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Partidos y clientelismo en Ecuador
SIMÓN PACHANO
Sociólogo. Profesor e investigador de la Facultad Latinoamericana de Ciencias Sociales (FLACSO), sede
Ecuador
Introducción
Los partidos políticos se cuentan entre las institu
ciones que reciben los mayores índices de rechazo
por parte de la ciudadanía ecuatoriana. Junto con
el Congreso nacional, obtienen los niveles más
bajos de aceptación en encuestas así como en
buena parte de la opinión expresada en los medios
de comunicación. Las críticas más generalizadas
giran en torno a su escasa renovación (especial
mente en términos de cuadros dirigentes y en
menor medida de sus postulados), a la corrupción
de sus integrantes y a un conjunto de factores que
en términos sintéticos podrían calificarse como
baja capacidad de representación y de procesa
miento de las demandas sociales. Sin embargo, aún
después de que se han puesto en vigencia reformas
electorales que permiten la participación de los
independientes prácticamente en las mismas con
diciones, los partidos políticos siguen ocupando
los primeros lugares en las elecciones y obtienen la
mayoría de puestos en las instituciones representa
tivas ^
De esta manera se pone de manifiesto una contra
dicción entre los valores y las conductas de la ciu
dadanía, esto es, entre dos componentes de la cul
tura poMtica. Por consiguiente, se abre un espacio
de análisis muy amplio, que puede situarse, por una
parte, en el nivel de la cultura política propiamente
dicha, en el que sería necesario adentrarse en
aspectos que aluden a orientaciones, valores, cre
encias, identidades, actitudes y expectativas. Por
otra parte, se puede buscar explicaciones en otros
niveles que faciliten la comprensión de sus causas
y que permitan desentrañar los aspectos de fondo
que la originan. Por razones derivadas de la dispo
nibilidad de información, pero fundamentalmente
por necesidad explicativa, en el presente artíctilo
me encamino por esta última vía, esto es, por la
búsqueda de los elementos que, desde fuera de la
cultura política, la construyen, la orientan y que,
entre otros resultados, dan vida a la contradicción
señalada. Previamente cabe señalar que, dado que
se trata de una contradicción entre opiniones y
conductas colectivas o generalizadas a amplios
grupos de población, conviene desechar desde el
inicio las interpretaciones basadas en atributos
propios de la subjetividad de las personas e indagar
más bien en las condiciones que originan a unas y
a otras^.
Siguiendo esa línea, en el presente artículo pro
pongo como hipótesis general que aquella contra
dicción nace de la confluencia de varios conjuntos
SIMÓN PACHANO I 21
de elementos. Entre estos cabe destacar en primer
lugar los de carácter institucional, que hacen alu
sión a las normas, procedimientos y diseño de los
mecanismos de participación y de representación.
En segundo lugar, los que provienen de las prácti
cas sociales y poL'ticas, que se refieren fundamen
talmente a las formas en que los diversos grupos
sociales utilizan los dispositivos institucionales así
como a las diversas modalidades que desarrollan
para relacionarse con las instancias de decisión polí
tica y de producción de poder. Finalmente, los ren
dimientos del sistema político, entendidos como la
capacidad de las instituciones para canalizar y res
ponder a las demandas de la sociedad. Es impor
tante destacar que, como telón de fondo de todos
ellos se encuentra un modelo de desarrollo que
constituye factor explicativo central ya que a su
amparo se ha consolidado una concepción muy par
ticular de la relación entre el Estado y la sociedad.
Dado que actúa como el escenario en que se incu
ban y se desarrollan los otros, cabe comenzar por
una breve descripción de éste último.
1. El contexto global y las condiciones
institucionales
Desde el inicio de la década de los setenta, la eco
nomía ecuatoriana giró en torno a la exportación de
petróleo, que se transformó en la principal fuente de
divisas y en el mayor ingreso del presupuesto esta
tal. Más allá de la importancia que le otorga el peso
económico relativo, es importante destacar que el
control estatal de esta actividad provocó cambios
sustanciales en las concepciones y en las prácticas
políticas, en especial desde el retorno al régimen
constitucional en 1979. La gran disponibilidad de
recursos por parte del Estado le dio a éste una gran
autonomía y le colocó en el lugar central de la eco
nomía. Por encima de su función reguladora, pasó a
definir y a ejecutar directamente un amplio conjun
to de actividades económicas, con un grado de
intervención desconocido hasta entonces en la his
toria nacional. Rebasando el nivel estrictamente
económico, pasó a ocupar el lugar central en el pro
cesamiento y en la definición del conflicto distribu
tivo, en la asignación de recursos y en la orientación
de los procesos políticos. En definitiva, el país
comenzó a construir lo que se ha denominado
"matriz estado-céntrica", caracterizada precisamen
te por elementos de la naturaleza que he señalado^.
Uno de los aspectos positivos que tuvo su implan
tación, como sucedió en todos los países en que se
estructuró un modelo de este tipo, es que facilitó la
incorporación política de los sectores sociales que
habían permanecido excluidos bajo la dominación
oligárquica. Hasta ese momento, la significación
pob'tica de los sectores excluidos era materia de la
lucha política, en especial de los partidos de izquier
da y del populismo velasquista desde los años trein
ta hasta los sesenta'*. Sin embargo, aquellos intentos
chocaban con las condiciones estructurales vigentes
y con los mecanismos de exclusión que garantiza
ban la reproducción del modelo oligárquico. Por el
contrario, el ordenamiento "estado-céntrico" tiene
en esta integración a uno de sus elementos consti
tutivos o, dicho de otra manera, necesita de ella para
su propia supervivencia ya que su legitimidad se
asienta en la capacidad de satisfacer las demandas de
los diversos sectores sociales- .̂
El retorno al régimen constitucional, en 1979, cons
tituyó en gran medida una forma de sanción jurídi
ca e institucional de esta matriz que se había incu
bado bajo el gobierno reformista militar. La
Constitución, puesta en vigencia luego de su apro
bación por un plebiscito, constituía clara muestra de
esta orientación, en especial en el papel que le asig
naba al Estado y en la serie de regulaciones econó-
P A R T I D O S , Di:M(K;RAt;iA v DF„SARROLL(>
micas que establecía''. A la vez, con el retorno al
régimen de derecho no solamente se consolidó la
inclusión de los sectores que habían permanecido
marginados, sino que se tornó obligatorio encontrar
al mismo tiempo formas de participación y repre
sentación adecuadas a esta nueva situación. Con ello
se generó un elemento de tensión, ya que se trataba,
por un lado, de consolidar el modelo "estado-cén
trico", con sus específicas formas de relación socie
dad-estado y, por otro lado, la democracia como
forma de participación-representación y como
mecanismo de distribución del poder. Era, obvia
mente, una democracia representativa, de carácter
liberal, con división de funciones, separación de
poderes, partidos políticos como elementos centra
les de la participación, asentada en la concepción del
individuo como ciudadano portador de derechos,
etc. Pero, a la vez, esa democracia debía convertirse
en el ordenamiento que legitimara y fortaleciera un
modelo económico que, por lo menos en algunos
de sus componentes, tem'a poco de liberal y mucho
de intervención estatal.
De manera prácticamente inevitable, al asumir el
estado el lugar central en la economía, en especial
en la definición del conflicto distributivo y en la
asignación de recursos, se limitaba fuertemente la
posibilidad de consolidar las formas de representa
ción que exigía la democracia que se buscaba
implantar. En sí mismo, ese papel central del estado
tendía a constituir mecanismos espedficos de rela
ción con la sociedad y exigía formas de representa
ción adecuadas a ellos. En términos generales, cada
uno de los diversos sectores sociales se veía obliga
do a establecer una relación directa con el Estado, ya
que en éste debían procesarse sus demandas esped-
ficas. De ahí que todos los esfiíerzos por estructurar
las formas de participadón y de representación pro
pias de la democracia,-en especial lo partidos pero
también las instituciones representativas como el
Congreso- encontraran serios obstáculos a los cua
les deberían vencer o adaptarse a ellos. Como se
verá más adelante, ésta última fiae la salida escogida
mayoritariamente.
No fueron pocos ni insignificantes los esfuerzos
por construir las formas democráticas de partici
pación y de representación. Por el contrario, en
ellas se centraron los esfuerzos de quienes se
encargaron del diseño instimcional en el momento
del retorno al régimen democrático. De manera
especial se puso énfasis en los partidos políticos, a
los que se les otorgó el monopolio de la represen
tación política y se les exigió presencia nacional^.
En gran medida, esta forma de fortalecimiento
excluyente de los partidos encontraba su justifica
ción en los intentos de eliminar al populismo, que
había dominado la vida nacional hasta ese enton
ces ya por más de cuarenta años^. Los partidos
eran vistos como el antídoto de un fenómeno que
se consideraba negativo para la democrada por su
carácter desestabilizador. Sin embargo, no se veía
la estrecha relación que existía entre las formas
populistas de participadón política y las condicio
nes estructurales del modelo de centralismo esta
tal. En la práctica, éste venía a convertirse más bien
en un refuerzo de las condiciones propias del
populismo, a las que se pretendía combatir, de
manera que los partidos debieron acmar en un
medio adverso. Sus posibilidades de consolidadón
eran muy bajas en un contexto que precisaba de
otras formas de representación y de participadón.
Por lo demás, la propia lucha contra el popvilismo
file infiructuosa. Como es de esperar, un medio que
propendía a la representadón directa de los intere
ses particulares de cada sector sodal, era poco ade
cuado para la consolidadón de formas fuertemente
SIMÓN PACHANO I as
institucionalizadas como son los partidos políticos.
Inversamente, era bastante apropiado para afianzar
las formas directas, personalizadas, con bajo grado
de institucionalización, como son las que se englo
ban bajo el amplio manto del populismo. Por ello, es
posible sostener que existe estrecha relación entre la
vigencia del modelo mencionado y la larga historia
de aquel fenómeno pob'rico en el Ecuador. Es una
relación de ida y vuelta o de interacción, en la que
cada uno se alimenta del otra En el caso ecuato
riano parece necesario buscar la explicación a la
larga vida del populismo y del clientelismo en la
también larga vigencia del modelo de centralismo
estatal. Es éste, en sí mismo, el que necesita de
esas formas de participación, de representación y
de procesamiento de las demandas.
esto planteó múltiples presiones sobre el sistema
político en términos de mecanismos de representa
ción y de canalización de las demandas.
En síntesis, los partidos y el sistema poh'tico en su
conjunto encontraron condiciones poco favora
bles para su estabilización y para enraizarse en el
medio ecuatoriano. Más que un problema de
'ingeniería constitucional", se debía enfrentar
profundos problemas estructurales que, por las
propias condiciones que habían contribuido a
crear, no han podido ser resueltos hasta el
momento. Los reiterados intentos de crear formas
alternativas de representación y de relación entre
las instancias de toma de decisiones y la sociedad
han chocado con esta realidad.
Como elemento final de la descripción del contexto
en que ocurrió el retomo al orden constitucional y
que ha prevalecido en el período de transición a la
democracia y de su difícil e inacabada consolidación,
es preciso señalar que fue también un momento de
profiindos cambios sociales. El auge económico y la
incidencia de mecanismos de redistribución del
ingreso (por lo menos hasta el inicio de los ochen
ta), dieron vida a nuevos sectores sociales, con sus
demandas y sus expectativas específicas. De alguna
manera, el propio ordenamiento constitucional se
planteó como un mecanismo de significación de
estos actores que habían surgido al amparo de la
economía petrolera y de su secuela de industrializa
ción y modernización. Pero nuevos cambios se pro
dujeron de inmediato cuando a comienzos de los
años ochenta se hicieron presentes los primeros sín
tomas de la crisis económica. Con ella aparecieron
nuevas demandas sociales, ya sea por el surgimiento
de nuevos sectores o bien porque se firustraba así la
consolidación de los que se venían conformando en
el momento del auge'. Como se verá más adelante,
2. Problemas de los partidos
Planteada en su nivel estrictamente político, la
democracia encontraba su eje en la representación y
en la manera en que los diversos sectores sociales
pudieran canalizar y resolver sus demandas. En ese
sentido, se justificaba el papel central asignado a los
partidos. Al establecer normas rígidas sobre la acti
vidad partidista se buscaba producir efectos en dos
niveles ñindamentales: en las conductas políticas de
la población y en las estructuras institucionales. En
el primero se pretendía enraizar prácticas alejadas
del personalismo, del caudillismo y de todo lo que se
englobaba en la calificación de populisma En el
segundo se buscaba fortalecer y consolidar las insti
tuciones y procedimientos de la democracia por
medio del ñincionamiento de los instrumentos fun
damentales para la participación y la representación
(especialmente partidos y sistema electora^. Sin
embargo, los resultados no fueron los esperados.
En efecto, diversos estudios demuestran que a pesar
de la vigencia relativamente larga de aquellas leyes, la
24 I
PARTIDOS, ni;Mt)CRA(;i,\ \ DIÚSARRÍM-LO
realidad ha ido por otros caminos. La mayor parte
de estos acercamientos demuestran que: a) los par
tidos políticos no se han regido por las conductas
que debían corresponder al diseño cuidadosamente
elaborado; b) el sistema de partidos no ha logrado el
grado de representatividad previsto y ha sido reba
sado por otras formas de representación y de cana-
lÍ2ación de intereses; c) las condiciones del liderazgo
se han mantenido dentro de las pautas tradicionales
del personalismo; d) el reclutamiento de militantes
así como la captación de votantes se han efectuado
por medio de la reedición de prácticas que corres
pondían a la situación que se quería superar, e)
representantes elegidos de las filas de los partidos
han roto reiteradamente la disciplina; f) los partidos
no han tenido la suficiente caf>acidad para recoger
en sus idearios y en su práctica las demandas de la
sociedad y no han sido capaces de impedir la volati
lidad del voto de sus electores; g) el sistema de par
tidos ha mantenido como constante un alto grado
de firagmentación y de atomización; h) los partidos
se han alejado de posiciones ideológicas y pro
gramáticas (para transformarse en catch all parties);
i) con momentos excepcionales, ha sido práctica
mente imposible conformar partidos que obtuvie
ran respaldo en todo el territorio nacional"'. Como
resultado final la relación entre la sociedad y el sis
tema p>oh'tico ha debido realizarse por canales y pro
cedimientos diferentes a los que se habían estableci
do en el diseño institucional, mientras que los parti
dos se han visto obligados a adecuarse a esta situa
ción, con lo que han negado su condición de tales.
En efecto, los partidos se han visto afectados por
lo menos en cuatro de sus funciones básicas: en la
de "representación", en la de "agregación de inte
reses", en la de "elaboración de propuestas políti
cas" y en la de "formación de gobierno"' ' .
Además de la pérdida de legitimidad que he seña
lado al inicio, esto ha desembocado en problemas
específicos en cada uno de los niveles a los que
aluden esas funciones. Son precisamente estos
problemas los que interesa destacar en el presente
artículo, ya que ellos permitirán encontrar las cau
sas del desgaste de los partidos y de su erosión
como formas legitimas en la opinión ciudadana.
Los problemas de "representación" aluden al que
se puede considerar, posiblemente, como el papel
fundamental de los partidos y a la vez como un
factor fundamental en la democracia. En gran
medida, la democracia moderna se mide por el
grado de representatividad que puede encontrar la
ciudadam'a o, dicho de otra manera, por la capaci
dad de representación y de procesamiento de los
intereses sociales en el sistema político. Una
democracia puede considerarse tanto más avanza
da cuanto mejores condiciones, mecanismos y
procedimientos otorgue para la representación. Al
mismo tiempo, si se considera que las sociedades
contemporáneas -aún las más pequeñas en térmi
nos territoriales y poblacionales- son altamente
complejas, se puede aceptar que son relativamen
te limitados los grados de participación directa
que se pueden lograr y, en consecuencia, la repre
sentación deviene en la forma fundamental de la
democracia'^. En este contexto, a los partidos les
corresponde el lugar central, ya que ellos son los
únicos que pueden desempeñar esa función en
toda la magnitud que demanda el régimen
democrático. Su condición de elementos centrales
del sistema político les otorga un conjunto de carac
terísticas que no pueden reunir las agrupaciones
propias de la sociedad, de manera que su función
básica e insustituible es la de representación.
Por una serie de factores, el sistema político ecua
toriano ha visto erosionarse su capacidad de
SIMÓN PACHANO I as
representación de intereses y de procesamiento de
los conflictos, con lo que los partidos han sentido
también la reducción de sus posibilidades para
cumplir con ese papel. Aunque esos factores serán
revisados con detenimiento en la tercera sección
de este artículo, conviene describirlos brevemente.
En primer lugar, la capacidad de representación
del sistema político se ha ido debilitando a causa
de las prácticas políticas generalizadas, entre las
que destacan el cüenteüsmo y el corporativismo.
En segundo lugar, ella se deriva de diseños insti-
mcionales y de disposiciones normativas poco
adecuadas a los objetivos de fortalecimiento de la
democracia y, en particular de un sistema pob'tico
dotado de representatividad. En tercer lugar, su
origen se encuentra también en las condiciones
internas de los partidos, especialmente en su baja
capacidad de renovación y en la pobreza de sus
propuestas. Finalmente, se deriva también de la
persistencia del modelo económico y político de
centralidad estatal, que establece una relación
directa entre las instancias de toma de decisiones
y la sociedad, lo que alimenta el juego de grupos
de presión por encima del de partidos.
Los problemas de "agregación de intereses" hacen
referencia también a una de las fundones centrales
de los partidos poMticos, ya que son ellos los que
pueden cumpUr de manera prácticamente exclusiva
con la eliminación de la representación directa de
los intereses particulares para lograr la construcción
del interés general. El sistema político en su conjun
to y los partidos políticos en particular, son las ins
tancias en las que el mandato expresado en el voto
pierde su carácter vinculante con respecto a los inte
reses particulares. Esta es una de las condiciones
centrales de la democracia moderna ya que permite,
por un lado, eliminar la posibilidad de que los múl
tiples intereses sociales se enfrenten directamente
en las instancias políricas y, por otro lado, disminuir
el riesgo de que sectores económica o socialmente
poderosos copen las instancias de representación.
En síntesis, la condición de agregación de intereses
busca reducir la conflictividad en el sistema político
y hace posible la construcción de un interés que se
sitúa por encima de los que legítimamente expresa
cada grupo o sector. Obviamente, el éxito en este
aspecto depende de la distancia que logren los par
tidos con respecto a los intereses particulares y de su
capacidad para formular propuestas válidas para el
conjunto de la sociedad.
En la medida en que los intereses particulares inva
den el sistema político y en que los partidos actúan
en gran parte como cadenas de transmisión de ellos,
la realidad ecuatoriana arroja un saldo negativo. Esta
situación, en cuyo origen se encuentran los mismos
factores señalados antes, encuentra su expresión en
el enfcentamiento directo de intereses sociales y
económicos en el nivel del sistema político, lo que
desemboca en prácticas excluyentes y en conductas
políticas confrontacionales. De esta manera, es
mínima la posibilidad de acuerdos y de consensos,
ya que el predominio del interés particular Ueva a
considerar al adversario como un enemigo al que se
debe anular. Sin embargo, debido a que no existen
condiciones para que un solo sector logre ejercer la
dominación sobre el conjunto, se abre un espado de
negociación que, lejos de facilitar la agregadón de
intereses y la construcdón del interés general, con
duce al fortalecimiento de cada uno de los intereses
particulares. El enfrentamiento entre ellos contribu
ye a su significadón como actores dentro de un
juego que se desarrolla bajo otras reglas que las que
están previstas en el sistema político'^. Aún más, la
condidón de supervivencia de los propios partidos
políticos es su adaptación a estas reglas y a estas
condidones.
28 I
PARTIDOS, ni:Ní(K:RAf:iA y DI:SARROLI.()
Los problemas de "elaboración de propuestas polí
ticas" se vinculan directamente con los elementos
señalados en los dos puntos anteriores, ya que, por
un lado, es una función propia de las instancias y
de los mecanismos de representación y, por otro
lado, deben expresar necesariamente un alto grado
de agregación de intereses. Al contrario de lo que
sucede en el nivel de la sociedad, en el que cada
sector o grupo social elabora sus propuestas y las
canaliza por medio de sus propias organizaciones,
en el sistema poHtico es necesario construir pro
puestas que sean aceptables para toda la sociedad.
El papel central en esta construcción les corres
ponde a los partidos políticos, precisamente a
causa de su capacidad de agregación de intereses,
de su distancia con las demandas particulares y de
su condición de instancias privilegiadas de repre
sentación. Además, el propio carácter representati
vo de la democracia exige que las propuestas polí
ticas tengan un carácter integrador y no vinculante
con los intereses sociales.
En este aspecto es donde posiblemente se observa
uno de los vacíos más significativos de los partidos
ecuatorianos. La baja capacidad de identificar pun
tos o temas que puedan ser trasladados a la socie
dad bajo la forma de propuestas políticas se ha
convertido en una característica de estos y en uno
de los elementos que limitan la posibilidad de
echar raíces en la sociedad^''. Como consecuencia
de esta situación, de manera creciente, los partidos
ecuatorianos se han restringido a una conducta
reactiva antes que propositiva, lo que los ha lleva
do a su vez a desarrollar prácticas centradas en el
corto plazo y en objetivos estrictamente limitados.
Esto resulta bastante obvio si se considera lo seña
lado antes, en el sentido de que se han convertido
fundamentalmente en portadores de intereses par
ticulares en desmedro de su papel de elementos
básicos para la agregación de intereses. Al repre
sentar a sectores estrictamente delimitados de la
sociedad, ellos solamente pueden ofrecer propues
tas parciales y, en el mejor de los casos, entregar
respuestas a las acciones de los otros actores'^.
Finalmente, los problemas de "formación de
gobierno" se derivan también de las causas señala
das para los aspectos anteriores, a las que se aña
den otras de distinto origen. La democracia repre
sentativa exige que esta función sea asumida por
entes dotados de gran representatividad, esto es,
por quienes representan a la mayoría entendida no
solamente en términos cuantitativos o electorales,
sino también como expresión de la conjunción de
múltiples intereses. Más allá de la adscripción ide
ológica de quienes reciben el encargo de formar
gobierno, existe el imperativo de hacerlo en fun
ción del conjunto de la sociedad. Esto no sola
mente por la elemental regla democrática de no
exclusión, sino inclusive por el propio éxito del
gobierno, ya que son limitadas las posibilidades de
obtenerlo por medio de propuestas y acciones
gubernamentales sesgadas en algún sentido. Para
ello son imprescindibles los partidos políticos, pre
cisamente a causa de lo señalado antes acerca de la
agregación de intereses y de la construcción del
interés general. Como es obvio, esta función de los
partidos está estrechamente ligada a la de elabora
ción de propuestas políticas, ya que son éstas las que
los pueden conducir al gobierno^''.
Los factores señalados (clientelismo, corporativis-
mo, débiles estructuras internas de los partidos,
deficiencias en el diseño instimcional, modelo
económico estructurado en torno al estado), han
dificultado el cumplimiento de esta función por
parte de los partidos ecuatorianos. A ese conjunto
de factores se suman otros como la dispersión y la
SIMÓN PACHANO I 27
atomización del sistema y la inexistencia de parti
dos nacionales'^. Todos ellos, han configurado
una orientación política caracterizada por las
metas de corto plazo y el intercambio de votos (o
en general de apoyo político) por favores concre
tos. Esto ha desembocado no solamente en la
imposibilidad de formular pob'ticas de largo alcan
ce que se mantengan durante varios gobiernos,
sino también en la más sencilla posibilidad de que
por lo menos permanezcan en el corto período de
gestión de uno de eUcs^^. Adicionalmente, la ato
mización ha condicionado negativamente la posi
bilidad de formar coaliciones, lo que ha obligado
a los partidos que han alcanzado la presidencia de
la República -siempre con minoría en el
Congreso- a establecer acuerdos de simple super
vivencia mas no de gobierno, lo que ha significa
do otorgar favores a otras fuerzas poh'ticas y,
sobre todo, sacrificar sus propias propuestas^'.
Es de justicia señalar que no se puede atribuir
exclusivamente a los partidos el origen de todos
los problemas mencionados y que más bien ellos
son en buena medida los más afectados. Sin
embargo, sí cabe destacar su papel protagónico en
la reproducción y por consiguiente en la perma
nencia de aquellas prácticas negativas. Como he
señalado antes, en lugar de hacer frente a estos
problemas, las organizaciones políticas ecuatoria
nas han preferido adecuarse a esas condiciones,
con lo que han resignado la posibilidad de cumplir
con varias de sus funciones básicas^o. Además, ya
que todas estas funciones se condicionan mutua
mente, las deficiencias en una de ellas producen
efectos en las demás. Así, por ejemplo, la baja
capacidad de agregación de intereses se expresa
directamente en las dificultades para elaborar pro
puestas y para formar gobierno. Pero, es induda
ble que la de representación, ocupa el lugar central
y condiciona significativamente a las otras, por lo
que es imprescindible otorgarle alguna atención
adicional.
Las condiciones y modalidades de la representa
ción constituyen temas básicos de las democracias
contemporáneas. A través de ellas se establece no
solamente la relación entre representados y repre
sentantes, sino que por su intermedio se materia
liza el mandato de aquellos hacia estos. Esas con
diciones y esas modalidades determinan estricta
mente "quién", "cómo", "qué", "para qué" y "a
quiénes" se representa. De esta manera ellas esta
blecen el mayor o menor grado de representativi-
dad, es decir, la capacidad de expresar -y agregar
los intereses sociales y poh'ticos, procesar las
demandas y resolver los conflictos. Así, un siste
ma político estará dotado de mayor representativi-
dad en la medida en que las respuestas al quién,
cómo, etc. sean evidentes para el conjunto de la
población y tengan tanta transparencia que no
dejen espacio para interpretaciones. Al contrario
de lo que ocurre en el ámbito privado, donde la
representación usualmente tiene carácter um'voco,
en el ámbito público siempre existe la posibilidad
de múltiples lecturas acerca de las respuestas a los
interrogantes mencionados. Por tanto, la claridad
en las disposiciones y en los procedimientos se
convierte prácticamente en un imperativo.
Entendida como la actuación de una persona en
nombre y por delegación de otra (que no está pre
sente o que no puede hacerlo porque carece de los
conocimientos técnicos específicos), la noción de
representación siempre plantea problemas de
interpretación, cuyo eje se encuentra en la con
cepción del mandato. En el espacio privado, el
representado entrega un mandato directo, exph'ci-
to y determinado al representante, quien debe
P A R T U X Í S , Df;MCK:RAí:iA Y D[:SARR()IJ.O
ceñirse estrictamente a lo establecido por el pri
mero bajo pena de que le sea retirado en cualquier
momento o de que pueda ser sometido a sancio
nes. Por consiguiente, se trata de un mandato vin
culante y revocable. En el ámbito público la repre
sentación consiste también en la delegación que
entregan varias personas a otra u otras para que
cumplan determinados objetivos. Sin embargo, la
representación en el ámbito público tiene dos par
ticularidades que establecen diferencias con la que
se produce en el espacio privado. La primera, que
el mandato no es vinculante, ya que no constituye
la expresión directa de algún interés específico.
Dado que en la sociedad existen múltiples -y gene
ralmente contradictorios- intereses, es no sola
mente imposible sino absurdo suponer que el
mandato pueda tener aquella característica, ya que
para lograrlo necesariamente debería constituirse
únicamente como la expresión de uno o de parte
de los intereses, con la consecuente marginación
de los otros. Por tanto, inmediatamente perdería
legitimidad frente a los que no han sido incluidos
en él. Es precisamente a causa de esta realidad que
uno de los objetivos de la representación es la
construcción del interés general^'.
La segunda característica del mandato en el ámbi
to público es que no está sujeto a la revocación
directa e inmediata, como puede suceder con el
mandato privado. Quienes han entregado un man
dato no lo pueden retirar si no es por medio de la
aplicación de procedimientos que en el fondo lle
van a la construcción de uno nuevo. La insatisfac
ción con el rendimiento del representante puede
encontrarse con serias barreras, constituidas no
solamente por la duración de los períodos y por
las condiciones exigidas para la revocatoria, sino
precisamente por su condición de representación
del interés general. Para retirarlo se hace necesario
su reemplazo por un nuevo interés general cons
truido socialmente ya que no es un único interés
el que está representado.
El mandato no vinculante y la construcción del
interés general devienen en condiciones básicas
para que la representación tenga "legitimidad", es
decir, para que sea aceptada por el conjunto de la
sociedad. Por consiguiente, son condiciones bási
cas también para la legitimidad del sistema políti
co y de los partidos, ya que es aUí y por medio de
ellos que se establece la representación democrá
tica. Visto desde esta perspectiva, el sistema polí
tico y los partidos se legitimarán frente a la socie
dad en la medida en que tengan la capacidad de
tomar distancia de los intereses particulares y, con
secuentemente, de construir el interés general. El
lazo que se establece entre la función de represen
tación y las otras funciones de los partidos depen
de de su ejercicio, para lo cual se introducen con
sideraciones ligadas a la eficiencia, a la eficacia, al
desempeño dentro de los parámetros establecidos
por la sociedad22. Pero se trata de consideraciones
referidas al conjunto de la sociedad y no a un
grupo en particular. Cuando ocurre lo contrario,
todo el sistema político entra en crisis y son los
partidos los primeros en sufrir las consecuencias
de esa anomalía. Eso es precisamente lo que ocu
rre en el caso ecuatoriano, lo que será materia de
la siguiente sección.
3. Los orígenes de la erosión
Al observar la realidad ecuatoriana a la luz de los
planteamientos anteriores se pueden apreciar
notorios sesgos en la manera en que los partidos
pob'ticos asumen las funciones descritas, lo que
incide negativamente en el conjunto del sistema
político. Como señalé inicialmente, los partidos se
han constituido en el blanco de las críticas de
SIMÓN PACHANO I 39
población, lo que podría interpretarse como una
reacción ante el incumplimiento de una o varias de
aquellas funciones. Sin embargo, creo que en el
caso ecuatoriano el problema debe plantearse en
otros términos. Si bien es cierto que, como he sos
tenido en páginas anteriores, ellos se encuentran
alejados del cumplimiento satisfactorio de sus
papeles fundamentales, el origen de la erosión de
su credibilidad y de su legitimidad no se encuentra
precisamente aUí. Para que esto ocurra, la sociedad
debería tener alguna expectativa en torno a ellas,
es decir, debería tomarlas como los parámetros de
su desempeño y en general del funcionamiento
del sistema político. Pero, por un conjunto de razo
nes, las expectativas de la sociedad se orientan por
otras consideraciones que asignan papeles y funcio
nes distintas a los partidos y a las instituciones de la
democracia. Es decir, más que un juicio basado en
las funciones tradicionaknente atribuidas a los parti
dos, la sociedad ecuatoriana ha desarrollado una
"comprensión" diferente del papel que les cabe a
estos en un régimen democrático. No son juzgados
por el "deber ser" de la teoría o de cualquier demo
cracia moderna, sino por medio de pautas específi
cas que responden a orientaciones y valores cons
truidos desde una perspectiva específica.
De esta manera, se hace evidente lo señalado al
inicio del presente artículo, en el sentido de que es
necesario enfrentar un problema de cultura políti
ca o, si se quiere, de las actimdes, orientaciones,
valores y expectativas de los ciudadanos frente a la
democracia representativa y a todos sus compo
nentes. Por tanto, más que limitaciones de la
democracia en sí misma, como frecuentemente se
ha planteado, la crisis de los partidos y en general
del sistema político se encuentra en la manera en
que la sociedad los interpreta y hace uso de las ins
tancias y de los procedimientos correspondien-
tes2-̂ . Como se verá de inmediato, esa compren
sión está basada principalmente en las causas ya
anotadas en la sección anterior, esto es, en las
prácticas sociales y políticas, en las condiciones
internas de los propios partidos y, parcialmente,
en el diseño institucional. Todo ello se enmarca en
el modelo económico rentista con eje en la inter
vención estatal, que constimye el terreno apropia
do para su germinación y desarrollo.
Desde esta perspectiva, el cüenteüsmo, como
práctica dominante en la política ecuatoriana, con
tribuye a configurar aquella comprensión en la
medida en que establece una relación entre socie
dad y sistema poL'tico paralela a la que se halla
determinada institucionalmente. Tanto el procesa
miento de las demandas como la solución de los
conflictos se desarrollan en ámbitos distintos y
por mecanismos diferentes a los establecidos en la
normatividad política. La relación cüentelar cons
truye lazos directos, en los que juega papel funda
mental la interacción personal y destaca la acción
de los intermediarios^''. En ese sentido, el cüente
üsmo impulsa la personaüzación de la poü'tica y
debOita las instituciones, a pesar de que utiüza a
estas últimas como mecanismos y como espacios
para su acción. Por tanto, obtiene provecho de las
instimciones e incluso de los procedimientos for
malmente establecidos para la consecución de
fines ajenos a ellos.
Precisamente en esta utiüzación de las institucio
nes y de los procedimientos (con los partidos poü-
ticos a la cabeza) radica el principal problema, ya
que las instimciones propias del sistema poütico
se mantienen en funcionamiento, pero habiendo
sido previamente vaciadas de su contenido y de
sus capacidades. "Formalmente", eUas mantienen
su lugar dentro del sistema poütico y continúan
30 I
, nPAi(K:R\(;i\ 'i- DIXSARROLI.O
con sus rituales de conformación y de alternancia,
pero "prácticamente" han sido despojadas de sus
elementos constitutivos. Estos han sido traslada
dos a redes clientelares que operan con otra lógi
ca, que responden a otras motivaciones y que ope
ran por otros mecanismos. Sin embargo, aqueüa
formalidad institucional sigue siendo la referencia
de la acción pob'tica de la sociedad. Por tanto, a la
formalidad establecida se le exige cuentas por
acciones que no está en capacidad de desarrollar y
que en la práctica son realizadas fuera de sus L'mi-
tes y de sus parámetros^-''. Las relaciones clientela-
res ocupan esos espacios, pero procesan las
demandas y resuelven los conflictos bajo sus pro
pios procedimientos. Así, los partidos (y en gene
ral el conjunto de instimciones del sistema políti
co) se transforman en instrumentos de las redes
clientelares y de su lógica de acción, con escasas
probabilidades de escapar a menos que se encuen
tren dispuestos a enajenar el apoyo electoral^''.
Tres son las principales consecuencias de esta ten
sión entre las disposiciones formales y la práctica
pob'tica derivadas del imperio de las relaciones
clientelares y que tienen estrecha relación con los
problemas reseñados antes. En primer lugar, la ya
aludida personalización de la acción política, con
su secuela de caudillismo, caciquismo, autoritaris
mo y ausencia de renovación en los partidos. En
segundo lugar, el debilitamiento de las instimcio
nes propias del sistema político, especialmente a
causa de la limitación que encuentran para cum
plir con unos objetivos y unas metas que se sitúan
fuera de su ámbito de acción, pero por las cuales
están obligadas a rendir cuentas. En tercer lugar, la
dificultad para agregar intereses, ya que el cüente-
lismo es usualmente una relación entre las instan
cias poh'ticas y un grupo social en particular.
Obviamente, todas estas consecuencias apuntan
hacia los problemas señalados en la sección anterior,
ya que introducen distorsiones en la representación,
presentan obstáculos para la agregación de intereses
así como para la elaboración de propuestas integra-
doras del conjunto de la sociedad y reducen el hori
zonte de acción de cualquier gobierno que se asien
te sobre este tipo de prácticas.
Cabe reiterar que, debido a la superposición de
dos estrucmras (la formal y la informal) de parti
cipación, representación, procesamiento de
demandas y solución de conflictos, los partidos se
ven impelidos a moverse entre las dos lógicas, por
lo que están obligados de manera permanente a
desarrollar mecanismos de adaptación e incluso a
construir un doble discurso, con una interpreta
ción específica para cada uno de los dos niveles.
Esto repercute en los rendimientos que puede
ofrecer como instancia de participación y de cana
lización de demandas, así como en los que puede
arrojar el sistema poh'tico en su conjunto. Su legi
timidad -y por tanto su apoyo electoral- depende
en gran medida de los rendimientos que pueda
ofrecer en ese amplio y dominante espacio de la
informalidad, y no tanto en el restringido y hasta
cierto punto secundario de la formalidad del siste
ma (que cumple un papel estrictamente utilitario).
En definitiva, al utilizar al sistema poh'tico, de la
manera en que lo hace, el clientelismo se convier
te en uno de sus elementos de erosión, debilita
miento y pérdida de legitimidad.
Por su parte, el corporativismo, como otra de las
prácticas dominantes en la poh'rica ecuatoriana,
también incide en la conformación de la compren
sión errada acerca del papel de los partidos en el
régimen democrático. El corporativismo no llega a
configurar una estrucmra paralela de representa
ción y procesamiento, pero igualmente utiliza al
SIMÓN PACHANCI I 31
sistema político para sus propios fines, esto es,
para lograr la representación directa de intereses
particulares y, por esa vía, para obtener prebendas
y beneficios en el ejercicio de la función pública.
En este sentido, su presencia afecta directamente a
las funciones básicas de los partidos, ya que intro
duce distorsiones en la representación, obstaculiza
la agregación de intereses y la elaboración de pro
puestas válidas para el conjunto de la sociedad y,
sobre todo, incapacita seriamente a los partidos en
su función de formación de gobierno.
ralista, ya que se basa en la exclusión y no en los
acuerdos o en la integración de ios intereses. Las
consecuencias más importantes, en el nivel general
del sistema político, son la fragmentación y la ato
mización, que a su vez se expresan en el sistema de
partidos tanto en términos numéricos como en la
orientación confrontacional. En este sentido, se
conforma un sistema plural mas no pluralista, lo
que permite en el mejor de los casos obtener
acuerdos puntuales pero muy difícilmente arribar a
consensos.
En sí mismo, el corporativismo puede interpretar
se como la representación directa de grupos de
interés, lo que constituye un obstáculo para que se
realice la función que en ese campo les correspon
de a los partidos pob'ticos. Los grupos de interés
invaden a los partidos para convertirlos en apéndi
ces de sus propias organizaciones (cámaras empre
sariales, sindicatos de trabajadores, gremios profe
sionales) o simplemente para utilizarlos como
vehículos de expresión de sus demandas específi-
cas^^. De esta manera el sistema político se ve atra
vesado por múltiples intereses que no han sido
previamente procesados y sometidos a un proceso
de agregación por los partidos. El sistema político
se convierte en la arena donde se enfrentan direc
tamente esos intereses, con su secuela de radicalis
mo, de exclusión y de reducción de las posibilida
des de encontrar puntos de acuerdo que puedan
ser beneficiosos para todos.
Por esta vía se llega a la instauración de mecanis
mos complicados de negociación en donde no hay
otra alternativa que un jugo de "suma cero", donde
alguien puede ganar solamente a costa de lo que
otro puede perder. La multiplicidad de intereses
que se enfrentan directamente tiene el efecto con
trario al que se espera para un ordenamiento plu-
Quizás cabría añadir que, como un caso especial de
representación corporativa, el sistema político
debe soportar la presión de los intereses regionales
que actúan también por intermedio de los partidos
políticos. Aunque la existencia de identidades
regionales ha sido una constante en la historia
nacional, su expresión como propuesta política
data solamente de los últimos diez años, y es en
este período cuando los partidos se han sentido
obligados a adecuarse a esta demanda. Esto ha
dado vida a un círculo, en el que los partidos que ya
tenían un anclaje regional han visto la necesidad de
encarnar los intereses regionales, lo que a la vez ha
agudizado su condición de partidos regionales, pro
vinciales o cantonales. Como señalé antes, los parti
dos ecuatorianos prácticamente no han logrado
transformarse en expresiones políticas de alcance
nacional, ya que su votación se concentra general
mente en una provincia, en un número reducido de
éstas o, en el mejor de los casos, en una región
espedfica^s. Pero, al mismo tiempo y por esa misma
razón, tampoco han podido alcanzar esa dimensión
nacional en términos de sus propuestas y de sus
posiciones políticas e ideológicas. Obviamente, aun
que esto asegura un umbral mínimo de apoyo para
cada partido, constituye a la vez un problema que
debe enfrentar permanentemente. Es la dicotomía
3a I
PARTIDOS, DEMOCRACIA Y DESARROU-O
entre conservar su electorado cautivo y propender a
su transformación en partido nacional, por lo cual
siempre debe sacrificar partes muy importantes de
uno de los términos de la ecuación.
De cualquier manera, el corporativismo repercute
sobre las funciones básicas de los partidos, ya que
define una concepción de representación directa de
intereses f»articulares, lo que va en contra de la
representación general de la sociedad. Por ese moti
vo, reduce significativamente la posibilidad de agre
gar intereses y de formular propuestas para el con
junto de sectores sociales. De todo ello se deriva
también la limitación para contar con las condi
ciones necesarias para formar gobierno, no sola
mente en el sentido de conformar una instancia de
administración, sino de disponer de la capacidad
de formular, diseñar y ejecutar satisfactoriamente
políticas de beneficio para el conjunto de la socie
dad. Por el contrario, el corporativismo dibuja un
escenario excluyente, polarizado y siempre apto
para la confrontación.
El tercer elemento determinante de la orientación
mencionada es la propia concepción de partido
vigente y dominante en Ecuador. Sus estructuras,
las modalidades de reclutamiento de militantes y
de cuadros dirigente, los procedimientos utilizados
para relacionarse con la sociedad y su funciona
miento interno dependen en gran medida de las
prácticas reseñadas -el clientelismo y el corporati
vismo-, de manera que también arrastran los pro
blemas descritos. El principal problema, que cabe
destacar aquí, es la configuración de un margen
muy estrecho para formular políticas y, sobre todo,
para actuar en concordancia con éstas en los casos
aislados en que ello ocurre^'. Esto resulta obvio si
se considera que los partidos están obligados a res
ponder a las demandas directas e inmediatas de sus
clientelas y que lo hacen desde ópticas sesgadas
por los intereses que dominan sus organizaciones
y que utilizan hábilmente sus estructuras.
Un segundo problema que deben enfrentar los
partidos es la laxitud en la adscripción de sus mili
tantes e incluso de sus dirigentes, lo que obedece
fundamentalmente a tres causas. En primer lugar,
por la superposición de las redes clientelares que,
siendo más directas y más efectivas en el procesa
miento de las demandas, logran los niveles de leal
tad que por esa misma razón se les niega a los par
tidos. En segundo lugar, por la representación cor
porativa de intereses, que convierte a los partidos
en simples instrumentos de grupos de presión,
mas no en los espacios de construcción e implan
tación de propuestas ideológicas y programáticas.
En tercer lugar, por la personalización de la repre
sentación y en general del juego político, que rele
ga a la adscripción partidista a un segundo lugar,
por debajo de la lealtad hacia individuos. Como
resultado de todo esto, los partidos viven una
situación de permanente tensión y de inestabilidad,
ya que siempre está presente el riesgo de desercio
nes por parte de sus integrantes, así como de aban
dono por parte de sus votantes^.
El diseño institucional, ha sido también un factor
de importancia en la estructuración de esta com
prensión acerca de la representación, de los parti
dos y del sistema político en su conjunto. El tipo
de régimen, el sistema electoral, la concepción
dominante acerca del papel de los diputados pro
vinciales, la utilización de la doble vuelta para ele
gir al presidente y algunas disposiciones legales y
reglamentarias, han incidido sobre la cultura poUti-
ca de la población. Aunque los límites del presen
te artículo no permiten tratar cada uno de estos
temas con el detenimiento que sería necesario, es
SIMÓN PACHANO I 33
indispensable hacer por lo menos una breve refe
rencia.
El tipo de régimen ocupa el lugar central dentro de
este conjunto de factores agrupados en la denomi
nación común de diseño institucional, ya que de
éste se derivan en gran medida algunos de los
demás^i. El régimen presidencial introduce por lo
menos tres elementos determinantes en la configu
ración de orientaciones políticas como las señaladas.
En primer lugar, instaura una legitimidad dual, para
lela y enfrentada entre el presidente y los diputados,
ya que ambos provienen de elecciones universales y
directas pero no guardan relación alguna en su ori
gen. Tanto el presidente de la República como los
diputados pueden apelar a su legitimidad de origen,
lo que abre paso a comportamientos plebiscitarios
que afectan negativamente a la institucionalidad y a
la estabilidad del sistema^^
En segundo lugar, minimiza el papel de los parti
dos en la acción del ejecutivo, ya que al no existir
un vínculo formal entre la constitución del
Congreso y la conformación del Gobierno no se
hace necesaria su participación y su responsabili
dad en aquel nivel. De esa manera, hipotéticamen
te puede existir un Gobierno sin partidos, mientras
que estos transforman al Congreso en su trinchera
para combatir implacablemente al Gobierno^^.
Esto se constituye en el origen de prácticas irres
ponsables y desleales, que se alimentan de la ine
xistencia de exigencias normativas y procedimen-
tales para desarrollar actitudes colaborativas. En
este contexto, la presencia de algunos elementos
que podrían hacer de balance entre ambos poderes
(como la participación del Congreso en el nom
bramiento de las autoridades de control y de otros
funcionarios, así como su facultad de interpelación
a los ministros y de aprobación del presupuesto)
tiene más bien un efecto de alimentación de la
pugna.
En tercer lugar, el presidencialismo agudiza la per
sonalización, especialmente en condiciones como
las referidas en los dos puntos anteriores, ya que
ambos socavan la fuerza y la importancia misma de
los partidos. La contrapartida de esto es la perso
nalización, que aparece como la única posibilidad
efectiva de apelar directamente al pueblo para
lograr la legitimidad. La propia figura del presiden
te de la República, con sus funciones de jefe de
Estado y jefe de Gobierno, sobrepasa largamente la
dimensión de los partidos y provoca adscripciones
mucho más fiíertes que las que ellos pueden obte
ner, pero al mismo tiempo está sujeta a mayor y más
rápido desgaste. Como respuesta y por efecto
demostración, en el resto de niveles se reproduce la
personalización, con lo que el conjunto de la activi
dad política termina pisando sobre ese terreno.
Estrechamente relacionada con los efectos del régi
men presidencial está la introducción de la segunda
vuelta en la elección de presidente de la República.
Concebida con la intención de otorgar mayor legiti
midad a quien resultara elegido, ha tenido más efec
tos negativos que positivos, especialmente porque
ha actuado en un contexto de partidos débiles y
caracterizados por la floja adscripción de sus segui-
dores^^. En esas condiciones, la segunda vuelta
nunca ha constituido una instancia de suma de fijer-
zas a favor de un candidato, sino la unión en contra
de otro. Es decir, ha contribiúdo a promover el voto
negativo entre la población y, derivado de ello, a
incrementar la irresponsabilidad de los partidos
frente a la conformación del gobierno.
Por su parte, el sistema electoral no ha ajTjdado al
fortalecimiento de los partidos ecuatorianos. A
PART!1:X>S, Dr.MOÍ.RAClA Y DI:SARR()1J,0
pesar de los múltiples intentos realizados para
conformar un sistema de partidos sólidos, la reali
dad ha sido muy diferente. Desde 1979 hasta 1994
tuvo vigencia el monopolio partidista en la repre
sentación poUtica, y estuvo acompañado hasta
1996 de un sistema electoral basado en la votación
por listas cerradas y bloqueadas con una fórmula
de representación proporcionaP'. Sus resultados
no fueron los esperados, ya que se configuró un
sistema multipartidista fragmentado, con fuerte
volatilidad de la votación y sujeto a permanente
inestabilidad. En aquellos años se introdujeron
reformas que permitieron la participación de los
independientes o no afiliados y se estableció la
modalidad de votación personalizada en listas
abiertas, todo lo cual agravó los problemas men
cionados. Además, ambas reformas fortalecieron
la tendencia a la personalización, ya que desde una
y otra perspectiva socavaron los cimientos de los
partidos y contribuyeron a que la política girara en
torno a los individuos. Además, la votación perso
nalizada en listas abiertas constituye en sí misma
una invitación a la ruptura con cualquier adscrip
ción partidista ya que le faculta al elector a votar
por tantos candidatos -así mismo de tantas listas-
cuantos puestos o escaños se eligen. Los resulta
dos de esta modalidad han sido desastrosos para
el sistema poL'tico y para la consolidación de los
partidos, ya que han profundizado la dispersión^'^.
Además de estos factores, en el mismo nivel del
diseño institucional del sistema político han existido
otros que han contribuido a debilitar a los partidos
y a conformar, en la ciudadanía, la visión errada
sobre ellos. Entre estos cabe destacar la obligación
de que los partidos tengan alcance nacional, que
operó exactamente en sentido contrario, ya que, al
cerrar la puerta a organizaciones cantonales o pro
vinciales, que pudieran actuar en sus respectivos
ámbitos, empujó hacia el escenario nacional a
pequeñas expresiones de intereses locales. Con ello
se alimentó el incremento del número de partidos,
la dispersión del sistema en su conjunto y la repre
sentación corporativa de intereses específicos. Al
mismo tiempo, durante la mayor parte del período
democrático esmvo vigente la disposición que
prohibía las alianzas para las elecciones pluriperso-
nales (diputados, concejales municipales y conseje
ros pro\nnciales), lo que contribuyó a profundizar
los problemas señalados.
Finalmente, un factor que tiene relación con el
diseño institucional pero que se deriva también de
las relaciones clientelares y que ha afectado negati
vamente a los partidos políticos es el de la elección
de diputados provinciales. Al utilizar a la provincia
como distrito electoral, se ha generalizado una con
cepción según la cual los diputados aUí elegidos
serían portadores de un mandato territorial. Su con
dición de legisladores nacionales ha quedado en
segundo plano, bajo el predominio de los intereses
locales que han encontrado en esta institución un
vehículo adecuado para expresarse. Esto ha provo
cado o ha alimentado la personalización de la políti
ca, además de que ha fortalecido la representación
corporativa antes aludida^^.
4. Evolución posible
Si, como se ha visto, los problemas de los partidos
se originan en varios niveles y se expresan a la vez
en múltiples formas, quiere decir que el sistema
político ecuatoriano debe enfrentar una situación
bastante compleja que no es posible superar con
reformas aisladas. Aún más, se puede asegurar que
las soluciones no se encuentran principalmente en el
nivel de la ingeniería institucional, ya que los pro
blemas se originan fundamentalmente en las prácti
cas políticas y sociales, es decir, en el pantanoso
SIMÓN PACHANO I 35
campo de la cultura política. Sin embargo, cualquier
acción que se desarrolle en este último ámbito arro
jará resultados solamente en plazos extremadamen
te largos, ya que exige trabajar con variables como la
educación, las conductas y los valores, entre otros.
Por ello, cabe prestar atención a la relación que exis
te entre estos elementos y el diseño institucional,
esto es, las normas y los procedimientos que rigen
sobre la práctica política y que la condicionan de
alguna manera.
En este sentido, un cambio significativo en el tipo
de gobierno que, sin llegar necesariamente a esta
blecer un régimen parlamentario, obligara a los
partidos con representación en el Congreso a asu
mir responsabilidades de Gobierno, podría redu
cir la incidencia de los factores instimcionales
sobre las actimdes y orientaciones políticas^^. De
la misma manera, la supresión de la segunda vuel
ta para elegir presidente de la República podría
impulsar los acuerdos parlamentarios para formar
Gobierno. También podrían ayudar significativa
mente algunos cambios en el sistema electoral,
especialmente los que se orienten a limitar la per
sonalización y el clientelismo. Sin embargo, estos
últimos son los más difíciles de impulsar y de
obtener apoyo, ya que significaría remar en contra
de la corriente dominante. De cualquier manera,
las reformas institucionales pueden convertirse en
un elemento central, siempre y cuando cumplan
dos objetivos: que tiendan a eliminar las prácticas
mencionadas y que aborden integralmente al sis
tema político. En síntesis, que tiendan a la forma-
lización de la política, ya que, al contrario de lo
que usualmente se sostiene, la democracia ecuato
riana tiene muy poco de formal.
NOTAS *. Este trabajo fue realizado en el marco del proyecto de análisis comparado sobre liderazgo político y,consolidación de los partidos en América Latina, impulsado por la representación en Brasil de la Fundación Konrad Adenauer. 1. Desde 1996 los no añilados o independientes pueden participar en elecciones sin necesidad de añilarse o de ser auspiciados por un partido. En gran medida, ellos cuentan con más facilidades para hacerlo, ya que no están obligados a presentar candidatos en varias provincias ni a seguir todos los trámites de inscripción en el Tribunal Supremo Electoral. Su desventaja se encuentra en la imposibilidad de acceder a los recursos que entrega el Estado.
2. Es muy generalizada la tendencia a explicar este tipo de fenómenos por medio de las que se supone son características de la cultura política, como cuando se afirma que ésta es confrontacional o cuando se sostiene que existe una orientación autoritaria (o, por el contrario, democrática).
3. Véase CAVAROZZI, MARCELO (1998): Más allá de las transiáones en América Latina, México. 4. Véase MAIGUASHOK, JUAN: "Los sectores subalternos en los años 30 y el aparecimiento del velasquismo", en Thorp, Rosemary (comp.) La crisis en el Ecuador, los treinta y los ochenta, (1991) Quito: CEN, págs. 79-94. 5. Esta característica puede ser un elemento de diferenciación entre la "matriz estato-céntrica" y cualquier otra forma de predominio estatal, como la que se consolidó bajo las dictaduras militares en Argentina, Chile y Uruguay en la decada de los setenta. 6. La Constimción de 1979 contetu'a disposiciones rigidas acerca de la organización de la economía. Entre ellas se contaba la que definía como áreas estratégicas a las de recursos naturales y de servicios públicos (artículo 46). En 1998 se puso en vigencia una nueva Constimción, que eliminó esta concepción. 7. La Constimción Pólirica de 1979 decía que «Únicamente los partidos políticos reconocidos por la ley pueden presentar
PARTIDOS, DHMCK:RACIA Y DP^ARROLLO
candidatos para una elección popular. Para intervenir como candidao en toda elección popular, además de los otros requisitos exigidos por la Constitución, se requiere estar afiliado a un partido político» (aritudo 37). La Ley de Partidos Pob'ticos establecía que los partidos debían contar un número de afiliados no menor al 1.5% de los inscritos en el padrón electoral y demostrar que se trataba de organizaciones con carácter nacional (artíctilos 9 y 10), para lo cual debían tener presencia en por lo menos diez provincias, que equivalían a la mitad de las que existían en ese momento (articulo 12). La misma ley determinaba que en las elecciones pluripersonales cada partido debía participar también en por lo menos diez provincias (artículo 39)
8. La literatura sobre el populismo en Ecuador es muy amplia. Véase: MAIGUASHCA, Ju,\N, op. át.. D E LA TORRE, CARLOS (1993): ha stducáón velasquisía, Quito, Libri Mundi; BuRBANO, F E U P E (comp.) (1998): El fantasma del populismo, Caracas, Nueva Sociedad; CUEVA, AGUSTÍN (1980): El proceso de dominación política en el Ecuador, Quito, Ed. Alberto Crespo; HURTADO, OSVALDO (1979): El poder político en el Ecuador, Quito, (3era. edición).
9. El caso más evidente es el de la eclosión de un amplio sector informal urbano, conformado tanto por el desplazamiento de trabajadores industriales y de empleados públicos y privados, así como por la migración campesina a las ciudades. Esos diversos orígenes han dado lugar a necesidades, demandas y reivindicaciones así mismo diversas.
10. Al respecto véase CONAGHAN, CATHERINE: "Loóse Parties, "Floating" Politicians, and Institutional Stress: Presidentialism in Ecuador, 1979.988", en LiNZ,JUAN Y ARTURO VALENZUELA (eds.) (1994): Thefailure of presidential democracy, Balómore, John Hopkins University Press; MEJIA, ANDRÉS (1998): Partidos políticos: el eslabón perdido de la representación, Cordes; ARL\S, NATALL\ (1995): "Partidos políticos: ¿héroes o villanos?" en Ecuador debate, Quito, CAAP, número 36; FREIDENBERG, FLAVIA:
"Posiciones ideológico-programáticas de pob'ticos y partidos en Ecuador", (2000), Ponencia presentada al Workshop: Party
Politic in Latín America, School of International Studies; PACH.\NO, SIMÓN: "Mapa electoral ecuatoriano", en Democracia sin sociedad, (1995) Quito, Ildis.
11. Sobre las funciones de los partidos, véase SARTORI, GIOVANNI (1992): Partidosj sistemas departidos, Madrid, Alianza, págs. 55 y ss; CARRETÓN, M.\NUEL (1998):
"Representatividad y partidos políticos. Los problemas actuales", en MANZ, THOMAS Y MoiRA ZUAZO (coords.): Partidos políticos j representaáón en América Latina, Caracas, Nueva Sociedad, pag 17 y ss.
12. Al respecto véase SARTORI, GIOVANNI (1999); "En la defensa de la representación política" , en Claves de Razón Práctica, N° 91 , Madrid, pág 2 y ss.
13. La evolución del movimiento indígena puede ser un buen ejemplo de la manera en que el ingreso en este juego otorga significación a los actores (y, de paso, que el problema afecta no solamente a los partidos). Habiéndose iniciado como una propuesta de transformación gjobal de la sociedad ecuatoriana (con un discurso de ampliación de la ciudadanía y de reconocimiento de los derechos colectivos), ha transitado hacia algo muy similar a un grupo de presión con intereses particulares.
14. Este tema está tratado con detenimiento en Freidenberg, Flavia: Posiciones ideolóffco-pro^amáticas, op. cit., en donde se destaca precisamente la limitación en la construcción de issues y paralelamente la baja coherencia entre la posición asignada o auto asumida por los partidos y sus propuestas.
15.Esto se traduce en el limitado alcance de las acciones políticas y en el carácter efímero de los puntos en debate. Los grandes temas -como la reforma del Estado o la definición del modelo económico- están prácticamente ausentes o aparecen solamente bajo la forma de temas específicos y muy acotados en el tiempo. Aún más, sobre aquellos temas -cuando ocasionalmente ocupan el centro del escenario político- resulta prácticamente imposible que existan acuerdos a causa de la presencia directa de intereses y de la ausencia de propuestas programáticas en los partidos. 16. Al respecto véase PRZEWÓRSKI (1999), ADAM: "Democracia y representación", en Metapolítica, vol. 3, número 10, México, págs. 227 y ss.
SIMÓN PACHANO I 37
17. Desde 1979 ha habido un promedio de 16 partidos inscritos oficialmente. Entre II y 13 de estos han obtenido representación en el Congreso nacional en los diversos períodos legislaúvos. Con la excepción de motnentos muy cortos en que algún partido ha obtenido votación relativamente distribuida en el territorio naional, la base electoral de los partidos ecuatorianos es una provincia o, en el mejor de los casos, un pequeño conjunto de éstas.
18. La imposibilidad de mantener un mínimo de coherencia en la poKtica económica -indispensable en una época de crisis como la que ha vivido el país en los últimos veinte años-, es el mejor ejemplo de lo señalado. En este aspecto tienen plena vigencia las conclusiones de un estudio realizado hace casi una década, donde se destaca precisamente la falta de continuidad como el elemento explicativo central del descontrol de la economía. Véase THOUMI, FR.\NCISCO V MERILEE GRINDLE (1992): La política de la economía del ajuste: la actual experiencia ecuatoriana. Quito, FLACSO.
19. En esto juegan papeles fundamentales tanto el sistema presidencial como la elección de Presidente a dos \'ueltas {hallotage) y otros elementos propios del diseño institucional, que abordaré más adelante.
20. Esta observación incluye no solamente a los partidos, sino a todas las agrupaciones que actúan en la política, como los grupos de independientes o las organizaciones sociales que generalmente reivindican posiciones criticas y contrarias a los partidos.
21. En sí mismo, el interés general no existe en la sociedad. Se lo construye precisamente en el marco de la representación, de ahí la importancia de ésta no sólo como mecanismo de delegación y de sustitución de una persona por otra, sino como construcción de gobierno y conducción de la sociedad.
22. Esta problemática puede ser vista también desde la perspectiva de la representación como mandato y como rendimiento de cuentas. Al respecto véase PRZEVÍ'ORSKI, ADAM: op. cit.
23. Especialmente desde el campo poUtico, pero también en alguna medida desde el mundo académico, se atribuye la crisis de representatividad -y con ella los rendimientos del sistema poL'tico- a las características de la
democracia, esto es, al diseño institucional, a los mecanismos de participación, al sistema electoral, entre otros. Buena parte de las justificaciones esgrimidas por quienes impulsaron el golpe de Estado del 21 de enero de 2000 han tenido esa orientación. Como se verá de inmediato, son elementos que intervienen en la conformación de la cultura poh'tica, mas no la causa central o única. Acudiendo a una metáfora muy cercana a la realidad ecuatoriana, se puede decir que el problema no está exclusivamente en el diseño de las carreteras, sino en la manera como las personas conducen en ellas.
24. En uno de los trabajos pioneros acerca de este fenómeno se señalaba que «uno de los rasgos preeminentes del sistema político ecuatoriano es el "personalismo estrucmralmente inducido", en un contexto en el cual las masas participantes carecen de acceso instimcionalizado al poder, lo cual les obliga a la búsqueda de meanismos alternativos para la sobrevivencia individual, en un medio hostil a la satisfacción colectiva adecuada de sus necesidades y demandas más básicas». MENF.NDEZ, AMP.\R(5: (1986) IM conquista del voto, Quito, Corporación Editora Nacional, pág. 45 (cursi%'as en el original).
25. Se produce lo que acertadamente se ha denominado "informalización de la poh'tica". Véase L.\Z.\RTE, JORGE (1992): "Partidos políticos e informalización de la poh'tica", EN M.WORGA, R E N E (compilador): Democraríaj gohernabilidad en América Latina, Caracas, Nueva Sociedad; L\SERNA ROBERTO (1992): "Caudillos, partidos y democracia en Bohvia: informales, gringos-cholos y marxistas en la poUtica", en Productores de democracia , Cochabamba, CERES-FACES.
26. El sistema pohrico, y de manera particular los partidos, deben adecuarse a prácticas que les son ajenas y que, finahnente, consrimyen elementos para su propia erosión. Las elecciones, fundamentalmente, pero junto a ellas todas las formas de participación poh'tica se producen dentro de lo establecido formalmente en el sistema. Por consiguiente, partidos e instituciones se ven obUgados a cumphr con las disposiciones legales que, en definitiva, son las que les otorgan su condición de ámbitos privilegiados para estos fines. De ahí se deriva la interacción entre el nivel formal del sistema v el nivel informal de
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las prácticas, lo que da lugar a toces y fricciones perinanentes.
27. Es muy usual que en Ecuador se hable irónicamente de la existencia de bloques parlamentarios de su presentación de los camaroneros, de los bananeros, de los sindicalistas petroleros o de los maestros. Sin embargo, la iroru'a refleja acertadamente la realidad.
28. Crecientemente, la votación de los partidos se ha ido concentrando dentro de los límites de una provincia o incluso de un cantón, con lo que se han conformado verdaderos bastiones electorales, en el sentido de fortalezas que dificultan la entrada de otros partidos, pero también la salida de los que triunfan allí. Al respecto véase P.\CHANO, SIMÓN (1999a): Mapa ekctoral ecuatoriano, op. cit.; P.\CFL\NO, SIMÓN (1999b): La representación
caótica. FLACSO, Quito.
29. La información más actualizada al respecto se encuentra en FREIDENBERG, FLWIA, op. cit.
30. Conaghan destaca que la adscripción a los partidos es floja e instrumental, y que esto se refleja en 1̂ proliferación de partidos que sirven como vehículos electorales personales. Véase op.cit. pág 258. Sobre la deserción y el abandono véase M E J U , ANDRÉS (1999): "IridiscipUna y deslealtad en el Congreso ecuatoriano" en Iconos, n a 6 Quito, FIJlCSO.
31. Los efectos del presidencialismo los he analizado en PAcawo , SIMÓN (1998): "Presidencialismo y parlamentarismo" en Revista Mexicana dé Sociología. México, UNAM, vol. 60 no. 3, julio-septiembre. Véase también LiNE, JUAN (1993): "Los peligros del presidencialismo" en Varios Autores: Formas
de^hiemo: relaciones ejecutivo-parlamento. Lima, Comisión Andina de Juristas.
32. Esta tensión ha provocado lo que se ha denominado la "pugna de poderes" y se ha manifestado también en situaciones límite como la que llevó a la destitución de Abdalá Bucaram por parte del Congreso. Véase SÁNCHEZ PARGA, JOSÉ (1998): La pugna de
poderes, Quito, Abya-Yala.
33. Desde enero de 2000 esa hipótesis es una realidad, ya que el gobierno del presidente Gustavo Noboa -producto de la sucesión constimcional luego de un golpe de Estado-no constituye la expresión de algún partido o de alguna alianza de varios partidos. Tampoco cuenta con el apoyo oficial y permanente de una bancada dentro del Congreso (lo que, por cierto, sería una situación imposible dentro de un régimen parlamentario).
34. N o existen esmdios que demuestren la incidencia del clientelisrao en este comportamiento frente a la doble electoral, pero seguramente es uno de los elementos que pesan tanto en la conducta de los electores como de los dirigentes de partidos.
35. Las disposiciones correspondentes teiu'an rango constimcional, como lo tienen actualmente las que las sustimyeron. Véase nota número 7 del presente artículo.
36. Aparentemente, con esta reforma se pretendió implantar un sistema de voto preferencial, pero por algún error de concepción o simplemente de lenguaje se escogió la peor alternativa posible, que es la que se conoce con el nombre ác panachage. Sobre los efectos de este sistema de votación, véase Pachano, Simón: La repressentación
caótica... op. cit.
37. Esto se agudizará a partir de las elecciones del año 2002, cuando se ponga en vigencia la disposición constimcional según la cual se eliininarán los diputados de elección nacional y solamente se mantendrán los de elección provincial.
38. El cambio hacia un régimen parlamentario no es un tema de la agenda política , ' ecuatoriana. En las pocas ocasiones eli que se lo ha planteado ha sido claramente rechazado^ seguramente porque se intaye que puede constituirse en un freno o en una seria limitación al caudillismo y al clientelismo. Por ello, es más realista suponet que se podrían introducir correctivos en el presidencilismoi como se hizo en Bolivia con resultados muy positivos.
SIMÓN PACHANO I 3S