U. 12 -PODER DE POLICA

El Estado ejerce sus prerrogativas con el objeto de satisfacer derechos individuales, sociales y colectivos y, consecuentemente, puede y debe, en ciertos casos, restringir derechos porque ese es el nico camino para reconocer otros derechos. ste es el conflicto bsico y ms profundo, es decir, el equilibrio entre los derechos de unos y otros; y, en otro nivel ms superficial, ese conflicto es, por un lado, los derechos y, por el otro, el poder y las prerrogativas estatales.En el marco del Derecho Administrativo se analiza en particular el conflicto entre el Estado y las personas.El poder de regulacin est apoyado, en conceptos descriptos comnmente como bienes pblicos, tal es el caso de la salud pblica, la moralidad o la seguridad pblica, la defensa pblica, la economa pblica, y as sucesivamente. Estos ttulos son vlidos en trminos constitucionales si existe un vnculo directo y necesario entre ellos y los derechos. Es evidente que el Estado slo debe perseguir el inters colectivo, esto es, el respeto y reconocimiento de los derechos y, es igualmente obvio, que el poder estatal y su ejercicio debe estar vinculado con aqul.El poder de regulacin estatal debe estar previsto en el marco constitucional o legal de modo claro, expreso o implcito, y especfico. De manera que en un Estado de Derecho no existen ttulos de habilitacin, sin ms.El poder de regulacin debe nacer del propio texto constitucional o legal y precisar cul es el mbito material y cul es el alcance de esos poderes. Por un lado, el ttulo de habilitacin es slo el sustento inmediato, ya que en todos los casos el fundamento subyacente es el conjunto de derechos y su reconocimiento. Por el otro, es necesario que exista una norma especfica de habilitacin.

Las decisiones estatales, entonces, deben necesariamente sealar:a) cules son los derechos restringidos, y el alcance de la restriccin;b) cules son los derechos reconocidos, esto es, el fundamento de las restricciones impuestas;c) el nexo entre las limitaciones de unos, y el reconocimiento y goce de los otros;d) la inexistencia de vas alternativas que permitan compatibilizar los derechos en conflicto, sin restricciones; y, por ltimo,e) el balance entre stos.

La restriccin de los derechos debe satisfacer en mayor grado la autonoma de las personas que en el estado anterior y, particularmente, debe prevalecer el derecho de aquellos que estn situados en una posicin ms desfavorable, es decir, los sujetos menos autnomos.En qu consiste el balance entre derechos? El Estado debe, en primer lugar, compatibilizar los derechos en crisis. En segundo lugar, debe intentar compensar unos derechos con otros; y en tercer lugar, si no es posible otra solucin, debe optar bsicamente por alguno de ellos.Por otra parte, este cuadro y su fundamento impone un lmite. Cul es ese lmite? La regulacin estatal no puede, en ningn caso, desconocer el ncleo irreductible de los derechos porque si fuese as rompera su propio sustento, es decir, el respeto y el ejercicio pleno de los derechos.a) el Estado debe, en principio, abstenerse de invadir el derecho;b) los dems deben respetar ese derecho y, consecuentemente, tambin abstenerse; y, por ltimo,c) el Estado debe intervenir y regular ese derecho, con el objeto de garantizar el derecho de los otros.

El conjunto de los derechos que prev la Constitucin, los tratados internacionales y las leyes, exige que el Estado cumpla con ese cometido, es decir, por un lado, ste debe abstenerse y no invadir los derechos fundamentales y, por el otro, debe comprimir el derecho de los otros. En resumen, para garantizar derechos individuales, sociales o colectivos, es menester restringir otros derechos.

LA ACTIVIDAD ESTATAL DE REGULACIN. EL PODER DE POLICAHabitualmente el poder de polica es entendido como la potestad estatal de limitar o restringir derechos. El artculo 14 del texto de la CN dice que todos los habitantes de la Nacin gozan de los siguientes derechos conforme a las leyes que reglamenten su ejercicio, es decir que el legislador por medio de las leyes puede restringir legtimamente los derechos de las personas. Pero, en qu casos el Estado puede limitar los derechos?El Estado slo puede hacerlo cuando persigue un inters pblico o colectivo; es decir, el poder de regulacin debe armonizar y equilibrar el inters individual (derechos) con el inters colectivo (otros derechos). El concepto del poder de polica, debe pensarse y redefinirse desde el vnculo entre el Estado y las personas.La Corte viene diciendo, desde hace mucho tiempo, que los derechos no son absolutos sino de alcance relativo. Cul es, entonces, el alcance de los derechos individuales? El Estado puede comprimir el derecho en su campo absoluto, y ubicarlo en el marco relativo. Pero, en qu consiste el carcter relativo? La respuesta es que el lmite de la potestad de reglamentacin de los derechos es que el Estado no puede alterarlos. En efecto, el artculo 28, CN, establece que los principios, garantas y derechos reconocidos en los anteriores artculos, no podrn ser alterados por las leyes que reglamenten su ejercicio. Intentemos decirlo en otros trminos. El Estado no puede romper la sustancia de los derechos. Cul es la sustancia de un derecho? Cul es el criterio que nos permite explicar el lmite entre el aspecto sustancial de los derechos de los otros aspectos, llammosles secundarios o complementarios?Este concepto es jurdicamente relevante porque el Estado, bajo el pretexto del ejercicio de su poder de regulacin, no puede vulnerar el campo sustancial del derecho. El convencional, en ciertos casos y respecto de ciertos derechos, defini el contenido de ese ncleo. En tal sentido, debemos releer, entre otros, los artculos 16, 17 y 18 del texto constitucional.Otro lmite es el principio de autonoma de las personas.El artculo 19 de la Constitucin dice en su segunda parte que las acciones privadas de los hombres que no ofendan la moral ni causen daos a terceros estn exentas del control del Estado, de modo que tales acciones no pueden ser objeto de regulacin estatal. Este concepto est directamente relacionado con que el poder de regulacin y restriccin de los derechos slo puede fundarse en el respeto y goce de los derechos de otros. As, y en sentido contrario, el Estado no puede limitar o restringir los derechos de unos, si ello no guarda relacin con el reconocimiento de los derechos de los otros.A quin compete el poder de polica? El poder de regulacin es competencia del poder legislativo, el ejecutivo, o de ambos? El poder de polica es una potestad federal o provincial? Los municipios concurren en el ejercicio del poder de polica?

EL PODER DE POLICA. SU DISPERSIN ENTRE LOS PODERES ESTATALESEl poder de regulacin, entendido como poder estatal de limitacin de los derechos de las personas, es claramente legislativo.Cules son las materias reservadas al legislador? Bsicamente la potestad de regulacin y limitacin de los derechos. Ese poder es propio del poder legislativo segn el mandato constitucional que prev el artculo 14. Es ms, el convencional, en sentido coincidente, exigi en el campo de los derechos fundamentales y libertades pblicas o econmicas, el principio de legalidad.Por su parte, el ejecutivo no puede limitar los derechos que prev la ley o, en su caso, extender una situacin gravosa o restrictiva para el interesado. Puede sin embargo el poder ejecutivo regular excepcionalmente los derechos, es decir, ejercer el llamado poder de polica? En principio no, porque en estos casos el convencional estableci expresamente el criterio legal y, consecuentemente, el legislador no puede delegar esos poderes en el ejecutivo. Sin embargo, el legislador s puede trasladar en el ejecutivo el poder de regulacin de un derecho determinado y de modo indirecto, cumplindose las pautas constitucionales (decretos delegados). Igual criterio debe seguirse tratndose de decretos de necesidad dictados por el poder ejecutivo en el marco constitucional vigente.Sin embargo, cierto es que el Estado regula a travs de sus diversos poderes constituidos de modo que el legislador y el ejecutivo, en particular, el Presidente, los ministros, los secretarios de Estado, los entes descentralizados y los entes autnomos, entre otros, dictan normas de regulacin y ello es vlido, pero con matices. Cules son esos matices? En primer lugar, ciertas materias por mandato constitucional estn reservadas de modo exclusivo en el mbito del legislador; y, en segundo lugar, rige el principio de jerarqua entre normas. Si bien es cierto que todos regulan, no todos pueden hacerlo con igual densidad. Este poder es, entonces, exclusivo, o compartido pero con distinto alcance y nivel.Por ejemplo, el decreto dictado por el poder ejecutivo no puede alterar la letra y el espritu de la ley, con excepciones reglamentarias. Por su parte, las normas inferiores respecto del decreto slo pueden fijar los detalles de ste. Cul es el lmite entre la potestad del poder ejecutivo y la de sus rganos inferiores? En nuestra opinin, aqu no existe lmite formal porque el Presidente puede ejercer la potestad de reglamentar la ley con un alcance absoluto o, en su caso, transferir el ejercicio de esa potestad con igual alcance en los rganos inferiores. En sntesis, el poder reglamentario de los rganos inferiores de la Administracin, esto es, la facultad de reglar las cuestiones con alcance general, obligatorio y abstracto no constituye un poder originario sino derivado en virtud de habilitaciones especficas, salvo los rganos ministeriales en las cuestiones de organizacin interna de sus propios departamentos.Por su parte, la relacin entre las reglas de regulacin se rige por el principio de superioridad e inferioridad en funcin del rango del rgano que las dict de modo que los actos normativos se relacionan entre s por el principio de jerarqua de modo correlativo con la jerarqua de los rganos. Sin embargo, este principio cede si la ley seala puntualmente y con alcance exclusivo cul es el rgano competente para fijar ciertos detalles del texto legal, en cuyo caso el principio es el de la competencia y no el de la jerarqua. Es obvio que si la ley no transfiere la potestad reglamentaria a un rgano determinado, sta corresponde al Presidente o al Jefe de Gabinete, segn el caso. El supuesto ms tpico es el de la autoridad de aplicacin rgano inferior del Estado que prevn las leyes. Sin embargo, el ejercicio de la potestad reglamentaria en virtud de una habilitacin legal expresa no puede, salvo reconocimiento exclusivo, desconocer la potestad reglamentaria del Presidente, en cuyo caso es concurrente con el rgano inferior.En conclusin, el poder estatal de regulacin de los derechos es competencia del poder legislativo y, slo en casos de excepcin y con intervencin del Congreso, el ejecutivo puede ejercer ese poder. Una vez despejado este interrogante, es decir, si el poder de regulacin es facultad del legislativo o el ejecutivo, cabe preguntar si ese poder es compartido por los estados territoriales, es decir, las provincias y los municipios.

LAS COMPETENCIAS CONCURRENTES DEL ESTADO NACIONAL Y LAS PROVINCIASLa Constitucin establece un rgimen federal de reparto territorial de competencias entre el Estado central, por un lado, y los Estados provinciales, por el otro. stos delegaron en aqul competencias expresas, implcitas y residuales en el marco del acuerdo constitucional, y conservaron el poder no delegado.Es decir, existen bsicamente dos bloques de competencias, el de los Estados Provinciales y el del Estado federal. Por ello, en caso de conflicto entre normas federales y provinciales corresponde, en primer lugar, dilucidar cul es el poder competente en razn de la materia ya que, en principio, la Constitucin atribuy competencias exclusivas.Por otro lado, la Constitucin de 1853/60 establece ciertas competencias concurrentes entre Nacin y Provincias, en efecto el inciso 16 del artculo 67 actual artculo 75, inc. 18, CN dispone que es competencia del Congreso proveer lo conducente a la prosperidad del pas, al adelanto y bienestar de todas las provincias, y al progreso de la ilustracin, dictando planes de instruccin general y universitaria, y promoviendo la industria, la inmigracin, la construccin de ferrocarriles y canales navegables, la colonizacin de tierras de propiedad nacional, la introduccin y establecimiento de nuevas industrias, la importacin de capitales extranjeros y la exploracin de los ros interiores, por leyes protectoras de estos fines y por concesiones temporales de privilegios y recompensas de estmulo.Por ltimo, el convencional en el ao 1994 introdujo, adems de las competencias exclusivas y concurrentes, las potestades compartidas entre el Estado federal y las Provincias. En efecto, el artculo 41 de la Constitucin Nacional establece que corresponde a la Nacin dictar las normas que contengan los presupuestos mnimos de proteccin del medio ambiente, y a las provincias, las necesarias para complementarlas. En este caso los dos poderes concurren, pero sin superposiciones, por ello los conflictos deben resolverse por el principio material.Ahora bien, la competencia para ejercer el poder de regulacin debe distribuirse entre el Estado federal y las Provincias siguiendo el criterio bsico de distribucin de competencias estatales antes mencionado, esto es, atribuciones exclusivas, compartidas y concurrentes.En principio, la potestad de limitar derechos es competencia del Congreso de la Nacin, de conformidad con el artculo 14 y el artculo 75, en especial incisos 10, 11 y 13, de la Constitucin Nacional. Por su parte, las Provincias, adems de ejercer las potestades no delegadas en el Estado federal, segn el artculo 121 del texto constitucional, y el dictado de las normas complementarias en el campo educativo y ambiental, pueden promover su industria, la inmigracin, la construccin de ferrocarriles y canales navegables, la colonizacin de tierras de propiedad provincial, la introduccin y establecimiento de nuevas industrias, la importacin de capitales extranjeros y la exploracin de sus ros. A su vez, el convencional agreg que las provincias pueden proveer a su progreso econmico, el desarrollo humano, la generacin de empleo, la educacin, la ciencia, el conocimiento y la cultura (art. 121, CN) Es decir, el poder de las provincias de regular los derechos poder de polica es consecuente de sus potestades exclusivas, compartidas y concurrentes.

EL CONFLICTO ENTRE EL PODER DE POLICA LOCAL Y FEDERALCul es el criterio para resolver el conflicto entre los poderes normativos de ambos Estados? Cul de ellos debe prevalecer? En caso de conflicto irresoluble entre facultades concurrentes, prevalece la norma federal.La Corte sostuvo que, en primer lugar, delinear el campo de las competencias entre los poderes del gobierno federal y de los Estados provinciales es uno de los aspectos ms trascendentes del tribunal. En segundo lugar, el poder federal y provincial puede ejercerse de modo conjunto y simultneo sobre un mismo objeto, sin violacin de ningn principio jurdico. En tercer lugar, ese complemento es constitucionalmente posible siempre que no medie un conflicto de incompatibilidad directo e insalvable. En cuarto y ltimo lugar, en caso de incompatibilidad o rechazo entre esos poderes, debe prevalecer el poder nacional, excluyndose el provincial, por aplicacin del principio de supremaca nacional que permite entonces superar situaciones insalvables.En sntesis, el criterio es que en caso de conflicto insalvable entre disposiciones dictadas en ejercicio de potestades concurrentes deben prevalecer las normas federales por aplicacin del principio jerrquico (art. 31, CN).Sin embargo en el precedente Cadopi la Corte interpret el cuadro jurdico de modo tal de salvar el conflicto y hacer compatible el rgimen provincial con el marco federal. En este caso el tribunal debati la aplicacin del decreto nacional 2293/1992 en el mbito de la provincia de Buenos Aires.Antecedentes. El decreto citado dispuso que cualquier profesional que tuviese ttulo con validez nacional poda ejercer su actividad en todo el territorio nacional con la sola inscripcin en el colegio o asociacin que corresponda a su domicilio real. A su vez, el Pacto Federal para el Empleo, la Produccin y el Crecimiento dispuso que el decreto resultaba de aplicacin en el mbito de las provincias que adhiriesen a l. En este contexto, el tribunal sostuvo que las provincias pueden dictar leyes y estatutos que juzguen conducentes a su bienestar y prosperidad... mantenindose siempre en el lmite de los poderes no delegados. Dentro de dichas facultades y poderes no delegados se encuentra la de reglamentar el ejercicio de las actividades profesionales.Luego concluy que la facultad atribuida al Congreso Nacional para dictar normas generales relativas a las profesiones cuyo ejercicio es consecuencia de los ttulos habilitantes otorgados por las universidades nacionales, por el artculo 67, inciso 16, de la Constitucin Nacional, no es exclusiva ni excluyente de las potestades de reglamentacin y polica locales, en tanto no enerven el valor del ttulo, extremo que no se da en el caso. En sntesis, el Estado provincial en este contexto es competente toda vez que no resign esas facultades en el marco del acuerdo constitucional con el Estado federal.Recientemente, en el antecedente Boto volvi a plantearse el conflicto de competencias entre el Estado Federal y los Estados provinciales. La Corte dijo entonces que en caso de controversias entre el poder de polica federal y provincial debe prevalecer aqul, siempre que la Nacin hubiese prohibido el ejercicio del poder de regulacin de las provincias, o el ejercicio local dificultase o impidiese la aplicacin de las normas federales. En particular, en este caso, el tribunal consider que la ley provincial desequilibraba el rgimen nacional, especialmente el presupuesto de las obras sociales, regulado por una ley federal.La Corte distingui, en varios de sus precedentes, entre:a) Las potestades concurrentes descriptas en el artculo 75, incisos 18 y 19, CN, entre el Congreso de la Nacin y las Provincias. En particular, en el antecedente Geberovich del 18 de diciembre de 1980 el tribunal debati si la ley que estableci reservas zonales en el mbito minero, respet el principio de que la legislacin de fondo, segn el inciso 11 del artculo 67 CN (actual artculo 75, inciso 12), debe ser uniforme en todo el territorio del pas. Qu dijo la Corte? En ciertos casos, segn su criterio, el legislador dicta normas con apoyo en los incisos 16 y 28 del artculo 67, es decir, las razones de polica, de fomento, de prosperidad, de paz social, de defensa o, en general, de bien comn; y no en el marco de la legislacin comn, esto es, el inciso 11 del artculo 67, CN, y en el caso no se demostr que el Congreso hubiese violado las autonomas provinciales. Por su parte, en el precedente Telefnica de Argentina S.A. c/Provincia de Mendoza s/APA, sentencia del 23 de diciembre del 2004, la Corte sostuvo que los servicios de comunicaciones estn sometidos a la jurisdiccin nacional en razn de la clusula del progreso, y que el poder de polica local no debe extenderse a los aspectos de regulacin de competencia de la Nacin, tales como la fiscalizacin y el control del servicio telefnico. Sin embargo, en general, el tribunal reconoci a las Provincias, en trminos concurrentes, el ejercicio del poder de regulacin estatal en el mbito de la seguridad, moralidad, salubridad e industria;b) Las potestades exclusivas del Congreso federal, entre ellas, el inciso 12 del artculo 75, CN, esto es, el dictado de los cdigos de fondo, Civil, Comercial, Penal, de Minera y del Trabajo y Seguridad Social. En este sentido, el tribunal ha dicho que las leyes provinciales de polica no pueden modificar los cdigos de fondo. As las provincias carecen de este poder porque habiendo delegado en el gobierno central la atribucin de dictar los cdigos de fondo, no pueden, ni siquiera bajo la forma indirecta de leyes tendientes a reprimir el agio y la especulacin, privar de vigencia dentro de su territorio a la legislacin comn. En este captulo corresponde tambin incluir las potestades transferidas por las Provincias en el Estado Federal, y aquellas que fueron prohibidas a las Provincias; yc) Por ltimo, en ciertos casos, el Estado federal ejerce, en parte, potestades exclusivas y, en parte, concurrentes. Por ejemplo, en el ao 1982, en el precedente Provincia de Buenos Aires c/ Empresa Nacional de Telecomunicaciones, los jueces sostuvieron que la regulacin y prestacin del servicio pblico telefnico est incluido en el marco del inciso 12, 13 y 16 del artculo 67, CN, y de conformidad con el Prembulo y el artculo 67, en sus incisos 16 y 28. As, cuando el Estado nacional acta como poder concedente del servicio pblico telefnico, es en ejercicio de un derecho constitucional que no puede ser desconocido por los Estados provinciales. Las facultades provinciales no pueden interferir en la satisfaccin de un inters pblico, pero de todos modos ello no implica necesariamente la subordinacin de las provincias respecto del Estado central. El tribunal agreg tambin que las jurisdicciones federales y provinciales deben coordinar esfuerzos y funciones dirigidos al bien comn general, tarea en la que ambos han de colaborar, para consecucin eficaz de aquel fin. En este contexto, concluy la Corte, que en el caso el ejercicio de los poderes por el Estado Nacional no fue abusivo porque el demandado Empresa Nacional de Telecomunicaciones no impidi u obstaculiz la realizacin de las obras de desage pluvial llevadas adelante por el Estado provincial, sin perjuicio de que ste debe hacerse cargo de los gastos de remocin y reinstalacin de las plantas telefnicas a raz de las obras pblicas de desage ya que es una razonable contribucin al bien comn general en cuanto hace a los servicios territoriales indivisibles, de los cuales participa y se beneficia directamente la misma provincia.En este punto de nuestro estudio, luego de analizar el poder de regulacin federal y provincial y su interrelacin, debemos preguntarnos sobre el poder de regulacin municipal. Es comn que las ordenanzas o cartas orgnicas municipales reconozcan el poder de regulacin municipal sobre materias de higiene, seguridad y salubridad. Los municipios slo ejercen poder de regulacin sobre ciertas materias, y en carcter concurrente con los Estados provinciales y el Estado federal. Ese poder de los municipios nace, por un lado, de la Constitucin Nacional en tanto reconoce, en su artculo 124 su carcter autnomo en el orden institucional, poltico, administrativo, econmico y financiero. Por el otro, de las Constituciones Provinciales.Sin embargo, la Corte dijo simplemente que el poder de los municipios es reconocido por las Constituciones Provinciales como poderes propios o delegados por el Estado provincial, y no del propio texto constitucional.Por ello, y siguiendo el criterio del tribunal, el mbito del poder de regulacin del Estado municipal es definido por el texto constitucional provincial y las leyes provinciales complementarias. Este marco normativo reconoce comnmente potestades de regulacin exclusivas de los municipios, o concurrentes entre municipios y Estado provincial. En este ltimo caso, y ante un conflicto irresoluble entre ambos campos normativos, debe prevalecer el rgimen provincial por sobre el orden municipal. Por ltimo, es necesario recordar que el artculo 75, inciso 30, CN, luego de la reforma constitucional de 1994, reconoce el poder de polica de los municipios sobre los establecimientos de utilidad nacional en tanto no interfieran en el cumplimiento de aquellos fines.

LOS DERECHOS ALCANZADOS Y SU RELACIN CON EL MAYOR O MENOR PODER DE REGULACIN ESTATALCules son los derechos alcanzados por el poder de polica? En otros trminos, puede el Estado limitar o restringir cualquier derecho, o slo ciertos derechos? El poder de polica es ms fuerte, es decir, ms incisivo respecto de ciertos derechos?Entendemos que el Estado puede regular cualquier derecho, y que su mayor o menor densidad depende de las circunstancias sociales, polticas o econmicas, sin perjuicio de que el Estado siempre deba respetar el ncleo de aqullos. Este criterio de mayor o menor regulacin y restriccin sobre el mbito de los derechos debe ser matizado en casos extremos. Veamos:A) en uno de los extremos del pndulo el poder de regulacin es mnimo;B) en el otro, el poder es absoluto, esto es, un grado de compresin casi total sobre el derecho.

A) Por ejemplo, en el marco del derecho a la vida y la libertad de expresin, el Estado slo puede regular su ejercicio con un alcance mnimo y claramente limitado. ste es, entonces, uno de los extremos de ese cuadro, y el motivo es que estos derechos son esenciales en el reconocimiento y respeto de la autonoma, dignidad e inviolabilidad de las personas.El derecho a la vida es un derecho implcito ya que deriva no solamente del principio de soberana del pueblo y de la forma republicana de gobierno sino tambin de todos los derechos explcitamente estipulados, que requieren de la vida y su limitacin es materialmente imposible porque su ejercicio no admite grados. Sin perjuicio de ello, s es posible limitar otros derechos instrumentales, como por ejemplo, el derecho a la libertad o a la salud.El otro ejemplo es la libertad de expresin, y su restriccin altera su propio contenido, salvo casos excepcionales. La Constitucin Nacional dispone en su artculo 14 que todos los habitantes de la Nacin gozan, entre otros, del derecho de publicar sus ideas por la prensa sin censura previa y, a su vez, el artculo 32 establece que el Congreso federal no dictar leyes que restrinjan la libertad de imprenta. En igual sentido, la Convencin Americana sobre Derechos Humanos dice que toda persona tiene derecho a la libertad de pensamiento y de expresin. Este derecho comprende la libertad de buscar, recibir y difundir informaciones e ideas de toda ndole, sin consideracin de fronteras ya sea oralmente, por escrito o en forma impresa o artstica. El ejercicio de este derecho no puede estar sujeto a censura previa, tal como establecen las normas vigentes ya citadas, con el objeto de evitar los abusos sobre la libertad de pensamiento, expresin y difusin de las ideas. En efecto, en un Estado Democrtico de Derecho no puede existir censura previa porque presupone una sociedad pluralista con libre intercambio de ideas, crticas, opiniones e informacin. Por ello, la libertad de expresin slo est sujeta a ciertas restricciones mnimas, esto es, la proteccin de los menores de edad, y la responsabilidad ulterior por los daos causados sobre otros.B) En el otro extremo, es decir la regulacin de alcance absoluto y de mayor densidad de los derechos, debe ubicarse el de propiedad. ste es un derecho peculiar porque el Estado puede no slo limitar su ejercicio, igual que si se tratase de cualquier otro derecho, sino tambin sustituirlo por el pago de una indemnizacin de contenido econmico, es decir, expropiarlo. En este caso, quiz no sea posible argumentar que el Estado destruye el derecho, pero si apuramos el razonamiento es plausible decir que el Estado puede claramente alterar su contenido.En el marco del derecho de propiedad es necesario distinguir entre las regulaciones menores, por un lado; y las servidumbres, ocupaciones temporneas o regulaciones mayores, por el otro. En este ltimo supuesto, el Estado debe indemnizar al particular en razn del mayor alcance de las restricciones impuestas. Ello, sin perjuicio del poder estatal de expropiar el derecho de propiedad, o revocar los derechos subjetivos, en cuyo caso el Estado debe tambin hacerlo mediante un procedimiento especial, e indemnizar al titular.

Los derechos mencionados en los apartados anteriores (A y B) constituyen casos extremos en el amplio abanico de las regulaciones estatales, esto es, el poder mnimo de restriccin en el caso de la libertad de expresin y el poder mximo en el supuesto del derecho de propiedad.Casi todos los derechos, con las excepciones antes mencionadas, estn regulados mediante restricciones que no alteran su contenido, con distintos grados de intervencin y, sin que el Estado deba reparar por las limitaciones en el ejercicio de esos derechos. El razonamiento es relativamente simple.En este amplio campo, excluidos los planos extremos libertad de expresin y propiedad, el Estado corre por dos andariveles.Por un lado, las restricciones ordinarias y, por el otro, las prohibiciones temporarias. Veamos: el Estado puede limitar los derechos sin alterar su contenido, y no tiene obligacin de reparar esas restricciones razonables en trminos constitucionales. Por ejemplo, el derecho de trabajar; de ejercer una industria lcita; de navegar y comerciar; de peticionar ante las autoridades; de entrar, permanecer, transitar y salir del territorio; de asociarse con fines tiles; de profesar libremente su culto y de ensear y aprender; entre otros.Sin embargo, cuando es posible trastrocar el contenido de esos derechos en trminos econmicos, entonces, el rgimen y alcance de las restricciones debe regirse por el derecho de propiedad.Recordemos que la Corte ha dicho que el trmino propiedad, cuando se emplea en los artculos 14 y 17 de la Constitucin o en otras disposiciones de ese estatuto comprende, como lo ha dicho esta Corte, todos los intereses apreciables que un hombre pueda poseer fuera de s mismo, fuera de su vida y de su libertad. Todo derecho que tenga un valor reconocido como tal por ley, sea que se origine en las relaciones de derecho privado, sea que nazca de actos administrativos (derechos subjetivos privados o pblicos) a condicin de que su titular disponga de una accin contra cualquiera que intente interrumpirlo en su goce, as sea el Estado mismo, integra el concepto constitucional de propiedad. Cuando el derecho, entonces, tiene un contenido patrimonial es posible mayor compresin y restriccin, inclusive el caso ms extremo de expropiacin; es decir, pasamos de un lmite menor hacia un lmite mayor y extremo.Una vez definido el campo estatal de restriccin de los derechos, y particularmente sus lmites, cierto es que el Estado puede en ese contexto jurdico recortar ms o menos.El poder de polica es ms o menos fuerte segn el contexto social o poltico? Creemos que s, y ello es vlido siempre que el legislador no vulnere el marco constitucional y sus lmites. De modo que, con esas salvedades, el equilibrio entre el poder y el derecho depende de aquellas circunstancias.Entonces, el poder puede mutar segn el modelo estatal y dentro del campo constitucional.Sin embargo, es importante sealar que el poder de polica o regulacin es una potestad estatal de corte ordinario, y no slo un poder propio de los estados excepcionales o situaciones de emergencia.Las restricciones de los derechos son vlidas siempre que el Estado persiga un inters legtimo y razonable, esto es, el reconocimiento de otros derechos, y con intervencin del legislador. El recorte de los derechos debe surgir bsicamente de una ley del Congreso. As, el artculo 19, CN, dice que nadie est obligado a hacer lo que la ley no manda ni privado de lo que ella no prohbe; por eso los deberes, cargas u obligaciones deben nacer de las leyes. A su vez, el artculo 14, CN, establece, como hemos dicho reiteradamente, que todos los habitantes gozan de los derechos conforme a las leyes que reglamenten su ejercicio.En sntesis:a) el reconocimiento especfico y por ley de las potestades de regulacin estatal. As, la potestad estatal debe surgir de un texto aprobado por el Congreso y de modo claro y preciso. Consecuentemente, debe rechazarse de plano cualquier ttulo de habilitacin vago, impreciso o incierto, como por ejemplo, el inters pblico sin ms, o el orden pblico, y en igual sentido, los poderes estatales implcitos sin nexo con los poderes expresos; yb) el fin estatal de regulacin debe ser el reconocimiento y goce de los derechos, de modo que el Estado debe explicar cul es, en un contexto dado, el nexo entre el poder de regulacin y los derechos.En cuanto al lmite del poder de restriccin estatal en trminos constitucionales.. Es cierto que las restricciones son constitucionales siempre que no alteren el contenido del derecho en los trminos del artculo 28, CN, pero puede ocurrir que el Estado regule en razn de un ttulo legal y especfico, y con el propsito de garantizar otros derechos, y sin embargo el acto de regulacin sea igualmente inconstitucional porque altera el ncleo irreductible de los derechos objeto de restriccin.

LOS LMITES DEL PODER ESTATAL DE REGULACINHay reglas constitucionales que nos dicen cul es el lmite del poder estatal sobre el recorte de los derechos.Primero: El criterio de razn que prev el artculo 28, CN, esto es, el nexo en trminos de causalidad entre los medios y los fines estatales, y el concepto de proporcionalidad entre estos extremos. En otras palabras, por un lado, las limitaciones o restricciones (medios); por el otro, el inters colectivo, es decir, los otros derechos (fin) y, por ltimo, el vnculo entre ambos.El poder de regulacin debe justificarse en la inexistencia de vas alternativas que permitan componer los derechos en conflicto, sin restricciones, especialmente, el balance entre los derechos y, por ltimo, si el Estado debe compensar el recorte de los derechos.Puede ocurrir que lisa y llanamente el vnculo entre stos sea inexistente, en cuyo caso la decisin estatal es irrazonable; o que s estn relacionados, pero de modo desproporcionado.En tal sentido, el mximo tribunal dijo que el alcance de la razonabilidad admitida por la jurisprudencia de la Corte debe entenderse como adecuacin de las normas reglamentarias al fin que requiere su establecimiento y a la ausencia de iniquidad manifiesta y que las leyes son susceptibles de cuestionamiento constitucional cuando resultan irrazonables, o sea, cuando los medios que arbitran no se adecuan a los fines cuya realizacin procuran, o cuando consagran una manifiesta iniquidad.Segundo: El ncleo del derecho objeto de reglamentacin debe ser respetado.Es posible que el medio y el fin de las decisiones estatales guarde relacin de causalidad, e incluso proporcin; pero, adems, el Estado debe respetar el contenido de ese derecho, no pudiendo alterarlo o destruirlo.Si bien, en el caso del derecho de propiedad es posible sustituirlo por su contenido econmico, en los otros casos no es as. Cmo describir el contenido de los otros derechos?, es decir, el contenido del derecho como lmite del poder estatal. El lmite depende de las circunstancias de cada caso, y del derecho de que se trate. Claro que ello puede marcarnos un cuadro casustico exacerbado. Es en este contexto, entonces, en el que debemos refugiarnos en los principios.Cul es aqu el principio? En caso de dudas sobre el cumplimiento del mandato constitucional de no alterar el derecho regulado, debemos estar por la inconstitucionalidad de la regulacin, es decir inclinarnos por el ejercicio pleno y sin cortapisas de los derechos.La restriccin del derecho puede comprender la suspensin transitoria de su ejercicio? En otras palabras, la suspensin del derecho transgrede el ncleo y, consecuentemente, es inconstitucional?Entendemos que la suspensin del ejercicio o goce de los derechos no es por s misma inconstitucional, es decir no necesariamente altera el ncleo del derecho, sino que ello depende del carcter transitorio; su extensin en el tiempo y, claro, las circunstancias del caso.Tercero: La restriccin debe respetar el principio de igualdad tal como ha sido interpretado por la Corte, esto es, igualdad en iguales condiciones, de modo que, si existe un trato diferente, el estndar de distincin entre unos y otros debe ser razonable.Cuarto: En caso de dudas, debe estarse por el criterio interpretativo ms favorable respecto del campo autnomo de las personas artculo 19, CN.En otros trminos, si dudamos sobre el alcance de las restricciones, entonces debemos estar por el criterio interpretativo menos limitativo de los derechos.As, creemos que el Estado debe optar por la solucin menos gravosa respecto de los derechos, y dentro del abanico de las opciones posibles.

EL CRITERIO JUDICIALLa Corte reconoci desde un principio el poder estatal de regulacin, por ejemplo, vale citar, entre otros, el caso Saladeristas, Santiago, Jos, y Jernimo c/Provincia de Buenos Aires del ao 1887. All, el actor impugn la ley de la provincia de Buenos Aires que prohiba realizar faenas a las orillas del Riachuelo por razones de salubridad. El tribunal rechaz el planteo porque, segn su criterio, el derecho de propiedad est sujeto a las restricciones y limitaciones exigidas por el inters pblico o por el inters privado.Cul es el lmite de ese poder? Qu medios son razonables, y cules no?En ciertos antecedentes, el tribunal convalid, por ejemplo:a) la potestad del ejecutivo de solicitar informes a los frigorficos, y revisar su contabilidad y correspondencia;b) las restricciones sobre la propiedad, por una construccin por parte de una empresa prestataria del servicio pblico de electricidad;c) la obligacin de los frigorficos de clasificar el ganado, e informar de las operaciones al poder ejecutivo;d) las contribuciones obligatorias de los ganaderos a la Junta Nacional de Carnes; ye) los precios mximos, entre muchos otros.Sin embargo, en otros precedentes, el tribunal consider que los medios utilizados en el marco del poder de regulacin estatal eran irrazonables o desproporcionados. Por ejemplo: a) el requisito de que los alumnos del profesorado tengan visin en ambos ojos; b) las exigencias de estatura mnima para ensear; o c) el cumplimiento obligatorio del servicio militar.

LOS MEDIOS DE POLICA EN TIEMPOS DE NORMALIDADHemos definido el poder de regulacin del Estado como un poder bsicamente propio del legislador y, en este contexto, cabe aclarar dos cuestiones. Por un lado, el legislador hace uso de distintas tcnicas con el propsito de restringir los derechos; y, por el otro, el poder ejecutivo es quien debe cumplir y hacer cumplir las limitaciones o restricciones que ordene el legislativo.

LAS EXCEPCIONES AL PODER DE POLICA ESTATAL. LAS VAS DE ESCAPELas tcnicas de habilitacinEl Estado ejerce el poder de regulacin y, consecuentemente, restringe derechos. Esta limitacin consiste en las restricciones prohibiciones, o lmites.En el primer caso, el titular no puede ejercer su derecho y, en el segundo, puede hacerlo si cumple con ciertas condiciones. As, cuando el titular del derecho cumple con esos recaudos, el Estado entonces debe habilitar su ejercicio.Pero, en qu consisten estas tcnicas de habilitacin, licencia o autorizacin estatal? Es necesario recurrir en cada caso al rgimen jurdico especfico y recordar el basamento constitucional que debe contener el desorden de estos regmenes jurdicos inferiores.Veamos las tcnicas ms usuales de habilitacin del ejercicio de los derechos, y su criterio de sistematizacin en trminos simplemente didcticos y de orden prctico.

Primero: El registro de la actividad particular ante el Estado, es decir, el acto de comunicacin del interesado y su registro. En ciertos casos puede tratarse simplemente de la comunicacin del particular sobre la actividad, los hechos y las circunstancias. En otros, la denuncia del cumplimiento de ciertos recaudos, sin necesidad de acreditarlo. En conclusin, los extremos son los siguientes: a) el acto de comunicacin del particular; y b) el registro por el Estado.Segundo: El acto de comprobacin estatal, es decir, el particular no slo debe comunicar sino tambin acreditar el cumplimiento de los requisitos que exige la ley y, por su parte, el Estado constatarlo.Tercero: Las autorizaciones estatales. En este caso no se trata simplemente de que el Estado anote o registre, o que homologue el cumplimiento de los recaudos legales, sino de algo ms, esto es, un plus estatal que es, por cierto, un proceso ms complejo el acto de autorizacin.El procedimiento de autorizacin comprende el anlisis del supuesto de hecho y su encuadre jurdico, segn el criterio del ejecutivo.Es cierto que las autorizaciones mayormente regladas pueden mimetizarse con los actos de comprobacin estatal, pero aun as el Estado, en el marco de las autorizaciones, debe habilitar de modo expreso el ejercicio del derecho preexistente.Las tcnicas de autorizacin pueden crear un vnculo de tracto instantneo o sucesivo entre el Estado y el particular; es decir, en el primer caso el nexo concluye con el dictado del acto. En el segundo, el vnculo sigue durante el ejercicio del derecho con el objeto de regular la actividad del particular, adecundolo sin solucin de continuidad con el fin que persigue el Estado.Paso seguido cabe recordar que comnmente los operadores jurdicos distinguen entre las autorizaciones y los permisos. Veamos si ello es o no razonable.Convenimos que las autorizaciones suponen un derecho preexistente.Dicho en otros trminos, el relato es el siguiente:1) el particular tiene un derecho reconocido por el ordenamiento jurdico;2) el Estado, en el marco de sus potestades de regulacin, restringe el ejercicio de ese derecho, sujetndolo al cumplimiento de ciertas condiciones y, por ltimo,3) el Estado, si el interesado cumple con esos requisitos, debe dictar el acto de autorizacin, es decir, remover el obstculo legal y reconocer el pleno ejercicio del derecho.Por su parte, el permiso no prev un derecho preexistente, sino simplemente una expectativa del sujeto interesado en relacin con el objeto de que se trate, por ejemplo, el permiso para cazar o pescar ciertas especies. El Estado puede prohibirlo, y el interesado no puede esgrimir derecho alguno, ms all de sus expectativas. De todos modos, el Estado obviamente debe cumplir con el principio de legalidad e igualdad en el ejercicio de su poder de otorgar o rechazar el permiso respectivo.Pensemos otro ejemplo en sentido contrario. El Estado restringe el derecho de propiedad de modo que el propietario slo puede construir si cumple con ciertos requisitos, por caso, la presentacin del plano y el proyecto respectivo de conformidad con las leyes y las ordenanzas vigentes. En este caso, el propietario del inmueble s tiene un derecho preexistente de construir, pero su ejercicio depende de las autorizaciones estatales.Sin perjuicio de lo que hemos expuesto hasta aqu, el legislador puede seguir los siguientes caminos:a) reconocer el ejercicio del derecho, por medio del cumplimiento de ciertos recaudos; ob) prohibir el ejercicio del derecho y, luego, exceptuar ese mandato.El Estado puede regular e imponer limitaciones de orden absoluto, es decir, prohibiciones, o simplemente de alcance relativo, en cuyo caso es posible el ejercicio del derecho si se cumple con ciertas exigencias legislativas. Las limitaciones relativas pueden situarse en un arco de menor a mayor, es decir, el simple registro, por ejemplo, est ubicado en el extremo menor, y las autorizaciones estatales en el otro mayor. Sin embargo, en este contexto es posible introducir otras tcnicas de regulacin estatal, esto es, el rgimen de prohibiciones, o sea limitaciones absolutas, pero con excepciones.Las limitaciones absolutas prohibiciones deben estar previstas expresamente por ley, respetar los principios de razn e igualdad, y ser temporales.Las habilitaciones concurrentes y su valor jurdico. Este supuesto es habitual cuando es necesario obtener la autorizacin del Estado central, por un lado, y de los otros centros de poder territorial, por el otro. Imaginemos la instalacin de industrias en un municipio con fuerte impacto ambiental sobre el territorio provincial y otros municipios. En tal caso, el titular con el propsito de ejercer su industria debe solicitar las respectivas autorizaciones del Estado nacional, por ejemplo, en el marco de los regmenes industriales, del Estado provincial sobre cuestiones ambientales, y del municipio respecto de cuestiones de salubridad, higiene y seguridad laboral. Cada uno de esos actos autorizaciones tiene valor jurdico en s mismo, pero no reconoce derecho alguno respecto de los otros. Es decir, el titular puede obtener ciertas autorizaciones, pero no las otras; en cuyo caso no puede ejercer su derecho. As, y en el marco del ejemplo desarrollado, el titular pudo haber obtenido las habilitaciones del gobierno nacional y provincial, pero puede ocurrir que el municipio rechace el pedido de autorizacin porque el proyecto no cumple con las ordenanzas vigentes. En tal caso, el interesado no puede ejercer su derecho, es decir, instalar sus industrias.Es ms, en algunos casos el Estado slo otorga ciertas autorizaciones si el titular del derecho ya obtuvo las otras. Por ejemplo, si las ordenanzas establecen que el titular slo obtendr las autorizaciones del municipio si cumple, entre otras condiciones, con la presentacin de las autorizaciones del Estado nacional y provincial.El Estado entonces es competente para otorgar las autorizaciones o habilitaciones del caso. Puede el Estado revocarlas? Puede hacerlo por razones de ilegitimidad, e incluso de inoportunidad? En caso de revocacin, debe indemnizar? Puede quizs sostenerse que el Estado debe indemnizar porque existe un derecho preexistente de las personas? Por ltimo, puede decirse que las autorizaciones son precarias y, consecuentemente, el Estado puede revocar en cualquier momento, y sin obligacin de indemnizar? Debemos seguir el rgimen de la ley de procedimientos administrativos (ley 19.549).El permiso es el reconocimiento de un derecho no preexistente, es decir, el titular no tiene un derecho y el acto estatal crea el derecho.El ejemplo ms comn es el del permiso de uso de bienes del dominio pblico. As, el titular de este permiso no tiene un derecho anterior, es decir, el derecho de usar de un modo especial o exclusivo los bienes del Estado, sino que el acto es el que da nacimiento a ese derecho. Evidentemente el permiso es un acto mucho ms libre y discrecional que la autorizacin o habilitacin del Estado. La autorizacin es simplemente el reconocimiento estatal del ejercicio del derecho preexistente. De todos modos esta distincin entre habilitaciones, por un lado, y permisos por el otro, es clara en el plano terico, pero absolutamente confusa y anrquica en la realidad. El Estado, por medio del legislador o del ejecutivo, utiliza indistintamente estos conceptos sin respetar un criterio sistemtico. Por ejemplo, el Estado otorga permisos respecto del ejercicio de derechos preexistentes.Es claro que cuando el Estado revoca por razones de ilegitimidad no debe, entonces, indemnizar los daos causados; sin embargo, creemos que este postulado debe matizarse. Por otro lado, cuando el Estado revoca por cuestiones de oportunidad s debe hacerlo, es decir, tiene la obligacin de indemnizar, salvo que el derecho haya sido otorgado a ttulo precario (art. 18, segundo prrafo, LPA). El carcter precario es independiente de la supuesta naturaleza del permiso o autorizacin porque depende de su previsin legal en trminos expresos. As, el Estado puede otorgar vlidamente un permiso o autorizacin en calidad de precario, siempre que ello est previsto en las normas de alcance general y en el acto particular y, por lo dems, de modo expreso. Cabe agregar que el Estado no debe indemnizar siempre que, adems del carcter precario, las razones de oportunidad que sustenten el acto de revocacin de la autorizacin sean ciertas y razonables.En el antecedente Dondero del ao 1932 la Corte interpret que los permisos de uso de los terrenos sobre playas martimas, aun cuando el particular hubiese realizado tareas de aprovechamiento o mejoramiento de las instalaciones, pueden ser revocados por el Estado sin que el particular tenga derecho a indemnizacin. En este contexto, el tribunal dijo tambin que slo los permisos estatales son precarios ya que las concesiones tienen carcter contractual y, consecuentemente, no revisten aqul carcter.Luego, en el ao 1933, la Corte adujo que el permiso para la apertura de una casa de juegos de azar no es un contrato sino simplemente una licencia gratuita y que, por ello, el Estado puede revocarlo sin indemnizacin.Otro caso importante y mencionado recurrentemente es el precedente Los Pinos, del ao 1975, en cuyo marco se discuti la procedencia o no de la indemnizacin reclamada por el actor en virtud de la revocacin de un permiso estatal. En este caso se trataba de la habilitacin de un local como hotel alojamiento por horas, y no de un permiso de ocupacin o uso de bienes del dominio pblico. La habilitacin del hotel fue dejada sin efecto por un decreto posterior en razn de que el Cdigo de Edificacin, dictado luego del permiso, prohibi con carcter general el funcionamiento de esos hoteles en zonas contiguas a establecimientos de enseanza, templos y plazas.La Corte ubic este instituto, es decir las habilitaciones o autorizaciones estatales, en el marco jurdico que creemos correcto, esto es, el poder de polica o regulacin del Estado. As, los jueces dijeron que aun tratndose del ejercicio de industria lcita el derecho que asiste al habitante no es absoluto pues su goce habr de admitir las limitaciones y restricciones que dentro del margen de lo razonable le imponga el legislador en uso de su potestad reglamentaria y sus poderes de polica.El tribunal distingui, en el caso y en primer lugar, entre las meras restricciones la colocacin de chapas de nomenclatura en el frente de los edificios, y las restricciones sustanciales, por ejemplo, el cambio del nivel de las calles. En este ltimo caso, el poder de polica est limitado, segn el criterio de los jueces, por los derechos individuales que, en razn de la gravedad del dao, deben ser indemnizados. En segundo lugar, el tribunal sostuvo que debe distinguirse entre la situacin en que el Estado prohbe los hoteles en trminos generales y aquella otra en que la prohibicin de la actividad slo alcanza a un inmueble determinado por causas que sobrevienen respecto del permiso y que, en tal contexto, corresponde indemnizar al titular.Por ltimo, concluy, que la reparacin slo comprende el dao emergente, y no as el lucro cesante.

La desregulacinEl poder de polica es, entonces, el poder estatal de regular, limitar, restringir y prohibir. Sin embargo, el Estado establece excepciones o vas de escape, de modo tal que el titular puede, en casos particulares, y si cumple con ciertas condiciones, saltear restricciones.Sin perjuicio de esos casos particulares, el Estado, as como en ciertos contextos decide regular con mayor densidad, es posible y de hecho as ocurre que, en otras circunstancias, decida retirar sus restricciones. Este ltimo proceso es conocido como desregulacin estatal. En otros trminos, el Estado puede regular y, luego, quitar regulaciones.Es decir, la desregulacin es bsicamente derogacin o supresin de regulaciones.As como el Estado regula, esto es, restringe derechos, puede tambin dejar sin efecto esos lmites.La desregulacin debe hacerse por ley y el Estado debe explicar y justificar sus decisiones. Por qu? Porque cuando el Estado ejerce su potestad de regular restringe derechos, pero a su vez reconoce otros derechos. Por eso, cuando el Estado vuelve sobre sus propios pasos, suprime las restricciones sobre derechos, pero igualmente comprime el reconocimiento de otros derechos. Por eso, la desregulacin debe hacerse por ley ya que es el Congreso quien debe decidir cmo resolver el conflicto entre derechos, y dar las razones del caso.La ley 23.696 es un claro ejemplo de desregulacin. Dice su texto que el poder ejecutivo podr disponer, cuando fuere necesario, la exclusin de todos los privilegios y/o clusulas monoplicas y/o prohibiciones discriminatorias aun cuando derivaren de normas legales, cuyo mantenimiento obste a los objetivos de la privatizacin o que impida la desmonopolizacin o desregulacin del respectivo servicio.Sin embargo el arquetipo de las polticas de desregulacin propio de los aos noventa es el decreto 2284/1991, dictado durante la Presidencia de MENEM sobre la desregulacin del comercio interior de bienes y servicios, y del comercio exterior; supresin de entes; reforma fiscal; mercado de capitales; sistema nico de la seguridad social y negociacin colectiva, entre otros.Analicemos el decreto de desregulacin con mayor detalle, y segn las bases del rgimen constitucional, es decir, la exigencia de ley del Congreso y el carcter razonable.

A) Exigencia de ley del Congreso.El decreto 2284/1991 fue dictado en virtud de las facultades conferidas por los incisos 1 y 2 del artculo 86 de la Constitucin Nacional (actual artculo 99, incisos 1 y 2). Sin embargo, de la lectura del decreto surge que el ejecutivo tambin invoc la doctrina de los reglamentos de necesidad y urgencia en los siguientes trminos: la indispensable celeridad en la aplicacin simultnea del nuevo ordenamiento erigida como condicin inexcusable para el xito del programa obliga a recurrir, en parte, al ejercicio de facultades legislativas reservadas a otro poder de la Repblica, en un caso como el presente, en el que la obligatoria y saludable publicidad de los proyectos que se gestan en el rea Gobierno, se contrapone a la imperiosa exigencia de que las nuevas reglas de juego econmicas se pongan en vigencia sin un conocimiento previo de los operadores econmicos, lo que podra generar una inestabilidad persistente en los mercados durante todo el tiempo que demandara su sancin por el Honorable Congreso de la Nacin, con el consecuente perjuicio social que ello importara. Que lo expuesto califica como urgente la situacin descripta, requiriendo inexcusablemente la adopcin en forma inmediata de las soluciones de fondo tendientes a impedir los graves perjuicios que acarreara a la economa nacional una demora en su implementacin.Luego agreg que dicho ejercicio se ajusta a las polticas legislativas trazadas por el Honorable Congreso de la Nacin por medio de las leyes 23.696, 23.697 y 23.928 y est sujeto al control y decisin final del rgano legislativo de la Nacin, de acuerdo a la doctrina de los decretos leyes.Es importante sealar, en este contexto, que el ejecutivo particularmente sustent sus medidas en el ejercicio del poder de polica de emergencia, y as sostuvo que la Constitucin Nacional no reconoce derechos absolutos en momentos de perturbacin social y econmica y en otras situaciones semejantes de emergencia y que, ante la urgencia en atender a la solucin de los problemas que ella crea, es posible el ejercicio del poder del Estado en forma ms enrgica que la admisible en perodos de sosiego y normalidad.Posteriormente el decreto 2284/1991 fue ratificado por ley del Congreso.En efecto, la ley 24.037 del Presupuesto del ao 1994, sancionada en el mes de diciembre de 1993, convalid el decreto 2284/91 y sus modificaciones, esto es, los decretos 2424/1991 y 2488/1991.

B) El carcter razonable de las medidas estatalesEn este punto debemos repasar cules fueron los objetivos y cules las medidas concretas.Por un lado, los objetivos que persigui el poder ejecutivo fueron, entre otros, los siguientes:1) afianzar y profundizar la libertad econmica y la Reforma del Estado con el objeto de consolidar la estabilidad econmica;2) evitar distorsiones en el sistema de precios relativos, y mejorar la asignacin de recursos en la economa nacional, a fin de asegurar una ms justa y equitativa distribucin del ingreso;3) atenuar los efectos de la situacin de emergencia sobre las categoras sociales ms desfavorecidas, y provocar la disminucin de los precios artificialmente elevados por efecto de regulaciones o monopolios legales que provocan falta de competencia y de transparencia en muchos mercados;4) liberar a los habitantes de las restricciones y limitaciones al ejercicio de sus derechos y garantas constitucionales que fueron impuestas por situaciones de hecho que ya no existen, en particular respecto de los derechos de contenido econmico; por ltimo,5) incorporar normas de carcter general que amparen el ejercicio de los principios bsicos de la libertad de comercio y excluir intervencionesno fundadas en el resguardo del inters general.

Por el otro, las medidas adoptadas por medio del decreto fueron las siguientes:1) La desregulacin del comercio interior de bienes y servicios dejando sin efecto las restricciones sobre la oferta de bienes y servicios en todo el territorio nacional; las limitaciones a la informacin que deba ofrecerse a los consumidores o usuarios de servicios sobre aspectos relevantes relativos a bienes o servicios que se comercialicen; y todas las otras restricciones que distorsionen los precios de mercado evitando la interaccin espontnea de la oferta y de la demanda.En particular, el decreto:a) suspendi el ejercicio de las facultades otorgadas por la Ley de Abastecimiento 20.680 en el ejecutivo, limitndolas a situaciones de emergencia, previa declaracin del Congreso;b) liber y desregul el transporte automotor de cargas por carretera, como as tambin la carga y descarga de mercaderas, y la contratacin entre los transportistas y los dadores de carga en todo el territorio nacional;c) dej sin efecto todas las restricciones al comercio mayorista de productos alimenticios perecederos, esto es, permetros de proteccin a los mercados considerados de inters nacional, como asimismo otros beneficios con el objeto de facilitar la concentracin de operaciones en un mismo espacio fsico;d) derog las declaraciones de orden pblico establecidas en materia de aranceles, escalas o tarifas que prohiban convenir honorarios y otras retribuciones por servicios profesionales, no comprendidos en la legislacin laboral ni en convenciones colectivas, por debajo de un determinado monto;e) facilit la libre instalacin de farmacias por parte de cualquier persona fsica o jurdica; dispuso la libre comercializacin de especialidades medicinales de venta libre; y autoriz la libre importacin de medicamentos; y por ltimo,f) dispuso que la Procuracin General de la Nacin deba instar ante la Corte la declaracin de inconstitucionalidad de las normas provinciales contrarias a la libertad de comercio y transporte entre jurisdicciones.2) La desregulacin del comercio exterior ya que dispuso suprimir todas las restricciones, los cupos y otras limitaciones cuantitativas a las importaciones y a las exportaciones de mercaderas.As, el decreto en particular orden:a) dejar sin efecto todas las intervenciones, autorizaciones o cualquier acto administrativo de carcter previo sobre las operaciones de exportacin, y sobre la documentacin aduanera sobre embarques; yb) derogar las preferencias adicionales del rgimen del Compre Nacional, dejando slo en pie la preferencia de los productos de origen nacional respecto de los extranjeros o los servicios de empresas de capital nacional, en situaciones de igualdad de precios.3) La reforma de las estructuras administrativas, en especial, los rganos o entes que guardaban relacin con las regulaciones del Estado.Por eso el decreto disolvi:a) las unidades administrativas, de rango inferior a Direccin Nacional, General o equivalente, responsables del cumplimiento de las intervenciones y controles suprimidos por el decreto; yb) la Junta Nacional de Granos, la Junta Nacional de Carnes, el Instituto Forestal Nacional, el Mercado de Concentracin Pesquera, el Instituto Nacional de la Actividad Hpica, la Corporacin Argentina de Productores de Carne, el Mercado Nacional de Hacienda de Liniers, la Comisin Reguladora de la Produccin y Comercio de la Yerba Mate, el Mercado Consignatario Nacional de Yerba Mate, y la Direccin Nacional del Azcar.4) La reforma al rgimen fiscal con el propsito de simplificar el sistema entonces vigente.En tal sentido, el decreto concretamente:a) suprimi tasas, contribuciones e impuestos;b) dej sin efecto la desgravacin impositiva de las tierras de baja productividad;c) suprimi el Fondo de Promocin de Exportaciones;d) estableci excepciones al pago del impuesto de sellos y al impuesto sobre las ganancias y, por ltimo,e) dej sin efecto el impuesto a la transferencia de ttulos valores el impuesto adicional a la transferencia de ttulos valores y el impuesto sobre las ventas, compras, cambios o permutas de divisas.

Por ltimo, respecto del mercado de capitales, dispuso la liberacin de los requisitos de acceso por parte de oferentes y demandantes, eliminando las trabas impositivas, reduciendo los costos de intermediacin, y asegurando la transparencia de los mercados. En relacin con el sistema nico de la seguridad social, unific el rgimen de recaudacin de los aportes y contribuciones sobre los salarios a travs de la creacin del Sistema nico de la Seguridad Social (SUSS).

EL PODER DE POLICA EN SITUACIONES DE EMERGENCIA. DEFINICIN DE EMERGENCIAEl criterio judicial. El concepto de emergencia en la doctrina de la Corte Suprema de Justicia de la NacinEl concepto de emergencia pblica fue estudiado y discutido con anterioridad a la reforma constitucional de 1994, ya que, si bien no exista en el ordenamiento jurdico norma alguna que claramente estableciese su validez, los autores y los jueces desarrollaron diversas teoras sobre su existencia, fundamentos y alcances.La doctrina mayoritaria coincidi en que la emergencia se caracteriza bsicamente por una situacin, una circunstancia o un hecho de gravedad tal que impone la necesidad de que el Estado d una solucin inmediata ante la crisis. As, por ejemplo, definimos el estado de necesidad como una cuestin de hecho que debe manifestarse en forma sbita y aguda. Cierto es que la situacin de emergencia pblica configura un supuesto susceptible de quebrar el principio de legalidad, inclusive las reservas absolutas de ley, y como tal es de interpretacin restrictiva. En el punto ms extremo, algunos autores dijeron que en ciertos casos, la gravedad de la crisis obliga a recurrir a decisiones contrarias al orden jurdico.Sin embargo, un grupo minoritario consider que el estado de necesidad no es fctico sino institucional, y que nuestra Constitucin prev diferentes instituciones jurdicas para responder ante situaciones de emergencia, por ejemplo, el estado de sitio y la intervencin federal. Este concepto constitucional indeterminado requiere que se produzca una grave situacin de emergencia pblica susceptible de afectar la subsistencia del Estado segn el criterio del propio Congreso.Cabe adelantar que la Corte acept, aunque en un principio con ciertos titubeos, un concepto amplio y pleno del poder de polica que incluye la polica de emergencia.Uno de los primeros precedentes de la Corte Suprema de Justicia de la Nacin, del ao 1922, es el caso Ercolano c/Lanteri de Renshaw que justific claramente el poder de polica de emergencia. Veamos los hechos. El Congreso sancion la ley 11.157 que prohibi cobrar durante dos aos contados desde su promulgacin, un precio mayor que el que se pagaba al 1 de enero de 1920 por la locacin de casas, piezas y departamentos destinados a habitacin, comercio o industria.En el marco de este antecedente es importante rescatar el dictamen del Procurador General de la Nacin que ya en aqul entonces fij los requisitos que, segn su criterio, debe cumplir la ley de emergencia y que luego fueron repetidos innumerables veces por el tribunal. Cules son esos presupuestos o estndares que nos permiten evaluar si la ley de emergencia es o no constitucional?Primero: la existencia de una situacin de emergencia que exija al Estado defender los intereses vitales de la sociedad;Segundo: la proteccin de intereses generales, y no sectoriales o individuales;Tercero: el carcter razonable de las medidas, segn las circunstancias; yCuarto: el plazo limitado de las medidas hasta que desaparezcan las causas de la emergencia.En definitiva, el Procurador concluy que la facultad legislativa de reglamentacin y limitacin de los precios de las locaciones, en su condicin de medida transitoria y de emergencia, era constitucional.Sin perjuicio de ello, cabe recordar ciertas cuestiones expuestas en aquel entonces por el tribunal que consideramos relevantes y de actualidad en el estudio de estos temas.La Corte dijo que:a) la Constitucin estableci limitaciones especiales respecto de ciertos derechos y, a su vez, en relacin con otros derechos, reconoci en el Congreso la potestad de reglamentar su ejercicio;b) es necesario distinguir entre las restricciones de la propiedad y de las actividades individuales cuando estn apoyadas en el orden, la salud y la moralidad colectivas cuya legitimidad no puede discutirse, sino solamente su alcance; de aquellas otras que estn fundadas en la proteccin de los intereses econmicos que slo deben aceptarse tras un cuidadoso examen toda vez que pueden contrariar la libertad econmica y el individualismo, como por ejemplo la regulacin de los precios y las tarifas;c) la determinacin del precio es potestad del propietario del bien pero, en circunstancias especiales, es necesaria la intervencin estatal. Cules son esas circunstancias? Cuando el destino de la propiedad privada recae sobre objetos de intenso inters pblico; las condiciones de explotacin del bien revisten carcter especial; y particularmente en el supuesto de existencia de monopolios; por ltimo,d) el nico camino compatible con la coexistencia armnica de ese derecho y de ese inters es circunscribir el ejercicio del primero derecho de propiedad dentro de los lmites razonables del segundo inters pblico.Meses despus del caso Ercolano la Corte dict sentencia en los autos Horta, Jos c/ Harguindeguy, Ernesto sobre la validez de la ley 11.157 que ya haba sido objeto de debate en aqul, con la diferencia de que en este caso se trataba de un contrato de alquiler de trmino fijo, y celebrado con anterioridad a la promulgacin de la ley. El tribunal sostuvo que si bien el Estado puede ejercer el poder de polica con carcter transitorio y en razn de circunstancias excepcionales, no puede hacerlo hacia el pasado anulando o alterando contratos existentes, porque es slo a la justicia a la que incumbe pronunciarse sobre la validez y eficacia de esos actos. En otras palabras, segn el criterio de los jueces, el Estado no puede, en virtud de una nueva ley o de su interpretacin, arrebatar o alterar un derecho patrimonial adquirido al amparo de la legislacin anterior. En consecuencia, el artculo 1 de la ley 11.157, segn el criterio de los jueces, no resultaba aplicable al caso de autos.En conclusin, la Corte, ms all de las particularidades, modific el criterio anterior expuesto en el caso Ercolano.Ms adelante, en el antecedente Mango del ao 1925 la Corte fij otro lmite al poder de regulacin estatal, adems del carcter no retroactivo de las leyes de polica en tanto alterasen derechos patrimoniales ya adquiridos (caso Horta). Cul es ese otro lmite? El alcance ocasional y, particularmente temporal de los regmenes de emergencia142. En sntesis, el tribunal avanz en el caso Ercolano sobre el poder de regulacin en situaciones de emergencia, y luego fij ciertos lmites en los antecedentes Horta y Mango. Pero, qu ocurri luego?En el ao 1934 en el antecedente Avico c/De la Pesa el tribunal resolvi puntualmente que la prrroga del cumplimiento de las obligaciones con garanta hipotecaria y de los intereses pactados, por tres aos y seis meses, respectivamente, y la reduccin del mximo de la tasa de inters al 6 % anual es constitucional. En definitiva se trataba de una moratoria hipotecaria y de la reduccin de la tasa de inters convenida entre las partes en el marco de los respectivos contratos.La Corte sostuvo, en primer lugar, que los derechos no son absolutos; y, en segundo lugar, que el Estado puede ejercer los poderes necesarios para el bienestar general aunque por ello puedan ser afectados los contratos celebrados entre individuos. De este modo el tribunal plante el conflicto en los siguientes trminos: la cuestin no es si la accin legislativa afecta a los contratos, directamente o indirectamente, sino si la legislacin est dirigida a un fin legtimo, y si las medidas adoptadas son razonables y apropiadas para esa finalidad.Los jueces reconocieron expresamente que la ley debatida en estos autos, es decir la ley 11.741, era idntica a la ley 11.157. De modo que la Corte debi resolver concretamente el siguiente interrogante. Debe seguirse el criterio del caso Ercolano o, por el contrario, el caso Horta? El tribunal sostuvo que un largo y meditado estudio de los fallos dictados por esta Corte... nos decide a mantener la jurisprudencia establecida en los casos Ercolano porque la existencia del contrato escrito no cambia la situacin del propietario cuya propiedad continuaba ocupada por el inquilino... Por un lado, los derechos constitucionales no son absolutos y, por el otro, el artculo 5 del Cdigo Civil dispone que ninguna persona puede tener derechos irrevocablemente adquiridos contra una ley de orden pblico.Ms adelante, el tribunal confirm, quizs ya con carcter definitivo y sin ms titubeos, el concepto de poder de polica amplio en el caso Cine Callao del ao 1960. Vale recordar que la Corte ya haba reconocido el poder de polica sustentado en los conceptos de seguridad, moralidad y salubridad pblicas y, en ciertos casos, en los intereses econmicos de la sociedad, por ejemplo, en los precedentes Ercolano y Avico; pero, en ste el tribunal fue claro y enftico cuando dijo que esta Corte, luego de haber abandonado la circunscripta concepcin del poder de polica expuesta en antiguos pronunciamientos para acoger la tesis amplia y plena declar que dentro de los objetos propios de aquel poder ha de estimarse comprendidala defensa y promocin de los intereses econmicos de la colectividad con apoyo en el inciso 16 del artculo 67 de la Constitucin Nacional (actual artculo 75, inciso 18).Cabe recordar que en este caso el tribunal debati la constitucionalidad de la ley 14.226 que estableci la obligatoriedad de los empresarios de incluir espectculos de variedades, llamados nmeros vivos, en los programas de las salas cinematogrficas del pas, con el objeto de asegurar adecuados niveles de ocupacin de las personas dedicadas a ese tipo de actividades artsticas.De este modo los empresarios deban, por un lado, proveer y adecuar las instalaciones; y, por el otro, contratar el espectculo.Los jueces interpretaron que la decisin estatal, esto es la ley 14.226, era razonable porque:a) el empresario poda trasladar el gasto de los nmeros vivos a los espectadores;b) el costo para adecuar el local era mnimo y, adems, era posible recuperarlo con los ingresos por las ventas de entradas;c) en el marco del expediente judicial no se acredit que la asistencia del pblico a las salas fuese tan escasa como para hacer ilusoria esa traslacin del gasto y, por ltimo,d) el pblico poda presenciar el programa completo; o simplemente la proyeccin de la pelcula cinematogrfica; y, en tal caso, abonar el precio correspondiente por este ltimo espectculo.En conclusin, el tribunal sostuvo que la ley 14.226 no lesion los derechos de propiedad, comerciar ni ejercer industria lcita.Por ejemplo, en el caso Videla Cuello, del ao 1990, el tribunal debi expedirse sobre el carcter razonable o no de la suspensin de las ejecuciones de sentencias condenatorias contra el Estado, y en particular el carcter accesorio de los honorarios y de las dems costas procesales respecto del capital adeudado. Veamos. La ley 5298 de la provincia de La Rioja adhiri al rgimen de suspensin de ejecucin de sentencias previsto por la ley 23.696 con el propsito de disminuir y, quizs, eliminar algunas de las causas de la emergencia econmica vinculadas con el exceso del gasto pblico.La Corte tambin utiliz expresamente el concepto de poder de polica de emergencia que consiste en:a) una grave situacin de perturbacin econmica, social o poltica;b) el mximo peligro para el pas; yc) un derecho excepcional, es decir, un conjunto de remedios extraordinarios.Es decir, el concepto de emergencia, segn el criterio del tribunal, comprende un hecho cuyo mbito temporal difiere segn circunstancias modales de pocas y sitios. Se trata de una situacin extraordinaria, que gravita sobre el orden econmico-social, con su carga de perturbacin acumulada, en variables de escasez, pobreza, penuria o indigencia, origina un estado de necesidad al que hay que ponerle fin.Esta situacin permite que el Estado limite con mayor densidad el ejercicio normal de los derechos patrimoniales, pero ello debe ser razonable, limitado en el tiempo, y bsicamente un remedio y no una mutacin de las sustancias del derecho. En este sentido, la Corte dijo que la emergencia no crea potestades ajenas a la Constitucin, pero s permite ejercer con mayor hondura y vigor las que sta contempla, llevndolas ms all de los lmites que son propios de los tiempos de tranquilidad y sosiego. De modo que sin perjuicio de reconocer el derecho excepcional de emergencia, ste est limitado por las reglas del artculo 28, CN, y el control de los jueces. Por ltimo, el tribunal remarc que la situacin de emergencia fue declarada por el propio legislador mediante la ley 23.696, y que este criterio es real segn las circunstancias del caso. Finalmente, la ley contiene una limitacin temporal en orden a la situacin de emergencia... y a la suspensin de las ejecuciones.(FALLO IMPORTANTE) En el caso Peralta, dictado tambin en el ao 1990, el tribunal discuti la constitucionalidad del decreto 36/1990 que orden que los depsitos a plazo fijo, los de cuentas de ahorro especial y otros depsitos bancarios seran reintegrados a sus titulares en dinero en efectivo hasta un cierto monto (Australes 1.000.0000), y el excedente en ttulos de la deuda pblica externa (serie Bonex 1989) que seran rescatados en el trmino de diez aos. Es decir, el Estado limit el derecho de propiedad de los ahorristas en los siguientes trminos: a) no reconoci los intereses pactados entre las partes; y b) el capital sera devuelto a los ahorristas en el trmino de diez aos, ms sus intereses.Es decir, bsicamente las restricciones consistan en la espera del propietario de los ahorros sobre su capital.En este precedente la Corte refirm la doctrina de la emergencia econmica en los siguientes trminos, se trata de una situacin extraordinaria que gravita sobre el orden econmico-social, con su carga de perturbacin acumulada, en variables de escasez, pobreza, penuria o indigencia, que origina un estado de necesidad al que hay que ponerle fin. El fallo, asimismo, record que el fundamento de las leyes de emergencia es la necesidad de poner fin o remediar situaciones de gravedad que obligan a intervenir en el orden patrimonial..., a la vez que atenuar su gravitacin negativa sobre el orden econmico e institucional y la sociedad en su conjunto (Fallos: 136:161). Este caso es, segn nuestro criterio, sumamente importante porque si bien el tribunal, por un lado, ratific las potestades estatales de regulacin en situaciones de emergencia; por el otro, reconoci por primera vez el ejercicio de esas potestades en el mbito del poder ejecutivo mediante el dictado de decretos de necesidad.A su vez, utiliz otros argumentos ciertamente curiosos:a) en caso de crisis, el poder ejecutivo es el responsable de preservar la integridad y la continuidad del Estado; sin embargo este criterio es puramente dogmtico ya que el tribunal no explic por qu ello es as;b) el ejecutivo es ms eficaz que el Congreso por dos razones: primero: el Presidente, como rgano unipersonal, es menos permeable ante las presiones corporativas que los bloques parlamentarios y, segundo: el Congreso es ms lento e ineficaz para superar las situaciones de crisis por el proceso deliberativo que debe seguir.Sin embargo, creemos que el Congreso por su composicin plural es menos permeable respecto de las presiones de los grupos de inters toda vez que stos deben disuadir a varios legisladores o bloques en muchos casos con posiciones antagnicas, mientras que en el caso del ejecutivo es suficiente con el hecho de convencer a un nico sujeto, es decir, el Presidente. Por otro lado, el procedimiento legislativo de deliberacin es un valor propio del sistema democrtico ya que promueve y enriquece el debate pblico y no debe, consecuentemente, obviarse.En este contexto, es sumamente importante el anlisis de un argumento utilizado por el tribunal, y luego reiterado, a saber: el Estado debe restringir con mayor rigor los derechos de las personas en situaciones de excepcin porque, en caso contrario, destruiramos al propio Estado y, consecuentemente los derechos individuales que pretendemos proteger. Es cierto este argumento? Recordemos que la Corte insiste con este razonamiento, con integraciones distintas, y quizs ideolgicamente contrapuestas.Ms all de estos conceptos, continuemos con el derrotero que sigui el estado de emergencia y el poder de regulacin estatal en el pensamiento de la Corte.En la causa Risola de Ocampo del ao 2000, la Corte sostuvo que uno de los requisitos indispensables para que pueda reconocerse la validez de un decreto como el cuestionado en el sub lite es que ste tenga la finalidad de proteger los intereses generales de la sociedad y no de determinados individuosQue el extremo apuntado en el considerando anterior no se cumple en el caso, pues no se advierte de qu forma la crisis econmica que atraviesan las empresas prestadoras de servicios pblicos de pasajeros y las compaas aseguradoras de dichas entidades por el servicio mencionado afecta a los intereses generales de la sociedad.En los precedentes Banco de Galicia y Buenos Aires s/solicita intervencin urgente en Smith, Carlos c/ P.E.N. s/sumarsimo; y Provincia de San Luis c/Estado Nacional y otros, de los aos 2002 y 2003, respectivamente, el tribunal dijo que el fundamento de las normas de emergencia es la necesidad de poner fin o remediar situaciones de gravedad que obligan a intervenir en el orden patrimonial, como una forma de hacer posible el cumplimiento de las obligaciones, a la vez que atenuar su gravitacin negativa sobre el orden econmico e institucional y la sociedad en su conjunto. Y agreg que las medidas tendientes a conjurar la crisis deben, pues, ser razonables, limitadas en el tiempo, un remedio y no una mutacin de la sustancia o esencia de la relacin jurdica.Es decir, el tribunal convalid el cuadro de emergencia y las medidas estatales de modo reiterado, en tanto las restricciones fuesen razonables y temporales. A su vez, la Corte remarc que el lmite constitucional del poder estatal sobre los derechos, an en situaciones de excepcin, es la alteracin de sus sustancias. En sntesis, y segn el criterio del tribunal, el Estado puede limitar el derecho en el tiempo, pero no alterarlo.(Fallo importante) Sin embargo en los precedentes Smith (2002), Tobar (2002) y San Luis (2003), el tribunal convalid el estado de emergencia, pero declar excepcionalmente la inconstitucionalidad de las medidas por su carcter irrazonable.En el caso Bustos, del ao 2004, la Corte justific el estado de emergencia en el prolongado mantenimiento de una artificial equivalencia de valor entre el peso argentino y el dlar estadounidense, unido a circunstancias econmicas que la mencionada ausencia de prueba impide clarificar, con-dujo a un proceso de deterioro del aparato productivo nacional con su secuela de desocupacin, miseria y hambre al que no eran ajenas las inusuales tasas de inters que se pagaban por los depsitos en dlares, a una amenaza de corrida bancaria que se intent paliar mediante esas tasas y, finalmente, a un riesgo cierto de que esa amenaza se concretase, e inclusive a su iniciacin, que fueron las causas determinantes de las medidas adoptadas por el poder ejecutivo y el Congreso con la finalidad de impedir la falencia generalizada del sistema bancario y la consiguiente ruina del conjunto de depositantes.Luego, el tribunal cit el voto del juez BELLUSCIO en la causa Videla Cuello, en los siguientes trminos en situaciones de emergencia la imperiosa necesidad de afrontar sus consecuencias justifica una interpretacin ms amplia de las facultades atribuidas constitucionalmente al legislador. En tales condiciones, medios o procedimientos que en circunstancias normales podran parecer invlidos, suelen resistir el cotejo con la Ley Suprema. Ello es as pues si bien, en rigor, la emergencia no crea poderes inexistentes, ni disminuye las restricciones impuestas a los atribuidos anteriormente, permite encontrar una razn para ejercer aquellos existentes de modo tal que, ante acontecimientos extraordinarios, el ejercicio del poder de polica atribuido constitucionalmente al Congreso permita satisfacer las necesidades de una comunidad hondamente perturbada y que, en caso de no ser atendidas, comprometeran la paz social y el inters general cuya custodia constituye uno de los fines esenciales del Estado moderno.La Corte utiliz el test de constitucionalidad de las decisiones estatales en perodos de emergencia, esto es, a) que se presente una situacin de emergencia declarada por el Congreso y con debido sustento en la realidad que obligue a poner en ejercicio aquellos poderes reservados para proteger los intereses vitales de la comunidad; b) que la ley persiga la satisfaccin del inters pblico: ello es, que no haya sido dictada en beneficio de intereses particulares sino para la proteccin de los intereses bsicos de la sociedad; c) que los remedios justificados en la emergencia sean de aquellos propios de ella y utilizados razonablemente; y d) que la ley sancionada se encuentre limitada en el tiempo y que el trmino fijado tenga relacin directa con la exigencia en razn de la cual ella fue sancionada. Por otro lado, los jueces sealaron que si bien en el marco del proceso judicial no exista prueba suficiente, el tribunal no poda desconocer las circunstancias de pblico y notorio conocimiento. En particular, los jueces BELLUSCIO y MAQUEDA consideraron que esos extremos estn cumplidos por la evidencia de la situacin y a falta de prueba en contrario de los recaudos, y concluyeron que la devaluacin de la moneda nacional era una medida ineludible.En particular, los jueces sostuvieron que las medidas estatales son razonables en este caso porque:1) en el marco del citado proceso no est probado que el actor haya realizado el depsito en dlares efectivamente ganados como tales en contraposicin con el dlar definido por la ley 23.928 como convertible y que las alternativas que el Estado ofreci a los ahorristas ocasionen un perjuicio patrimonial que s hubiese ocurrido si el destino de los depsitos hubiese sido el cumplimiento de obligaciones fuera del mercado interno;2) las medidas implementadas para superar la pesificacin no aparecen, por un lado, como manifiestamente irrazonables; y por el otro, es equitativo que, en razn de la cesacin de pagos internacionales del pas, los acreedores locales contribuyan en ese contexto porque es injusto la suspensin de los pagos externos y el cumplimiento ntegro de las obligaciones en dlares en el caso de los pagos internos. Por ltimo, aun de considerarse que las medidas que instrumentaron el corralito y la pesificacin de los depsitos sean inconstitucionales, cabe admitir el saneamiento de normas reidas con la Constitucin en su inicio mediante el dictado de otras normas; y3) en el marco constitucional de respeto por los derechos humanos y con parte de la poblacin con necesidades bsicas insatisfechas y por debajo de la lnea de indigencia, no puede privilegiarse una pretensin individualista por sobre el inters general.Sin embargo quizs sea necesario distinguir entre el precedente Peralta y Bustos porque en el primer caso el lmite estatal consisti bsicamente en una espera, mientras que en el segundo el Estado orden una quita en el capital. Es decir, en el caso Peralta el titular del depsito recuper el capital ntegramente, luego de transcurrido el trmino de diez aos; mientras que en el caso Bustos el titular del depsito en moneda extranjera poda optar entre recuperar el capital luego de una espera, o hacerlo inmediatamente por un monto menor (conversin del depsito en pesos argentinos, ms el clculo de un coeficiente de estabilizacin CER).Finalmente, el caso Massa resuelto por la Corte en el ao 2006 puso fin a los cientos de miles de reclamos judiciales iniciados en virtud del denominado corralito financiero estableciendo el quantum monetario que los bancos deben devolver a los ahorristas depositantes.En este precedente el tribunal se propuso decidir de modo definitivo las cuestiones largamente discutidas entre los depositantes y las entidades financieras, y ello supone el ejercicio de la ms alta funcin institucional asignada a esta Corte, en atencin a la naturaleza de la materia debatida, la constitucionalidad de las normas dictadas para superar la situacin de emergencia antes aludidas y el inters de amplios sectores de la sociedad en la decisin de estas causas. El tribunal, entonces, puso fin a un litigio de indudable trascendencia institucional y social; sin embargo, advirti que los jueces que lo suscriben lo hacen sin perjuicio de las apreciaciones formuladas en conocidos precedentes sobre determinados aspectos de las cuestiones debatidas.De este modo la Corte puso fin, con este pronunciamiento, a los conflictos derivados de las medidas de emergencia dictadas en el ao 2001, especialmente la pesificacin asimtrica de los depsitos, objetivo que, tal como seala GELLI, no pudo cumplir el antecedente Bustos.En particular el voto de los jueces ZAFFARONI y HIGHTON DE NOLASCO declar el carcter constitucional del bloque legislativo de emergencia que fundamenta jurdicamente la regla general de la pesificacin coincidiendo, en este aspecto, con el criterio del antecedente Bustos. Por otro lado, los jueces sostuvieron que el Congreso, y el poder ejecutivo por delegacin legislativa expresa y fundada de aqul, pueden fijar la relacin de cambio entre el peso y las divisas extranjeras a fin de restablecer el orden pblico econmico.El juez FAYT sostuvo que no existe lesin sobre el derecho de propiedad en tanto ha sido preservada la sustancia del valor adquisitivo de su derecho creditorio, ms all de la moneda en que ste ha quedado expresado. Consecuentemente, resulta inoficioso un pronunciamiento respecto de la validez o invalidez constitucional de la alteracin de la moneda en que fue concertado el contrato de depsito entre la accionante y la entidad bancaria.Por su lado, el juez LORENZETTI, en su ampliacin de fundamentos, reconoci que la Corte por medio de sus principales precedentes fue tolerante en relacin con las restricciones estatales de los derechos individuales en perodos de emergencia, por ejemplo, en los casos Ercolano, Avico, Pedro Inchauspe Hnos. y Peralta. Sin embargo, advirti que las legislaciones de excepcin tienen un plazo para que se produzca su propia extincin, pero su prrroga y su reiteracin han inutilizado los mecanismos de autodestruccin y han alimentado los que permiten su conservacin. De tal modo, la excepcin se ha convertido en regla y los remedios normales han sido sustituidos por la anormalidad de los remedios. Esta fundamentacin de la regla de derecho debilita el compromiso de los individuos con las leyes y los contratos, ya que la emergencia permanente destruye todo clculo de riesgos y restringe el funcionamiento econmico el derecho es experiencia y ella nos ensea de modo concluyente que la emergencia reiterada ha generado ms emergencia e inseguridad y que es necesario volver a la normalidad.A su vez, la jueza ARGIBAY declar la inconstitucionalidad del decreto 214/2001 por incumplimiento de los requisitos constitucionales. Y luego agreg que, segn el criterio de este tribunal, las restricciones de derechos, incluso en perodos de crisis, deben recaer sobre los plazos para la exigibilidad judicial y renta pactada, pero no sobre el capital, es decir, la sustancia del derecho. Segn el criterio de la jueza, el Estado alter el derecho del actor y ello va ms all de lo que histricamente hubiera resultado admisible para el Legislativo. Consecuentemente corresponde la inmediata restitucin por el banco demandado de la cantidad de dlares depositados o la de pesos necesaria para adquirir esos dlares al tipo de cambio vendedor que corresponda a la fecha del efectivo pago. Sin embargo, la jueza ARGIBAY adhiri al voto de los jueces ZAFFARONI y HIGHTON con el propsito de acordar un criterio coincidente entre los jueces.Por ltimo, el tribunal resolvi que el banco debe devolver el depsito incluyendo los intereses pactados convertido en pesos, en una relacin de $ 1,40 por dlar, ajustado por el CER, ms los intereses del 4% anual, pues la aplicacin de la normativa de emergencia, que ha dado motivo a la promocin de este amparo y de muchos otros litigios, no ocasiona lesin al derecho de propiedad de la actora.En el caso Rinaldi, del ao 2007, el tribunal discuti la constitucionalidad de la ley 26.167 que prev expresamente cmo el juez debe determinar el monto de la deuda en materia hipotecaria en caso de que no haya acuerdo entre deudor y acreedor. As, la determinacin de la deuda por el juez no podr exceder el clculo que surge de la conversin de un dlar estadounidense, o su equivalente en moneda extranjera, a un peso (U$S1=$1), ms el 30% de la diferencia entre dicha paridad y la cotizacin libre del dlar estadounidense a la fecha en que se practique la liquidacin. A la suma resultante deber adicionrsele un inters cuya tasa no podr ser superior al 2,5% anual por todo concepto, desde la mora hasta su efectivo pago. Los jueces reconocieron la grave crisis que vivi el pas como fundamento de las medidas de emergencia, y analizaron su razonabilidad en los siguientes trminos: las medidas de orden pblico adoptadas por el Estado para conjurar la crisis econmica y social no resultan medios regulatorios desproporcionados con relacin a la finalidad perseguida ni carecen de la razonabilidad necesaria para sustentar su validez constitucional.

Conclusin sobre el concepto de emergencia pblicaEl concepto de emergencia ha sido desarrollado extensamente por la CSJN.Por un lado, el tribunal ha dicho que la emergencia es un hecho cuyo mbito temporal difiere segn las circunstancias modales de poca y sitio.Es decir, que se trata de una situacin extraordinaria que g