Revista de Geograffa Norte Grande, 24: 31-38 (1997)

La vivienda social en la ciudad de Santiago:Analisis de sus alcances territoriales en la perspectiva

del desarrollo urbano, 1978 -19951

RODRIGO HIDALGO DATTWYLERInstitut° de Geograffa

Pontificia Universidad CatOlica de Chile

RESUMEN

El presente cirticido expose algunas consideraciones generates respect° del desarrollo de los Programas de Vivienda Socialen la ciudad de Santiago en el period() 1978-1995. El andlisis realizado desde la perspectiva de las implicancias territorialesde las politicas habitacionales destinadas a los sectores sociales de escasos recursos, en los tiltintos veinte muestraalgunos rasgos caracteristicos de los espacios que se han generado en la capital del pals a partir de la Vivienda Social a lolargo del siglo XX.

ABSTRACT

This article shows some general considerations about the development of the programs of Social Housing in the city ofSantiago during 1978-1995. The analysis carried out from the perspective of the territorial effects of the housing policiesaddressed to the social sectors of scarce resources in the last twenty years, shows some characteristic features of the spacesthat have been generated in the capital of the country starting from the Social Housing along the XX century.

INTRODUCCION

Uno de los elementos que caracteriza el espa-cio urbano residencial en Chile esta referido a losdiferentes conjuntos habitacionales de viviendasocial que se han materializado en nuestro pals alo largo del siglo XX. En las primeras decadas deeste siglo comienzan ha desarrollarse los prime-ros intentos por abordar decididamente el deficithabitacional, que tradicionalmente ha afectado alas familias de mas bajos ingresos.

Las experiencias habitacionales en Chile hansido variadas, como tambien las tipologias de vi-vienda utilizadas a lo largo del tiempo para solu-cionar las crecientes carencias en esta materia.En este sentido, la primera ley que aborda el temahabitacional en nuestro pals data de 1906, y hacereferencias concretas respecto de aspectos rele-vantes para el desan-ollo de las ciudades, como loes, por ejemplo, la renovaciOn urbana y las condi-clones sanitarias (Bravo, 1959).

Desde 1978 se reformula la action del Estadoen materia de vivienda introduciendosenuevas normas habitacionales, junto con un cam-bio substantivo en el sistema de acceso a la vi-vienda, planteandose hacia la epoca el sistema de

El presente artfculo expone parte de los resultados delProyecto de InvestigaciOn DIPUC 95/04J.

subsidio habitacional que actualmente funcionaen Chile.

Hacia fines de la primera mitad de la decadade los ochenta, la construction de viviendas so-ciales dirigidas a los sectores mas carentes de lapoblaciOn del pats, que se relacionan directamen-te con el Programa de Vivienda Basica, comien-zan a tener importancia creciente en la politicahabitacional del Gobierno Militar (1973-1989).Adernas, hacia 1979 cobran importancia laserradicaciones de los antiguos "campamentos"que existfan en las areas urbanas del pats, cuyoshabitantes fueron beneficiados con el Programaaludido. Desde el punto de vista histOrico, laserradicaciones tuvieron su origen en la politicahabitacional del Presidente Ibanez (1952-1958),en donde a traves del Programa de Autoconstruc-ciOn y Ayuda Mutua se dio solution a la condi-ci6n de marginalidad habitacional a numerosasfamilias, que para el caso de Santiago habitabanen el Zanjdn de Aguada, La Legua, entre otros(Haramoto, 1982).

Desde el punto de vista de la localizacidn delos asentamientos de vivienda social, estos tradi-cionalmente se han ubicado en la periferia de lasciudades, teniendo como criterio para ello los va-lores del suelo y la disposition de terrenos porparte de la entidad estatal que se ha encargado delsector vivienda en los diferentes periodos detiempo (San Martin, 1992). En este escenario te-

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RODRIGO HIDALGO DATTWYLER

rritorial de la vivienda social, los conjuntos habi-tacionales de estas caracteristicas, construidos enlas decadas pasadas, han ido quedando dentro delarea consolidada de la ciudad, perdiendo su con-cliciOn de "perifericas" debido al crecimiento fisi-co natural de la ciudad.

Lo anterior hace reflexionar ante otras de lasituaciones con las que generalmente se asocia alas poblaciones de vivienda social, que tiene quever con sus tradicionales deficits de equipamientoe infraestructura de servicios. Esta condiciOndeficitaria no es solo una caracteristica de estosconjuntos residenciales, sino que mas biers unadimension que afecta con distintas magnitudes alconjunto de la ciudad.

El desarrollo urbano supone un equilibria en-tre las necesidades de la poblaciOn y la localiza-ciOn de equipamiento de salud, educaciOn, areasde esparcimiento y recreacidn, frecuencia ade-cuada de transporte pUblico, seguridad ciudadana,entre aquellos aspectos de singular importanciaen la materia. Solo si se consideran los elementosque norman la c.onstrucciOn de viviendas econO-micas en la legislacion vigente, podemos afirmarque para este tipo de asentamientos existen deter-minadas disposiciones particulares que se aso-cian, par ejemplo, a la posibilidad de alterar lasnormas de los instrumentos de planificaciOn terri-torial, las que permiten entre otros aspectos desti-nar inenor superficie a los espacios de areas ver-des y equipamiento en general.

En esta dimension, el presente documento in-tenta reflexionar acerca de los aspectos territoria-les del desarrollo urban° vinculados a las politi-cas de vivienda social materializadas en la ciudadde Santiago en el periodo 1978-1995.

LA VIVIENDA SOCIAL Y LAS POLITICASHABITACIONALES EN CHILE, 1979-1994

SepIn la legislaciOn vigente, la vivienda so-cial se define como una casa econOmica de carac-ter definitivo, destinada a resolver problemas dela marginalidad habitacional, cuyo valor de ta-saciOn no sea superior a 400 U.F. La viviendaeconOmica es aquella que se construye en confor-midad a las disposiciones del D.F.L. N° 2 de1959, que otorga exenciones tributarias paralos cantratos de compraventa e impuestos quegravan la propiedad raiz, cuya superficie edifica-da no puede superar los 140 m2. La OrdenanzaGeneral de Urbanismo y Construccionesque una vivienda econOmica debe considerar a lomenos tres recintos: un dormitorio para dos ca-mas, una sala de estar, comedor, cocina y unban° con inodoro, lavamanos y ducha (Minvu,1992).

Desde el punto de vista del deficit habitacio-nal, tomando como referencia las cifras del Censode 1992, hacia ese mismo alio se calculaba en888.681 viviendas (Mac Donald, 1994). Segilnestimaciones realizadas por el Ministerio de Vi-vienda y Urbanismo, desde 1993 a 1996 el defi-cit se habria reducido en el pals en alrededor de150.000 unidades.

Considerando similares fuentes de informa-dem, hacia 1996 el deficit habitacional en la ciu-dad de Santiago alcanzaba una cifra cercana alas 270.000 unidades. Como se esbozO en laintroclucciOn del presente trabajo, la politicahabitacional chilena tuvo un cambia de rumbaimportante en el ano 1978, cuando se formula elactual sistema de subsidio habitacional variable(Bravo, 1993). Es un sistema que subsidia la de-manda, y esta constituido por tres tramos de valo-res de viviendas, menores a 500 U.F. (unidadesde fomento), entre 500-1.000 U.F., y hasta 1.500U.F., a los que se postula a partir de la aperturade una libreta de ahorro para la vivienda.

Paralelo al desarrollo de este sistema, hacia elmismo alio 1978, al igual que en periodos presi-denciales anteriores, se comienzan a desarrollarprogramas habitacionales especificos para lossectores de la poblaciOn de mas escasos recursos,que en parte importante se encuentran integradosal primer tramo del subsidio habitacional. El masimportante de ellos lo ha constituido el Programade Vivienda Basica, que solo en el period° 1991-1995 ha involucrado 122.078 soluciones en todoel pals, de tin total de 441.581 soluciones de vi-vienda social que se han construido en Chile en elperiod° 1978-1995. Le siguen en importancia re-lativa el Programa Especial de Viviendas, actualPrograma Especial de Trabajadores, que permiteacceder a viviendas sociales a grupos asociadosen instituciones palicas y privadas, los Progra-mas Vivienda Progresiva (Primera y SegundaEtapa), y el Programa de Subsidio Rural, entrelos mas relevantes.

Las soluciones habitacionales entregadas porestos Programas estan basadas en estandares ml-nimos, que van desde la caseta sanitaria hastaunidades basicas con balk), cocina, sala de estar ydormitorios. El siguiente cuadro detalla la solu-ciOn habitacional de cada uno de los programasque actualmente desarrolla en Ministerio de Vi-vienda y Urbanismo (ver cuadro 1).

Si se analizan las diferentes modalidades deviviendas sociales, es posible sefialar que ha exis-tido cierta continuidad en este sentido en el perfo-do 1978-1995. Desde el inicio de los Gobiernosde la Concertaci6n (1990 hasta la fecha) hanexistido algunos programas nuevos, come, el devivienda progresiva, el que sin embargo basa suacciOn en elementos que ya hablan formado parte

LA VIVIENDA SOCIAL EN LA CIUDAD DE SANTIAGO

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Cuadro N° 1

Soluciones habitacionales segtin tipo de Programa

PROGRANIA

SOLUCION

Su superficie edificada Ilega generalmente 42 m 2 , la tipologiapuede ser pareada en 1 a 2 pisos o en block, departamentos de 3pisos.

Su tamalio varfa entre 40 y 50 m2 , de 1 o 2 pisos, pareadas o undepartamento en edificios de 3 pisos o mas.

Corresponde a un sitio que varia entre 60 y 100 m 2 , ma's una case-ta sanitaria y un espacio habitable. Ambos fluctdan entre 15 y20 m2.

Se completa la casa habitaciOn iniciada en la primera etapa conel eständar de una vivienda bdsica. Su superficie promedio fluctdaentre 20 a 30 m2.

Vivienda Basica

Especial de Trabajadores (PET)

Vivienda Progresiva Primera Etapa

Vivienda Progresiva Segunda Etapa

Puente: Ministerio de Vivienda y Urbanismo, 1996.

de algunos de los planes especificos de viviendapor parte de periodos presidenciales anteriores,como lo son los programas de autoconstrucciOnde la ddcada del cincuenta y aquellos con servicioque son complementarios en el tiempo a las tipo-logias habitacionales actuales.

Sin embargo, se han formulado algunos cam-bios que apuntan funclamentalmente a dar mayorvariedad a los modus de postulaciOn y a fortale-cer el acceso de los sectores medios a la viviendapropia (Peralta, 1995). Por ejemplo, en el Progra-ma de Vivienda Basica se ha intentado introducircambios para facilitar el acceso del adulto mayory de las mujeres jefas de hogar. Asimismo, alPrograma de Vivienda Progresiva se puede pustu-lar en forma independiente a la primera y segun-da etapa, toda vez que esta tiltima tiene una rela-ciOn directa con los asentamientos que fueron ob-jeto de alguna de las modalidades que construye-run casetas sanitarias en los antiguos campamen-tos y Operaciones Sitio. Ademas, recientementese ha creado el Leasing Habitacional o Sistemade Arrendamiento de Viviendas con Promesa deCompraventa (Ley 19.281 de 1995), que permitearrendar una vivienda y que cada dividendo can-celado se reste del precio total de ella, sistemaque se ha formulado basicamente para fortalecerel acceso habitacional de los grupos de ingresosmedios.

DESARROLLO URBANO EN LOSTERRITORIOS DE LA VIVIENDASOCIAL EN SANTIAGO

En un texto clasico de vivienda social y legis-lation en Chile, Bravo (1959) senala que en ma-teria de planeamiento territorial respecto de las

politicas habitacionales desarrolladas hasta fina-les de la decada del cincuenta, estas habian adole-cido de enfoques respecto de las condiciones delsistema natural y su relaciOn con la geografiaeconOmica y humana que pudiesen fundamentarla creaciOn de nuevas comunidades en el territo-rio, enfatizando el hecho de la inevitable concen-traciOn de poblaciOn en los principales centrosindustriales del pais, con las externalidades queello genera. Ante tal panorama, Bravo (1959)postula que nuestra legislaciOn ha pretendido po-ner muros a las ciudades mirando asi el efecto yno la causa de tal particular situaciOn, apuntandoque en la mayoria de las ocasiones nuestras leyesno hacen mas que otorgar patentes de legalidad alos hechos consumados.

El panorama social, politico y econOmico haevolucionado en las tlitimas ddcadas, el contextode desarrollo de nuestras principales ciudades secaracteriza, por ejemplo, por el dinamismo cre-ciente que esta alcanzando del sector infraestruc-tura. El mejoramiento de los accesos a las metro-polis regionales, como Valparaiso-Viva del Mar,Concepcion-Talcahuano, la construcciOn de la Li-nea 5 del Metro en Santiago, muestran una nota-ble inversion y cambio en los territorios aludidos.Sin embargo, si se analizan directamente los lu-gares que estan relacionados con la vivienda so-cial en la actualidad, en innumerables ocasionesel panorama descrito por Bravo al parecer no hatenido cambios significativos, sobre todo en loque respecta a concepciones mas integrales en lassoluciones planteadas al problema habitacional.

En 1979 se comienzan a llevar a cabo en laRegion Metropolitana los programas de En-adica-ciOn Campamentos. Para sustentar esta acci6n, laSEREMI Metropolitana de Vivienda elaborO uncatastro de campamentos en la Region. Dicho

3 6251 y masviviendas

1%3%

61 a 90

8%2%2% 2%

USOS/ 2TRAMOS 1 a 40 41 a 60

Area Verde 2% 2%Equipamiento 1%Circulacidn

4 591 a 150 151 a 250

4%2%Rasta 30%

USOS/ 1 2TRAMOS 1 a 20 21 a 90

Area Verde 7% 7%Equipamiento 2 1%Circulacidn

3 491 a 150 151 a 200

8%

9%2%

3%Hasta 30%

5201 y ma'sviviendas

10%4%

LA VIVIENDA SOCIAL EN LA CIUDAD DE SANTIAGO

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Cuadra N° 2

Tramos de densidad habitacional bruta y superficies de area verdey equipamiento minimo en conjuntos de viviendas econOrnicas*

*: Muestran la proportion de espacio que deben cederse gratuitamente para los usos indicados. La conversion de densidad depoblaciOn a densidad habitacional corresponde a una vivienda por cada cinco habitantes.Fuente: Ordenanza General de Urbanismo y Construcciones, 1994.

Cuadro N° 3

Tramos de densidad habitacional bruta y superficies de area verdey equipamiento minima en conjuntos de viviendas no econOrnicas*

Muestran la proportion de espacio que deben cederse gratuitarnente para los usos indicados. La conversion de densidad depoblaciOn a densidad habitacional corresponde a una vivienda por cada cinco habitantes.Fuente: Ordenanza General de Urbanism° y Construcciones, 1994.

ciones de vivienda social en general, no han sidodotados de los equipamientos y servicios nece-sarios, transformando aquellos lugares en zonas"aisladas", debido entre otras razones a politicasu omisiOn de action, principalmente par parte delEstado. Este supuesto reviste importancia debidoa que en muchas oportunidades los espacios des-tinados a areas verdes en los territorios de la vi-vienda social no son mas que "areas cafe". Lasfotagraffas 1 y 2 muestran esta situation, la pri-mera corresponde a los espacios ptiblicos de laPoblacian Juan Antonio Rios, comuna de Inde-pendencia, construida por el Estado en la decadadel '50 y la segunda a la pablaciOn Las Codorni-ces, comuna de Macul, construida en la decada delos '80. El panorama mostrado no tiene mayoresdiferencias, to que si presenta connotaciones dife-rentes en ambos conjuntos es el tamaiio y locali-zacicin de las soluciones.

El Cuadro N° 4 muestra el total de viviendassociales construidas en el period° 1978-1995, se-bun las distintas comunas del Gran Santiago ycada uno de los afios del period() aludido. En ter-minos relativos las comunas que concentranmayor ralmero de soluciones son Puente Alto(13,12%), La Pintana (12,70%), La Florida

(9,93%), Pudahuel (7,18%), San Bernardo(6,44%), El Basque (6,36%), Maiptl (6,19%),Renca (5,84%), La Granja (4,32%) y Quilicura(3,92). Estas diez comunas representan en su con-junto el 76% del total de viviendas sociales mate-rializadas en Santiago en el period° mencionado.Al analizar la localizaciOn relativa de estas comu-nas en el conjunto de la ciudad, es posible apun-tar que ellas tienen una posicidn periferica o cer-cana a ella. Ademas, si se complementa esta in-fonnaciOn con la ubicacicin de cada una de laspoblaciones que se muestran en la fotograffa I, sepuede acotar que la vivienda social en la ciudadde Santiago, mas que incorporar nuevos lugaresal area urbana de la ciudad, su localizacian seasocia a un proceso de densificaciOn de la perife-ria, fenameno que no escapa a las tendencias his-tOricas mostradas par los conjuntos habitaciona-les populares desde el inicio de las politicas devivienda social en Chile.

CONSIDERACIONES FINALES

Las experiencias de vivienda social en Chileconstituyen uno de los rasgos mas caracteristicos

Cuadro N° 4 CN

Viviendas sociales construidas en coniunas del Gran Santiago, 1978-1995

Comuna 1978 1979 1980 1981 1982 1983 1984 1985 1986 1987 1988 1989 1990 1991

Quilicura 164 287 114 332 25] 155 18Renca 384 252 184 240 808 1.898 1.135 2.601 758 550La Reina 170 164 263Santiago 268 126 119La Cisterna588La Granja 502 1.000 1.128 918 482 3841.469 292 237

_Puente Alto 630 762 80 1.202 1.352 1.430 1.038 1.144 776 1.955 2.084Maipil 347 422 1.334 239 2521.191 1.101 2.278San Bernardo 30 476 139 1.452 2.694 592 90T 686 470 372 682 iiLas Condos 360 36 32Lo Barnechea 148 420 1.250 1.250Conchalf 446 142 1.320 60 512Lo Prado 574 156 504 576 156 119 472 890 150San Joaquin 112 192 230Cerro Navia 370 1.029 775 796 140San Raman 788 216 448 586 806EstaciOn Central 192 10 756 512 T136Macul 700 96 534 1.458 264 300 496 572 144Perialolen 1.546 420 1.314 363 134 550 2.041Lo Espejo 275_ 816RecoletaCerrillos 294 160Pedro Aguirre Cerda 588La Pintana 76 348 1.149 576 893 1.137 1.391 1.020 818 1.662 4392 1.577 2.400Huechuraba 285Pudahuel 348 280 382 342 540 1.170 1884 1198 740 1.830La Florida 576 892 472 236 717 328 1.504 2.647 2.311 1.508 3,281El Bosque 557 744 146 384 840 110 472 388 906 1.668 728 1.432Providencia 48 444Nulioa -39-3San Miguel 338Quinta Normal 85

Total 7.262 5.241 7.371 6.052 6,697 5.285 9.747 10.148 10.954 11.510 9.662 16.783 8.726 12.531

2.948100

178

1.137 1.413240740

114

1.416____

264488144

2.918300

1.068

9.107 9.212

Porcentaje 4.48 3.24 4.55 3.74 4.13 3.26 6.02 6.26 6.76 7.11 5.96 10.36 5.39 7.74

Puente: Elaborado por el autor en base a informaciOn de las rnemorias de gestidn del Ministerio de Vivienda y Urbanism°,

1992 1993 1994 1995 Total %

2.076 6.345 3.92552 9.462 5.84

597 0.37691 0.43588 0.36

580 6.992 4.323.276 2.966 21.245 13.12

996 1.620 10.020 6.19izi 33 __ 10.434 6.44

_____ 720 0.443.068 1.892.480 1.53

108 204 420 4.443 2.74534 0.33

3.110 1.92480 3.324 2.05

1.606 0.994.564 2.82

276 8.060 4.98792 1.883 1.16

64 64 0.04454 0.28852 0.53

-95-9 663 1.016 20.565 12.70429 0.26

11.632 7.18240 1.068 16.080 9.93

570 288 10.301 6.36492 0.30

129 522 0.32338 0.21

85 0.05

9.253 6.439 161.980 100.00

5.62 5.69 5.71 3.98 100.00

LA VIVIENDA SOCIAL EN LA CIUDAD DE SANTIAGO

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Fotografia 2: Espacios ptiblicos en poblaciOn Las Codornices.

de la politica asistencial desarrollada por los dife-rentes gobiernos a lo largo del siglo XX. Desdeel punto de vista espacial, parte importante de lasareas residenciales de nuestras ciudades se en-cuentran constituidas por conjuntos habitaciona-les de vivienda popular, los que para el caso deSantiago han ido ocupando paulatinamente la pe-riferia sur, norte y poniente de la ciudad.

Las territorios de la ciudad generados en estecontexto presentan carencias histOricas de equi-pamiento y servicios, las que se han ido superan-do a medida que los diferentes lugares de laciudad se han consolidando y sobrepasado losumbrales minimos para la localizaciOn deestablecimientos de salud, educaciOn, sedes so-ciales y espacios de esparcimiento y recreaciOn,entre otros. Sin embargo, los deficits en estas ma-terias no son solo atingentes a los espacios de lavivienda social, sino que se encuentran con dife-rentes magnitudes en el conjunto de Ia ciudad.

La superaciOn de estas aspectos se vincula enparte importante con una adecuada gestion de lasinstituciones involucradas con el desarrollo urba-no, en las distintas escalas de acciOn, tanto espa-ciales como institucionales. En este sentido, losdesafios para el pais estan dados por desarrollaracciones que permitan equilibrar los diferenteslugares que componen la ciudad, en terminos dela distribuciOn y localizaciOn del equipamiento yservicios.

Cabe destacar que se han desplegado esfuerzosen este sentido por parte del Estado chileno, a lolargo de los diferentes periodos de tiempo, en quese ha desarrollado la vivienda social. En la actua-lidad el Ministerio de Vivienda y Urbanismo estallevando a cabo un programa orientado a la cons-trucciOn de obras de equipamiento en aquellaspoblaciones de vivienda social construidas conanterioridad a 1995, y en las actuales esto se pro-pone como condiciOn a la ejecuciOn de cada unode los proyectos.

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