módulo 1. introducción: cómo mejorar la gobernabilidad...

Módulo 1.

Introducción: Cómo mejorar la gobernabilidad para combatir la corrupción

Instructores María González de Asís Ronald MacLean-Abaroa

Módulo 1. Introducción: Cómo mejorar la gobernabilidad para combatir la corrupción

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D.R.© Instituto Tecnológico y de Estudios Superiores de Monterrey.

Índice

Objetivo ……………………………………………………………………………………………………………………. 3 Introducción ……………………………………………………………………………………………………………… 3 Tema 1. Patrones de gobernabilidad y desempeño institucional

1.1. Conceptos ……………………………………………………………………………………………….

5 Tema 2. Corrupción

2.1 Definición y actores …………………………………………………………………………………

2.2 Tipos de corrupción …………………………………………………………………………………

2.3 Causas de la corrupción ………………………………………………………………………….

2.4 Consecuencias …………………………………………………………………………………………

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Tema 3. Los esfuerzos anticorrupción

3.1 Dificultad en la medición general del fenómeno ……………………………………

3.2 Qué es y para qué sirve un diagnóstico anticorrupción ………………………..

3.3 Estrategia de combate a la corrupción …………………………………………………..

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Tema 4. Esfuerzos anticorrupción …………………………………………………………………………. 21 Tema 5. Experiencias innovadoras …………………………………………………………………… 22 6. Conclusiones ………………………………………………………………………………………………… 24 Material de apoyo …………………………………………………………………………………………………….. 27 Glosario …………………………………………………………………………………………………………………….. 29


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Objetivo

Conocer el estado actual de la corrupción en el ámbito estatal y municipal, entender las

causas y los costos de la corrupción, y valorar la importancia de la voluntad política y de los

consensos entre los distintos actores de la sociedad como elementos decisivos para iniciar un

programa de reformas institucionales y de lucha anticorrupción.

Introducción

Como bien es sabido, los servidores públicos juegan un papel fundamental en el éxito

de las estrategias de combate a la corrupción. Ellos junto con los ciudadanos, son piezas

clave en esta lucha. Es por ello que el Tecnológico de Monterrey, a través de la

Universidad Virtual, el Instituto del Banco Mundial y la Secretaria de la Función

Pública de México y han diseñado el programa Seminario en Transparencia y Buen

Gobierno.

A lo largo de este módulo, se presentan brevemente algunas definiciones sobre

gobernabilidad y corrupción, los actores implicados en los procesos de cambio, así como las

causas e implicaciones para el desarrollo de los países y las metodologías empíricas y

participativas de impacto.

Posteriormente, se muestran algunos ejemplos de corrupción relacionados con:

• Abuso de un cargo público para un bien particular.

• Cobrar un precio ilícito por un servicio público (por ejemplo cobros para "acelerar"

procesos y/o cobros para distorsionar procesos licitatorios y comisión por ventas).

• Uso de facultades de un cargo para promover fines ilícitos.

• Influenciar decisiones, ya sea de recursos humanos, nepotismo, politización de

puestos; compras y contrataciones, decisiones públicas con motivos de partidos

políticos o de infraestructura para fines personales.

Estos ejemplos permiten analizar la corrupción como un fenómeno que no se justifica, ni

forma parte de ninguna "cultura" y que con los avances tecnológicos y flujos de información a

disposición de los ciudadanos hoy en día, se podría decir que todos sabemos cuando algo se

está haciendo mal, y que sabemos distinguir entre un regalo y un soborno.

Adicionalmente, el módulo presenta los dos grandes tipos de corrupción:


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• Sistémica (red institucional generalizada de personas implicadas).

• Aislada (individuos que son parte de la excepción en el sistema).

Se analizan también durante este módulo las causas de la corrupción. Para ello se

responderá a la interrogante ¿cómo se da la corrupción?, planteando como marco de análisis

que al sistema administrativo y/o político vulnerable se le añaden incentivos perversos y

personas dispuestas a actuar dentro de un marco de impunidad (es decir, Corrupción =

Sistemas vulnerables + incentivos perversos + personas dispuestas).

Además, se resaltan las consecuencias de la corrupción para el desarrollo de los países,

centrando el análisis en:

a. Ineficiencia, la corrupción hace que las cosas no funcionen.

b. Injusticia, la corrupción hace que los que tienen más sean inmunes.

c. Desigualdad, mientras la corrupción genera desigualdad en ingresos y en calidad de

vida, los sobornos son un "impuesto regresivo": el pobre paga, y la corrupción

disminuye la inversión privada.

d. Falta de credibilidad, relacionada con política personal, pérdida de voto y

reputación.


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Tema 1. Patrones de gobernabilidad y desempeño

institucional.

1.1 Conceptos.

El concepto de "gobernabilidad" es definido como el conjunto de tradiciones e

instituciones que determinan cómo se ejerce la autoridad en un país; ésta comprende:

1. El proceso de selección, supervisión y sustitución de los gobiernos, y sus mecanismos de

rendición de cuentas al público en general.

2. La capacidad del gobierno para administrar los recursos públicos de forma eficaz, así como

elaborar, poner en marcha y ejecutar políticas y leyes adecuadas para el desarrollo del

país y el bien común.

3. El respeto, por parte de los ciudadanos y del Estado, de las instituciones que rigen sus

relaciones económicas y sociales (Kaufmann, Kraay, y Zoido-Lobatón, 2000).

Si bien es cierto, que la decisión de implementar reformas esenciales para mejorar la

Administración Pública es de naturaleza política, en países con un alto nivel de corrupción,

estas reformas disminuyen considerablemente los ingresos "extras" de los funcionarios

corruptos. Por lo tanto, no es de extrañar que la mayor resistencia a la implementación de

reformas institucionales, venga de parte de aquellos funcionarios de alto nivel, políticos y

burócratas, que son los que más se resisten a los cambios, y más aún, teniendo en cuenta

que sus "actividades" están protegidas por la poca evidencia cuantificable sobre actos de

corrupción y por el supuesto de que es difícil de medir.

Cuando la corrupción está instalada en una institución pública, ésta afecta las finanzas

públicas ya que con pequeños sobornos que se dan a los funcionarios, se consigue reducir o

dejar de pagar el costo de trámites, servicios, impuestos y otras obligaciones. Esto implica

menos recursos públicos disponibles para cubrir los costos que supone ofrecer servicios

eficientes, lo que acarrea contrariedad, quejas y demandas ciudadanas. Otros sobornos, por

ejemplo, el pago informal a legisladores para conseguir leyes que concedan privilegios

especiales o exoneración de obligaciones tributarias, son ejemplos de cómo la gobernabilidad

puede verse afectada por el grado de corrupción que ocurre en las instituciones públicas.


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En un estado democrático, el fin esencial de éste debe ser el de traducir las

preferencias sociales en políticas públicas tangibles. La corrupción sustituye ese fin al

satisfacer intereses de grupos, sectores o individuos con capacidad de tener influencia en los

niveles de decisión del gobierno, lo que significa que el estado se convierte en agente de

intereses sectoriales, particulares y trampolín para hacer buenos negocios. En términos

económicos, la corrupción supone una deficiente asignación de los recursos públicos. Cuando

esto se instala como sistema, el ciudadano común pierde el respeto a las instituciones y

termina dejando de lado obligaciones básicas de la vida en sociedad, como pagar impuestos.

Revertir esta situación es tal vez el mayor desafío que deben enfrentar los administradores

públicos que consideran a la corrupción como una amenaza a la gobernabilidad y desarrollo

de sus instituciones.

Adicionalmente, es importante comprender que la corrupción es generalizada en los

países en desarrollo y los países en transición, no porque su población o valores sean

distintos de otros países sino porque las condiciones la propician. La motivación para obtener

ingresos es sumamente fuerte, exacerbada por la pobreza y los sueldos de los empleados que

prestan sus servicios en la Administración Pública. Además, en los países en desarrollo hay

riesgos de todo tipo (enfermedades, accidentes y desempleo) y la población suele carecer de

los numerosos mecanismos de distribución de los riesgos (incluidos los seguros y un mercado

laboral bien desarrollado) que tienen los países mas prósperos.

Además de la fuerte motivación, las oportunidades de participar en actos de corrupción

son numerosas. Cuando pensamos en la corrupción, la imagen que acude a la mente, es la de

un burócrata que recibe sobornos de ciudadanos "para que las cosas se hagan". Por lo

general, tras esta imagen aparece la concepción del Estado como extractor de recursos de la

economía para beneficio exclusivo de políticos y burócratas. Este enfoque ha influido

notablemente sobre la manera de analizar y medir la corrupción en los últimos años y, como

resultado, se ha recomendado una reducción de la autoridad discrecional de los servidores

públicos con el fin de eliminar las oportunidades de exigir sobornos.

Captura del Estado.

En las economías en transición, la corrupción ha forjado una nueva imagen: la de los

llamados oligarcas que manipulan la formulación de las políticas e incluso configuran las

nuevas reglas del juego para su propio beneficio. Éste es el comportamiento que se denomina

Captura del Estado, que son los esfuerzos de las empresas para conformar las leyes, las


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políticas y la reglamentación del Estado según les convenga a cambio de pagos ilícitos -con

carácter privado- a los servidores públicos (Kaufmann, 1988).

Aunque el concepto de Captura del Estado invoca naturalmente imágenes de poderosos

oligarcas, las empresas captoras son de diferente tamaño y proceden de diferentes sectores,

y lo que más sorprende, es que son nuevas en el mercado. Los datos dan una respuesta

interesante y contraria a la intuición que explica por qué las empresas emprenden esta

actividad.

Una vez que un país ha caído en la trampa de una economía con Captura del Estado, la

inversión extranjera directa puede exacerbar el problema. En las economías de alta captura,

para algunos tipos de inversionistas extranjeros (los que tienen socios y sucursales matrices

en el país) las probabilidades de emprender actividades sobre la Captura del Estado son casi

el doble de las probabilidades en comparación con las empresas nacionales. Las empresas

transnacionales con sucursales matrices en el extranjero que invierten en una economía en

transición, sobornan a las autoridades con más frecuencia que las empresas nacionales en las

licitaciones públicas de adquisiciones.

Toda reforma encaminada a mejorar el marco institucional que sea una amenaza para

esas concentradísimas ventajas, se encontrará con la fuerte oposición de las empresas

captoras que cuentan con la influencia política para impedirla. Para poder mejorar la

capacidad de gobierno y fortalecer el entorno jurídico, judicial y reglamentario mediante

reformas, hay que atacar el problema de la Captura del Estado.

Las soluciones genéricas pueden ser muy conocidas, pero es menos evidente la manera

en que los países pueden formular medidas de reforma detalladas, institucionales y concretas

y lograr que se adopten y se implementen, dadas las limitaciones de política económica que

padecen las economías con Captura del Estado.


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Tema 2. Corrupción.

2.1 Definición.

Según el Instituto del Banco Mundial, la corrupción se define como "el uso indebido de

servicios públicos para beneficio personal". Esto implica, entre otras cosas, que los empleados

de la Administración Pública, utilicen los servicios de manera indebida para enriquecerse, o

enriquecer a sus prójimos, abusando del poder público que les fue encomendado. El uso

indebido de una posición pública en este contexto se produce cuando:

• El funcionario acepta o pide un soborno.

• Cuando en las contrataciones de personal institucional se actúa por motivaciones

partidarias (apadrinamiento, clientelismo) o contratando a familiares (nepotismo), sin

pasar por sistemas incentivados por méritos.

• Cuando el funcionario hace apropiación indebida de activos de la institución.

• Cuando el funcionario hace mal uso de los fondos públicos.

Por lo tanto el papel fundamental del sector privado y de otros entes dispuestos a

corromper a los servidores públicos es fundamental para analizar las causas y las

consecuencias de la corrupción.

La caracterización que se hace de la corrupción no se limita al funcionario que pide

sobornos, también abarca comportamientos de personas o empresas particulares que ofrecen

sobornos para evitar trámites engorrosos o buscando "ahorrar" en el pago de impuestos, o

ganar alguna ventaja superior a las demás empresas. En muchos casos es el sector privado el

que propicia actos de corrupción en el sector público. Lo cierto es que el acto de corrupción,

en el sentido en que se analiza, ocurre cuando existe un funcionario corruptible y un sistema

permeable. La corrupción ocurre cuando las personas toman ventajas de sistemas

administrativos y políticos vulnerables sabiendo que probablemente no habrá castigo por su

crimen ni rendición de cuentas (impunidad).

En este sentido podemos hablar de dos tipos de corrupción que se dan en el sistema, a

continuación se explican.


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2.2 Tipos de corrupción.

Corrupción aislada o individual.

En este contexto, la conducta honrada del funcionario es normal, la corrupción es la

excepción y el funcionario es sancionado cuando la corrupción es descubierta. Por ejemplo,

en este caso están incluidos los servidores públicos mal pagados, que dependen de pequeños

sobornos a cambio de acelerar trámites administrativos para mantener a sus familias. El

usuario soborna al empleado público con dinero en efectivo o pequeños favores. Aquí la

conducta de un funcionario corrupto sería la excepción y si se comete el acto de corrupción,

normalmente es sancionado.

Corrupción sistémica.

Se define como el uso sistemático y generalizado de la institución pública para la

obtención de un beneficio privado, reduciendo la calidad y la cantidad de los servicios

prestados. En este caso, se dan patrones de conductas corruptas ascendentes, que hacen que

el sistema dependa de la corrupción para su propia supervivencia. Los niveles de corrupción

llegan a oficiales públicos de alto nivel que toman decisiones sobre contratos públicos o

grandes proyectos. La corrupción se extiende como norma en el sistema y la impunidad

protege a toda la institución corrupta.

Cuando la corrupción está ampliamente extendida, es decir se vuelve sistémica, para

combatirla se le debe analizar como una totalidad, abarcando en el análisis los diversos

componentes y redes sociales, económicas y políticas que miden los parámetros de las

políticas públicas.

En sociedades con una corrupción sistémica, si bien las normativas legales existen, no

se cumplen. Los casos de corrupción se dan con frecuencia y por lo general quedan impunes.

Las reglas informales se van instalando. Se sabe que el soborno es ilegal, sin embargo, se

asume como práctica usual en las relaciones con el sector público. En la corrupción sistémica,

existen incentivos perversos muy enraizados en la función pública, donde el sector privado y

los usuarios de los sistemas públicos en vez de combatirlos por los costos que supone para

toda la sociedad, prefieren convivir con ellos porque le resulta más fácil que pretender

cambiarlos. Esta situación por lo general ocurre tanto a nivel nacional como a nivel local, y no

es exclusivo de un país solamente.


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Existen varios tipos de corrupción y en cada país los patrones pueden ser diferentes.

Los estudios realizados registran los siguientes:

2.3 Causas de la corrupción.

Las causas de la corrupción pueden responder a patrones diferentes en cada país. Lo

que aquí se presenta, son las prácticas más usuales y las causas que las generan a partir de

la observación en cuatro ámbitos de la vida social. Todas ellas de algún modo están

vinculadas al ejercicio de la autoridad.


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2.4 Consecuencias.

Los efectos sobre la sociedad y el gobierno.

La corrupción tiene efectos desfavorables que se sienten en todos los niveles de la sociedad, en los niveles de desarrollo económico, social, político y cultural. Contribuye asimismo, al deterioro de la legitimidad de las instituciones democráticas y al desprestigio de la clase política, creando una sensación de inestabilidad por la desconfianza que se genera hacia los administradores de lo público. A diario, la ciudadanía se enfrenta a actos deshonestos cometidos por personas que ocupan cargos públicos. Se crea una suerte de indignación, desesperanza, apatía y alejamiento de los ciudadanos con respecto a sus autoridades. Esto aniquila la posibilidad de colaboración entre ciudadanos y autoridades para encarar juntos proyectos que son de interés público.

Ejemplo

"La evidencia demuestra que la corrupción reduce la inversión interna y externa; merma losingresos tributarios y afecta el gasto social. Por ende, empeora la distribución del ingreso ydistrae recursos que se podrían destinar para reducir la pobreza. Investigaciones recientes muestran el gran "dividendo de desarrollo" que se obtiene con un mejor gobierno y con elcontrol de la corrupción. En promedio, una mejora en la gobernabilidad desde los niveles muybajos de Rusia a los medianos de la República Checa, o de los de Indonesia a los de Corea del Sur, aproximadamente triplicaría el ingreso per cápita y produciría avances similares en lareducción de la mortalidad infantil, además de una mejora significativa en la tasa delalfabetismo" (Kaufmann, 2000).


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Estudios recientes sobre la corrupción sostienen que es posible medir, cuantificar y

comparar el grado de relación que existe entre gobernabilidad, desarrollo y corrupción. La

evidencia sugiere un efecto causal entre un mejor gobierno y mayores niveles de desarrollo

(Kaufmann et all, 2000).

Estudios empíricos recientes, señalan que las principales consecuencias en general de

la corrupción son las siguientes:

Más en detalle, los sobornos son un impuesto regresivo, donde los ciudadanos de

menos recursos destinan el mayor porcentaje de sus ingresos a la obtención de un servicio

público (es decir, el pobre paga). Igualmente, pero en un sentido indirecto y en un nivel más

macro, la corrupción disminuye la inversión privada. La experiencia muestra cómo las

empresas deciden no invertir en países o regiones donde existen grandes cantidades de

pagos informarles, soborno o coimas para mantener sus operaciones. En este mismo sentido,

la corrupción provoca una pérdida de inversión, así como disminuye la competitividad de los

estados y obstaculizan los esfuerzos de desarrollo y bienestar económico y social.


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Tema 3. Los esfuerzos anticorrupción.

Antes de desarrollar este tema, es importante meditar sobre la importancia y dificultad

que reviste la lucha contra la corrupción. Con frecuencia se escuchan quejas sobre la

corrupción generalizada que presentan tanto en gobiernos nacionales, regionales, como

locales. Si a eso se les agrega el descrédito que goza en la actualidad la clase política,

pareciera que estamos ante un monstruo de cien cabezas que no se puede abatir. Sin

embargo, experiencias llevadas a cabo en varios países, tanto europeos como

latinoamericanos, demuestran que sí es posible transitar por caminos de esperanza en la

lucha contra la corrupción.

La corrupción distorsiona el proceso para las preferencias sociales en acciones de

gobierno y atenta contra el fortalecimiento de las democracias. Esta traducción se realizará

sin distorsiones sólo cuando los usuarios perciban que sus contribuciones fiscales y otras

aportaciones son manejadas con honestidad e integridad, o sea en un ambiente exento de

corrupción en donde las asignaciones de recursos impositivos reflejen las preferencias de los

ciudadanos (ITESM y WBI, 2002).

Más allá, si los gobiernos han de establecer sistemas sostenibles de financiamiento que

incluyan generación de recursos, es esencial contar con credibilidad y confianza de la

población. El beneficio de gobiernos transparentes y eficientes es alto, no sólo en términos

financieros y económicos sino también en términos de construir instituciones que responden

a demandas ciudadanas.

3.1 Dificultad en la medición general del fenómeno.

¿Por qué es necesario medir la corrupción y la gobernabilidad? La respuesta a esta

pregunta, en cierto grado la hemos venido discutiendo anteriormente, sin embargo, es

importante recalcar que el alto costo que representa la corrupción para las sociedades

latinoamericanas se está haciendo cada vez menos soportable y los márgenes de tolerancia

se están reduciendo. El impacto es elocuente, principalmente en la reducción de la inversión

y del crecimiento económico, en el aumento de la pobreza y de los índices de criminalidad,


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desmejoramiento de los servicios públicos y creciente descrédito hacia una de las principales

instituciones de la democracia: el gobierno y sus respectivas instituciones y dependencias.

Lo que no se puede medir, no se puede evaluar, ni controlar. Este viejo dicho también

se aplica a los procesos de cambio que demandan las reformas institucionales de los

gobiernos, para tornarlos más eficientes, transparentes y al servicio de los ciudadanos. Es

particularmente difícil realizarlo en temas anticorrupción, tomando en cuenta las

vulnerabilidades e incentivos negativos que inciden en prácticas de corrupción. Esta

vulnerabilidad se refleja en la arbitrariedad en la toma de decisiones, la falta de información y

transparencia y la falta de rendición de cuentas de los tomadores de decisión de políticas

públicas. De esta forma, todo plan de acción, cuya misión será guiar el manejo de los

cambios dentro de la institución gubernamental, debe necesariamente partir de un

diagnóstico que permita identificar los problemas, las áreas más sensibles, los mecanismos

que facilitan y estimulan las prácticas de corrupción.

Para llevar adelante esta tarea, será necesario desarrollar algunos instrumentos que

permitan "medir" las prácticas de corrupción y los problemas de desempeño institucional del

gobierno. Algo que irónicamente pareciera no realizarse con el rigor necesario.

Para que la lucha contra la corrupción sea consistente y sostenible, es tan importante

el poder formular un buen diagnóstico como el desarrollo de la capacidad técnica y política

para su ejecución en forma concertada por las autoridades y los ciudadanos. La objetividad

en la priorización de las acciones a emprender es fundamental para el éxito de las reformas

institucionales y su sostenibilidad.

3.2 Qué es y para qué sirve un diagnóstico anticorrupción.

El plantearse hacer un diagnóstico implica por lo general, la presencia de una

problemática que se desea conocer, para poder abordarla, actuar sobre ella y transformar

una situación problema al de una realidad deseada. Si se aspira a formular estrategias que

mejoren la gobernabilidad y controlen la corrupción, ya sea a nivel nacional, regional, local o

en instituciones públicas especificas, es necesario hacer diagnósticos dentro del ámbito en el

que se desea intervenir.

El diagnóstico es un proceso en el cual se pueden utilizar diferentes instrumentos y

metodologías, los cuales dependerán del objetivo de la investigación. En el caso de los

diagnósticos anticorrupción, se agrupan en dos tipos de instrumentos que estudian la


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misma problemática, por caminos diferentes, pero que hacen posible un enfoque

complementario, comparativo y de mutua constatación: los instrumentos externos e internos.

Instrumentos externos:

Los instrumentos externos buscan captar información desde la perspectiva de los usuarios

sobre la gestión del gobierno. Por ejemplo la percepción de las organizaciones de la sociedad

civil, los empresarios del sector privado y otros actores locales sobre el desempeño de la

gestión de la institución y de los servicios que presta.

Instrumentos internos:

Los instrumentos para el diagnóstico interno recogen información y analizan factores de

desempeño institucional, desde el interior de la organización, en las siguientes áreas

esenciales:

a. La administración de recursos humanos.

b. El manejo del presupuesto.

c. Los mecanismos de provisión de servicios.

d. El sistema información interna y externa.

Ambos tipos de instrumentos buscan obtener datos sobre las prácticas de corrupción,

las deficiencias de gobernabilidad, el desempeño institucional y la calidad de los servicios. Más

adelante se presenta cómo deben utilizarse en los diagnósticos.

Ahora bien, ¿cómo interpretar los resultados de un diagnóstico? ¿Qué tipo de

información hay que seleccionar y cómo utilizarla para diseñar una estrategia que permita


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luchar contra la corrupción en la institución o dependencia? Para responder a estas preguntas,

se debe partir del objetivo del diagnóstico, y sobre éste, construir un "hilo conductor" que

recorre el camino entre el problema y la formulación de la estrategia para encarar la solución

de este problema.

Un diagnóstico sobre la corrupción, puede tener por objetivo, por ejemplo, la

descripción de los patrones institucionales a través de las características de gobernabilidad, y

desempeño en el funcionamiento de los servicios, para relacionarlos con la percepción

existente sobre prácticas corruptas. En este caso, el hilo conductor del estudio puede ser

enunciado de esta forma:

Los patrones de comportamientos institucionales que se fundamentan en:

• La ausencia de normas racionales.

• Un esquema de toma de decisiones discrecionales.

• Un manejo administrativo de escaso control, cuyos miembros se integran en función a

la lealtad a un partido político o simplemente a su jefe.

• Falta de información.

• Información que no se hace transparente en los servicios de licitaciones y

contrataciones.

Dichos patrones constituyen la matriz causal de las prácticas de corrupción.

Esto significa que el diagnóstico no se orienta al análisis de actos individuales de

corrupción, sino de patrones de comportamientos institucionales que actúan como incentivos

para el desarrollo de las prácticas de corrupción.

Los diagnósticos son importantes porque permiten determinar las causas de

determinados fenómenos, y en el caso de la corrupción, permiten identificar áreas vulnerables

y oportunidades de reformas institucionales como, por ejemplo, la falta de rendición de

cuentas, la asimetría en la información y la carencia de transparencia en el área de aduanas,

justicia o licitaciones y contrataciones públicas.

La iniciativa participativa se fundamenta en establecer y definir esfuerzos compartidos

entre instituciones públicas, privadas y sociedad civil a fin de llevar a cabo una estrategia

global de reformas (Instituto del Banco Mundial, 2004).


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3.3 Estrategia de combate a la corrupción.

Es importante analizar cómo se combate la corrupción y cuáles son las estrategias que pueden

implementarse. En el Instituto del Banco Mundial se cuenta con una estrategia

multidimensional interna y externa, donde se establecen políticas de prevención en proyectos

financiados por el Instituto del Banco Mundial.

La estrategia fundamentalmente se basa a modo de una escalera visual, un modelodesarrollado por el Instituto del Banco Mundial.

Voluntad política

Este es el primer escalón y fundamental, que puede ser alcanzada a través de la presión

ejercida por la sociedad civil y por los distintos sectores.

Diagnóstico

El segundo paso fundamental, una vez constatada la voluntad política, es llevar a cabo los

diagnósticos a través de encuestas, no solamente de percepción sino también de datos


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cualitativos y cuantitativos para ver exactamente cuáles son los focos de corrupción y las

prioridades donde hay que enfocarse. No todo se puede atacar al mismo tiempo, por eso es

importante definir las prioridades a controlar en el área de corrupción, para ello son

fundamentales los diagnósticos que se hacen y que se llevan a cabo para recabar información

de usuarios de los servicios públicos, empresarios del sector privado y la sociedad civil en

general. Los diagnósticos, sirven de base para determinar las prioridades de la reforma

institucional.

Muchos países tienen cierto escepticismo respecto a los diagnósticos, y como se comentó

anteriormente, es importante ver los resultados. Los diagnósticos ayudan a la sociedad civil y

al gobierno a priorizar de una manera objetiva, técnica y tecnocrática las áreas de reforma

(hay que empezar a tener resultados a corto plazo y poder dar credibilidad a la sociedad). Los

diagnósticos también sirven de consulta colectiva porque entrevista a los servidores públicos,

a la sociedad civil, al sector privado. La corrupción no es una tarea para perseguir personas

sino para intentar cambiar los incentivos perversos de las instituciones, y eso es algo que

intentamos enfatizar.

Acción colectiva, plan de acción

El tercer paso fundamental, es la acción colectiva, el desarrollo del Plan Anticorrupción entre la

sociedad civil y el gobierno. El Plan Anticorrupción no es una responsabilidad del gobierno

únicamente, es una responsabilidad compartida entre la sociedad civil y el gobierno; de otra

manera ningún plan institucional, tanto a nivel nacional o a nivel local puede tener éxito y ser

sostenible.

Un plan de acción se define como un instrumento de gestión que contempla la definición de la

visión, la misión, los objetivos estratégicos y las acciones especificas para encarar

determinados desafíos propuestos así como los resultados esperados. En este ejemplo, el

desafío es la lucha contra la corrupción.

Sobre la base de estas breves definiciones, se puede formular un Plan de Acción

Anticorrupción. Las áreas que sirven de base para formular los objetivos estratégicos son las

áreas de intervención que el GAP propone (ITESM y WBI, 2002):


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AC = anticorrupción

I = sistemas de información

D = el control de la discrecionalidad arbitraria

R = rendición de cuentas

S = fortalecimiento de la sociedad civil

AC = I + D + R + S

El plan de acción es el instrumento de gestión que permite concretar en acciones específicas y

prácticas, los objetivos estratégicos para posibilitar su factibilidad asignando actividades,

recursos, organización, tiempo, resultados esperados. Es importante recalcar que los objetivos

deben ser viables, claros, concisos, mensurables y susceptibles de ser evaluados.

Monitoreo y evaluación

El plan debe proporcionar "la hoja de ruta" a seguir y debe ser susceptible para las huellas de

lo transitado, de modo que al recurrir a él se tenga claro lo que se hizo y lo que falta aún. Para

que se pueda cumplir con este cometido, se sugiere como ejemplo, que el plan contenga:

a. El ordenamiento de actividades según objetivos estratégicos definidos previamente.

b. Un desagregado de las actividades en tareas.

c. Las metas a las que se aspira llegar definidas en base a diagnósticos.

d. El tiempo en que se realizará dicha tarea (inicio - fin).

e. Definición de responsables.

f. Costo y fuente de financiamiento.

g. Indicadores de logros.

Reformas institucionales

Lo que sigue, es la implementación de las reformas institucionales que es han definido en el

Plan Anticorrupción. Es importante mencionar que se cuenta con el respaldo del Instituto del

Banco Mundial y otros organismos internacionales al apoyar de manera marginal las iniciativas

de la sociedad y funcionarios del gobierno, dando prioridad en áreas como aduanas, la justicia,


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licitaciones, contrataciones públicas, entre otras, para que los proyectos puedan ser

implementados y lleguen a ser sostenibles.


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Tema 4. Esfuerzos anticorrupción.

Con frecuencia y con fuerza se oyen quejas sobre la corrupción generalizada que presentan

tanto gobiernos nacionales, regionales como locales. Si a eso se les agrega el descrédito de

que goza en la actualidad la clase política, de donde se eligen los gobernantes, pareciera que

estamos ante un monstruo de cien cabezas que no se puede abatir. Sin embargo, experiencias

llevadas a cabo en varios países, tanto europeos como latinoamericanos en niveles nacionales

y locales, demuestran que sí es posible transitar caminos de esperanza en la lucha contra la

corrupción.

En este módulo 1 se presenta el caso de la Municipalidad de La Paz, Bolivia, que relata la

experiencia de Ronald MacLean-Abaroa cuando fue electo democráticamente Alcalde de la Paz

en 1985.

Ronald MacLean-Abaroa prometió en su campaña electoral, un gobierno municipal eficiente y

productivo, sin embargo se encontró que en todos lados, era evidente la ineficacia y el mal

funcionamiento de los organismos internos. El caso relata cómo el Alcalde fue implementando

estrategias que mejoraran las condiciones del municipio y los problemas que enfrentó.


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Tema 5. Experiencias innovadoras.

El objetivo de esta sección es ofrecer un breve resumen sobre experiencias innovadoras en la

región de América Latina, los cuales estén mejorando la eficacia del desarrollo por medio del

apoyo al compromiso ciudadano en la supervisión de actividades relacionadas con el

desarrollo. En cada módulo se irá presentando un caso que haga referencia al contenido

presentado.

A continuación, una breve descripción del caso presentado para este módulo.

Caso: "Municipios transparentes" Lugar: Municipios Pedro Moncayo, Rumiñahui, Esmeraldas y Cayambe País: Ecuador Contactos:

• Javier Gutiérrez Enríquez

Especialista de Prevención

Coordinador del Proyecto Municipios Transparentes

Comisión de Control Cívico de la Corrupción, C.C.C.C

Correo electrónico: [email protected]

• Laura Bott

Oficial de Programa

Área de Gobernabilidad

Programa de las Naciones Unidas para el Desarrollo, UNDP

Correo electrónico: [email protected]

Resumen

La transferencia de funciones desde el Estado central hacia los municipios, plantea la

necesidad de fortalecer mecanismos de gestión transparente en los gobiernos locales, es por

esto que el Programa de Naciones Unidas para el Desarrollo (PNUD) y la Comisión de Control

Cívico de la Corrupción en Ecuador colaboran para establecer un sistema administrativo

transparente y mecanismos de control social en los municipios de Pedro Moncayo, Rumiñahui,

Esmeraldas y Cayambe para desarrollar programas, metodologías y acuerdos sobre este tema,

cuya finalidad es beneficiar al mismo gobierno y la sociedad civil utilizando una metodología

participativa para llegar a todos los involucrados y lograr la sustentabilidad de los resultados


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del proyecto. Los programas de formación en ética pública para funcionarios muestran que

ellos están dispuestos a llevar adelante acciones de transparencia y participación en sus

instituciones.


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6. Conclusiones.

En resumen, los pasos a seguir para el establecimiento de un Plan Anticorrupción son

los siguientes:

Para solucionar el problema de la corrupción, reviste de suma importancia comprender

el por qué del comportamiento de los entes económicos y políticos y qué intereses

representan. Es indispensable encontrar focos de apoyo; incluso en los países donde la

corrupción es endémica, es probable que algunas autoridades estén a favor de la reforma y

que los grupos a los que representan, apoyen reformas que redunden en beneficios de los

intereses más amplios de cada país.

También, no cabe duda que la presión constructiva y la asistencia del extranjero no son

decisivas, pero pueden ser de ayuda. Las organizaciones internacionales y los donantes

pueden ayudar a centrar la atención de los países en la corrupción y apoyar a los reformistas

en la órbita del gobierno y la sociedad civil en general.


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A nivel nacional, los componentes que pueden ser tomados en cuenta en un programa

de acción anticorrupción son:

a. La reforma judicial y el poder jurídico.

b. Institucionalidad y reformas a la Administración Pública.

c. Los sistemas de información y rendición de cuentas junto con la supervisión y

participación de la sociedad civil y los medios de comunicación.

d. La simplificación de las regulaciones económicas y la reforma tributaria y reformas

financieras, del presupuesto y de las adquisiciones.

En realidad, no es difícil elaborar una lista como ésta. Lo difícil es comprender las

condiciones políticas que hacen factibles estos cambios, así como establecer las prioridades -

muy específicas en cada país y en cada institución- desde el punto de vista de los cambios

institucionales más urgentes y de las políticas de mediano y largo plazo. Más aún, para reducir

la corrupción y mejorar la gobernabilidad, la sociedad debe contar con un sistema de frenos y

contrapesos que restrinja las actuaciones arbitrarias de los políticos y la burocracia y propicie

así una buena gestión del Estado de Derecho.

Como complemento de estos frenos y contrapesos, es esencial contar con mecanismos

institucionales para que cada rama del gobierno rinda cuenta pública de sus actos, incluyendo

el acceso público a la información sobre las votaciones parlamentarias y las fuentes de

financiamientos de los partidos para llegar a ser una Administración Pública con orientación al

servicio y basada en el mérito, con un sistema de remuneraciones transparente y

responsabilidad en el manejo del erario público.

Con base a lo anterior y al análisis descrito hemos querido dirigir este programa

tomando en cuenta las estrategias participativas de alianzas, comenzando con la importancia

de los diagnósticos, hasta cubrir algunas de las áreas (información, transparencia, rendición

de cuentas, entre otras) que parecen ser claves en el desarrollo de una estrategia

anticorrupción y de mejora de la gobernabilidad (según diagnósticos realizados en los últimos

años (Instituto del Banco Mundial, 2004). Las lecciones que hemos aprendido también son

reflejo de las experiencias enriquecedoras que hemos recibido de más de 2000 participantes

en América Latina, África, Asia así como de nuestros propios programas en campo, entre ellas

están:

1. La voluntad política es indispensable. Sin voluntad política no podemos trabajar, en


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ningún orden de gobierno, y esa voluntad política se tiene que apoyar justamente con la

sociedad civil, sector privado y medios de comunicación, quienes deben monitorear y

presionar para que la voluntad política de cambio sea real.

2. Involucrar a los ciudadanos en el diseño de políticas públicas puede reducir la corrupción

y aumentar la eficiencia, la equidad y la transparencia; involucrar no significa invitar a los

ciudadanos. Muchas veces, en los planes anticorrupción, se invita a los ciudadanos a

participar, pero ese no es el tema, el tema es involucrarles desde el principio a definir la

estrategia y ahí es donde se va a tener una responsabilidad compartida entre la sociedad

civil y el gobierno.

3. Las encuestas o los diagnósticos son útiles para suscitar la conciencia y para diseñar,

monitorear y sobre todo priorizar y evaluar las reformas institucionales. Tenemos que ver

qué es lo que está funcionando y qué es lo que no está funcionando. Para eso sirven los

diagnósticos y muchas veces nos olvidamos de ellos y los utilizamos para fines políticos.

4. Acciones concretas bien definidas a corto y largo plazo es clave para la reforma.

5. En el proceso hay que tener en cuenta y evaluar los costos políticos y económicos en su

caso así como las redes de poder que se construyen para la toma de decisiones.

6. Y finalmente, algo bien fundamental, es lo sostenible de las reformas, responsabilidad

compartida entre la sociedad civil y el gobierno.


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Material de apoyo

Referencias bibliográfícas

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• Planes anticorrupción de: Bolivia, Paraguay, Colombia, Nicaragua, y otros en el Sitio del Instituto del Banco Mundial en la siguiente dirección: http://www.worldbank.org

• Sitio del Instituto del Banco Mundial http://www.worldbank.org/wbi/governance


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Glosario

• Clientelismo. Cuidado o protección con que los poderosos defienden o favorecen a los

que se acogen a ellos (Diccionario elmundo.es, 2004).

• Coimas. Gratificación con que se soborna a un funcionario público, cohecho.

• Diagnóstico interno. Es el estudio sobre los factores que incentivan o generan corrupción al interior del funcionamiento de la institución pública.

• Diagnóstico externo. Es el estudio de los factores que determinan la percepción de la población acerca del funcionamiento de la institución pública y la calidad de gobernabilidad.

• Erario público. Tesoro público de una nación, provincia o pueblo: defraudar al erario es delito.

• Impunidad. Falta de castigo: actúa con total impunidad porque hasta ahora no han podido detenerlo (Diccionario elmundo.es, 2004).

• Metodologías empíricas. Metodologías que proceden de la experiencia.

• Nepotismo. Tendencia a favorecer a familiares y a personas afines con cargos o premios.

• Tecnocrática. Tecnocracia o relativo a este sistema político. Sistema político que defiende el predominio de los técnicos o de los criterios técnicos en el ejercicio del poder.

módulo 1. introducción: cómo mejorar la gobernabilidad...

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