opinión sacm línea 776

1 Equipo Técnico Operativo Comité de Seguimiento al derecho al agua

OPINIÓN TÉCNICA SOBRE LA LÍNEA 776 DEL PDHDF Anexo 8.15.a

S U M A R I O I. ANTECEDENTES.

1. Breve referencia a los motivos que dan lugar a la presente opinión.

2. Objetivos y alcances del presente análisis.

II. OBLIGACIONES DEL ESTADO EN MATERIA DE DERECHOS HUMANOS

1. Derecho Internacional de los Derechos Humanos

A. Obligaciones generales en materia de derechos humanos

B. Derecho al agua: Pacto Internacional de Derechos Económicos, Sociales y Culturales

(PIDESC)

C. Observación General 15 (OG15) del Comité de Derechos Económicos, Sociales y

Culturales en materia del derecho humano al agua

2. Norma Constitucional

3. Programa de Derechos Humanos del Distrito Federal

4. Recomendaciones del Consejo de Evaluación del Desarrollo Social del Distrito Federal en materia del derecho humano al agua

5. Derecho de acceso a la información

6. Principios de los derechos humanos

III.ANÁLISIS DE LA LÍNEA ACCIÓN 776 DEL PDHDF DESDE LA PERSPECTIVA DE LAS OBLIGACIONES DEL ESTADO EN MATERIA DE DERECHOS HUMANOS

7. Comité de Seguimiento del Derecho al Agua

8. Solicitudes de información para dar cumplimiento a la línea de acción 776 del PDHDF

A. Mecanismo de Seguimiento y Evaluación del PDHDF

B. Instituto de Acceso a la Información Pública del Distrito Federal

9. Responsabilidad del Gobierno del Distrito Federal por violaciones al Derecho Humano al Agua cometidas a partir de la negativa del Sistema de Aguas de la Ciudad de México a proporcionar la información establecida en la línea de acción 776 del Programa de Derechos Humanos del Distrito Federal

IV. ORIENTACIONES A LA IMPLENTACIÓN DE LA LÍNEA 776 DEL PDHDF


I. ANTECEDENTES.

1. Breve referencia a los motivos que dan lugar a la presente opinión.

La presente Opinión se emite a instancias del Equipo Técnico Operativo (ETO) en función de su tarea

respecto de sus tareas de seguimiento y evaluación a la implementación del Programa de Derechos

Humanos del Distrito Federal (PDHDF), en términos de lo previsto en la Ley del Programa de Derechos

Humanos del Distrito Federal (LPDHDF) que en su artículo 3, fracción XIV, define el seguimiento como:

“El acompañamiento continuado del Mecanismo al desarrollo de las acciones, medidas, programas y políticas públicas que implementen las instancias ejecutoras en relación a los objetivos y líneas de acción del Programa de Derechos Humanos para procurar y facilitar su cumplimiento de manera oportuna, completa y eficaz […]”

Así, y considerando los propósitos principales del PDHDF, el seguimiento cobra su plena dimensión sólo

si se plantea en términos de contribuir a la realización íntegra de lo establecido en la LPDHDF, el cual

refiere que:

Artículo 9. “Los derechos humanos son el fundamento para el diseño, ejecución, seguimiento y evaluación de las políticas públicas en el Distrito Federal así como para la planeación, programación y Presupuestación de los recursos públicos destinados a su cumplimiento; por lo tanto, los programas, acciones y prácticas de los entes públicos asegurarán su reconocimiento, la promoción, la concreción, protección y defensa de los mismos, de conformidad con sus competencias y atribuciones […]”,

Artículo 12. “Las políticas públicas tendrán como guía para su diseño, ejecución y evaluación, el derecho internacional de los derechos humanos, el Diagnóstico, el Programa y el Mecanismo, así como los organismos nacionales e internacionales en la materia […]

Artículo 36. “Las resoluciones y sentencias emitidas por órganos y tribunales internacionales de

derechos humanos cuya competencia haya sido reconocida por el Estado mexicano, gozarán de fuerza obligatoria en el Distrito Federal. Los entes públicos las cumplirán dentro de sus respectivas competencias”.

2. Objetivos y alcances del presente análisis.

El Equipo Técnico Operativo emite la presente Opinión en el ámbito de lo establecido en la LPDHDF en

cuanto al papel que le compete realizar, como parte del Mecanismo de Seguimiento y Evaluación, para

coadyuvar a que los derechos humanos logren eficacia vinculante en el Distrito Federal, así como en

cuanto contribuir a lo establecido por el artículo 4, fracciones I y II de la LPDHDF, respecto de que:


“Los entes públicos, deberán respetar, proteger y garantizar los derechos humanos que se interpretarán de acuerdo con los siguientes principios: I. De conformidad con los instrumentos internacionales y atendiendo a los estándares y criterios de organismos y tribunales internacionales de protección de los derechos humanos reconocidos por el Estado mexicano. II. Para la interpretación y aplicación de las normas de derechos humanos los entes públicos deberán acudir a la norma más favorable para su protección”.

De esta manera, la presente Opinión busca allegar al Sistema de Aguas de la Ciudad de México (SACM),

en su calidad de principal responsable de las políticas públicas del Gobierno del Distrito Federal en

materia del Derecho Humano al Agua, los estándares internacionales más altos en la materia con la

finalidad contribuir al adecuado y oportuno cumplimiento de las líneas de acción establecidas para tal fin

en el Programa de Derechos Humanos del Distrito Federal (PDHDF).

II. OBLIGACIONES DEL ESTADO EN MATERIA DE DERECHOS HUMANOS 1. Derecho Internacional de los Derechos Humanos

El Derecho Internacional de los Derechos Humanos es un conjunto de acuerdos entre dos o más Estados

en los que se establecen normas mínimas en cuanto al trato que las personas deben recibir de los

gobiernos y sobre los límites y obligaciones que tienen los poderes públicos para actuar frente a las

personas.

La Convención de Viena sobre el Derecho de los Tratados establece que una vez que un Estado acepta

obligarse por un tratado queda jurídicamente vinculado a él y acepta la responsabilidad internacional

que ello implica1:

[…] Art. 26. Todo tratado en vigor obliga a las partes y debe ser cumplido de buena fe. Art. 27. Una parte no podrá invocar las disposiciones de su derecho interno como justificación del

incumplimiento de un tratado... Art. 29. Un tratado será obligatorio para cada una de las partes por lo que respecta a la totalidad de su

territorio... Art. 31. Un tratado deberá interpretarse de buena fe conforme al sentido corriente que haya de atribuirse a los términos del tratado en el contexto de estos y teniendo en cuenta su objeto y fin.

Por lo tanto, cuando en el caso del Estado Mexicano firma y ratifica un tratado en materia de derechos

humanos, dicho cuerpo normativo se convierte inmediatamente en ley interna, vigente y de directa

aplicación en toda la Nación, situación que tiene las siguientes implicaciones (una nota al pie, que más

adelante se detalla lo de la reforma constitucional):

1 Publicada en el Diario Oficial de la Federación el 28 de abril de 1988.


- El Estado mexicano se obliga soberanamente a cumplir todos los principios, derechos, mandatos

y mecanismos que dimanen del tratado;

- El marco jurídico interno debe armonizarse a los planteamientos del tratado, de manera que

este pueda cumplirse; y

- El actuar de todos los órdenes y niveles del poder público deben, en el marco de sus funciones y

competencias, dar cumplimiento a lo establecido por el tratado.

D. Obligaciones generales en materia de derechos humanos

En términos específicos, el Estado mexicano, y por lo tanto el Gobierno del Distrito Federal, tiene

como obligaciones las siguientes:

Obligación de respetar

Implica la existencia de límites al ejercicio del poder estatal, de manera que ni directa ni

indirectamente los Estados pueden violar u obstaculizar el goce de los derechos y la dignidad de

las personas. Los límites en el ejercicio del poder público son los derechos humanos, esfera que

la función pública no puede ni irrumpir ni violentar.

Al respecto la Corte Interamericana de Derechos Humanos ha establecido que la obligación de

respetar recae en cada uno de las y los servidores públicos integrantes de cualquiera de los

poderes del Estado, por ser ellos quienes lo materializan y representan. En ese sentido, cualquier

acto de un agente público que afecte negativamente los derechos constituye un hecho

imputable al Estado que compromete su responsabilidad internacional.

Obligación de garantizar o de cumplir

Se refiere al deber de adoptar todas las medidas necesarias que permitan a todas las personas y

grupos humanos el goce pleno y efectivo de sus derechos. Al respecto, la Corte Interamericana

ha expresado:

“…la segunda obligación de los Estados Partes es garantizar el libre y pleno ejercicio de los derechos reconocidos en la Convención […]. Esta obligación implica el deber de los Estados Partes de organizar todo el aparato gubernamental y, en general, todas las estructuras a través de las cuales se manifiesta el ejercicio del poder público, de manera tal que sean capaces de asegurar jurídicamente el libre y pleno ejercicio de los derechos humanos. Como consecuencia de esta obligación los Estados deben prevenir, investigar y sancionar toda violación a los derechos reconocidos por la Convención y procurar, además, el restablecimiento, si es posible, del derecho conculcado y, en su caso, la reparación de los daños producidos por la violación a los derechos humanos”.

Atendiendo a lo determinado por la Corte Interamericana, tenemos que la obligación de

garantizar también comprende las de prevenir, investigar, sancionar y reparar los daños

producidos en perjuicio de las personas por un acto u omisión del poder público.


Es importante señalar que la obligación de garantizar no se satisface con la mera existencia de

normas. Esta obligación abarca todas las medidas de carácter jurídico, político, administrativo y

cultural que promuevan la salvaguarda de los derechos humanos y que aseguren que las

violaciones a los mismos sean efectivamente consideradas y tratadas como hechos ilícitos,

susceptibles de ser sancionadas, así como del establecimiento de medidas de reparación para las

víctimas.

Obligación de proteger

Esta obligación exige al Estado prevenir violaciones a los derechos humanos por la acción u

omisión de terceros (por ejemplo, particulares o empresas), así como de sus propios agentes.

Así, el que el Estado no garantice que los empleadores privados cumplan con las normas del

trabajo, o que las apliquen para discriminar o excluir a un grupo, también se convierte en una

violación a los derechos humanos atribuible al Estado por no establecer las medidas necesarias

para garantizar que terceros respeten los derechos de las personas y de los grupos.

E. Derecho al agua: Pacto Internacional de Derechos Económicos, Sociales y Culturales (PIDESC)

El derecho humano al agua se desprende de los artículos 11.1 (Los Estados Partes en el presente

Pacto reconocen el derecho de toda persona a un nivel de vida adecuado para sí y su familia,

incluso alimentación, vestido y vivienda adecuados, y a una mejora continua de las condiciones de

existencia. Los Estados Partes tomarán medidas apropiadas para asegurar la efectividad de este

derecho …) y 12.1 (Los Estados Partes en el presente Pacto reconocen el derecho de toda persona al

disfrute del más alto nivel posible de salud física y mental...) del Pacto de Derechos Económicos,

Sociales y Culturales2, en relación con el artículo 25.1 1 de la Declaración Universal de los Derechos

Humanos (Toda persona tiene derecho a un nivel de vida adecuado que le asegure, así como a su

familia, la salud y el bienestar, y en especial la alimentación, el vestido, la vivienda, la asistencia

médica y los servicios sociales necesarios …).

F. Observación General 15 (OG15) del Comité de Derechos Económicos, Sociales y Culturales en

materia del derecho humano al agua

En cuanto al contenido normativo del derecho humano al agua, el Comité de Derechos Económicos,

Sociales y Culturales de Naciones Unidas señala en el párrafo 11 de la OG15 que:

11. Los elementos del derecho al agua deben ser adecuados a la dignidad, la vida y la salud humanas , de conformidad con el párrafo 1 del artículo 11 y el artículo 12. Lo adecuado del agua no debe interpretarse de forma restrictiva, simplemente en relación con cantidades volumétricas y tecnologías. El

agua debe tratarse como un bien social y cultural, y no fundamentalmente como un bien económico.

2 México ratificó el Pacto Internacional de Derechos Económicos, Sociales y Culturales y su publicación en el Diario Oficial de la Federación determinó que sus efectos vinculantes iniciarían a partir del 23 de marzo de 1981.


Respecto a lo que debe considerarse adecuado para el ejercicio del derecho al agua, la OG15

establece en su párrafo 12, inciso c, sub-inciso iv:

Acceso a la información. La accesibilidad comprende el derecho de solicitar, recibir y difundir información sobre las cuestiones del agua.

Por lo que respecta a las obligaciones de los Estados en materia del derecho humanos al agua, la

OG15 precisa:

13. La obligación de los Estados Partes de garantizar el ejercicio del derecho al agua sin discriminación

alguna (art. 2, párr. 2) […] se aplica a todas las obligaciones previstas en el Pacto […] 14. […] Los Estados Partes deben velar porque la asignación de los recursos de agua y las inversiones en el sector del agua faciliten el acceso al agua a todos los miembros de la sociedad…

En cuanto a las obligaciones de carácter general de los Estados Partes, la OG15 señala:

17. […] Los Estados Partes tienen obligaciones inmediatas por lo que respecta al derecho al agua,

como la garantía de que ese derecho será ejercido sin discriminación alguna (art. 2, párr. 2) y la obligación de adoptar medidas (art. 2, párr. 1) en aras de la plena realización del párrafo 1 del artículo 11 y del artículo 12. Esas medidas deberán ser deliberadas y concretas e ir dirigidas a la plena realización del derecho al agua. 18. Los Estados Partes tienen el deber constante y continuo en virtud del Pacto de avanzar con la

mayor rapidez y efectividad posibles hacia la plena realización del derecho al agua.

Por lo que hace a las obligaciones de carácter específico, la OG15 define que los Estados tienen:

21. […] La obligación de respetar … comprende, entre otras cosas, el abstenerse de toda práctica o

actividad que deniegue o restrinja el acceso al agua potable en condiciones de igualdad […] 23. La obligación de proteger exige que los Estados Partes impidan a terceros que menoscaben en modo alguno el disfrute del derecho al agua. Por terceros se entiende particulares, grupos, empresas y otras entidades, así como quienes obren en su nombre. La obligación comprende, entre otras cosas, la adopción de las medidas legislativas o de otra índole que sean necesarias y efectivas para impedir, por ejemplo, que terceros denieguen el acceso al agua potable en condiciones de igualdad […] 25. La obligación de cumplir se puede subdividir en obligación de facilitar, promover y garantizar. La obligación de facilitar exige que los Estados Partes adopten medidas positivas que permitan y ayuden a los particulares y las comunidades a ejercer el derecho. 26. La obligación de cumplir exige que los Estados Partes adopten las medidas necesarias para el pleno

ejercicio del derecho al agua. Esta obligación comprende, entre otras cosas, la necesidad de reconocer


en grado suficiente este derecho en el ordenamiento político y jurídico nacional, de preferencia mediante la aplicación de las leyes; adoptar una estrategia y un plan de acción nacionales en materia de recursos hídricos para el ejercicio de este derecho; velar por que el agua sea asequible para todos [...].

En cuanto a lo que constituye una violación al derecho humano al agua, la OG15 precisa:

40. Para demostrar el cumplimiento de sus obligaciones generales y particulares, los Estados Partes deben demostrar que han tomado las medidas necesarias y factibles para garantizar el ejercicio del derecho al agua. De conformidad con el derecho internacional, el no actuar de buena fe para tomar

tales medidas constituye una violación del derecho […]. 41. Al determinar qué acciones u omisiones equivalen a una violación del derecho al agua, es importante establecer una distinción entre la incapacidad de un Estado Parte de cumplir sus obligaciones con respecto al derecho al agua y la renuencia de dicho Estado a cumplir esas obligaciones. Ello se desprende del párrafo 1 del artículo 11 y del artículo 12, que se refieren al derecho a un nivel de vida adecuado y al más alto nivel posible de salud, así como del párrafo 1 del artículo 2 del Pacto, que impone a cada Estado Parte la obligación de adoptar las medidas necesarias hasta el

máximo de los recursos de que disponga. Un Estado que no esté dispuesto a utilizar el máximo de los recursos de que disponga para hacer efectivo el derecho al agua viola las obligaciones que ha contraído en virtud del Pacto. Si la limitación de recursos imposibilita el pleno cumplimiento por un Estado de las obligaciones que le impone el Pacto, dicho Estado tendrá que justificar no obstante que ha hecho todo lo posible por utilizar todos los recursos de que dispone para cumplir, como cuestión de prioridad, las obligaciones señaladas supra. 42. Las violaciones del derecho al agua pueden producirse mediante actos de comisión, la acción directa de Estados Partes o de otras entidades que no estén suficientemente reglamentadas por los Estados. Las violaciones pueden consistir, por ejemplo, en la adopción de medidas regresivas que sean

incompatibles con las obligaciones básicas […]. 44. […] a) Las violaciones de la obligación de respetar se desprenden de la interferencia del Estado

Parte con el derecho al agua. b) Las violaciones de la obligación de proteger dimanan del hecho de que un Estado no adopta todas las medidas necesarias para proteger, dentro de su jurisdicción, a las personas contra las violaciones del derecho al agua por terceros… c) Las violaciones de la obligación de cumplir se producen cuando los Estados Partes no adoptan todas

las medidas necesarias para garantizar el disfrute del derecho al agua […].

Para garantizar la aplicación del Pacto respecto del derecho humano al agua, la OG15 establece la

obligación de los Estados en cuanto a adoptar las siguientes medidas:


46. Deberán examinarse la legislación, las estrategias y las políticas existentes para determinar que sean compatibles con las obligaciones relativas al derecho al agua, y deberán derogarse, enmendarse o cambiarse las que no sean congruentes con las obligaciones dimanantes del Pacto. 47. El deber de adoptar medidas claramente impone a los Estados Partes la obligación de adoptar una estrategia o plan de acción nacional para asegurar el ejercicio del derecho al agua. La estrategia debe: a) basarse en la normativa y los principios de derechos humanos; b) abarcar todos los aspectos del derecho al agua y las obligaciones correspondientes de los Estados Partes […]. 48. Al formular y ejecutar las estrategias y planes nacionales de acción con respecto al agua deberán

respetarse, entre otros, los principios de no discriminación y de participación popular. El derecho de los particulares y grupos a participar en los procesos de decisión que puedan afectar a su ejercicio del derecho al agua debe ser parte integrante de toda política, programa o estrategia con respecto al agua . Deberá proporcionarse a los particulares y grupos un acceso pleno e igual a la información sobre el agua, los servicios de agua y el medio ambiente que esté en posesión de las autoridades públicas o de terceros. 49. La estrategia y el plan de acción nacionales del agua también deberán basarse en los principios de la

rendición de cuentas, la transparencia y la independencia del poder judicial, ya que el buen gobierno es indispensable para el ejercicio efectivo de todos los derechos humanos, incluido el derecho al agua […]. 51. […] En los casos en que la responsabilidad de hacer efectivo el derecho al agua se haya delegado en las autoridades regionales o locales, el Estado Parte seguirá siendo responsable del cumplimiento de sus obligaciones en virtud del Pacto, y por tanto deberá velar por que estas autoridades tengan a su disposición suficientes recursos para mantener y ampliar los servicios e instalaciones de agua necesarios […]

Finalmente, respecto de la rendición de cuentas la OG15 establece:

56. Antes de que un Estado Parte o un tercero haga algo que interfiera con el derecho al agua de una persona, las autoridades pertinentes deberán velar por que tales medidas se lleven a cabo de un modo previsto por la legislación que sea compatible con el Pacto, y eso incluye: a) la oportunidad de una auténtica consulta con los afectados; b) el suministro oportuno de información completa sobre las medidas proyectadas; c) la notificación con antelación razonable de las medidas proyectadas; d) la disponibilidad de vías de recurso y reparación para los afectados; y e) asistencia jurídica para obtener una reparación legal (véanse también las Observaciones generales Nº 4 (1991) y Nº 7 (1997).


2. Norma constitucional

El 10 de junio de 2011 entró en vigor la reforma constitucional en materia de derechos humanos que

establece en el artículo primero:

“…Las normas relativas a los derechos humanos se interpretarán de conformidad con esta Constitución y con los tratados internacionales de la materia favoreciendo en todo tiempo a las personas la protección más amplia. Todas las autoridades, en el ámbito de sus competencias, tienen la obligación de promover, respetar, proteger y garantizar los derechos humanos de conformidad con los principios de universalidad, interdependencia, indivisibilidad y progresividad. En consecuencia, el Estado deberá prevenir, investigar, sancionar y reparar las violaciones a los derechos humanos, en los términos que establezca la ley…”

3. Programa de Derechos Humanos del Distrito Federal

El Diagnóstico de Derechos Humanos del Distrito Federal (DDHDF) es el documento en el cual se

identifican los principales problemas que enfrentan quienes transitan o habitan en el Distrito Federal

para el ejercicio y goce efectivo de los derechos humanos reconocidos en los ámbitos nacional e

internacional.

Basado en este, se creó el Programa de Derechos Humanos del Distrito Federal (PDHDF) con la finalidad

de generar políticas públicas con enfoque de derechos humanos para la Ciudad de México. Para lograr

que el PDHDF cumpliese sus objetivos, el 26 de agosto de 2009 se publicó en la Gaceta Oficial del Distrito

Federal el Acuerdo por el que se establece la Obligatoriedad del Programa de Derechos Humanos del

Distrito Federal para las Dependencias, Órganos Desconcentrados, Delegaciones, y Entidades del

Distrito Federal.

En su primer punto, este Acuerdo establece que:

PRIMERO. El Programa de Derechos Humanos del Distrito Federal será de observancia obligatoria para

las dependencias de la Administración Pública del Distrito Federal centralizada y desconcentrada, en el ámbito de sus respectivas competencias. Asimismo, la obligatoriedad del programa será extensiva a las

entidades paraestatales conforme a las disposiciones jurídicas aplicables.


4. Recomendaciones del Consejo de Evaluación del Desarrollo Social del Distrito Federal en materia del derecho humano al agua

El Consejo de Evaluación del Desarrollo Social del Distrito Federal con fundamento en los artículos 42

párrafo cuarto, 42 C fracción I, VII y XIV y 42 D de la Ley de Desarrollo Social del Distrito Federal en

relación con los diversos 9 fracción VII, 31 párrafo II y 38 de su estatuto orgánico e incorporando

elementos obtenidos por medio de la evaluación externa realizada a la Política de Acceso al Agua

Potable del Gobierno del Distrito Federal y los acuerdos derivados de la II Sesión Ordinaria de 2011 de su

Comité, formuló las siguientes recomendaciones vinculatorias al Sistema de Aguas de la Ciudad de

México:

Recomendación 7.2: Establecer mecanismos de transparencia con respecto a la información relativa a la

gestión del sistema hidráulico de la ciudad, especialmente publicar el costo total real del agua y el costo total real del subsidio anual; haciendo pública la metodología utilizada para calcular dichos costos. Plazo para su implementación: junio de 2011. Recomendación 7.3: Abrir más espacios de representación ciudadana basados en un amplio acceso a

información actualizada; en particular, involucrar más al Consejo Ciudadano Asesor de Agua Potable, Drenaje, Alcantarillado, Tratamiento y Reuso de Aguas Residuales del DF en los procesos decisorios. Plazo para su implementación: junio de 2011. Recomendación 7.5: Evaluar el desempeño en la modernización comercial de las empresas privadas contratadas desde 1993 y, en particular, la consistencia de implementar un enfoque de derechos y equidad a través de agentes cuya racionalidad es la producción de ganancia, haciendo público el informe correspondiente. Plazo para su implementación: abril de 2011.

5. Derecho de acceso a la información

El derecho de acceso a la información está reconocido en el Derecho Internacional de los Derechos

Humanos en el artículo 19 de la Declaración Universal de los Derechos Humanos en los siguientes

términos:

Todo individuo tiene derecho a la libertad de opinión y de expresión; este derecho incluye el de no ser molestado a causa de sus opiniones, el de investigar y recibir informaciones y opiniones, y el de difundirlas, sin limitación de fronteras, por cualquier medio de expresión.

En la Constitución General de los Estados Unidos Mexicanos el derecho a la información está

garantizado en su artículo sexto de la siguiente manera:


[…] Para el ejercicio del derecho de acceso a la información, la Federación, los Estados y el Distrito Federal […] se regirán por los siguientes principios y bases: I. Toda la información en posesión de cualquier autoridad, entidad, órgano y organismo federal, estatal y municipal, es pública y solo podrá ser reservada temporalmente por razones de interés público en los términos que fijen las leyes. En la interpretación de este derecho deberá prevalecer el principio de máxima publicidad. II. La información que se refiere a la vida privada y los datos personales será protegida en los términos y con las excepciones que fijen las leyes. III. Toda persona, sin necesidad de acreditar interés alguno o justificar su utilización, tendrá acceso gratuito a la información pública, a sus datos personales o a la rectificación de éstos. IV. Se establecerán mecanismos de acceso a la información y procedimientos de revisión expeditos. Estos procedimientos se sustanciaran ante órganos u organismos especializados e imparciales, y con autonomía operativa, de gestión y de decisión. V. Los sujetos obligados deberán preservar sus documentos en archivos administrativos actualizados y publicaran a través de los medios electrónicos disponibles, la información completa y actualizada sobre sus indicadores de gestión y el ejercicio de los recursos públicos. VI. Las leyes determinaran la manera en que los sujetos obligados deberán hacer pública la información relativa a los recursos públicos que entreguen a personas físicas o morales. VII. La inobservancia a las disposiciones en materia de acceso a la información pública será sancionada en los términos que dispongan las leyes.

El derecho de acceso a la información es un mecanismo de control de legalidad, así como un elemento

central para el acceso o defensa de otros derechos, como en este caso el derecho humano al agua. Su

importancia redunda, entre otras cosas, en el papel que también juega en el control, seguimiento y

evaluación de los tres órdenes del poder público respecto de sus obligaciones en cuanto a garantizar el

interés y bienestar públicos, particularmente en materia de derechos humanos.

Tal como lo han señalado en múltiples ocasiones distintos mecanismos internacionales de protección a

los derechos humanos, entre ellos la Corte Interamericana de Derechos Humanos, la vigencia del

derecho a la información es uno de los indicadores más sensibles para medir el grado de compromiso

que los poderes públicos tienen, en la realidad concreta, con la democracia y el respeto de los derechos

humanos pues permite transparentar el quehacer público y con ello someterlo al escrutinio social para

evaluar su pertinencia.

La realización efectiva del derecho de acceso a la información constituye un elemento central en los

procesos de rendición de cuentas de servidores públicos y/o funcionarios que incumplen sus

obligaciones y/o violan derechos humanos; en procesos de exigibilidad, defensa y justiciabilidad de otros

derechos, en la construcción de las condiciones necesarias para que la población participe


sustantivamente en las decisiones públicas y en la construcción del proyecto de sociedad que favorezca

su bienestar, desarrollo social, económico, político y cultural acorde a su dignidad humana.

En cuanto al acceso a la información el Estado tiene la obligación de divulgación obligatoria de ciertos

tipos de información gubernamental con una posición proactiva, explicando a la población lo qué hace y

cómo lo hace. Por otro lado, implica la atención y respuesta, bajo el principio de máxima publicidad, a las

solicitudes que le sean presentadas por parte de la población que se lo requiera otorgando la mayor

información con la que se cuenta.

6. Principios de los derechos humanos

El principio pro persona es un criterio de interpretación por el que, quien tiene en sus manos el mandato

de tomar decisiones que pudiesen afectar los derechos de las personas, debe tomar en cuenta y optar

por las normas o mecanismos que más ampliamente protejan a las personas y sus derechos. Dicho en

otras palabras, este principio implica acudir a la norma, criterio o interpretación más extensiva, cuando

se trata de reconocer derechos protegidos o, en sentido contrario, a la norma o interpretación más

restringida cuando se trata de establecer restricciones permanentes al ejercicio de los derechos o a su

suspensión extraordinaria.

En el marco de la nueva reforma constitucional federal, el principio pro persona quedó incluido en

el artículo primero en los siguientes términos:

Artículo 1 […] Las normas relativas a los derechos humanos se interpretarán de conformidad con esta Constitución y con los tratados internacionales de la materia favoreciendo en todo tiempo a las personas la protección más amplia.

En cuanto al principio de progresividad, este implica que los Estados deben establecer medidas que

incrementalmente amplíen el grado de reconocimiento, garantía y justiciabilidad de los derechos

humanos. Esta obligación también implica la prohibición de establecer medidas regresivas o limitativas a

los derechos ya reconocidos y a los mecanismos implementados para lograr su vigencia. La inacción o la

demora son consideradas conductas que pueden imputarse a los Estados como actos que implican

regresión e incumplimiento de sus obligaciones.

La obligación de progresividad parte de que el reconocimiento integral y respeto real de los derechos humanos no tiene un punto final, pues se encuentran en permanente proceso de cualificación debido a que siempre existen nuevas necesidades que atender o nuevas situaciones que pueden afectar los derechos. De esta manera, las modificaciones que se realicen, o la nuevas medidas que se establezcan, deben dirigirse a hacer más eficaz la protección de los derechos de la persona y de los grupos, no únicamente en cuanto a su desarrollo normativo, sino en la creación de mejores mecanismos para garantizar su vigencia y supervisar el cumplimiento por parte de los Estados, así como para el establecimiento de las medidas más adecuadas para que éstos cumplan con sus obligaciones.


III.ANÁLISIS DE LA FALTA DE CUMPLIMIENTO DE LA ACCIÓN 776 DEL PDHDF DESDE LA PERSPECTIVA DE LAS OBLIGACIONES DEL ESTADO EN MATERIA DE DERECHOS HUMANOS 7. Comité de Seguimiento del derecho al agua

Uno de los pilares centrales del Mecanismo de Seguimiento y Evaluación son los Espacios de

Participación (EP), que amplían y articulan la participación de diferentes actores para aportar y

coadyuvar en el proceso de seguimiento a la implementación del PDHDF. Del evento de instalación de

estos nueve Espacios de Participación3 derivaron diversas necesidades, inquietudes y propuestas que

adquirieron dos figuras: Comités de Seguimiento (CS) o Mesas Interinstitucionales para la

Implementación (MIIM), las cuales cuentan con la concurrencia de numerosos actores y permiten el

diálogo, intercambio y colaboración para la implementación y seguimiento del PDHDF.

Con este marco, se instaló el Comité de Seguimiento al Derecho al Agua el 31 de agosto de 2010,

quedando sujeto a lo establecido en los Lineamientos para los Comités de Seguimiento que, entre otros

aspectos, le dota de las siguientes atribuciones:

I. Generar sinergias para la vigilancia social de las líneas de acción del PDHDF […] II. Acordar la coordinación interinstitucional para mejorar el seguimiento a la implementación del PDHDF. III. Conocer, analizar y valorar la información sobre la ejecución de las líneas de acción, detectar factores que

impiden, inhiben o dificultan la implementación y en su caso hacer sugerencias al ente implementador para su atención […]

IV. Identificar los factores que favorecen la implementación e informar al CSyE las mejores prácticas […]

De igual manera, y con el propósito de lograr un adecuado, oportuno y sustantivo funcionamiento de los

Comités, que en este caso redunde en el avance del ejercicio del derecho al agua, estos Lineamientos

mandatan directamente a los entes implementadores que:

- […] Informen al Comité de Seguimiento sobre los avances y limitaciones en la implementación de las

líneas de acción. - Suministrar la información requerida por el ETO para el proceso de seguimiento a través de los

instrumentos que se desarrollen para ello. - Promover las acciones de coordinación interinstitucional necesarias para el cumplimiento de los objetivos

del Comité de Seguimiento.

3 Los nueve EP instalados fueron: 1) democracia y derechos humanos; 2) sistema de justicia; 3) seguridad humana 1; 4) seguridad humana 2; 5) seguridad humana 3; 6) grupos de población 1; 7) grupos de población 2; 8) Delegaciones y 9) presupuesto, gestión y capacitación.


- Entregar a las y los integrantes del Comité de Seguimiento, con 10 días hábiles de anticipación, la información motivo del trabajo de las sesiones.

En su sesión de instalación, se acordó que la instancia coordinadora del Comité sería el Sistema de Aguas

de la Ciudad de México (SACM) y la Coalición Mexicana de Organizaciones por el Derecho al Agua

(COMDA)-Equipo Pueblo.

A partir de su instalación, el Comité de Seguimiento del Derecho al Agua eligió para su primera etapa de

trabajó, los atributos relacionados con gestión sustentable y equitativa de los recursos hídricos,

accesibilidad económica y evaluación de los servicios explotados y controlados por agencias

concesionarias.

Una de las definiciones iniciales del Comité fue la identificación de los actores estratégicos para lograr el

cumplimiento de las líneas de acción contenidas en el capítulo 15 del PDHDF, relativo al derecho humano

al agua. Así, los miembros de este Comité identificaron a: Sistema de Aguas de la Ciudad de México,

Secretaría de Medio Ambiente, Procuraduría Ambiental y del Ordenamiento Territorial, Comisión de

Derechos Humanos del Distrito Federal, Secretaría de Desarrollo Urbano y Vivienda del Distrito Federal,

las 16 Delegaciones y la Asamblea Legislativa del Distrito Federal.

En la sesión realizada en el mes de noviembre, el SACM presentó su informe narrativo sobre las líneas de

acción 620, 621, 622, 626 y 628. A dicho informe los representantes de las dependencias relacionadas

con los tópicos de cada línea, así como las delegaciones políticas del Distrito Federal, abundaron la

información presentada por el SACM. En la tercera reunión en pleno, el SACM presentó a los integrantes

del Comité las líneas de acción referentes al atributo 15.7, relativo a la supervisión y evaluación de los

servicios explotados controlados por las agencias concesionarias. A dicha presentación, los demás

integrantes del Comité realizaron preguntas y solicitaron que el SACM profundizara los datos

presentadas, así como que llevara a cabo las acciones necesarias para dar cumplimiento en términos

plenos la línea de acción 776.

En el marco de los trabajos realizados por el Comité del Derecho al Agua, se inició la revisión de los

atributos relativos a la gestión sustentable y equitativa de los recursos hídricos (líneas de acción 620 a

629), así como supervisión y evaluación de los servicios explotados o controlados por agencias

concesionarias (líneas de acción776 a 780). En el caso del atributo accesibilidad económica (líneas de

acción 761 a 775) su atención aún está pendiente, incluyendo en ello la tarea de priorizar las líneas de

acción a que dará seguimiento.

Hasta el momento en que fueron interrumpidos los trabajos del Comité, se llevaron a cabo tres sesiones

en pleno y dos reuniones de trabajo. La última sesión en pleno del Comité fue celebrada el 22 de

noviembre de 2010, lo que significa que el Comité de Seguimiento del Derecho al Agua lleva más de seis

meses sin sesionar.

Las sesiones del citado Comité fueron interrumpidas debido a que el Sistema de Aguas de la Ciudad de

México no ha atendido suficiente y adecuadamente la línea de acción 776 relativa a “Hacer pública y


accesible a través de la página web del SACM y otros medios, toda la información relativa a las empresas

concesionarias del servicio de agua en el Distrito Federal, así como la evaluación del SACM sobre los

contratos de concesión en el período 1993 a 2009”.

La argumentación esgrimida por el SACM para justificar la no entrega de la información citada refiere a

que el cumplimiento de la línea de acción 776 del PDHDF, y otras relacionadas, no podría realizarse en

tanto la Consejería Jurídica y de Servicios Legales del Gobierno del Distrito Federal no le diese

autorización para entregar dicha información.

8. Solicitudes de información para dar cumplimiento a la línea de acción 776 del PDHDF

La información relativa a la línea 776 ha sido solicitada al SACM en diversas ocasiones y por diversos

actores. El patrón de conducta frente a dichas solicitudes ha sido la negación sistemática de dichos

datos. Entre los ejemplos más destacados al respecto tenemos los siguientes:

A. Mecanismo de Seguimiento y Evaluación del PDHDF

La información relativa a la línea de acción 776 ha sido solicitada al SACM en diversas ocasiones en el

marco del pleno del Comité de Seguimiento del Derecho al Agua. En ese mismo contexto la Subsecretaría

de Gobierno del Distrito Federal, mediante el oficio SSG/1145/2011 de fecha 18 de mayo de 2011,

solicitó al SACM que hiciera entrega de la información relacionada con empresas concesionarias como

parte de los insumos necesarios para que el Comité pudiese continuar de manera adecuada su trabajo.

A la fecha, la citada información no ha sido remitida ni a la Subsecretaría de Gobierno, ni al Equipo

Técnico Operativo del PDHDF, ni a los miembros del Comité de Seguimiento del Derecho al Agua.

B. Instituto de Acceso a la Información Pública del Distrito Federal

Por otro lado, es importante señalar que otras instancias han solicitado información sobre concesiones

para la explotación de pozos de agua en el Distrito Federal al SACM, la cual no ha sido proporcionada.

El 12 de febrero de 2009, la oficina de Comunicación Social del Instituto de Acceso a la Información

Pública del Distrito Federal (INFO-DF), mediante su boletín DCS-B/010/09, hizo público que el Pleno de

dicho instituto ordenaba al SACM que entregase la información que en ese momento contaba en

relación con la adquisición de títulos, permisos y concesiones para la explotación de pozos en las 16

delegaciones del Distrito Federal. La resolución fue planteada en respuesta al recurso de revisión

693/2008 interpuesto contra el SACM por la respuesta emitida en el sentido de que la responsabilidad

de la entrega de la información requerida correspondía a la Comisión Nacional del Agua (CONAGUA).


9. Responsabilidad del Gobierno del Distrito Federal por violaciones al Derecho Humano al Agua cometidas a partir de la negativa del Sistema de Aguas de la Ciudad de México a proporcionar la información establecida en la línea de acción 776 del Programa de Derechos Humanos del Distrito Federal

La Observación General 15 relativa al Derecho Humano al Agua establece que para dilucidar si un acto

cometido por un Estado Parte del PIDESC es una violación, ha de distinguirse entre la incapacidad del

referido Estado para cumplir sus obligaciones y la renuencia a cumplirlas.

La posición asumida por el Sistema de Aguas de la Ciudad de México respecto a las diversas solicitudes

de información relacionadas con el cumplimiento de la línea de acción 776 del Programa de Derechos

Humanos del Distrito Federal concuerda, desde los criterios planteados por la OG15, con el supuesto de

renuencia en términos de lo siguiente:

1) El Sistema de Aguas del Distrito Federal no ha mostrado el haber hecho el máximo de esfuerzo y

haber utilizado el máximo de los recursos de que dispone para cumplir con la línea de acción 776

relativa a “hacer pública y accesible a través de la página web del SACM y otros medios, toda la

información relativa a las empresas concesionarias del servicio de agua en el Distrito Federal,

así como la evaluación del SACM sobre los contratos de concesión en el período 1993 a 2009”.

2) El Sistema de Aguas de la Ciudad de México no ha demostrado, fundada y motivadamente, no

tener la capacidad para dar cuenta de la información que se le ha solicitado, y con ello cumplir

con la línea de acción 776.

3) El Sistema de Aguas de la Ciudad de México ha asumido una posición activa en cuanto a no

entregar la información que se le ha solicitado aduciendo que no la proporcionaría en tanto un

tercero no autorizado ni relacionado con el área de competencia vinculada con la línea de acción

776 (la Consejería Jurídica y de Servicios Legales del Gobierno del Distrito Federal) no le diese

autorización para ello. De igual forma, su posición activa se manifiesta en la negativa respecto a

atender sustantivamente el oficio SSG/1145/2011 de fecha 18 de mayo de 2011, suscrito por la

Secretaría de Gobierno del Distrito Federal.

4) La posición activa en cuanto a no realizar las acciones necesarias para cumplimentar

debidamente la línea 776, que en este caso concreto se reducen a publicar la información del

caso, así como a entregar dicha información a los miembros del Comité de Seguimiento del

Derecho al Agua, contraviene el principio de buena fe con que los Estados Partes deben

interpretar e implementar las obligaciones contenidas en los contratos internacionales de

derechos humanos de los que son parte, en este caso del Pacto Internacional de Derechos

Económicos, Sociales y Culturales, así como del Programa de Derechos Humanos del Distrito

Federal, entre otros instrumentos.


En función de que es posible entender la posición del SACM como renuente a ejecutar la línea 776 del

PDHDF, la cual tiene como finalidad orientar el cumplimiento de las obligaciones internacionales del

Gobierno del Distrito Federal en materia de accesibilidad al derecho humano al agua, podemos afirmar

que dicha conducta, además de poner en entredicho la buena fe del Gobierno del Distrito Federal

respecto del cumplimiento del PDHDF compromete la responsabilidad del Estado mexicano por el

incumplimiento de diversas obligaciones, así como por la violación de las disposiciones internacionales

que en materia del derecho humano al agua y el de acceso a la información.

Respecto de las obligaciones en materia de derechos humanos incumplidas mediante el acto de no

entrega de la información señalada en la línea de acción 776 referimos las siguientes:

- Respetar. La acción de no cumplimiento de los elementos sustantivos de la línea 776 es un acto

que deniega, obstaculiza y por ello restringe el acceso al derecho humano al agua en los

términos en que la OG15 ha planteado la accesibilidad a tal derecho.

Dicha situación se ve agravada considerando dos factores; el primero que es el Sistema de Aguas

de la Ciudad de México el actor principal relacionado con el cumplimiento del capítulo 15 del

PDHDF, por lo que cualquier acción suya repercute de manera directa en el acceso pleno de

dicho derecho. El segundo factor es que, siendo actor estratégico en el cumplimiento del

derecho al agua en la Ciudad de México, el Comité de Seguimiento del derecho en cuestión le

designó como parte de la coordinación colegiada por lo que, además de afectar el derecho, su

posición ha afectado el debido y oportuno desempeño y efectividad de uno de los elementos

más importantes en el Mecanismo de Seguimiento como lo es el Comité de Seguimiento del

Derecho al Agua, lo cual reduce aún más las posibilidades de que dicho derecho sea cumplido

plenamente.

- Garantizar. La acción de no entregar la información a que se refiere la línea de acción 776, y

otras relacionadas, contraviene directamente la obligación de garantizar en tanto que el órgano

estatal con capacidad para ello se niega abiertamente a facilitar y promover toda la información

señalada en la línea de acción referida.

De igual forma, considerando que la interrupción en los trabajos es parte de las consecuencias

inmediatas del incumplimiento de la línea de acción 776 del PDHDF, el SACM ha incumplido la

obligación de garantizar al no haber establecido hasta el momento, después de seis meses de

interrupción de los trabajos del Comité de Seguimiento del Derecho al Agua, las medidas

necesarias para reaunudar en condiciones adecuadas los trabajos del mismo y con ello permitir

que dicha instancia (el Comité de Seguimiento) cumpla con su función de verificar la apropiada,

pertinente y oportuna ejecución del PDHDF en materia del Derecho Humano al Agua.

- Proteger. No cumplir los términos sustantivos de la línea de acción 776 que implica la publicidad

y accesibilidad de toda la información relativa a las empresas concesionarias y concesiones del

servicio de agua en el Distrito Federal supone, además de la directa violación a los derechos al

acceso al agua y al acceso a la información, la potencial violación a los derechos a la garantía y

audiencia, consulta, participación y a decidir de los habitantes y población circulante del Distrito

Federal. En ese sentido, el SACM genera y sostiene un desequilibrio que implica discriminación, y


por lo tanto detrimento, respecto de los citados derechos de las personas que viven y transitan

por el Distrito Federal en favor de unos pocos actores o entes, es decir, empresarios y empresas

cuyos intereses son individuales, los cuales no pueden ser privilegiados por encima del interés

público y social.

El efecto de restricción, vulnerabilidad e indefensión en que quedan las personas sujetos del

derecho al agua por las violaciones directas, así como por las potenciales aquí descritas y

argumentadas, implican una clara violación a la obligación de protección de los derechos

humanos, en este caso del derecho humano al agua y del derecho de acceso a la información,

imputable de manera directa al Gobierno del Distrito Federal SACM, así como al Estado

Mexicano en su conjunto, ello desde la perspectiva de las obligaciones contraídas al ser Estado

Parte en el Pacto Internacional de Derechos Económicos, Sociales y Culturales y la Ley del

PDHDF.

- Progresividad. Ateniéndonos a los criterios desarrollados por la OG15, la acción de no entrega de

la información a que refiere la línea de acción 776 del PDHDF es un acto regresivo en tanto que

la actitud prevalente del SACM limita el goce de derechos ya reconocidos (derecho al agua y a la

información), impide la eficaz protección de los mismos, supone la potencial violación de otros

derechos (a la garantía y audiencia, consulta, participación y a decidir), además de implicar la

obstaculización de las funciones sustantivas del mecanismo previsto para supervisar el

cumplimiento de dichos derechos.

En el tenor de lo antes expuesto, es posible afirmar que la renuencia del SACM implica, por efecto del

incumplimiento de las obligaciones antes señaladas, la violación al derecho humano al agua, así como al

derecho humano a la información.

De igual forma, dicho acto supone la violación potencial de los derechos de garantía y audiencia, a la

consulta, a la participación y a decidir de los habitantes de la Ciudad de México.

Finalmente, las violaciones consumadas y potenciales de los derechos antes descritos contravienen de

manera simultánea las obligaciones determinadas en el Programa de Derechos Humanos del Distrito

Federal, la recién promulgada reforma constitucional en materia de derechos humanos, así como al

Pacto Internacional de Derechos Económicos Sociales y Culturales, lo que, como hemos argumentado,

compromete la responsabilidad internacional del Estado Mexicano en materia de derechos humanos.


III. ORIENTACIONES A LA IMPLENTACIÓN DE LA LÍNEA 776 DEL PDHDF Considerando:

1. Las obligaciones internacionales contratadas por el Estado mexicano vigentes en materia de

derechos humanos, de las cuales son responsables de su cumplimiento todos los órdenes del

poder público, así como todas las oficinas y agentes que los integran y materializan;

2. El principio de buena fe con que deben actuar todos los órganos del poder público para el

cumplimiento de sus obligaciones en el marco del derecho internacional según lo establecido

por la Convención de Viena sobre el Derecho de los Tratados;

3. Las obligaciones específicas a que soberanamente se ha vinculado el Estado mexicano mediante

su firma y ratificación del Pacto Internacional de Derechos Económicos, Sociales y Culturales;

4. Las obligaciones constitucionales en materia de derechos humanos, así como en materia del

derecho al acceso a la información;

5. Las obligaciones dimanadas del PDHDF;

6. El carácter vinculante de las recomendaciones realizadas por el Consejo de Evaluación del

Desarrollo Social del Distrito Federal4 relacionadas con la materia de información descrita en la

línea de acción 776 del PDHDF;

7. Que la línea de acción 776, bajo la obligatoriedad que supone el PDHDF, explícitamente señala

“Hacer pública y accesible a través de la página web del SACM y otros medios, toda la

información relativa a las empresas concesionarias del servicio de Agua en el Distrito Federal,

así como la evaluación del SACM sobre los contratos de concesión en el periodo 1993-2009”; y

8. Que el Sistema de Aguas es la instancia competente para el cumplimiento de la línea de acción

776 del PDHDF y no la Consejería Jurídica y de Servicios Legales del Gobierno del Distrito Federal.

Se orienta a:

1. Asumir plenamente que el cumplimiento de la línea de acción 776, en tanto que forma parte del

PDHDF cuya naturaleza es obligatoria, constituye un precepto de inexcusable cumplimiento; es un

imperativo legal e institucional cuya ejecución es directa e incuestionable, cuyo cumplimiento es

exigible legalmente, además de vincular legalmente al cumplimiento de un deber.

2. Considerar que el contenido sustantivo del principio de buena fe no es únicamente declarativo,

sino que involucra la ejecución de actos planificados intencionadamente y susceptibles de ser

verificados que, sobre todo, produzcan resultados concretos, medibles y comprobables.

3. Actuar diligentemente para evitar comprometer la responsabilidad del Estado mexicano por

incumplimiento de normas internacionales de derechos humanos, que constituyen actos ilícitos

internacionales en términos de lo señalado por la Corte Interamericana de Derechos Humanos:

4 Las recomendaciones aquí referidas fueron emitidas por la citada instancia a partir de la evaluación externa realizada a la Política de Acceso al Agua Potable del Gobierno del Distrito Federal.


“En mi entender, la responsabilidad internacional del Estado se compromete a partir del

momento en que deja él de cumplir una obligación internacional, independientemente de la

verificación de falta o culpa de su parte, y de la ocurrencia de un daño adicional… Más que una

presunta actitud o falla psicológica de los agentes del poder público, lo que realmente es

determinante es la conducta objetiva del Estado (la debida diligencia para evitar violaciones de

los derechos humanos). Se puede, así, ciertamente llegar a la configuración de la responsabilidad

objetiva o “absoluta” del Estado a partir de la violación de sus obligaciones internacionales

convencionales en materia de protección de los derechos humanos. Sobre dicha responsabilidad

objetiva reposa el deber de prevención…”5

5 Corte IDH, Voto Disidente del Juez A. A. Cançado Trindade, Caso El Amparo. Reparaciones, sentencia de 16 de abril de 1997, párr. 21.

opinión sacm línea 776

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