para entender el alcaasunción del paraguay, setiembre del 2002, cuyo tema central es...

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Para entender el ALCA (orígenes, estructura, principales decisiones,

visiones nacionales, problemas políticos y coyuntura frente a la Cumbre de Quebec)

Actualización a setiembre del 2002

Juan Manuel Rodríguez

Setiembre del 2002 Documento preparado para la XI Conferencia Regional de la Alianza Cooperativa Internacional, realizada en Asunción del Paraguay del 2 al 4 de octubre del 2002

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Introducción El presente trabajo tiene como objetivo principal contribuir a la comprensión del proceso que hace una década fue lanzado en los Estados Unidos de Norteamérica y que se concretó en el ALCA. Un objetivo adicional es contribuir a la necesaria discusión de la situación coyuntural del mismo en las instancias inmediatamente previas a la III Cumbre de Presidentes a realizarse en Quebec a fines de abril del presente año 2001. El contenido está directamente relacionado con los objetivos anteriores. Se analiza como surge el ALCA, como funciona y cuáles son sus principales resoluciones hasta el presente. Un lugar destacado tiene el análisis de las estrategias nacionales de los países/bloques que se han enfrentado desde el inicio del proceso hasta la actualidad y lo seguirán haciendo en el futuro. En este punto, se intenta demostrar que no son problemas inmediatos los que explican las diferencias, la posición de los EE.UU tiene que ver con problemas profundos de competitividad de la economía norteamericana y el ALCA son parte del ajuste de su política comercial. Solo así se comprende el tesón que se pone en la defensa de sus propuestas y también son decisiones estratégicas las que explican la posición del Mercosur. Se analizan en forma sucinta algunos aspectos de la política comercial norteamericana, sus sistemas preferenciales y limitadores al acceso a su mercado interno, tema que tiene importancia pues uno de los objetivos de todos los países latinoamericanos al participar en el ALCA es aumentar sus exportaciones a ese país, con muchos habitantes de elevado ingreso. Se incluye el análisis de la legislación norteamericana que afecta relaciones comerciales y la solución de controversias económicas. En los tratados que EEUU firmó con Canadá y México se establece la aplicación de esta legislación a las diferencias comerciales, por lo que probablemente los EEUU se proponga incluirlo también en el ALCA. Es muy importante porque la legislación es claramente discriminatoria. Hay un capítulo sobre temas no comerciales que afectan el comercio. Incluir temas políticos en los acuerdos comerciales es una decisión norteamericana de la década pasada, que no parece atenuarse sino profundizarse. Este hecho provocó en el pasado controversias económicas y políticas en ámbitos internacionales y entre países. Todos estos temas tienen una gran actualidad, son tratados en forma permanente, y algunos de ellos son sumamente sensibles para países como Brasil o Colombia, que recibieron o están recibiendo sanciones por ellos. Sin duda son parte de los temas que todos los países consideran al valorar si es conveniente o no la conformación de una zona de libre comercio en el continente. Finalmente se analiza la coyuntura del ALCA en los tres primeros meses del año 2001, el acercamiento de Chile a los EEUU, la incógnita sobre cual será la posición norteamericana con la Administración Bush, las insólitas sanciones comerciales de

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Canadá por inexistentes vacas locas (respaldado por EEUU y México) en Brasil; los intentos de Brasil de unificar las posiciones del Mercosur y finalmente el radical cambio de posición de Uruguay, casi de un día para otro. Posiciones que el país ha sostenido desde hace por lo menos seis años, fueron cambiados, sin mediar discusión con el Parlamento, ni con la sociedad, que sí habían aprobado las posiciones anteriores. Paralelamente se pide que haya Políticas de Estado. ¿Las políticas de estado requieren algún proceso de discusión especial? No se quiso extender demasiado el texto, para no dificultar su lectura, dado que no se dirige a los especialistas, sino a aquellos que quieren y necesitan comprender este proceso que tan importante puede llegar a ser para el continente. Por eso mismo, inevitablemente, cada tema fue tratado en forma sucinta, centrándose en los aspectos que se consideran relevantes. No se quiso proponer alternativas o posiciones que podría adoptar el ALCA. Este fue un objetivo expreso para no introducir una distorsión en la discusión del tema. En alguna medida se espera que el texto habilite una discusión para que la sociedad pueda proponer una alternativa a los distintos aspectos del ALCA, con una óptica más equitativa, justa, no discriminatoria y respetuosa de los intereses nacionales. Una primera versión de este trabajo fue realizada en abril del 2001 para la Comisión de Integración del PIT CNT y contó con el apoyo de la Fundación Friedrich Ebert. La actual recoge en los primeros siete puntos la versión original mientras que los fueron redactados para esta versión, lo cual permitió actualizar el proceso hasta setiembre del año 2002, para su presentación en la XI Conferencia Regional de la Alianza Cooperativa Internacional, en Asunción del Paraguay, setiembre del 2002, cuyo tema central es “Cooperativismo, oportunidad ante la crisis – Los desafíos ante el Libre Comercio”. La Alianza Cooperativa Internacional para las Américas esta organizando su XI Conferencia Regional en Paraguay para la primera semana de octubre. El tema de la Conferencia es "Cooperativismo: Oportunidad ante la crisis - Los desafíos ante el Libre Comercio".

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1.- El contexto de su fundación En junio de 1990, el Presidente de los EEUU, George Bush (padre) lanza la propuesta de construir una zona de libre comercio desde Alaska a Tierra de Fuego. La que desde ese momento fue conocida como “Iniciativa de las Américas” tenía tres objetivos: aumentar el comercio dentro del hemisferio, aumentar las inversiones norteamericanas al Sur de Río Grande y reducir la deuda externa latinoamericana. Se concretaría en acuerdos bilaterales con cada país. Las condiciones que se exigían a los países latinoamericanos para participar en el proceso eran la liberalización del comercio de Latinoamérica y la reforma de sus Estados. El centro de las política comercial norteamericana desde la segunda guerra mundial fue el logro de crecientes liberalizaciones del comercio mundial a través de las Rondas de Negociación que se realizaban en el GATT. Pero esta estrategia en esos años tenía algunas dificultades. En 1986 se había iniciado, en el marco del GATT, el proceso para iniciar una nueva ronda de negociaciones para aumentar la liberalización comercial, la “Ronda Uruguay”, pero los avances eran muy lentos. En ese mismo momento, Europa crecía con el proceso de consolidación de su mercado interior y Japón lograba elevadas tasas de crecimiento y trabajaba por la creación de un área económica en el sudeste asiático. En las décadas que siguieron a la segunda guerra mundial, al mismo tiempo que la economía mundial presentaba el mayor ritmo de crecimiento de la historia, la economía norteamericana tenía tasas de crecimiento del producto menores que otras zonas desarrolladas del mundo y perdía terreno en su participación en los mercados internacionales, expresión de sus problemas de productividad y competitividad. Esta situación lo llevó a realizar ajustes en su política comercial. Luego de unos años de negociaciones firmó un acuerdo comercial con Canadá, que entró en vigencia en 1989, y había iniciado un proceso similar con México, que concluiría en el NAFTA, que entró en vigor en 1993. En ese momento estaba vigente, además, el Acuerdo con Centroamérica y el Caribe. Es decir que sin abandonar su política en el GATT, los EEUU desarrollan una política de acuerdos bi o multilaterales con el objetivo de formar áreas de comercio preferencial. En este contexto la Iniciativa de las Américas aparecía como un paso más en la dirección de crear un bloque económico amplio, similar a los que se estaban formando en casi todo el mundo. Las cifras indicaban que la mayor parte del crecimiento del comercio mundial se explicaba por el mayor comercio interno a cada uno de los bloques, creado o en formación, por lo que esta estrategia parecía razonable para sus intereses. El ALCA era el proyecto de área de libre comercio mayor del mundo. Su población era de 780 millones de habitantes, producía más de un tercio del producto mundial y más de un quinto del comercio mundial. Su PBI superaba los 11 billones de dólares, 30% más que el de la Unión Europea.

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Sin embargo la propuesta no fue recibida con calor por muchos países latinoamericanos. Había una historia con muchos claroscuros, sin duda que valorada en forma diferente por cada presidente según su orientación política, pero sobre todo, un largo período en el que Latinoamérica no había sido un área prioritaria para los EEUU. Desde la Alianza para el Progreso, en la década del sesenta, iniciativa que se explicó por el impacto que estaba teniendo en Latinoamérica la reciente revolución cubana, no había habido una propuesta económica de cierta relevancia. Los EEUU habían privilegiado otras zonas del planeta. El MERCOSUR firmó con los EEUU, una vez que éste aceptó negociar con el bloque, un acuerdo con la modalidad 4 más 1 (MERCOSUR + EEUU), en el que se expresaban intenciones y voluntades sobre comercio e inversiones. Pero no se concretaba en nada, por lo cual no tuvo ninguna consecuencia práctica. En otros países la reacción fue más fría, la iniciativa no tuvo avances en los años siguientes a su anuncio, por lo cual Bush no tendría tiempo para concretar la propuesta iniciativa durante su mandato presidencial Fue William Clinton, que mantuvo la iniciativa de su antecesor, quien pudo concretarla. Luego de haber logrado la aprobación del NAFTA en el Congreso, inició la convocatoria a los participantes en la Iniciativas de las Américas. En diciembre de 1994 reunió a 34 presidentes americanos (entre los que no estaba Fidel Castro) a una “Cumbre de las Américas”, que resolvió iniciar las negociaciones para la creación de un Area de Libre Comercio de las Américas (ALCA) En las siguientes reuniones de Ministros se iría concretando la estructura institucional del ALCA para este período inicial en que el objetivo principal sería definir la estructura del acuerdo, sus principales contenidos y un tema que se transformaría en uno de los más sensibles: los plazos para su creación. 2.- Estructura institucional hasta el año 2005 La estructura institucional del ALCA establece que el principal ámbito para la adopción de decisiones son las Cumbres de Presidentes. Hasta el presente se han realizado dos: Miami (1994) cuando se inició el proceso y Santiago de Chile (1998), cuando se iniciaron las negociaciones. La tercera se hará en Quebec, a fines de abril del 2001. La Presidencia será rotativa, cambiará cada 18 meses habiéndose acordado que sea ejercida por los siguientes países: Canadá (1998/99), Argentina (1999/2000), Ecuador (2001/2002) y en forma conjunta por Brasil y los EEUU (2002/2004). Considerando que se prevé que las negociaciones culminen en el año 2005, la última presidencia binacional, es reflejo de lo que ha sido hasta hoy una constante de las negociaciones: la existencia de dos enfoques claramente diferenciados, los EEUU por

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un lado y por otro el MERCOSUR con el liderazgo de Brasil. Y ninguno de ellos quiere dejar espacio al otro para adoptar definiciones que incidan en el acuerdo final. El siguiente ámbito en jerarquía es la reunión de Ministros de Comercio, cuya función principal es adoptar decisiones más concretas, además de preparar los documentos que se consideran en las Cumbres. Se reúne cada 18 meses y hasta el presente se han realizado las siguientes reuniones: Denver, Colorado, USA, (30/6/1995); Cartagena, Colombia, (21/3/1996); Bello Horizonte, Brasil (16/5/97); San José de Costa Rica, (19/3/98); Toronto, Canadá (11/1999) y la siguiente está prevista para Buenos Aires, Argentina (6-7/4/01), en donde, si se superan las diferencias actuales, se acordarán los documentos que se discutirán en la Cumbre de ese mismo mes, en Canadá. Ámbitos más operativos, que tratan temas concretos son los Grupos de Negociación, que actualmente son 12, los cuales están coordinados por el Comité de Negociaciones Comerciales CNC. Integran este organismo los Viceministros de Comercio, realiza dos o tres reuniones en el año y prepara los informes a ser considerados en la reunión de Ministros. Los Grupos de Negociación son los siguientes:

I. Acceso a mercados II. Compras del sector público III. Economías más pequeñas IV. Inversiones V. Medidas sanitarias y fitosanitarias VI. Normas y barreras técnicas al comercio VII. Políticas de competencia VIII. Procedimientos aduaneros y reglas de origen IX. Derechos e propiedad intelectual X. Servicios XI. Subsidios, medidas antidumping y derechos compensatorios XII. Solución de controversias

Además existe un Comité de Expertos sobre Derecho Electrónico y un Comité de la Sociedad Civil, que sin embargo, no tiene representantes de la sociedad civil sino, como todos los otros ámbitos, de los gobiernos, a pesar que su función es facilitar la participación de los diferentes sectores de la sociedad en el ALCA. Como se indicará posteriormente este un tema polémico sobre el que existen posiciones enfrentadas. Se conformó también una Secretaría Administrativa que realiza tareas de apoyo técnico y analítico y que se ubica en la sede de las negociaciones, la cual también es rotativa. Hasta ahora se definieron las siguientes: Miami (1998/2001), Panamá (2001/2003), México (2003/2005.

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3.- Principales definiciones En los seis años transcurridos desde la primer Cumbre de las Américas se han adoptado una serie de definiciones que determinan la evolución del proceso, al tiempo que algunos temas polémicos, sobre los cuales existen posturas enfrentadas, no se han podido resolver. En algunos casos estos temas definen aspectos centrales de cuales serán las características del ALCA. Un estudio de la evolución del ALCA inevitablemente debe partir del documento original acordado en la reunión de Miami de 1994. La Declaración de Principios que se acordó y que fue denominado “Pacto para el Desarrollo y la Prosperidad Democracia, Libre Comercio y Desarrollo Sostenible en las Américas”, determinó los siguientes objetivos: ♦ Preservar y fortalecer las democracias de América Latina, mejorando la

satisfacción de las necesidades de la población, en particular mujeres y grupos más vulnerables;

♦ Combatir la corrupción, el crimen organizado, el terrorismo y la producción,

tráfico y consumo de armas y drogas; ♦ Promover la prosperidad a través de la integración económica y el libre comercio,

para lo cual se creará un Area de Libre Comercio de la Américas (ALCA) a mas tardar en el año 2005, a partir de los acuerdos regionales y subregionales;

♦ Alentar la inversión, colaborando en el establecimiento de mercado más abiertos,

transparentes e integrados; ♦ Crear una infraestructura hemisférica en telecomunicaciones, energía, transporte

que permita el movimiento eficiente de bienes, servicios, capital, información y tecnología;

♦ Erradicar la pobreza y la discriminación en el Hemisferio; ♦ Elevar oportunidades de empleo, invirtiendo en la gente y fortaleciendo en

especial, el papel de la mujer; ♦ Garantizar el desarrollo sostenible y conservar el medio ambiente. Además de los esperables propósitos de liberalización comercial, aumentar inversiones y consolidar infraestructura, puede observarse que los objetivos no se limitan a temas económicos, tal como está ocurriendo actualmente en los acuerdos de integración latinoamericanos. Es, como se indicará posteriormente, un componente de la actual política comercial norteamericana. En este sentido se preservará la democracia, se combatirá el terrorismo, el ciclo de la droga y el tráfico de armas. El

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combate a la pobreza y la promoción de la equidad e igualdad de trato son también objetivos explícitos. La declaración establece como plazo límite a las negociaciones el año 2005 y dice que se avanzará a partir de los acuerdos regionales y subregionales ya existentes. Para implementar estos objetivos se decidió un Plan de Acción para los siguientes dos años que incluía la realización de foros de comercio e inversión. Se esperaba que a partir de estos debates, los Ministros de Comercio realizaran acuerdos concretos. Pero las reuniones de nivel elevado son poco productivas si los temas no se tratan previamente en grupos más pequeños, de integración técnica, en donde se puedan “trabajar” los acuerdos, antes de las instancias resolutivas. Es a partir de esta constatación que en las reuniones de Ministros de Denver (1995) y de Cartagena (1996) se crearon los grupos de trabajo antes indicados, que han venido trabajando desde ese momento. En las reuniones de Ministros de Bello Horizonte y la siguiente de Costa Rica se acordaron algunos principios sobre las características que tendrá el acuerdo final de esta etapa de negociaciones del ALCA, así como su relación con los otros acuerdos existentes en el hemisferio. La resolución final de Costa Rica, que recoge la de Bello Horizonte, establece los siguientes puntos:

♦ El consenso como principio fundamental para la toma de decisiones; ♦ El criterio de compromiso único y equilibrado de derechos y obligaciones, lo

que significa que nada quedará definitivamente acordado hasta que todos los acuerdos se hayan completado, como parte de un paquete único e indivisible;

♦ La posibilidad de que los países del hemisferio puedan negociar y adherir al ALCA individualmente o como miembros de los bloques de integración existentes;

♦ La consistencia de los acuerdos hemisféricos con las normativas OMC, no debiendo el ALCA implicar barreras comerciales adicionales para los países no miembros;

♦ Las negociaciones tendientes a la eliminación de las barreras al comercio no deben excluir a priori a ningún sector productivo;

♦ La coexistencia del ALCA con los acuerdos bilaterales y subregionales preexistentes en la medida que los derechos y obligaciones resultantes de tales acuerdos excedan a sus correspondientes en la iniciativa hemisférica;

♦ El criterio de que los derechos y obligaciones que surjan del ALCA deberán ser comunes a todos los países. No obstante ello deberá otorgarse atención a las condiciones particulares derivadas de las diferencias de tamaño y de desarrollo entre las economías del hemisferio;

♦ El compromiso de las partes para finalizar las negociaciones -a iniciarse durante 1998- a mas tardar en el 2005, año en que deberán implementarse los acuerdos alcanzados.

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Una instancia que pudo ser importante en el proceso del ALCA fue la Cumbre de Presidentes de Santiago de 1998. En ella se presentaron dos propuestas sobre la construcción del ALCA, cuyo principal punto de diferencia era el del tiempo que deberían insumir las negociaciones y por lo tanto cuando podría entrar en vigor la zona de libre comercio. Pero detrás de esta polémica de fechas se escondían dos estrategias claramente diferenciadas: la del MERCOSUR y la de los EEUU, siendo cada una de ellas respaldada por otros países. La posición americana era de que debían acortarse los plazos al mínimo posible y por lo tanto que el ALCA debía entrar en vigor cuanto antes. La posición del MERCOSUR había sido acordada en reuniones de Ministros y de Presidentes del bloque y en lo esencial proponía mantener los plazos acordados en Miami, es decir terminar las negociaciones en el año 2005. La firme postura del MERCOSUR, sumado al hecho que la delegación norteamericana fue a la reunión debilitada porque el Congreso no había otorgado el fast track al Presidente, que le hubiera permitido concretar acuerdos con posibilidad de ser aprobados en el Congreso, determinó que la resolución final no incluyera cambios en los acuerdos anteriores como se pretendía, frustrándose las aspiraciones norteamericanas. Las principales decisiones de la reunión fueron: ♦ Iniciar durante el año 1998 las negociaciones del ALCA; ♦ Lograr avances concretos para el año 2000; ♦ Asegurar la transparencia del proceso, tomando en consideración “las diferencias

en cuanto a nivel de desarrollo y el tamaño de las economías de las Américas”; ♦ Procurar el mayor respaldo y comprensión pública del ALCA: “consideren las

opiniones sobre asuntos comerciales emitidas por diferentes sectores de nuestras sociedades civiles tales como empresarios, trabajadores, consumidores grupos ambientalistas y académicos...”

La resolución define el inicio efectivo de las negociaciones hacia un acuerdo que aunque concluirá en el 2005, tendrá avances concretos en el 2000. Esto último implica que aunque el acuerdo final será adoptado en el año 2005, en el 2000 debe haberse logrado alguno de los objetivos en un área concreta. La resolución además ratifica que se considerarán las diferencias entre los países miembros y se tomarán en cuenta las posiciones existentes en la sociedad civil. La reunión Ministerial de Toronto (1999) tuvo como centro la preparación de las resoluciones de la siguiente cumbre de presidentes del año 2001. Instruyó a los Grupos de Negociación que prepararan informes sobre cada tema, indicando acuerdos y diferencias. Estos informes serían considerados por la VI reunión de Ministros de abril 2001, que prepararían las resoluciones de la cumbre. Además encomendó al Comité de Negociaciones Comerciales estudiar la futura estructura general del acuerdo. Asimismo se acordaron 18 medidas concretas sobre facilitación de negocios en áreas de procedimientos aduaneros y transparencia administrativa,

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que podrían configurar los “avances concretos” que se señalan en la declaración de Santiago. Un tema no menor, que podría ser muy importante en la consolidación del proceso hemisférico en los meses futuros es que se acordó trabajar en común para enfrentar las negociaciones en la OMC con el objetivo de lograr la eliminación de los subsidios a las exportaciones agrícolas y otras medidas que distorsionan el comercio de estos productos. 4.- Objetivos y estrategia de los EEUU En cada instancia de definiciones del ALCA hubo propuestas diferentes y enfrentamientos, en algunas oportunidades, de consideración. Todo indica que esto seguirá ocurriendo en el futuro. Para comprender estos hechos es necesario conocer la situación por la que atraviesan quienes lideran estas posturas enfrentadas, cuales son sus objetivos nacionales y sus estrategias de negociación. En este capítulo se analizará la situación de los EEUU y en la siguiente la de Brasil y el MERCOSUR. En realidad una visión más integral requeriría incluir en el análisis los objetivos políticos de los EEUU a nivel mundial y en Latinoamérica, en particular, en estos años posteriores a la guerra fría. No puede desconocerse la muy elevada participación que los EEUU tuvieron históricamente y siguen teniendo en América Latina. Es claro que cuestiones no comerciales ni estrictamente económicas están influyendo en las discusiones del ALCA. Ocurre lo mismo en otros procesos de integración cuando un país participante ha tenido en el pasado reciente actitudes políticas muy fuertes, como ocurre con Japón en el ASEAN, por ejemplo. Por otro lado, mas allá que el ALCA sea una propuesta comercial la magnitud de su impacto, en caso que se concrete, inevitablemente tendrá importantes efectos políticos. En la primera mitad de este siglo los EE.UU se consolidaron como primera potencia económica mundial. Sus tasas de crecimiento del producto, el desarrollo de su industria, la importancia de la tecnología que creaban la llevaron a ser la mayor potencia económica y la más dinámica. En 1950 los EEUU producían el 51% de los bienes industriales del mundo, mientras toda Europa producía el 14%. Su comercio externo era el 23,8 % del mundial, mientras que el europeo era el 19% y el japonés el 0.4%. Esta posición era resultado del crecimiento económico, que aunque originado en el siglo XIX, se había mantenido en forma sostenida durante la primera mitad del siglo. Pero este dinamismo comenzó a ser disputado, una vez que concluida la segunda guerra mundial, el mundo se recompone y las economías nacionales y regionales definen estrategias de desarrollo. Y lo que las cifras indican con absoluta claridad es que el dinamismo que adquieren supera al norteamericano. En las primeras tres décadas de la segunda mitad del siglo la productividad de Japón es entre cuatro y seis

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veces superior a la norteamericana. Cifras similares se verifican en los mayores países europeos. En 1970 el producto industrial americano había descendido al 36% del mundial (mientras que el europeo era el 38%) y su participación en el comercio mundial al 15,4 % (y el europeo 30,4 %), mientras Japón era el más dinámico, pero al partir de un nivel tan bajo al fin de la guerra, su relevancia internacional todavía era muy pequeña. Hacia fines de la década del ochenta el gobierno americano promueve una serie de estudios para analizar qué le ocurre a la economía americana cuya competitividad ha decrecido sustancialmente. Aunque el diagnóstico apuntaba a problemas internos macro y microeconómicos, la política comercial también fue integrada como parte de los cambios necesarios. Desde el fin de la guerra los EEUU habían impulsado en forma permanente una reducción de aranceles, en particular de los productos industriales. Su posición de privilegio en la producción y el comercio mundial le permitían, si desaparecían las barreras al comercio, ampliar sus mercados externos. Las sucesivas Rondas del GATT fueron escenarios de este proceso de desgrabación que sería parte de la mundialización de la economía. Hacia mediados de la década del 80 además de esta estrategia en el GATT promueve acuerdos comerciales con algunas regiones y países (Centroamérica, Canadá, México) con los cuales establece un vínculo comercial privilegiado. Esto estaba ocurriendo desde antes en varias otras regiones. Y en esta estrategia debe ubicarse el ALCA, es decir como un intento de consolidar a América Latina como una zona de comercio e inversiones privilegiada. ¿Porqué América Latina y porqué en ese momento? En primer lugar hay factores económicos derivados de la historia. EEUU es el país con mayores inversiones y con importantes vínculos en la región. Pero además por dos razones adicionales. La primera es que en el mundo van quedando cada vez menos regiones que no participen de un proceso de integración comercial con uno o varios países de los mas desarrollados del mundo, quizá salvo Africa. El segundo es que América Latina, después de los años del ajuste para pagar la deuda externa que CEPAL denominó “la década perdida”, comenzó a tener un crecimiento importante, superior al de otras regiones del mundo, lo cual la hizo más atractiva comercial y económicamente. En un mundo en el que la economía sustituye crecientemente a los factores políticos, en cuanto al ejercicio de la dominación, el creciente interés de los EEUU, y luego de Europa, por América Latina y el Caribe -que junto a Asia-Pacífico es la de mayor crecimiento- está sin dudas vinculado a este dinamismo económico, como puede observarse en el Cuadro Nº1

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Cuadro No. 1 América Latina en la Economía Mundial (Tasas anuales de crecimiento 90-97) Améric

a Latina Mundo

Producto 3.6 3.2 Exportaciones 9.1 6.4 Importaciones 12.9 6.6 Ingr. Invers. Extranj. Dir.

26.6 9.0

Stock IED 16.3 11.0 Fuente: G. Svarzman, en base a FMI, WTO y UNCTAD Es claro que el crecimiento del producto, de las exportaciones y de las importaciones latinoamericanas es superior al medio del mundo. Esto no implica, sin embargo que no se mantengan desequilibrios macroeconómicos importantes. Solo con ver el muy superior crecimiento de las importaciones frente a las exportaciones, (seguramente vinculado a las políticas antinflacionarias con ancla cambiaria aplicados en muchos países) es fácil comprender los desequilibrios de la balanza comercial. Pero este problema, visto desde la óptica de un exportador externo a la región es una oportunidad. El aumento en el ingreso de capitales a la región es un primer reflejo de este mayor interés por latinoamérica. Pero pensar el América Latina como un mercado al cual dirigir la producción implica abordar el tema de las barreras arancelarias y no arancelarias. Si los EE.UU. lograran una mayor apertura de la región, de manera preferencial, es decir no extendida a otras regiones, Estados Unidos podría esperar un crecimiento de su comercio externo, lo que en una zona dinámica sin duda le traerá beneficios. Debe tenerse en cuenta que América Latina (aun excluido México), aumentaron su participación en las exportaciones norteamericanas durante la década del noventa. Ello sin duda, aunque no exclusivamente, está relacionado a las nuevas iniciativas comerciales. El ALCA busca profundizar estas tendencias. Cuadro No. 2 Exportaciones de EEUU a algunos países y regiones (en millones de dólares) Países/regiones 1990 1997 % aumento Unión Europea 103.588 140.803 35.9 América Latina

51.460 134.412 161.2

NICs S.E Asia 40.556 78.297 93.1 Japón 48.585 65673 35.2 México 24.969 71.378 185.9 MERCOSUR 6.693 21.720 224.5 China 4.807 12.805 166.4

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Fuente: G. Svarzman, en base a FMI y US. NTDB Algo similar con la inversión extranjera directa. Si bien Europa como región, es el principal inversor en AL, considerado como país aislado, lo es EEUU. Lo mismo ocurre con México, América Central y los países andinos. Estas cifras indican con claridad que la conformación de una zona de libre comercio en las Américas, agregando el Centro y el Sur al acuerdo ya existente en el Norte, es un proyecto comprensible en una estrategia norteamericana de consolidar en el campo comercial el dinamismo que su economía retomó en la década del noventa. Hay otro argumento para acelerar la interacción comercial. En los años noventa, retomaron dinámica un conjunto de acuerdos subregionales en Sur y Centroamérica, que de consolidarse, en términos de otorgar preferencias a los países participantes en ellos, podían llegar a ser un problema para la expansión del comercio norteamericano en la región. Esto es claramente percibible en el Informe al Congreso de 1997: “Mientras estos acuerdos subregionales pueden contribuir a la liberalización hemisférica y multilateral en la OMC, la expansión de preferencias comerciales subregionales pueden poner a América y otras naciones no miembros en desventaja con respecto a los miembros, incluso siendo consistentes con las disposiciones de la OMC”. Dado que el objetivo de los acuerdos comerciales es liberalizar el comercio entre los miembros, si EE.UU no forma parte de los mismos, los productores americanos son puestos en una posición competitiva desventajosa en esos mercados. Los exportadores americanos perciben el creciente costo de la no-participación de USA en esos acuerdos comerciales. Y un peligro adicional es que ellos pueden comenzar a utilizar medidas no tarifarias contrarios a sus intereses. Es a partir de esta visión que el gobierno americano insiste en acelerar los plazos para la construcción del ALCA. Toda postergación, mientras paralelamente avanzan las liberalizaciones de los otros acuerdos, implica una desventaja para los productores norteamericanos. La prioridad que América Latina recientemente adquirió en la política comercial norteamericana puede tener dos lecturas. En un sentido el dinamismo de la economía latinoamericana efectivamente le hacen ganar interés económico de parte del resto del mundo y en otro sentido la iniciativa del ALCA puede ser una alternativa al subregionalismo que llevaba a la formación de bloque regionales menores como el MERCOSUR, la ZLC centroamericana o la Comunidad Andina. Hay que recordar que en su primera formulación la Iniciativa de las Américas proponía la realización de acuerdos país por país, lo cual de concretarse podía ser una alternativa a la integración subregional. Es claro entonces, porqué los EEUU impulsan el ALCA. Pero existen dos visiones acerca de la importancia que tiene el ALCA en el conjunto de su estrategia comercial. Hay un enfoque - que sobre todo existe en Latinoamérica- que sostiene que es el

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centro de su estrategia política y comercial. En cambio, hay otra visión, para la cual el ALCA es una iniciativa más dentro de una estrategia mucho más amplia, con muchas facetas y objetivos. Los que sostienen que el ALCA es el centro de la estrategia americana se basan en algunas declaraciones recientes de empresarios y diplomáticos americanos que destacan la importancia del comercio actual de los EEUU con América Latina. Los que sostienen este enfoque consideran un período no demasiado extenso. Analizando los últimos 15 años, América Latina es una zona de crecimiento significativa, en general y para los EE.UU en particular, como se indicó en los cuadros anteriores. Sin embargo el momento en que parte de este análisis tiene particularidades que no pueden olvidarse. Estas tasas de crecimiento se inician al fin de la década perdida, cuando concluye una de las mayores recesiones de la historia de la región. Desde este nivel tan bajo el crecimiento, aun siendo significativo, solo permitió recuperar una parte de lo perdido. Si se analiza un período más extenso, los logros son mucho más relativos. En 1950 AL representaba el 27,9% de las exportaciones y el 34,1 % de las importaciones de USA. En 1997 estas cifras eran respectivamente 19.5 y 15.0%. En 1970 las cifras eran similares, lo que indica que el deterioro de América Latina en el comercio mundial y con USA verificada entre 1950 y 1970, siguió profundizándose hasta mediados de la década del ochenta. La importante recuperación que hubo desde ese momento hasta el presente, lo único que logró fue recuperar esa ultima caída y llevar la región a la posición que tenía en los inicios de los años setenta cuando estaba en un nivel muy inferior a dos décadas antes. Esto no significa que los logros no sean importantes, pero en un enfoque de largo plazo, América Latina todavía está en la economía mundial en un lugar muy inferior al que tenía hace medio siglo. Quienes realizan un enfoque de este tipo, es decir de muy largo plazo, opinan que los EE.UU no se atarán a tendencias relativamente recientes, sino que su ubicación en el mundo le hará priorizar lo que efectivamente es más importante en la estructura de su comercio, más allá de si en el pasado reciente hay otra zona de mayor dinamismo. Por otro lado, ese dinamismo puede sostenerse en el futuro o no. Probablemente, la explicación de la política externa (y comercial) norteamericana pueda ser explicada por una combinación de los dos enfoques. Hay políticas permanentes para el comercio mundial, como las propuestas para la OMC y políticas con los megabloques (Europa y S E Asiático), pero estas políticas no impiden que en un determinado período exista una mayor atención a una región, como puede ser América Latina, en donde, en el corto y mediano plazo puede tener una expansión superior a la que le permite el comercio con regiones que tienen más importancia en la de su comercio exterior.

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Si esto fuera así, el ALCA es una política dentro de una estrategia que incluye otras. Los EE.UU no abandonarán ninguna de ellas, incluso en caso que prioricen el comercio en el hemisferio. No puede perderse de vista que actualmente los EEUU participan de 12 tipos de negociaciones y varias otras iniciativas menores vinculadas al comercio externo.

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Cuadro No. 3 - Actuales y futuras negociaciones comerciales de Estados Unidos Clasificadas en orden de importancia según la participación de los países latinoamericanos Acuerdo Socios Negociadores Autoridad de negociación Area de libre comercio de las Américas (ALCA)

33 países del hemisferio Pudiera ser difícil de completar sin la extensión de la “vía rápida” (fast track)

Negociaciones agrícolas Miembros de la OMC La administración pudiera buscar una extensión de la “vía rápida” para determinados temas.

Negociaciones del sector servicios

Miembros de la OMC No se necesita acción legislativa para los acuerdos en los servicios de telecomunicaciones y financieros, porque la ley estadounidense ya cumple con las obligaciones contempladas en ambos.

Acuerdos bilaterales de Inversión (ABI)

Se han concluido 42 ABI desde 1982, 10 de las cuales son países miembros del SELA (hay planes para suscribir más)

Son sometidos al Senado como acuerdos formales que requieren la aprobación de dos tercios de sus miembros; no requieren de leyes de ejecución.

Acuerdos de Información tecnológica (I y II)

Negociados bajo los auspicios del APEC y la OMC; participan varios países miembros del SELA.

El presidente tiene autoridad residual (de conformidad con la Ley de los Acuerdos de la Ronda Uruguay) para negociar acuerdos arancelarios en algunos productos.

Libre Comercio en la Región de Asia - Pacífico (APEC).

Chile, México y Perú son miembros del Foro de Cooperación Económica de Asia – Pacífico.

Probablemente requerirá de una extensión de la autoridad para negociar la “vía rápida”.

Negociaciones sectoriales de aranceles.

Inicialmente negociadas en la APEC, luego se expandieron a la OMC; participan algunos Países miembros del SELA.

La autoridad residual de la Ronda Uruguay cubre algunos de los sectores en negociación; otros requerirán de aprobación parlamentaria.

Acuerdo Multilateral de Inversión (AMI)

Inicialmente en la OCDE, pudiera abrirse a otros países y/o ser incorporados a la OMC (México es el único país miembro del SELA en la OCDE.

Se espera que sea presentado al Senado como un acuerdo formal (si las conversaciones alguna vez terminan); también pudiera ser necesario que el Congreso apruebe una legislación de ejecución por separado.

Ingresos a la OMC Principalmente países de Asia y el Medio Oriente; todos los países miembros del SELA han ingresado excepto Las Bahamas (nótese , que sin embargo que todos estos países pueden hacer solicitudes a los países que piden el ingreso.

No se requiere de acción por parte del Congreso (excepto en los casos donde un país tenga negado el trato de Nación Favorecida – NMF).

Acuerdo de reconocimiento Mutuo.

Acuerdos bilaterales con la Unión Europea que contemplan el reconocimiento mutuo de estándares técnicos, resultados de pruebas, etc.

Se pueden instrumentar a través de procedimientos administrativos; el Congreso es consultado pero no se requiere de acción legislativa.

Asociación Económica Trasatlántica

Acuerdos bilaterales con la Unión Europea.

Pudiera ser limitada a asuntos que no requieran de la autoridad de la “vía rápida”

Acuerdos de NMF Economías en transición (como Laos, Camboya y Vietnam)

Sujetos de aprobación parlamentaria según reglas similares a las de la “vías rápida” (esta autoridad es permanente)

Fuente: Craig VanGrasstek Si América Latina, en los años siguientes, mantiene su dinamismo y las negociaciones avanzan, los EE.UU. muy probablemente darán importancia al ALCA, pero si no se dan estas condiciones priorizarán las otras políticas. En todo caso no abandonarán ninguna por el ALCA, y en cada momento prorizarán aquellas de las que esperen mejores resultados. Veamos lo que dice Craig Van Grasstek, en un estudio para el SELA “Si los negociadores americanos creen que un problema determinado se puede tratar mejor a través de otros medios,

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ya sea bilateralmente (por ejemplo a través de una negociación separada el país en cuestión) o multilateralmente (es decir en la OMC o en alguno otro foro) optarán por esa posibilidad. Tampoco se sentirán obligados a tratar la discusión del ALCA como un “paquete global” en el cual todos los tratados deban cubrir la totalidad de la región y estar listos alrededor del años 2004. En cambio tratarán de conseguir acuerdos concretos con algunos o todos los países de la región acerca de otros asuntos, en negociaciones discretas que se competen e instrumenten lo más rápido posible. El ALCA es una opción en un menú de políticas, pero ningún tema que en el se trate dejará de ser tratado en otras instancias.” Es en esta óptica que puede comprenderse la importancia que los EE.UU. da actualmente a negociaciones sobre el comercio electrónico o de compras gubernamentales, las reformas aduaneras o los acuerdos bilaterales sobre inversión y propiedad intelectual. Asimismo, en forma paralela a las negociaciones del ALCA, los EEUU buscarán acuerdos con algunos o todos los países de la región sobre otros o sobre los mismos temas tratados en el ALCA. En particular si esos acuerdos pueden ser implementados en forma inmediata. La búsqueda de un acuerdo bilateral con Chile, en medio de las discusiones del ALCA es un ejemplo de esta orientación. Otro aspecto que debe tenerse presente es la durabilidad de las preferencias que se acuerden en el ALCA. Algunos países latinoamericanos pueden esperar que si el ALCA establece preferencias especiales para la región, éstas estarán vigentes por un período prolongado, en el que podrán acceder con facilidades al mercado norteamericano. Sin duda que este es uno de los beneficios esperados, pero es más discutible si la preferencia durara mucho tiempo. Es una práctica habitual de las negociaciones americanas utilizar la sucesión de acuerdos comerciales como una espiral de precedentes. Las concesiones hechas por el país A son el piso para las demandas al Grupo Regional B y estas a su vez podrían ser la base para una propuesta a la OMC. Esta práctica tiene claras implicancias. Una es que las negociaciones de EE.UU. con cada socio, AL, por ejemplo, no sean totalmente comprensibles por su intercambio comercial con ese socio, y sólo se comprenden en el marco de su estrategia global, que es multifacética. Pueden dar mucha importancia a un tema que no lo justifica, en principio y pueden negarse radicalmente a una concesión, sin justificación aparente. Por ejemplo, los EE.UU se opondrán férreamente a admitir en un acuerdo comercial la fijación de “cuotas de proyección” u otras restricciones culturales, incluso si el país con quien lo está negociando tiene una producción de películas o series de TV muy pequeña y muy escasa inserción en el mercado norteamericano, es decir que no es un competidor importante de la industria americana. Su comportamiento no parece tener explicación. En realidad, lo que la explica es que está pensando en cómo puede influir esa cláusula en otras posibles negociaciones. En este caso le preocupará que Europa y particularmente Francia, no apliquen criterios similares que lleven a limitar el ingreso de series de TV y películas norteamericanos, con lo cual se pueda limitar el acceso de su producción a ese mercado.

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Otra implicancia es que se puede esperar que una concesión americana otorgada en el marco del ALCA, permita facilidades de acceso a su mercado solo por un tiempo relativamente breve. Es probable que es esas concesiones sean el piso de una negociación futura, que una vez que se concrete licuaría las anteriores preferencias, incluidas las del ALCA. Actualmente EE.UU. tiene tratados con Israel (84/85), Canadá (86/87), NAFTA (91/92), entre paréntesis se indican los años en que fueron negociados. Cada uno de ellos fue un antecedente del siguiente, por lo que pueden ser considerados como una espiral de concesiones, cada una superior a la anterior. Las concesiones del ALCA (cuyas negociaciones concluirían en el 2005) podrían ser la base de un acuerdo con APEC, unos años después. En EE.UU, así como existen razones para desarrollar una política agresiva para concretar el ALCA, también existen resistencias. La expresión más claras de estas es que el Congreso no autoriza al presidente a firmar el acuerdo comercial en las Américas, es decir lo que se ha conocido como la negativa al fast track. Detrás de estas negativas hay varios factores, de los cuales, probablemente los dos principales sean la visión de lo ocurrido con el comercio luego de la firma del NAFTA y los asuntos laborales y medioambientales. Enseguida de entrar en vigor el NAFTA, México ingresó en una profunda recesión por lo que redujo sus importaciones. El saldo comercial norteamericano con México se deterioró por la fuerte reducción de las compras de este país y de un superavit de 5,4 mil millones de dólares en 1992 pasó a un déficit de 15,8 mil millones en 1995 y algo más en 1996. Esto podía ser explicado por la recesión, pero lo grave es que ahora que México recuperó su nivel de actividad, sigue teniendo un saldo favorable con los USA de 14.500 millones de dólares en 1997. Esto hizo que en los EEUU la apertura comercial sea presentada por sus detractores como sinónimo de desequilibrio comercial. Estos hechos sin duda dificultan la aprobación del fast track. Cuando se discutió esta propuesta para el acuerdo con Canadá casi no hubo discusión. En cambio si la hubo cuando se integró México, pese a que EE.UU con éste tenia un comercio igual a los 2/5 del que tenía con Canadá. Y con Chile se volvió a tener resistencia, pese a que el comercio EE.UU/Chile es 2/5 del de EE.UU/México. Y actualmente el ALCA es para los EE.UU menos que el comercio que este tiene tanto con Canadá como con México. Esto indica la hipersensibilidad que existe en los EE.UU con la apertura comercial. A pesar incluso que, actualmente los EE.UU tienen saldo comercial favorable con Brasil y con Argentina. Hasta aquí se han visto las razones de la propuesta norteamericana en el ALCA, las expectativas de desarrollo de su comercio, así como las resistencias internas al acuerdo. Los hechos indican que pese a que el gobierno no ha logrado el respaldo del Congreso igualmente ha mantenido las negociaciones y hecho propuestas, lo cual estrictamente no lo tiene prohibido. Si obtuviera el fast track puede esperarse una más rápida aprobación de parte del Congreso, pero si no lo obtiene sólo puede recurrir al mecanismo normal de aprobación parlamentaria de un convenio internacional. Todos los especialistas opinan que

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esto llevaría un tiempo de discusión y unas negociaciones muy extensas, que podrían hacerlo fracasar, pero la posibilidad igualmente existe. En el Informe del Presidente al Congreso de 1997, se descubren los objetivos de la política comercial norteamericana. En primer lugar se indica que desde el fin de la guerra fría, el comercio y el desarrollo económico habían emergido como asuntos estratégicos fundamentales y que la fuerza y prosperidad de los EE.UU dependían crecientemente de la habilidad para crear y mantener relaciones comerciales que sean beneficiosas para ellos y para sus socios. Esta era la fundamentación para mantener una postura agresiva sobre la concresión del ALCA, en el año previo a la segunda Cumbre de Presidentes, instancia en la que la delegación norteamericana esperaba lograr una aceleración de las negociaciones. Los objetivo de la delegación americana en esa reunión fueron expresados en el Congreso por el delegado norteamericano al ALCA, Richard Fisher (W. Fernández, 2000): a) Progresiva eliminación de tarifas vigentes en AL que eran cuatro veces más altas que las

existentes en EE.UU. b) Eliminación de las barreras no arancelarias c) Controlar las prácticas distorcionantes del comercio de productos agrícolas incluyendo

aquellas que eran equivalentes a los “subsidios a la exportación”. d) Promover mecanismos y medidas aduaneras que aseguren que las operaciones sean

conducidas con transparencia, eficiencia, integridad y responsabilidad. e) Eliminar barreras técnicas “innecesarias” al comercio f) Liberalizar comercio de servicios g) Asegurar protección adecuada y efectiva a los derechos de propiedad intelectual

tomando en cuenta los cambios tecnológicos h) Garantizar que no existan procedimientos empresariales anticompetitivos i) Estructura legal justa y transparente para inversiones y flujos relacionados j) Hacer que las políticas de liberalización comercial y medioambientales sean

mutuamente sustentables k) Asegurar la observancia y promoción de los derechos laborales, renovando el

compromiso del ALCA respecto a los niveles laborales esenciales que son internacionalmente reconocidos.

Con esta posición la delegación norteamericana buscó apoyo en otros países para adelantar el proceso de terminación de las negociaciones y concreción del acuerdo. Se enfrentó a una postura contraria, particularmente del Mercosur, que en Santiago operó como un bloque y finalmente logró imponer su posición. Veremos que el Mercosur tiene razones internas para, en cuanto a los plazos, sostener la postura contraria a la norteamericana. 5.- Objetivos y estrategia del MERCOSUR La estrategia que ha sostenido el Mercosur en el ALCA se conforma por dos tipos de contribuciones. Por un lado por decisiones estratégicas o políticas de largo plazo,

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vinculados a cual es el lugar que el bloque debe tener en el mundo y como alcanzarlo, así como decisiones de objetivos nacionales en cuanto al tipo de estructura economía que se aspira a tener. Por otro lado por hechos más recientes, vinculados a los resultados que tuvo el Mercosur en sus 10 años de existencia. Comencemos por este último tema. El desempeño del Mercosur desde su origen puede ser analizado desde diferentes puntos de vista. En lo comercial, tanto las exportaciones como las importaciones hacia adentro del bloque tuvieron un crecimiento muy elevado, que hizo que el MERCOSUR actualmente haya pasado a ser para todos sus miembros si no el primer o segundo socio comercial. Ello no impidió que también creciera el comercio con países externos a la región, lo cual permite pensar que si hubo desviación de comercio, o relacionado con él, también hubo creación. La región recibió inversión extranjera directa, como el conjunto de América Latina y en general, tuvo indicadores de actividad económica positivos. Esto hizo que la adhesión al Mercosur lograra respaldos internos superiores a las oposiciones al mismo, que existen desde el principio y se mantienen, pero no lograron, por lo menos hasta ahora, frenar el proceso. Esto hizo que el Mercosur ratificara en Ouro Preto, el objetivo de construir una unión aduanera que, aunque imperfecta, es definida como un paso hacia la conformación de un mercado común. La readecuación de los plazos definidos en el Tratado de Asunción, alargándolos para los productos y sectores sensibles, le agregó un realismo que el Tratado de Asunción no tenía. Paralelamente se avanzó en la red de carreteras, puentes y en la interconexión energética, área en el que importantes proyectos están en ejecución. Incluso en la estructura institucional, más allá de que aún es insuficiente, se dieron pasos hacia una vinculación más orgánica de los Parlamentos y las organizaciones de la sociedad civil a través de la Comisión Parlamentaria Conjunta y el Foro Consultivo Económico y Social, respectivamente. Estos logros no significan, sin embargo, que no existan diferencias internas, enfrentamientos en algunas áreas y sectores, así como debilidades en cuanto a los sistemas de solución de controversias en el área laboral y social, etc.. En los sectores más sensibles, como el azúcar y automotriz existen comisiones Ad Hoc que mantienen negociaciones para lograr un acuerdo, y al que nunca arriban, por lo que los plazos son prorrogados una y otra vez. El haberse negado los gobiernos - por razones ideológicas por estrechez de miras o simplemente por omisión - a establecer mecanismos para una creciente coordinación de políticas macroeconómicas, algunas decisiones en políticas nacionales alteraron las condiciones de competencia internas en el bloque, generando tensiones comerciales y políticas que pudieron ser previstas, y quizá, evitadas. La devaluación brasileña de enero de

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1999, así como la subasta de incentivos para atraer inversiones, son ejemplos claros de estas situaciones. Por otro lado, un enfoque exageradamente comercial del proceso de integración hizo que no se dieran pasos, más que los adoptados por algunas empresas en forma autónoma, hacia una complementación y especialización productiva, lo que hoy configura una debilidad en la consolidación del área. Desde 1995, cuando pasa a ser una unión aduanera, el Mercosur adoptó una decisión fundamental: tener una posición única (como bloque) en las negociaciones internacionales con la Unión Europea, la OMC, el ALCA, y comenzó a ser reconocido con un actor internacional de significación. El negociar como bloque sin duda fortaleció la capacidad de presión internacional de cada uno de los países miembros, incluso de Brasil; y esta es la segunda razón para comprender la estrategia del Mercosur. Esta capacidad de presión internacional no es poco importante para el futuro de la región. La visión de los países es que el Mercosur no se agota en sí mismo, sino que se continuará con la formación de un área mayor, como Sudamérica y con esta plataforma económica se negociará en condiciones más ventajosas con los grandes megabloques. De ahí la tesis del regionalismo abierto: prioridad a la región pero sin aislarla del resto del mundo. Siendo esta una visión de todos los países, quien más sistemáticamente la sostuvo fue Brasil, el país de mayor elaboración de política internacional de dimensión planetaria. Para Brasil el Mercosur era la plataforma para la formación de un Area de Libre Comercio de Sud América (ALCSA), la cual esperaba tuviera condiciones para establecer relaciones comerciales con todos los bloques mundiales. Esta visión hizo que por un lado privilegiara la consolidación interna del bloque, y promoviera negociaciones con países o bloques latinoamericanos que no participaban del Mercosur (Comunidad Andina, Venezuela, Colombia) mientras paralelamente mantenía negociaciones con los tres bloques económicos mayores (Europa, NAFTA y ASEAN). Este proceso tiene sus etapas, que no son alterables en el tiempo y, por lo tanto, en cada momento hay prioridades que no pueden ser cambiadas, sin amenazar el conjunto del proceso. Si el Mercosur es la plataforma para el ALCSA, su consolidación interna es la primera prioridad y a su vez la consolidación de la integración latinoamericana es temporalmente previa a la creación de un área de libre comercio con cualquier gran bloque, sea éste Europa, el NAFTA o Asia. Esta visión, que es muy clara en los dirigentes brasileños, fue expresada por Dorotea Werneck, siendo Ministra de Industria, en la reunión de Ministros de Denver al afirmar que para Brasil, “la construcción de un área hemisférica está en tercer lugar en sus prioridades, detrás de la consolidación del MERCOSUR y una zona de libre comercio sudamericana y muy cerca de su búsqueda de acuerdos con Europa y Asia”.

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El hecho que el Mercosur decidiera negociar en bloque es coherente con esta visión, en la medida que apunta a unificar, en un proceso, las posiciones de los cuatro países. Pero no es la única implicancia. La decisión de un orden temporal en la conformación de las áreas: Mercosur, Sudamérica, América-Europa- SE Asiático, implica que no se puede adelantar la formación de un área americana, antes de concluir las dos etapas previas. Esta posición también era expresada por Diego Guelar, embajador argentino ante la Unión Europea, “la prioridad del MERCOSUR es construirse a sí mismo (y eso) está por encima de las relaciones con Europa o de los Estados Unidos... no es cuestión de opciones ni de debates entre europeos y americanistas” (Brecha, 20/10/95, citado por W. Fernández, 2000) De ahí la postura reticente hacia la conformación del ALCA antes de consolidar internamente el Mercosur. En cada reunión del ALCA, el Mercosur no se proponía frenar el proceso, sino enlentecerlo tanto como requiriera la consolidación interna, por lo menos del Mercosur. ¿Qué implicaba la consolidación? Básicamente dos factores: la especialización y complementación productiva a nivel intrasectorial en los cuatro países y la mejora competitiva de las empresas de la región para poder enfrentar la competencia abierta con las economías más desarrolladas del Norte, particularmente EE.UU y Canadá. Luis Felipe Lampreia, delegado brasileño en las negociaciones del ALCA destaca el esfuerzo que ha hecho la región y Brasil en cuanto a la apertura de la economía, pero al mismo tiempo dice que no está dispuesto a realizar nuevas liberalizaciones que amenacen la reestructura que están haciendo las empresas. En la reunión ministerial de Cartagena, explicaba que Brasil había reducido su arancel medio de 52 a 14% entre 1990 y 1995, lo cual era aún más considerable si se considera que venía de una historia de proteccionismo sustitutivo, con políticas similares a las que en el pasado hicieron que otras naciones pudiesen llegar a ser grandes potencias industriales y rechaza que esta posición sea un nuevo proteccionismo. Y en la II Reunión Hemisférica de Vice Ministros de Comercio, realizada en Recife para preparar la reunión de Ministros de Bello Horizonte, decía que no era esperable que Brasil “se dispusiera a avanzar en un nuevo esfuerzo de amplia liberalización comercial, en particular cuando esa apertura externa envuelve relaciones patentemente asimétricas, con socios que disponen de economías más desarrolladas, sofisticadas y competitivas. Nuestros agentes económicos necesitan tiempo suficiente para completar su adaptación a las nuevas reglas y situaciones del mercado. No debemos permitir la confusión entre la defensa de un ritmo adecuado para esa liberalización comercial adicional y el supuesto resurgimiento del proteccionismo” (W. Fernández, 2000). Llama la atención la estrechez de miras con que los gobiernos han conducido el proceso del Mercosur, pues los objetivos que ahora se plantean para consolidarlo, en términos estrictos, no fueron incentivados de forma alguna desde el inicio del proceso. Por el contrario- muchas veces esta posición se defendió teóricamente- el énfasis, que fue casi atención exclusiva, fue puesta en los aspectos comerciales, con el pensamiento implícito que el mercado por sí mismo determinaría las otras transformaciones.

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Actualmente el gobierno brasileño ve cómo la ausencia de complementación y especialización es una limitante en la capacidad competitiva del bloque; y es una apreciación acertada. Es lamentable que no lo haya percibido hace 10 años, cuando en el Plan de Acción de Las Leñas se decidió avanzar en este terreno, pero luego, como ocurrió con otros temas no inmediatos, fue dejado en el olvido por Brasil y por los otros países. Esta visión implica que el Mercosur no niega realizar un acuerdo el ALCA, pero esta negociación no es un objetivo inmediato y no se estima que sea prioritario antes de consolidar el Mercosur. Por otro lado, al mismo tiempo que el acuerdo con los EE.UU, tratará de concretar otro acuerdo con Europa, e incluso, a veces de fuentes oficiales, se prefiere como socio comercial a Europa antes que a los EEUU. En 1995 el propio Fernando Enrique Cardozo decía que la integración con la Unión Europea “va a caminar más rápidamente” que la del Mercosur con el NAFTA o la propia integración americana en el ALCA. “Habrá menos choque de intereses. El MERCOSUR es más complementario que competidor, como es el caso de los Estados Unidos”. Julio María Sanguinetti, en ese entonces, Presidente de Uruguay, haría una apreciación similar “existe una tradición histórica entre los países del Mercosur de una mayor vinculación hacia Europa que hacia el Norte”. Sin embargo Jorge Batlle, el presidente que lo sucedió, perteneciendo a su mismo partido expresó desde siempre una posición diferente, cuestionando el acercamiento a Europa e impulsando un rápido acuerdo con los EEUU, como se analizará posteriormente. La posición oficial del Mercosur sobre el ALCA fue expresada por Luis Felipe Lampreia, en esa II Reunión Hemisférica de Vice Ministros de Comercio, realizada en Recife en febrero de 1997, cuyos puntos centrales son: ♦ Que sea de consenso hemisférico y orientado al libre comercio ♦ Se fundamente en los esquemas de integración más profundos existentes en el

continente, como el MERCOSUR y otros ♦ Resulte de negociaciones de carácter gradual y progresivo, cuyo ritmo sea compatible

con la consolidación y perfeccionamiento de las diversas iniciativas de integración en curso en el continente.

♦ sea construida sobre compromisos equilibrados, equitativos y ventajosos para cada uno de las partes y sean asumidos por los 34 miembros.

♦ contemple la posibilidad de que los países definan productos y/o sectores económicos a los que se aplique tratamiento especial por sus peculiaridades

También se resolvió promover la más amplia participación de los diversos sectores de la sociedad civil de nuestros países, en especial, empresarios, trabajadores y consumidores, solamente así la apertura de los mercados continentales tendrá legitimidad y significará un bien común a ser preservado y fortalecido. La participación de la sociedad civil, es muy diferente en el Mercosur y en el NAFTA, quizá porque la estrategia de los propios actores sociales fue diferente en uno y otro proceso. Lo que no cabe duda es que este factor

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contribuye a que en este tema en el ALCA hay dos posiciones y cada bloque propone adoptar su sistema. El Mercosur impulsa una participación sustantiva, mientras los EE.UU buscan evitarla, incluso proponiendo modalidades de participación prácticamente estériles. La estrategia del Mercosur en la construcción del ALCA es muy diferente a la norteamericana, ambas se fundamentan en hechos de corto plazo y en visiones de muy largo plazo. Puede comprenderse entonces las dos grandes posiciones sobre el ALCA y que en cada una de las instancias de resolución se hayan producido enfrentamientos, propuestas alternativas y, habitualmente, negociaciones para alcanzar una posición intermedia. En la Cumbre de Santiago es donde el enfrentamiento fue más explícito. Pero todo indica que algo similar ocurrirá en cada una de las instancias resolutivas futuras. 6.- Algunos temas comerciales conflictivos1 La participación de un país en un proceso de integración regional sólo se mantiene si, él al mismo tiempo que todos los otros países participantes obtienen algún resultado positivo. Incluso en caso que existan factores negativos, la continuidad del proceso depende que el saldo neto de transformaciones sea positivo. No hay proceso de integración en el que a nivel de cada país este tema no sea analizado sistemáticamente. En el caso de una zona de libre comercio uno de los principales efectos positivos es que cada país logre aumentar sus exportaciones, con lo cual habrá un efecto positivo en su balanza comercial (aunque pueden haber también efectos negativos, por mayores importaciones) y sobre todo un efecto positivo en el nivel de empleo, aunque también aquí pueden haber efectos negativos si las importaciones sustituyen producción nacional. Prever cuales son los efectos de integrarse en el ALCA es uno de los factores claves para definir si es positivo o no. El análisis de las relaciones comerciales existentes en el presente y sus causas son temas que deben ser previstos, para pensar alternativas de evolución futura. En este punto se tratan temas que tienen que ver con el actual comercio entre Latinoamérica y los EE.UU, que si el ALCA se concretara podrían mantenerse, profundizarse o cambiarse. Y obviamente, en cada uno de estos casos, los efectos previsibles son diferentes. 6.1.- Acuerdos comerciales de los EEUU, aranceles y acceso a su mercado El acceso de productos al mercado norteamericano está regulado por la legislación de este país sobre el comercio exterior. Es esta legislación la que determina el nivel de los aranceles para cada producto en los diferentes sistemas que rigen el comercio cada país o

1 EEnn eessttee ccaappííttuulloo ssee ssiigguuiióó aall lliibbrroo ddee CCrraaiigg VVaannGGrraasssstteekk ““EEll AALLCCAA:: ooppcciioonneess yy ppeerrssppeeccttiivvaass ddee EEssttaaddooss UUnniiddooss yy AAmméérriiccaa LLaattiinnaa yy eell CCaarriibbee”” yy ssaallvvoo iinnddiiccaacciióónn eenn ccoonnttrraarriioo ddee ééll ssoonn llaass cciittaass..

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grupos de países. Los tratados y acuerdos comerciales tienen una incidencia importante, pero también la legislación limitativa del comercio con algunas regiones. El sistema comercial norteamericano determina una forma normal de comercio, según la cual el ingreso de productos debe abonar el arancel normal. Un país con el que existe este trato, es decir el normal, se denominado de “Nación Más Favorecida NMF”. El término sugiere la existencia de un trato preferencial, lo que no ocurre, de ahí que recientemente fuera modificado. Con respecto a este sistema normal existen cuatro sistemas de ingreso preferencial y tres sistemas de ingreso más dificultoso. Los más preferenciales son los Tratados de Libre Comercio (con Israel, Canadá y México), el Sistema Generalizado de Preferencias (SGP), las Iniciativas de la Cuenca del Caribe (ICC) y la Ley de Preferencias Comerciales Andinas (LPCA). Los sistemas de ingreso más dificultosos son el trato de NMF condicional (a diferencia del incondicional), el no trato de NMF y el embargo comercial. Estos sistemas, los países que afectan y su importancia en el comercio norteamericano son detallados en el Cuadro No. 2. CUADRO No. 4 La jerarquía de Preferencias en el acceso al Mercado Estadounidense Presentada en orden descendente de tratamiento preferencial

TIPO TERMINOS Estados miembros de la SELA y otros países en este grupo

Importaciones deEE.UU. procedentes deeste grupo

Tratados de libre comercio. Preferencias comerciales especiales (ICC y LPCA)

Total admisión exenta de derechos de aduana al mercado estadounidense. Admisión exenta de derechos de aduana para la mayoría de los bienes (excepto petróleo, productos de vestir y de cuero, etc.);tratamiento de cuotas preferenciales para los textiles del la Cuenca del Caribe

México (desde 1994), así como Israel (desde 1985), Canadá (desde 1989) Países de Centroamérica y el Caribe en virtud de la ICC (desde 1984 y en perpetuidad); Bolivia, Colombia, Ecuador y Perú en virtud de la LPCA (desde 1992, termina en el año 2001)

30% del total mundial; 61,5% de los Estados miembros de la SELA, 3% del total mundial; 18,6% de los Estados miembros de la SELA

Sistema Generalizado de Preferencias

Admisión exenta de derechos de aduana para muchos bienes, pero varios están excluidos y las reglas permiten la eliminación de los productos o países

Países del Mercosur, Chile, Venezuela están entre los 118 países en desarrollo y economías en transición de esta categoría

11,7% del total mundial, 19,8% de los Estados miembros de la SELA

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Trato incondicional de Nación más favorecida (NMF)

Relaciones comerciales “normales”, que también se conocen como trato permanente de NMF o no discriminatorio, los países se benefician de las reducciones arancelarias hechas desde 1934

Ningún estado miembro del SELA está entre los 53 países de esta categoría (que incluye a Japón, la Unión Europea, la mayoría de los países OPEP y los países recién industrializados de Asia)

48,1% del total mundial

Trato condicional de NMF

El trato de NMF esta sujeto a las condiciones de libre emigración contempladas en la ley estadounidense

Ningún estado miembro del SELA está entre los 5 países de esta categoría (China y otros en transición)


Negativa del trato de NMF

Sujetos a las tarifas establecidas por la Ley de Aranceles Smoot-Hawley de 1930.

Afganistán, Laos y Vietman (nominalmente incluye a Cuba y Corea del Norte)


Embargo Comercial

Sujetos a ambos comerciales parciales o totales (algunos reciben nominalmente el trato NMF

Cuba, como así también Irán, Irak y Corea del Norte

Virtualmente ninguna

Nota: ; los datos comerciales de las importaciones de 1997, según su valor aduanal, de un total de 870.700 millones de dólares.

Los porcentajes quizá no sumen 100% debido a que las cifras se redondearon.

Algunos países pueden incluirse en más de una categoría. Excepto aquellos países que están sujetos a embargos comerciales, un país se clasifica como “socio” y sus datos de importación se incluye en la categoría que representa el tratamiento más favorable que recibe. Por ejemplo, casi todos los países de la ICC y la LPCA también reciben el tratamiento del SGP (Nicaragua es la única excepción) y todos ellos reciben el tratamiento incondicional de NMF, pero sus datos se reportan únicamente en el renglón “preferencias comerciales especiales”.

Todas las importaciones provenientes de los países de una categoría se incluyen en esa categoría , indistintamente de si los productos realmente entran bajo los términos especiales de un programa comercial.

Fuente: Las clasificaciones fueron tomadas de la nomenclatura Arancelaria Armonizada de los Estados Unidos (1998). Los datos comerciales fueron calculados según la información del Banco Nacional de Datos Comerciales del Departamento de Comercio de los Estados Unidos. Un tratado que establece una zona de libre comercio elimina todas las trabas, arancelarias y no arancelarias, por lo cual es el sistema que establece mayores facilidades de acceso. El Sistema Generalizado de Preferencias (SGP). Ofrece a los países beneficiados la admisión, exenta de derechos de aduana al mercado estadounidense a muchos de sus productos de exportación. Todos los países de AL (salvo Cuba, México y Nicaragua) disfrutan los beneficios del SGP, pero en realidad sólo es operativo para los que no están beneficiados los otros programas, pues estos últimos dan beneficios superiores. En esta situación se encuentran Argentina, Brasil, Chile, Paraguay, Uruguay y Venezuela. El sistema fue suspendido en 1997, pero comenzó a regir nuevamente en 1998. La ultima renovación fue de diciembre de 1999 hasta el 30 de setiembre del 2001. La Iniciativa para la Cuenca del Caribe (ICC). Establece beneficios similares al SGP, ampliados con cuotas más beneficiosas para el sector textil. Rige para los países del Caribe y Centroamérica (excepto Cuba). No tiene fecha de expiración.

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La Ley de Preferencias Comerciales Andinas (LPCA). Es muy similar al ICC y cubre los mismos productos. Rige para Bolivia, Colombia, Ecuador y Perú. Expira en el 2001 (pero el Congreso podría renovarlo). Los sistemas menos preferenciales, el de NMF, tienen un primer escalón cuando para la aplicación de este sistema se establecen condiciones, a diferencia de lo normal, que es incondicionado. Un sistema de mayor dificultad es que a un país no se le aplique el trato de NMF, con lo cual se le aplican los aranceles de 1930, es decir en un período previo a la liberalización comercial acordada en el GATT con posterioridad a la segunda guerra mundial. Y el caso de embargo comercial, es el más restrictivo y los EE.UU lo aplican a unos pocos países con los que tiene diferencias políticas. Uno de los temas relevantes es qué parte de las importaciones de los EEUU ingresa amparada en cada régimen comercial. Esto nos dará una idea de la importancia relativa de cada acuerdo comercial en cuanto al acceso que permite al mercado americano. Esto es analizado por Craig Van Grasstek El cuadro muestra que las importaciones de países amparados por el sistema de “Nación Más Favorecida (NMF)” es inferior a la mitad del total mundial (48,1 %), lo cual es un hecho curioso en el comercio norteamericano porque la apertura generalizada para todos los países fue la estrategia que hace pocos años privilegiaban los EE.UU. Por primera vez ocurre esto en 1997 y ello indica que los otros sistemas de preferencias comerciales tienen un impacto superior al de NMF. Un tema importante es cuánto afectan los aranceles norteamericanos al ingreso de productos al mercado norteamericano. El arancel promedio está entre 3 y 6%, pero no hay una única forma de cálculo del arancel, por lo que las tasas no son comparables fácilmente. Un análisis global concluye en que “casi la mitad de los productos gravables de interés para los miembros del SELA están sujetos a aranceles relativamente modestos, pero muchos enfrentan tarifas más altas y unos pocos deben escalar verdaderos “picos arancelarios”. Estos productos no son amparados por ninguno de los sistemas preferenciales. En cuanto a los tipos de productos los aranceles crecen a medida que pasan de los productos básicos a semimanufacturados y a terminados. Los primeros, salvo casos especiales, tienen aranceles muy bajos y están amparados por los convenios como SGP, ICC y LPCA. El nivel arancelario de estos productos son el punto de partida de la escala arancelaria y crece con el valor agregado de los productos. Las tarifas más altas se aplican a textiles, vestimentas y calzado. Estos productos, además tienen barreras no arancelarias. La conclusión que podría extraerse que, salvo para un grupo muy limitado de productos, muchos de los cuales provienen de Brasil, la conformación del ALCA no

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implicará una sustancial reducción de los aranceles norteamericanos, pues el nivel actual ya es muy reducido, con lo cual las ventajas a obtener con respecto a las actuales condiciones de acceso son muy limitadas. Es diferente lo que ocurre con las trabas no arancelarias, tema que se considera enseguida. 6.2 Restricciones no arancelarias en el mercado americano Las restricciones no arancelarias provienen de la existencia de cupos, limitaciones o prohibiciones que existen en los EE.UU para importar ciertos productos. El efecto económico de una restricción no arancelaria es muy superior al arancel. Un arancel es un impuesto a la importación que se carga al precio del producto importado cuando se vende al consumidor. Su efecto es subir el precio final, con lo que se reduce su potencial demanda, que es precisamente el objetivo buscado. En cambio un cupo simplemente elimina el producto del mercado, dado que prohibe su ingreso. Es una medida más potente que el arancel. Los efectos económicos de las cuotas son varios. Aumentan las ganancias de algunos productores nacionales, a los cuales, al limitarse el ingreso de productos competitivos, les asegura una parte mayor del mercado interno. Por la vía de los precios también tiene este efecto la introducción de aranceles. En cambio, las cuotas tienen una ventaja que no permite el arancel: la discriminación. Esta surge de la asignación de cuotas a cada país. Pueden haber países favorecidos y desfavorecidos y, sobre todo, permiten establecer una negociación por el monto de la cuota y pedir otros beneficios a cambio de su aumento. Las trabas arancelarias pueden ser entonces, un instrumento para negociar otras ventajas comerciales o políticas. Una limitación a las importaciones puede adoptar diversas formas. La prohibición directa es la forma extrema, pero puede adoptar otras modalidades menos estrictas. Por ejemplo la norma podría decir que solo se puede importar tal producto hasta un cierto monto de dinero o de toneladas. En este caso el extremo sería que se prohibe toda importación. Otro caso podría ser que existe un arancel hasta cierto monto de importaciones y por encima de él una tarifa muy superior. Durante los años cincuenta y sesenta los EE.UU utilizaron la asignación de cuotas de importación de azúcar como fuerte instrumento de política comercial y presión política. Y en los años ochenta durante los conflictos en Centroamérica fue nuevamente utilizada. Actualmente la importación de azúcar tiene un arancel bajo de 0,625 centésimos de dólar por libra de azúcar hasta cierta cantidad y uno prohibitivo de 16 ctms. de dólar por libra por la cantidad que supere este límite. Otra modalidad de restricciones no arancelarias es la existente para textiles y prendas de vestir. Reagan estableció cuotas más estrictas, pero luego admitió importaciones preferenciales, como complemento al sistema preferencial del acuerdo con los países

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del Caribe (ICC). En 1986 implantó un programa especial de acceso para las prendas de vestir que usaran textiles elaborados y cortados en los EE.UU. Este sistema fue el que permitió el gran crecimiento de las exportaciones de este rubro de países centroamericanos y caribeños. Estas restricciones cuantitativas sobre textiles y prensas de vestir están destinadas a desaparecer hacia el 2005, pues en los acuerdos finales de la Ronda Uruguay del GATT, EE.UU se comprometió, en 10 años, a desmantelar el Acuerdo Multifibras. En ese momento desaparecerá la discriminación que actualmente existe con las prendas de todo el mundo y en especial con la del sudeste asiático. Otra categoría de productos con barreras no arancelarias son los agrícolas. Estos productos tienen una cuota arancelaria integral y una tarifa adicional mucho más alta. En esta situación están cortes de carne vacuna, productos lácteos, maníes, azúcar, cacao en polvo, chocolate, formulas infantiles, mezclas y masas, condimentos, aceitunas, alimentos para animales, tabaco y algodón. Otro posible mecanismo de protección son las medidas sanitarias y fitosanitarias cuyo origen es “proteger la salud y seguridad pública mediante la restricción de ciertas importaciones de productos potencialmente peligrosos”. Si bien este es el objetivo en la letra, podría dar lugar a manipulaciones. Una lista de productos en esta situación son: * Etiquetados de origen (para productos farmacéuticos, bienes automotores y ciertos alimentos) * Otros etiquetados para vino, productos textiles, de vestir y otros * Restricciones sanitarias y fitosanitarias para la carne, pescado, frutos y vegetales * Normas de origen diverso *Requerimientos de facturación *Preferencias nacionales o subnacionales en reglas federales, estatales y locales de compras gubernamentales. Cuando este tema sea tratado en el ALCA, las alternativas van desde aceptar estas limitaciones hasta eliminarlas totalmente. Algunos han planteado que, considerando que los EE.UU tendrán ventajas si se eliminan los aranceles, pues la tasa arancelaria de América Latina es superior a la suya, una contrapartida que América Latina podría pedir es la eliminación de todas las trabas no arancelarias. 6.3- Solución de controversias económicas Todo acuerdo comercial establece en forma mas o menos detallada un sistema de solución de posibles diputas entre empresas o entre Estados. Este es un tema clave, quizá más importante que el de las barreras comerciales actualmente existentes, pues un sistema transparente y justo para resolver las diferencias es imprescindible para

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relaciones comerciales duraderas. Por otro lado existen en este tema claras implicancias políticas. Hay dos tipos de disposiciones, las que forman parte de las leyes nacionales de un país y las que son parte de acuerdos internacionales. Los primeros, en general favorecen al que presenta la queja, que es el agente económico del país a que pertenece la legislación. En la segunda opción las diferencias son derivadas a paneles de expertos de los países involucrados a los que pueden sumarse otros. En el caso de los EEUU, su legislación nacional incluye varios mecanismos a los cuales un agente económico interno puede recurrir en caso de verse perjudicado por una importación. Son casos de la primer modalidad de sistemas para solucionar controversias. Las empresas americanas podrían recurrir a ellos, particularmente si en el ALCA no se estableciera un mecanismo concreto para tratar las diferencias económicas, sin aplicar las leyes nacionales (estableciendo mecanismos de la segunda modalidad). Debe tenerse en cuenta que los negociadores norteamericanos no aceptaron la propuesta canadiense de eliminar (para ellos) la aplicación de estas leyes. Posteriormente sólo aceptaron que cuando se aplicaran las leyes norteamericanas, se nombrara un panel que analizara si la ley se había aplicado correctamente. El NAFTA, deja que ante diferencias comerciales se aplicarán las leyes norteamericanas pues adoptó la fórmula del Tratado EE.UU. - Canadá. Los principales mecanismos de la legislación norteamericana, en este tema son, las leyes de recurso comercial y las leyes de reciprocidad. a) Leyes de recurso comercial. Se utilizan ante problemas provocados por la competencia de importaciones. El principio básico es el “fair trade” o comercio equitativo y cuando ello no ocurre los actores pueden recurrir a leyes de recurso comercial. Las dos principales son las de antidumping y la de derechos compensatorios. Las leyes antidumping se basan en el concepto originario del dumping pero a los empresarios norteamericanos no se les exige demostrar que un productor extranjero está fijando sistemáticamente precios bajos. Solo necesita demostrar al Departamento de Comercio que las importaciones “fueron vendidas por debajo de su justo valor” y también debe probar a la Comisión Estadounidense del Comercio Internacional que estas importaciones causan o amenazan causar perjuicios materiales a la industria americana o retardar materialmente el establecimiento de una industria. También pueden aplicarse estos mecanismos ante un gobierno que aplica prácticas desleales, como subsidios a las exportaciones. Las leyes en estos casos permiten la aplicación de medidas compensatorias sobre productos que tengan subsidios ilegales o que causen o amenacen causar problemas a la industria americana. Observese que en caso que apareciese un producto competitivo, el productor norteamericano podría pedir la aplicación de la ley antidumping sin tener que demostrar que ese producto nuevo ingresa a un precio bajo porque su productor del

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exterior aplica dumping, es decir lo exporta a un precio inferior al que lo vende en el mercado interno. Lo único que tiene que demostrar es que cada perjuicio a una industria americana o que retrasa una inversión. En las últimas décadas se presentaron 223 peticiones contra países de la región. Se aplicaron 101 sanciones de antidumping y medidas compensatorias (50 de ellas seguían vigentes en noviembre de 1998) La mayoría se dirigían a Brasil, Argentina, Venezuela y México. Estos son los principales proveedores de la industria de acero de la región. La industria siderúrgica americana es la que más utiliza estos procedimientos, muchas de estas peticiones siderúrgicas se suspendieron por la realización de un “acuerdo voluntario”. La legislación norteamericana tiene, además, una cláusula de salvaguarda, que permite al gobierno americano suspender temporalmente una importación. Su objetivo es reparar un daño que provoca una importación (y no necesariamente desalentar las prácticas desleales de los exportadores). Con esta formulación, al igual que vimos antes, la legislación pone el énfasis en el daño eventual a una empresa norteamericana y no en si existe o no práctica desleal de parte del productor, podría aplicarse a importaciones que no están favorecidas por subsidios ni realizan dumping, sino que son simplemente productores más eficientes que los norteamericanos. Es, por lo tanto, un mecanismo directo de protección del productor americano y no una forma de combatir prácticas desleales en el comercio. Desde 1974, cuando la Ley de Comercio se presentaron 67 solicitudes. La Comisión que las trató emitió 36 decisiones positivas. El presidente concedió la compensación por importaciones en 15 de los 36 casos. Otros 6 casos dieron lugar a extensión de Asistencia por Ajuste Comercial para trabajadores y empresas desplazadas por importaciones. Este recurso tiende a usarse menos, probablemente por el bajo resultado positivo de las demandas. b) Leyes de reciprocidad Son un recurso más polémico que las leyes de recurso comercial y pueden dar lugar, incluso a enfrentamientos comerciales entre Estados. Su objetivo “es presionar al socio comercial para que cambie algún aspecto de su política económica amenazando tomar represalias contra esas medidas que, de acuerdo a las autoridades norteamericanas, violan los estándares legales”. Hay varias leyes de este tipo, aunque las principales son las del Grupo 301 que incluye la Sección 301 (de la ley de Comercio), la Super 301 y la Especial 301. Una lista de las principales leyes de reciprocidad norteamericanas se incluyen en el Cuadro Nº5. CUADRO Nº5 Principales leyes estadounidenses de reciprocidad Clasificadas en orden descendente de importancia para la región

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Ley Propósito y Procedimiento Autoridad de la USTR, para tomar represalias (Sección 301, Ley de Comercio de 1974, tal como quedó enmendada

Si la USTR determina que una acción, política o práctica extranjera contraviene los derechos estadounidenses, puede imponer sanciones (por ejemplo, tarifas arancelarias del 100%

Super 301 (sección 1302, Ley general de comercio y competitividad de 1988, tal como quedó enmendada)

La USTR debe preparar una lista de observación prioritaria sobre prácticas y países extranjeros y puede iniciar investigaciones que quizá conduzcan a represalias.

Especial 301 (sección 1303, ley general de Comercio Competitividad de 1988)

La USTR debe preparar una lista de observación prioritaria con aquellos países que no protegen los derechos de propiedad intelectual, pude conducir a represalias

Informe de evaluación del Comercio Nacional (sección 303, Ley general de comercio y aranceles de 1984), tal como quedó enmendada.

La USTR elabora un catálogo anual de prácticas extranjeras que plantean barreras considerables a las exportaciones o inversiones estadounidenses.

Ley sobre prácticas foráneas de transporte marítimo de 1988 (Art. X, Ley general de comercio y competitividad de 1988)

La comisión marítima federal tiene autoridad para tomar represalias en especie contra las restricciones foráneas al transporte marítimo estadounidense .

Servicio de estibadores (sección 258(e) de la Ley de inmigración y nacional de 1958, tal como quedó enmendada. Ley de Prácticas Comerciales Equitativas en el Transporte Aéreo internacional de 1974, tal como quedó enmendada

Las actividades de estiba en los muelles (por ej., carga de barcos) pueden ser realizadas por tripulaciones extranjeras de los navíos . El secretario de transporte tiene autoridad para tomar represalias en especies contra los gobiernos o empresas aéreas extranjeras que discriminan a las empresas estadounidenses.

Ley de Aviación Federal de 1958, tal como quedó enmendada.

El departamento de transporte puede tomar represalias en especie contra las aerolíneas extranjeras cuyos gobiernos restrinjan los vuelos estadounidenses.

Compras gubernamentales (sección 7003, Ley gral. de comercio y competitividad de 1988)

La USTR puede tomar represalias en contra de los signatarios que no cumplan con los términos del Código de compras gubernamentales del GATT.

Ley de equidad vinícola (Art. IX, Ley de comercio y aranceles de 1984)

La USTR debe investigar las barreras impuestas por los “principales países exportadores de vino” y tomar las medidas adecuadas para eliminarlas.

Ley de comercio de las Telecomunicaciones de 1988

El presidente puede tomar represalias en contra de cualquier “país extranjero en la lista prioritaria” que no participe en tratados para liberalizar el comercio de bienes y servicios en el sector de las telecomunicaciones.

Fuente: Craig VanGrasstek La Sección 301 tiene un amplio uso para controversias con socios comerciales. La ley autoriza a la Oficina del Representante Comercial Estadounidense (USTR) a investigar alegatos de que ciertas leyes, políticas o prácticas de agentes extranjeros, contravienen derechos norteamericanos y a negociar su eliminación bajo amenazas de represalias. La Super 301 es similar pero la iniciativa es estatal y no privada. La aplicación de estas leyes tuvo diferentes relaciones con la OMC. Entre 1974y 1984 era complementaria, su valor era dar elementos al Presidente para que hiciera valer sus derechos ante el GATT, pero dentro de la normativa de éste, incluso la posibilidad de tomar represalias. Con Reagan la política se hizo más agresiva y se pasó a una etapa donde se ampliaron los alcances de la ley. Una tercera etapa se inicia al concluirse la Ronda Uruguay donde volvieron a ser complementarias con la

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OMC y todas las controversias se encaminan y dirimen en el marco de ésta y no de la legislación nacional americana. La Especial 301 recientemente se invocó con más frecuencia. Se inicia en 1980 y trata sobre todo de alegatos de violaciones de derechos de propiedad intelectual. Los organismos comerciales oficiales norteamericanos, USTR no dependen de alegatos privados, sino que deben realizar revisiones anuales de las leyes y prácticas de los gobiernos extranjeros en materia de propiedad intelectual. Son investigaciones formales y pueden concluir en represalias. Los países son incluidos en una Lista de Observación o en una “Lista de Observación Prioritaria” donde se incluyen los países que potencialmente están sujetos a acciones. Casi todos los países del continente recibieron presiones por aplicación de esta Ley. Estas leyes han incidido en el comercio y en las relaciones comerciales y políticas de los EEUU con varios países latinoamericanos, incluso cuando mediaba un tratado comercial, pues la postura americana fue de negativa absoluta a eliminar o suspender la aplicación de su legislación nacional incluso al comercio con Canadá y México con quienes estaba conformando una zona de libra comercio. Es previsible, entonces, que esta sea su posición también en las negociaciones del ALCA, lo cual sin ninguna duda un problema político de significación, pues las mismas son claramente discriminatorias contra las empresas radicadas fuera del territorio americano y los propios países. Una alternativa en este caso podría ser elaborar un sistema de solución de controversias específico para el ALCA, sustitutivo de la aplicación de todas las legislaciones nacionales. Esta es la opción que eligió el Mercosur con el protocolo de Brasilia, más allá que su texto no resultara demasiado operativo. No está claro, sin embargo que los EE.UU acepten esta opción. 7.- Tensiones por asuntos no comerciales En la evolución de la liberalización comercial podrían hacerse varios grandes períodos: desde 1os 30 a los 60 el centro fueron las barreras arancelarias y no arancelarias relativas al comercio de bienes; en los años 70 la agenda se amplió a otros aspectos económicos que afectan el comercio de bienes, como subsidios, compras gubernamentales, es decir políticas nacionales que afectaban el comercio. Dentro de esta etapa, en los años 80 se agregaron a la agenda otros temas como servicios, inversiones, derechos de propiedad intelectual. Todos estos eran temas básicamente económicos. En los años 90 se ingresa en una etapa nueva etapa, cuando los EE.UU. introducen en las negociaciones comerciales temas explícitamente políticos. Fundamentaron el hecho argumentando que esos temas tenían relación con el comercio, pero también impulsaron sanciones comerciales con fines políticos. Hay dos grandes grupos de

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temas, el primero es la propuesta americana sobre el funcionamiento de la sociedad civil, los derechos laborales, el medio ambiente, la política de competencia y el impacto de sobornos y corrupción en la definición y ejecución de una política económica. El segundo grupo son leyes americanas que dicen relacionar comercio con asuntos políticos y donde se puede ubicar la disputa EE.UU-Cuba y el combate al narcotráfico. Veamos alguno de estos temas, que los países latinoamericanos sienten como factores claves en el relacionamiento económico y político en el continente. 7.1.- Derechos laborales y medio ambiente Estos dos temas se han transformado en una de las principales causas de confrontación tanto dentro de EEUU como en los ámbitos internacionales vinculados al comercio internacional, ocupando a veces más interés que las cuestiones arancelarias. En el origen de estos planteos hay una cuestión económica, aunque en la discusión se introdujeron argumentos de otro tipo. “Los sindicatos y organizaciones ambientalistas sostienen que los Estados Unidos no pueden competir con los países en desarrollo cuando la compensación promedio de un obrero laltinoamericano es de U$S 1,50 la hora o menos y los estándares sanitarios, de seguridad y de protección ambiental están por debajo de los norteamericanos” (Craig, Van Grasstek) Con este argumento el gobierno norteamericano y los de otros países desarrollados, han propuesto en los organismos internacionales que se exija a todos los países del mundo que eleven sus condiciones laborales y ambientales y respeten a las organizaciones sindicales, permitiendo sanciones comerciales en caso que no lo hagan. La elevación de los costos que esto traería, reduciría la brecha con los precios de la producción de los países desarrollados, haciendo a éstos más competitivos, con lo cual se defiende su economía y sus empleos. Históricamente la mejora en las condiciones de vida y de trabajo fue considerada una consecuencia del nivel de desarrollo económico. La introducción de leyes protectoras en campos como el laboral y el medio ambiente, en los EE.UU y los otros países desarrollados, se hizo una vez logrado cierto nivel económico, habitualmente con la participación de los actores sociales exigiéndolos. El proceso de elevación de la protección legal y medioambiental por el desarrollo, en cambio, podría frustrarse si los países subdesarrollados, que no llegaron al nivel de los países ricos, reciben sanciones a sus exportaciones. Hay un problema filosófico o político y es si los estándares laborales y medioambientales serán definidos por el debate y la evolución política y social interna a cada país o si se deben imponer estándares internacionales por medio de sanciones comerciales. En el ámbito del GATT, los gobiernos de EE.UU y Francia, en 1996, en Marrakesh propusieron que se incluyeran resoluciones sobre estos temas en la resolución final

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de la Ronda Uruguay. Muchos destacan la curiosidad de ver al gobierno de los EE.UU como el más tenaz defensor del sindicalismo en los países pobres. En ese entonces hubo una radical oposición de los países subdesarrollados (incluida Cuba) y solo se nombró una comisión para estudiar el tema y proponer alguna fórmula en instancias de negociación futuras. La OMC solo permite la sanción comercial cuando hay exportación del trabajo de presos. En el NAFTA hay acuerdos complementarios para trabajo y medioambiente. Los EE.UU preparan adoptar medidas unilaterales si estos temas no son aceptados por sus socios comerciales. Su legislación dice que es ilegal importar trabajo de presos. En 1997 el Congreso enmendó esta ley ampliándola al “trabajo infantil forzado o con contrato a largo plazo no rescindible”. En 1988 el Congreso amplió la ley de reciprocidad Sección 301 para usar esta disposición ante países que nieguen a sus trabajadores derechos laborales internacionalmente reconocidos. EE.UU tiene, en el terreno medioambiental leyes por las que puede permitir ciertos estándares mediante restricciones comerciales. Ejemplo la prohibición de la importación de atún por métodos “no seguros para los delfines” o la de camarones, pescados con procedimientos no seguros para las tortugas. Pero todavía no hay un vínculo directo entre la Sección 301 y los temas medioambientales. 7.2.- Sanciones políticas y extraterritorialidad Las sanciones políticas son objeto de fuerte controversia en la política económica norteamericana. La Ley Helms Burton permite la aplicación de la ley americana a personas y corporaciones de terceros países. Antes de la primera guerra mundial los diplomáticos norteamericanos tuvieron el objetivo de conseguir acceso a los mercados extranjeros a través del principio “barcos libres permiten bienes libres”, con lo que defendían el principio que bienes no contrabandeados, de barcos neutrales no eran embargables. La Guerra de 1808 con Gran Bretaña tuvo origen en esta disputa. Durante la primera guerra mundial, Gran Bretaña aplicó sanciones a barcos americanos que defendían su derecho a ser neutrales. G. Bretaña publicó una lista negra de empresas con vínculos con Alemania, lo que fue rechazado por EE.UU. A partir de la segunda guerra y en el marco de la guerra fría quien aplicó estas medidas fueron los EEUU. En 1961 se aplican sanciones a Cuba en el marco de las Regulaciones para el Control de Activos Cubanos (RCAC). Originalmente estas leyes no se podían aplicar a firmas extranjeras controladas por capitales americanos. En 1975 se enmendaron estas leyes para incluir a las filiales americanas en el extranjero. En 1985 una ley autorizó al presidente a no aprobar importaciones de azúcar de un país importador neto de azúcar a menos que demuestre que no ha importado azúcar

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de Cuba para re-exportarlo a los EEUU. La Ley por la Democracia en Cuba (1992) prohibe a una empresa americana en el extranjero, comerciar con Cuba y a los barcos que pasen por Cuba atracar en puertos americanos. La ley Helms Burton tiene dos capítulos. Uno permite a demandantes americanos de propiedades expropiadas en Cuba a demandar a empresas o personas americanas beneficiadas por el uso o la adquisición de esas propiedades expropiadas. En segundo lugar prohibe el ingreso a los EEUU a ejecutivos empresariales o familiares cuya compañía invierta u obtenga beneficios personales de bienes expropiados a propietarios estadounidenses en Cuba. Canadá y la Unión Europea amenazaron con responder con leyes similares. Y en 1996 en Europa se emitieron leyes compensatorias de la ley Helms Burton. Ante esto Clinton decidió postergar la aplicación estricta de la ley que, sin embargo, se mantiene vigente. 7.3.- El combate al narcotráfico Una ley americana permite la descertificación de países que no cooperen con los EE.UU en su lucha contra el narcotráfico. Esta ley y sus enmiendas, desde su promulgación en 1987, permite la aplicación de una variada gama de sanciones que reciban esta calificación. La ley establece que a los países “descertificados” se les niegue toda la asistencia extranjera y que los representantes americanos en los organismos internacionales voten en contra de toda concesión de préstamos. El Presidente además puede negarle preferencias comerciales, pueden aplicársele derechos penales y puede prohibirse a aerolíneas de ese país ingresar en los EE.UU. Colombia es el único país que estuvo en esta situación en 1996, ratificada en 1997 y levantada en 1998. Bolivia, Paraguay y Perú estuvieron en una situación intermedia y se les levantaron las sanciones por razones de “interés nacional”, pese a que no cooperaban cabalmente. Aruba, Bahamas, Belice, Brasil, R. Dominicana, Ecuador, Guatemala, Haití, Jamaica, México, Panamá y Venezuela fueron categorizados como cooperantes plenos. El problema de esta ley es que por una cuestión política, definida por autoridades norteamericanas se introducen sanciones comerciales y financieras. Mucho más grave que la sanción específica aplicada a un país es la amenaza que la existencia de esta ley implica. La mejor manera de combatir al narcotráfico es un tema opinable, que puede incluir medidas en diferentes países. Los EEUU tienen derecho a definir este tema tanto como cualquier otro país. Pero en virtud de la ley si un país no compartiera la política americana y por lo tanto no colaborará con ella, podría ser objeto de sanciones comerciales y financieras. Esto es lo más grave de esta disposición fuertemente resistida en América Latina.

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8.- La situación actual: el comienzo de la construcción (2001-2002) En el año 2001 se realizó la tercera Cumbre de Presidentes del ALCA, en la ciudad de Quebec, Canadá. La importancia de esta reunión reside en que fue la última antes del inicio de las negociaciones sobre uno de temas más importantes del todo proceso de integración: el acceso a los mercados. Con este nombre se hace referencia a la decisión de los países que participan en el mismo de abrir sus mercados al ingreso de bienes y servicios de los otros países. El proceso previo a la Cumbre fue muy rico en tensiones y desencuentros, como ha ocurrido con el proceso del ALCA desde su mismo comienzo. Bloques y países aspiraban a que las resoluciones recogieran sus puntos de vista. Cosa imposible, porque como se ha demostrado reiteradamente en este trabajo, las diferencias son muy significativas. Tanto las reuniones preparatorias, como la propia Cumbre y las negociaciones que le siguieron, mostrarían que los intereses y las estrategias siguen siendo muy diferentes. 8.1.- Contactos diplomáticos antes de las reuniones Probablemente la mayor diferencia de esta reunión con respecto a las anteriores fue que el MERCOSUR, como bloque, estaba, por sus diferencias internas, sumamente debilitado. Después de la devaluación brasileña de enero de 1999, todos sus miembros adoptaron decisiones unilaterales, en algunos casos, contradiciendo, en forma expresa, acuerdos adoptados en el MERCOSUR (ver apartado 11.2). El comercio interno y externo del bloque tuvo un descenso importante y en todos los países se habían fortalecido las posiciones contrarias al bloque. Estas existieron desde siempre, callaron sus voces cuando el proceso tuvo una gran expansión, pero solo fue una postura táctica: esperaban su oportunidad. Ahora que existían problemas, deciden actuar más abiertamente y sus críticas son más agudas. La realidad les da elementos en los que apoyar sus viejas posturas. Incluso algunos gobiernos, como el uruguayo, promueve procesos alternativos al MERCOSUR, aunque no siempre los presenta de esta manera, en una posición sumamente confusa y contradictoria. Esta situación abría espacio a la duda de si en esta instancia de ALCA, el MERCOSUR mantendría una postura única en la negociación, tal como había ocurrido en las reuniones anteriores, donde de hecho se habían expresado dos bloques, el liderado por los EE.UU., por un lado y el MERCOSUR, por otro. De no actuar como bloque, era probable que las posiciones norteamericanas lograran una incidencia superior a la que habían tenido hasta este momento. En el mes de enero estaba prevista la conclusión de las negociaciones preparatorias de la Cumbre. Los meses anteriores hubo diversos contactos bilaterales y visitas diplomáticas, que entre los temas que abordaron, el ALCA tuvo un lugar destacado.

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Jorge Castaneda, Ministro de Relaciones Exteriores de México visita Brasil y ambos países acuerdan una declaración sobre aspectos que integran la agenda de Quebec. Coinciden en que debe mantenerse la fecha de conclusión de las negociaciones del ALCA ya acordada, es decir el 2005 y que el acuerdo no debe incluir aspectos laborales y medioambientales. En el primer aspecto México se distancia de las posiciones de los países del NAFTA y de Chile, partidarios de adelantar el cierre de las negociaciones. En el otro aspecto se suma a las posturas de los países subdesarrollados, pese a que anteriormente aceptó esas cláusulas, que forman parte del NAFTA. Quizá en ese momento lo aceptó porque de otra forma los EE.UU. no hubieran logrado en el Congreso los votos necesarios para aprobarlo. En la visita a Brasil, Castaneda afirmó que incluir estas cláusulas sería un “neoproteccionismo”. México ha decidido aumentar sus vínculos con América del Sur vía acuerdos bilaterales y Brasil es el único país con quien hasta ahora no había firmado ninguno. México compró a Brasil tres aviones Embraer, en lugar de los Bombardier canadienses, como podía esperarse, por ser parte del NAFTA. Estas dos empresas tienen una importante disputa por el predominio en el seguimiento de mercado de aviones pequeños y medianos (ver apartado 9.2). La compra mexicana fue analizada como un gesto de acercamiento hacia un acuerdo con Brasil. La visita de Castaneda no fue la única en los meses previos a la Cumbre. Celso Lafer, Ministro de Relaciones Exteriores brasileño, designado a fines del 2000, realiza su primer viaje al exterior visitando los países del MERCOSUR. El hecho es un síntoma más de la importancia que Brasil da al bloque, incluso en momentos de crisis, como ocurre en ese momento. Los temas centrales del viaje parecieron ser la disputa con Canadá por el mercado aeronáutico y el ALCA, además de la propia situación del MERCOSUR. Al visitar Argentina, la declaración conjunta firmada con el canciller argentino Rodríguez Giavarini es indicativa de que, a pesar de los problemas, los dos países mantienen la decisión de seguir conformando un frente común en las negociaciones externas. Ratificaron las fechas decididas para el ALCA y que el MERCOSUR actuará como bloque, además de reiterar la importancia estratégica que éste tenía para los dos países. Celso Lafer también visitó Uruguay, pero los resultados fueron muy diferentes. El Canciller Diddier Opperti, defensor del MERCOSUR en años anteriores, en esta oportunidad se alineó a las posiciones del Presidente Batlle y el Poder Ejecutivo, que ha decidido priorizar las negociaciones para buscar un acuerdo bilateral con los EE.UU. o la integración al NAFTA. “Cada país debe salir a buscar su propio destino” afirmó, mientras criticaba los magros indicadores recientes del MERCOSUR, destacaba las diferencias existentes entre sus miembros (cosa que, obviamente, no era reciente) ¿Porqué el gobierno uruguayo no panteó esta objeción antes? Cuesta imaginarse que necesitara 10 años para darse cuenta que Brasil era mayor que Uruguay.

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Estas contradicciones dentro del MERCOSUR, sumadas a la permanente presión de los negociadores y diplomáticos norteamericanos planteaba el tema de si en la Cumbre habría nuevamente dos bloques claramente delimitados o el alineamiento de países tendría una nueva configuración. 8.2.- Las negociaciones preparatorias Entre el 23 y 25 de enero del 2001 los Viceministros de Comercio del ALCA reciben los informes de los 12 comités negociadores, de los que saldría el documento base de la resolución. Pero los desacuerdos superaron a los puntos en común y la elaboración de una propuesta fue muy dificultosa: * Legislación comercial norteamericana. EE.UU. proponía discutir las reglas antidumping que se incluirían en el acuerdo, pero no aceptaba el cuestionamiento de su legislación comercial, en políticas antidumping y temas vinculados. Brasil, por su parte, afirmaba que la legislación norteamericana operaba como una barrera no arancelaria para ingreso de bienes a ese mercado. En este caso Chile se alineó con la posición brasileña al entender que no podían existir temas excluidos de la negociación. * Los plazos. Las instrucciones de los negociadores norteamericanos era acelerar los plazos para concluir las negociaciones, incluso relegando temas de su interés, como las cláusulas laboral y medioambiental. Varios países no aceptaron esta propuesta, sino que querían mantener los plazos decididos en las reuniones anteriores. En este tema Chile propuso que el ALCA “entre en vigencia en el 2005”. En esta formulación hay un matiz con las dos posiciones anteriores. Si se considera que antes de entrar en vigencia el Tratado debe ser ratificado por los gobiernos, para que comience en el 2005, las negociaciones debían concluir algunos meses antes. Se comprende entonces que Canadá, Costa Rica y los EE.UU. apoyaran la propuesta chilena que, sin embargo, no fue respaldada por los otros países y los delegados brasileños aprovecharon para no dejar dudas que su posición implicaba que el ALCA no comenzaría hasta el 2006 o 2007. En el marco de estas diferencias se realiza en Buenos Aires, el 6 y 7 de marzo la sexta reunión de Ministros de Comercio del ALCA, última instancia para acordar un documento base para la Cumbre de Presidentes. El documento aprobado en la reunión no implica cambios relevantes en la negociación, con respecto a las resoluciones anteriores. Probablemente lo más novedoso sea la recomendación a los Jefes de Estado y de Gobierno que adopten medidas para aumentar la transparencia del proceso y mejorar el diálogo con la sociedad civil. 8.3.- Las decisiones de la Cumbre de Quebec La III Cumbre de las Américas como se han denominado a las reuniones de Presidentes y Jefes de Gobierno del ALCA, reunida a fines de abril del 2001 en Quebec, Canadá,

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tampoco adoptó resoluciones demasiado novedosas, por lo menos en los aspectos económicos, pues ratificó el documento aprobado por los Ministros en la reunión de principios de abril. Probablemente lo más nuevo sea la denominada “cláusula democrática”, que propusieron Estados Unidos y Canadá. La misma incluye un Plan de Acción para “fortalecer la democracia representativa, promover una eficiente gestión de gobierno y proteger los derechos humanos y las libertades fundamentales”. “Buscamos crear mayor prosperidad, incrementar las oportunidades económicas y, al mismo tiempo, fomentar la justicia social y desarrollar el potencial humano.” Se reconoce que los valores y la práctica de la democracia son fundamentales para avanzar en el logro de los objetivos. El respeto al Estado de Derecho y el compromiso con el sistema democrático pasan a ser una condición para participar el proceso de integración. “En consecuencia, cualquier alteración o ruptura inconstitucional del orden democrático en un Estado del Hemisferio constituye un obstáculo insuperable para la participación del gobierno de dicho Estado en el proceso de las Cumbres de las Américas. Tomando debidamente en cuenta los mecanismos hemisféricos, regionales y subregionales existentes, acordamos llevar a cabo consultas en el caso de una ruptura del sistema democrático de un país que participa en el proceso de las Cumbres”. Asimismo se votó un compromiso con la aplicación plena de la Estrategia Antidrogas en el Hemisferio, basada en los principios de la responsabilidad compartida, en un enfoque integral y equilibrado y en la cooperación multilateral. Esta estrategia implica el apoyo a los programas de desarrollo alternativo para erradicar los cultivos ilícitos, comprometiéndose a facilitar el ingreso a los mercados de los productos resultantes de estos programas. En cuanto a los aspectos comerciales, se decidió que las negociaciones concluyan, a más tardar en enero del 2005, para que entre en vigencia lo antes posible y no más allá de diciembre del 2005. En cuanto a las modalidades del Acuerdo no se introdujeron cambios a las resoluciones adoptadas en la Reunión de Ministros de Costa Rica y adoptada en cumbres anteriores, cuyos puntos centrales se indican en el punto 3, de este trabajo. Aceptando la sugerencia de los Ministros de dar mayor transparencia al proceso, se acuerda publicitar el borrador del Acuerdo, cosa que se concreta en julio de ese año (y se puede leer en la página web del ALCA). Asimismo se recogió la idea de aumentar el vínculo con la sociedad civil, para lo cual se hace una invitación pública a las instituciones no gubernamentales que deseen realizar propuestas constructivas y darlas a publicidad en la misma página web. Hubo propuestas de establecer vínculos mayores, estables y de naturaleza institucional, que no fueron aceptados. La discusión no está agotada y las diferencias se mantienen (ver apartado 11.4). Como había ocurrido en reuniones anteriores los diplomáticos norteamericanos y canadienses propusieron incluir las cláusulas laborales y medioambientales dentro de

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Acuerdo. Ello fue rechazado y se decidió que el tratamiento de estos temas se postergaran para una instancia futura. Luego de la reunión, la delegación brasileña declaró que se mantenían las diferencias preexistentes sobre agricultura, negociación antidumping y subsidios al comercio. Todos los gobernantes presentes en la reunión firmaron la resolución final y solo Hugo Chávez, de Venezuela, lo hizo con reservas. Afirmó que el plazo era muy corto y que el ALCA sería sometida a un referéndum popular y, en todo caso, debía ser ratificado por el Congreso. Tal como había ocurrido durante la reunión de Ministros en Buenos Aires, organizaciones no gubernamentales y centrales sindicales del continente organizaron actividades públicas, con manifestaciones masivas de rechazo a la Cumbre. 8.4.- La reunión de la Isla Margarita y el cronograma futuro Luego de la Cumbre, en la Isla Margarita, Venezuela, se realizó una reunión de los Vice Ministros de Comercio del ALCA. El objetivo era concretar los acuerdos de Quebec en un cronograma de negociaciones que cubriera la actual etapa del proceso, que podría definirse como la previa a su entrada en funcionamiento. Las diferencias constatadas en los debates hicieron que la reunión no agotara la agenda y tuviera que volver a reunirse tres semanas después en Panamá. Entre las dos reuniones se concretaron las decisiones que configuran una base para concluir las negociaciones durante los siguientes tres años y medio. Este cronograma debía abarcar desde el presente hasta fines del año 2005, cuando el ALCA habrá definido todos los puntos que actualmente se encuentran en debate. Los acuerdos, incluido el cronograma, se registraron en un documento oficial del Comité de Negociaciones Comerciales del ALCA, denominado “Métodos y Modalidades de Negociación”, cuyo carácter confidencial fue levantado el 20 de junio del 2002. Las fechas centrales del cronograma de negociaciones son: • 15 de mayo del 2002: fecha en que los Grupos iniciarán la negociación de acceso a

mercados, • Entre 15 de diciembre del 2002 y 15 de febrero del 2003: los países presentarán sus

ofertas de productos liberados de trabas al comercio, • Entre 16 de febrero y 15 de junio del 2003: los países presentarán sus solicitudes de

mejoras en las ofertas realizadas, • 15 de julio del 2003, inicio del proceso para la presentación de ofertas revisadas, • 15 de junio del 2003, presentación de ofertas sobre compras del sector público El documento aclara que los países solo accederán a las ofertas realizadas por los otros, una vez que hayan realizado su respectiva oferta. El Comité resuelve proporcionar asistencia técnica para presentar ofertas en “compras gubernamentales” a los países que lo soliciten.

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El cronograma definido implica que las negociaciones terminarán en el año 2004. Durante el año 2005 los Congresos nacionales deberán aprobar o rechazar los acuerdos negociados y la aplicación de los mismos comenzará en el 2006. El documento aclara también los “principios generales” de la negociación. Entre éstos: • Los acuerdos deberán ser coherentes con las resoluciones de la OMC, • Las propuestas deben tener en cuenta las diferencias de nivel de desarrollo y tamaño de

los países, • Las liberalizaciones serán progresivas y abarcarán a bienes agrícolas y no agrícolas,

servicios, inversiones y compras del sector público, • Las ofertas estarán condicionadas al resultado general de las negociaciones. También se realizan algunos acuerdos generales para la negociación en cuatro áreas: bienes, servicios, inversiones y compras gubernamentales. Ellos son:

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I – Bienes agrícolas y no agrícolas a) Ámbito: se negociará todo el universo arancelario b) Arancel base: será el vigente al 1 de enero del 2004, aunque en el momento existan

excepciones. Los países deberán comunicarlo hasta octubre del 2002 y ajustarlo en abril del 2003.

c) Modalidad de reducción: la reducción arancelaria será lineal (aunque pueden haber excepciones no lineales).

d) Calendario y ritmos: Se prevén cuatro fases de liberalización: inmediata; no más de 5 años; no más de 10 años y períodos mayores

e) Reglas de origen: regirán para los bienes no liberados y un grupo ad hoc definirá sus niveles específicos, por producto, capítulo o grupo de capítulos.

f) Trabas no arancelarias: Un grupo hará un inventario y presentará un informe en noviembre del 2002. Posteriormente se decidirá la metodología para su eliminación, reducción, definición, redefinición y ordenamiento y/o prevención.

g) Subsidios agrícolas y prácticas que distorsionan su comercio: Se seguirá estudiando y se presentará un informe sobre su situación actual.

II - Servicios a) Banco de datos: Se hará el inventario de informaciones y datos sobre comercio de

servicios, b) La oferta de liberalización será amplia y estará de acuerdo con las leyes y reglamentos

vigentes. III - Inversiones y compras gubernamentales La oferta de liberalización será amplia y estará de acuerdo con las leyes y reglamentos vigentes. En el caso de inversiones se utilizará el enfoque de lista negativa. El enfoque de “lista negativa” implica que todos los productos tendrán comercio libre salvo que se resuelva expresamente. Se opone al criterio de “lista positiva” que implica que ningún bien tendrá comercio libre salvo que se indique en forma expresa. En los debates se expusieron criterios enfrentados, básicamente entre el MERCOSUR, liderado por Brasil y los EE.UU.. Por ejemplo en cuanto a la negociación de liberalización de servicios Brasil propuso que se utilizara el criterio de listas positivas, mientras que los EE.UU. el de listas negativas. Como puede observarse, primó el criterio norteamericano. Otro punto de debate fue el de la tarifa base mínima, es decir el nivel del arancel en el comienzo del proceso. En reuniones anteriores Brasil había propuesto que fuera el nivel máximo permitido por la OMC, mientras que EE.UU. propuso que fuera el nivel de la tarifa existente en el 2004. Como puede verse en el punto Ib anterior, también en este caso se aceptó el criterio norteamericano. Esta resolución provocó debates en Brasil.

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El embajador Rubens Ricúpero acusó a Itamaraty de haber aceptado una propuesta negativa para los intereses brasileños, al desistir de su propuesta de establecer como tarifa-base los niveles arancelarios registrados como máximos en la OMC. Estas tarifas que en la terminología diplomática se denominan “consolidadas”, en su mayoría están próximas al 35%, nivel muy superior al aplicado en la actualidad para la amplia mayoría de los bienes. Sergio Amaral, Ministro de Desarrollo de Brasil y sus auxiliares, (que fueron los que habían formulado la propuesta brasileña) contestaron que más importante que la tarifa base era la definición de la lista de productos a ser dejados de lado en los compromisos de eliminación de los aranceles de importación y los plazos de reducción de los productos sensibles. Esto, de hecho, implicaba un cambio en su posición. Celso Lafer, por su parte, contestó a Ricúpero que adoptar como tarifa base la que se aplica en la realidad es la más adecuada desde el punto de vista de la construcción de un área de libre comercio. Argumentó, además, que los productos en los que las tarifas son menores a las de la OMC, Brasil es competitivo y no necesita una protección adicional. El nivel de la tarifa base fue uno de los temas más polémicos de la reunión de Vice Ministros de Panamá y, aunque hubo un acuerdo primario, algunos participantes opinaron que el tema será replanteado en reuniones futuras. Otro tema de debate, que sin duda será planteado en el futuro, es que la mayoría de los países entiende que los subsidios agrícolas y las prácticas comerciales que limitan el comercio libre de estos bienes deben decidirse en el ámbito del ALCA. Los EE.UU., al igual que la Comunidad Europea en sus negociaciones con el MERCOSUR, sostiene que el ámbito para la discusión de este tema debe ser la OMC. 9.- Las posiciones de los gobiernos en el ALCA A medida que los procesos avanzan los gobiernos ajustan sus políticas. En ocasiones éstas son de apoyo, en otras, expresan dudas y condiciones necesarias para que el proceso se consolide, cosa que solo ocurrirá si no hay economías que solo tengan pérdidas. A veces los gobiernos adoptan actitudes contrarias al proceso de integración. Estas posiciones suelen irse adaptando, a partir de estrategias bastante permanentes, que algunos países tienen, como las analizadas en los puntos anteriores. 9.1.- Estados Unidos: finalmente el Congreso votó el fast track A fines del 2001 la Cámara de Diputados dio a Bush la autorización para concluir negociaciones de tratados comerciales, con el régimen de fast track, que ahora es denominado Trade Promotion Authority (TPA), cuya traducción sería Autoridad para Promover el Comercio.

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La mayor oposición a conceder la autorización provino, como había ocurrido anteriormente, de los sectores que proponían que el tratado incluyera normas laborales y ambientales. El documento borrador que se está discutiendo como formato en el ALCA incluye estas cláusulas, pero no las vincula a las corrientes comerciales, como pretenden esos sectores norteamericanos (presentes también en Europa), del cual forman parte la mayor parte de los sindicatos y ONGs de esos países. Pero la autorización tiene limitaciones, que de no reflejarse en el eventual tratado a firmarse podrían determinar que el Congreso decidiera extender la discusión del contenido del mismo a cada uno de los artículos que lo componen, lo que podría postergar mucho tiempo la aprobación del Tratado. El 6 de agosto del 2002, el Senado norteamericano dio su aprobación a la TPA, con lo cual concluye el trámite parlamentario: ahora el Presidente norteamericano puede celebrar tratados comerciales. Hacía 9 años que un presidente norteamericano no lograba una autorización de este tipo. Tal como había ocurrido en la Cámara de Diputados, la autorización del Senado establece al Presidente un importante número de limitaciones. Las principales son: a) Servicios: reducir las barreras al comercio internacional de otros países, incluso las que

suponen un tratamiento nacional. b) Propiedad intelectual: recoger los estándares norteamericanos, protegiendo a las nuevas

tecnologías. c) Inversiones: reducir las barreras y establecer mecanismos de protección y solución de

disputas, preservando el interés privado de las empresas. Estas deberán tener la posibilidad de entablar juicios a los Estados si sufren pérdidas por problemas políticos o laborales. Este sistema ya existe en el NAFTA.

d) Bienes agrícolas. Reducir los aranceles, subsidios y políticas distorsivas, pero reconociendo períodos de ajuste a favor de los EE.UU. (mayores). Estas medidas serán controladas por el Congreso.

e) Barreras no arancelarias. Evitar trabas al comercio apoyadas en el uso en la producción de hormonas, ingeniería genética y tecnologías similares.

f) Medio ambiente: Asegurar la aplicación de normas medioambientales. g) Estándares laborales: Asegurar que todos los países apliquen las normas laborales

mínimas, respeten los derechos sindicales y no tengan trabajo infantil. h) Solución de Controversias: Asegurar mecanismos transparentes. i) Comercio desleal: preservar la posibilidad de aplicación de las normas norteamericanas

sobre antidumping, derechos compensatorios y defensa del comercio desleal. Probablemente para contemplar a la oposición, el Senado resolvió asignar 12.000 millones de dólares para compensar a los trabajadores que pudieran resultar perjudicados por la apertura comercial. En el momento de adoptar la resolución final el Senado incluyó una frase según la cual puede decidir, en un futuro, someter a debate los acuerdos que realice el

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Poder Ejecutivo. Esta frase, de hecho, implica la amenaza que un Tratado no sea considerado por el Congreso con el régimen de fast track. El Presidente amenazó con vetar la frase, pese a lo cual el Senado la mantuvo. 9.2.- Canadá y EE.UU.: las contradicciones de la integración Los comportamientos de los gobiernos suelen ser sumamente contradictorios. Aún participando en procesos de integración regional, suelen adoptar decisiones que chocan con las bases de un relacionamiento cooperativo, el único razonable para avanzar en los acuerdos. La existencia de intereses nacionales determina posturas de defensa de los mismos, insostenibles en un enfoque regional. Frecuentemente se acusa a los países pequeños, débiles o de menor desarrollo relativo de aplicar políticas preteccionistas. En todo caso, si ello ocurriera, lo que es claro que los países más desarrollados las aplican abundantemente. Veamos dos casos: el de Canadá, contra Brasil, por los aviones y el los EE.UU. contra varios país incluido Brasil. Vease luego si los temores por los acuerdos regionales no tienen fundamentos reales. El gobierno canadiense suspendió las importaciones de carne vacuna brasileña por el riesgo eventual de que en ese país exista el mal de las vacas locas. Los hechos indican, sin embargo, que hasta el presente no se detectó ningún animal con esa enfermedad. ¿Puede justificarse una medida tan drástica por la sola posibilidad de una enfermedad de la cual no existe ningún caso verificado? Todo indica que no son las vacas locas el problema que origina la sanción, sino la disputa, mas antigua, entre Embraer y Bombardier por el mercado mundial de aviones de tamaño reducido. Embraer fue fundada en 1969, en el marco de la decisión que desde 1994 habían adoptado los militares brasileños de conformar un parque industrial bélico propio. Era una empresa de capital mixto destinada a producir aviones para las necesidades nacionales y - desde el principio- también para la exportación. La independencia nacional en la producción industrial bélica que, principalmente están ubicadas en los países desarrollados fue un objetivo expreso, definido por la Escuela Superior de Guerra (Fernandez J. Christian, 1996). Producía aviones pequeños, de 4 a 10 lugares para uso civil y militar. Su flexibilidad, el bajo costo operacional y la reducida exigencia de capacitación para su operación, fueron factores competitivos importantes en los mercados internacionales, especialmente en los países subdesarrollados, cuyos ejércitos tenían una preparación insuficiente. Pero el gran problema era su bajo nivel tecnológico. La ruptura de las relaciones militares con los EEUU en 1977, impulsó a los militares brasileños a formalizar acuerdos con empresas europeas a las cuales se les exigía aportes en tecnologías avanzadas. La receptividad de Europa al planteo brasileño, fue elevada y Embraer, al

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igual que otras industrias bélicas, hicieron acuerdos con varias empresas europeas. El Tucano fue un acuerdo con Short Aircraft, de Gran Bretaña, un caza supersónico fue un proyecto con Alitalia y Aermacchi, italianas, etc. La asociación con firmas europeas permitió a la industria brasileña una muy elevada expansión en Africa, Asia y Latinoamericana, desplazando de estos países a empresas de los países desarrollados, incluidas las norteamericanas, con lo que Brasil llegó a ser el quinto exportador mundial de productos bélicos. Embraer es el principal productor de aeronaves de Latinoamérica y en los últimos años desplazó, incluso en el mercado americano, a su competidora canadiense, la Bombardier, en el segmento del mercado aeronáutico en que opera. Canadá denunció a Brasil por aplicar subsidios a su producción y si bien la OMC detectó procedimientos ilegales, el gobierno brasileño recurrió la decisión, impidiendo que se le aplicaran sanciones comerciales. En Brasil existe coincidencia en que la sanción a la carne brasileña es una medida sancionatoria indirecta al país por el crecimiento de Embraer y la pregunta es si esto es lo que ocurrirá cada vez que una industria de punta en un país pobre logre éxitos comerciales frente a competidores de los países desarrollados. El tema, tanto por el sector cárnico, como por la industria aeronáutica es importante para Brasil, de ahí que fuera el tema central de la visita que el recientemente nombrado Canciller Celso Lafer trató con sus homólogos del MERCOSUR en forma inmediata a su nombramiento, en una visita que realzó a Argentina y Uruguay En el caso de EEUU se analizarán los recientes aumentos de los aranceles a los productos siderúrgicos. En marzo del 2002, los EE.UU. deciden aumentar los aranceles a las importaciones de acero y sus productos de 8 al 30%. Varios países que tienen un vínculo privilegiado con los EE.UU. fueron excluidos de la disposición: México, Canadá, Argentina, Thailandia y Turkía. La medida afecta a países, como Japón, Rusia, China, Ucrania y a Brasil, que solicitó al gobierno norteamericano ser excluido de la medida, lo cual no fue aceptado. De acuerdo a sus estimaciones tendría una reducción de las exportaciones de 400 millones de dólares. El fundamento de la medida fue que el sector siderúrgico norteamericano tiene serias dificultades para competir con sus similares de varios otros países, los cuales están ganando participación en el mercado norteamericano. La medida fue una solicitud de estas empresas, que sostienen que en un tiempo, pueden mejorar su competitividad. Algunos analistas indicaron que la medida es un compromiso asumido por el presidente durante su campaña electoral a la que estas empresas hicieron una importante contribución.

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El hecho ilustra el carácter contradictorio de la política norteamericana que se opone a los subsidios o trabas que otros países pongan al comercio mundial, pero él sí utiliza su importante capacidad financiera para subsidiar a sus sectores productivos ineficientes. Robert Zoelick ha afirmado que esta decisión no contradice la posición liberal norteamericana pues es adoptada por un período determinado y no con carácter permanente. Pero pocos aceptaron sus explicaciones. En el mismo año EE.UU. aumentó los subsidios que otorga a los productores agrícolas, lo cual también es una medida que distorsiona el comercio libre. El hecho también ilustra hasta donde puede llegar la aplicación de la legislación comercial y de subsidios norteamericana. La capacidad de competencia y el ingreso a ese mercado en algunos períodos, puede depender más de los recursos con que cuenten los diferentes Estados para apoyar a sus sectores productivos que de una competitividad genuina, basada en los niveles de productividad y calidad alcanzados. Debe reconocerse, sin embargo que estas prácticas no son exclusivas de los Estados Unidos. Un reciente estudio de la OCDE afirma que los subsidios de los países ricos alcanzaron en el año 2000 a la cifra de 327.000 millones de dólares, el doble de las exportaciones agrícolas de los países pobres. En el mismo estudio se indica que los productos agrícolas tienen en esos países un precio 50% al de los mercados internacionales. En Corea y Suiza, los precios son el doble. Las restricciones a las importaciones cuestan a estos países unos 20.000 millones de dólares. El arancel externo de los productos agrícolas es, en promedio, del 60%, mientras que el de los bienes manufacturados, donde no tienen problemas de competitividad es del 4%. Aún así la estructura de este arancel es muy compleja y tiene picos muy elevados en productos sensibles, como lo indica la decisión norteamericana sobre el acero. Las decisiones de los gobiernos canadienses y norteamericanos son indicativos de que los procesos no son lineales. Los intereses involucrados o afectados son muchos y las presiones múltiples. Un argumento más para comprender la importancia que tiene que los acuerdos no incluyan legislaciones que puedan amparar actitudes discriminatorias. 9.3.- Los gobiernos latinoamericanos Hay varios gobiernos y bloques que han manifestado en forma reiterada, sus temores y que no aceptarán que el ALCA contenga cláusulas contrarias a sus intereses. Luis Davila, Canciller de Venezuela, afirmó que comenzar el ALCA en el 2005 “les aterra” porque no están preparados para competir con los EE.UU.. Esta opinión – afirmó - es compartida por muchos otros países2. Debe recordarse que Venezuela fue el único país que votó con reservas la resolución de la Cumbre de Quebec.

2 El Nacional 28/3/01.

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El Presidente de Chile, Ricardo Lagos, que en muchos temas se alineó a las posiciones norteamericanas (como en el adelantamiento de las negociaciones) cuestionó la posición norteamericana de pretender que el Tratado le reconozca la posibilidad de aplicar su legislación antidumping y derechos compensatorios. Y en este punto es casi imposible que la posición norteamericana se modifique, no solo porque ya logró esto en el NAFTA, sino porque el Congreso le exige que lo imponga. El embajador ecuatoriano Héctor Villagomez, presidente del Comité Negociador hasta octubre del año 2002 ha sostenido que los EE.UU. han sido inflexibles en esta posición, lo cual es una traba en el avance de las negociaciones. Posición similar ha sostenido el Presidente de Brasil, Fernando Henrique Cardozo, que luego que el Senado norteamericano votara el fast track, dijo que con esas limitaciones no habrá ALCA. “Solo lo aceptaremos si responde a nuestros intereses”- afirmó. Sus declaraciones fueron apoyadas por Lula, candidato por el Partido de los Trabajadores a la presidencia en las próximas elecciones. Asimismo apoyaron sus opiniones Hugo Chávez, presidente de Venezuela y Norberto Ianelle, Subsecretario de Integración de Argentina. También instituciones académicas rechazan el actual proceso de negociación. La Asociación de Comercio Exterior de Brasil cuestionó la forma como se está negociando el ALCA actualmente. La resolución del Congreso Norteamericano, en su opinión, maniata al presidente. “Es imposible negociar con un socio que puede modificar unilateralmente los acuerdos alcanzados”. También la Fundación de Estudios del Comercio Exterior (FUNCEX) indicó la existencia de aspectos preocupantes, como la exigencia del Senado de mantener la legislación antidumping3 La existencia de una oposición importante entre académicos, así como a nivel de organizaciones sociales y sindicales no debe inducir a errores acerca de cual es la posición del gobierno brasileño con respecto a las negociaciones. Esta queda bien definida con su reacción frente a las declaraciones del jefe del Instituto Nacional de Investigaciones de Itamaraty. Ocupaba este importante cargo el Embajador Samuel Pinheiro Guimaraes, que durante sus funciones hizo críticas muy duras al ALCA. En un Foro realizado en San Pablo afirmó que es un mito que el libre comercio beneficia a todos los países por igual. Afirmó que, por el contrario, Brasil no tiene nada que ganar con la apertura de su comercio exterior, pues las empresas brasileñas no pueden competir con las americanas que tienen un muy superior nivel tecnológico. Con el ALCA – afirmó - los EE.UU. quieren alinear a los países latinoamericanos con su política externa. Celso Lafer sumamente molesto por sus declaraciones, le pidió la renuncia al cargo. Pinheiro se negó a presentarla, porque dijo que estaba hablando a título personal, agregando “use la navaja si quiere servir mi cabeza en alguna bandeja en la reunión de Quebec”. El hecho ocurrió poco antes de la Cumbre de Presidentes de Canadá. Pero no tuvo suerte y finalmente fue dimitido del cargo. 3 Global 21, 16/5/02.

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El suceso, aunque puntual, es indicativo que más allá de las fuertes críticas a la posición que el bloque liderado por los EE.UU. tiene en las negociaciones, Brasil tiene una firme decisión de no marginarse del proceso. Su estrategia apunta a consolidar un bloque de países en Latinoamérica para hacer valer sus posiciones y lograr mejores resoluciones, pero no a dejar las negociaciones. Y este parece ser una definición estratégica. Todo indica que las elecciones del 2002 no introducirá cambios en esta estrategia. Luis Ignacio Lula da Silva, de quien podía esperarse una posición contraria al ALCA, por los claros vínculos entre el PT y la CUT - que se opone radicalmente al ALCA - acaba de declarar que de triunfar en las elecciones mantendrá las negociaciones. No es exagerado concluir que aunque existen diferentes opiniones, todos los países latinoamericanos seguirán participando en las negociaciones, incluidos Venezuela y Brasil, sea cual sean los resultados electorales. 10.- Los actores sociales ante el ALCA Los procesos de integración regional son seguidos muy de cerca tanto por empresarios, los sindicatos y las organizaciones no gubernamentales. El ALCA no podía marginarse a este hecho. Cada una de estos sectores adopta posiciones sobre los mismos a partir de cómo perciben los procesos. La experiencia parece indicar que esta postura y la actitud que de ella se deduce, tienen una incidencia directa en las oportunidad de participación que cada sector tiene en los procesos. 10.1.- La opinión de los empresarios Los empresarios latinoamericanos, en general, comparten el proceso de negociaciones del ALCA. En diversas declaraciones manifestaron su apoyo a las resoluciones aunque en otros casos, en el marco de un apoyo genérico, manifestaron dudas e incluso que se debe dar algunas garantías. Los 500 empresarios participantes del VI Foro Empresarial de las Américas, reunidos en forma paralela a la reunión de Ministros de Buenos Aires, en abril del 2002, apoyaron la fecha decidida para concluir las negociaciones y expresaron que incluso aceptarían un adelantamiento de la misma, si existiera consenso de los países. En principio, habían propuesto concluir las negociaciones en el año 2003, es decir la fecha defendida por los EE.UU.. Esta opinión debe considerar como representativa de las opiniones de los empresarios grandes de todas las Américas. Entre los apoyos dudosos está, por ejemplo, la de los empresarios argentinos que afirmaron que no apoyarán el ALCA si no establece que los EE.UU. se comprometen a eliminar las

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barreras no arancelarias, los subsidios a las exportaciones y a no aplicar la Ley de Comercio cuando peligra uno de sus sectores productivos. De acuerdo a informaciones provenientes de las Cámaras respectivas, el 75% de los industriales uruguayos y el 70 % de los brasileños apoya el ALCA, aunque el 84 % de los brasileños opina que está conduciendo mal las negociaciones4. Una investigación intentó averiguar el grado de información y análisis que ejecutivos de empresas tenían del ALCA. La conclusión fue que la mayoría de ellos no había realizado ninguna evaluación de los cambios que ocurrirían con la implantación del ALCA en sus propios negocios. Solo el 13% de las empresas se consideraban bien informadas sobre el proceso y habían realizado cambios para adaptarse a la nueva situación.. Otro estudio concluyó que el ALCA tiene un fuerte apoyo empresarial, que alcanza al 51% en Brasil y llega al 86% en México. El mismo fue realizado por la consultora en alta gestión A.T. Kearney, una de las mayores del mundo, asociada a las Cámaras de Comercio de América Latina. La investigación relevó, por Internet, a 250 ejecutivos de Argentina, República Dominicana, Panamá, Bolivia, Ecuador, Paraguay, Brasil, Guatemala, Perú, Chile, Haití, Trinidad & Tobago, Colombia, Jamaica, Uruguay, Costa Rica, México e Venezuela. De las empresas focalizadas, el 55% son compañías locales y, entre las multinacionales, cerca de 60% tiene sede en los Estados Unidos. Es decir que puede afirmarse que una importante mayoría de los empresarios de América no tienen una información clara del ALCA, no saben que impacto tendrá en los negocios de sus empresas, pero igualmente lo respaldan activamente. 10.2.- La opinión de los sindicatos Las centrales sindicales de América del Norte y del Sur sostienen una oposición radical al ALCA. En el caso de los sindicatos norteamericanos la posición no es nueva. Ya había sido negativa cuando los EE.UU. negociaban el NAFTA, al cual veían como una amenaza a sus empleos. En ese momento su posición fue de oposición a todo acuerdo comercial que involucre a varios países. En cuanto al ALCA, coherente con esta decisión, su postura es de rechazo. Hicieron un importante lobby en el Congreso norteamericano para que los parlamentarios no votaran el fast track al Presidente y consideraron un triunfo cada vez que no obtenía los votos suficientes, así como un fracaso cuando finalmente fue votado. En el caso del sindicalismo de los países del Sur, la organización más importante es la Coordinadora de Centrales Sindicales del Cono Sur (CCSCS), creada con anterioridad al MERCOSUR, pero cuya actividad fue fuertemente absorbida por éste desde 1990. Esto hizo que centrales sindicales de Bolivia y Chile, que originalmente la integraban tuvieran, desde ese año, una participación esporádica.

4 La República 1/10/01.

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La CCSCS también rechaza el ALCA y considera que los gobiernos cometen un grueso error al participar en las negociaciones del mismo. “Afirmamos a los gobiernos del MERCOSUR que adherir al ALCA sería un error fatal, pues el extremado desequilibrio económico y productivo entre los EE.UU. y Canadá y los otros países de América Latina profundizaría aún más nuestra debilidad económica y social”5 Su posición es de adoptar medidas concretas para detener el proceso. “Por eso debemos reforzar nuestra lucha contra ese acuerdo y reivindicar que antes de cualquier otra negociación externa, la prioridad debe ser la profundización del relacionamiento e integración con los demás países de América del Sur”.6 La tradicional posición de la CCSCS no fue, en el caso del MERCOSUR, de oposición radical sino de crítica de algunos de sus definiciones, entendiendo que el proceso podía encaminarse hacia objetivos mejores. Esto determinó que su actitud lejos de combatir el proceso fuera de participar en el mismo realizando propuestas de cambio. Los sindicatos de los países del MERCOSUR también participan en el Foro Consultivo Económico- Social, institución creada para permitir la expresión de la sociedad civil. En el caso del ALCA su posición, en cambio, implica un rechazo total por considerar que el proceso es negativo, no solo para los trabajadores sino también para los países, en general. “El ALCA no intenta construir un continente unificado, hermanado, un gran espacio común de todos y para todos”. Una de las principales críticas es que su objetivo es crear una zona de libre comercio y no un acuerdo más profundo, pero las consecuencias se dan también el campo político: “el ALCA vulnerará también la soberanía de cada uno de los Estados, destruyendo su capacidad de acción, su posibilidad de defensa.7” Es coherente que a partir de esta visión, su posición sea de rechazo total y su actitud sea la de realizar medidas evitar su concreción. 10.3.- La visión de las ONGs Las ONGs participantes de las actividades antiglobalización tienen una posición similar a la de los sindicatos, con quienes, por otro lado coordinan eventos y acciones públicas. Entre las ONGs hay posiciones muy diferentes y algunas de ellas rechazan la idea de presentar una propuesta alternativa a la situación actual. En esta actitud no coinciden con el movimiento sindical que tradicionalmente ha elaborado y propuesto posiciones propias. Sin embargo, dada la posición sindical sobre este tema, estas diferencias pasan a un plano secundario y ambos tipos de organizaciones rechazan el proceso en forma global, aunque los fundamentos para hacerlo puedan ser diferentes.

5 Resolución de la CCSCS de Buenos Aires, 11/12/02 6 Idem. 7 Resolución de la CCSCS de Buenos Aires, 5/4/02

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La experiencia parece indicar que con estas posiciones las organizaciones sindicales y sociales difícilmente logren un ámbito de participación en la discusión del proceso del ALCA. Lo más razonable sería que no lo exigieran, dado que lo único que podrían expresar es un rechazo absoluto a cualquiera de las posiciones existentes en cada uno de los temas, pues todos ellos parten de la aprobación de los lineamientos generales del proceso. Por otro lado, más allá de cual sea su aspiración, difícilmente los gobiernos, que son quienes toman las decisiones, les abran un espacio a la participación. Así ocurrió en los EE.UU., donde los sindicatos sostuvieron una oposición total y no tienen ningún ámbito de participación. Y debe tenerse en cuenta que el NAFTA incluye un Protocolo Laboral, que más allá de las críticas que se le han formulado, en el terreno laboral es más de lo que tuvo el Tratado de Asunción, que da nacimiento al MERCOSUR, donde el tema fue ignorado totalmente. En este caso, sin embargo, los sindicatos optaron por realizar una crítica constructiva (y no por un rechazo en bloque) y por participar en todos los ámbitos en los que tuvieron posibilidad de hacerlo. Es probable que estas posturas diferentes expresen estrategias también diferentes. 11.- El futuro previsible En este capítulo se señalarán algunas tendencias previsibles sobre el futuro del ALCA. Como se dejará de manifiesto, las resoluciones adoptadas hasta el presente no llenan la totalidad de los temas a resolver, por lo que, potencialmente existen trayectorias diferentes. Y, por lo tanto, alternativas muy diferentes a las posibilidades de desarrollo de los países latinoamericanos. 11.1. Ofensiva e inflexibilidad norteamericana Una vez que logró la autorización del Congreso para negociar un acuerdo comercial en las Américas, el Ejecutivo norteamericano tiene aval para imponer en las negociaciones un ritmo vertiginoso. Como se explicó anteriormente, la autorización tiene muchas limitaciones, pero ellas se expresarán sólo durante la negociación, no en su ritmo. Es previsible que los negociadores norteamericanos presionen al resto de los países para la concretar acuerdos en todos los grupos de negociación. El ritmo de las negociaciones es muy importante por la debilidad de los equipos negociadores de la mayoría de los gobiernos latinoamericanos. Suelen ser muy pocos los funcionarios encargados de estas negociaciones y muy limitado sus respaldos técnicos. Ante negociaciones aceleradas muchos gobiernos simplemente no tendrán capacidad para analizar y definir sus posturas. Debe tenerse en cuenta que las delegaciones de los países desarrollados son muchos, tienen una gran experiencia y enormes recursos. Todo lo que falta en Latinoamérica.

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Una segunda tendencia previsible en el comportamiento norteamericano es una mayor inflexibilidad. Las limitaciones impuestas por el Congreso, probablemente determinen que los márgenes en las resoluciones se estrechen, dado que no pueden aceptar que los acuerdos incluyan, por lo menos en forma expresa, disposiciones que contradigan sus instrucciones. Los negociadores norteamericanos seguramente presionarán a las otras delegaciones para lograr que se acepten sus propuestas con muy pocas variantes. Su argumento para que los otros países las acepten será “no tiene sentido que resolvamos tal cosa (distinta de su propuesta) porque el Congreso la vetará”. Es decir que la decisión del Congreso probablemente sea utilizada en respaldo a sus propuestas. El problema de esta situación es que hay posiciones norteamericanas que los países latinoamericanos han afirmado que no están dispuestos aceptar, como se dijo anteriormente. Es claro que las legislación comercial que quiere que el ALCA adopte, implica que las empresas y el Estado norteamericano quede en una situación de ventaja relativa con respecto al resto de los países. ¿Lograrán los EE.UU. vencer la resistencia latinoamericana? Es difícil responder esta pregunta, porque son muchos las factores que inciden en ella. Por un lado, la experiencia señala que los diplomáticos norteamericanos tienen una larga escuela en ejercer presiones individualizadas sobre los países. Es decir, tratarán que las alianzas que ya existen y las que se puedan conformar en el futuro, sean o menos sólidas o desaparezcan. Esto puede lograrse si algunos países de las mismas adoptan posiciones individuales y diferentes del conjunto. Las múltiples relaciones comerciales, financieras, políticas que los EE.UU. tienen con todos los países latinoamericanos les abre muchas posibilidades para ejercer estas presiones. Además de lo que realicen los EE.UU., está lo que puedan lograr los propios países latinoamericanos, encontrando puntos de interés común a partir de lo cual conformar frentes para defender sus posiciones con más fuerza. Hasta el presente, quien ha trabajado en este sentido con mayor constancia es el MERCOSUR y dentro de éste, Brasil. Lo que ocurra con este bloque en el futuro es de gran importancia para el futuro del ALCA. 11.2.- La redinamización del MERCOSUR A mediados del año 2002, cuando se escribe este trabajo, el MERCOSUR se encuentra en un nuevo punto de inflexión, que puede derivar en que retome el dinamismo perdido o que se sume en una crisis tan profunda como la de sus países miembros y deje de jugar un papel clave en las negociaciones. Veamos rápidamente algunos itos en el proceso del Mercosur. El MERCOSUR es heredero de acuerdos comerciales de naturaleza muy diferente. Por un lado, los que Uruguay había firmado con Argentina (CAUCE) y con Brasil (PEC) a mediados de la década del setenta. Estos eran acuerdos de naturaleza comercial y ampliaron el comercio bilateral, sin afectar la estructura productiva de cada país, pues las liberalizaciones no abarcaban a los productos de las industrias instaladas en cada país.

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Otro antecedente fue el Tratado entre Argentina y Brasil de 1986, cuya naturaleza era sustancialmente diferente. Su centro era la complementación productiva a nivel de sectores económicos y la generación de una mayor y más especializada escala de producción regional, para competir en mercado externos. Emprendimientos tecnológicos, empresas binacionales, fondos de inversión comunes eran componentes de una estrategia centrada en la complementación y la especialización productiva. El Tratado de Asunción es un híbrido de estas dos herencias, pues en cierta medida incluye a ambas. En los hechos, sin embargo, priorizó solo el aspecto comercial a partir de una liberalización progresiva y automática. La complementación es abandonada, así como una condición de su éxito: la coordinación de las políticas macroeconómicas. Los gobiernos creyeron, ingenuamente, que lo comercial lograría automáticamente los restantes equilibrios económicos y sociales. Sin embargo, los hechos parecieron darles la razón en los primeros años de la década del noventa. El MERCOSUR amplió el comercio interno y externo, permitió el crecimiento de las economías y aunque algunas variables evolucionaban negativamente, no eran explosivas. El acuerdo de Ouro Preto alargó los plazos de construcción del mercado común haciéndolos más realistas. No había coordinación macroeconómica, pero todos los países, por sus propias decisiones, tenían políticas similares, por lo cual se producía una convergencia de hecho. Pero los desequilibrios existían en forma potencial y finalmente explotaron cuando las crisis externas a la región (México, Rusia, Sudeste Asiático) agravaron los desequilibrios en las cuentas externas, particularmente de Brasil. Cuando en 1999 Brasil devalúa su moneda, no viola acuerdos del MERCOSUR (que no había decidido la coordinación de políticas) pero cambia las reglas de la competencia existentes hasta ese momento. A partir de ese año todos los países comienzan a defenderse. Los desequilibrios latentes se hacen reales, la libertad comercial anterior se retoca, para proteger protecciones internas y ahora sí, se violan las resoluciones del MERCOSUR. El comercio interno y externo se reduce, las economías ingresan en procesos recesivos, los conflictos sociales se agravan, los déficit fiscales se hacen incontrolables, mientras las posibilidades de pagar los compromisos externos son mínimas porque las fuentes de financiamiento privadas desaparecen. Se ingresa en una negociación desigual con los únicas fuentes de financiamiento externo que quedan, las de los organismos internacionales, que, en el mejor de los caso, si aportan financiamiento, dejarán a los países con unas deudas externas más abultadas que nunca. Esta será una de las mayores pesadillas de los años siguientes. En este contexto regional, solo Brasil logró mantener algún dinamismo económico. No es ajeno a estos problemas, pero tiene una economía nacional en la que aun puede apoyarse. Y Brasil ha propuesto una estrategia para redinamizar el MERCOSUR. Esta propuesta, de ser

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aceptada, como parece que está ocurriendo, introduciría un nuevo giro en el dinamiemo del proceso y en la estrategia de integración. Al asumir la presidencia pro tempore del MERCOSUR el Presidente Cardozo enumeró las orientaciones que impulsará en el bloque. • Definición del régimen de aplicación del AEC • Profundización de la coordinación de las políticas macroeconómicas • Implementación de foros de competitividad • Acuerdo sobre compras gubernamentales • Aprobación por los Parlamentos del Protocolo de Servicios del año 1997 • Mayor coordinación en las negociaciones comerciales externas • Creación de una Secretaría Técnica del MERCOSUR Las propuestas apuntan a cuatro grandes objetivos: a) llegar a un acuerdo en temas conflictivos actuales (arancel externo), b) Concretar decisiones importantes que no se consolidaron (Protocolo de servicios, compras gubernamentales), c) mejorar la infraestructura técnica (creación de una Secretaría Técnica – hoy es solo administrativa) y d) consolidar una nueva estrategia de integración. Este último punto resulta de implementar (finalmente) una coordinación macroeconómica, poner en marcha los foros de competitividad y coordinar negociaciones comerciales externas. Todos estos aspectos apuntan a profundizar el MERCOSUR, no a partir de lo comercial, como ocurrió hasta ahora, sino de la complementación productiva regional, a semejanza del acuerdo argentino-brasileño de 1986. Esta propuesta brasileña se acompaña con una actitud de reducción de las tensiones comerciales y políticas con Argentina, a partir del alejamiento de Domingo Cavallo de la conducción económica de ese país. El gobierno brasileño intentó detener el éxodo de empresas argentinas hacia Brasil y alentar inversiones brasileñas en Argentina. En los meses transcurridos del años 2002 se produjeron algunos cambios muy auspiciosos.

a) En los primeros meses del año, en el peor momento de crisis Argentina, Brasil anuncia la libertad de fronteras para los productos argentinos

b) En el mes de junio, Argentina anuncia la suspensión de todas las medidas antidumping en marcha o ya concretadas, lo cual significa abrirse a las importaciones de pollo, cerdo y textiles brasileños,

c) En el mismo mes de junio, una reunión especializada en la promoción comercial conjunta definió los primeros pasos para búsqueda de terceros mercados. 40 empresarios de los cuatro países harán una misión comercial a Sudáfrica y en el 2003 se hará una muestra en Shangai. En el segundo semestre de este año se creará el Sector Comercial Conjunto que, con representantes de los cuatro países, funcionará en la embajada brasileña en Berlín,

d) En la Cumbre de Presidentes del MERCOSUR, reunida en Buenos en julio, se anuncia que Argentina y Brasil firmaron un Convenio de Crédito Recíproco, que

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permitirá la cancelación de las deudas comerciales entre empresas de los dos países por medio de los Bancos Centrales,

e) En la misma reunión se anunció que se llegó a un acuerdo automotriz, (después de mas de 10 años de discusiones), que abarca un intercambio compensado, integraciones regionales del 60% y la libertad de comercio en el 2006.

Estas medidas son hechos concretos que parecen indicar el inicio de un nuevo clima de cooperación, particularmente entre los países grandes. Pero existe otro argumento de gran importancia: Roberto Lavagna, Ministro de Economía argentino, a diferencia de Cavallo, ha sido y es un firme defensor del MERCOSUR. Y podría decirse más aún: de un MERCOSUR más profundo que el comercial. En un reciente artículo8, luego de destacar lo acertado del proceso argentino-brasileño de 1986 (y criticar el enfoque comercialista del MERCOSUR) escribía: “La política arancelaria debe estar acompañada de políticas específicas destinadas a estimular, de manera general, el desembolvimiento de todas las cadenas productivas sectoriales, integradas regionalmente y no nacionalmente”. Considerando el pensamiento dominante en los actuales equipos económicos en Latinoamérica, la cita es impactante. Menciona políticas específicas de estímulo (es decir, políticas industriales o productivas), integración regional ( no sólo nacional) de las cadenas productivas y política arancelaria al servicio del desarrollo productivo (y no la afirmación de que la apertura es siempre buena, como se escucha en forma harto abundante). Que Ministro de Economía de Argentina y el Presidente de Brasil compartan conceptualmente una estrategia de redinamización del MERCOSUR, sobre la base de ampliar y profundizar la complementación de las economías nacionales es un hecho absolutamente novedoso en la región con respecto a los últimos años. En sentido absolutamente contrario, el presidente uruguayo, Jorge Batlle, ha impulsado una estrategia de debilitar los vínculos de Uruguay con el MERCOSUR (aunque no lo dice de esta forma) y ha priorizado la firma de un acuerdo con los EE.UU. o ingresar al NAFTA. ¿Qué lo impulsa a esta estrategia? La convicción que los EE.UU. es un socio más deseable y que está dispuesto a realizar un acuerdo con Uruguay. No existen hechos concretos que indiquen la viabilidad de esta estrategia. Recientemente el Secretario Adjunto del Ministerio de Comercio de los EE.UU., Walter Bastian, en una visita a Uruguay, afirmó que la firma de un tratado bilateral será un proceso largo. Los EE.UU., sin duda priorizan los vínculos con Chile, con quien firmaron un tratado bilateral, con el ALCA y con Brasil, más que con ningún otro país, a pesar de las dificultades que ello implica. La apuesta de Uruguay no parecer otra cosa que un deseo vano, basado en una visión ideológica que no tiene fundamentos reales.

8 Revista Brasileña de Comercio Exterios, Octubre/diciembre- 2001

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Sin embargo, a diferencia del pasado, todo indica que Argentina y Brasil están dispuestos avanzar sin Uruguay. De ser así el bloque se consolidará, aumentará los acuerdos que se está haciendo con la Comunidad Andina, Bolivia, Chile y Venezuela. Esto sumado a los acuerdos bilaterales, puede determinar que en las negociaciones del ALCA se conforme un bloque latinoamericano más amplio que el MERCOSUR. Aunque es difícil que este bloque tenga posiciones comunes en todos los temas, sí es probable que lo haga en algunas discusiones especiales en los que existen posturas comunes (legislación comercial norteamericana, subsidios, cláusulas laborales y medioambientales). 11.2. La intervención de la Comunidad Europea La Comunidad Europea, para pesar de los países latinoamericanos, no tiene una política comercial demasiado diferente de los Estados Unidos, sino totalmente dependiente de sus respectivos interés económicos y sociales. Su Política Agrícola Común cierra sus mercados a la producción de América latina y en los foros mundiales impulsa acuerdos que solo favorecen sus intereses. Es un caso claro en donde la política interna y la externa se elaboran sobre bases diferentes. Hacia adentro se busca la cohesión social, en la política externa se defienden los intereses propios, no los que podrían derivar en una distensión y reducción de las desigualdades inter-regionales. Las negociaciones para la creación de una zona de libre comercio entre el MERCOSUR y la Unión Europea es un ejemplo claro de esta situación, al mismo tiempo del hecho que la CE no quiere quedar fuera de un área en donde ha realizado importantes inversiones; ni en condiciones económicamente menos favorables que los EE.UU.. Estos diversos intereses hicieron que la CE propusiera al MERCOSUR, en julio del 2001 por iniciativa propia, las bases para discutir la reducción de todo el universo arancelario. En ella algunos productos eran liberalizados en forma inmediata mientras para otros se establecían períodos más largos, mientras los productos más sensibles se desgravarían en un muy largo plazo. Es problema de esta propuesta es que los productos que son objeto de comercio efectivamente ( y particularmente los agrícolas) serían desgravados dentro de muchos años, mientras los productos industriales se desgravaban en forma inmediata. Es decir quedaban sin aranceles aquellos productos en los que la CE tiene ventajas competitivas, mientras seguían gravados los bienes en los que las ventajas son de Latinoamérica. De todas formas la propuesta fue considerada positiva por provenir de una decisión unilateral de los europeos y estar sujeta a una posterior negociación. El MERCOSUR presentó una contrapropuesta, que en su visión, era más equilibrada, pero las diferencias quedaron pendientes para ser debatidas en el futuro. Quizá la traba mayor provenga de que la CE no quiere discutir la desgravación de los productos agrícola por entender que este tema debe ser derivado a la OMC. La misma posición que tienen los EE.UU..

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En su momento esto podía ser visto como un entierro de lujo al tema, dado que en la reunión de Seattle no fue posible abrir una nueva ronda de negociaciones en este ámbito. Pero a fines de noviembre del 2001, en Doha, Qatar, la OMC decidió abrir una nueva ronda de negociaciones. En el tema de la Agricultura la Declaración de Doha establece como objetivos la eliminación gradual de los subsidios a la exportación, mejorar el acceso a los mercados y reducir sustancialmente los subsidios masivos en los países desarrollados. Esta resolución fue considerada como un avance para los países latinoamericanos. Pero los tiempos de resolución de la OMC son mucho más largos que los de la negociación de los acuerdos regionales, incluido el ALCA, además de lo que necesitan los países de América Latina. En la reunión las delegaciones norteamericana y europea (Zoellick y Lamy eran los presidentes de las mismas) actuaron mas coordinadamente que en otras oportunidades y, por acuerdo, decidieron hacer algunas concesiones a las demandas de los países subdesarrollados. El acuerdo de los grandes bloques probablemente sea una de las principales explicaciones de que en esta reunión haya habido un acuerdo final, a diferencia de Seattle. Los países latinoamericanos deberán definir si aceptan que el tema agrícola sea tratado en forma exclusiva en la OMC y quitado de la agenda de los acuerdos regionales ALCA y acuerdo MERCOSUR - EU. De ser así desaparecería de la agenda uno de los temas hasta ahora más conflictivos. Pero el acuerdo sobre ellos podría postergarse mucho en el tiempo, mientras que por los tiempos acordados para las negociaciones del ALCA, probablemente los países latinoamericanos, mucho antes, estarían haciendo concesiones importantes. No parece una estrategia razonable. La CE intenta mecanismos para no alejarse de Latinoamérica al tiempo que no hacer concesiones significativas. La Cumbre de Presidentes de A. Latina y la CE reunida en Madrid en mayo del 2002, concluyó sin ningún logro significativo para ambas partes. Inmediatamente después se realizó una cumbre CE - MERCOSUR. En ella la CE no aceptó una propuesta del MERCOSUR de fijar el año 2005 como el de conclusión de las negociaciones para crear la Zona de Libre Comercio, coincidente con el ALCA. Para evitar la sensación de fracaso Pascual Lamy propuso realizar reuniones en el segundo semestre para avanzar en la negociación agrícola e incluso aceptó que las bases de una zona de libre comercio podrían quedar acordadas en el año 2004. Pero no quedó escrito en un documento, fueron simplemente declaraciones. La posibilidad de un acuerdo con la CE fortalece la postura de Latinoamérica en las negociaciones del ALCA, de ahí la importancia que el MERCOSUR les ha dado. En cierta forma existe este es un punto en el que coinciden los intereses de la CE y el MERCOSUR. El problema es que la CE, hasta ahora no ha dado muestras de disposición a realizar concesiones de importancia, sin duda porque internamente existen fuertes grupos de presión que no están dispuestos a perder sus actuales beneficios.

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11.4. ¿Las sociedad civil fuera del proceso? La participación de la sociedad civil en los procesos políticos no es algo que los gobiernos Americanos, del Norte y del Sur, estén dispuestos a conceder, por su propia iniciativa. Por el contrario, su deseo es que las discusiones y las decisiones sean realizadas en ámbitos donde participan solo delegados de gobiernos. Nadie los podrá acusar de ser demasiado democráticos y participativos. En ocasiones, sin embargo, cuando existe una presión social importante, acceden a que la sociedad civil tenga alguna participación. En estos casos, la presión realizada juega un papel importante. Pero también es relevante las posiciones que sostengan. Normalmente los ámbitos de participación en negociaciones o en comités consultivos, se crean cuando existe entre los distintos actores, algún punto en común y el diálogo constructivo puede abrir posibilidades de alcanzar un acuerdo mejor o más democrático. Difícilmente un gobierno acceda a crear un ámbito de participación a instituciones de las que no espera un diálogo, con acuerdos y desacuerdos, pero con el objetivo de participar en un proceso de construcción, donde las diferentes alternativas tienen impactos también diferentes. Es difícil que se creen ámbitos de diálogo, cuando entre las partes existe una divergencia total, cuando cada una cuestiona a la otra en cualquiera de las opciones que elija sobre todos los temas en discusión. Esto fue lo ocurrido en el movimiento sindical norteamericano en oportunidad de la discusión del NAFTA. Se cuestionó todo el proceso, tanto si tenía como si no tenía cláusulas laborales y medioambientales; fuera cual fuera el plazo de constitución, etc. Por ello se comprendió el importante lobby realizado por el sindicalismo para ganar parlamentarios hacia el voto negativo. Asimismo pareció normal, que una vez decidido en forma positiva, el sindicalismo no tuviera participación en las decisiones futuras, es decir en el proceso de su construcción, pues desde el principio no quiso que se construyera. Su principal objetivo era su desaparición. Lula consigna de su Congreso fue “NO NAFTA”, no un NAFTA más democrático, o diferente en tal o cual aspecto. Esta posición no se origina en una decisión de la AFL CIO de rechazar los ámbitos gubernamentales, incluso los vinculados al comercio exterior. La AFL CIO participa activamente de otras instancias gubernamentales, como por ejemplo el Sistema Generalizado de Preferencias, a partir del cual el gobierno de los EE.UU. ha aplicado sanciones comerciales a otros países (en general pobres) por no respetar estándares laborales mínimos, frecuentemente a propuesta del movimiento sindical. Es decir que el sindicalismo ha logrado que el gobierno le abra instancias de participación, aunque en estas instancias el relacionamiento es muy diferente, además de compartir la política del gobierno. Por las mismas razones en el MERCOSUR la situación fue diferente. El sindicalismo desde una visión muy crítica a las decisiones y la estrategia de su construcción, siempre pensó que era mejor que existiera, por ello siempre hizo propuestas para que se consolidara más y

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fuera más equitativo, única forma de lograr consenso social. Por ello también es comprensible que cuando ejerció suficiente presión, lograra ámbitos de participación que originalmente no tenía. Por ello participó en los organismos del MERCOSUR y luego, incluso, en un ámbito institucional formal como el FCES, en cuya gestación participó activamente. Las posiciones sindicales y de las ONGs, con variantes, son en el ALCA del mismo estilo que los de la AFL CIO en el NAFTA. Por ello todo parecería indicar que quedarán fuera de la discusión del ALCA. Incluso cuando algunos gobiernos, como el brasileño, que tiene múltiples vínculos e instancias de debate con el sindicalismo, por lo cual sabe que el intercambio puede ser sumamente positivo, impulse una participación más plena. De no existir un cambio en las posiciones es difícil que logre la fuerza suficiente para imponer su posición. Para el sindicalismo de los países del MERCOSUR esto implica un cambio sustancial en relación a la manera que actuaron en los últimos años. La participación de la sociedad civil ha sido objeto de debate en reuniones de diferente nivel, particularmente a propuesta de la delegación brasileña. Siempre existió una oposición radical de la delegación norteamericana. Finalmente se creó el Comité de Representantes del Gobierno sobre la participación de la Sociedad Civil. Obsérvese que la participación de la sociedad civil es realizada por un comité integrado por delegados de los gobiernos, lo que indica, claramente que no existe voluntad de abrir la participación. Este Comité formuló invitaciones públicas a las organizaciones de la sociedad civil presentar sus puntos de vista sobre el ALCA de una manera constructiva. Luego de la reunión de Ministros de Buenos Aires, en abril del 2000, donde se presentó un informe con lo recibido, resúmenes ejecutivos de estas propuestas fueron puestas en la página web del ALCA. La invitación pública a presentar propuestas, a partir de esa reunión, quedó en forma permanente. 11.5.- En conclusión... En los siguientes tres años América Latina participará en negociaciones que pueden cambiar en forma radical las reglas de su funcionamiento económico, sus posibilidades de desarrollo y, por lo tanto, de su situación social. Las alternativas que actualmente están planteadas pueden tener impactos sumamente diferentes. Por ejemplo: a) ¿Cuales serán los plazos de creación del ALCA y los productos liberados en cada uno de ellos, b) la creación del ALCA ¿Será acompañada, al mismo tiempo, de la firma de un acuerdo con la Comunidad Europea?, c) ¿Habrá una consolidación de sub bloques como el MERCOSUR, con acuerdos con otros bloques y países de Latinoamérica como la Comunidad Andina, Bolivia, etc., dentro de un ALCA en funcionamiento? Estas son algunas de las muchas preguntas cuyas respuestas posibles son múltiples. Es bien claro, por su parte, que la forma en que se definan determinará condiciones muy diferentes para la viabilidad de países, sectores y empresas y por lo tanto de los niveles de empleo y condiciones de vida.

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El proceso no se detendrá sea cual sea el resultado de las elecciones que se realizarán en Brasil, dado que Luis Ignacio Lula da Silva, el más probable triunfador y el probable mayor opositor al ALCA, entre los candidatos, ya dijo que continuará con las negociaciones. No se conocen candidatos de elecciones próximas que puedan marginarse del proceso. Por otro lado, si no se retiran Brasil, Argentina y Venezuela, es difícil que el proceso se interrumpa, aunque algún país decida no participar. Por presiones de la sociedad civil, recogidas por el gobierno brasileño, que espera que su postura se favorezca, el proceso se ha hecho más transparente, pero, de no cambiar los posicionamientos de gobiernos y organizaciones, la sociedad civil no tendrá participación activa. Como se ha mostrado, estar fuera del proceso es, probablemente, lo más coherente dadas las posiciones actuales, pero no por ser coherente dejará de implicar un déficit democrático. Probablemente la única opción en la que la participación pueda ampliarse sea a través de los Parlamentos. Hasta ahora éstos no han incidido mucho ni en éste ni en otros procesos de integración, como el MERCOSUR. Los legisladores no han dedicado mucho tiempo a estos temas, pero quizá esto pueda cambiar. De no ocurrir alguno de estos cambios todo quedará en manos de los equipos negociadores de los gobiernos. En todo caso debe quedar claro que hay muchos aspectos del ALCA que no están definidos y que de la forma que se decidan puede tener una enorme importancia en el futuro de los países latinoamericanos. Tener algún nivel de incidencia en el proceso (y no solo estar informado) es de una enorme importancia política.

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Bibliografía citada ALCA, página web, documentos oficiales Bahadian, Adhemar y Vieira, Everton, “O Brasil e a Cúpula das Américas”, Política Externa, Volumen 7, No. 2. Brasil, Setiembre 1998 Bustos, Pablo, “El ALCA en la etapa final: ¿Qué le espera al MERCOSUR?” Fundación Friedrich Ebert, Buenos 2001 (mimeo). Correo Sindical del Mercosur, Ediciones de 2001 y 2002 Craig VanGrasstek, “El ALCA: Opciones y Perspectivas de Estados unidos y América Latina y el Caribe”. SELA. Fernandez, J. Christian, “A industria Tecnológica Militar no contexto da política externa brasileira nos años 80”. Monografía de la Universidad Federal do Rio Grando Do Sul, Brasil, 1996, (mimeo) Fernandez, Wilson, “Mercosur, Estados Unidos, ALCA, Globalización y regionalización en el cambio de siglo”, Fundacion de Cultura Universitaria, Montevideo, 2000. Ferreyra Simoes, Antonio José, “O Brasil e a ALCA no limiar do novo milenio- Algunas reflexoes, Política Externa, Volumen 8, No. 2, Brasil, Setiembre 1999 Rodríguez, Juan Manuel, “Para encontrar un camino, Primera parte”, Centro Uruguay Independiente, Montevideo,1993 SELA, Capítulos No. 63, Setiembre/Diciembre, 2001. Svarzman, Gustavo, Boletín Informativo Techint No. 295

para entender el alcaasunción del paraguay, setiembre del 2002, cuyo tema central es...

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