambas- pero substancialmente diferentes. Empecemos por revisar algo de historia de México en relación a las crisis económicas.

Una de las primeras situaciones difíciles en lo económico de que se tiene memoria, fue la del siglo XVIII, cuando la Corona Española sufre, por el capitalismo entrante en la madurez, aquella crisis de 1770. La Nueva España resiente los efectos de la desquiciada economía metropolitana, que pretende resolver sus problemas con las riquezas coloniales. Las decisiones que se toman en Madrid, se reflejan en la producción de plata, pues se limita la dotación de azogue para el beneficio del metal, protegiendo al Perú; se aumentan los aranceles de los tejidos mexicanos, y se satura el mercado con telas sevillanas, a pesar de que sean más caras y de menor calidad; se desamortizan los bienes eclesiásticos, que en la Nueva España estaban como préstamos hipotecarios a las minas y a las haciendas, a cuyos propietarios la iglesia exige el pago anticipado, inmediato y en efectivo de los préstamos, provocando quiebras y desastres financieros.

Dando un salto, otra crisis famosa fue la de los años sesentas del siglo XIX, después de la Guerra de Reforma, cuando el gobierno liberal declara la suspensión de pagos de la deuda externa a Inglaterra, España

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y Francia, que resulta en el Imperio de Maximiliano y en el triunfo de la República.

Las demás crisis se han presentado casi de manera constante, como consecuencia de la condición permanente de colonialismo -cabe decir que interno y no sólo externo- de nuestro país. No obstante, aun después de la Revolución de 1910, el país salía de las crisis medio desportillado, pero las superaba, e incluso surgía en ciertas épocas con una relativa riqueza -no se olvide el llamado “milagro mexicano”, cuando crecimos en el PIB a más del 6 % anual- que nos permitió ensayar modelos no del todo inocuos, como el desarrollo industrializador, el estabilizador, etc., sin derrumbarnos.

Pero como todo tiene un límite, aún como país con tasas de desarrollo superiores a las de América Latina, no superamos el ensayo del último modelo, que es el neoliberalismo.

El “rol histórico del Estado” en los países de América Latina, ha sido heredado del despotismo oriental árabe y probablemente del Cameralismo alemán. En ambos casos la característica fundamental es la centralización administrativa. Ello significa que el Estado participe activamente en las funciones de la sociedad civil, presentándose como el clásico Estado paternalista, tutelar y servidor. Al respecto dice Kliksberg, que para poder ejercer todas estas funciones sufre lo que se llama “explosión de complejidad”, y que consiste en que multiplica sus medios de acción, es decir las dependencias -organismos públicos nuevos- por medio de las que ejerce la administración pública.

En general, las respuestas del Estado a las demandas de la población son limitadas relativamente, pues por una parte, esas demandas crecen indefinidamente y a una velocidad mayor de a que el Estado puede allegarse los recursos necesarios, y por la otra, estos recursos siempre son escasos, por muy rico que sea el país. En este terreno incide la mayor

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crisis económica de que se tenga memoria en la era moderna, acrecentando las necesidades de la población y por lo tanto las demandas, y haciendo más escasos los recursos del Estado. La ineficiencia relativa del Estado genera además demandas democratizadoras de la población, y la única salida que se encuentra, es la de modificar la administración pública.

Los efectos principales de esta crisis son:

- Disminución brusca del Producto Interno Bruto (PIB) per capita (por persona).

- Deterioro importante del comercio exterior. Disminución drástica de las exportaciones.

- Crecimiento desmesurado de la deuda externa. - Incremento también desmesurado de los intereses

de la deuda externa. Descapitalización. (Disminución e incluso desaparición de las reservas monetarias)

- Disminución grave de las importaciones de bienes necesarios para la producción.

- Elevación acelerada de las tasas de inflación. En primer lugar, se ha tratado de combatir la crisis en

sus consecuencias y no en sus causas, y en este combate no se han tomado en cuenta las repercusiones sociales que resultan. De tal manera que a la crisis económica se ha sumado una gravísima crisis social. Los efectos sociales de las medidas anti-inflacionarias -a las que generalmente se han reducido las soluciones a la crisis- han sido los siguientes:

- Elevación de las tasas de desempleo por arriba del 15 % en la región.

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- Incremento consecuente al desempleo de la llamada “economía informal” (vendedores ambulantes, lavacoches, tragafuegos, malabaristas de crucero, etc.), con una disminución importante de los ingresos de esta población.

- Aumento de los precios de los alimentos y satisfactores básicos de la población, muy por arriba de las tasas inflacionarias, debido en parte a la suspensión de subsidios que otorgaba el Estado, en parte a las devaluaciones de la moneda consecuentes con la crisis y en mayor cuantía a la especulación y al acaparamiento de los productos llevado a cabo por los comerciantes.

- También como consecuencia de lo anterior, la desnutrición creció brutalmente. (1.4 veces menor a la tasa de metabolismo basal).

- Disminución mayor que el promedio, del gasto social en salud y educación (cerca de un 75 %).

- Han aparecido categorías de análisis sociológico tales como “deuda social” y “pobreza extrema”, que reflejan la gravedad de la situación.

- La pobreza se ha convertido en la principal causa de muerte en la región. El 40% de las muertes son evitables, con medidas de atención primaria de la salud.

- El pronóstico es malo, de continuarse con las políticas económicas actuales. La repercusión más grave de estas políticas ha sido sobre la población trabajadora -topes salariales, aumento de precios de productos básicos, desempleo- que se ha depauperado de manera progresiva e irreversible.

Si nos preguntamos: ¿qué características tienen las políticas vigentes de la administración pública de Latinoamérica en el aspecto del gasto social? Kliksberg destaca, en primer lugar, que las políticas de reforma de

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la administración pública son “implícitas”, es decir no están enunciadas formalmente en un documento oficial; en segundo término, se aplican de manera ahistórica, es decir, que no toman en cuenta las condiciones sociales, culturales y tradicionales de las sociedades latinoamericanas, y sólo porque provienen de países desarrollados y allá sí funcionan, deben ser panacea para todo el mundo. La aplicación de modelos extranjeros y extrajerizantes, en los países subdesarrollados, ha sido el problema ancestral, y cuando no funcionan, se culpa a la sociedad “arcaica” y a la “idiosincrasia” dando la imagen de que no se es capaz de progresar por pura indolencia, sin considerar siquiera que el modelo no sea idóneo para las sociedades dependientes económicamente de los países ricos. Esto mismo es la causa de que no exista correspondencia entre las necesidades y los satisfactores. Las políticas se ejercen como fines en sí mismas y no con objetivos sociales como debiera ser. Dice el autor:

Para obtener transformaciones es necesario incidir más allá de las formas en dimensiones sustantivas tales como el cambio de las correlacione de poder, el desarrollo de motivaciones y nuevas actitudes, la alteración de valores. La vía reduccionista del formalismo deja intactos estos planos y, en consecuencia, el comportamiento organización burla con facilidad la nueva trama formal, y simplemente se reacomoda frente a ella.

Dicho en otras palabras, los cambios deben hacerse en el fondo de las organizaciones sociales, políticas y económicas, o todo se reducirá a discursos demagógicos sin consecuencias reales en la solución de la problemática de los países latinoamericanos.

En cuanto a la tendencia privatizadora, que es la forma más aparente de las políticas implícitas, es una política a la defensiva. Parte de la falacia de que la empresa privada es más eficiente que la pública, y tiende a imitar a aquel. El “consumismo” prevalece también en la administración pública. Hay que implantar la tecnología moderna en las oficinas de gobierno, usar computadoras, faxes, desarrollo organización, círculos de calidad, y todos esos “paquetes” propios de la empresa privada, sin

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considerar que los objetivos son totalmente diferentes: el lucro en la administración privada y el servicio en la administración pública. Pero hay una desvaloración de esta última, debido a la implantación del modelo norteamericano de la dicotomía política-administración. Brevemente, la explicación de esta incongruencia está nuevamente en los criterios plenos de ahistoricidad con los que se maneja la política implícita mencionada anteriormente. En los países anglófonos, Inglaterra y los Estados Unidos, el gobierno es eminentemente normativo, dice lo que se debe hacer, pero no lo hace. Quien administra la producción de bienes y servicios para la sociedad es ella misma, a través de sus empresas privadas. Es una sociedad administradora, que hace lo que debe. Ello tiene, desde luego, razones históricas. En cambio, en los países latinoamericanos, la sociedad pobre, no tiene la capacidad económica para subsanar sus necesidades ni otorgarse sus servicios. Se requiere entonces que el Estado sea, al mismo tiempo, normativo y administrador. Que no sólo diga lo que se debe hacer, sino que también lo haga. Y para ello se requiere un gobierno “grande” y un gasto social “alto”, al contrario de lo que aconseja la política “implícita” importada.

Las consecuencias que ha tenido el “modelo neoliberal monetarista” en los países de América Latina en los que se ha aplicado, son, de acuerdo con Kliksberg, las siguientes:

“El modelo neoliberal monetarista, que abandona la estrategia de desarrollo hacia adentro, elimina el proteccionismo y busca el impulso al crecimiento en las ventajas comparativas estáticas y en la dinámica del mercado externo, lejos de resolver los problemas que la estrategia anterior generaba, los ha agravado en su mayor parte: de hecho, no sentó bases sólidas para el crecimiento ni pudo mantener constante la relación: porcentaje de las exportaciones/pago del servicio de la deuda, sino además aumentó el desempleo y la pobreza”.

Si bien este panorama lo comparte México como integrante de la región, hay algunos aspectos particulares que destacan. Me quiero referir

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al campo, como el ámbito en el que, sin duda, las repercusiones económicas son más dolorosas por intensas y por ignoradas.

Se han expuesto diversas tesis para explicar el subdesarrollo del campo en América Latina. Así, se ha hablado de que se trata de sociedades duales, con orígenes diferentes en la ciudad y el campo. Esto es falso porque las sociedades latinoamericanas son el resultado de un sólo proceso histórico, y las diferencias no son otra cosa que los polos de una sola sociedad global.

Otra tesis sostiene que la introducción del mercado de artículos “modernos” a las sociedades rurales será un factor efectivo para el desarrollo. Pero el consumismo de las sociedades rurales no necesariamente provoca el desarrollo, sino muchas veces al contrario, sume en un mayor subdesarrollo a estas comunidades por que les quita la base productiva artesanal que es muchas veces el sustento principal de dichas comunidades, además de propiciar los monopolios y monopsonios.

También se ha dicho que el “capitalismo nacional y progresista”, que desde luego se encuentra en los centros urbanos industriales, tiene especial interés en “la reforma agraria, en el desarrollo de las comunidades indígenas, en la elevación de los salarios mínimos en el campo, y en otros programas de la misma índole”. Tal cosa no es cierta, pues de hecho no existe en ninguna parte en América Latina un capitalismo con esas características ni se vislumbran posibilidades de que exista, por las condiciones que establecen las potencias internacionales.

Stavenhagen dice que:

Por un capitalismo “progresista” y “nacional” entendemos una serie de políticas orientadas en palabra y acción al desarrollo independiente del país, es decir, de las masas de la población. Esto significaría la formulación y aceptación por parte de la clase capitalista de políticas económicas tendientes a:

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1. - la diversificación de la agricultura para el mercado interno;

2. - la transformación de los principales recursos naturales del país en el propio país, para su uso interno;

3. - la creciente industrialización;

4. - una elevada tasa de reinversión en la agricultura;

5. - la creciente participación estatal en las grandes empresas económicas;

6. - el control estricto sobre las inversiones extranjeras y su subordinación a las necesidades nacionales;

7. - el control estricto sobre la exportación de capitales y de beneficios;

8. - el fomento de las empresas nacionales en vez de las extranjeras;

9. - la limitación estricta de las importaciones no esenciales;

10. - la limitación estricta de la fabricación de bienes de consumo no esenciales, y otros objetivos de la misma índole.

Se refieren -los sustentantes de tal tesis- a que con tales medidas se desarrollará un mercado interno suficiente y capaz de sacar a las comunidades del atraso en el que viven. Pero en realidad, ya existe un mercado interno suficiente entre la población de las ciudades, que está en crecimiento, y que tiene una gran potencialidad que aún no se ha aprovechado, sin quitar que en esas mismas zonas urbanas, la planta

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industrial se emplea a medias (v.gr., la industria textil), y no por deficiencias en el mercado interno, sino por situaciones de corrupción e intereses lucrativos que se anteponen a todos los demás. El mercado interno es fundamentalmente una cuestión de distribución del ingreso.

Se afirma además que hay un profundo conflicto de intereses entre la nueva clase alta, integrada por los industriales y empresarios modernos, y la o clase alta tradicional (que establece su jerarquía en la propiedad de la tierra). La verdad es que los intereses agrícolas, financieros e industriales se encuentran con frecuencia en “los mismos grupos económicos, en las mismas compañías y aún en las mismas familias”.

Se sostiene también que el desarrollo en América Latina es creación y obra de una clase media nacionalista, progresista, emprendedora y dinámica, y el objetivo de la política social y económica de nuestros gobiernos debe ser estimular la “movilidad social” y el desarrollo de esta clase.

En primer lugar, el concepto mismo de “clase media” es de sí ambiguo y equívoco. Se trata, con frecuencia, de estratos ingresos económicos medios y que están entre los dos extremos de una escala económica, por lo tanto no se trata más que un agrupamiento de tipo estadístico, y no de una clase social en el sentido estricto del término marxista. En el funcionalismo se considera como un estrato socio-económico. Según Stavenhagen, muchas veces el término “clase media” es un eufemismo por “clase dominante”.

A pesar del acelerado crecimiento de este estrato medio, no alcanza la tasa de crecimiento de los grupos más pobres, ni siquiera el de los grupos privilegiados económicamente. La verdad es que las llamadas “clases medias” tienden a desaparecer por la cada vez más rápida polarización del ingreso en los países latinoamericanos.

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Pese a la “clase media” -y en parte debido a ella- la desigualdad económica va en aumento en América Latina.

La población que integra la “clase media” en su sentido estricto, en realidad:

Dependen económica y socialmente de los estratos altos, están ligados políticamente a la clase dominante, son conservadores en sus gustos y opiniones, defensores del status quo, y sólo buscan privilegios individuales. Como clase, se han enriquecido más en América Latina mediante la especulación y la corrupción que con el trabajo. Lejos de ser nacionalistas, se afierran a todo lo extranjero, desde la ropa importada hasta el Selecciones.

Se sostiene que el mestizaje en América Latina es una causa del subdesarrollo. “La integración de lo nacional, como proceso objetivo, y el nacimiento de la conciencia nacional como proceso subjetivo, dependen de la naturaleza de las relaciones entre los hombres y los grupos sociales y no de atributos biológicos o culturales de ciertos individuos”.

Desde el gobierno de Avila Camacho, y principalmente con Miguel Alemán, se adoptan diversos modelos desarrollistas, basados en la industrialización del país. Al agotarse el “modelo de desarrollo con inflación” de los años 40, nace el “modelo desarrollista estabilizador en los años 50. Las consecuencias sobre el ejido de estos “modelos”, fue, por una parte, su individualización con la pulverización consecuente, y por otra, la búsqueda de diversas formas de subsistencia de los campesinos, al hacerse improductivo el minifundio en el que se había convertido el original ejido comunitario cardenista. Entre estas formas está, destacado, el incremento del proletariado agrario, que se emplea con los neolatifundistas -agricultores del noroeste, por ejemplo- para formar las bases del capitalismo agrario en México.

En esta etapa, dice Perzabal:

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La agricultura sirvió como un medio de acumulación mediante la transferencia de ganancias vía diferencia de precios; soportó al sector industrial con materias primas y alimentos. Bajo su nueva estructura (el minifundio de autoconsumo y neolatifundio capitalista exportador), cumplió una buena parte de los requerimientos que el desarrollo industrial, por sustitución fácil de las importaciones, necesitó.

La agricultura produjo:

a) los alimentos para la población; b) cubrió la oferta de materias primas para la industria; c) permitió el incremento del coeficiente de importaciones a través de los excedentes de productos agrícolas exportados; d) transfirió el excedente a otros sectores de la economía a través del intercambio desigual (diferencia de precios del sistema financiero); e) desarrolló el mercado interno transformándose ella misma (la agricultura) en una rama de la economía, y en mercado de productos industriales.

La polarización del campo en 1970 mostraba que la mitad de las granjas de autoconsumo participaban con el 4 % del PIB, y tenían un ingreso mensual de entre 50 y 80 pesos; en cambio los neolatifundistas con el 0.5 % de las granjas, participaron con el 32 % al PIB y tuvieron ingresos de 32, 000 pesos mensuales. Esto condicionó, aparte de la polarización de la agricultura, la creación de una nueva estructura de clases en el campo. Además, el ejido perdió también la característica de poder ser un medio de regulación de la lucha de clases en el campo, y un instrumento de legitimación y sustentamiento para el Estado.

El modelo obligado para la industrialización del país es el de la sustitución de importaciones. Este modelo consiste fundamentalmente en establecer medidas proteccionistas para los productos nacionales. Después de los años 40 se inicia el proceso de industrialización mediante la sustitución fácil de importaciones. La estructura del proceso de la producción tiene su origen en el siglo XIX en cuanto a la inversión extranjera y a los productos fabricados. De aquí se parte para estructurar el modelo de los años 40. En términos generales, la industria extractivo pierde su importancia en la generación del PIB y su lugar lo toma la

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industria de la transformación. De 1960, en la que la extracción minera genera el 1,5 % del PIB, la manufactura tiene el 19.2 %; en 1965, las cifras son del 1.1 % y del 21.1 % respectivamente; y para 1970, estos valores son del 1.0 % para la minería y de 22.8 % en las manufacturas. Es decir, que la industria minera decreció en el decenio el 33 %, en cambio la manufactura se incrementó en el 19 %. Esto favoreció el modelo de sustitución fácil de importaciones, es decir el proteccionismo para los productos de consumo interno. Pero al intentar dar el siguiente paso, hacia la sustitución compleja de importaciones -protección de la producción de bienes de capital- se presentan los problemas más serios, además de presentarse el fenómeno inflacionario debido a los factores externos de la crisis económica mundial, y a los factores internos de desempleo, contracción del mercado interno y elevación de los costos de producción por las altas tasas de interés en las importaciones y la consecuente devaluación del peso mexicano.

La inflación que se presentó en los países de América Latina, como consecuencia de las crisis económicas capitalistas, se debe analizar desde varios puntos de vista, y no sólo como un fenómeno monetario. Además de los aspectos bien conocidos del circulante, la inflación es un fenómeno social complejo. Perzabal sostiene que:

(...) es la elocuente expresión de desequilibrios y desproporciones profundos de la economía, que se traducen en un deterioro del salario real y una pérdida del poder de compra y del valor del trabajo. Una desvalorización de la riqueza social y desarticulación acelerada del tejido social. También hace evidente la pérdida de legitimidad y credibilidad en el régimen político, por el fracaso de sus políticas anti-inflacionarias y anticíclicas.

Las características del modelo neoliberal en México, aplicado por el gobierno desde 1982 en forma moderada y desde 1988 en forma decidida, ha tenido serias repercusiones en la sociedad, al tener como uno de sus principales pilares la reducción del gasto público, que se tradujo en este país como el retiro total del Estado de la participación en

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la economía por vía de las empresas paraestatales. Las consecuencias de esta política han sido analizadas por diferentes investigadores sociales e incluso por organismos internacionales dedicados al estudio del desarrollo social latinoamericano.

Una parte muy importante del neoliberalismo mexicano han sido sin duda los compromisos internacionales que requiere la implantación de tal modelo, -compromisos con el FMI, con el GATT, y principalmente con los Estados Unidos de Norteamérica y con Canadá en el TLC- que están orientados a dejar libres las supuestas “fuerzas del mercado” para que la inversión extranjera no tenga obstáculos. Al respecto dice Perzabal que, de acuerdo a las declaraciones del presidente Salinas en Washington, el país ha “bajado los aranceles más allá de lo requerido” y se tienen “menos controles que los que solicitó el FMI y los que tiene Estados Unidos”. Además, para “flexibilizar el control sobre las inversiones extranjeras” se sustituyo la Ley por reglamentos, “que ahora permiten el 100 % de inversión extranjera”.

Las consecuencias de estos compromisos, repercuten en los ámbitos no sólo de la economía, sino también consecuentemente en los de las relaciones de trabajo, para lo que se han debilitado e incluso desmantelado los sindicatos, las corporaciones laborales, campesinas y populares, aún a costa de perder la gobernabilidad sobre esos grupos sociales. Ramírez sostiene que:

Los compromisos modernizadores o para la modernización neoliberal, rehusan aquellos inscritos en la constitución de la República y que fueron el resultado de un pacto social entre el estado de la Revolución y las demandas políticas y de bienestar de las clases populares por las que ellas lucharon. En suma, el proyecto neoliberal tecnocrático es contrario al proyecto histórico de la Revolución Mexicana.

Las repercusiones sobre el sector agrícola han sido muy importantes. La cita de Perzabal es explícita:

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Una mención especial merece el sector agrícola: representó -después del ajuste económico- sólo el 7 % del producto interno y su crisis se ahondó hasta descender su producción en términos absolutos en los últimos 4 años (1990-1993).

No obstante ocupar cerca del 25 % de la población económicamente activa. En las áreas rurales habitan más del 30 % de la población total del país de la que 28 millones viven en pobreza extrema. El ingreso per capita agrícola es menor de lo que lo fue en 1985 y a partir de 1989 la balanza comercial alimentaria es deficitaria. Aun siendo hombres de maíz y existiendo toda una cultura alrededor de este producto, nuestro país es importador neto de maíz y de trigo. (The Economist, febrero de 1993).

Las reformas constitucionales al artículo 27 y la consecuente privatización del ejido, sólo aplazan la solución de la crisis a 10 o 20 años y se reduce con ello la visión a un aspecto: la inversión, dejando para las calendas griegas la reestructuración del aparato productivo agropecuario, tal que sirviera de sustento al proceso de industrialización compleja.

Morett estudia la situación actual del ejido, y dice:

El sistema ejidal está hoy en crisis, no produce cantidades suficientes de alimentos ni es, tal y como está, fuente de bienestar para la mayoría de sus miembros. La principal función económica para la que fue concebido (la producción/retención de fuerza de trabajo barata) se encuentra hoy seriamente cuestionada. Por todo ello, el futuro del ejido está condicionado, más que por cualquier otra causa, a insertarse productivamente en las nuevas condiciones económicas del país; es decir, a modificar su tradicional función y convertirse en una unidad de producción eficiente.

Diferentes causa han provocado que el ejido actualmente sea un minifundio ineficiente, con baja productividad y encarecimiento de os productos agropecuarios, igual que las haciendas de la época prerrevolucionaria. De aquí se desprende que una “nueva” reforma agraria sea una necesidad impostergable.

Es muy importante saber que el ejido es una forma de tenencia de la tierra exclusiva de nuestro país; México es el único lugar del mundo donde existen ejidos y ejidatarios.

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De este modo, dice Morett:

El ejido es un producto sui generis de la reforma agraria mexicana que, aunque tiene sus orígenes en las propiedades comunales de los indígenas mesoamericanos y en el derecho señorial español, ya con la reforma agraria el término no corresponde a su contenido original. Ahora por ejido se entenderá las tierras entregadas a un núcleo de población a través de dicha reforma. Así, tan es un producto de la política del gobierno, que los movimientos campesinos no solicitaban ejidos. Zapata, en su Plan de Ayala lo que demandaba era la restitución de los terrenos comunales a los pueblos despojados y la dotación en plena propiedad de nuevas tierras a quienes no las tuvieran. ViIla exigía tierras en propiedad privada (en extensión no menor a las 25 hectáreas) para conformar un sector de “rancheros”.

Por lo tanto, y en contra de toda la historia oficial: el ejido no es una conquista de los campesinos mexicanos, la tierra sí.

De tal manera que el ejido es en realidad:

una corporación (persona moral) que en condiciones normales debería estar regido por la legislación civil y mercantil: pero está sujeto a un régimen protector especial. Para lo que sí ha servido es para mantener el control de los campesinos por parte del Estado y para el fortalecimiento de una figura de dominación en el campo: el cacicazgo del comisariado ejidal.

Esta contradicción entre ser una unidad de producción y un instrumento de dominio político para los ejidatarios, provoca que no sea posible establecer acciones de racionalidad económica, pues prevalece la racionalidad gubernamental de dominación, por lo que toda la ayuda y el apoyo que le llegue, tendrá que hacerlo a través de los aparatos de tal dominación, por lo que:

En otras palabras, son los comisariados y demás autoridades ejidales los principales beneficiarios y acaparadores de cualquier apoyo económico; el que, en consecuencia, no se generaliza, sino que se queda en unas cuantas manos y es fuente de enfrentamiento y disolución en el interior del propio ejido.

Según datos del INEGI, los recursos y la producción ejidales son, en 1989, los siguientes:

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a) En cuanto al riego, del total de la superficie ocupada, disponen sólo de 16.3 por ciento.

b) 37.6 por ciento de ellos carecen de crédito.c) 54.4 por ciento carecen de asistencia técnica.d) La inversión estatal en fomento agropecuario declinó

de 1981-1989 en más de 70 por ciento.e) El saldo de crédito agropecuario otorgado por la banca

de desarrollo (la que atiende al ejido) se contrajo 55.3 por ciento en términos reales de 1980 a 1989.

f) Los precios de garantía disminuyeron en términos reales en más de 40 por ciento entre 1980- 1989.

g) En 26 por ciento de los ejidos la tecnología es rudimentaria.

h) En 48 por ciento la tecnología es intermedia o combinada.

i) Sólo en 23 por ciento de los ejidos la tecnología es moderna.

j) En 58 por ciento no existe un solo tractor.k) En casi las dos terceras partes de los ejidos no se usan

semillas mejoradas.l) EL 31.7 por ciento de los ejidos no dispone de energía

eléctrica.m) EL 52 por ciento no cuenta con agua potable

entubada.n) EL 78.3 por ciento no tiene carretera pavimentada.o) EL 16.5 por ciento de los ejidos no tiene brechas de

acceso.

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p) En el 40 por ciento de los ejidos la leña constituye la principal fuente de energía.

Sin embargo, y a pesar de lo anterior:

a) Aportan la mayor proporción de granos básicos, oleaginosas y un considerable volumen de materias primas para la agroindustria.

b) Se estima que entre el sector ejidal y comunal producen 65 por ciento del total nacional de maíz, frijol y arroz.

c) Aportan 40 por ciento del total nacional triguero.d) Producen 70 por ciento de la caña nacional.

Las medidas que Kliksberg propone para resolver estos problemas, son:

- Productivizar el gasto público. - Articulación sustantiva del aparato estatal. - Variar profundamente la autoimágen y la imagen

pública del funcionario. - Estímulo decidido a la creatividad organización. - Desarrollo pleno de los recursos humanos del sector

público. - Desenvolvimiento de las capacidades para gerenciar

“complejidad”. - Reconstrucción de los sistemas de información. - Transformaciones estructurales en la gestión de las

empresas públicas. - Desarrollo de la capacidad de manejo de programas

sociales masivos.

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- Desenvolvimiento de las capacidades de implementación de programas multi-institucionales.

- Establecimiento de mecanismos efectivos de evaluación.

- Promoción orgánica de las posibilidades productivas de la sociedad civil.

- Fortalecimiento de las capacidades de gestión para la integración regional.

- Aprovechamiento pleno de las potencialidades del poder de negociación regional.

- Búsqueda permanente de formas de cooperación regional no tradicionales.

- Contribución al desarrollo y articulación de los organismos de integración regional.

De todos estos aspectos, sólo unos cuantos podrían ponerse en práctica inmediatamente, como son los referentes al:

- Desarrollo pleno de los recursos humanos del sector público.

- Desenvolvimiento de las capacidades para gerenciar “complejidad”.

- Desarrollo de la capacidad de manejo de programas sociales masivos.

- Promoción orgánica de las posibilidades productivas de la sociedad civil.

Los tres primeros, que están relacionados con la capacitación de gerentes públicos, ya se está poniendo en práctica en toda América Latina, por medio de las escuelas y las universidades estatales y privadas. En cuanto al cuarto, también existen programas de participación comunitaria en varios de los países de la región. El resto son demasiado

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ideales o demasiado difíciles de aplicar, porque requieren cambios fundamentales en las estructuras pero principalmente en la ideología política de los Estados, lo que no se puede conseguir a corto plazo.

El Programa de las Naciones Unidas para el Desarrollo (PNUD) en cuanto al Desarrollo Humano propone lo siguiente:

La obra plantea que, siendo imprescindibles los progresos macroeconómicos, no garantizan la existencia de “Desarrollo Humano”. Propone un conjunto de indicadores para medir el desarrollo humano que en definitiva sería la última meta del desarrollo y consistiría en lograr que los seres humanos vivan más años y con mejor calidad de vida. Aplicados a la realidad, estos indicadores evidencian múltiples casos de países que han alcanzado metas significativas de desarrollo económico sin que ello se trasladara necesariamente al desarrollo humano. En cambio, sociedades con desarrollo económico más limitado pero con una buena coordinación de políticas económicas y sociales, políticas sociales agresivas y adecuados criterios de equidad, han logrado metas mucho más satisfactorias de desarrollo humano.

Ello exige reordenaciones muy significativas de la actual estructura del sector social estatal en América Latina. Dicha estructura se característica por la actuación de numerosos organismos en condiciones de baja coordinación de esfuerzos y con modelos tecnológicos muy tradicionales. La eficiencia en el campo social requiere un fino trabajo de “management intergubernamental” que optimice la acción conjunta de los diversos organismos sobre la población asistida que es la misma.

Se necesita entonces pasar activamente al establecimiento de redes sinérgicas en lugar de los modelos piramidales presentes que estimulan los enfrentamientos interburocráticos por [el] poder. La concentración de esfuerzos en el marco de redes en temas críticos para el sector social, como la formación de managers especializados incluso la presión conjunta por recursos financieros mayores puede beneficiar al conjunto de la acción y crear vínculos de coordinación sustantivos y sólidos. El rediseño del perfil implica actualmente todavía más; el armado de nuevos

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esquemas de meta-redes que van más allá del sector público, incluyendo en las misma junto a organismos del sector público a las ONG’s (Organizaciones No Gubernamentales) y a las mismas comunidades asistidas.

Surge en este momento la pregunta: ¿cómo pasar de la administración al management?

El management aparece en los intentos de transformación estatal de América Latina como un “cuello de botella” esencial que ha bloqueado con frecuencia las políticas mejor diseñadas. La “brecha del management” existente entre las demandas por transformaciones en el perfil del Estado y las capacidades gerenciales disponibles puede ampliarse aún mucho más en los próximos años, dado el carácter mucho más exigente de las nuevas tareas a cargo del Estado y la complejidad contextual que se ha destacado. Ha predominado en la región un determinado paradigma respecto al management, denominado con frecuencia paradigma “formalista” que percibe las organizaciones desde cierta perspectiva predominante en los países desarrollados en décadas anteriores. ES visible que numerosos esfuerzos para mejorar la capacidad administrativa en el sector público están orientados por este paradigma. En diversos casos se dirigen a amoldar el management público practicado en las empresas privadas, muchas veces también orientado por dicho paradigma. Esta perspectiva margina la actual realidad de las ciencias gerenciales.

Las rupturas con las estructuras conceptuales, metodologías de análisis, hipótesis propias de la “administración” se están dando en un proceso no lineal ni ascendente, sino como en todas las transiciones paradigmáticas, a través de un trabajoso aprendizaje orientado por enfoques de ensayo y error en donde se intenta explorar el campo hasta ahora casi desconocido del “management” para condiciones de alta incertidumbre.

Como se ha destacado en planeación estratégica moderna, el mundo se ha convertido para las organizaciones en un “mundo de entrometidos”, donde todo orden de variables externas conmueven el contexto

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inmediato a la acción organización. Los “entrometidos” son un dato fundamental inédito de la realidad. Se requiere desarrollar las capacidades para lidiar con un volumen de variables incidentes y de interrelaciones entre las mismas. Por otra parte, la concepción del tiempo manejada usualmente, requiere un ajuste profundo. El comportamiento organización tradicional de la “administración está basado en el pasado como guía. Tanto las organizaciones públicas como privadas inferían escenarios futuros a partir de la proyección de los pasados. Así por ejemplo es típica la programación presupuestaria en el sector público a partir del adicionamiento de porcentuales a los años anteriores, o en el sector privado la proyección de cifras de ventas en función de tendencias históricas. La situación dominante actualmente es que el futuro no se parece mayormente al pasado. La magnitud de los cambios en desarrollo va construyendo futuros que rompen no sólo con las tendencias del pasado sino con las reglas del juego mismas con las que se construyeron los pasados. Una concepción general va avanzando en esta materia, y entre otras formas de denominarla se le ha llamado “feed forward”, ajustar el presente a partir del futuro. No se hayan basadas en las líneas tradicionales de exploración del futuro. Los climas de alta incertidumbre actuales, por ejemplo, no son abordables con los modelos probabilísticos de la teoría de las decisiones. Las nuevas orientaciones se dirigen hacia un trabajo de naturaleza heurística. Algunas expresiones de estas búsquedas se están dando con fuerza en el campo público. Pertenecen a esta línea de exploraciones el desarrollo de los think tanks (“tanques pensantes”) y las unidades de análisis de políticas fundamentalmente centradas en escrutar el futuro a partir de tecnologías de acceso al mismo no tradicionales.

El gerente “POSDCORB”, centrado en planear, coordinar, organizar, dirigir y controlar, no es el que aparece a la cabeza. Ha surgido en el escenario de los '90 otro tipo de gerente que ha tomado claramente la

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vanguardia. La profesora Rosabeth Kanter, editora del Harvard Business Review, señala que son cuatro las tareas principales del gerente de los '90; las denomina las cuatro F. Son las de: Focus, Fast, Flexibility y Friendly. [En español les llamaremos las cuatro A: Aguzar, Acelerar, Adaptar y Amistar]. Focus [Aguzar] implica la capacidad de discriminar las cuestiones realmente estratégicas y concentrarse en las mismas. Fast [Acelerar] dar respuestas inmediatas a los problemas sin esperar el camino tradicional de las líneas jerárquicas. Flexibility [Adaptar] significa que el gerente deberá adaptarse sobre la marcha a las transformaciones que va produciendo la ley de los cambios continuos. Friendly [Amistar], por cuanto a la idea de que el mundo de la aldea global interrelacionada es, al mismo tiempo, un mundo de negociación.

Así, el nuevo currículo pone énfasis en el desarrollo de perspectivas interdisciplinarias, en general en las habilidades personales.

En el campo de la gerencia pública se observan similares evoluciones. El nuevo gerente, tanto en uno como en otro sector, deberá (...) “salir de la oficina”, conversar con múltiples interlocutores, procurar informaciones heterodoxas, frescas, estar en el campo, practicar un comportamiento gerencial adaptativo, donde el momento de la planeación y el de la acción se van entrelazando cada vez más en lugar de hallarse separados.

Los modelos de la eficiencia organización tienen los siguientes objetivos:

- Maximización de la flexibilidad; - Descentralización; - Facilitación de la innovación y - Desarrollo de la participación.

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Con este entorno, pasaremos a discutir el ámbito laboral en México.

Laboral

El desempleo es, sin duda, la expresión más trascendente de las crisis económicas. En el ciclo productivo, el capitalista necesita de dinero para comprar los medios de producción y la fuerza de trabajo, para convertir esta inversión monetaria en productos que venderá en el mercado, y de esa manera recuperar la inversión más el plusvalor y la ganancia, nuevamente en forma de dinero, con lo que reiniciará el ciclo. Pero, si no vende, no tendrá ese dinero indispensable para reiniciar el ciclo, y la economía entra en crisis de sobreproducción. Entonces el empresario pretende disminuir la producción para no tener el dinero congelado en productos que no puede vender. Para ello, despide a cierto número de trabajadores, o trabaja menos número de jornadas (de ahí el origen de la “semana inglesa”). Por otra parte, pretende también aumentar los precios del producto para compensar las pocas ventas. El resultado es que aumentan los precios, pero también aumenta el número de consumidores que no pueden pagar esos precios altos porque están desempleados.

Muchas empresas, sobre todo las pequeñas y medianas, desaparecen, aumentando, por ello, los trabajadores desempleados. La misma crisis evita la creación de nuevas fuentes de trabajo, y la economía entra en un círculo vicioso del cual es muy difícil salir. En los años recientes, todavía esas crisis se paliaban por la puesta en circulación de moneda inflacionaria, por la participación del Estado en la planta productiva, generando empleos, y por el mantenimiento de un gasto social alto para resolver los problemas más urgentes de la sociedad.

Pero a partir de la aplicación del modelo neoliberal, estos mecanismos, que aunque paliativos, permitían sostener la economía por el tiempo necesario para restablecer condiciones más favorables y

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superar la crisis, desaparecieron satanizados, como si hubieran sido precisamente los causantes de la crisis. El neoliberalismo deja libres a las fuerzas del mercado, para que supuestamente interactúen regulando las crisis. Pero el Laissez faire, laissez passer, nunca ha funcionado.

Rosalba Carrasco y Francisco Hernández, comentan al respecto del caso mexicano:

La vía recesiva del ajuste macroeconómico por la que el gobierno optó para hacerle frente [a la crisis], ha puesto al mercado laboral del país en una situación que evidencia cuatro grandes problemas: un aumento considerable en la tasa de desempleo; una reducción en la capacidad del sector formal para absorber fuerza de trabajo; mayores presiones sobre la economía informal, y una disminución de los ingresos reales de los trabajadores.

De 1983 a 1991, la tasa de desempleo abierto en las zonas urbanas tuvo una tendencia ascendente; entre 1992 y 1994 se incrementó esta tasa, sin sobrepasar el 4 %. Pero en 1995, se disparo al 5.7 %, lo que significa aproximadamente 1'600,000 de desempleados en el mes de marzo de este año, en ciudades de cien mil habitantes o más. Para el mes de abril, la tasa subió a 6.3 %. Sin embargo esta tasa no necesariamente refleja la realidad. Si se toma en cuenta la tasa de ocupación parcial con menos de 35 horas semanales (menos de 7 horas diarias), la cifra sube al 23.5 %. Estas tasas se refieren a la Población Económicamente Activa (PEA), que en México se calcula de 35 millones de personas (39 % de la población total).

Por otra parte, el considerado sector informal del empleo, es decir, trabajadores que lo hacen por cuenta propia, sin recibir un salario, y que serían los vendedores ambulantes, los artesanos -albañiles, electricistas, fontaneros, carpinteros, etc.- se estiman en un 35 % de la PEA.

El problema no sólo afecta a los trabajadores, como ya se vio renglones arriba, sino también a los empresarios. Un fenómeno

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interesante de esta crisis es que los “patrones” se han convertido en los más beligerantes defensores de los trabajadores, exigiéndole al gobierno una intervención clara para atacar el problema. Los presidentes de la Cámara Nacional de la Industria de la Transformación (CANACINTRA) y de la Confederación de Cámaras Industriales (CONCAMIN) demandaron del gobierno una estrategia integral con rumbo bien definido para el fomento de las empresas. También la Confederación Patronal de la república Mexicana (COPARMEX) solicitó del gobierno “que defina y aplique una política laboral efectiva”. En mayo, en Colima, cerraron 300 empresas pequeñas, por la crisis; en Nuevo León se han perdido 30 000 de los 90 000 empleos que existían; la lista se alargaría peligrosamente si se incluyeran todos los casos que se editan el la prensa nacional.

La repercusión de esta situación en la salud de la población, independientemente del hambre y la pobreza extremas de las que se habló renglones antes, se siente en el presupuesto de las instituciones de salud. Si se trata de los servicios para población “abierta”, es decir no derechohabiente de la seguridad social, las instituciones carecen hasta de lo indispensable para otorgar servicios, ya no digamos de buena calidad, sino elementalmente dignos y eficaces; en la seguridad social, el desempleo afecta directamente a las instituciones que basan su financiamiento en las cuotas de los patrones y de los trabajadores. Así, el Sindicato de Trabajadores del IMSS, señala que el problema fundamental de la institución se debe al “estancamiento del número de cotizantes, a la depresión salarial sostenida al incremento en los niveles de desempleo por la rígida política económica aplicada en los últimos sexenios”. Por otro lado, el gobierno también ha reducido sus ingresos impositivos por la disminución de contribuyentes “cautivos” como son los trabajadores, y por la desaparición de empresas que pagaban impuestos. Para el mes de julio de 1995, la Secretaría de Hacienda y Crédito Público informó que el PIB se desplomó en un 5.8 %, y la tasa de desempleo se ubicó en el 6.6

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%. Esto demuestra que las cosas van peor, y que las medidas macroeconómicas no tienen que ver con la realidad de la sociedad, que cada día esta más pobre, más desempleada y más desamparada.

Hay una tendencia para crear un seguro de desempleo, promovida por uno de los partidos políticos nacionales. Cabe la pregunta ¿es factible un seguro de desempleo con las cifras tan grandes que presenta el problema? ¿de dónde saldrán los recursos para ese seguro, si está en entredicho aún el cumplimiento del pago de pensiones a los jubilados? ¿No sería más lógico, utilizar esos recursos para reactivar racionalmente la economía y resolver el problema de fondo?

Jubilados.

El problema de los pensionados y jubilados es uno de los asuntos más álgidos en el futuro de nuestro país. Se espera que este grupo crezca 5.7 % anualmente para los próximos 20 años. Sin embargo, en los dos últimos años, ha sido cercano al 7 %. La esperanza de vida a los 65 años fue en 1960 de al rededor de 13 años. En 1995 es de aproximadamente de 20 años y tiende a subir a 20.5 para 2030. Pero hay un déficit de cotizantes en el IMSS, pues la tasa anual de incremento anda por el 2.6 %, lo que significa que para 2004 ya no podrá pagar las pensiones, y tendrá que recurrir a otras fuentes para conseguir los recursos necesarios.

Los problemas fundamentales de los seguros de Invalidez, Vejez, Cesantía en edad avanzada y Muerte (IVCM) en el IMSS, según un estudio de Rosalba Carrasco y Francisco Hernández, son los siguientes:

1. Existe una cobertura muy limitada de las pensiones, amparando solamente a los asalariados formales;

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2. Presenta una estructura discriminatoria contra los trabajadores de bajos ingresos y contra las mujeres, ya que son los sectores de la población que tienen más probabilidades de perder sus derechos por no cubrir los requisitos para recibir los beneficios del sistema de pensiones; en particular el sistema perjudica a las mujeres que trabajan solamente durante su juventud y a los trabajadores de baja escolaridad, que tienen menores probabilidades de permanecer en el sector formal de la economía;

3. La inflación repercute negativamente en el valor de las pensiones, ocasionando pérdidas reales al trabajador en el momento del retiro;

4. No se toma en cuenta toda la carrera salarial del trabajador para el cálculo de del monto de la pensión, cuando se estima que muchas veces el máximo ingreso real se alcanza a la mitad de la vida laboral;

5. Hay una canalización de recursos a prestaciones sociales y a gastos de administración, a pesar de que este seguro se encuentra en una situación crítica;

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6. La estructura del tabulador de pensiones genera incentivos a la subdeclaración o a la evasión de cuotas, por la escasa relación entre el monto de las pensiones y las aportaciones realizadas durante la vida laboral, lo que retroalimenta los problemas de insostenibilidad financiera.

Además de estos problemas, ya de por sí alarmantes, se cierne otra amenaza sobre los pensionados y jubilados, que es la privatización de las pensiones.

El Plan Nacional de Desarrollo (PND) anuncia en parte la privatización económica de las pensiones, mediante un sistema de cuentas individuales sujetas a la administración privada, desde luego de los bancos, casas de bolsa y financieras, que se disputan el botín, puesto que no es nada despreciable.

El seguro de IVCM es el ideal para este proceso, porque genera depósitos a muy largo plazo, con mínimas probabilidades de retiro en fecha cercana. Además, permite que estos negociantes ejerzan el control sobre la economía y reciban altas tasas de ganancia por la especulación bursátil a la que pueden someterse estos recursos, no necesariamente con beneficio del futuro pensionado. La creación del Sistema de Ahorro para el Retiro (SAR) en 1992 ha sido un buen ejemplo para sustentar estas suposiciones. Las experiencias de este cambio del sistema público solidario por el privado de capitalización individual, presenta, según Laurell, cuatro áreas de problemas que son:

1. ¿Cómo se financia y quien paga?;

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2. ¿Cuál es el monto de las futuras pensiones para los distintos grupos?:

3. ¿Cómo impacta las finanzas públicas? y

4. ¿Qué uso se da a los fondos?El financiamiento puede ser mixto o individual. Desde el pago total

por el trabajador, o la cuota del patrón negociada como prestación laboral, o el subsidio del gobierno, que puede ser de tipo fiscal, como en el modelo chileno.

Salvándonos de las cuentas alegres que hacen los promotores de este sistema, basándose en el mito de que la administración privada es más eficiente que la pública (¡quizás por eso la banca privada ha salido incólume de la crisis!), la realidad ha demostrado que es un sistema caro y de bajos rendimientos. En México, los cálculos con el SAR han demostrado que con una cotización del 10 % sobre el salario durante 30 años, la pensión correspondería a entre el 18 y el 30 % del último salario. O sea que se requiere ganar por lo menos 3.5 salarios mínimos, para alcanzar una pensión de 1 salario mínimo, mientras que el seguro de IVCM sería, bajo el régimen actual, 2.5 veces mayor. Por otra parte, no se sabe qué pasaría con el resto de las prestaciones que reciben los pensionados, por ejemplo con el acceso a los servicios médicos, pues los seguros privados excluyen a los mayores de 65 años, por el alto riesgo de enfermar. Quizás se piense en un sistema como el Medicare y el Medicaid de los Estados Unidos de Norteamérica, en los que las coberturas son limitadas, por ejemplo, a una hospitalización al año, con limitaciones en otro tipo de atenciones, siguiendo el esquema de los seguros de bienes, con el pago de un deducible y coberturas limitadas, lo que sería imposible para un pensionado medio mexicano.

En cuanto al impacto sobre las finanzas públicas, resulta al contrario de otro tipo de privatizaciones, pues el gobierno se deberá hacer cargo de

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los pensionados actuales y los de los próximos 10 a 20 años, que no podrían entrar al sistema privado.

Así, el gobierno, con tal de constituir fondos financieros y transferirlos a los grupos financieros privados, compromete recursos fiscales cuantiosos durante un período largo sin tener ingresos en este rubro. (...) Además el gobierno necesariamente queda como garante último de los fondos de pensiones privadamente administradas. Aunque se cree que la rentabilidad de estos fondos será alta, las recurrentes crisis financieras del país alertan sobre el hecho de que las administraciones privadas pudieran tener problemas y requerir ser rescatadas por el gobierno, como ocurre actualmente con los bancos.(Laurell)

El uso que se dé a los fondos, es otro asunto crítico. Es la manera de crear grandes oligopolios privados, que, como lo demuestra la experiencia de los tres bancos que captan el 76 % del SAR actual, no lo usan para inversiones productivas, y mucho menos para la inversión social. Estos fondos, como ya se dijo, se utilizan en los mercados bursátiles, sin provecho real ni para el gobierno ni para la sociedad.

Salud y seguridad social.

Las políticas públicas -como se demostró en el capítulo anterior- son instrumentos del gobierno, que a través del Sector Salud legitiman y fortalecen al Estado, por medio del dominio y de la dirección que ejerce la administración pública, dentro del Estado de Bienestar, con el fin de favorecer el desarrollo económico y social del país y por lo tanto garantizar la reproducción de la sociedad.

Los Servicios de Salud son uno de los canales fundamentales de la comunicación entre el Estado y la sociedad civil, es decir, que la administración pública de los Servicios de Salud es una manera eficiente por la cual se pueden regular las contradicciones de clase que generan las relaciones materiales de producción. Esta visión tiene sus antecedentes, por una parte, en el régimen despótico oriental de los árabes, que influye

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en la ideología monárquica española del siglo XVI, y por otra -tardía en el caso de México- en el Cameralismo alemán del siglo XVIII. Los árabes, introducen el hospital en España, y los cameralistas como Veit Ludwig von Seckendorff (1626-1692), Gottfried Wilhelm von Leibniz (1646-1716) y Johannes Heinrich Göttlob von Justi (1717-1771) anteceden a Johann Peter Frank (1745-1821) en la monumental obra System einer vollständigen medicinischen Polizey, de Policía Médica, publicada en el año de 1779.

Por otra parte, el Estado mexicano nace con un poder ejecutivo fuerte, y consecuentemente ha sido un Estado protector, paternalista, tutor, desde su nacimiento, debido a sus antecedentes históricos. La evolución creciente de la administración pública mexicana demuestra la fortaleza del ejecutivo y el carácter tutor del Estado.

La salud es sujeto de la administración pública y de las políticas públicas, por que el Estado la considera como un valor social de tipo económico -aumento de la producción- político -dominación- y social -legitimación y fortalecimiento del sistema.

Así, considerando a la prestación de los Servicios de Salud como un mecanismo gubernamental de dirección administrativa, se puede concluir que está dentro del ámbito de la aplicación de las políticas públicas.

Las principales variables que se ven directamente afectadas por las políticas públicas del Sector Salud son:

- la mortalidad general y específica; - la morbilidad por causas; - la natalidad; - la esperanza de vida al nacer (en);

- el sistema de servicios de salud y

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- la capacidad física instalada del sector.Las principales variables que se consideran influidas por las políticas

públicas del Sector Salud son:

- el estado nutricional de la población; - la productividad en el trabajo; - el crecimiento y el desarrollo económicos del país.

Resumen histórico de la atención de la salud en México.

La participación del Estado mexicano en la solución de los problemas de salud se inicia en la época colonial y el Estado liberal mexicano conserva la función gubernamental del cuidado de la salud de la población.

Uno de los primeros actos de gobierno de Hernán Cortés es el de la fundación del Hospital de San Lázaro, anexo a la ermita de la Tlaxpana en 1521, dedicado a los enfermos leprosos y en 1524 inicia la construcción del ahora famoso Hospital de Jesús. Otros hospitales fueron el Hospital Real de las Bubas, fundado por Zumárraga entre 1534 y 1541, el Hospital Real de Saint Joseph, a instancias de fray Pedro de Gante, en 1529 (¿1531?), y así, sólo en el siglo XVI nacieron 30 hospitales en la Nueva España. Destaca también la Expedición Balmis contra la viruela en 1804.

Durante los primeros años de la Independencia, la preocupación principal del naciente Estado se dirigió hacia la lucha contra las epidemias que frecuentemente asolaban al país, así como por los servicios urbanos de saneamiento -fundamentalmente contra las inundaciones- y la regulación del ejercicio médico y la formación de personal profesional en ese campo.

La preocupación del Estado mexicano por la salud de la población se incrementó en cada una de las etapas históricas de la vida independiente

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del país. Conforme fueron desapareciendo los hospitales coloniales por razón natural, se fueron creando otros, que si bien nunca en igual número, sí atendían las necesidades fundamentales de la población.

González Block hace un estudio sobre los principios rectores de las políticas de salud en México, y explica la complejidad de dichos principios analizándolos en tres vertientes que son: el principio geopolítico, basado en las ideas nacionalistas, se enfocan a considerar los servicios de salud como una coordinación de voluntades más que como un sometimiento. El otorgamiento de servicios busca la cobertura territorial y poblacional tan amplia como sea posible. El principio técnico por su parte desarrolla las ideas positivistas del antiguo régimen otorgando la mayor importancia a lo cualitativo y ya no tanto a lo cuantitativo. El Estado asume la responsabilidad total de la salud pública y las formas científicas de otorgarla. Y el principio corporativista, nacido del cardenismo, considera a la política sanitaria como una estrategia dirigida a fortalecer a los trabajadores en el camino hacia el desarrollo económico.

Sin embargo, a partir de la administración avilacamachista, y francamente durante el alemanismo, las políticas públicas de salud en México responden a la agregación y representación de grupos corporativos gubernamentales y muy poco a las demandas reales de la población o de los técnicos.

En la formulación de las políticas públicas de salud interviene de manera importante la razón de Estado. Con el desarrollo capitalista del Estado, y sin abandonar los principios que propone González Block, pero dándoles otra interpretación, la prestación de servicios de salud se convierte en un instrumento de dominio político y de dirección administrativa.

Así, la diversidad de instituciones obedeció a la formulación de políticas públicas con objetivos de sustentamiento del Estado más que de

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servicio social. En México las políticas públicas de salud se formulan sin establecer coordinación entre las instituciones sectoriales.

Es por eso que la ejecución y la evaluación de las políticas públicas de salud se enfrentan a tan variados y múltiples problemas.

El Estado neoliberal actual enfrenta el problema de su incongruencia histórica frente a las políticas públicas sociales que requiere la población. La desintegración del Estado benefactor, que ejercía la tutela y el servicio por medio de los servicios de salud, puso en peligro serio la estabilidad social si se hubieran retirado las prestaciones que otorgan a la población, especialmente las instituciones de seguridad social, que en México son capaces de tener coberturas amplias no sólo en cuanto a población, sino también en cuanto a la diversidad de los servicios. La reducción obligatoria del gasto social, condición de los organismos financieros internacionales para negociar la deuda externa -que en los países latinoamericanos se utiliza precisamente en el gasto social- obligó a que se buscaran soluciones de emergencia frente al problema. En México la solución se da a través del “liberalismo social”, lo que genera la policy pública llamada “solidaridad”, que utiliza los recursos obtenidos de la privatización de las empresas públicas para financiar los programas sociales que llevan a cabo las diferentes dependencias de la administración pública.

El cólera. Análisis de una política pública.

En este capítulo se presenta un breve resumen del análisis realizado sobre las acciones del gobierno frente al problema de la invasión del cólera a México en 1991.

La penúltima epidemia de cólera en México se presentó en 1882. El 12 de junio de 1991 se identificó el primer caso en el estado de Hidalgo,

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pero las acciones gubernamentales no se iniciaron hasta agosto de ese año. Se identificaron las siguientes:

- la “operación Suchiate”, y la “operación Grijalva” en el estado de Chiapas, en agosto y octubre respectivamente;

- el programa “Agua Limpia”, en todo el país, en agosto;

- la norma técnica “Prevención, control, manejo y tratamiento del cólera”, emitida en agosto por la SSA.

- el programa “Prevención del Cólera”, en la ciudad de México, en octubre.

De estas acciones, sólo se pueden identificar como verdaderas políticas públicas las operaciones “Suchiate” y “Grijalva”, pues contienen prácticamente todos los elementos que identifica Jones en la matriz de análisis para ello. La norma técnica queda clasificada como una modificación incremental a las políticas para el control de las enfermedades diarreicas. En cuanto al programa “Prevención del cólera” en el D.F., se trata el problema de la enfermedad de manera marginal, pues el objetivo implícito está enfocado a controlar el comercio ambulante -las acciones fueron sobre los comerciantes de alimentos ubicados en las estaciones del Metro- y estuvo apoyada por la Cámara Nacional de Comercio. El programa “Agua Limpia” careció de todos los elementos para ser una política pública, pues las acciones se efectuaron sin algún orden ni criterio técnico. Fueron decisiones atrabancadas que causaron mayores daños ecológicos -al derramar cloro en tres ríos del estado de Hidalgo acabaron con toda la fauna y la flora fluviales- y sociales -las poblaciones ribereñas se sostenían de la pesca- sin provocar ninguna mejoría en las condiciones sanitarias de la región.

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