Policía y sociedad

El punto de partida para la ubi-cación del sistema policial en lasociedad es el ordenamiento

constitucional como expresión legaly política de la organización estatal.Es precisamente en la relación Esta-do-sociedad civil, y de acuerdo conlosprincipios más generales de orga-nización de ese Estado, donde se ori-gina la estructura y la función policial.

Sobre los principios que le danvigencia formal a un poder y a unorden en la sociedad, aparecen losmecanismos o instrumentos legalespara el ejercicio del control social.Esosprincipios definen el monopoliode la fuerza coercitiva por parte delEstado como algo necesario para elmantenimiento de un orden que sepropone como objetivo ideal la convi-vencia, el bienestar y el equilibrio delasociedad, dentro de unas reglas dejuego legales.

El Estado en su materializacióngubernamental, con objetivos que tie-nenque ver con el mantenimiento del

\:'l<.;.t·" t( c4.-,. E 'u

\". Unid ,<1de [)Cl<.'· '.

orden y la estabilidad social y políti-ca, cuenta con las entidades especia-lizadas para la realización de esa fun-ción. El ente institucional que la con-creta es la fuerza pública, que setraduce en las distintas agencias depoder y acción coercitivos, con lamisión última de salvaguardar lo quese denomina el orden público. Ellaconforma una estructura de poderque se manifiesta en las institucionesmilitares, en las agencias de investi-gación y en la policía.

El estudio sobre La policía enMedellín, que fundamentalmenteplantea el análisis de la relación entrela institución policial y la sociedad,tiene como punto de partida la defini-ción teórica y universal de la policía yla precisión del marco de sus funcio-nes.

La definición de lo que debe serla policía y la descripción de lo que esen el contexto específico de la ciudad,permite evaluar comparativamentelas desviaciones y congruencias que

27

se presentan entre: a) la delimitaciónlegal de sus funciones y las expresio-nes concretas de su accionar en laciudad, y b) la delimitación del tipoideal de la relación policía-sociedadcontrastándolo con la forma en queésta se presenta en Medellín.

l. Aproximación conceptualSergio Bova define la policía

como

una función del Estado que se con-creta en un instituto de adminis-tración positiva dirigida a hacervaler las limitaciones que la Leyimpone a la libertad de los indivi-duos y de los grupos a fin de salva-guardar y conservar el orden pú-blico, en sus diversas manifesta-ciones [...).1

Dentro del conjunto amplio delo que se denomina el sistema penal,la institución policial posee, comocaracterística principal, un contactodirecto con el público y con la reali-dad criminal.

En una sociedad democrática, lainstitución policial ideal es pensadacomo un cuerpo de naturaleza civil yde carácter local al servicio del ciuda-

1.

dano y en estrecho contacto con él; sufunción primordial, en este contexto,es la prevención y represión del deli-to dentro del marco establecido por elEstado de derecho. Por su naturalezacivil, la institución policial se encuen-tra íntimamente ligada a la sociedad,es decir, representa por excelencia unservicio público.

El Estado colombiano, en el artí-culo 218 de la Constitución de 1991,define a la policía como

[...] un cuerpo armado permanen-te de naturaleza civiJ,acargode laNación cuyo fin primordial es elmantenimiento de las condicionesnecesarias para el ejercicio de losderechos y libertades públicas, ypara asegurar que los habitantesde Colombia convivan en paz.

En lo referido a la Policía Nacio-nal, el ordenamiento constitucionalcolombiano reconoce, entonces, dosaspectos que interesa destacar, en pri-mer lugar, la naturaleza civil de laPolicía Nacional y, en segundo lugar,su carácter público, esto es, su defini-ción como aquella instancia encarga-da de regular los conflictos que sepresentan en el contexto de las rela-ciones de los ciudadanos.?

Sergio Bova. "Policía". En: Norberto Bobbio y Nícola Mateucci. Diccionario de política.Suplemento. México, Siglo XXI, 1988. p. 338.

En esos térm inos, las normas de carácter reglamentario anteriores a la Constitución de 1991señalaban c¡ue "la Policía está instituida para proteger a los habitantes del territoriocolombiano en su libertad y en los derechos c¡ue de ésta derivan, con los medios y con loslímites estatuidos en la Constitución Nacional, en la ley, en las convenciones y tratadosinternacionales, en el reglamento de policía y en los principios universales del derecho".Decreto 1355 de 1970, Código Nacional de Policía.

28

El artículo 218 de la Constitu-ción, permite definir a la instituciónpolicial, retornando a Carlos MagnoNazareth," como un "organismo decontrol social" o de 1/ manejo de con-flictos sociales"; entendiendo pormanejo una forma de desarrollar es-trategias de superación y eliminaciónde los conflictos propios de todoordenamiento social.

Enel contexto del ordenamientoconstitucional colombiano, es decir,en su expresión formal, el sistemapolicial se define siguiendo los prin-cipiosy parámetros propios del Esta-do democrático.

El Estatuto Orgánico de la Poli-cíaNacional" define esos principios yparámetros cuando señala las funcio-nes de la institución: Artículo 5°. Lavigilancia que se presta por medio delosfuncionarios de policía, está orien-tada a garantizar que las personaspuedan ejercer tranquilamente susderechos.

Artículo 6°. Laprotección de laslibertades individuales y de los dere-chos que de ellas se deriven, cuandoseexpresen o ejerzan en público o demodo que trascienda de lo privado,constituye también parte fundamen-tal de la función de policía.

Artículo 8°. El fin que persiguela policía es garantizar la convivenciapacíficay ordenada de todos los habi-tantes del territorio nacional y la co-existencia de las libertades individua-les en las relaciones externas de laspersonas y de éstas con los interesesgenerales que resulten de la vida encomunidad.

Desglosar este articulado, quefinalmente coincide con el caráctercivil que teóricamente se atribuye alcuerpo policial en el país, permiteenumerar las siguientes funcionespara esta institución:

1. Prevención y represión de las con-ductas que, según la opinión ge-neral, atentan contra la vida y lapropiedad en forma grave.

2. Aplicación de las leyes y regla-mentos vigentes.

3. Mantenimiento del orden públicoconforme a los principios del dere-cho.

4. Prestación de actividades de soco-rro a las personas que han sido -opueden ser- víctimas de la violen-cia o de accidente grave.

5. Protección de las garantías consti-tucionales.

3. Carlos Magno Nazareth. "Manejo de los conflictos sociales: fuerza pública y sociedad". En:Medellín: Alternativas de futuro. Seminario Internacional Alternativas de Futuro. Medellín,Presidencia de la República, Consejería Presidencial para Medellín y su Area Metropolitana,1992.p. 41-6l.

4. Estatuto Orgánico de la Policía. Decreto 2137de 1983.

29

6. Control de la circulación de perso-nas y vehículos.

7. Regulación de problemas entre in-dividuos y grupos de individuos.

8. Creación y mantenimiento de unclima de confianza en la comuni-dad.

9. Cumplimiento de un cierto núme-ro de actividades sociales.

10. Cooperación con los organismosespecializados en la resocializaciónde los delincuentes.

11.Ejecución de diversas decisionesjudiciales o administrativas paralas que se necesita el uso de lafuerza."

Sin embargo, y en contravía deesta definición, ese cuerpo de natura-leza civil se encuentra inscrito dentrode la organización general de la Fuer-za Pública, por tanto, tiene una esen-cia militar, como lo demuestra suadscripción al Ministerio de Defensa"y la imposibilidad de que sus miem-bros sean juzgados por tribunales ci-viles."

Un primer factor determinanteen la disfuncionalidad de la institu-

ción policial en el país, se encuentravinculado al desfase existente entreel carácter civil de la institución y sumanejo y reglamentación de tipomilitar. Como organismo de natura-leza civil, el cuerpo policial debe re-gular los conflictos resultantes de lasrelaciones entre particulares (artículo218 de la Constitución de 1991); encontraste, como parte integrante dela fuerza pública, a la instituciónpolicial, dentro del marco militar dela Doctrina de la Seguridad Nacional,le corresponde la defensa de la "inde-pendencia nacional y de las institu-ciones públicas"; es decir, el manejode los conflictos resultantes de la rela-ción de los particulares con el Estado.

La situación de conflicto endé-mico y multidireccional que presentael país, ha priorizado el carácter mili-tar de la policía al otorgar mayorsignificación a su razón constitutivacomo parte de la institución global dela fuerza pública, lo que ha llevado arelegar su función y carácter civiles.

A la contradicción anterior ha-bría que integrar aquella que se insi-núa entre la definición constitucionalde la Policía Nacional "con carácter

30

5. Véase: José María Rico y Luis Salas.lllseguridad ciudadana y policía. Madrid, Tecnos, 1988. p.174-175.

6. El artículo 16 del decreto 2137 de 1983 (Estatuto Orgánico de la Policía), además de señalarla estructura orgánica de la institución y las funciones de las unidades, dice: "La PolicíaNacional para efectos de dirección y mando depende del Ministerio de Defensa Nacional".

7. Así se consagra en el artículo 221 de la constitución de 1991 que dice: "De los delitoscometidos por los miembros de la fuerza pública en servicio activo, y en relación con elmismo servicio, conocerán las cortes marciales o tribunales militares, con arreglo aprescripciones del Código Penal Militar"

público" y la definición que se haceen el Estatuto Orgánico de la PolicíaNacional. En el decreto extraordina-rio 2137 de julio 29 de 1983, bajo ladenominación de "principios Gene-rales", se define la función de policíacomo "un servicio púb lico a cargo delEstado, encaminado a mantener ygarantizar el orden público internode la Nación, el libre ejercicio de laslibertades públicas y la convivenciapacífica de todos los habitantes delterritorio nacional." En el artículo 11del mismo decreto se define a la ins-titución policial como "una institu-ción pública, de carácter permanentey naturaleza oficial, constituida conrégimen y disciplina especiales."

En esta misma línea, en los de-cretos 1212y 1213dejuni08de 1990,por medio de los cuales "se reformael estatuto del personal de oficiales ysuboficiales de la Policía Nacional" y"se reforma el estatuto del personalde agentes" respectivamente, se defi-ne a la Policía Nacional como "unainstitución pública de carácter per-manente y naturaleza oficial consti-tuida con régimen y disciplina espe-ciales, que depende del Ministeriode Defensa Nacional y hace parte dela fuerza pública en los términos delos artículos 167 y 168 de la Constitu-ción Política" (Constitución de 1886).

Estos decretos, al otorgar un ca-rácter oficial y no específicamentepúblico a la Policía Nacional y aladscribirla al Ministerio de Defensa,generan ambiguedades en el primercaso y contradicciones en el segundo,

en relación con el carácter civil otor-gado a este cuerpo en la nueva cons-titución. Determinan también, encontravía del orden jurídico funda-mental y desde la definición mismade los principios teleológicos de lainstitución, una función que respon-de a los requerimientos de una orga-nización de tipo militar.

11.Función de la instituciónpolicialExiste una dificultad de princi-

pio para definir las funciones de lainstitución policial. Dicha dificultadseencuentraemparentadaconlacom-plejidad que presenta la sociedad con-temporánea, en la cual las tareas asig-nadas al cuerpo policial son cada vezmás numerosas y diversas. Sin em-bargo, para los fines del presente aná-lisis se retornan los puntos centralesde las diferentes propuestas de clasi-ficación existentes.

De una manera general, la fun-ción de la policía se inscribe dentro dedos ejes: la regulación de las in-terrelaciones de los ciudadanos a par-tir de sus servicios profesionales y elcontrol y la prevención de la delin-cuencia.

La policía tiene una finalidadesencialmente preventiva y social, portanto, su función debe plantearsecomo un servicio civil de asistenciasocial con el objeto de regular einstitucionalizar las situaciones deconflicto propias de todo ordena-miento social, enfatizando en aque-

31

Has relaciones referidas a la proble-mática del orden público."

Según José María Rico, la fun-ción fundamental de la policía, el ras-go que define su esencia misma, esgarantizar y regular las relaciones delciudadano dentro del amplio, libre ypacífico reconocimiento de los dere-chos que la ley le otorga." Esta fun-ción fundamental se puede desa-gregar en dos aspectos específicos:prevención y represión del delito, asícomo mantenimiento del orden pú-blico de acuerdo con los principiosdefinitorios del Estado de Derecho.

La dinámica de la acción policialtiene como objetivo último y comoesencia de su función el Orden Púb Ii-CO, que se manifiesta en el logro delcontrol de las relaciones entre los in-dividuos en la sociedad. El ordenpúblico

aparece en la legislación adminis-trativa, de policía y penal comosinónimo de convivencia ordena-da, segura, pacífica y equilibrada,[...).Esdecir, elorden públicocons-

tituye un objeto de reglamenta-ción pública y sobre todo de tutelapreventiva, contextual y sucesiva

. [J 10o represIva ....

La ley sirve aquí como marco dereferencia para 10 que universalmen-te se denomina conducta o comporta-miento legal y su opuesto el ilegal.Con base en este último objeto actúala fuerza pública por medio de unaacción punitiva que, desde luego "teó-ricamente", está también reguladapor el mismo ordenamiento legal.

El orden público referencia dosería aquel relacionado con la seguri-dad, la salubridad y la moralidad enel escenario de acción de actores so-ciales diversos. En este sentido, lafunción de la policía se vincula a laprotección de los intereses colectivosy del orden social.

En el contexto específico de lafunción policial el mantenimiento delorden público hace referencia, funda-mentalmente, a "la conservación dela paz pública, evitando disturbios ymotines y asegurando a todo ciuda-

8. En la conjugación de lo que se denomina poder de policía -facultad legítima de regulaciónde la libertad; nivel normativo en cabeza de corporaciones públicas civiles-, función depolicía -gestión administrativa ejercida en los términos de las leyes y reglamentos; nivel dedecisión en cabeza de autoridades públicas civiles- y actividad de policía -ejercicio regladode la fuerza; nivel de ejecución en cabeza de autoridades militares y civiles-, se encuentradelimitado ese campo de acción preventiva y social y la competencia policial. En términosjurídicos ese campo se ubica en las disposiciones de la Constitución Nacional, en el CódigoNacional de Policía y en las reglamentaciones generales de los entes territoriales. Véase:Jaime Vidal Perdomo. Derecho Adminísiratino. Quinta edición. Bogotá, Biblioteca BancoPopular, 1977.

9 José María Rico y Luis Salas. Op. cit. p. 61

10. Sergio Bova. Op. cil. p. 1138.

32

dano los derechos que le garantizanla Constitución y las leyes del Estadoen que reside."!'

A la policía le corresponde latarea específica de mantener este or-den público por medio de la protec-ción de ciertos valores aceptados so-cialmente, la aplicación de las leyes,la prevención y represión del delito yla defensa de las condiciones necesa-rias para el ejercicio de las libertadesfundamentales consagradas por laConstitución.

En Colombia, y aquí reside lasegunda gran disfuncionalidad de lainstitución policial, el orden públicointerno se ha asimilado al conceptode orden institucional y este, a suvez, se interpreta de manera exclusi-va y excluyente, dentro del marco dela Doctrina de La Seguridad Nacio-nal.

La crisis vivida por el país en losdos últimos decenios, ha desviado laacción policial hacia campos ajenos asu función. En detrimento de la ac-ción encaminada a la regulación delos conflictos propios del orden social-del ámbito social-, la policía ha asu-mido tareas vinculadas a conflictosinscritos en el marco exclusivo delorden institucional -del ámbitoinstitucional- .

La lucha contra la subversión, elterrorismo y, fundamentalmente, con-tra el narcotráfico, ha militarizado la

función policial a través de un proce-so en el cual se diluyen las fronterasque definen a la policía como un cuer-po de naturaleza civil; hecho que de-termina, a su vez, el constante aisla-miento entre la policía y la comuni-dad y define una relación caracteriza-da por el temor y el choque constan-tes.

La institución policial en el paísopera en el marco de la defensa delorden institucional más no del ordenpúblico en sentido estricto. Esta nodiferenciación del tipo de orden co-rrespondiente a su acción ha termi-nado por militarizar al cuerpo policial,ha alejado a la institución del espaciode lo público, pues su accionar no sedirige ya a la regulación de las rela-ciones entre sujetos civiles, sino a ladefensa -por la vía militar- de unaconcepción del orden que identificacualquier conflicto social con una ac-ción contra la integridad de la Na-ción. Por esta vía, aparecen crirnina-lizados los conflictos y las diferentesconductas de la sociedad civil y, lomás grave, se crea un vacío de podery autoridad en la sociedad por lainexistencia de una policía verdade-ramente civil.

En otras palabras, y retornandolo señalado, el carácter que se ha otor-gado al orden público en el país,desdibuja la función policial; la Poli-cía Nacional es convertida en unainstitución de carácter militar cuyo

11. Raymond Clift. "Propósitos de la policía moderna". Revista Policí~ Nacional de Colombia. Vol.63. No. 172. Bogotá, noviembre-diciembre, 1975. p. 30.

33

accionar se enmarca en el contexto dela represión -selectiva- del delito. Elcontrol del cuerpo policial por partedel Ministerio de Defensa y, por tan-to, el constante encuadre de las activi-dades policiales dentro de los Estatu-tos de la Defensa Nacional, ubica a lapolicía en el campo de la defensainterior y considera en un segundoplano la esencia civil de su acción. Eneste sentido, la policía en Colombiahace parte de los organismos de "Se-guridad Nacional", con la connota-ción que este concepto ha tenido en lahistoria.

Así mismo, en el conjunto defunciones legalmente establecidas, sepercibe un antagonismo entre aque-llas encaminadas a asegurar la paz yel orden público y las que están diri-gidas al respeto y la garantía de laslibertades individuales. Este antago-nismo será determinante en la defini-ción del carácter último de la institu-ción policial y del tipo de relación quese establece entre ésta y la comuni-dad.

La mayor o menor manifesta-ción de este antagonismo -que enesencia condiciona la relación entre lapolicía y la comunidad-, dependeráde dos aspectos esenciales: en primerlugar, de la estricta inscripción de laacción policial en el marco del Estadode derecho y, en segundo lugar, de lapreponderancia que se de a la acciónpreventiva sobre la acción represiva

o viceversa. Así, en aquellas socieda-des donde prima la acción represivay en donde esta acción se expresa,aunque sea en un mínimo de casos,de manera ilegal, este antagonismoserá muy fuerte.

Latercera gran disfuncionalidadde la acción institucional de la policíaen la sociedad colombiana, determi-nada por la dinámica del conflicto,reside en el hecho de que la institu-ción policial ha abandonado su fun-ción preventiva y ha actuado esen-cialmente a través de su acción puni-tiva y, en no pocos casos, muchos desus miembros se han ubicado porfuera del marco del Estado de dere-cho.

De manera amplia podemosdefinir la prevención, que sería ideal-mente la función primordial del cuer-po policial, como

el conjunto de acciones que [lapolicía] puede llevar a cabo en unespíritu de preservación y asisten-cia, con el fin, de una parte, deevitar que ciertas personas caigano perseveren en la delincuencia y,de otra parte, que ciertas personasse conviertan en víctimas de in-fracciones."

Es decir, el conjunto de accionesencaminadas al ataque de las causasde la oportunidad delincuencia!'

Enel análisis de laprevención sehace necesario precisar que todo Es-

12. Véase: José María Rico y Luis Salas. Op. cil. p. 173.

34

tado puede desarrollar las medidaspreventivas de tres formas:

a) Por la vía legislativa me-diante la amenaza de la sanciónpenal o la promulgación de leyesespeciales, destinadas a impedirque surjan determinadas situacio-nes, b) por la vía judicial, gracias ala aplicación efectiva de los textoslegaleso a la individualización delapena para evitar la reincidencia,y c) por la vía administrativa através de la acción policial-patru-llas,rondas, controles, registros- osocialY

En Colombia, y específica menteen la ciudad de Medellín, la primeraforma de prevención -vía legislativa-ha sido inoperante a causa de la crisisde legitimidad que vive el Estado, yla segunda -vía jurisdiccional-, inefi-caz por la crisis de la justicia. En loreferido a la labor preventiva quedebe desarrollar el cuerpo policial -tercera vía-, en primer término, no seha definido con precisión a través dequé mecanismos se desarrollaría unverdadero programa de prevención;en segundo término, son pocos lospolicías que han recibido una forma-ción especializada en esta materia:"en tercer término, son escasos los re-cursos humanos y materiales desti-

nados para el efecto y, finalmente, noexiste una verdadera evaluación so-bre los programas existentes en estesentido. De allí que la acción policialse inscriba preferentemente en elmarco de lo puramente represivo. Esdecir, en el marco de la oportunidaddelincuencial consumada (y ni siquie-ra en el de sus efectos).

Es urgente entonces reforzar lalabor de investigación e inteligenciacomo estrategia fundamental para·privilegiar la acción preventiva sobrela punitiva. La prevención sólo seconsigue con eficacia cuando se cono-cen las variables y las probabilidadesde las acciones objeto de la punición.La acción punitiva es el último recur-so, de lo que se trata es de poner enmarcha primero la inteligencia y des-pués la fuerza.

En una sociedad altamente con-flictiva, donde el Estado posee unabaja legitimidad y donde los referen-tes de autoridad son difusos oinexistentes, como es el caso de laciudad de Medellín, la función policialtiende a ser distorsionada acercándo-se más a la acción punitiva y militarque a la acción preventiva.

La dinámica de la instituciónpolicial en una sociedad inmersa en

13. Ibid. p. 174-175.

14. De principio, el proceso de selección y reclutamiento de los agentes de policía (Decretos 1212y 1213de 1990)-que son en últimas los que tienen acceso inmediato a la información sobrelo que ocurre en la comunidad-, no garantiza la escogencia de personas que puedan, en elcorto tiempo de formación, asimilar los elementos necesarios para adoptar una actitudacorde con la naturaleza preventiva de su función.

35

una crisis estructural, no ha ido másallá de la acción represiva; esto haimplicado la tergiversación de con-ductas colectivas o individuales queprogresivamente transforman el ob-jeto y las funciones de principio deesa institución, idealmente dirigidashacia el mantenimiento del orden y lapaz.

III. Policía y comunidadLos mecanismos de materializa-

ción de la fuerza pública y,ennuestrocaso particular, de la función de lapolicía, se desarrollan en un contextoespecífico, es decir, sus funciones sonfundamentalmente sociales. Su espa-cio es la sociedad y ésta no es unaabstracción ni una imagen ideal, sinoque responde a una concreción mate-rial desde el punto de vista históricoy estructural.

Precisamente el encuentro entresociedad y fuerza pública conlleva,en la práctica, un nuevo elementoque se integra a todos aquellos facto-res propios del todo social, entendidocomo contradictorio y crítico. Si nosatenemos al desarrollo de la sociedady a la función de la policía, que antesdescribimos, en ninguna sociedad esposible lograr un juego de relacionesequilibradas y pasivas entre ambas.Desde el inicio es necesario reconocerque las relaciones entre los mecanis-

mos del poder público, encargadosdel mantenimiento del orden, y lasfuerzas contradictorias que se expre-sanen la sociedad son conflictivas. Lasituación de conflicto se entiendecomo

una forma de interacción socialque incluye contiendas entre indi-viduos, grupos, organizaciones ycolectividades, comprendiendodisputas que implicanchoques porelaccesoa la distribuciónde recur-sos escasos."

Así pues, las relaciones entre lafuerza púb lica, el orden púb lico -comosu objetivo fundamental- y la socie-dad -como el espacio natural de con-creción de esa función coercitiva- sonconflictivas y se integran, en el casode una sociedad como la nuestra, a lacompleja estructura que hace partede nuestro desarrollo moderno.

En la práctica el orden públicoestá condicionado por el sistema le-gal y político vigentes, pero ademásdebe ser entendido como algo diná-mico; es decir, incluso su instrumen-to fundamental como es la fuerzapública debe desarrollar su funciónde acuerdo con la dinámica de lasociedad. Por eso, es necesario consi-derar el tipo de sociedad y las condi-ciones en que se desenvuelve paraefectos de la construcción del concep-to y para la misma función prácticade conservación del orden.

15. Norberto Bobbio. Et. al. Diccionario de política. Citado por: Carlos Magno Nazareth. Op. cit.p.42.

36

Es en este punto donde el con-flictoentre fuerza pública, orden pú-blico y sociedad adquiere una pre-sencia perturbadora, y donde la bús-queda de un equilibrio relativo esfundamental, no sólo para pensar laeficacia de esa función sino, sobretodo, para que, en sí misma, no seconvierta en un factor fundamentalen la agudización de la crisis.

Desde el punto de vista teóricopartimos del principio según el cuallas sociedades, particularmente lanuestra, son esencialmente conflicti-vas, condición que debe ser conside-rada e integrada para la comprensiónde la relación existente entre institu-ción policial y sociedad. Es decir, losprincipios generales de tipo legal ypolítico del sistema deben reconocerel conflicto no sólo como un factorexterno de perturbación sino comoun elemento inherente a su dinámica.Eneste sentido, es necesario pensar elorden y la función de control socialenel contexto de una sociedad que vivesus propias contradicciones.

En Medellín la relación entre laestructura social y la función de lafuerza pública policial se explica porel hecho de que se ha estructuradouna fuerza pública cuya esencia seentiende en términos de choque. Esto,a su vez, ha conducido al estableci-miento de una función policial defen-siva y basada en el principio de ladenominada Doctrina de la Seguri-dad Nacional.

Este principio no ha sido replan-teado y por eso la policía aparece

superpuesta, separada y enfrentadaa la sociedad civil. A esa percepciónse ha llegado a través de la peligrosadinámica de la negación y delenfrentamiento. Todo ello dentro deun proceso que presenta dos tipos deenajenación: enajenación de la fuerzapública respecto de la ciudad y enaje-nación de la ciudad respecto de lafuerza pública. Infortunadamente elconcepto y la realización del ordenpúblico, que es el punto de encuen-tro, se convierte en algo indefinido y,por tanto, objeto de significaciones yde apropiaciones diversas y caóticas.

Finalmente, el círculo se cierraporque la fuerza pública y, en nues-tro caso, la policía, se ha convertidopoco a poco en otro factor de pertur-bación pública, loque indudab lemen-te ha incidido en el debilitamiento delorden legal y en el proceso dedeslegitimación que estamos atrave-sando.

A. La crisis del Estado

La relación de la policía y lacomunidad se debe plantear a partirdel análisis de la crisis estructural quepresenta el Estado y la sociedad co-lombiana. Larelación de choque exis-tente entre la policía y la comunidadrepresenta o simboliza, en uno de susaspectos fundamentales, el micro-cosmos de la relación entre el ciuda-dano y el Estado en Colombia; rela-ción que, como señalamos anterior-mente, está marcada por una profun-da crisis de legitimidad y de autori-dad del Estado.

37

La policía no es ajena a la crisisde legitimidad que presenta el Esta-do colombiano. En ella se materializala ruptura existente entre las institu-ciones y la sociedad, lo cual obedece,entre otras razones, a la incapacidadque ha tenido el Estado para integrarconsensualmente a la mayoría de losciudadanos y a la incapacidad mos-trada para regular los conflictos.

En una relación que presentados direcciones, la crisis de autoridaddel Estado se manifiesta en formaconcreta en el bajo perfil y la bajacredibilidad que tiene la policía en laciudad, 16 pero, así mismo, las disfun-ciones intrínsecas al cuerpo policial,enunciadas en los apartados anterio-res, son un elemento determinanteen esta crisis de autoridad del Estado.

En síntesis, dentro del espaciogeneral de la crisis estructural delEstado colombiano -crisis de legiti-midad y crisis de autoridad-, en laciudad de Medellínnoexiste un clarovínculo de identidad entre los ciuda-danos y las instituciones del Estado.Esta ausencia de identidad ha gene-rado una situación de choque conti-nuo en la cual el cuerpo policial esactor de primer orden por ser el refe-rente básico y manifiesto de la autori-dad del Estado para la gran mayoríade los ciudadanos.

B. La función policial enMedellín

Desde otro plano, la relaciónexistente entre la policía y la comuni-dad debe ser evaluada en una dobledirección, esto es, examinando la vi-sión que la policía tiene de lo públicoy la visión que lo público tiene de lapolicía Y Aunque ninguna de estasvisiones es homogénea, pues existenmiradas diferenciadas del significa-do de lo público para la policía y de loque representa la policía para el pú-blico, podemos sin embargo definirlos rasgos generales de estas mira-das.

Las imágenes que la policía tie-ne de lo público, como primer ele-mento condicionante de la relaciónentre institución policial y comuni-dad, está determinada, entre muchosotros factores, por el tipo de organi-zación policial existente, por las fun-ciones que se asignan a este cuerpopolicial y por los medios que se utili-zan para el logro de tales fines. Eneste sentido, en los

sistemas donde la policía está con-siderada como un organismo des-tinado asolucionar [exclusivamen-te] el problema del crimen, dichainstitución tenderá a ver a la co-munidad como un mosaico deoportunidades para la criminali-

16. Véase: Jaime Ruíz Restrepo. El pulso social en Medellín: La instituciólI policial vista a través delos pobladores. Medellín, Centro de Estudios de Opinión, Universidad de Antioquia, 1993.(Inédito).

38

17. Al respecto véase el artículo que aparece en este número: "La imagen social de la Policía enMedellín" .

dad. [Aquí] la comunidad es juz-gada según su potencial para ayu-dar al agente a ocuparse de 10 quese ha convertido en el problema deéste, no en el de la colectividad: elcrimen."

En este punto, la mirada es frag-mentada; la comunidad será miraday asumida según parámetros que, enúltimas, hablan de zonas de alta ybaja criminalidad, zonas donde exis-te cooperación o zonas donde se ata-ca a la policía, zonas que se debencuidar y zonas por reprimir; la acciónde la policía en la ciudad muestra uncarácter selectivo. De manera real osimbólica los ciudadanos experimen-tan la sensación de que el cuerpo

policial no otorga el mismo tratamien-to a todas las personas de la ciudad.

En aquellos sistemas donde lafunción policial se define en torno alas necesidades y exigencias de lacomunidad, apareciendo fundamen-talmente como un organismo civilcon una orientación de servicio, lacomunidad es mirada como el esce-nario de una multiplicidad de con-flictos que se deben regular y la rela-ción con ésta se plantea en términosde reconocimiento y colaboración.

Considerando estos parámetrospodemos definir la relación policía-sociedad a partir del siguiente cua-dro:

Función Tipo de Actitud de la Mecanismo Formas dePolicial relación sociedad de relación subordinación

Lucha crirni- Aislarnien- Temor, Coacción Inseguranalidad to ilegitimidad permanenteCuerpo mili-tar

Orientación Interacción Solidaridad, Influencia Efectivade servicio intensa consenso normativaCuerpo civil

En el primer nivel -en el que lapolicía es pensada como un cuerpode carácter militar, cuya función es lalucha contra la criminalidad a travésde la acción represiva- la instituciónpolicial, en un marco estrecho de legi-

timidad, se aisla del cuerpo social yestablece un tipo de relación insegurae inestable sustentada en la coacciónpermanente. En este contexto, la res-puesta de la sociedad se materializafundamentalmente a partir del cho-que y el temor.

18. Albert Reiss. "Policía y comunidad". En: José María Rico. (Cornp). Policía y sociedaddemocrática. Madrid, Alianza, 1983.p. 188.

39

En el segundo nivel-en el que lapolicía actúa como un cuerpo de na-turaleza civil que regula el conflicto apartir de una clara orientación deservicio- la institución policial, den-tro de un marco amplio de consenso,interactúa con la sociedad en un esce-nario de relación efectiva sustentadaen la influencia normativa, que noexcluye el uso de la fuerza. Aquí larespuesta de la sociedad se ubica enel plano de la cooperación y la solida-ridad.

En la ciudad de Medellín, por lasformas y expresiones que adopta elconflicto, la relación entre el cuerpopolicial y la sociedad se ubica en elprimero de estos niveles. Elhecho deque se presente este tipo de relación,se encuentra ligado a dos aspectos: a)la definición constante de la policíacomo un organismo militar que tienecomo función primordial la luchacontra el crimen, y b) la delimitaciónde la policía como cuerpo inscrito enuna guerra particularizada: la guerracontra el cartel de Medellín." En sín-tesis, el primer aspecto plantea lapro-gresiva militarización de la institu-ción policial y el segundo laparticula-rización de sus acciones.

C. Militarización policial enMedellín

La militarización niega aquelprincipio esencial, señalado inclusopor la Asociación Nacional de Oficia-les en Retiro de la Policía Nacional:

[ ...] La policía es un serviciopúblicofundamentalpara la vidaen comunidad. [...] es a través deella que se garantizan las liberta-desy losderechosindividuales.Esa ella,a quiencorrespondeen pri-mer lugar, en todos los países delmundo, la protecciónde la vida,honra y bienes de las personas.[... ]. La policía no es un cuerpomilitar,no debe serlo."

El reconocimiento de la existen-cia de un estado de guerra declaradocontra la subversión y el narcotráfico,ha producido, específicamente enMedellín, una dualidad en las fuer-zas institucionales respecto al cum-plimiento de sus funciones. En elmarco de los principios generales dela guerra total, el Estado utiliza alEjército, pero además la policía ad-quiere un papel protagónico cuandose hace referencia a la lucha contra elnarcotráfico.

19. Est~~abajo ~ene co":,o o~jeto el análisis de la institución policial, por ello no analizamos laactividad delincuencial. SI ello ocurre es por la exigencia metodológica. Sería de otra índoleun trabajo que dé cuenta del fenómeno delincuencial.

:W. Asoc~aci~n Naci~nal de Oficiales en Retiro Policía Nacional. "Propuesta de reformaconstitucional al título de la Fuerza Pública". Gaceta Constitucional. No. 34. Bogotá, abril 2de1991. p. 27-28.

40

El espacio urbano de la ciudadde Medellín, como marco de la explo-siva situación social, material y cultu-ral esbozada aq uí, presenta una diná-mica compleja en la cual sectores ygrupos de la población se han vistoenvueltos paulatinamente en una si-tuación extrema de enfrentamientodirecto con la policía como institu-ción y con el policía como el instru-mento que la materializa en la calle.

El choque entre ambos conten-dientes, los narcotráficantes que en-frentan por acción y por reacción lasacciones de la policía y ésta que, a suvez, los enfrenta por acción institucio-nal y por reacción personal, configu-ra una guerra entre actores definidos;mientras tanto la ciudadanía asiste aese enfrentamiento y sufre con todoel rigor las consecuencias del terroris-mo indiscriminado, de los allana-mientos, las desapariciones y las de-tenciones arbitrarias.

Así pues, la militarización de lapolicía nos muestra una instituciónque, por la dinámica de la crisis y porsu propia condición de instituciónmarginada de un necesario procesopolítico, técnico y administrativo demodernización, ha dejado de ser fun-damental para la ciudad y para elciudadano, es decir, para la civiliza-ción y no para la guerra.

En MedeIlín la policía aparececomo un actor del conflicto que, porla permanente sensación de peligroen su trabajo, no sólo se aisla social-mente de aquella parte de la pobla-

J:l,tituto de btudios 1"

¡e,L UnldJc1 de Docul'

ción que percibe como peligrosa, sinode los ciudadanos en general. En estesentido, para el policía de la ciudadde Medellín cualquier ciudadano, porencima de su condición como tal, esun agente potencial de violencia, uninfractor de la ley y, lo que es másgrave, un enemigo potencial del cuer-po policial.

En la concepción y modelo deorden que se intenta imponer coerciti-va mente desde el Estado a través desus organismos de seguridad, la rela-ción de la policía y la comunidad seencuadra en un marco de valores enel que todo aquello ubicado por fuerade los parárnetros de este orden esreal o simbólicamente delictivo. Lacrisis que vive la ciudad de Medellíny, fundamentalmente, la guerra quevienen librando el Estado y elnarcotráfico, afianzan esta visión es-tigmatizada que percibe al ciudada-no como un potencial agresor. Enconsecuencia, se cree que todo ciuda-dano atenta contra el Estado y contrala institución policial debido a la for-ma como se ha desarrollado la con-frontación.

Los fenómenos de estigmatiza-ción experimentados por algunos sec-tores de la ciudad -estigmatización que,por la lógica de la guerra en que se havisto involucrada la policía, condicionala visión queésta tienedela poblacióna la lógica de amigo enemigo-, hansocavado el carácter público y univer-sal de su acción, colocándola en unnivel de acción diferenciada y, en nopocos casos, particularizada.

41

La imagen que la población deMedellín tiene de la policía está con-dicionada por este modelo de accióndiferenciada que conduce a la pérdi-da del carácter universal de la ley,debido a su privatización. Esto, sinembargo, no quiere decir que la po-blación tenga simpatía por el otrocontendiente.

Existen, además, otros tres fac-tores determinantes en la imagen quela comunidad tiene de la policía: a) lasensación real o simbólica que tenganlos ciudadanos de ser víctimas deldelito, b) la eficacia que muestre lapolicía y el sistema de justicia paraprevenir y regular los conflictos, esdecir, la existencia de un verdaderoreferente de autoridad, y e) el tratoque reciba la comunidad por parte dela policía.

Quizá la característica más evi-dentede las imágenes queel públi-co tiene de la policía sea la deconsiderar que ésta fracasa en elcumplimiento de su más impor-tante misión: proteger contra elcrimenalosciudadanos. Tal fraca-so constituye la base de la tensiónexistente en las relaciones entre elpúblico y la policía. Para aquél, laausencia de protección represen-tada por el temor a ser víctima, esla causa principal de su descon-fianza y de su apatía en lo referenteal mantenimiento del orden públi-CO.21

Sin embargo, en una sociedaden crisis como la de Medellín, el he-

:'1 AlbertReiss.Op.cil.p.193.

cho de la des protección contra el cri-men es apenas uno de los factoresdeterminantes de la imagen negativade la institución, pues la confronta-ción y la extensión de la acción puni-tiva y represiva policial ha llegado atal extremo que otro factor, más de-terminante aún, está representado enla participación del sujeto policial enla comisión de los delitos.

Estos factores se encuentran aso-ciados a la desaparición de la policíade barrio y, por tanto, a la presenciaesporádica de una policía que cadavez más tiene por función la repre-sión del delito. En este sentido, ante laausencia de una policía cívico-Iocal yfrente al incremento notable de losdelitos, la población percibe un en-torno inseguro, pero, además, pro-yecta esta inseguridad a la instituciónpolicial.

La acción de la policía en el mar-co general del Estado de derecho esun requisito determinante en la rela-ción entre policía y comunidad. Enno pocos casos, y determinado por lalógica de guerra de todos contra to-dos que vive la ciudad, la instituciónpolicial ha actuado en parte como unactor más del conflicto y ha funciona-do dentro de la misma dinámica deéste. La ilegalidad de algunas accio-nes policiales, sin importar el núme-ro de casos verdaderamente verifica-dos, termina por socavar su imagen yacentúa de manera dramática lailegitimidad de las instituciones del

42

Estado y el vacío de autoridad denuestro ordenamiento social.

Para muchos ciudadanos, es-pecialmente los más humildes, lapolicía es la única manifestaciónde la autoridad y de la justicia quetienen oportunidad de conocer. Poreso el comportamiento y la acciónde la policía debe encaminarse,[...], a afianzar el concepto mismode justicia; a mantener la confian-za del pueblo en sus autoridades ya robustecer la fe ciudadana en laorganización democrática. Si lapolicía funciona defectuosamente

y [ ...] se convierte en factor deintranquilidad, por error, ligerezao descuido en sus procedimientos,se menoscaban gravemente lospostulados anteriormente citados,con consecuencias obviamente pre-visibles para el orden social."

. La confluencia de los factoresaquí planteados hace que la relaciónde la policía y la sociedad en la ciudadde Medellín se presente, en el mejorde los casos, en términos de tensión y,en el peor, de negación y confronta-ción mutua.

22. Alvaro Castillo Montenegro. "¿Sabe la ciudadanía qué somos y para qué estamos?". RevistaPolicía Nacional de Colombia. No. 94. Bogotá, julio-agosto, 1962. p. 65.

43