modulo control de gestion g ambiental (1)
DESCRIPTION
Este modulo Contiene las nociones, conceptos, técnicas y procedimientos a considerar para formular y ejecutar un sistema de gestión ambiental Municipal (SIGAM) propuestos por el Ministerio de AMbiente y desarrollo sostenible.TRANSCRIPT
1
ESCUELA SUPERIOR DE ADMINISTRACION PÚBLICA ESAP
FCAULTAD DE POSTGRADOS ESPECIALIZACION EN GERENCIA AMBIENTAL
MODULO CONTROL DE GESTION
EDNA MARISOL RODRÍGUEZ QUESADA
Bogotá, D.C., 2010
2
TABLA DE CONTENIDOS
1. UNIDAD TEMÁTICA No I: Gestión ambiental en el ámbito estatal ................... 1 1.1 Aspectos generales de la gestión ambiental pública ....................................... 4 1.2 Funciones ambientales básicas en la gestión estatal ....................................... 6 1.2.1 Política y planificación ambiental .................................................................. 6 1.2.1.1 Armonización política y regulación normativa .............................................. 6 1.2.1.2 Planificación y evaluación ambiental estratégica ........................................... 7 1.2.1.3 Control de gestión institucional ................................................................... 10 1.2.1.4 Fortalecimiento institucional ........................................................................ 10 1.2.2 Fomento al desarrollo sostenible .................................................................. 11 1.2.2.1 Investigación ambiental ............................................................................... 12 1.2.2.2 Educación ambiental..................................................................................... 14 1.2.2.3 Asistencia técnica y financiera a la gestión ambiental empresarial .............. 14 1.2.3 Autoridad ambiental ..................................................................................... 15 1.2.3.1 Monitoreo y seguimiento al estado ambiental .............................................. 16 1.2.3.2 Seguimiento y control a factores de presión ambiental ................................ 17 1.2.3.3 Administración y manejo ambiental ............................................................. 18 1.3 Bibliografía de la unidad .............................................................................. 19 2. UNIDAD TEMÁTICA No II: Estructura del sistema nacional ambiental19 2.1 Antecedentes: INDERENA .......................................................................... 20 2.2 Entidades del Sistema Nacional Ambiental.................................................. 22 2.2.1 Ministerio del Medio Ambiente ................................................................... 22 2.2.2 Consejos Asesores ........................................................................................ 26 2.2.3 Institutos de Investigación ............................................................................ 27 2.2.3.1 IDEAM ......................................................................................................... 27 2.2.3.2 Instituto de Investigaciones Marinas y Costeras “José Benito Vives de Andreis” ........................................................................................................ 28 2.2.3.3 Instituto de Investigaciones Ambientales del Pacífico John von Neumann . 28 2.2.3.4 Instituto Amazónico de Investigaciones Científicas “SINCHI”................... 29 2.2.3.5 Instituto Investigación de Recursos Biológicos “Alexander von Humboldt”: ............................................................................................ 29 2.2.4 Corporaciones Autónomas Regionales (CAR’s) .......................................... 30 2.2.5 Función de los departamentos en la gestión ambiental. ............................... 33 2.2.6 Función de los municipios en la gestión ambiental. ..................................... 37 2.3. Bibliografía de la unidad .............................................................................. 39
3. UNIDAD TEMÁTICA No III: La participación en la gestión ambiental ... 40 3.1 Tipos de organizaciones ambientales a nivel regional ................................. 42 3.2 Elementos sobre el significado de la participación. ..................................... 45 3.3 Oferta estatal para la participación ambiental .............................................. 49 3.4 Instrumentos en la promoción de la gestión ambiental participativa. .......... 55 3.4.2 Mecanismos de divulgación y comunicación entre el gobierno y la sociedad. ................................................................................................ 57
3
3.4.3 Fortalecimiento de las organizaciones de la sociedad civil. ......................... 57 3.4.4 Recursos técnicos y financieros para la participación. ................................. 57 3.4.5 La participación como un proceso planeado y gestionado. .......................... 58 3.5. Bibliografía de la unidad .............................................................................. 59
4. UNIDAD TEMÁTICA No IV: Aproximación al estado actual de la gestión ambiental estatal ............................................................................................... 60 4.1 Progresos institucionales .................................................................................. 61 4.2 Consecuencias de la consagración del tema ambiental en la Constitución ...... 62 4.3 Formulación de políticas: ................................................................................. 62 4.4 Generación de conocimiento sobre el medio ambiente y disponibilidad de información ....................................................................................................... 63 4.5 Autoridades ambientales regionales y descentralización ................................. 64 4.6 Logros en la protección ambiental.................................................................... 65 4.7 Fortalecimiento de la administración de los parques naturales ........................ 66 4.8 Consecuencias en la gestión ambiental estatal por el cambio del Ministerio de Medio Ambiente al Ministerio de Ambiente, Vivienda y Desarrollo Territorial. ......................................................................................................... 67 4. 9 Bibliografía ....................................................................................................... 70
Glosario 68
4
1. UNIDAD TEMÁTICA No I: Gestión ambiental en el ám bito estatal
1.1 Aspectos generales de la gestión ambiental públ ica
La gestión ambiental que se halla encaminada al manejo adecuado de los
recursos naturales y los ecosistemas, se realiza en el marco de la gestión pública.
De acuerdo con Ministerio del Medio Ambiente (2001) la gestión pública es un
conjunto de acciones que se realizan entre el estado y la comunidad para alcanzar
objetivos de desarrollo que se concretan mediante el diseño de políticas públicas y
el establecimiento de los distintos mecanismos para su implementación, monitoreo
y evaluación. Las distintas dependencias del estado son las responsables del
diseño y la ejecución de los diversos planes, programas y proyectos mediante los
cuales se cristalizan los propósitos nacionales de desarrollo. En este contexto las
entidades estatales por la responsabilidad que tienen, deben ser altamente
eficientes.
Actualmente, y debido a la importancia que tienen los distintos recursos naturales
para alcanzar las metas del desarrollo, es fundamental la incorporación de las
temáticas ambientales en las acciones de la gestión pública. Teniendo en cuenta
lo anterior los aspectos ambientales ganan una dinámica propia en el marco de las
políticas estatales, mediante la llamada gestión ambiental, que corresponde a la
gestión pública ambiental (Contraloría Distrital, 2005).
El propósito de la gestión ambiental pública en Colombia, es promover y orientar
una adecuada gestión del medio biofísico por parte del estado, el sector
empresarial y la ciudadanía en general, de acuerdo a las políticas y objetivos
ambientales establecidos por el estado y consagrados en los planes de desarrollo
municipales, departamentales y nacionales. La gestión pública relacionada con lo
ambiental, puede ser entendida de diversas formas, como por ejemplo la señalada
por Guhl (2000:31): ”El manejo participativo de las situaciones ambientales de una
región o localidad por los diversos actores, mediante el uso y la aplicación de
instrumentos jurídicos, de planeación, tecnológicos, económicos, financieros y
5
administrativos, para lograr el funcionamiento adecuado de los ecosistemas y el
mejoramiento de la calidad de vida de la población dentro de un marco de
sostenibilidad”.
Según la Contraloría Distrital de Bogotá (2005), la gestión ambiental es, también,
un proceso técnico, administrativo, financiero y político, por medio del cual las
autoridades encargadas organizan un conjunto de recursos de diversa índole
(humanos, financieros, técnicos, de información, etc.) que tienen como finalidad la
protección, manejo y preservación del medio ambiente y de los recursos naturales
renovables en un territorio específico. Las autoridades públicas son las
encargadas de garantizar un manejo adecuado y racional de los recursos
renovables y del medio ambiente desde la perspectiva de su preservación en el
tiempo y de su uso razonable. La gestión ambiental, como parte sustancial de la
gestión pública, debe entenderse como un proceso social y político continuo en el
que intervienen diversos actores (políticos, económicos, sociales) y en el que se
definen formulan y ejecutan un conjunto de acciones que tienen como finalidad el
desarrollo sostenible de un territorio y el mejoramiento de la calidad de vida de la
población.
La gestión ambiental hace referencia a la gestión pública, cuando es realizada por
el estado, es decir que no es diferente a las distintas formas o tipos de gestión
pública que desarrolla el estado. En tal sentido, la gestión ambiental es el conjunto
de acciones que lleva a cabo el estado, por medio de sus instituciones para tal fin,
como parte de la articulación de un proceso de decisión política, con el fin de
lograr los objetivos ambientales propuestos. Todas las decisiones y actos políticos
deben estar enmarcados dentro de la normatividad estatal, o aquella establecida
previamente. A su vez, se trata de que la gestión ambiental tenga en cuenta el
concepto que se haya adoptado de medio ambiente en el momento en que se
determina la política ambiental.
La gestión ambiental, en términos generales, es realizada por el sector estatal y
coordinada por las entidades públicas ambientales como el Ministerio de
6
Ambiente, Vivienda y Desarrollo Territorial, las Corporaciones Autónomas
Regionales (CARS), las Unidades Ambientales Urbanas y los Institutos de
Investigación como el IDEAM. Igualmente es apoyada por las entidades
territoriales de orden municipal y departamental. En este proceso también tiene
participación la sociedad civil en sus diversas formas de organización: ONG’s,
asociaciones comunitarias, de productores etc.
1.2 Funciones ambientales básicas en la gestión es tatal
En términos de la claridad conceptual y del abordaje en profundidad que hace de
las funciones ambientales básicas y sus áreas de acción respectivas, que deben
ser tenidas en cuenta en la gestión estatal del medio ambiente y los recursos
naturales, a continuación se hace referencia a los planteamientos de Vega (2000 y
2004).
1.2.1 Política y planificación ambiental
La función de política y planificación ambiental (PPA) se concibe como un proceso
racional de toma de decisiones sobre “lo que se ha de hacer”, es decir, tendrá la
misión de orientar la actuación ambiental de la gestión ambiental pública (GAP), lo
cual podrá ser realizado mediante cuatro áreas de acción:
- Armonización política y regulación normativa (APRN)
- Planificación y evaluación ambiental estratégica (Peae)
- Control de gestión institucional (CGT)
- Fortalecimiento institucional (FT)
A continuación se describe de manera breve y general en qué consiste cada una
de las áreas de acción mencionadas:
1.2.1.1 Armonización política y regulación normativ a
7
Al concebir el medio ambiente de manera global e integral, se hace evidente que
la solución a su problemática requiere igualmente un planteamiento de carácter
global e integral. En este sentido, la armonización política y reglamentaria podría
ser desarrollada mediante tres acciones básicas: la armonización de la política
ambiental, la regulación normativa y reglamentaria, y la cooperación internacional.
1.2.1.2 Planificación y evaluación ambiental estrat égica
Con contadas excepciones, en la mayoría de los países en desarrollo se formulan
las políticas sectoriales, sus planes y programas de manera aislada, sin tener en
cuenta consideraciones integrales y holísticas del contexto regional, sin una
adecuada participación comunitaria, intergubernamental e intersectorial y, más
aún, sin efectuar procedimientos de evaluación ambiental estratégica (EAE), que
permitan involucrar de manera dinámica y obligatoria la dimensión ambiental en
los procesos de desarrollo territorial y sectorial. Desde sus inicios, los
procedimientos de evaluación de impacto ambiental (ElA) se han aplicado
limitadamente en proyectos individuales, sin trascender a políticas, planes y
programas donde se enmarcan dichos provectos. En este sentido, la evaluación
ambiental estratégica (EAE) es la misma evaluación de impacto ambiental (EIA),
pero aplicada a una escala mayor, ya sea en los niveles sectorial o regional, o de
políticas, planes y programas.
Teniendo en cuenta los planteamientos sobre la evaluación ambiental estratégica
(EAE) es necesario desarrollar procesos amplios de ordenamiento territorial (OT)
que involucren y contemplen de manera obligatoria el ordenamiento ambiental
territorial (OAT) y el ordenamiento ambiental sectorial (OAS), realizados mediante
procedimientos de evaluación ambiental estratégica (EAE) que permitan, entre
otros aspectos, la reglamentación óptima de los usos del suelo a todo nivel
jurisdiccional (nacional, regional, municipal).
En tal sentido, se propone el desarrollo de una área de acción (que
denominaremos Peae orientada a la formulación de grandes planes estratégicos
con consecuencias trascendentales en el desarrollo sostenible de cada región y en
8
la gestión de cada entidad pública ambiental competente (Epac). Para facilitar el
desarrollo conceptual de la Peae recordemos que la planificación estratégica tiene
que ver con los objetivos y con las estrategias. Los objetivos, como han sido
definidos, son declaraciones amplias y razonablemente inmutables de lo que un
individuo o empresa pretende alcanzar, actuando dentro de una realidad y período
de tiempo indeterminado. Las estrategias, por su parte, constituyen los cursos de
acción que una empresa adopta como medio para alcanzar sus objetivos.
A manera de ejemplo, podemos decir que existen muchos objetivos importantes
para empresas como la entidad pública ambiental competente (EPAC) en su
misión de proteger y conservar el medio ambiente y, a la vez, muchas maneras de
lograrlo. La determinación de los objetivos y estrategias adecuadas para
alcanzarlos constituye lo que se ha denominado planificación y evaluación
ambiental estratégica (Peae). Vista así, la Peae deberá facilitar la orientación y
búsqueda de las estrategias de actuación más adecuadas, que faciliten la toma de
decisiones ejecutivas en cuanto a:
- Armonización de políticas, mediante la adaptación congruente de la política
ambiental en todos los niveles (municipal, departamental, nacional e
internacional).
- Priorización de actuaciones, con la realización o implantación de un determinado
plan y, en últimas, con la decisión de actuar o no de determinada manera.
- Orientación de recursos, facilitando la destinación de mayores o menores
recursos, según la urgencia o importancia relativa del plan tratado.
De acuerdo con lo anterior, podemos definir la planificación y evaluación ambiental
estratégica (Peae) como “el proceso de formulación y evaluación de estrategias
que permitan el logro adecuado de los objetivos ambientales de la política
ambiental”. Esta definición supone una cierta dirección por parte de la Peae: tan
sólo la indispensable para evitar aberraciones (al menos a largo plazo para los
intereses de la sociedad).
9
La planificación y evaluación ambiental estratégica (Peae) tendrá las siguientes
características generales:
- Delimita un “área problema” como un sistema dinámico en el que confluyen los
aspectos culturales y socioeconómicos.
- Tiene una base ecológica que incluye al ser humano como un elemento del
sistema.
- Contiene de manera integrada y globalizada todos los aspectos que intervienen
(social, territorio sectorial).
- Muestra un carácter interdisciplinario en el estudio de los problemas y en la toma
de decisiones.
- Incorpora la información y la participación pública en el proceso de planificación.
En definitiva, la acción de la Peae deberá ser realizada bajo la coordinación de las
Epac, e incluirá los siguientes aspectos:
- El ordenamiento ambiental territorial (OAT) y, por tanto, la evaluación ambiental
estratégica (EAE) con una amplia participación comunitaria, intergubernamental e
intersectorial.
- La coordinación directa con las entidades territoriales para la formulación del
componente ambiental del plan de ordenamiento territorial (Capot), y con las
entidades públicas sectoriales para la formulación de los planes de ordenamiento
ambiental sectorial (Poas).
- La formulación por parte de las entidades públicas ambientales competentes
(Epac) de los planes estratégicos de gestión ambiental (Pega) y los planes de
acción ambiental (PAA) de cada Epac, tomando como base el componente
ambiental del plan de ordenamiento territorial (Capot) y los planes de
ordenamiento ambiental sectorial (Poas) respectivos.
10
1.2.1.3 Control de gestión institucional
Genéricamente, una política pública estatal —aquellas que por su carácter
estratégico para el desarrollo del país son de largo plazo e involucran uno, dos o
más períodos de gobierno— puede ser asimilada a un vector de desarrollo con
tres elementos fundamentales: los principios, el marco institucional y los fines u
objetivos. Teniendo en cuenta un análisis integral de la gestión estatal, el control
de la gestión institucional (CGI) estará orientado básicamente a garantizar la
máxima armonía posible entre la formulación de las políticas públicas principios,
instrumentos y objetivos de política y su ejecución.
Dicha armonía se consigue a través de procesos de seguimiento y evaluación
continua, sistemática y permanente que garanticen la retroalimentación y el
mejoramiento continuo de la gestión y, por ende, el cumplimiento efectivo de los
objetivos de la política, para lo cual es necesario el desarrollo de herramientas
apropiadas como, por ejemplo, un sistema de indicadores para el seguimiento y
evaluación de la política ambiental (Sisepa).
1.2.1.4 Fortalecimiento institucional
La adecuada ejecución de los planes estratégicos de gestión ambiental (Pega) y
de los planes de acción ambiental (PAA) dependerá esencialmente de las
capacidades técnicas, jurídicas, sociales, organizacionales y económicas de las
entidades públicas ambientales competentes (Epac) y, en general, de todas las
instituciones y actores involucrados en su ejecución.
Una vez identificados los responsables y los procedimientos, podrían presentarse
dificultades en la ejecución de dichos planes, como consecuencia, entre otros
aspectos, de la discontinuidad en los planes de trabajo, de las limitaciones
técnicas del personal, de la inoperancia del control de gestión institucional o de
problemas de coordinación interna o externa, etc. Para evitar estos problemas, es
fundamental el desarrollo de un área de acción denominada fortalecimiento
11
institucional (FI), que esté orientada al conjunto de los actores para garantizar un
proceso de planificación participativa y la ejecución eficiente de los planes.
Entre otros aspectos, el FI tendrá que ver fundamentalmente con el diseño de una
estructura organizacional adecuada, la capacitación de sus recursos humanos, la
adopción y transferencia de tecnología, la adecuada coordinación interinstitucional
y, por supuesto, con el diseño y adopción de una estrategia financiera orientada a
la auto sostenibilidad institucional.
1.2.2 Fomento al desarrollo sostenible
El logro del desarrollo sostenible constituye una acción de carácter combinado de
todas las organizaciones sociales a escala estatal, siendo ellas mismas el objetivo
principal y directo de la acción. Por tal motivo, el desarrollo sostenible exige el
compromiso con una gestión y unas políticas económicas racionales, una
administración pública eficaz y previsible, así como la integración de las
cuestiones ambientales en los procesos de adopción de decisiones y, por
supuesto, una plena participación de todas las partes interesadas.
La función del fomento al desarrollo sostenible (FDS) se concibe como aquella
destinada a fortalecer y potenciar la capacidad estatal para lograr el desarrollo
sostenible y, por lo tanto, el aumento de dicha capacidad implicará el desarrollo de
todas aquellas acciones que alimenten el sistema. De acuerdo a esto, la función
del FDS será adelantada por las Epac mediante una gran cantidad de acciones.
No obstante, para efectos de la presente publicación, se destacan en principio tres
áreas de acción que bien pueden constituir el inicio de un marco conceptual para
el funcionamiento del FDS:
- La Investigación ambiental (IA).
- La Educación ambiental (EA).
- La asistencia técnica y financiera a la Gestión ambiental empresarial (ATFGAE).
12
A continuación se describen en qué consisten cada una de las tres áreas de
acción y elementos básicos del funcionamiento del fomento al desarrollo
sostenible (FDS).
1.2.2.1 Investigación ambiental
El conocimiento actual de la naturaleza y de los procesos naturales sigue siendo
limitado, por lo cual es indispensable alcanzar un mayor conocimiento y una
comprensión más profunda de las leyes fundamentales que rigen el
funcionamiento y los procesos evolutivos de la naturaleza bajo la influencia de los
fenómenos naturales y la intervención humana. Actualmente, la ciencia podría
proporcionar casi todas las respuestas que necesitamos para manejar mejor
nuestras relaciones en el ámbito planetario. No obstante, los avances de la ciencia
no corresponden todavía con el progresivo desgaste y degradación del medio
ambiente que se está produciendo en casi todos los lugares, ya que la cultura
tecnoeconomicista de nuestra sociedad moderna, tras la búsqueda tenaz de
objetivos de crecimiento, desarrollo y seguridad militar, relega la aplicación de los
descubrimientos científicos y la racionalidad ecológica.
Cabe anotar que se han producido avances considerables en el desarrollo
científico y tecnológico orientado a la protección del medio ambiente, pero es
imperativo trabajar aún más en la eliminación de la incertidumbre científica en
ciertos fenómenos. Es necesario colmar las lagunas actuales en los datos básicos
sobre el medio ambiente, normalizar los aspectos científicos y técnicos de la
información, y aumentar la frecuencia y mejorar la calidad de los informes
ambientales en todos los niveles, desde el de dirección superior, en los planos
internacional y nacional, al comunitario e individual.
Ante la amenaza de daños ambientales irreversibles, la falta de conocimientos
científicos no debe ser excusa para postergar la adopción de medidas orientadas
al establecimiento de programas de investigación científica que permitan obtener
la información requerida en la protección del medio ambiente.
13
Las ciencias y la investigación científica desempeñan un papel importante en la
tarea de vincular la importancia básica de la tierra como sustentador de la vida con
estrategias adecuadas de desarrollo para que el planeta siga funcionando. Estas
deberán desempeñar un papel cada vez más importante en el aumento de la
eficiencia en el aprovechamiento de los recursos y en la búsqueda y aplicación de
nuevas prácticas, recursos y opciones de desarrollo. Como primera medida, será
necesario ampliar la base científica que permita comprender mejor la tierra, los
océanos, la atmósfera, la acción interconectada de los ciclos del agua, nutrientes y
biogeoquímicos y de las corrientes de energía que forman parte del sistema tierra.
Lo anterior es indispensable para calcular en forma más exacta la capacidad de
sustentación del planeta y sus posibilidades de recuperación frente a las
numerosas tensiones a que lo someten las actividades humanas, así como la
determinación de los niveles permisibles de emisión de contaminantes en mas
organismos vivos. Es necesario que las ciencias revalúen y promuevan
constantemente tendencias menos intensas de utilización de recursos, incluida la
utilización de menos energía en la industria, la agricultura y el transporte.
Así pues, las ciencias y la investigación ambiental están pasando a ser, cada vez
más, un componente indispensable en la búsqueda de posibles formas de lograr el
desarrollo sostenible. El enfoque científico basado en el principio de prevención
podría suministrar una base sólida para la formulación de políticas relativas a
sistemas complejos que aún no se comprenden plenamente y cuyas
consecuencias no se pueden predecir todavía.
De acuerdo con la agenda 21, la acción de la investigación científica para el logro
desarrollo sostenible podría ser desarrollada mediante cuatro áreas de programas:
a) refuerzo de la base científica para la ordenación sostenible, b) aumento de los
conocimientos científicos, c) mejoramiento de la evaluación científica a largo
plazo, y d) aumento de la capacidad científica.
14
Finalmente, es necesario contar con otros avances de los usos interdisciplinarios
de la ciencia y de otros saberes relacionados, abriendo nuevas vías de
investigación que proporcionen los conocimientos que permitirán reorientar
nuestras conductas a nivel individual, colectivo e institucional, con el fin de
salvaguarda ampliar y enriquecer la calidad de vida en el planeta.
1.2.2.2 Educación ambiental
En cualquier sistema democrático, los ciudadanos deben decidir sobre temas de
su interés y para ello tienen que estar debidamente formados, educados e
informados. La educación, el aumento de la conciencia ciudadana y la
capacitación, estarían vinculadas en todas las áreas de la Gestión ambiental
desde una perspectiva holística. Todo esto será posible con la participación activa
y coadyuvante de los diferentes sectores de la sociedad, cuya respuesta estará
condicionada al desarrollo y adquisición continua de una cultura ambiental.
Dicha cultura sería propiciada fundamentalmente a partir de la gestión ambiental
pública (GAP) mediante la orientación y educación continua en una actuación
ambiental basada en criterios de prevención, mejoras en los procesos productivos
con una utilización sostenible de los recursos naturales, aprovechamiento óptimo
de la energía y reutilización o reciclado de residuos, entre otros aspectos. De
acuerdo con la Agenda 21, son tres las áreas fundamentales en las que se debe
adelantar la acción de educación ambiental: a) reorientación de la educación hacia
el desarrollo sostenible, b) aumento de la conciencia ambiental del público y c)
fomento de la capacitación.
1.2.2.3 Asistencia técnica y financiera a la gestió n ambiental empresarial
La asistencia técnica y financiera a la gestión ambiental empresarial (ATFGAE)
será entendida con el conjunto de todas aquellas acciones y actividades
15
orientadas a fortalecer la capacidad técnica y financiera de las empresas de todo
tipo, que les permita un adecuado cumplimiento de sus objetivos ambientales. En
términos generales, la ATFGAE será coordinada y llevada cabo por las entidades
públicas ambientales competentes (Epac) en cada uno de los tipos de empresa
considerados, y tendrá por objetivos:
- Vincula las empresas con los servicios de tecnología disponibles en el país.
- Fomentar una mayor conciencia sobre la necesidad de promover la reconversión
ambiental para atentar la competitividad.
- Ofrecer asistencia financiera para la adopción segura y eficiente de procesos de
reconversión ambiental, y tecnologías más limpias.
En principio, se propone que la asistencia técnica y financiera a la gestión
ambiental empresarial (ATFGAE) sea prestada a todos los tipos de empresa
considerados mediante programas amplios de reconversión ambiental, que
contemplen entre otras acciones: la asistencia para la implantación voluntaria de
sistemas de gestión ambiental (SGA) y la asistencia para el desarrollo de
estrategias de producción más limpia (PML).
1.2.3 Autoridad ambiental
La función de la autoridad ambiental (AA) se concibe como un proceso a través
del cual la entidad pública ambiental competente (Epac) deberá garantizar la
sostenibilidad y mejoramiento continuo de la cantidad y calidad de los recursos
naturales y del ambiente en su área de jurisdicción.
Aunque son muchas las acciones que actualmente se desarrollan para lograr este
propósito, existe un alto grado de confusión conceptual generalizada en cuanto a
las actividades específicas que se realizan en cada caso. Por lo anterior, con el
ánimo de establecer un claro marco de referencia en cuanto al “deber ser” de la
función de la AA, a continuación se proponen tres áreas de acción, a través de las
cuales podría garantizarse la sostenibilidad y el mejoramiento continuo de la
16
cantidad y calidad de los recursos naturales y del ambiente en un área de
jurisdicción determinada.
- El monitoreo y seguimiento al estado ambiental (MSEA), esto es, monitoreo a la
calidad y disponibilidad de los recursos naturales y del medio ambiente del área de
jurisdicción de la autoridad ambiental (AA).
- El seguimiento y control a presión ambiental (SCPA), es decir, seguimiento a los
factores y agentes que usan o deterioran los recursos naturales y el medio
ambiente en el área de jurisdicción de la AA.
- La administración y manejo ambiental (AMA) de los recursos naturales y del
medio ambiente en el área de jurisdicción, la cual puede ser realizada sobre las
actividades empresariales (aplicación de instrumentos económicos y/o de
comando y control a los sectores productivos, etc.), sobre las áreas de manejo
especial (parques naturales, ecosistemas estratégicos, etc.) y sobre las zonas
pobladas de alto riesgo natural.
1.2.3.1 Monitoreo y seguimiento al estado ambiental
La acción de MSEA será realizada sobre los recursos naturales y el medio
ambiente. Esta consistirá en la toma, análisis y procesamiento continuo de toda la
información relativa al estado (cantidad y calidad) de los recursos naturales y del
medio ambiente en el área de jurisdicción, con el fin de disponer de cierta
capacidad de predicción que permita adoptar decisiones anticipadas y facilitar el
desarrollo de la gestión misma.
Una protección satisfactoria del medio ambiente, desde la concepción de políticas
hasta la adopción y aplicación de medidas de hecho, sólo puede asegurarse si la
cantidad y calidad de la información así como el acceso a la misma es suficiente y
adecuado. La acción de monitoreo y seguimiento al estado ambiental (MSEA) se
desarrollará mediante el uso de mecanismos adecuados que permitan la medición
y valoración exacta —y ojalá en tiempo real— del estado de los recursos naturales
y del ambiente (indicadores de estado) en la jurisdicción. Dichos mecanismos
17
serán: las estaciones y redes de monitoreo, los laboratorios de análisis para la
verificación científica de la calidad de los recursos y los sistemas de información
ambiental (SIA), coordinados por un instituto de información ambiental (IEIA).
1.2.3.2 Seguimiento y control a factores de presión ambiental
La acción de SCPA consistirá en la observación, vigilancia y control continuo de
las tendencias y comportamientos ambientales de todos aquellos factores y/o
agentes de que afectan el ambiente. En este sentido, la acción de SCPA estará
orientada, por un lado, al seguimiento y control a factores de presión ambiental de
las actividades empresariales y, por otro, al seguimiento y control de las
actividades ciudadanas, puesto que los dos tipos de actividades se constituyen en
los principales factores-agentes generadores de presión sobre el medio ambiente.
De acuerdo con lo anterior, el SCPA es una de las áreas de acción de la función
de autoridad ambiental (AA) que requerirá de mayores medios materiales y
humanos para su desarrollo efectivo y, por lo tanto, es fundamental que las
entidades públicas ambientales competentes (Epac) dispongan de los
mecanismos técnicos y operativos adecuados para llevarla a cabo, así como que
cuente con el apoyo de todo el aparato estatal (entidades territoriales, poderes
públicos, organismos de fiscalización y control, Policía ambiental, etc.) y de la
sociedad civil.
Así pues, aunque la acción de seguimiento y control a factores de presión
ambiental (SCPA) implica el desarrollo de acciones de concientización,
persuasión, colaboración y trabajo conjunto entre las organizaciones oficiales,
empresariales y ciudadanas, es fundamental que las entidades públicas
ambientales competentes (Epac) establezcan unidades técnicas especializadas de
SCPA y se dispongan y usen mecanismos adecuados para la medición y
valoración exacta —ojalá en tiempo real— de las causas que afectan los recursos
naturales y el ambiente (indicadores de presión), así como para el fortalecimiento
de la acción de atención de quejas, reclamos y derechos de petición, que permitan
18
la obtención de pruebas y posibiliten incriminar, perseguir y sancionar a los
infractores.
1.2.3.3 Administración y manejo ambiental
Como ha sido planteado, la acción de AMA será entendida como aquella que se
ocupa de los temas relacionados con los recursos naturales y ambientales, esto
es, con prever posibles impactos, organizar y aplicar métodos y tareas
conducentes a minimizar esos impactos, y coordinar y controlar las actividades del
ser humano, en aras de la anulación, mitigación o corrección de los mismos.
Así pues, la administración y manejo ambiental (AMA) tendrá como objetivo
fundamental prevenir los impactos ambientales y orientar el desarrollo de acciones
concretas de manejo ambiental que permitan eliminar, mitigar y compensar los
impactos negativos, y potenciar los positivos. Para llevar a cabo dichos objetivos,
las entidades públicas ambientales competentes (Epac) hará uso de los
rnecanismos y herramientas adecuadas que le permitan una administración y
manejo sostenible de los recursos naturales y del ambiente.
La AMA se constituye así en una de las más importantes áreas de acción de la
función de la autoridad ambiental (AA), y estará orientada fundamentalmente a las
actividades empresariales, las áreas de manejo especial y las zonas pobladas de
alto riesgo natural.
Preguntas para la reflexión :
1. ¿Qué aspectos básicos considera usted que se deben tener en cuenta en
la gestión pública ambiental?
2. ¿Considera que esos aspectos básicos están presentes en la gestión
pública ambiental que se desarrolla en su región?
19
3. ¿Cuál considera usted qué es la realidad de la gestión pública ambiental
en su región? ¿Realmente es tan holística e integradora como se plantea
en este documento?
1.3 Bibliografía de la unidad
González, Esperanza. 2001. Gestión ambiental en pequeños municipios. Ausencia
de una propuesta estratégica. En: Revista Foro, No. 42, Bogotá, octubre de 2001,
Guhl, Ernesto, y otros. 2000. Vida y Región. Gestión ambiental en el valle del
Cauca. CVC, QUINAXI. Santiago de Cali.
MMA. 2002. Logros y avances de la gestión ambiental en Colombia. Proyecto
Colectivo ambiental, Ministerio del Medio Ambiente. Bogotá.
------- 1998. Políticas ambientales de Colombia. Ministerio del Medio Ambiente.
Bogotá.
Rodríguez B. M. 2002. El futuro ambiental de Colombia. Bogotá: Facultad de
Administración, Serie Cátedra Corona, Universidad de los Andes.
Vega M, Leonel. 2005. Hacia la sostenibilidad ambiental del desarrollo:
Construcción del pensamiento ambiental práctico a través de una política y gestión
ambiental sistémica. IDEA. Universidad Nacional de Colombia. Bogotá.
-----------------------. 2004. El Estado como sistema: el enfoque sistémico en la
formulación, seguimiento y evaluación de las políticas públicas. El caso de la
política ambiental. Leonel Vega M. Editor. Bogotá.
2. UNIDAD TEMÁTICA No II: Estructura del sistema n acional ambiental (SINA)
La gestión ambiental pública, que en Colombia se venía realizando mediante la
aplicación de las normas establecidas en El Código Nacional de Recursos
20
Naturales por el INDERENA, se fortalece en los noventa con la creación del
Ministerio del Medio Ambiente y el Sistema Nacional Ambiental (SINA).
En la década de los noventa la capacidad de la sociedad colombiana para
proteger y gestionar los distintos recursos naturales y el territorio aumentó
considerablemente. Esto debido a la incorporación de la dimensión ambiental en la
Constitución del 91 y a la promulgación de la Ley 99 de 1993, mediante la cual se
creó el Ministerio del Medio Ambiente y el Sistema Nacional Ambiental (SINA).
Esta situación es puesta de manifiesto mediante los avances concretos
alcanzados en el ámbito nacional sobre la preservación y restauración de recursos
y ecosistemas. De la misma manera, las instituciones ambientales colombianas
junto a las de países como México, Chile, Costa Rica y Brasil, se encuentra dentro
de las más desarrolladas de América Latina (Rodríguez, 2003).
Antes de los noventa, las instituciones ambientales adolecían de diversos
problemas que las hacían en su conjunto ineficientes e ineficaces. De una parte,
se encontraban fraccionadas en varias entidades de carácter nacional que tenían
competencia en materia de medio ambiente: Departamento Nacional de
Planeación, Ministerio de Agricultura, Ministerio de Salud, Ministerio de Minas,
Inderena, Dirección Marítima y Portuaria del Ministerio de Defensa,
Superintendencia de Puertos, entre otras.
En el ámbito regional existían, además, 18 Corporaciones Autónomas Regionales.
Por tanto, eran muchos los conflictos que se presentaban en términos de
atribuciones y competencias entre las diversas instituciones; conflictos que en
últimas perjudicaban la gestión estatal para la conservación del medio ambiente y
los recursos naturales. En cuanto a las autoridades ambientales, existían el
INDERENA y las Corporaciones Autónomas Regionales, a las que se hará
referencia a continuación.
2.1 Antecedentes: INDERENA
21
El Decreto 2420 de 1968 creó el INDERENA, reestructuró el sector agropecuario y
atribuyó al Instituto en todo el territorio nacional las funciones de protección y
regulación del uso y aprovechamiento de los recursos naturales renovables que
hasta entonces venían ejerciendo la Corporación Autónoma Regional de los Valles
del Magdalena y del Sinú, y la División de Recursos Naturales del Ministerio de
Agricultura.
El INDERENA fue creado como un establecimiento público del orden nacional,
adscrito al Ministerio de Agricultura. A partir de entonces, distintas leyes fueron
desmembrando la jurisdicción del Instituto, a medida que se iban creando nuevas
corporaciones, las cuales fueron quedando adscritas al Departamento Nacional de
Planeación.
Umaña (1995) afirma que el INDERENA “fue el ente central encargado de aplicar
las disposiciones del Código de los Recursos Naturales, que además actuaba
como asesor del Gobierno Nacional en materia de política ambiental. Tenía como
función principal la administración de los recursos naturales renovables en algunas
áreas, incluyendo lo que anteriormente se conocía como territorios nacionales,
administraba el sistema de parques nacionales, expedía permisos para el
aprovecha miento de la fauna silvestre y controlaba su comercio internacional.”
Pero que paradójicamente “fue débil para la tarea que se supone debía realizar, lo
cual se hizo evidente con el tiempo, fundamentalmente porque no contó con los
recursos financieros suficientes que le permitieran realizar su gestión y por que el
esquema ambiental en el país no estaba definido claramente.”
De otra parte, con el esquema de descentralización administrativa que se
consolidó constitucionalmente en el país a partir del Acto Legislativo I de 1996, se
efectuaron una serie de reformas administrativas y legales para asignar nuevas
responsabilidades y recursos a los entes territoriales, que antes en buena parte
eran ejercidos por los Ministerios y entes descentralizados de carácter nacional.
22
Lo anterior condujo a que de manera gradual pero significativa las funciones
asignadas a las Corporaciones relacionadas con la promoción y desarrollo
regional se fueran asignando directamente a los municipios; así la electrificación,
la construcción de vías, de acueductos, alcantarillados, plazas de mercado, entre
otros, dejaron de estar en la “órbita de competencia de las Corporaciones”,
proceso que se concluye con la Ley 99 de 1993 con la cual se mantienen, aunque
en una dimensión más amplia, como funciones de las mismas las relacionadas
con lo ambiental.
Por lo anterior, la Ley 99 de 1993 estableció una nueva organización institucional
dentro del Sistema Nacional Ambiental (SINA): en primer lugar el Ministerio del
Medio Ambiente, seguido de las Corporaciones Autónomas Regionales y las
autoridades ambientales de los grandes centros urbanos; y luego las entidades
territoriales, departamentales, municipales, y regionales. En el plano científico se
establecieron cinco institutos de investigación que se mencionarán adelante. El
propósito es que todas las instituciones que forman parte del SINA trabajen de
manera coordinada y en atención a los planes, políticas y directrices nacionales.
Es necesario recordar que el Ministerio del Medio Ambiente sufrió una
reestructuración durante el gobierno del presidente Uribe Vélez, convirtiéndolo en
el Ministerio de Ambiente, Vivienda y Desarrollo Territorial, que de acuerdo a la
Contraloría General de la República (2005), terminó por relegar los asuntos
ambientales a un segundo plano debido a una visión enfocada principalmente a
destinar gran parte de los esfuerzos y la gestión institucional a la infraestructura de
vivienda, agua potable y saneamiento básico.
2.2 Entidades del Sistema Nacional Ambiental
2.2.1 Ministerio del Medio Ambiente
La Ley 99 de 1993 creó el Ministerio del Medio Ambiente y lo señaló como el ente
rector de la gestión ambiental. Se le asignaron por la Ley 45 funciones
23
relacionadas con la definición de políticas, lineamientos y normatividad ambiental.
Es un Ministerio de políticas, de planificación, y sólo por excepción tiene
competencia como ejecutor en tres aspectos: expedición de licencias ambientales
en algunos casos que han sido definidos como de interés nacional; administración
del Sistema de Parques Nacionales Naturales que puede ser delegable a las
Corporaciones y administración del Fondo Nacional Ambiental.
El artículo 5° de la Ley 99 le asigna 45 funciones al Ministerio como máxima
autoridad ambiental. Estas funciones están relacionadas con nueve aspectos
básicas, que son sintetizados por Rodríguez Becerra (1994), como aparece a
continuación:
- Formulación de políticas sobre medio ambiente y rec ursos naturales
renovables de su exclusivo ámbito de competencia y formulación conjunta de
políticas intersectoriales con entes estatales en áreas estratégicas del medio
ambiente y del desarrollo.
- Formulación de los planes nacionales de desarrollo e inversión en materia
de recursos naturales y del medio ambiente y definición de las pautas y criterios
que deben guiar los procesos de planificación de los diversos sectores
económicos y la determinación de ordenamiento ambiental del territorio.
- Coordinación del SINA .
- Regulaciones y normas : establecimiento de los límites de vertimientos y
emisiones permisibles, regulaciones sobre las condiciones generales y fijación de
las normas para el uso, aprovechamiento, manejo, conservación y restitución de
los recursos naturales renovables y del medio ambiente; en relación con esto
último, la fijación de los cupos anuales, áreas, especies de fauna y flora silvestre y
de recursos ícticos que se pueden aprovechar cada año; determinación de las
tasas retributivas y de aprovechamiento de estos recursos; definición de las áreas
de reserva especial de carácter nacional, incluyendo los parques naturales.
- Ejecución en asuntos calificados como estratégicos , como licencias
ambientales de grandes proyectos de desarrollo económico y social y la
24
administración del Sistema de Parques Nacionales Naturales y del Fondo Nacional
Ambiental; encabezar la ejecución de acciones concretas en materia de
conservación, uso sostenible y restauración de los recursos naturales renovables.
- Control : el Ministerio se reserva la facultad discrecional de evaluación y control
de los impactos ambientales ocasionados por obras o actividades, que se
atribuyen de forma general a las Corporaciones. En caso necesario, podrá
suspender la licencia o actividad que genere tales impactos.
- Policivas : el Ministerio está en capacidad de imponer diversas sanciones que
incluyen desde la amonestación, la suspensión de una obra o actividad la
imposición de multas, el decomiso, hasta la suspensión, demolición de obras o
revocatoria de licencias y permisos.
- Investigación : coordinar, promover y orientar esta actividad, en particular la que
se realiza en los cinco centros de investigación que están subordinados al
Ministerio, así como establecer el sistema de información ambiental.
- Participación ciudadana : el Ministerio tiene la responsabilidad de poner en
marcha los diversos mecanismos de participación previstos en la ley, como las
audiencias públicas y la participación de representantes de la sociedad civil en las
juntas directivas de las Corporaciones, el Consejo Técnico Asesor y el Consejo
Nacional del Ambiente. Así mismo, deberá propiciar diversos programas de
participación ciudadana.
En relación con la función de formulación de políticas se tienen, en primer lugar, la
relacionada con el medio ambiente y los recursos naturales renovables, así como
establecer las reglas y criterios de ordenamiento ambiental del uso del territorio y
de los mares adyacentes, para asegurar el aprovechamiento sostenible de los
recursos naturales y del medio ambiente.
De la misma manera, le corresponde al Ministerio regular los procesos de
ordenamiento ambiental del territorio, expedir y actualizar el estatuto de
zonificación de uso adecuado del territorio, y las regulaciones sobre el uso del
suelo en lo relacionado con aspectos ambientales, así como establecer los
25
lineamientos generales para el ordenamiento de cuencas hidrográficas y el manejo
de áreas especiales.
En conjunto con otras instituciones le compete:
- En coordinación con el Departamento Nacional de Planeación, formular y
presentar planes, programas y proyectos ambientales o relacionados con los
recursos naturales y el ordenamiento ambiental del territorio, para ser
incorporados en el Plan Nacional de Desarrollo y en el Plan Nacional de
inversiones.
- Con el Ministerio de Salud le compete formular la política nacional de población,
promover y coordinar con éste programas de control al crecimiento demográfico y
hacer evaluación y seguimiento a las estadísticas demográficas nacionales.
- Con el Ministerio de Agricultura debe formular conjuntamente la política de
colonización, función que apunta a otro problema prioritario del país: la
deforestación, el desgaste de los suelos, el empobrecimiento de las fuentes de
agua, la alteración del clima, para mencionar las principales consecuencias.
- Con el Ministerio del Interior debe promover la realización de programas y
proyectos para la prevención de desastres, de tal manera que se realicen
coordinadamente las actividades del Sistema Nacional Ambiental y las del Sistema
de Prevención de Desastres.
- Con el Ministerio de Relaciones Exteriores, le compete formular la política
internacional en materia ambiental.
- Con el Ministerio de Educación Nacional tiene la responsabilidad de adoptar los
planes y programas docentes y el pénsum que en los distintos niveles de la
educación nacional se adelanten en relación con el medio ambiente y los recursos
26
naturales renovables, así como promover programas de divulgación y educación
no formal y reglamentar el servicio ambiental.
- Con el Ministerio de Desarrollo Económico debe formular la política nacional de
asentamientos humanos y expansión urbana.
- Con el Ministerio de Comercio Exterior debe formular las políticas de comercio
exterior que afectan los recursos naturales renovables y el medio ambiente.
La ejecución de todas estas funciones demanda un alto nivel de eficiencia
institucional y de coordinación entre todas las entidades involucradas en la gestión
estatal de contenido ambiental.
2.2.2 Consejos Asesores
Existen dos consejos asesores: el Consejo Técnico Asesor de Política Ambiental y
el Consejo Nacional Ambiental. Tienen como función principal asesorar al
Ministerio sobre la viabilidad ambiental de proyectos de interés nacional, de los
sectores público y privado, y sobre la formulación de políticas y la expedición de
normas ambientales. En la práctica han operado, principalmente, respecto a la
expedición de normas ambientales en especial, y en el análisis de la política que
estas conlleva. Las funciones que deben ser desarrolladas por estos Consejos
son:
- Recomendar la adopción de medidas que permitan armonizar las regulaciones y
decisiones ambientales con la ejecución de proyectos de desarrollo económico y
social por los distintos sectores productivos, a fin de asegurar su sostenibilidad y
minimizar el impacto sobre el medio.
- Recomendar al Gobierno Nacional la política y los mecanismos de coordinación
de las actividades de todas las entidades y organismos públicos y privados cuyas
funciones afecten o puedan afectar el medio ambiente y los recursos naturales
renovables.
27
- Formular las recomendaciones que considere del caso para adecuar el uso del
territorio los planes, programas y proyectos de construcción o ensanche de
infraestructura pública a un aprovechamiento apropiado y sostenible del medio
ambiente y del patrimonio natural de la Nación.
- Recomendar las directrices para la coordinación de las actividades de los
sectores productivos con las entidades que integran el SINA.
- Designar comités técnicos intersectoriales en los que participen funcionarios de
nivel técnico de las entidades que correspondan, para adelantar tareas de
coordinación y seguimiento.
- Darse su propio reglamento, el cual deberá ser aprobado por el Gobierno
Nacional.
2.2.3 Institutos de Investigación
2.2.3.1 IDEAM
La Ley 99 de 1993 establece la creación del Sistema de Información Ambiental
con el propósito de facilitar la recolección, procesamiento, análisis y difusión de la
información necesaria para la planeación, la toma de decisiones de política
ambiental y la fijación de normas, que tiene como operador al Instituto de
Hidrología, Meteorología y Estudios Ambientales (IDEAM) que será así mismo
coordinador con los otros institutos de investigación vinculados al Ministerio.
El IDEAM tiene el carácter de establecimiento público del orden nacional adscrito
al Ministerio del Medio Ambiente, y su función es la de levantar y manejar la
información científica y técnica de los ecosistemas que forman parte del
patrimonio ambiental del país, con el fin de clasificar y zonificar el uso del territorio
nacional para su planificación y ordenamiento. Además, el IDEAM debe obtener,
estudiar, procesar y divulgar la información básica sobre hidrología, hidrogeología,
geografía básica por aspectos biofísicos, meteorológicos, geomorfológicos, de
suelos y cobertura vegetal para el manejo y aprovechamiento de los recursos
28
biofísicos de la Nación, en especial en lo referente a su contaminación y
degradación.
El IDEAM, como delegatario de la responsabilidad de actuar como nodo del
Sistema Nacional de Información Ambiental, debe servir como centro del Banco
Nacional de Información Ambiental y como principal responsable de la Provisión
de la información requerida por el Ministerio, en lo cual se encuentra trabajando
arduamente.
2.2.3.2 Instituto de Investigaciones Marinas y Cost eras “José Benito Vives de Andreis”
Surgió de la conversión del Instituto de Investigaciones Marinas de Punta Betin,
establecimiento público adscrito a COLCIENCIAS; organizado como corporación
sin ánimo de lucro de ciencia y tecnología, vinculado al Ministerio del Medio
Ambiente, con personería jurídica, autonomía administrativa y patrimonio propio.
Antes de la ley desempeñaba funciones sólo en el Océano Atlántico y con base en
la Ley 99 de 1993 sus funciones de investigación se extienden a las dos costas.
Su función principal de investigación se relaciona con los recursos naturales
renovables y del medio ambiente costeros y oceánicos de los mares adyacentes
del territorio nacional. Además debe emitir conceptos técnicos sobre la
conservación y aprovechamiento sostenible de los recursos marítimos.
2.2.3.3 Instituto de Investigaciones Ambientales de l Pacífico John von Neumann
Fue organizado como corporación civil sin ánimo de lucro, de carácter público pero
sometido a las reglas del derecho privado, vinculado al Ministerio del Medio
Ambiente, cuya función es la de realizar las investigaciones sobre la realidad
biológica, social y ecológica del Litoral Pacífico y el Chocó Biogeográfico. La ley
previó la incorporación del Proyecto Biopacífico, financiado por el Fondo Mundial
Ambiental, orientado a la protección de la biodiversidad del Chocó, con una
duración inicial de cuatro años a partir de 1993.
29
2.2.3.4 Instituto Amazónico de Investigaciones Cien tíficas “SINCHI”
Fue creado con la Ley 99 de 1993 como resultado de la transformación de la
Corporación Colombiana para la Amazonía “ARARACUARA”. Está constituido
como corporación civil sin ánimo de lucro, de carácter público y adscrito al
Ministerio del Medio Ambiente; tiene como objetivo fundamental la realización y
divulgación de estudios e investigaciones científicas sobre la realidad biológica,
social y ecológica de la región amazónica.
2.2.3.5 Instituto Investigación de Recursos Biológi cos “Alexander von Humboldt”:
Este instituto, al igual que los anteriores, se organizó como corporación de
carácter civil sin ánimo de lucro, de carácter público. Está sostenido a las reglas
del derecho privado, con autonomía administrativa y patrimonio independiente,
vinculado al Ministerio del Medio Ambiente, y estará encargado de realizar la
investigación científica y aplicada de los recursos bióticos e hidrobiológicos en el
territorio continental de Colombia. Para ello, señala la ley, debe instalar estaciones
de investigación de los macrosistemas nacionales, para dar asesoría técnica y
transferencia de tecnología a las Corporaciones Autónomas Regionales y las
entidades territoriales.
Las investigaciones que efectúe y el banco de información que de ellas resulte
serán la base para el levantamiento y formación del Inventario Nacional de la
Biodiversidad. Así mismo, definirá cuáles son las áreas estratégicas para la
conservación y las especies animales y vegetales susceptibles de
aprovechamiento económico.
De la jurisdicción de este Instituto se excluyen la Amazonía y el Chocó
Biogeográfico. Las funciones de investigación que sobre recursos bióticos venía
30
ejerciendo el INDERENA pasaron al Instituto, al igual que todo lo relacionado con
la Unidad de Investigaciones “Federico Medem”.
Por medio del Decreto 1603 del 27 de julio de 1994, se organizan y se establecen
los Institutos de investigación de Recursos Biológicos “Alexander von Humboldt”,
el Instituto Amazónico de Investigaciones “SINCHI” y el Instituto de
Investigaciones Ambientales del Pacífico “John von Neuman”.
2.2.4 Corporaciones Autónomas Regionales (CAR’s)
De acuerdo con el modelo norteamericano de la Tennessee Valley Authority
(TVA), se creó mediante el Decreto Ley 3110 de 1954 la Corporación Autónoma
Regional del Valle del Cauca (CVC). Este modelo fue adoptado en el panorama
jurídico colombiano. Así mediante Decreto Extraordinario 1710 de 1960 se creó la
Corporación Autónoma Regional de los Valles del Magdalena y el Sinú, luego la
CAR mediante la Ley 3 de 1961, la del Valle del Zulia por la Ley 01 de 1962, la del
Quindío mediante la Ley 66 de 1964 y la de los Valles del Sinú y San Jorge por la
Ley 13 de 1973. Con posterioridad, distintas leyes dieron nacimiento a entidades
similares en otras regiones del país hasta completar 19 Corporaciones Autónomas
Regionales que como establecimientos públicos del orden nacional fueron
adscritas al Departamento Nacional de Planeación.
La reforma constitucional de 1968, concordante con la reforma administrativa de
ese mismo año, que introdujo el concepto de la descentralización funcional y por
servicios, y creó las diferentes categorías de entidades públicas descentralizadas,
asimiló las Corporaciones Autónomas Regionales a la categoría de los
establecimientos públicos, la cual quedó por primera vez consagrada en un texto
constitucional.
Los rasgos diferenciales de las Corporaciones Autónomas Regionales con los
demás establecimientos públicos se basaron en su doble carácter de entidades
descentralizadas por servicios del orden nacional aunque con jurisdicción regional.
La categoría de “establecimientos públicos” abarcó entidades de muy distintas
31
características y fines, como universidades públicas, cajas de previsión social,
institutos descentralizados ejecutores de políticas sectoriales, centros hospitalarios
y zonas francas y fue resultando insuficiente para incluir tantas entidades, algunas
con diferencias importantes de las otras.
Las Corporaciones Autónomas Regionales, por su parte, fueron creadas para
promover, construir y administrar la infraestructura necesaria para el desarrollo
económico de ciertas regiones con características comunes, promover y
administrar a nombre del Estado el ordenado aprovechamiento de sus recursos
hídricos y forestales y superar así los obstáculos impuestos a la administración del
desarrollo de algunas áreas por los límites territoriales fijados por la clásica e
histórica división político administrativa del país en departamentos.
Inicialmente, uno de los propósitos de las Corporaciones Autónomas Regionales
fue la administración del agua y el mejoramiento y adecuación de tierras en
regiones aptas para la agricultura. La motivación para la creación de esos entes
provenía de la necesidad de aprovechar las cuencas hidrográficas para generar la
energía hidroeléctrica necesaria para el desarrollo industrial y agrario en las
regiones de mayor dinamismo productivo. A medida que se fueron creando, las
Corporaciones Autónomas Regionales fueron encargadas, entre otras, del
desempeño de funciones hasta entonces atribuidas al Ministerio de Agricultura,
como las de atender la conservación y adecuado aprovechamiento de los recursos
naturales renovables tales como bosques, suelos, aguas, fauna, flora y recursos
pesqueros.
La Asamblea Nacional Constituyente del 91 se ocupó de la figura de las
Corporaciones Autónomas Regionales y las mencionó en el texto constitucional
en dos de sus artículos: el 150, ordinal 7°, y el 3 31. En este último se crea la
Corporación Autónoma Regional del Río Grande de la Magdalena, a la cual le
atribuye características y funciones similares a las de las originales Corporaciones
Autónomas, en las que se combinan responsabilidades y tareas relacionadas con
32
el desarrollo de la navegación, fomento a la generación de energía eléctrica y
protección y administración de los recursos naturales renovables en la cuenca del
río.
La Ley 99 de 1993 optó por regular la creación y funcionamiento de las
Corporaciones Autónomas Regionales, según unas reglas distintas de las que le
son aplicables a los demás entes de la administración pública descentralizada. El
estatuto básico de estos nuevos entes y su singularidad jurídica fue desarrollada
en el Título VI de la Ley 99 de 1993.
El artículo 23 de la Ley 99 define la naturaleza jurídica de las Corporaciones
Autónomas Regionales, exceptuando la del Río Grande de la Magdalena que es
de creación constitucional y posee características propias, como “… entes
corporativos de carácter público, creados por la ley, integrados por las entidades
territoriales que por sus características constituyen un mismo ecosistema o
conforman una unidad geopolítica, biogeográfica o hidrogeográfica, dotados de
autonomía administrativa y financiera, patrimonio propio y personería jurídica,
encargados por la ley de administrar, dentro del área de su jurisdicción, el medio
ambiente y los recursos naturales renovables y propender por su desarrollo
sostenible, de conformidad con las disposiciones legales y las políticas del
Ministerio del Medio Ambiente...”.
Las Corporaciones cuentan para ejercer su funciones con autonomía
administrativa y financiera, patrimonio propio y personería jurídica; de igual forma
la Ley 99 de 1993 y el Decreto 1768 de 1994 previeron diferentes rentas y
recursos económicos para la gestión ambiental, provenientes del porcentaje de los
gravámenes de la propiedad inmueble, transferencias del sector eléctrico,
porcentaje del impuesto de timbre a los vehículos, etc.
La Ley 99 de 1993 y el Decreto 1768 de 1994, por expresa disposición, dotaron a
las Corporaciones de recursos económicos propios para el ejercicio de sus
33
funciones, dentro de los que se encuentran los siguientes: Porcentaje Ambiental
de los Gravámenes de la Propiedad Inmueble (art. 44).
Este es el porcentaje del impuesto predial recaudado por los municipios que
deben transferir a las Corporaciones Autónomas Regionales. El porcentaje a
transferir del impuesto predial debe estar entre el 15 y el 25% del total recaudado,
porcentaje que puede ser reemplazado, a discreción del municipio obligado, por
una sobretasa al impuesto predial, comprendida entre el 1 y el 2.5 por mil sobre el
avalúo de los bienes que sirven de base para la liquidación del impuesto.
La segunda modalidad, es la de un porcentaje del impuesto predial, tasada sobre
el total que recauden los municipios por este concepto; ello implica que, sobre este
valor total percibido por el predial, los municipios deben girar a la Corporación
correspondiente un porcentaje, que debe estar comprendido entre el 15 y el 25,9%
de esta suma.
Las dos modalidades se distinguen en que la sobretasa se recauda
individualmente: en cada recibo los propietarios cancelan la tarifa del impuesto y la
de la sobretasa. En el caso del porcentaje, este se toma de la globalidad del
recaudo, de modo que cada inmueble cancela una suma por concepto del predial
solamente y luego del total del recaudo se toma un porcentaje para la Corporación
correspondiente.
2.2.5 Función de los departamentos en la gestión a mbiental.
El marco legal para el desempeño en la gestión pública ambiental de los
departamentos y municipios está claramente definido. Para el caso de los
primeros, está el artículo 300 de la Carta y el 64 de la Ley 99 de 1993. Para los
municipios, el 313 de la Constitución y el 65 de la ley que creó el Ministerio del
Medio Ambiente.
34
Desde su origen el departamento cobra una doble función: técnica, política, y
administrativa. El trazado de los departamentos se hizo dividiendo en cuadrados
un mapa, nueve grandes cuadrados, subdividido cada uno en nueve cuadrados
más pequeños. Por eso el criterio de división territorial para formar los
departamentos fue el de que los ciudadanos, a partir de todas las localidades,
pudieran llegar al centro de la administración en un día de viaje.
Entre las funciones de las Asambleas Departamentales relacionadas en forma
más directa con el medio ambiente se encuentran las siguientes:
- “Expedir las disposiciones relacionadas con la planeación, el desarrollo
económico y social, el apoyo financiero y crediticio a los municipios, el turismo, el
transporte, el ambiente, las obras públicas, las vías de comunicación y el
desarrollo de sus zonas de fronteras.”
- Por su parte, el numeral 3° del mismo artículo 30 0 consagra como otra función
de la Asamblea departamental la de “…adoptar de acuerdo con la ley los planes y
programas de desarrollo económico y social y los de obras públicas, con la
determinación de las inversiones y medidas que se consideren necesarias para
impulsar su ejecución y asegurar su cumplimiento...”.
Las anteriores funciones son desarrolladas y concretadas en materia de medio
ambiente a través del artículo 64 de la Ley 99 de 1993.
El numeral I del artículo 64 dispone que corresponde a los departamentos
promover y ejecutar programas y políticas nacionales, regionales y sectoriales en
relación con el medio ambiente y los recursos naturales renovables. Esta función
se relaciona con las normas constitucionales antes citadas. Supone la adopción de
una actitud proactiva por parte del departamento, de gestión, de motivación, de
iniciativa.
35
El tema de la planificación ambiental adquiere una importancia considerable y aquí
en conjunto con otros entes territoriales tienen responsabilidades los
departamentos. Compete entonces a los departamentos incorporar la variable
ambiental en sus planes de desarrollo. En relación con la política y programas
ambientales nacionales, regionales y sectoriales en el ámbito de su jurisdicción le
compete promoverla y ejecutarla, lo cual puede realizar a través de sus planes de
desarrollo y de las obras y acciones que ejecute. El Decreto 1865 de 1994 sobre
armonización de plañes de desarrollo de los entes territoriales con los planes de
gestión ambiental de las Corporaciones Autónomas Regionales establece que
éstas elaborarán sus planes en armonía con la planificación ambiental de
departamentos y municipios.
La norma reglamentaria citada reitera que aun cuando la competencia en materia
ambiental como administradora de recursos natura les es de las Corporaciones
Autónomas Regionales, éstas deben atender los intereses y definiciones de los
entes territoriales en los cuales ejercen su competencia y tienen jurisdicción.
A su vez se establece que las Corporaciones asesorarán a los departamentos y
municipios en la elaboración de sus planes e intervendrán antes de la expedición
de estos, con el objeto de hacerlos coherentes y armónicos.
La Ley 99 de 1993 establece adicionalmente como competencia de los
departamentos la expedición, con sujeción a las normas superiores, de las
disposiciones departamentales especiales relacionadas con el medio ambiente.
Debe establecerse cuáles son los límites de esa facultad normativa. En primer
lugar, los departamentos no son los administradores de los recursos naturales,
calidad que tienen las Corporaciones Autónomas Regionales, y por tanto la
facultad normativa no puede entrar en esta órbita.
De otra parte, las normas que expidan los departamentos deben sujetar se a las
expedidas por las Corporaciones Autónomas Regionales y por el Gobierno
36
Nacional, pudiendo hacerlas más restrictivas pero no más laxas, con base en el
principio del rigor subsidiario ya explicado.
En la práctica el ámbito normativo de los departamentos es reducido, pues las
Corporaciones principalmente y los municipios lo abarcan casi en su totalidad.
Por su parte el numeral 3 del artículo 64 de la Ley 99 de 1993 señala que el
departamento debe ”…dar apoyo presupuestal, técnico y administrativo a las
corporaciones autónomas regionales, a los municipios y a las demás entidades
territoriales que se creen en el ámbito departamental, en la ejecución de
programas y proyectos y en las tareas necesarias para la conservación del medio
ambiente y los recursos naturales renovables…“. Sin duda es una norma muy
importante para entender el papel que tienen los departamentos frente a los
municipios y las Corporaciones Autónomas Regionales. Supone dar un apoyo
técnico, administrativo y económico, que se debe reflejar en el presupuesto de
rentas y gastos, para la específica función de conservación del me dio ambiente y
de los recursos naturales renovables del área geográfica del departamento.
Es también función del departamento (num. 4) “. . . ejercer la coordinación con las
demás entidades del Sistema Nacional Ambiental (SINA) y con sujeción a la
distribución legal de competencias, funciones de control y vigilancia del medio
ambiente y los recursos naturales renovables, con el fin de velar por el
cumplimiento de los deberes del Estado y de los particulares en materia ambiental
y de proteger el derecho a un ambiente sano...”.
El numeral 6 del artículo 64 de la Ley 99 de 1993 se refiere puntualmente a la
función coordinadora que tienen los departamentos frente a las Corporaciones
Autónomas Regionales. Señala que es función de los Departamentos “…
promover, ejecutar, en coordinación con los entes directores y organismos
ejecutores del Sistema Nacional de Adecuación de Tierras y con las corporaciones
autónomas regionales, obras y proyectos de irrigación, drenaje, recuperación de
37
tierras, defensa contra inundaciones y regulación de cauces o corrientes de agua,
para el adecuado manejo y aprovecha miento de las cuencas hidrográficas…“. El
proyecto en estudio está referido concretamente a la recuperación de las tierras
involucradas en la zona; además, a la regulación de cauces o corrientes de agua;
y en gran medida, para irrigación y drenaje. Debe destacarse, pues, que el
departamento debe coordinar el ejercicio de esta función con el Instituto Nacional
de Adecuación de Tierras, sin perder de vista que por expresa disposición legal
debe asumir una labor de promoción, cofinanciación o ejecución.
2.2.6 Función de los municipios en la gestión ambie ntal.
El artículo 286 de la Constitución establece cuáles son las entidades territoriales:
los departamentos, los distritos, los municipios y los territorios indígenas. A su vez,
señala que la ley podrá darles el carácter de entidades territoriales a las regiones y
provincias que se constituyan en los términos de la Constitución y la ley.
El artículo 311 de la Constitución, referido al municipio como entidad fundamental
de la diyisión política administrativa del Estado, dice que “… al municipio como
entidad fundamental de la división política administrativa del Estado le
corresponde prestar los servicios públicos que determine la ley, construir las obras
que demande el progreso local, ordenar el desarrollo de su territorio, promover la
participación comunitaria, el mejoramiento social y cultural de sus habitantes y
cumplir las demás funciones que le asignen la Constitución y las leyes…“.
En materias ambientales los municipios tienen asignadas las siguientes funciones,
según los artículos 313 de la Constitución y ó de la Ley 99 de 1993: promover y
ejecutar programas y políticas nacionales, regionales y secciónales en relación
con el medio ambiente y los recursos naturales renovables; elaborar los planes,
programas, proyectos ambientales municipales articulados a los departamentos;
dictar las normas necesarias para el control, la preservación y la defensa del
patrimonio ecológico del municipio; adoptar los planes, programas y proyectos de
desarrollo ambiental y de los recursos naturales renovables a nivel departamental;
38
colaborar con las Corporaciones en la elaboración de los planes regionales y en la
ejecución de programas, proyectos y tareas necesarias para la conservación del
medio ambiente y los recursos naturales renovables; ejercer funciones de control y
vigilancia del medio ambiente; coordinar y dirigir, con la asesoría de las
Corporaciones, las actividades permanentes de control y vigilancia ambientales
que se realicen en el territorio del municipio, en relación con la movilización,
procesamiento, uso, aprovechamiento y comercialización de los recursos
naturales o con actividades contaminantes y degradantes de las aguas, el aire o el
suelo; dictar las normas de ordenamiento territorial del municipio y las
regulaciones sobre usos del suelo; ejecutar obras o proyectos de
descontaminación de corrientes o depósitos de agua afectados por vertimientos
del distrito, así como programas de disposición, eliminación y reciclaje de residuos
líquidos y sólidos y de control de emisiones contaminantes del aire; promover,
cofinanciar o ejecutar obras y proyectos de irrigación, drenaje, recuperación de
tierras, defensa contra inundaciones y regulación de cauces o corrientes de agua,
para el adecuado manejo y aprovechamiento de cuencas y microcuencas
hidrográficas.
Teniendo en cuenta lo explicado, los principios normativos generales consignados
en el artículo 63 de la Ley 99 del 93 establecen que el municipio asume unas
claras y específicas funciones ambientales, para las cuales debe ejercer una
actitud gerencial de coordinación, de planificación, de financiamiento y
cofinanciación, así como de coordinación de todos aquellos a quienes por ley o
por Constitución les han sido asignadas funciones de protección ambiental
Finalmente, es importante anotar que uno de los objetivos de la gestión ambiental
es que las entidades territoriales puedan incorporar la dimensión de lo ambiental
en su planificación y desarrollo, de modo que adquieran los instrumentos y
desarrollen las estrategias que les permitan atender sus asuntos ambientales.
39
Preguntas para la reflexión :
1. ¿Considera que para la gestión ambiental estatal en las condiciones de
nuestro país, el SINA es una estructura adecuada? ¿Por qué?
2. ¿Cuáles son las principales fortalezas y debilidades del Sistema
Nacional Ambiental colombiano?
3. ¿Considera que la normatividad que sustenta el SINA favorece o al
contrario obstaculiza la gestión ambiental estatal en Colombia?
Justifique su respuesta.
2.3. Bibliografía de la unidad
Ley 99 de Diciembre de 1993, “Por la cual se crea el Ministerio del Medio
Ambiente, se reordena el sector público encargado de la gestión y conservación
del medio ambiente y los recursos naturales renovables, se organiza el Sistema
Nacional Ambiental y se dictan otras disposiciones.
Niño H, Sergio. I. 2000. Política, planificación y administración ambiental en
Colombia. Universidad de Pamplona. Facultad de Educación.
Ponce de León Eugenia. 1998. Evaluación de la labor del Ministerio del Medio
Ambiente, en gestión ambiental nacional y urbana. Memorias del Foro Nacional
Ambiental: La política ambiental de fin del siglo. Fundación Friedrich Ebert de
Colombia –Fescol- Santafé de Bogotá, D.C.
Rodríguez Becerra, Manuel. 1994. Ministerio del Medio Ambiente: Retos y
Oportunidades. Ministerio del Medio Ambiente: Bogotá,
Rodríguez, B. Manuel. 2003. Evolución de las instituciones ambientales de
Colombia. Revista Javeriana. Marzo de 2003. Número 692 Tomo 139.
Universidad Javeriana.
Umaña, Carlos Eduardo. 1995. Perspectiva general del estudio del Derecho
Ambiental en Colombia, tesis de grado. Bogotá,
Uribe, Eduardo. 2002. Consideración sobre la evolución del Ministerio del Medio
Ambiente y el SINA. Bogotá: Foro Nacional Ambiental.
40
3. UNIDAD TEMÁTICA No III: La participación en la gestión ambiental
A continuación se van a presentar estos temas en forma abreviada y con algunas
modificaciones de forma de los textos de Rojas y Rojas (1999), debido a la
claridad conceptual con que es planteado el tema de la participación en la gestión
ambiental.
La Constitución del 91 planteó un giro importante en la concepción del estado en
Colombia redefiniéndolo como de derecho, descentralizado, participativo y
pluralista. Se proclamó la participación como principio fundamental del estado. Es
su deber promocionarla, defenderla y garantizarla en todos los asuntos públicos: la
planeación, en todos los niveles, la administración, políticas, y los programas
sectoriales y nacionales. (Rojas, 1999).
Las movilizaciones ciudadanas en torno a los temas sociales y ambientales
tuvieron un efecto importante en la definición de lo que serían la Ley 99 de 1993
—que establece el SINA—, la Ley 152 de 1994 —creación del Sistema Nacional
de Planeación o ley Orgánica del Plan de Desarrollo—, entre otras. Igualmente,
las organizaciones campesinas y étnicas tuvieron injerencia en la formulación de
leyes tales como la 160 de 1994 —de reforma agraria—, Ley 70 de 1993 —
desarrollando el artículo transitorio 55 de la Constitución respecto a comunidades
negras—, y la Ley 21 de 1991 —que aprueba el Convenio 169 de Organización
Internacional del Trabajo, OIT, sobre pueblos indígenas y tribales.
Al redefinir lo público como el escenario de la confluencia de los intereses de las
distintas fuerzas sociales y no como un lugar de monopolio absoluto del estado, se
planteó un enorme cambio y un gran reto: transformar maneras centenarias de
pensar y de actuar en la definición y el desarrollo de la política, tanto por parte de
los funcionarios del estado, como por parte de los ciudadanos y sus
organizaciones. Es ésta una manera nueva de concebir la gestión pública –su
orientación, ejecución y evaluación–, como un proceso de concertación entre las
41
partes interesadas y ya no como espacios exclusivos y excluyentes del estado y la
llamada clase política.
De acuerdo con La tendencia dominante de la oferta estatal de participación sigue
condicionada, tanto por las representaciones sociales sobre los roles del Estado y
la sociedad civil, como por las pesadas estructuras del sistema político vigente. La
participación solamente es promovida en la medida en que no interfiera con dicho
sistema. En este sentido, no debemos llamarnos al engaño: existen intereses muy
claros en muchos de quienes han detentado y/o usufructuado tradicionalmente el
poder político para mantener el orden vigente reducido a un régimen controlado
por una clase política cerrada en sí misma. Dentro de este sector —con
excepciones contadas— no existe el interés real por asumir los serios retos y las
profundas transformaciones que exige la construcción de la democracia
participativa.
En dirección diferente a las tendencias inerciales de las prácticas políticas
hegemónicas, la Ley 99 de 1993, en coherencia con la Constitución nacional de
1991, es uno de los avances jurídicos importantes para ampliar las posibilidades
de participación de los ciudadanos y sus organizaciones sociales en la gestión
ambiental. Dicha ley estableció el Sistema Nacional Ambiental —SINA— y definió
que la gestión ambiental en Colombia deberá desarrollarse dentro de definidos
criterios de descentralización, coordinación y participación de los diferentes
sectores sociales interesados.
Dentro de esa perspectiva estableció, a nivel nacional, el Consejo Nacional
Ambiental como espacio consultivo de las políticas ambientales del estado a
representantes de la sociedad civil, y a nivel regional, delegó en los Consejos
Directivos de las Corporaciones Autónomas Regionales —CAR— y a las
Corporaciones de Desarrollo Sostenible —CDS—, la orientación, ejecución,
coordinación y evaluación de las políticas ambientales a nivel regional. De acuerdo
con esta norma, en los consejos directivos de las corporaciones deben tener
42
representación los diferentes actores ambientales de cada una de las regiones —
organizaciones étnicas, ONGS, sector privado, alcaldes municipales,
gobernadores y Ministerio del Medio Ambiente—. Las corporaciones, de acuerdo
con esta norma, deberían operar con claros criterios democráticos participativos
en la gestión ambiental regional.
Cada día es más evidente la necesidad e importancia de que la sociedad civil —a
través de sus organizaciones— se prepare para actuar eficazmente en el área
ambiental, es decir, para no caer en actitudes y prácticas participativas ingenuas y
espontáneas que puedan llevar a sus organizaciones —en un marco formalmente
participativo— a la relegitimación de las prácticas clientelistas, corruptas y
antidemocráticas que, desgraciadamente, continúan teniendo una vigencia mayor
a la esperada. (Rojas, 1999)
3.1 Tipos de organizaciones ambientales a nivel reg ional
Una de las primeras constataciones que se ha tenido a lo largo de este proceso de
indagación sobre la participación de las organizaciones ambientales y la formación
de consejeros para la gestión ambiental regional, es la gran heterogeneidad y
diversidad de las organizaciones que trabajan en lo ambiental en las distintas
regiones del país.
En primer lugar están las organizaciones de organizaciones que —a nivel
ambiental— están logrando interrelacionar entidades que trabajan en la temática
alrededor de objetivos mínimos compartidos. Desarrollan su acción en torno a
agendas comunes que se están construyendo, de manera explícita,
permanentemente. Dentro de las organizaciones más reconocidas —a nivel de
ejemplo— pueden mencionarse el Ecofondo, la Red Nacional de Reservas de la
Sociedad Civil, y algunas otras como la red de agricultura biológica, etc., que
están dinamizando propuestas ambientales que trascienden el ámbito de las
motivaciones particulares de cada organización y se ubican en la perspectiva de
43
construir la posibilidad de promover —desde comportamientos proactivos—
políticas públicas ambientales.
En segundo término, aparecen las ONG’s ambientales que tienen presencia clara
en una o más regiones y/o a nivel nacional. Son entidades que, debido a su
trabajo, cuentan con reconocimiento dentro del país y, muchas veces, a nivel
internacional. Estas entidades, por lo general, surgieron de la iniciativa privada de
ambientalistas precursores de esta temática en el país. En su origen cuentan con
agendas de recuperación y/o preservación de áreas geográficas más o menos
delimitadas. Son las entidades del área más consolidadas y, a pesar de las
limitaciones de recursos de la cooperación internacional durante los últimos años,
han logrado mantener su presencia en los espacios de participación,
estableciendo relaciones de contratación con el estado.
Un lugar muy importante están ocupando actualmente las organizaciones étnicas
que representan los intereses de las comunidades indígenas o las negritudes —
CRIC, OREWA, ASIA, Cimarrón, etc—. Estas organizaciones han incorporado a
su agenda organizativa la temática ambiental con un alto nivel de prioridad. Son
organizaciones que han hecho presencia importante durante los últimos años en la
defensa de territorios tradicionales y en la preservación de la naturaleza frente a
los intereses de importantes compañías nacionales y transnacionales extractivas
del petróleo, la madera, especies animales, etc. Aunque no son organizaciones
surgidas desde el ambientalismo, están cumpliendo un papel central en el área,
básicamente a nivel de la denuncia y la movilización reactiva. Aunque no son
todavía organizaciones proactivas que cuentan con una agenda compartida clara,
desde la cual orientan sus acciones, tienen un lugar destacado en la gestión
ambiental, desde la lucha por sus derechos.
Por otra parte, a nivel local aún existe un buen número de organizaciones que por
definición son ambientalistas: cabildos verdes, organizaciones ecológicas juveniles
y, en algunos casos, ONGS pequeñas surgidas en el ámbito local y con proyectos
44
relacionados con recuperación de cuencas, manejo de residuos sólidos,
agroecología, etc. Estas, son organizaciones cuya área de influencia es el
municipio, tanto en el ámbito del casco urbano como de las áreas rurales.
Otros actores organizados a nivel local, que están haciendo presencia influyente
en las decisiones ambientales, son las tradicionales Juntas de Acción Comunal;
éstas son organizaciones comunitarias que han llegado a lo ambiental a partir de
otros intereses, como los acueductos veredales, los planes de vivienda
comunitaria, etc.
Desafortunadamente, estas organizaciones locales han existido aisladas y
encerradas en dinámicas bastante domésticas que, si bien es cierto, son
fundamentales para que la temática ambiental tenga un lugar en los municipios y
genere efectos en los lugares en donde debe tenerlos, su capacidad técnica,
política y financiera es demasiado limitada. Son organizaciones muy volátiles que
nacen y desaparecen, cuyos miembros tienen altos niveles de rotación: en fin, son
muy inestables y no cuentan con el acompañamiento y apoyo suficiente ni por
parte de las entidades ambientales del estado ni de las autoridades ambientales
en la región.
Es necesario destacar el surgimiento reciente de un grupo de organizaciones
ambientales que son promovidas desde el sector privado, algunas orientadas más
hacia el trabajo ecológico y relacionadas con la preservación del medio ambiente
en áreas como la producción limpia, manejo de desechos, otras más en la línea de
incidir en la reglamentación de la política ambiental desde los intereses de los
empresarios.
Además de los distintos intereses fundantes y niveles dentro de la estructura
administrativa del estado, en los que se mueven las organizaciones ambientales,
dentro de ellas existen intereses y agendas muy diversas, desde las más
centradas en la preservación y recuperación de los recursos naturales, hasta las
45
entidades fantasmas creadas por sectores de la clase política interesada en
tomarse por asalto las corporaciones regionales. Estas últimas son organizaciones
que nacen en el marco de la elección de los representantes de ONG’s ante las
corporaciones. Son entes que desaparecen tan rápida mente como surgen, su
papel es incidir en las votaciones sobre los representantes a los consejos
directivos de las CAR.
En medio de estos polos podrían ubicarse distintas entidades que trabajan lo
ambiental dentro de una perspectiva de lo ecológico, más allá del
conservacionismo puro para entenderlo y proyectarlo dentro de una concepción
integral del desarrollo social. Muchas de estas entidades, aunque nacieron dentro
de una línea de pensamiento ecologista, a medida que fueron desarrollando sus
hipótesis en campo fueron desarrollando la idea de que el trabajo en el área
ambiental es sólo uno de los elementos constitutivos del trabajo por la democracia
económica, política y social, por ende para la construcción de mejores condiciones
de vida para las comunidades.
Desde el otro lado, están las organizaciones que surgieron desde intereses ajenos
inicialmente a lo ambiental, pero que han llegado al tema ambiental cuando esta
problemática apareció en medio de las acciones desarrolladas en otros campos:
salud, vivienda, saneamiento básico, derechos humanos, etc. Desde las
necesidades concretas de su trabajo específico, han ido encontrando que el
desarrollo social no puede ser entendido si no se toma en cuenta el aspecto
ecológico. (Rojas 1999).
3.2 Elementos sobre el significado de la participac ión.
A continuación se explican algunos conceptos que son importantes tener en
cuenta para entender el significado de la participación.
Participar : es uno de esos verbos que por su reiterado uso y aparente claridad no
es objeto de reflexión sistemática y es utilizado en la práctica social para significar
46
acciones muy diversas, en algunos casos contradictorias. Se habla de, participar
para referirse a cosas tan diferentes como responder una encuesta, asistir a una
manifestación, tener un carnet de afiliación a una organización, firmar un
plebiscito, ser parte del concejo municipal, votar la huelga, etc.
De otro lado, se ha mitificado la participación. La participación está de moda.
Participar pareciera ser una clave mágica y de por sí positiva para la resolución de
los serios y complejos problemas ambientales; sin embargo, si revisamos
cuidadosamente los diferentes significados con los que se asocia, nos hacemos
conscientes de que ésta es una estrategia ambigua que puede estar funcionando,
bien a favor de la construcción de lo público, del empoderamiento de los
tradicionalmente excluidos y para la transformación de las costumbres políticas,
pero también puede estar siendo usada como una estrategia instrumental para
reforzar la invisibilización y relegitimación de las práctica de un régimen
clientelista, corrupto y violento, por tanto para consolidar la exclusión haciéndola
invisible.
Una posibilidad para visualizar la participación es definirla operacionalmente de tal
manera que podamos describir su significado. Siguiendo un esquema de niveles
de participación propuesto por Manoukian (1996) podemos afirmar que no todos
los actores sociales pueden participar de la misma manera en todos y cada uno de
los procesos sociales en los que están inscritos; algunos están más
comprometidos en unos procesos, otros en otros. De ahí que se hable de diversas
posibilidades y niveles en los que un ciudadano puede ser integrado para
participar o ser excluido de participación en las dinámicas sociales.
La información : es una condición básica dentro de los procesos de participación.
Puede ser usada tanto para dar a conocer y concientizar a los interesados sobre
sus derechos, responsabilidades y opciones, pero también puede usarse de
manera manipulativa para desorientar a la opinión pública y a los distintos actores
sociales. Aunque la información por sí misma no constituye la participación pues
47
es un proceso de comunicación unilateral, carente tanto de vías de
retroalimentación, como de mecanismos de negociación. No ser informado implica
estar viviendo una forma de exclusión. Procesos de información transparente,
suficiente y oportuna se constituyen en condición básica y garantía para una
genuina participación.
En el proceso de capacitación a consejeros hemos detectado que a nivel nacional
y regional existen muy pocos y restringidos mecanismos de información a la
ciudadanía sobre sus derechos ambientales, sobre los mecanismos e instituciones
de participación, sobre el estado del medio ambiente y los recursos naturales;
sobre los problemas más críticos que en determinadas circunstancias pueden
afectar a la población, sobre las políticas y acciones del gobierno, sobre
experiencias exitosas de cooperación ciudadana en recuperación y preservación
del medio ambiente.
Uno de los más graves problemas que enfrentan el ciudadano y el mismo estado
para gestionar sus políticas ambientales es la ausencia de sistemas de
información ambiental de fácil y ágil consulta. Aunque existen diversas fuentes de
información en el área, esta información se encuentra desarticulada, dispersa y no
siempre es suficientemente confiable. En este punto existe, de parte del estado,
una gran debilidad.
La consulta : es otra de las posibilidades de integrar a los ciudadanos a la
problemática pública. En la consulta la comunicación es bilateral y las partes
interesadas —cuando los procesos de consulta son transparentes y no
manipulativos, pueden expresar sus sugerencias e intereses, pero sin la garantía
de que sus aportes serán utilizados en el momento de la decisión. De ahí que
puedan existir consultas amarradas que más que promover los intereses
colectivos y la capacidad de expresión y control por parte de la ciudadanía, se
orienten a legitimar medidas que defienden intereses privados. La experiencia de
las consultas a comunidades negras e indígenas sobre proyectos que tengan
48
impacto ambiental ha sido una experiencia que ha enseñado que pueden hacerse
de las consultas, espacios importantes para la construcción y consolidación de lo
público.
La concertación : podría hablarse de ella como una de las prácticas de auténtica y
genuina participación pues en ésta las partes interesadas interactúan de manera
directa —generalmente cara a cara— con el fin de llegar a acuerdos negociados
que sean aceptados y reconocidos por todos los sectores interesados. Una
desventaja frecuente en este tipo de procesos es que individuos o grupos
tradicionalmente marginados, por inexperiencia, por falta de información o por
maneras de relacionarse con personas de grupos desconocidos, tienden a
permanecer en silencio o a consentir pasivamente. En contextos de este tipo
pueden promoverse reuniones orientadas a montar consensos prefabricados
como otro de los mecanismos de manipulación. La posibilidad de consensos
transparentes y auténticamente participativos se da en la medida en que las partes
interesadas se encuentren en igualdad de condiciones y en relaciones simétricas
respecto tanto del poder que tienen, como de la información que manejan, la
capacidad de argumentación y el interés por negociar y establecer acuerdos y
compromisos bilaterales.
La participación de los representantes de las organizaciones ambientales y étnicas
en los consejos directivos de las corporaciones es uno de los espacios de
concertación entre organizaciones de la sociedad civil y el Estado en gestión
ambiental; como veremos más adelante, son muchas las limitaciones y dificultades
que ha tenido hasta el presente este tipo de participación.
La cogestión : hace referencia a relaciones entre partes que, en cuanto comparten
valores y principios básicos comunes, y están en equilibrio de fuerzas respecto del
poder político y económico, tienen interés en desarrollar conjuntamente programas
y proyectos que les benefician a todos. En este sentido, operan como socios que
están dispuestos a compartir las responsabilidades y distribuirse los riesgos del
49
proceso. A diferencia del consenso, que puede ser una relación coyuntural o de
corto plazo, la cogestión implica una relación horizontal y de largo plazo.
La cogestión es por definición un proceso altamente participativo que requiere
dedicación y perseverancia. Para lograr sus mejores resultados exige apertura y
autocrítica, tanto a nivel de las personas como de las organizaciones participantes
del proceso. Los procesos de evaluación y seguimiento formal y no formal a los
programas y proyectos cogestados contribuyen a la creación de un clima de
aprendizaje constante que permite calibrar acciones sobre la marcha y adquirir
nuevos conocimientos y habilidades orientadoras de nuevos procesos sociales.
(Rojas, 1999).
3.3 Oferta estatal para la participación ambiental
La oferta estatal vigente para la participación en gestión ambiental, de manera
específica, ha sido reglamentada a partir de la Ley 99 y se concreta, de una parte,
en los espacios definidos desde el SINA en los niveles nacional, regional y local;
de otra parte, en el conjunto de mecanismos jurídicos para la defensa de los
derechos ambientales de los ciudadanos —audiencias públicas ambientales,
consulta a comunidades étnicas, derecho de petición de información ambiental,
tutela, acciones populares, etc.—. En tercer lugar, en los espacios legislativos de
la democracia representativa: Congreso, asambleas departamentales y concejos
municipales. Finalmente, en los nuevos escenarios generados por el sistema
nacional de planeación: los consejos territoriales y el Consejo Nacional de
Planeación, por una parte los consejos de desarrollo rural, por la otra. Todos éstos
son espacios vigentes para incidir en la orientación de las políticas públicas
ambientales.
Al revisar la estructura del SINA y al detenerse a estudiar el conjunto de espacios
de participación existentes dentro de la normatividad posterior a la Constitución de
1991 y la Ley 99, es claro que existe una sobreoferta de participación que no
corresponde al vigor y amplitud de la demanda social y la capacidad de las
50
organizaciones ambientales y cívicas para hacer presencia en tan diversos
escenarios simultáneamente.
Los ciudadanos —especialmente los de los sectores populares—, que deben
trabajar duramente para garantizar su supervivencia, a la vez que se les
mantienen marginados de información sistemática, permanente y oportuna sobre
sus derechos ambientales, sobre la realidad ambiental que los afecta, sobre el
manejo de los recursos públicos, se les convoca simultáneamente a un enorme
número de espacios de participación: consejos territoriales de planeación
municipal, consejos de desarrollo rural, consultas a comunidades étnicas,
audiencias públicas ambientales, etc. Esta situación, además de la dispersión de
su accionar cívico y político, termina atomizando la energía social latente en la
comunidades y sus organizaciones.
De otra parte, el Estado convoca a participar en un área de gestión de política
pública que presenta los siguientes problemas específicos:
Ausencia de una agenda ambiental gubernamental nacional, regional o local que
permita orientar a los distintos actores sociales respecto de las definiciones del
gobierno sobre los problemas críticos y estratégicos que están siendo priorizados,
sobre las metas y resultados esperados, sobre los recursos que se han
proyectado en cada área problemática. Si bien es cierto que en 1 planes de
desarrollo suele definirse una agenda ambiental, ésta —debido a h limitaciones de
la información y al estado de indefinición de los problemas ambientales— se hace
tan genérica, tan poco precisa, tan ambiciosa, que todo parece importante y así es
difícil hacer un análisis crítico y un seguimiento sistemático, lo cual dificulta la
posibilidad de exigir a los responsables de los planes, el cumplimiento de unas
responsabilidades específicas.
Inexistencia de un sólido sistema de información ambiental a nivel nacional,
regional y municipal. En Colombia existen diversas fuentes de información
51
ambiental; sin embargo, esas fuentes no son compatibles unas con otras, no han
integrado sus datos, lo cual hace muy compleja la tarea de establecer el estado de
deterioro de una cuenca, un río, un bosque, etc. En ese sentido, es muy difícil
desarrollar procesos de planeación sólidamente fundamentados o desarrollar una
gestión desde una racionalidad clara. En ese contexto, la posibilidad de exigir
rendición de cuentas y transparencia en el manejo de los recursos es algo
bastante improbable.
La caótica administración regional y municipal de lo ambiental. La participación de
las organizaciones ambientales tiene que operar, a nivel regional, en medio de un
oscuro y caótico laberinto administrativo en donde las funciones, los sistemas de
dirección y coordinación en la gestión ambiental se traslapan, entrecruzan y
obstaculizan mutuamente. Los diferentes niveles del Estado: lo local —veredal y
barrial—, lo municipal, lo departamental, lo regional y lo nacional, en general, no
han logrado coordinar agendas y trabajar de manera integrada, y sólo
excepcionalmente se encuentran procesos manejados de manera sinérgica.
Las corporaciones autónomas deben reconocer que no son realmente autónomas
dentro de su jurisdicción, pues en su interior existen zonas de parque nacional, de
resguardos indígenas locales o de cuencas interdepartamentales, sobre las cuales
no tienen gobernabilidad. De otra parte, los alcaldes y las autoridades municipales
no siempre asumen que la autoridad ambiental regional reside en las
corporaciones y toman iniciativas propias sin consultar las directrices de la
respectiva corporación.
De otro lado, los límites geográficos de los departamentos, por lo general, no
coinciden con los de las corporaciones, ni con las zonas geográficas sobre las que
los CORPES ejercen su influencia. Los programas y agendas de los diferentes
niveles, lo mismo que las políticas, programas y planes de unos y otros no se
ponen en conocimiento de unos y otros. Los niveles de descoordinación e
ineficiencia, por tanto, son inimaginables.
52
La atomización sectorial e institucional. Otro aspecto que dificulta la participación
ciudadana en la gestión ambiental. Es que éste es un tema abordado
simultáneamente por diferentes sectores administrativos en el orden regional: las
oficinas de planeación departamental, las secretarías de agricultura, salud,
educación, desarrollo comunitario, etc. Cada una de ellas, desde su propio sector,
maneja su propia agenda de prioridades en la que enmarca sus propios
programas, planes y proyectos relacionados con lo ambiental que, de una parte,
no se consultan entre sí, y de otro lado, no siempre se coordinan con las
corporaciones autónomas.
Como puede observarse, no solamente es crítica la situación de confusión y,
desorden entre los distintos niveles de administración del Estado, sino que e
problema se agudiza al revisar los diversos sectores de la administración
gubernamental. Es difícil de creer que paralela y simultáneamente —en una
región— tres entidades estén desarrollando programas de educación ambiental: la
secretaría de agricultura, la secretaría de educación y la corporación autónoma
regional. Cada una generando talleres, produciendo materiales, invirtiendo
recursos sin que una instancia esté enterada de lo que hace la otra. Estas
situaciones, a más de perplejidad, dejan al ciudadano y sus organizaciones sin
mucha claridad de quién es el responsable de tal situación.
El carácter irrelevante y discontinuo de los representantes del Presidente y el
ministro en las juntas directivas de las corporaciones. Un elemento obstaculizador
de la participación en los consejos directivos de las corporaciones es el manejo
arbitrario, desorganizado e ineficiente que cumplen la mayoría de los
representantes del ministro del medio ambiente, del presidente de la república y
de los alcaldes municipales. Los consejeros consideran que estos representantes,
además de que no siempre han tenido continuidad, en la realidad de los debates
no cumplen la función ideal que deberían tener, cual es la integración de las
discusiones regionales a las políticas ambientales nacionales y de éstas con la
política global del gobierno en un momento dado. Desgraciadamente ese no es el
53
papel que han jugado dichos representantes: de acuerdo con la percepción de los
consejeros antiguos, han sido más bien personas que con su voto terminan
respaldando determinados intereses al interior del consejo.
La escasez de recursos para promover la participación en la gestión ambiental.
Pareciera que en estrecha relación con el imaginario colectivo según el cual, la
participación crece silvestre y espontánea, la participación no es objeto de
planeación rigurosa y es frecuente encontrar que en los presupuestos de los
planes de acción y los planes de gestión de las corporaciones no aparecen rubros
adecuados, relacionados con su viabilidad, como una prioridad. Hemos dicho que
participar exige unas condiciones básicas: en primer lugar información adecuada,
pertinente, oportuna y fácil de entender. De otra parte, exige que existan
instancias organizativas de las comunidades y la sociedad civil que tengan la
suficiente capacidad técnica para analizar, comprender y movilizar las inquietudes
e intereses de los afectados, de tal manera que puedan ser integrados a las
políticas. Generar estas condiciones reclama disponer de recursos suficientes
para ser garantizadas. Recursos que van mucho más allá de un taller, una
reunión, un boletín esporádico.
Llama la atención que aunque en la fundamentación y metodologías de los planes
de gestión y acción se insiste en la importancia y el valor estratégico de la
participación ciudadana organizada, son muy precarios los recursos que se
asignan a la información y divulgación de los planes y proyectos de las
corporaciones, casi nulos los dedicados a consultas, muy pocos al pago del
trabajo de los consejeros representantes de la sociedad civil para que puedan
dedicar el tiempo requerido al estudio de los documentos, a la preparación de las
reuniones.
Difícil participación en los espacios estratégicos. De acuerdo con los consejeros,
especialmente los antiguos, existe dentro de los consejos directivos poco
desarrollo de la participación en los espacios estratégicos en donde se toman
54
decisiones claves, por ejemplo proyectos a financiar, presupuestos aprobar, etc.
En general, es más abierto y fácil el acceso a espacios en los que se discuten
generalidades que aquellos en los que se deciden temas concretos de gestión,
tales como contratos, nombramiento de los directores, rubros presupuestales,
gestión de los dineros, etc.
Inmediatez de la oferta. Cuando la participación es promovida más allá de los
espacios de las corporaciones, es visible la focalización e inmediatez de la oferta.
A las comunidades se les invita a una audiencia pública o a una consulta
alrededor de objetivos inmediatos, ocasionales y extremadamente puntuales y
coyunturales. En la generalidad de los casos las convocatorias se refieren a
problemas del corto plazo, de manera puntual y coyuntural, lo que impide
participar desde una agenda ciudadana de largo plazo.
Los rezagos clientelistas de la democracia representativa. La oferta de
participación existente actualmente —especialmente en lo relacionado con la
participación en la gestión ambiental regional—, está más orientada a la
promoción de elecciones y selección de representantes a los consejos directivos
de las corporaciones que a la promoción de organizaciones y construcción de
agendas colectivas. Lo anterior es un claro impedimento para el desarrollo de una
participación integrada y realmente representativa de las organizaciones de la
sociedad civil.
Oferta que desconoce la diversidad étnica y cultural del país. La actual oferta
estatal de participación crea un estilo particular de demanda que muchas veces
violenta las formas de organización y las dinámicas de las comunidades,
forzándolas a comportarse dentro de una institucionalización y forma de planear,
ejecutar y evaluar que no se corresponden con sus propias cosmovisiones ni
formas de organización. Esta situación expresa una tendencia a la
homogenización, normalización y tutelaje de la participación. Las dinámicas de las
instituciones ambientales del gobierno en donde se han abierto espacios de
55
participación no reconocen las representaciones culturales y prácticas diversas de
organización social, resolución de conflictos, ordenamiento territorial de los
diferentes actores, en especial los saberes tradicionales y las lógicas específicas
de indígenas, negros y campesinos.
Resistencias de los funcionarios a reconocer lo público como espacio de
concertación. Finalmente, procesos auténticamente participativos reclaman
apertura y voluntad política de parte de los funcionarios y los directivos del sector
gubernamental, que entiendan que la participación es un derecho y no una dádiva,
y que es su obligación garantizar las mejores condiciones posibles para una real
participación, no manipulativa de las organizaciones ambientales. Lo anterior
significa renuncia a la idea de que lo público es lo estatal e implica aceptar que lo
público es precisamente lo que no es monopolizable por ningún actor o sector
social de manera independiente. A pesar de los textos jurídicos tan claros en lo
relativo a la participación y la concertación, las prácticas de los entes
gubernamentales mantienen su deseo de monopolizar los ámbitos de la política
pública. (Rojas, 1999).
3.4 Instrumentos en la promoción de la gestión ambi ental participativa.
Como hemos señalado, la participación —en contra de una creencia bastante
generalizada— no se desarrolla de manera espontánea y silvestre. La
participación exige la existencia de un conjunto de condiciones sin las cuales
puede convertirse en un mero formalismo o ritual vacío de efectividad o en un
medio de manipulación negativo para la promoción del desarrollo social. Una
participación eficaz de los actores involucrados dentro de los procesos
ambientales implica la construcción de planes de participación y el trabajo en el
corto plazo de algunas condiciones mínimas para su ejercicio, que podrían asumir
los consejos directivos de las CAR. Vamos a referirnos a dos tipos de
instrumentos o herramientas de participación: i) instrumentos generales para
56
ampliar y fortalecer la participación, y ii) instrumentos de tipo jurídico que podrían
potenciar las prácticas de participación actualmente vigentes.
Avanzar en procesos que facilitan a la ciudadanía la participación en la gestión
ambiental implica trabajar en diferentes frentes que si son asumidos de manera
simultánea e integral podrían cualificar la participación que existe actualmente.
Veamos algunos de ellos:
3.4.1 Sistemas de información ambiental sobre derec hos ambientales.
Promover la construcción de sistemas de información ambiental, sobre derechos
ambientales ciudadanos y herramientas jurídicas, constituye un aspecto crucial.
Sin información la participación es mucho más susceptible de la manipulación. En
este sentido habría que acometer las siguientes acciones:
- Se requiere trabajar en torno a sistemas de información y capacitación ambiental
rigurosa, sistemática y de amplio y fácil acceso para los interesados sobre temas
ambientales específicos, como por ejemplo las condiciones y los problemas del
agua, los bosques, el aire, etc. que afectan o podrían llegar a afectar a los
diversos sectores sociales de una jurisdicción territorial específica, y que al ser
intervenidos desde la política social ambiental podrían mejorar la calidad de vida
de dichos sectores. Si se cuenta con información válida y confiable, tanto la
capacitación como la participación se hacen más potentes y menos susceptibles
de manipulación.
- La definición de prioridades ambientales regionales. Es importante continuar en
el ejercicio iniciado por Ecofondo de construir un listado de prioridades
ambientales regionales. Identificar y ordenar de acuerdo con su importancia, los
problemas ambientales es condición básica para la definición de lo planes de
desarrollo regional y local, y es un insumo central en la construcción de agendas
comunes y facilitación de procesos de concertación en torno a eje claramente
definidos.
57
- Socializar los derechos ambientales y las herramientas jurídicas existentes para
salvaguardarlos. Además de información y conocimientos técnicos sobre los
temas ambientales, se requiere promover el conocimiento de los derechos
ciudadanos de participación, sobre los ámbitos de decisión, las reglas de juego
para la participación, etc.
3.4.2 Mecanismos de divulgación y comunicación entr e el gobierno y la sociedad.
El Ministerio del Medio Ambiente y las CAR deben reajustar sus boletines y
sistemas tradicionales de comunicación con los ciudadanos, de tal manera que
más que sola información de actividades, programas o propaganda institucional,
se avance en la descripción con datos serios sobre los problemas prioritarios, las
experiencias exitosas, los proyectos colectivos y la concientización y compromiso
de las organizaciones sociales en la solución de los grandes problemas
ambientales.
3.4.3 Fortalecimiento de las organizaciones de la s ociedad civil.
Es necesario promover las formas organizativas de las partes interesadas –en
especial de los tradicionalmente excluidos– y la construcción de sus agendas
sectoriales, de tal manera que al concurrir a los espacios de concertación de la
política pública, los representantes de posturas diversas tengan posiciones claras
previamente definidas, alrededor de las cuales eligen representantes que
garanticen una defensa adecuada de sus intereses y expectativas en ámbitos de
decisión. Es alrededor de la agenda previamente acordada que los representantes
rinden cuenta ante los representados.
3.4.4 Recursos técnicos y financieros para la part icipación.
La participación —especialmente en las organizaciones de la sociedad civil que
presentan una situación de escasez de recursos— se desarrollará en la medida
que se generen condiciones desde las entidades estatales para que puedan
58
contar con recursos tales como espacio, tiempo, capacitación y financieros
adecuados para reuniones, seminarios, en los que se debaten las diversas
agendas y posturas internas del sector y las posibilidades de acceso organizado a
los diferentes espacios de participación ciudadana. Promover la participación
cuesta, y la cantidad de recursos asignados para ello es la evidencia clara de la
real voluntad política y nivel de prioridad que tiene esta estrategia tanto en el nivel
nacional como en cada una de las CAR.
3.4.5 La participación como un proceso planeado y gestionado.
Como hemos señalado, la participación no es un fenómeno espontáneo que se
desarrolla independientemente de la voluntad y la orientación humana. Promover
la participación es más bien una acción intencional, que deberá fundarse en
saberes específicos y especializados en el tema, con metodologías y
procedimientos probados, por ende con recursos suficientes y con planes que
impidan que sobre este tema se siga trabajando de manera espontánea,
improvisada y retórica, cuando no de manera manipulativa.
El principal desafío que se presenta a la participación ciudadana es una
institucionalidad ambiental débil y fragmentada; el Sistema Nacional Ambiental –
SINA- se encuentra muy lejos aún de articularse y consolidarse adecuadamente
como sistema para ofrecer las condiciones necesarias para una participación
ciudadana, oportuna, atenta y eficaz.
59
Preguntas para la reflexión :
1. ¿Considera que los espacios de participación que propio la Constitución del
91 y la Ley 99 del 93 son los pertinentes para la gestión ambiental en el
país? ¿Por qué?
2. ¿Cuáles son las principales características de las organizaciones
ambientales del país?
3. ¿Considera que la normatividad que sustenta el SINA favorece o al contrario
obstaculiza la participación en Colombia? Justifique su respuesta.
3.5. Bibliografía de la unidad
Cárdenas, Martha; Mesa, Claudia y Rijas. Rubio Manuel (Compiladores).1999. La
participación ambiental. Fundación Friedrich Ebert de Colombia Fescol.
Galán. S. Alberto. 1998. Análisis general de las principales problemáticas
institucionales de SINA con perspectiva de cambio, documento de trabajo,
Consultaría, UPA-DNP, Bogotá.
Manoukian, Violeta. Dimensión participatoria de tres proyectos en Colombia,
InPact Group, Otawa, 1996. Fotocopia.
Ley 99 de Diciembre de 1993, “Por la cual se crea el Ministerio del Medio
Ambiente, se reordena el sector público encargado de la gestión y conservación
del medio ambiente y los recursos naturales renovables, se organiza el Sistema
Nacional Ambiental y se dictan otras disposiciones.
Londoño, Beatriz. 1998. Nuevos instrumentos de participación ambiental. Bogotá:
Consultorio Ambiental y Colectiva.
60
4. UNIDAD TEMÁTICA No IV: Aproximación al estado actual de la gestión ambiental estatal
Los principios de la década de los noventa marca un hito en la gestión ambiental a
nivel estatal de Colombia, debido a la promulgación de la Constitución del 91, que
es considerada como la “Constitución verde” porque en varios de sus decretos
incorpora los aspectos ambientales como parte constitutiva y fundamental para el
desarrollo de la nación y el bienestar general de la población colombiana. Otro
suceso institucional que contribuye al cambio de paradigma en la gestión estatal
de corte ambiental es la expedición de la Ley 99 del 1993, en donde se destaca la
creación del Ministerio del Medio Ambiente, la creación del Sistema Nacional
Ambiental (SINA) y la normatización sobre la apropiación uso y manejo de los
recursos naturales y el ambiente.
Teniendo en cuenta algunos de los planteamientos hechos por Rodríguez (2003 y
2002), Bácena et al (2001) y Quiroga (2001), se pretende en este capitulo
establecer la importancia que ha tenido toda esta normatividad en el devenir socio-
ambiental del país y de la misma manera evaluar el significado que tiene en
términos de la gestión ambiental estatal el reemplazo del Ministerio del Medio
Ambiente por el ministerio de Ambiente, Vivienda y Desarrollo Territorial (MAVDT).
En el país se han presentado una serie de avances significativos con relación a la
gestion de los recursos naturales y el ambiente, de esta manera se han
conseguidos logros con relación a la preservación y rehabilitación de ecosistemas
estratégicos, descontaminación del aire y las fuentes de agua, disposición
ademada de los desechos y la prevención de los impactos ambientales de
diversas actividades productivas y de servidos. Igualmente se ha incorporado la
dimensión ambiental como parte fundamental del desarrollo y la calidad de vida de
los ciudadanos. De acuerdo con Rodríguez (2003) diversos estudios e
informaciones parciales permiten establecer con certeza que, hoy, el Estado, la
sociedad civil y el sector productivo de Colombia están mucho mejor dotados para
61
adelantar una gestión ambiental eficaz y eficiente, y que la protección del medio
ambiente y los recursos naturales renovables avanzó en forma considerable.
4.1 Progresos institucionales
Colombia se dotó, a través de la Constitución de 1991 y de la Ley 99 de 1993, de
una legislación que ha sido destacada por diferentes tratadistas por su integralidad
y coherencia, en comparación con las existentes en otros países de la región
(Granes, 2001). Ella se sumó en forma armónica al Código de Recursos Naturales
expedido en 1 974, el cual, a su vez, se considera como una ley ambiental marco,
pionera tanto en la región como en el mundo.
En efecto, estas piezas legislativas se plantearon como respuesta a problemas
detectados a través de finos diagnósticos de la situación de la institucionalidad
ambiental del país y a los imperativos generados en el ámbito internacional por la
Conferencia de Río de Janeiro sobre Medio Ambiente y Desarrollo (1992); fueron
el producto de una amplia consulta pública; estuvieron motivadas por la
consecución de ambiciosas metas ambientales y sociales, y contaron para su
formulación con equipos de expertos de reconocida trayectoria nacional.
A continuación se relacionan los principales aspectos que muestran el avance de
la institucionalidad ambiental del país:
- Las consecuencias de la incorporación de la temática ambiental en la
Constitución.
- La asignación al Ministerio del Medio Ambiente de funciones prioritarias de
formulación de políticas y regulaciones.
- La existencia de un sistema regional descentralizado y autónomo para la
gestión ambiental;
- La estructuración de un conjunto de institutos de investigación para genera
conocimiento sobre el medio ambiente en el país.
62
- La existencia de unas fuentes de recursos económicos para la gestión
ambiental regional, distintas a las asignaciones del presupuesto nacional.
4.2 Consecuencias de la consagración del tema ambi ental en la Constitución
En los noventa, Colombia, a similitud de otros dieciocho países de Latinoamérica,
consagró el tema ambiental en la Constitución (Brañes, 2001). Sin embargo, este
hecho ha tenido más consecuencias positivas en Colombia que en la mayor parte
de estos países (Martínez, 2000).
La tutela y la acción popular1, como instrumentos para la defensa del derecho que
tienen los ciudadanos a disfrutar de un medio ambiente sano, ha sido una de sus
consecuencias mas notorias (Jaramillo, 1998). También, debe hacer especial
referencia al surgimiento paulatino de las cortes (Constitucional, Suprema de
justicia, Consejo de Estado) como actores claves para la defensa del patrimonio
ecológico de la Nación y la protección de las instituciones ambientales.
4.3 Formulación de políticas:
Minambiente, a partir de sus funciones legales, ha tenido una intensa actividad en
la formulación de políticas ambiental, nacional y en el establecimiento y
actualización de nuevas regulaciones. El Ministerio ha expedido diecisiete políticas
ambientales (bosques, biodiversidad, urbana, cambio climático etc.), que han sido
adoptadas por el Conpes o por el Consejo Nacional Ambiental,. A ello habría que
añadir los planes trianuales de las Corporaciones Autónomas Regionales (CAR) y
los planes regionales ambientales decenales, así como los planes cuatrienales de
desarrollo de los departamentos y municipios, una parte de los cuales cuentan con
1 La acción colectiva fue prevista como el instrumento para proteger los derechos colectivos, siendo uno de ellos el derecho de los ciudadanos a disfrutar de un medio ambiente sano. La Corte Constitucional dictaminó que acción de tutela puede ser utilizada para proteger el derecho a un ambiente sano cuando exista conectividad entre éste los derechos fundamentales.
63
una sección ambiental. Adicionalmente, se mencionan los procesos de
planificación regional liderados por el Ministerio alo largo y ancho del país, como
base para la fijación de prioridades regionales. Los planes de ordenamiento
territorial, en cuya formulación las CAR tuvieron una activa intervención, son
también parte integral de la política ambiental.
No existe en el país un sector como el ambiental que exhiba un numero tan amplio
de políticas expedidas y documentadas formalmente. Colombia además se ubica
como uno de los países en los cuales se ha intentado con mayor persistencia
incorporar a la sociedad civil y al sector productivo en la formulación y puesta en
marcha de estas políticas, a través de diversos mecanismos de participación
(Rodríguez B. y Espinoza, 2002). Si bien todo ello evidencia que el Sina cuenta
con una gran capacidad de planificación, solo se dispone de evaluaciones muy
parciales sobre la puesta en marcha e impacto de las políticas. Además, el
establecimiento, el monitoreo y la evaluación de las mismas se ha dificultado, ante
la carencia de un sistema de indicadores sobre el estado del medio ambiente y la
gestión de las agencias públicas ambientales, un problema que apenas ha
comenzado a solucionarse recientemente, a través de los institutos de
investigación.
4.4 Generación de conocimiento sobre el medio ambie nte y disponibilidad de información
El conocimiento e información con que cuentan las autoridades públicas y la
ciudadanía sobre el medio ambiente, se ha incrementado en forma significativa en
los últimos años. Para verificar esta afirmación, basta con consultar las páginas
web del Ministerio del Medio Ambiente, el IDEAM, el Instituto de Investigaciones
del Pacífico, el Instituto de Investigaciones MARINAS (Invemar), y el instituto
AlejandroVon Humboldt. La colección de publicaciones de este último instituto
sobre las investigaciones realizadas en poco menos de un decenio, es un
impresionante testimonio del mayor conocimiento que hoy tenemos sobre la
biodiversidad del país y su estado.
64
Algunas de las autoridades ambientales regionales (por ejemplo, la CVC,
Corantioquia, Cornare, Corpoamazonia Corpomacarena y el Dama) cuentan
también con páginas web y publicaciones en las cuales han puesto a disposición
de la ciudadanía diversas informaciones sobre el estado del medio ambiente local,
así como de los principales programas que se adelantan para protegerlo.
Se ha iniciado entonces, con paso muy firme, un proceso de producción y entrega
de información que resulta fundamental para que el ciudadano adquiera una
mayor conciencia sobre la problemática ambiental y pida cuentas alas autoridades
sobre sus realizaciones , así como para que éstas tengan bases más sólidas para
fijarlas prioridades y politicas ambientales.
4.5 Autoridades ambientales regionales y descentra lización
Colombia registra un largo y continuado proceso de descentralización en las
entidades territoriales, que se remonta a cerca de tres décadas s y que llegó a su
punto más alto en la nueva Constitución de 1991. En el campo de la
descentralización de la gestión ambiental, presenta un modelo singular, no
solamente dentro del conjunto de la administración pública nacional, sino también
con respecto a la des centralización de la gestión ambiental en los otros países de
América Latina y el Caribe. Uno de sus rasgos más interesantes es la existencia
de las CAR como máxima autoridad ambiental regional, que son, a la vez,
autónomas frente al Ministerio del Medio Ambiente y a las entidades territoriales
(departamentos y municipios).
El desempeño de las CAR presenta un cuadro muy heterogéneo: desde aquéllas
que adelantan una gestión ambiental eficaz y eficiente y que son ejemplo en el
contexto latinoamericano (por ejemplo: Corantioquia, Cornare, Carder, CVC,
Corponor y Coralina), hasta las caracterizadas por su desgreño administrativo o la
corrupción, pasando por otras cuya marcha es satisfactoria, mas no sobresaliente.
Se encuentran CAR bien dotadas de recursos económicos para la gestión
65
ambiental y otras que apenas cuentan con recursos para su supervivencia (Uribe
et al 2001).
La cantidad de recursos económicos hoy disponibles para la inversión ambiental
es una consecuencia de los mecanismos que, para su financiación, se previeron
en la Constitución de 1991 y en la ley de creación del Ministerio del Medio
Ambiente. Entre ellos se mencionan el porcentaje al impuesto predial destinado a
las corporaciones autónomas regionales, las transferencias del sector eléctrico a
las CAR y a los municipios, el Fondo de Regalías que financia proyectos
ambientales de las entidades territoriales y la tasa retributiva por descargas
contaminantes a las aguas.
4.6 Logros en la protección ambiental
Teniendo en cuenta el fortalecimiento de su institucionalidad ambiental, el país ha
logrado incrementar la protección y restauración de algunos valores ambientales
estratégicos y resolver muchos de sus problemas ambientales más críticos, o
establecer las bases para su solución. A continuación se refieren algunos de los
principales logros en la gestión ambiental:
- Disminución del impacto ambiental de sectores críticos de la industria
manufacturera, la agroindustria, la actividad extractiva (en particular la gran
minería e hidrocarburos), la construcción de infraestructura (en particular vías) y
los servicios.
- Disminución de la contaminación de un amplio número de fuentes de agua dulce
y puesta en marcha de programas para la descontaminación del aire (ej.: el
establecimiento de redes de monitoreo de calidad de aire en varias ciudades del
país.
- Ejecución de programas para la disposición de residuos sólidos en rellenos
sanitarios de naturaleza regional.
66
- Ejecución de procesos de restauración de humedales y de ecosistemas
boscosos y costeros (ejs.: la restauración de la Ciénaga Grande de Santa Marta;
la restauración de los humedales ubicados en el perímetro urbano de Bogotá) y
Reforestación para la protección de las cuencas que abastecen los acueductos
municipales.
- Fortalecimiento de la educación ambiental en diferentes niveles (educación
básica, bachillerato, universitaría, técnica, postuniversitaria y educación
continuada).
- Iniciación de programas urbanos que pretenden alcanzar simultáneamente
diversos objetivos sociales, ambientales y económicos: planes de ordenamiento
territorial, nuevos sistemas de Transporte -el Transmilenio, las ciclovías-, la
dotación de espacios públicos—incluyendo la provisión de áreas recreativas
verdes-, y la arborización urbana.
- Promoción de mercados verdes: agricultura orgánica, generación de proyectos
para la mitigación del cambio climático, certificación de bienes y servicios
procedentes de procesos de producción más limpia.
En relación con la licencia ambiental, es del caso subrayar que ella no sólo
muestra resultados positivos en los campos anteriormente señalados, sino que
además ha sido clave para el mejoramiento de la gestión ambiental de las grandes
obras de infraestructura (ej.:las vías nacionales y los puertos), los sectores
industriales de punta, la gran minería y la actividades de exploración, explotación y
transporte de hidrocarburos.
4.7 Fortalecimiento de la administración de los pa rques naturales
Los parques naturales constituyen la principal estrategia de conservación de la
biodiversidad del país, y, el balance, ha sido relativamente exitoso. En la década
de los noventa y actualmente se han hecho avances en la consolidación del
sistema nacional de áreas protegidas, que incluye la declaratoria de algunos
nuevos parques nacionales, en concertación con las comunidades vecinas o que
los habitan, y la creación de reservas privadas por par te de organizaciones de la
67
sociedad civil. Además, se fortaleció la administración de un número amplio de
unidades, se avanzó en su conocimiento científico y se puso en marcha un
proceso para incorporar a las comunidades que viven en su interior o en las zonas
vecinas, en actividades dirigidas a su conservación y restauración (PNC, 2002).
4.8 Consecuencias en la gestión ambiental estatal por el cambio del Ministerio de Medio Ambiente al Ministerio de Ambie nte, Vivienda y Desarrollo Territorial. Política de vivienda, sanea miento y agua potable.
Para entender la transformación del Ministerio del Medio Ambiente en el Ministerio
de Ambiente, Vivienda y Desarrollo Territorial, es decir su conversión a un
“Subministerio”, es necesario entender cuáles son las propuesta que en materia
ambiental se plantean en el Plan de Desarrollo “Hacia un Estado comunitario”
cuya vigencia es 2002-2006. Esto debido a que son las políticas sectoriales
propuestas en el Plan de Desarrollo las que determinan las estrategias
administrativas e institucionales para su implementación.
Al evaluar los contenidos ambientales del actual Plan de Desarrollo, se observa
que no hay definida de manera clara una política ambiental, lo que se encuentra
es una serie de objetivos y acciones ambientales desarticuladas, que no permiten
una acción coordinada y planificada de la gestión ambiental estatal en periodo del
actual gobierno. A este respecto la Contraloría General de la Nación en su
informe que presenta anualmente al Congreso de Republica sobre el estado de los
recursos naturales y el ambiente para la vigencia 2003-2004 menciona que “No
existe en el Plan de Desarrollo Hacia un Estado comunitario una política ambiental
en sentido estricto, y mas bien objetivos y metas e iniciativas ambientales
atraviesan sus cuatro capitulos principales.”. De la misma manera la visión de lo
ambiental en el Plan está fundamentada en los aspectos de vivienda y
saneamiento básico principalmente, reduciéndose la importancia de otros
aspectos ambientales en la gestión del Estado. De lo anterior se deriva que la
transformación del Ministerio del Medio Ambiente en Ministerio de Ambiente
Vivienda y Desarrollo Territorial (MAVDT) es un cambio institucional necesario
68
para implementar las políticas ambientales del gobierno basadas en vivienda y
saneamiento básico, desacelerando las gestión ambiental en otras temáticas que
venían en un proceso de consolidación durante la década de los noventa.
De acuerdo a la Contraloría General de la Nación la fusión del Ministerio de
Ambiente y Desarrollo Económico se realizo sin hacer un análisis de de fondo
sobre las implicaciones de reunir en un organismo las acciones dirigidas a
garantizar la sostenibilidad ambiental del desarrollo con la satisfacción de
necesidades especificas de las comunidades. Igualmente señala que no fue
realizado un diagnóstico previo que sirviera para planificar las acciones futuras de
la nueva cartera, lo que genero improvisación y el descuido de de políticas y
acciones que se habían iniciado en anteriores administraciones sobre el tema
ambiental.
Como era esperado, se priorizo la política de vivienda sobre los aspectos de tipo
ambiental contenidos en le Plan de Desarrollo. Esto trae consecuencias sobre los
procesos de reglamentación y la asignación de recursos en cada uno de los
componentes del Plan de Desarrollo. El primer caso se evidencia mediante la
reglamentación de 20 objetivos relacionados con vivienda de interés social frente a
la reglamentación de dos en le tema ambiental que están contenidos en el capítulo
8 de la Ley de Plan de Desarrollo. El segundo caso se evidencia con la
disminución del presupuesto de inversión. Según la Contraloría en el año 2003 se
genero reducción de la inversión estatal en el componente ambiental debido a la
disminución del presupuesto del Viceministerio de Ambiente en ese mismo año2.
Igualmente se presento una disminución del 24% de los recursos del presupuesto
nacional que le es asignado a las corporaciones autónomas regionales y de
desarrollo sostenible (CAR).
2 En el 2003 el Viceministerio de Ambiente hizo inversiones en lo ambiental por $ 4.319 millones de pesos que corresponden al 54% del presupuesto que tenia el INDERENA en 1992. (Contraloría General de la República 2004)
69
El Ministerio de Ambiente, Vivienda y Desarrollo Territorial (MAVDT), y las
unidades ambientales urbanas, son dependencias del Gobierno en su respectivo
nivel, que, a su vez, son usuarios y potenciales depredadores de los recursos
naturales. Esta doble característica de Juez y Parte que presentan estas
instituciones, hace que claramente se encuentren en entredicho las condiciones
mínimas para ejercer su función como autoridades ambientales, a saber:
independencia, autonomía y experticia; y su obligación de asegurar que el Estado
propicie la sostenibilidad ambiental adecuada. En el nuevo arreglo institucional del
MAVDT, se le agrega la política sectorial de vivienda, con lo cual se agrava este
doble y contradictorio papel. De allí la preocupación por la ubicación bajo una
misma institución de las funciones de formulación de políticas, regulación y
fomento de proyectos. ¿En algún caso negará el nuevo Ministerio las licencias
ambientales de tos proyectos de vivienda que está promoviendo?.
Con la fusión del Ministerio de Ambiente y Desarrollo Económico se presenta un
retroceso en la gestión estatal de contenido ambiental que se venia consolidando
durante la década de los noventa en le país. “…el camino recorrido parece
desandarse en la mediada que el Ministerio del Medio Ambiente se paso a un
viceministerio con margen de acción política, administrativa y presupuestal
limitada; se redujo el presupuesto asignado para el sector al igual que la inversión;
se abandonaron instancias internacionales importantes, se plantearon pocas
metas ambientales y de escasa cobertura; no existe una política ambiental que
oriente, coordine, y aglutine al Sistema Nacional Ambiental, y se deja en manos de
las autoridades regionales la planeación de la gestión con criterios políticos y
administrativos más que sobre aquellos orientados a atender los desafíos
regionales ambientales”3
3 Contralor General de la Republica. Estado de los recursos naturales 2003-2004. Contraloría General de la República. Bogotá 2004.
70
Preguntas para la reflexión :
1 ¿Cuál considera usted que es el principal logro obtenido en la gestión
ambiental estatal en el país? ¿Por qué?
2 ¿Cuáles son las principales fallas que a su juicio tiene la gestión
ambiental?
3 ¿Considera que la fusión del Ministerio del Medio Ambiente y Comercio es
favorable o desfavorables para la gestión ambiental en el país? Justifique
su respuesta.
4. 9 Bibliografía
Bárcenas Alicia et al. 2001. El financiamiento para el desarrollo sostenible en
América Latina y el Caribe. Santiago de Chile: CEPAL-PNUD.
Brañes, Raúl. 2001. El desarrollo de del derecho ambiental Latinoamericano y su
aplicación. México: PNUMA.
Jaramillo. A, Antonio. Eficacia de la acción de tutela en la en la protección del
medio ambiente. Medellín: Corporación Ecológica y Cultural Penca de Sábila.
Contraloría General de la República. 2005. Informe del estado de los recursos
naturales 2003 – 2005. Bogotá.
Martínez, Claudia. 2002. Bases para una política de tratamiento de aguas
residuales. Bogotá MM, inédito.
Rodríguez, B. Manuel. 2003. Evolución de las instituciones ambientales de
Colombia. Revista Javeriana. Marzo de 2003. Número 692 Tomo 139.
Universidad Javeriana.
Rodríguez, B. Manuel. 2002. El futuro ambiental de Colombia. Bogotá: Facultad de
Administración, Serie Cátedra Corona, Universidad de los Andes.
71
GLOSARIO
ADMINISTRACIÓN Y MANEJO AMBIENTAL. Es aquella que se ocupa de los
temas relacionados con los recursos naturales y ambientales, esto es, con prever
posibles impactos, organizar y aplicar métodos y tareas conducentes a minimizar
esos impactos, y coordinar y controlar las actividades del ser humano, en aras de
la anulación, mitigación o corrección de los mismos.
CARs. Corporaciones Autónomas Regionales. Corresponden a las autoridades
ambiéntales estatales del nivel regional. Son quienes implementan y supervisan
las políticas ambiéntales nacionales.
DESARROLLO SOSTENIBLE. Es aquel tipo de desarrollo ambientalmente
compatible, socialmente justo y económicamente viable.
EVALUACIÓN AMBIENTAL ESTRATÉGICA. Se corresponde con la evaluación de
impacto ambiental pero aplicada a una escala mayor, ya sea en los niveles
sectorial o regional, o de políticas, planes y programas.
GESTION AMBIENTAL. Corresponde a un proceso técnico, administrativo,
financiero y político, por medio del cual las autoridades encargadas organizan un
conjunto de recursos de diversa índole (humanos, financieros, técnicos, de
información, etc.) que tienen como finalidad la protección, manejo y preservación
del medio ambiente y de los recursos naturales renovables en un territorio
específico.
GESTIÓN PÚBLICA. Es un conjunto de acciones que se realizan entre el estado
y la comunidad para alcanzar objetivos de desarrollo que se concretan mediante el
diseño de políticas públicas y el establecimiento de los distintos mecanismos para
su implementación, monitoreo y evaluación.
72
IDEAM. Instituto de Hidrología, Meteorología y Estudios Ambiéntales.
Corresponde a la entidad estatal encargada del levantamiento científico de la
información ambiental sobre el país.
INDERENA. Instituto Nacional de Desarrollo de los Recursos Naturales
Renovables. Esta entidad del Estado en 1974 elabora el Codigo Nacional de
Recursos Naturales, que corresponde con a la primera legislación que guía el uso
de los recursos naturales en el país de forma integral.
ONG´s. Organizaciones no Gubernamentales. Corresponde a una forma de
organización de la sociedad civil
PLANIFICACIÓN AMBIENTAL. Se concibe como un proceso racional de toma de
decisiones sobre “lo que se ha de hacer”, es decir, tendrá la misión de orientar la
actuación ambiental de la gestión ambiental pública.
PLANIFICACIÓN Y EVALUACIÓN AMBIENTAL ESTRATÉGICA. Es un proceso
de formulación y evaluación de estrategias que permitan el logro adecuado de los
objetivos ambientales de la política ambiental.
POLÍTICA PÚBLICA ESTATAL. Genéricamente es aquella que por su carácter
estratégico para el desarrollo del país son de largo plazo e involucran uno, dos o
más períodos de gobierno. Puede ser asimilada a un vector de desarrollo con tres
elementos fundamentales: los principios, el marco institucional y los fines u
objetivos.
SINA. Sistema Nacional Ambiental. Es la forma administrativa del estado para
realizar la gestión ambiental en el país.