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“GOBERNABILIDAD EN BOGOTÁ: UNA MIRADA DESDE LO LOCAL”
“EL CASO DE LA LOCALIDAD DE ANTONIO NARIÑO”
JOHANA CAROLINA LÓPEZ MARÍN
ESCUELA SUPERIOR DE ADMINISTRACIÓN PÚBLICA
FACULTAD DE POSGRADOS
ESPECIALIZACIÓN EN GESTIÓN PÚBLICA
BOGOTÁ, D. C.
2005
2
“GOBERNABILIDAD EN BOGOTÁ: UNA MIRADA DESDE LO LOCAL”
“EL CASO DE LA LOCALIDAD DE ANTONIO NARIÑO”
JOHANA CAROLINA LÓPEZ MARÍN
Ensayo de Grado para optar al título de
Especialista en Gestión Pública
ESCUELA SUPERIOR DE ADMINISTRACIÓN PÚBLICA
FACULTAD DE POSGRADOS
ESPECIALIZACIÓN EN GESTIÓN PÚBLICA
BOGOTÁ, D. C.
2005
3
TABLA DE CONTENIDO
INTRODUCCIÓN................................ ................................ ...................... 4
1. GOBERNABILIDAD, DEMOCRACIA Y CIUDADANÍA, VARIABLES DE UNA ECUACIÓN ................................ ................................ .............................. 8
1.1 GOBERNABILIDAD, U N CONCEPTO EN CONSTRUCCIÓN ....................... 8 1.2 CIUDADANÍA Y PARTICIP ACIÓN INTENTOS PARA LA SOCIA-CIVILIZACIÓN................................................................ ........................................ 15
2. APROXIMACIÓN MULTIDIMENSIONAL A LA LOCALIDAD ANTONIO NARIÑO................................ ................................ ................................ ........... 23
2.1 DESCRIPCIÓN DE LA LOCALIDAD................................ ..................... 23 2.2 PERFIL DE ACTORES................................................................ . . . . . . 27
2.2.1 ALCALDÌA LOCAL DE ANTONIO NARIÑO................................ . . . . . . 27 2.2.2. COMUNIDAD DE ANTONIO NARIÑO............................................ 32
2.2.2.1. PERFIL POBLACIONAL................................ ........................ 32 2.2.2.2 ORGANIZACIONES SOCIALES ................................ .............. 33
3. ANÁLISIS DE ACTOR ES DESDE LA PERSPECTIVA DE LA GOBERNABILIDAD................................ ................................ ................................ ........... 44
3.1 MARCO INSTITUCIONAL................................................................ . . 44 3.2 ALCALDÍA LOCAL ANTONIO NARIÑO................................ ................. 49 3.3 SOCIEDAD CIVIL DE ANTONIO NARIÑO ................................ ............. 57
IDEAS CONCLUYENTES ................................ ................................ ......... 64
RECOMENDACIONES ................................ ................................ ............. 66
BIBLIOGRAFÍA................................ ................................ ...................... 70
4
INTRODUCCIÓN
La palabra gobernabilidad es común escucharl a y leerla en los medios de
comunicación, escritos o visuales: “...tomen las medidas necesarias para corregir
estos déficit de trabajo decente que ponen en peligro la democracia al no asegurar la
gobernabilidad"1, o, "..probablemente haya problemas de gobernabilidad porque
no se le dará puestos a los políticos"2. Sin embargo, el contexto en el que a veces es
citada nos lleva a concluir que no se conoce el concepto y sus implicaciones, es por
lo que en este trabajo de grado se pretende analizar el concepto de gobernabilidad a
luz de la realidad local colombiana, haciendo énfasis en las estrategias que se
deberían seguir para superar los problemas de ingobernabilidad que afronta el país y
específicamente Bogotá desde la localidad de Antonio Nariño.
El concepto de gobernabilidad se considera un concepto teórico que se limita a
discusiones solo en instancias académicas, sin embargo, cuando se analiza la
realidad que vienen afrontando los diferentes Estados latinoamericanos donde en
Argentina, Perú y Ecuador se presenta una creciente inestabilidad producida por
cambios constantes de presidentes como consecuencia de fuertes presiones
sociales, en Venezuela el presidente Hugo Chávez afrontó un golpe de Estado, en
1 FERNANDINI, Verónica. “Se Dispara el Desempleo en América latina”. Tomado de www.eltiempo.com . Julio 30 de 2002. Sección Economía. 2 El Tiempo. “ Ningún Colombiano se Escapará del Apretón Económico, Advierte Futuro Ministro de Hacienda”. Tomado de www.eltiempo.com. Julio 25 de 2002 Sección Economía.
5
Uruguay, Brasil y Chile cada día la crisis social y económica construye una sociedad
civil fuerte que busca influir y alterar el rumbo en los gobiernos. Por consiguiente,
valdría la pena preguntarnos ¿En el contexto colombiano qué matices puede tener la
crisis de gobernabilidad y hacia donde apuntan los cambios?
La gobernabilidad de un Estado implica legitimidad, estabilidad del sistema,
aceptabilidad de las instituciones, en fin, es un instrumento que diagnostica el
bienestar de un sistema político a través de un análisis de sus actores: Estado y
sociedad, y del marco institucional que lo rige. Es por esto, que se considera
fundamental el estudio del concepto de gobernabilidad como un método para superar
la creciente crisis que viene afrontando nuestro país y específicamente Bogotá, y de
igual manera, plantear soluciones alternativas para superar este problema.
Teniendo en cuenta que Bogotá al ser Distrito Capital se rige por un marco
institucional que busca amoldarse a las peculiares necesidades de la ciudad cuyas
características demográficas, geográficas y socioeconómicas son particulares,
reconocidas desde la Constitución, entendiendo a Bogotá como una entidad territorial
sujeta a un especial régimen político, administrativo y fiscal. En cuanto a esta
estructura administrativa está compuesta por un sector central y otro descentralizado.
La ciudad de Bogotá se encuentra dividida territorialmente en 20 Localidades. El
propósito básico de la división es permitir la participación efectiva de las
comunidades en la formulación, ejecución, fiscalización y vigilancia de las políticas
6
públicas y en la prestación de servicios públicos, de manera que se orienten a
satisfacer las necesidades de las mismas, que garanticen mayores niveles de
desarrollo económico y social, es decir, facilitar los procesos de gobernabilidad en
una ciudad de las dimensiones de Bogotá. De esta manera, se toma como estudio de
caso, la Localidad de Antonio Nariño durante el periodo de administración 2001 –
2003 .3
El presente ensayo se encuentra estructurado en tres capítulos: El primero,
“GOBERNABILIDAD, DEMOCRACIA Y CIUDADANÍA, VARIABLES DE UNA
ECUACIÓN”, fundamenta conceptualmente la gobernabilidad y su relación con
otros conceptos como legitimidad, ciudadanía y sociedad civil; el capítulo segundo,
“APROXIMACIÓN MULTIDIMENSIONA L A LA LOCALIDAD ANTONIO NARIÑO”
presenta un perfil de la Localidad de Antonio Nariño que contextualiza aspectos tales
como: ubicación geográfica, actividades socioeconómicas, estratificación social e
instancias de participación, y el tercer capítulo, “ANÁ LISIS DE ACTORES DESDE
LA PERSPECTIVA DE LA GOBERNABILIDAD” analiza los elementos básicos de
la gobernabilidad de Antonio Nariño a partir de las tres dimensiones de la
gobernabilidad: un nivel estatal, uno de la sociedad que construye el concepto de
ciudadanía y de sociedad civil, y un nivel institucional. Finalmente se plantean las
3 PRESIDENTE, de la República. Decreto 1421 de 1993 “ Por el cual se dicta el régimen especial para
el Distrito Capital de Santa fe de Bogotá".
7
IDEAS CONCLUYENTES y se formulan las RECOMENDACIONES que contienen
los aportes del análisis realizado.
8
1. GOBERNABILIDAD, DEMOCRACIA Y CIUDADANÍA, VARIABLES DE UNA
ECUACIÓN
En el presente capítulo se realiza una aproximación teórica sobre los conceptos que
están íntimamente relacionados con el tema central del trabajo: gobernabilidad,
legitimidad, racionalidad del Estado, gobernabilidad democrática, ciudadanía y
sociedad civil con el fin de establecer su relación dentro del concepto de
gobernabilidad. El capítulo se encuentra dividido en dos partes: la primera,
“GOBERNABILIDAD, UN CONCEPTO EN CONSTRUCCIÓN”, establece el
desarrollo teórico del concepto de gobernabilidad; y el segundo, CIUDADANÍA Y
PARTICIPACIÓN INTENTOS PARA LA SOCIA – CIVILIZACIÓN desarrolla el
concepto de ciudadanía desde una perspectiva histórica, con especial énfasis en la
connotación que ha tenido en Bogotá durante la administración del Alcalde Antanas
Mockus dado que es el periodo de tiempo que nos interesa estudiar.
1.1 GOBERNABILIDAD, UN CONCEPTO EN CONSTRUCCIÓN
Los problemas de gobernabilidad se asocian erróneamente a situaciones de caos e
inestabilidad del sistema, dado por fallas en la relación entre el Estado y la sociedad.
Y aunque, se asocia a una sobrecarga de demandas y expectativas de la sociedad
9
hacia el Estado, o a la ineficiencia administrativa, no puede reducirse a ello, pues el
concepto va más allá: la gobernabilidad es un atributo no solo de sus gobiernos sino
de las sociedades. Es decir, es “la capacidad de una determinada sociedad para
enfrentar positivamente los retos y las oportunidades que se le plantean en un
momento determinado” 4. Por lo que el fortalecimiento de la gobernabilidad es mucho
más que un programa, o una reforma, va de la mano con el concepto de ciudadanía,
dado que depende no solo de la capacidad y calidad de los gobiernos sino de los
valores, actitudes y modelos mentales prevalecientes en la socieda d.
Como afirma Sudarsky, el concepto de gobernabilidad para lograr su efectividad se
interrelaciona con los conceptos de legitimidad y racionalidad. Entendiendo
legitimidad como el “compromiso con que la mayoría de los ciudadanos defienden,
apoyan el sistema y se sienten depositarios y portadores de tales instituciones” 5
siendo este un atributo que es emanado de la sociedad y que cuyo extremo negativo
sería la alienación o anomia frente a lo político; y la racionalidad elemento que tiene
una estrecha relación con la efectividad del Estado en el ejercicio de sus funciones y
fin del mismo.
4 PRATS CATALÁ, Joan . Gobernabilidad y Globalización. Instituciones, Políticas y Gerencia Social. En : La Investigación en Administración Pública, Hoy. Casos Exitosos”. Santa Fe de Bogotá: ESAP,1998. p. 4 5 . 5 SUDARSKY, John. La Construcción Social de la Gobernabilidad Democrática. En : Revista Andi. No. 146 (1997) p. 17
10
Fernando Calderón explica la relación de interdependencia entre gobernabilidad6,
competitividad e integración social bajo el ideal de que las sociedades
latinoameri canas logren acrecentar su capacidad de autogobierno democrático,
mejorar su competitividad económica y enfrentar los problemas de exclusión social y
pobreza con el fin de hacer gobiernos sostenibles bajo el sistema democrático. (Ver
GRAFICO 1 7)
Sin emba rgo, alrededor de la definición de gobernabilidad no existe unidad de
criterios; por ejemplo, Crozier, Huntington y Wataki desarrollaron el concepto con
relación a la crisis política. Para ellos, la participación política ha generado
disgregación de intereses y un exceso en las demandas que el sistema es incapaz
de resolver y procesar, por lo cual la gobernabilidad sería entendida como la
capacidad de procesar estos conflictos.8
Clauss Offe describe la gobernabilidad como un límite entre la dinámica capitalista
respecto de la integración social; es decir, que los procesos de acumulación propios
del sistema capitalista producen inevitablemente marginalidad y exclusión de algunos
6 La gobernabilidad según este autor “ esta referida a la capacidad política de una sociedad y debe ser vista como una construcción de la política, construcción que supone un conjunto de acciones asociadas a la formación de un sistema de las relaciones políticas que implican su poder, mando y autoridad” y se refiere a la gobernabilidad democrática como “la construcción de un orden institucional, plural, conflictivo y abierto ”. CALDERON, Fernando. “Gobernabilidad, Competitividad e Integración Social”. En: Revista Foro. No. 29 (1996). p. 90. 7 Tomado de CALDERON, Fernando. Ibíd., p. 97. 8 Ibíd., p. 90.
11
sectores de la sociedad, teniendo el régimen capitalista una tendencia inerci al a la
ingobernabilidad. 9
GRAFICO 1
En América Latina, el Consejo Latinoamericano de Ciencias Sociales (CLACSO)
desarrolló el concepto de gobernabilidad en contraste al de buen gobierno
9 Ibíd., p. 90.
GOBERNABILIDAD
COMPETITIVIDAD INTEGRACIÓN SOCIAL
NUCLEO ENDÓGENO (PROGRESO TÉCNICO, GESTIÓN, ACTORES)
MARCO INSTITUCIONAL
Normas, Derechos y Obligaciones
Patrones De
Continuidad
Patrones Culturales e
Institucionales
Marco institucional para reducir la incertidumbre
12
caracterizando a un buen gobierno como aquel que tiene un buen desempeño
gubernamental, dado a que es sensible frente a las demandas de sus ciudadanos,
son eficientes administrativa y gerencialmente, son transparentes y responsables
ante la sociedad por sus actos. Y la gobernabilidad como “una situaci ón de los
sistemas complejos que supone la autorreproducción del sistema”10
El Programa de las Naciones Unidas para el Desarrollo (PNUD) ha explicado el
concepto de la mano con el de participación popular descentralizada y ha
denominado el concepto de gobernabilidad democrática como una construcción
paciente y progresiva de acuerdos mínimos, como el esfuerzo de volver más
convergentes los intereses y la creatividad de subordinar lo que divide a lo que une,
es en conclusión “la capacidad de los gobiernos y demás actores de los países de la
región para abordar el reto sistémico de la democracia, el mercado y la equidad” 11
El Banco Mundial también se ha pronunciado frente a este debate, vinculando la
gobernabilidad como la capacidad de los gobiernos para ejercer autoridad, resolver
problemas e implementar políticas, lo que en general implicaría un fortalecimiento
institucional tanto público como privado.12
10 Dos Santos, M y M. Natalicio (1993): Democratización, Ajuste y Gobernabilidad en América Latina. Una Guía Analítica y Documental, Buenos Aires, International Development Information Network / Consejo Latinoamericano de Ciencias Sociales (IDIN /CALCSO) 11 ZUMBADO, Fernando. “Un nuevo Campo de Cooperación Internacional”, en Cooperación Política para la Gobernabilidad Democrática. Presidencia de la República de Chile y PNUD, Santiago de Chile, 1996. 12 CALDERON, Fernando. Ibíd., p. 91.
13
En la mayoría de las conceptualizaciones dadas destacamos la inclusión de los
actores sociales como agentes determinantes para el buen funcionamiento de un
orden, que para el caso de estudios es el orden democrático, siendo la participación
el vehículo óptimo para que la sociedad represente sus intereses y para que el
Estado los identifique y resuelva.
A p artir de esta premisa ha surgido el concepto de gobernabilidad democrática donde
la gobernabilidad surge como un puente entre el Estado y la sociedad, este puente
establece y reconoce las libertades civiles, derechos políticos básicos, el principio de
la mayoría y los derechos de las minorías, el juego de los partidos, las elecciones
libres, el respeto total de los derechos humanos y en general, todos los principios
fundamentales del ideal democrático. El Estado al pasar por ese puente puede
organizarse, articular intereses, establecer alianzas, obtener mayorías, es decir,
obtener políticas públicas legítimas y racionales. Y la sociedad al cruzar por este
puente resuelve sus demandas, satisface sus intereses, soluciona conflictos, lo que
se traducen el reconocimiento de la autoridad pública. 13 (Ver GRAFICO 2 14)
Bajo este modelo del puente se analizará la gobernabilidad en la Localidad de
Antonio Nariño, a partir de una perspectiva de actores (comunidad de la localidad,
Alcaldía Local Antonio Nariño y el marco institucional) el cual será retomado en el
Capítulo 3 ANALISIS DE ACTORES DESDE LA PERSEPECTIVA DE LA
13 TORRES- RIVAS, Edelberto. América Latina: Gobernabilidad y Democracia en Sociedades en Crisis. En: Revista Pasos. No. 51 (1994) p. 18. 14 Construido a partir de.... TORRES- RIVAS, Edelberto. Ibíd.
14
GOBERNABILIDAD y para posteriormente formular algunas ideas concluyentes y
recomendaciones a fin de superar los problemas identificados.
GRAFICO 2
TEORÍA DEL PUENTE
ESTADO CIUDADANO INDIVIDUO
SOCIEDAD CIVIL
• RESOLUCIÓN DE DEMANDAS. • SATISFACCIÓN DE INTERESES • SOLUCIÓN DE CONFLICTOS
RECONOCIMIENTO DE LA AUTORIDAD PÚBLICA
• ORGANIZARSE • ARTICULAR INTERESES • ESTABLECER ALIANZAS • OBTENER MAYORÍ AS
OBTENER POLÍTICAS PÚBLICAS
PUENTE: POLÍTICA DEMOCRÁTICA
CREA PROBLEMAS RESUELVE PROBLEMAS ESTABLECE Y RECONOCE:
• LIBERTADES CIVILES. • DERECHOS POLÍTICOS BÁSICOS • EL PRINCIPIO DE LA MAYORÍA • LOS DERECHOS DE LAS
MINORÍAS • EL JUEGO DE LOS PARTIDOS • ELECCIONES LIBRES • RESPETO TOTAL A LOS
DERECHOS HUMANOS
15
1.2 CIUDADANÍA Y PARTICIPACIÓN INTENTOS PARA LA SOCIA-CIVILIZACIÓN
El concepto de ciudadanía surge en nuestras sociedades contemporáneas en
función de la capacidad de apropiación de un espacio (lo público) por parte de los
individuos libres pertenecientes a una comunidad. Este concepto fragmenta,
entonces, de forma tácita lo público de lo privado, rotulando lo público como un
espacio de encuentro de todos. Sin embargo, éste concepto ha tenido distintas
connotaciones con el transcurrir de la historia.
En el siglo XVIII se gesta la ciudadanía civil, los derechos necesarios para la
consolidar las libertades individuales y los derechos fundamentales, tales como: las
libertades de la persona, de expresión, de pensamiento y confesión y por otro lado,
los derechos de propiedad, de firmar contratos, de acceso a la justicia, entre otros.
Un sin fin de garantías que con el tiempo se denominaron libertades resistencia o
negativas, dado que fueron concebidas como una herramienta para limitar el poder
del Estado y sus gobernantes, ya que el ejercicio de su poder se había caracterizado
por ser extralimitado y caprichoso durante el reciente pasado en el Estado
Absolutista.
En el siglo XIX se institucionaliza la ciudadanía política, con el reconoci miento de
derechos políticos, tales como el derecho a participar en el ejercicio del poder
político, como miembro de un cuerpo investido de autoridad política (soberanía
nacional y popular) con la capacidad de elegir a quienes actuarían en representación
16
suya y conformarían los cuerpos colegiados, los cuales en conjunto con las otras
ramas de poder público (ejecutiva y judicial) se distribuirían el poder y garantizarían
una adecuada repartición del mismo, bajo el principio de pesos y contrapesos.
Finalmente, en el siglo XX se asiste a la institucionalización de la ciudadanía social,
que cubre el amplio abanico que va del derecho a un mínimo de bienestar y
seguridad económica, al derecho a participar del patrimonio social y a vivir la vida de
un ser civiliza do de acuerdo a los patrones prevalecientes en la sociedad. El Estado
de Bienestar como se le denominó al modelo de Estado imperante, es la concreción
de esa institucionalización en el marco de sociedades cada vez más urbanas y bajo
la firme convicción de que el Estado debería proporcionar a sus ciudadanos no solo
derechos y libertades, sino reales posibilidades de acceso, calidad de vida y
bienestar de manera equitativa como fruto de las conquistas de los trabajadores
quienes se constituyeron en actores di námicos en este proceso.
En el desarrollo del concepto de ciudadanía la definición sigue siendo la misma: una
forma de estatus del individuo que acompaña la pertenencia o la participación a una
comunidad el cual se fue adaptando a cada circunstancia hist órica. El reconocimiento
como ciudadano da derechos y el Estado se convierte en el garante de acceso
universal a esos derechos.
La Constitución Política de 1991 se caracteriza por ser la Carta Política en la historia
de Colombia que consagra mayor número de derechos, en total 74 derechos dentro
17
de los que se cuentan: los derechos fundamentales; los derechos sociales,
económicos y culturales; y los derechos colectivos y del ambiente. Pero más que la
consagración de esos derechos le otorga un carácter más activo al concepto de
ciudadanía en la medida que transforma el sistema político hacia una democracia
participativa, donde los ciudadanos tienen las herramientas necesarias para incidir de
manera directa sobre las decisiones en los distintos niveles de gobierno,
especialmente en el nivel departamental, municipal, distrital y local.
A diferencia de la noción de soberanía popular que se desprende del Artículo 3 de la
Constitución Política de 1991, la Constitución de 1886 consagraba la soberanía
nacional. La distinción entre éstas nociones no sólo es gramatical ya que al adjudicar
el poder soberano a la nación funda un sistema democrático participativo sin
participación directa de los ciudadanos en el manejo, fiscalización y gestión de lo
público, salvo en lo que se refiere a elegir y ser elegido.
La soberanía popular es, por el contrario, un voto de confianza al ciudadano. Parte
del supuesto de que cada ciudadano es titular de una parte de la soberanía por lo
tanto, tiene derecho a ejercerla y más aun, se constituye en un deber para con la
comunidad.
Parte de esta democracia se encuentra recogida en los mecanismos de participación
ciudadana que consagra la Constitución de 1991 (Art. 40), con el fin de que la
ciudadanía controle las formas y los contenidos de la gestión del Estado,
18
cumpliéndose de ésta manera, la doble intervención que se da en el Estado Social
de Derecho, que es la intervención del Estado en la sociedad y de la sociedad en el
Estado, en pro de la garantía de condiciones mínimas de calidad y bienestar para los
ciudadanos. La Ley 134 de 1994 reglamenta los mecanismos de participación
consagrados en la Constitución Política, tales como: la iniciativa popular legislativa y
normativa, el referendo, la consulta popular, la revocatoria del mandato, el plebiscito
y el cabildo abierto.
La generación de éstos espacios de participación y de concertación entre el Estado y
la sociedad, han sido, sin lugar a dudas, uno de los mayores logros políticos que
propenden por la construcción de la cultura cívica y la democracia del país. A través
de distintas iniciativas a todos los niveles de gobierno se han impulsado éstos
canales de expresión y negociación ciudadana con el propósito de fortalecer la
presencia del Estado en zonas vulnerables, de conflicto y que requieren especial
atención por sus características demográficas, ambientales, culturales y espaciales.
Dentro de éstos espacios o canales de participación y de concertación se cuentan las
Juntas de Acción Comunal (J. A. C.), los comités de salud, los concejos municipales
de rehabilitación, los concejos municipales de desarrollo, las mesas de trabajo sobre
sectores como discapacidad, ambiente, educación, entre otros; quienes participan en
la definición, formulación y evaluación de las políticas públicas. El cúmulo de
experiencias en la discusión y concertación de planes de desarrollo y proyectos de
inversión, el ejercicio del control social a través de las veedurías ciudadanas han
19
permitido el desarrollo de una pedagogía para la participación social de las
comunidades rurales y urbanas.
En éste mismo sentido, el Distrito Capital de Bogotá ha ido caminando,
institucionalizando los Encuentros Ciudadanos que se realizan a nivel local y Distrital,
y se crean los Consejos Locales de Planeación, así como la creación de Consejos
Locales de Gobierno, los Consejos Locales de Política Social, los Consejos Locales
de Juventud, Los Consejos Locales de Discapacidad, los Comités de Participación
Comunitaria como órganos sectoriales de concertación y coordinación que
propenden por el reconocimiento de espacios en lo local.
El asociacionismo ciudadano y la conformación de redes de acción permiten
fortalecer y redimensionar la sociedad civil ya que por medio de éstas prácticas se
fomenta mayor participación política de la ciudadanía con el fin de alcanzar un
ámbito de relaciones que permitan recuperar la sociabilidad perdida en las modernas
sociedades jerarquizadas y anónimas.
El concepto de sociedad civil muy en boga por estos tiempos, fue desarrollado por
primera vez en forma sistemática por el filósofo Adam Ferguzon como el ámbito en
el que interactúan cotidianamente los individuos en representación de sus intereses,
Hegel explica el concepto de sociedad civil como la esfera en la que predomina el
interés privado individual de todos contra todos, pero que para defender este interés
se estructuran vínculos y asociaciones para mediar entre el “individualismo” de los
20
individuos y el Estado. Por su parte los pensadores políticos del siglo XVIII y XIX
entienden la sociedad ci vil como el ámbito en el que los intereses privados se
asocian para superar el individualismo impuesto por las relaciones mercantiles,
mientras otros, lo asumían como la esfera en la que los intereses privados se
organizan para defenderse del Estado. 15
En el siglo XX especialmente durante la década de los 90, la sociedad civil ha
comenzado a constituirse como un actor independiente del juego del poder,
íntimamente relacionada con el sector privado. Esta esfera busca reclamar sus
intereses particulares, plantear propuestas societales y hasta cuestionar la
legitimidad del Estado. De esta manera incluye dos grandes y crecientes sectores: el
comercial o lucrativo conformado por las empresas privadas y el no lucrativo o con
fines societales compuesto por organizaciones civiles, Organizaciones no
Gubernamentales y fundaciones.
En las sociedades contemporáneas el auge de las organizaciones de la sociedad
civil como protagonistas sociales se debe principalmente al aumento de la presión
social para el logro de espacios de participación en diferentes aspectos de la vida
local y nacional; el paulatino alejamiento del Estado de sus funciones de ejecutor de
programas sociales y el aumento de los problemas sociales tales como la pobreza, el
desempleo y la exclusión social. Es así, que la sociedad civil provee un enorme
15 RODRÍGUEZ MADARIAGA, Oscar Andrés. Sociedad Civil en el Nuevo Milenio. Bogotá: Instituto de estudios Sociales Juan pablo II, 1996.
21
potencial social para promover procesos de desarrollo integral ( no solo económico),
sostenible y equitativo.
En la administración Distrital del Alcalde Antanas Mockus en Bogotá se concibieron
políticas públicas tendientes a fortalecer el papel del ciudadano y de la sociedad civil
a partir de la configuración de un “Modelo Ideal de Ciudadanía” formándolo en cultura
política democrática para convertir al individuo en un actor competente como
ciudadano, activo en la política de su comunidad y que despierta un interés especial
por conocer y preocuparse más de los asuntos políticos, de manera, no solo
individual sino organizada en redes sociales, estables a fin de lograr mayor eficacia
en sus acciones.
La tende ncia a impulsar la organización de la sociedad civil entendida como una
esfera social de la que forman parte los movimientos y asociaciones de carácter
alternativo a lo institucional que genera poder comunicativo en la comunidad para
ejercer influencia sob re el poder administrativo, es el dominio de solidaridades
concretas y auténticas, es decir, la apropiación desde una esfera organizada social
de temas que reposan en lo público, pero ante todo socia - civilizar al Estado con las
preocupaciones e intereses de la sociedad a partir de la organización ciudadana.
Sin embargo, esta sectorización que aglutina intereses en torno a consejos, comités
y agremiaciones sociales alrededor de temas como: adultos mayores, jóvenes,
22
deportistas, feministas, ambientalistas, comerciantes, etc., genera que cada vez
más, se particularice y se desarticulen las acciones.
Para que el asociacionismo ciudadano genere compromisos colectivos de cambio,
intervenga de manera decisiva en la formación autónoma y discursiva en la opini ón y
voluntad pública, contribuya a la difusión de convicciones y prácticas por medio de la
deliberación y acción política, coloque de manifiesto los asuntos que le preocupan a
la comunidad en las agendas de la administración, aporte posibles soluciones a
problemas que les aqueja a la sociedad, es necesario que ésta sea articulada y
reconocida por la administración, es decir que cuente con un espacio público.
A partir de éste análisis conceptual se identifica la relación existente entre
gobernabilidad en función de variables tales como la participación, el ejercicio de la
ciudadanía y el fortalecimiento de la sociedad civil como elementos ideales de un
sistema político democrático, al igual que la racionalidad del Estado entendida como
adecuada satisfacción de las necesidades de la sociedad, lo que se traduce en
mejores niveles de legitimidad; es así, como se entiende la ecuación donde la
gobernabilidad esta relacionada con democracia y ciudadanía, y donde se entiende
la gobernabilidad como una variable directamente proporcional a la legitimidad de
Estado.
23
2. APROXIMACIÓN MULTIDIMENSIONAL A LA LOCALIDAD ANTONIO NARIÑO
El presente capítulo tiene como propósito realizar un acercamiento a la realidad de la
Localidad de Antonio Nariño teniendo en cuenta qu e el estudio de caso sobre el cual
se va a analizar la gobernabilidad se encuentra territorialmente situado en esta
localidad, así mismo como una manera de conocer los actores presentes. Para evitar
el sesgo y las consideraciones subjetivas, se presentará la realidad a partir de una
descripción de actores; en primer lugar, se presenta la Localidad Antonio Nariño
como entidad territorial y en segundo lugar el perfil de actores, la Alcaldía Local de
Antonio Nariño y la sociedad civil de Antonio Nariño repr esentada por las
organizaciones sociales e instancias de participación en las que interactúa la
comunidad con la institucionalidad, de manera que se brinde un panorama amplio.
2.1 DESCRIPCIÓN DE LA LOCALIDAD
La Localidad Antonio Nariño de acuerdo a los límites específicos, proporcionados por
catastro, parte del eje de la calle 44 Sur en su intersección con el eje de la carrera 30
y por éste eje hacia el oriente, hasta la intersección con el eje de la Avenida Primera,
siguiendo por este eje hacia el orient e hasta encontrar el eje de la Avenida Caracas,
por esta avenida en dirección sur hasta encontrar la intersección con el eje de la
Avenida Primero de Mayo por este eje en dirección suroccidental hasta encontrar el
24
eje de la Avenida 27 Sur, por éste hasta encontrar la calle 44 sur en su intersección
del eje de la carrera 30, punto de partida.
En cuanto a sus límites generales se encuentra ubicada por el norte con las
localidades de Puente Aranda, los Mártires y Santa Fe; por el sur con Rafael Uribe;
por el oriente con San Cristóbal y por el occidente con Tunjuelito. Está conformada
por quince barrios, catorce de los cuales pertenecen al estrato tres y solo el barrio
Policarpa Salavarrieta al dos. Según proyecciones del Departamento Administrativo
de Planeación Distrital (DAPD), para el año 2000 la población de la localidad quince
de Antonio Nariño era de 98.355 habitantes, lo cual coincide con el censo de 1993,
si se tiene en cuenta que la misma presenta una tendencia nula al crecimiento. Sin
embargo, en la página web de la Alcaldía Mayor presenta en la Ficha Técnica que
para el 2005 hay una población de 104.120 habitantes. 16 La población de Antonio
Nariño corresponde al 1,5% de la población de Bogotá.
16 http://www.bogota.gov.co/decide.php?patron
25
Está conformada por las Unidades de Planeación Zonal número 38 (Restrepo) y 39
(Ciudad Jardín). En el marco de la zonificación distrital desarrollada por el Plan de
Ordenamiento Territorial (POT), la UPZ 38 hace referencia a los barrios de la parte
baja de la localidad en donde se encuentra el Parque Ind ustrial y Comercial de la
localidad; la conforman los barrios Carlos E. Restrepo, la Fraguita, la Fragua, Santa
Isabel (II Sector), San Jorge Central, Santander, Eduardo Frey, Villa Mayor y Cinco
de Noviembre. Y la UPZ 39 corresponde a los barrios con predominio de uso
residencial, en la parte alta de la localidad que son: Policarpa Salavarrieta, San
Antonio de Padua, Caracas, Ciudad Jardín Sur, Ciudad Berna y Sevilla.
Con la expedición del Decreto Distrital 009 de 1997, la localidad Antonio Nariño
registró un total de quinientas catorce manzanas, veinticinco en estrato 2 (4,9%) y las
cuatrocientas ochenta y nueve restantes en estrato 3 (95,1%). Con una extensión de
mil quinientos ochenta y siete kilómetros, lo que en hectáreas equivale 493.74.
La localidad posee una zona eminentemente residencial, y a su vez concentra uno
de los mayores niveles de desarrollo comercial de la ciudad, ya que en su interior se
manifiesta una distribución homogénea de las actividades económicas. Se destaca
un alto registro en el número de establecimientos comerciales, con el 34,4% de la
fuerza del trabajo de la zona, con preponderancia del trabajo de marroquinería y
calzado. Las mayores áreas institucionales se encuentran ocupadas por hospitales,
sedes educativas y por el Cement erio del Sur.
26
Existen tres canales que recogen las aguas lluvias de la localidad:
• Canal del río Fucha: tiene una longitud de 11.318 mts. y se inicia en el cauce del
río Fucha, en la carrera 7 con calle 13 sur, y cruza la localidad desde la carrera 10
con calle 13 Sur hasta el noroccidente, en la Autopista del Sur.
• Canal de la Albina: con una extensión de 3.872 mts., se inicia en la carrera 13 con
calle29 sur e ingresa a la localidad por la Avenida carrera 27 sur con calle 31 sur, en
dirección al occidente, en el límite de los barrios Santander y Eduardo Frey, para
luego pasar por el límite sur del barrio San Jorge Central.
• Canal del río Seco: abarca una extensión de 3.303 mts.; inicia en la carrera 25 con
calle 38 sur, cursa hasta el occidente por el antiguo cauce del río Seco, atravesando
la localidad por el extremo occidental, entre los barrios Villa Mayor y Cinco de
Noviembre.
La malla verde de la localidad Antonio Nariño está constituida por 53 parques, cuenta
con 444.638 m2 de área verde por habitante. 17
17 Tomado de : http://www.segobdis.gov.co/antonionarino/ANTONION/LOCALIDA/localidad%20antonio%20narino/htm/medio_ambiente.htm
27
2.2 PERFIL DE ACTORES
2.2.1 ALCALDÌA LOCAL DE ANTONIO NARIÑO
Las Localidades se configuran como una división política, administrativa y territorial
municipal, con competencias claras y criterios de financiación y aplicación de
recursos, creada por el Concejo Municipal a iniciativa del Alcalde respectivo, con el
fin atender de manera más eficaz las necesidades de esa porción del territorio.
La ciudad de Bogotá inició su camino en la definición de las localidades mediante el
Acuerdo 26 de 1972 el cual dividió al Distrito en 18 zonas; más adelante, en 1987
mediante el Acuerdo 08 de ese año se dividió en 19 y por último, mediante Acuerdo
02 de 1992 se les cambio el nombre de zonas por el de localidades, atendiendo al
mandato constitucional de 1.991, de esta manera se establecieron las 20 localidades
que hoy se mantienen: 1. Usaquén, 2. Chapinero, 3. Santafé, 4. San Cristóbal, 5.
Usme, 6. Tunjuelito, 7. Bosa, 8. Kennedy, 9. Fontibón, 10. Engativá, 11. Suba, 12.
Barrios Unidos, 13. Teusaquillo, 14. Los Mártires, 15. Antonio Nariño, 16. Puente
Aranda, 17. Candelaria, 18. Rafael Uribe, 19. Ciudad Bolívar y 20. Sumapaz.
Cada localidad cuenta con un cuerpo colegiado de elección popular denominado
Junta Administradora Local (JAL) y un Alcalde Local nombrado por el Alcalde Mayor
de terna presentada por la respectiva JAL.
Por ende, la Alcaldía Local de Antonio Nariño es una de las veinte localidades
establecidas en el Distrito Capital de Bogotá, cuenta con presupuesto de inversión
28
propio y parte del presupuesto de funcionamiento, toda vez que la nómina de sus
empleados es cancelada directamente por la Secretaría de Gobierno a través de la
Dirección de Gestión Humana del Distrito.
Esta organización desempeña sus funciones acatando las competencias
determinadas en el Estatuto Orgánico de Bogotá (Decreto 1421 de 1993), el Código
de Policía (Acuerdo 79 de 2003) y el Plan de Desarrollo Local, que para el efecto del
presente trabajo corresponde al “Plan de Desarrollo Económico, Social y de Obras
Públicas de Antonio Nariño 2001-2004 Localidad para Todos”.
De acuerdo a lo establecido en el Decreto 1421 de 1993 y la Resolución 402 del 14
de mayo de 2002, corresponde a las Alcaldes Locales desarrollar las siguientes
funciones:
• “Cumplir y hacer cumplir la Constitución, la ley, las demás normas
nacionales aplicables, los acuerdos distritales y locales y las decisiones de
las autoridades distritales.
• Reglamentar los respectivos acuerdos locales.
• Cumplir las funciones que les fijen y deleguen el Consejo, el Alcalde Mayor,
las Juntas Administradoras Locales y otras autoridades distritales.
• Coordinar la acción administrativa del Distrito en la localidad.
• Propender por la tranquilidad y seguridad ciudadanas conforme a las
disposiciones vigentes, contribuir a la conservación del orden público en su
29
localidad y con la ayuda de las autoridades nacionales y distritales,
restablecerlo cuando fuere turbado.
• Vigilar el cumplimiento de las normas vigentes sobre el desarrollo urbano,
uso del suelo y reforma urbana. De acuerdo con éstas mismas normas
expedir o negar los permisos del funcionamiento que soliciten los
particulares.
• Dictar los actos y ejecutar las operaciones necesarias para la protección,
recuperación y conservación del espacio público, el patrimonio cultural
arquitect ónico e histórico, los monumentos de la localidad, los recursos
naturales y el ambiente, con sujeción a la ley, a las normas nacionales
aplicables y a los acuerdos distritales y locales.
• Conceptuar ante el Secretario de Gobierno sobre la expedición de permisos
para la realización de juegos, rifas y espectáculos públicos en la localidad.
• Conocer de los procesos relacionados con violación de las normas sobre
construcción de obras y urbanismo e imponer las sanciones
correspondientes.
• Vigilar y controlar la prestación de servicios, la construcción de obras y el
ejercicio de funciones públicas por parte de las autoridades distritales y de
personas particulares.
• Ejercer de acuerdo con la ley, el control de precios, pesos y medidas y
emprender las acciones necesari as para evitar o sancionar el acaparamiento
y la especulación.
30
• Expedir actos, realizar operaciones y suscribir los demás documentos que
fueren necesarios para garantizar la ejecución de las apropiaciones de los
presupuestos de los fondos locales y de los c ontratos que con base en los
mismos se hubieren celebrado.
• Ordenar el pago de las obligaciones adquiridas por el fondo, encargándose
de tramitar ante la Tesorería Distrital las cuentas de cobro a que hubiere
lugar para la obtención de desembolsos respectivos.
• Tramitar , adjudicar, firmar y ejecutar los contratos y convenios necesarios
para la recepción, administración y entrega de las plazas de mercado e
instalaciones deportivas.
• Tramitar, expedir y firmar ordenes de trabajo, compra o suministro y servicio
de conformidad con la cuenta prevista por el parágrafo del artículo 39 de la
Ley 80 de 1993.
• Tramitar, seleccionar y celebrar contratos cuya cuantía, según lo dispuesto
en la Ley 80 de 1993 y sus decretos reglamentarios, permita la contratación
directa”.
La Alcaldía Local de Antonio Nariño es una organización de tipo burocrático, estable,
vertical, en este orden jerárquico se establece como miembro principal al Alcalde
Local y la toma de decisiones se centra en dicho funcionario, o en su defecto en los
superiores inmediatos. El Alcalde Local es el representante legal del Fondo de
Desarrollo Local y como tal, es el ordenador del gasto en el presupuesto.
31
Orgánicamente, la Localidad está conformada por la Coordinación Jurídica y
Normativa de la cual dependen las oficinas: Asesoría de obras, Secretaría General
de Inspecciones, Unidad de Mediación y Conciliación, Asesoría Jurídica e
Interventoría. De la Coordinación Administrativa y Financiera dependen la Oficina de
Planeación, Asesoría Jurídica de Fondo de Desarrollo Local, Presupuesto,
Contabilidad, Almacén, Notificación y Correspondencia y la oficina de Atención e
Información al Ciudadano.
32
2.2.2. COMUNIDAD DE ANTONIO NARIÑO
2.2.2.1. PERFIL POBLACIONAL
Según estudio realizado por la Oficina de Planeación Local de la Alcaldía Antonio
Nariño en 1998, los residentes de la localidad quince tienen mejores niveles de vida
que el promedio de los habitantes de Bogotá, pues el porcentaje de Necesidades
Básicas Insatisfechas respecto al total de la ciudad es del 0,95%, y en condiciones
de miseria sobre el total de Bogotá de 0,5%.
La Población Económicamente Activa es de 46.292 personas, de los cuales el
64.33% de la población ocupada corresponde a hombres y el 47.2% a mujeres; el
32.9% se dedica a actividades de comercio, restaurante y hoteles; el 23.9% en
industrias manufactureras, el 22.3% en servicios comunales, sociales y personales,
se cuentan entre los reglones más importantes. Siendo la tasa de ocupación de
54.9% y la tasa de desempleo de 10.0%.18
En cuanto a la tasa de cobertura escolar, el 82% corresponde a la población entre 7
y 11 años; la tasa de cobertura escolar en la población entre los 12 y 17 años es de
83.9%. En cuanto a la tasa de asistencia escolar al nivel superior cor responde al
40.8% en edades entre los 18 y 24 años. Tasa de ocupación por nivel educativo
corresponde en el nivel superior al 69.92%, en básica secundaria y media el 49.52%,
en básica primaria el 45.86% y con ningún nivel de escolaridad el 39.29%.
18 Departamento Administrativo Nacional de Estadística – Departamento Administrativo de Planeación Distrital, Subdirección de Desarrollo Social. Encuesta de Calidad de Vida, 2003, Bogotá D.C.
33
En lo que se refiere a la economía, la localidad 15 participa en un 3,57% en el
comercio, 3,61% en la industria, otras actividades en 1,75% en las que se incluye la
construcción y el transporte. Entre sus actividades económicas se destacan los
establecimientos comerciales representados en un 34,4% lo cual se debe al trabajo
de la marroquinería y el calzado.
2.2.2.2 ORGANIZACIONES SOCIALES
La Localidad Antonio Nariño cuenta con un potencial de organización representado
en las Juntas de Acción Comunal las cuales representan a cada uno de los barrios.
Estas son elegidas directamente por los residentes de cada barrio, por lo que se
reconocen como interlocutores válidos de los intereses de cada comunidad, a su vez
se encuentran agrupadas en una Asociación de Juntas de Acción Comunal.
Las Juntas de Acción Comunal como organizaciones comunitarias de base vienen
funcionando en los quince barrios que integran a la Localidad Antonio Nariño , y
tienen por objeto contribuir al progreso del barrio y de la localidad mediante la
satisfacción de las necesidades de los habitantes, logrando promover la organización
de la comunidad en torno a los intereses y el desarrollo de su propio bienestar. Sus
proyectos están dirigidos a gestionar ante diferentes entidades distritales obras de
infraestructura tales como: parques, reconstrucción y mantenimiento de vías,
adecuación de salones comunales, seguridad, recreación, etc.; y proyectos sociales
en torno a la formación de los ciudadanos para la participación, programas para los
34
jóvenes y la tercera edad, y promoción de la cultura. Estas organizaciones
comunales convergen en la Asociación de Juntas de Acción Comunal (ASOJUNTAS)
para realizar acciones conjuntas frente a la gestión y ejecución de proyectos de
beneficio común.
De igual manera, existe un alto grado de asociatividad alrededor de intereses
específicos tales como adultos mayores, jóvenes, discapacitados, comerciantes,
artistas, etc. En cuanto a éstos grupos la Alcaldía Local cuenta con una base de
datos en la cual identifica: cuatro asociaciones de padres de familia; tres
asociaciones de juventudes; seis asociaciones del comercio dentro de los que se
encuentran comerciantes del sector formal e informal; una gran asociación de
industriales; cinco organizaciones ambientales; treinta y siete organizaciones no
gubernamentales que tienen dentro de su objeto social la promoción de los intereses
de sectores sociales, tales como: adultos mayores, servicios de salud, jóvenes,
desplazados, promoción de vivienda, impulso empresarial, desarrol lo comunitario,
madres cabeza de familia y discapacitados; y finalmente dos asociaciones étnicas.
Las Asociaciones de Padres de Familia de las distintas Instituciones Educativas
Locales vienen desarrollando iniciativas en torno al mejoramiento de la
infraestructura física de los centros educativos y al fortalecimiento de las Juntas
Directivas.
35
Los Clubes Juveniles conformados a partir de los procesos de capacitación que
desarrolla la Unidad de Control y Prevención Integral (UCPI) del Departamento
Administrativo de Bienestar Social del Distrito (DABS) tienen por objetivo hacer una
adecuada utilización del tiempo libre y alejar a los jóvenes del consumo de drogas y
el pandillismo.
Los grupos de los adultos mayores han tenido especial relevancia en la Local idad
sobre todo en barrios como Cinco de Noviembre, la Fraguita y Santander ya que se
han logrado organizar de manera que han adquirido un importante espacio en
eventos de la Localidad.
Otro de los vehículos a través de los cuales la comunidad participa en los asuntos
locales son los Comités y Consejos creados a partir de decretos de la Alcaldía
Distrital o Local, o Acuerdos del Consejo, pero en los cuales la comunidad ejerce un
papel preponderante, ya que además del ejercicio de sus funcione, son consul tadas
sobre las acciones, proyectos y políticas acerca de los temas para los cuales cada
uno fue creado.
36
Dentro de éstos se cuentan:
El Consejo Local de Planeación establecido a partir del Acuerdo 13 de 2000 como
un órgano de naturaleza consultiva que se reconoce como la instancia de planeación
local, integrada por un representante de: la Asociación de Juntas de Acción
Comunal, las asociaciones de padres de familia, las organizaciones juveniles, los
rectores de establecimientos educativos, las organiza ciones de comerciantes, las
organizaciones de industriales, los establecimientos de salud pública local, las
organizaciones no gubernamentales y las organizaciones ambientales.19
El Consejo Local de Política Social “es una instancia de coordinación
interinstitucional e intersectorial para la definición, concertación y evaluación de la
política social orientada a mejorar la calidad de vida del Distrito Capital” 20, en la
Localidad de Antonio Nariño dentro del considerando del Decreto Local 17 emanado
por el Alcalde Local se reconoce la importancia de articular a los agentes
involucrados de manera activa en los procesos de diseño y ejecución de la política
social local de manera que en su Art. 3 además de señalar que está integrado por
un representante de cada una de las entidades del distrito relacionadas con ésta
política, resalta la necesidad de que hagan parte del Consejo “El presidente de
ASOJUNTAS, el director de la Corporación Cielos Abiertos, un representante de las
19 ACUERDO 13 DE 2000 “Por el cual se reglamenta la participación ciudadana en la elaboración, aprobación, ejecución, seguimiento, evaluación y control del plan de desarrollo económico y social para las diferentes localidades que conforman el distrito capital y se dictan otras disposiciones”. Art. 5. 20 DECRETO 679 DEL 31 DE AGOSTO DE 2001 “Por el cual se conforma el consejo distrital de política social”.
37
asociaciones y fundaciones que adelantan programas de bienestar social, designado
por el Alcalde Local, a partir de propuestas presentadas por tales instituciones y un
representante de los gremios de la producción, designado por el Alcalde Local”.
El Consejo Zonal de Protección al Consumidor reglamentado por el Decreto 244
de 1990 “como organismos asesores del respectivo gobierno zonal y como
delegatarios del Consejo Distrital de Protección al Consumidor, en todas las materias
relacionadas con la acción administrativa de protección y defensa de los
consumidores, adscritos a la Secretaria de Gobierno de Bogotá D. C.”, 21 cabe
destacar que la Localidad Antonio Nariño es la única Localidad que a la fecha tiene
éste Consejo funcionando con Plan de Acción y evaluación constante sobre los
resultados conseguidos.
La participación comunitaria conforme a los Decretos 1757 de 1994 y el Decreto ley
1298 de 1994 se define como “el derecho que tienen las organizaciones
comunitarias para participar en las decisiones de planeación, gestión,
evaluación y veeduría en salud”.
A partir de esta directriz se crearon los Comités de Participación Comunitaria como
un espacio de concertación entre los diferentes actores sociales y el Estado, para
cuyos efectos estarán integrados por: el Alcalde Local, representantes de la
Secretaría de Salud Distrital, representantes del Hospital Rafael Uribe Uribe, y un
21 DECRETO 244 DEL 24 DE MAYO DE 1990 “Por el cual se crean la oficina distrital y los consejos zonales de protección al consumidor en las alcaldías menores de Bogotá, D. E.” Art. 3.
38
representante por cada una de las formas organizativas sociales y comunitarias y
aquellas promovidas alrededor de programas de salud, La Junta administradora
local, Asojuntas, las asociaciones de usuarios y/o gremios de la producción, la
comercialización o los servicios, legalmente reconocidos; el sector educativo y la
Iglesia.
En cuanto a los Consejos Locales de Discapacidad se constituyen en la red
territorial de discapacidad de Bogotá que tiene como función principal la coordinación
de los programas y proyectos de atención a la población con discapacidad en
Bogotá. La conformación de estos consejos locales se encuentra definida en el
Acuerdo 02 de 2000 del Consejo Distrital de discapacidad y tienen representantes de
los sectores de salud, educación, bienestar, recreación, alcaldía y representantes de
la población con discapacidad mental, cognitiva, visual, auditiva y física.
El Consejo Distrital de Discapacidad es la instancia política, el Comité de
Discapacidad es la instancia técnica y los Consejos Locales de Discapacidad se
constituyen como la instancia operativa y las acciones se organizan en: coordinación
y articulación, movilización social y construcción de conocimiento.
El objetivo del Consejo Local de Discapacidad es crear nuevos imaginarios
colectivos, concertados entre la localidad, el Distrito Capital y las personas con
discapacidad que modifiquen drásticamente la imagen por la tradición basada en la
discriminación y el desconocimiento, según la cual se asemeja discapacidad con
39
incapacidad, lo que se debe ver reflejado en las políticas y proyectos ejecutados por
las localidades.
En el marco de la Constitución Política en sus artículos 45 y 108 donde se reconoce
el derecho a la protección y a la formación integral de los jóvenes, siendo
responsables el Estado y la sociedad, de igual manera proporcionando los
mecanismos para que dicho derecho se garantice, la Ley 375 de 1997 desarrolla los
principios enmarcados en la Constitución en su Art. 19 contempla que “en los
municipios y distritos se conformarán consejos de la juventud como organismos
colegiados, autónomos, cuya formación será de un 60% de miembros elegidos por
voto popular, directo de la juventud y un 40% de representantes de organizaciones
juveniles el Decreto 089 de 2000 reglamenta la organización y funcionamiento el
Acuerdo 033 de 2001 establece el Consejo Distrital de Juventud y los consejos
locales de juventud que son posteriormente reglamentos por el Decreto Distrital 858
de 2001.
Éstos Consejos Locales de Juventud son organismos colegiados de carácter social,
autónomos en el ejercicio de sus competencias y funciones e integrantes del Sistema
Nacional de Juventud. Y como organismos asesores y consultivos válidos de la
Administración Distrital y Local, respectivamente, en las políticas, planes de
desarrollo, proyectos e iniciativas que involucren los temas concernientes a la
población juvenil Bogotana.
40
Por su parte el Comité de Apoyo al Consejo de Juventud conforme al Decreto
Distrital 858 de 2001 sirve como marco operativo a partir del cual se organizarán y
realizarán las elecciones y el acompañamiento a los Consejos Locales de Juventud y
el Consejo Distrital de Juventud en Bogotá se constituye como un órgano técnico
que proporciona el apoyo necesario para que éste Consejo funcione eficazmente y
tenga las herramientas pertinentes para el cumplimiento de las funciones para las
que fue creado.
De acuerdo con el Decreto Distrital 723 del 15 de octubre de 1999, el Comité Local
de Emergencias (CLE) es el órgano de coordinación interinstitucional local,
organizado para discutir, estudiar y emprender todas aquellas acciones encaminadas
a la reducción de los riesgos específicos de la localidad y a la preparación para la
atención de las situaciones de emergencia que se den en ésta y cuya magnitud y
complejidad no supere sus capacidades.
El CLE es una parte integrante del Sistema Distrital de Prevención y Atención de
Emergencias -SDPAE- y sus funciones están estrechamente ligadas a la
administración local y a las comunidades. La reglamentación que los cubre es la
normatividad referente al Sistema Nacional para la Prevención y Atención de
Desastres: Ley 46/88, Decreto – Ley 919/89 y Decreto 93/98, y a ni vel Distrital, el
Decreto 723/99.
41
Dentro de las funciones que tienen los CLE las más importantes son: apoyar al
Alcalde Local en lo referente a las acciones que se emprendan para la prevención y
atención de emergencias de acuerdo con las particularidades de la localidad;
formular el Plan de Emergencias de la Localidad (PEL) y los planes de contingencia
a que haya lugar; y proponer y promover la formulación de proyectos de prevención
y atención de emergencias, así como su inclusión en el presupuesto y en los planes
de inversión y desarrollo local. En el Comité Local de Emergencias de la Localidad
de Antonio Nariño se encuentran representados por parte de la sociedad civil
Asojuntas, ya que por ser un órgano de coordinación interinstitucional se convoca
principalmente la actuación de funcionarios de diferentes instituciones distritales y
locales, para trabajar en la temática de prevención y atención de emergencias.
El Consejo Local de Cultura es un organismo de participación ciudadana, un
espacio de concertación entre las autoridades locales, distritales y la sociedad civil,
para la definición de políticas y planes culturales. De esta manera, tiene como
función asesorar a la administración local en la elaboración de políticas culturales
locales, concertar y coordinar con organismos estatales y privados la planeación de
proyectos culturales, propiciar la participación de los diferentes sectores culturales
representados en el consejo, y evaluar y vigilar la ejecución del gasto público
invertido en cultura.
Así mismo, debe diagnosticar la situación cultural local, proponer políticas culturales
que puedan expresarse en el plan de desarrollo local y realizar seguimiento a la
42
inversión en el desarrollo cultural. Los consejeros de cultura son representantes de
sectores culturales tales como la juventud, los artistas, los gestores independientes,
el sector comunal, los medios locales de comunicación, la mujer y la tercera edad,
encargados de fomentar la participación de los miembros de su sector, busca
comunicar, interactuar, apropiar y transformar los recursos de su sector para el
desarrollo cultural local.
El Consejo Local de Cultura de Antonio Nariño tiene como misión “representar y
expresar claramente la dinámica cultural de la Localidad Antonio Nariño, mediante el
fomento y la promoción del patrimonio cultural y artístico, permitiendo a los
ciudadanos acceder a los procesos de planeación, seguimiento, evaluación y control
de la ejecución de políticas y planes culturales locales de manera organizada,
contribuy endo al mejoramiento de la calidad de vida y a la construcción de identidad
y pertenencia de los habitantes de la Localidad” .
Y como visión, “un Consejo que exprese y represente claramente la dinámica cultural
de la Localidad Antonio Nariño, comprometido en el liderazgo de un proceso
participativo y organizado, entre los diferentes sectores que intervienen en el
desarrollo cultural local; basados en políticas, planes, programas y proyectos
concertados y factibles de ser desarrollados. Como un consejo capaz de promover y
ampliar la participación de la base cultural involucrándola en los procesos culturales
de la Localidad y del Distrito. Un consejo local de cultura vinculado orgánicamente a
los actores sociales y culturales de la Localidad, con un sector cultural organizado
43
capaz de acceder y defender los recursos públicos y privados disponibles para la
cultura, y una población receptiva y con acceso a la diversidad artística y cultural que
se pueda producir en la localidad y en la ciudad”.
44
3. ANÁLISIS DE ACTORES DESDE LA PERSPECTIVA DE LA GOBERNABILIDAD
A partir de un análisis de actores propuesto en la primera sección del trabajo, basado
en la “Teoría del Puente” planteado por Edelberto Torres, se analiza el papel del
Marco Institucional que rige las relaciones entre la Alcaldía Local y la Comunidad
de la Localidad Antonio Nariño; así como, las políticas establecidas por la Alcaldía
Local para facilitar la gobernabilidad y el comportamiento de la Comunidad de la
Localidad Antonio Nariño, de manera que se logre describir el puente existente
entre la sociedad y el Estado.
3.1 MARCO INSTITUCIONAL
En cuanto al Marco institucional o instituciones se hace referencia a “entes
abstractos, sistemas de normas o reglas de juegos, que pautan las expectativas y los
comportamientos de los individuos y las organizaciones,...establecen el marco de
constricciones o incentivos de la acción individual y organizativa, hace previsibles los
comportamientos y permiten formular expectativas razonables. Unas instituciones
sanas procuran seguridad, facilitan intercambios económicos disminuyen los costos
de transacción, incentivan la economía y fomentan la participación política y la
integración social”22. Las instituciones son las que le dan el marco de acción, las que
limitan las conductas en una sociedad y por ende, son estructuras fundamentales 22 CALDERON, Fernando. Ibíd., p. 47.
45
para promover la gobernabilidad de un sistema, ellas junto con los conceptos de
capital social23 , cultura cívica incentivan la participación democrática, la eficiencia
económica y la cohesión social.
La Constitución Política de 1991 define al Estado colombiano en el artículo primero
como “un Estado social de derecho, organizado en forma de República unitaria,
descentralizada con autonomía de sus entidades territoriales, democrática,
participativa y pluralista...” desarrollando no solo la democracia representativa sino
participativa lo cual marca el comienzo de un nuevo paradigma en la forma de
concebir la gestión pública en Colombia.
En el tránsito esencial entre la Constitución de 1886 y la Carta de 1991, se destacan
los siguientes aspectos: por un lado, el paso de la democracia representativa a la
democracia participativa en la cual el constituyente primario, es decir el pueblo, es
convocado para ser protagonista de las grandes decisiones y asumir la defensa de
sus propios derechos e intereses. Y por otro lado, el paso de un modelo centralizado
que buscaba la unidad de la nación aun a pesar de limitar el poder de decisión de las
instancias regionales, a una concepción descentralizada en la cual se redistribuyen
competencias y recursos del nivel nacional a las entidades territoriales.
23 El concepto de capital social hace referencia al fondo de confianza, de normas, de redes de cooperación y mecanismos de sanción, que pueden mejorar la eficiencia de una sociedad es un bien públicos, es un subproducto de otras actividades sociales basado en redes horizontales de cooperación y confianza. Ibid., p. 51.
46
Este proceso de descentralización integró dos interpretaciones, la primera, de
carácter funcional (descentralización administrativa), se refiere a aquellos procesos
que afectan la distribución de funciones en el orden administrativo y la gestión
pública; y la segunda, de carácter espacial (descentralización política), concierne a
la “federalización” del poder. Mientras que la lógica de la primera, se si túa en la
búsqueda de la eficiencia, teniendo que ver con aspectos clásicos de la reforma al
Estado, la lógica de la segunda, se inserta en la democratización del Estado y en la
búsqueda de una mayor dosis de legitimación en los niveles intermedios (regional y
local).
La descentralización es mirada como un mecanismo que facilita la eficiencia y la
eficacia de los programas de desarrollo económico y social, ya que al descargar al
gobierno central de muchas de sus funciones y trámites, se propicia agilidad
administrativa y se hacen más expeditos los canales de comunicación entre los
ciudadanos y el gobierno, permitiendo gobernabilidad. Circunscribiendo estas
responsabilidades a los entes más cercanos se espera una respuesta más pronta a
los problemas que su rgen, partiendo de la base de que existe mayor información
sobre las necesidades locales, ello supone que los procesos de formación de
políticas públicas son más coherentes y el ciudadano pasa de ser anónimo a ser y
sentirse miembro de la sociedad a la que hace parte, percibiendo que el gobierno le
pertenece y que en consecuencia debe ser un actor activo y no pasivo de lo que
ocurre en su comunidad. Por lo tanto, el ciudadano hace las veces de veedor de las
47
acciones u omisiones de las autoridades que él mismo eligió y por esto es quien
puede demandar de ellas la responsabilidad en sus acciones.
El concepto de ciudadano cobra su máxima expresión el cual supone dinamismo, no
pasividad y que representa el compromiso bidireccional entre el Estado y el
ciudadano de poseer no solo derechos sino deberes con la sociedad a la que
pertenece. Se reconocen las distintas dimensiones de la participación donde la
participación política, comunitaria y ciudadana recobran un papel fundamental para
construir una forma de gobernar en la que la intervención social de los ciudadanos
les permite convertirse en actores, que al compartir situaciones y visiones
determinadas tiene la oportunidad de identificarse a partir de intereses, expectativas
y demandas comunes, son capaces de traducirlas en forma de acciones colectivas
con relativa autonomía frente a otros actores políticos o sociales.
A continuación cabe preguntarse: ¿Cómo se aplica este proceso en el Distrito Capital
de Bogotá? El artículo 322 de la Constitución Política co nsagra a Bogotá como
Distrito Capital lo cual implica que tiene un régimen político, fiscal y administrativo
especial, igualmente establece que el territorio distrital será dividido en localidades
de acuerdo con las características sociales de sus habitantes, otorgando la facultad
al Concejo a iniciativa del Alcalde de realizar el correspondiente reparto de
competencias y funciones administrativas.
48
De acuerdo con esta nueva institucionalidad prevista por la Constitución, la ciudad
cuenta con dos instancias administrativas con diferente alcance territorial, por un
lado, el Alcalde Mayor quien se encarga del gobierno del conjunto de la ciudad y por
otro lado, los alcaldes locales quienes se constituyen en las autoridades de su
jurisdicción. Estos alcaldes son nombrados por el Alcalde Mayor de terna presentada
por las Juntas Administradoras Locales.
Podemos afirmar que en cuanto al régimen político en términos de participación, el
ciudadano se ve relegado en el proceso de elección de manera directa de su
autoridad administrativa más inmediata, de manera que es muy cuestionable la
legitimidad que esta pueda tener y por ende se ve afectada la descentralización.
En lo que respecta al régimen administrativo las localidades tampoco son
independientes en su manejo, las Unidades Ejecutivas Locales son dependencias de
la Administración Central que presentan las líneas de inversión, viabilizan los
proyectos de inversión y aprueban el proceso de contratación en las localidades, de
manera que la Alcaldía como ente territorial no goza de autonomía en este proceso.
Igualmente la planta de personal de la Alcaldía depende de manera directa de la
Secretaría de Gobierno, los empleados son rotados por las Alcaldías a su criterio, de
modo que no existe disposición del Alcalde Local sobre los empleados.
49
En el régimen fiscal el panorama se mantiene, considerando que la entidad que se
encarga tanto del recaudo, disposición de recursos y pagos es la Secretaría de
Hacienda Distrital.
De ésta manera, se puede concluir que el alcalde local se constituye en un simple
intermediario entre el alcalde mayor y la comunidad, su papel en este proceso
administrativo es el de identificar de manera más acertada las necesidades de la
comunidad; sin embargo, en cuanto a la ejecución de estrategias que logren
satisfacer dichas necesidades es muy marginal, ya que se establecen trámites
administrativos que dificultan la aplicación de los principios de celeridad y eficacia
que se propenden en la administración pública.
3.2 ALCALDÍA LOCAL ANTONIO NARIÑO
El Distrito Capital de Bogotá en las tres administraciones pasadas (Mockus –
Peñalosa – Mockus), además de no haber sido ajena a este proceso, ha
contemplado dentro de sus planes de desarrollo estrategias con el fin de crear una
cultura ciudadana y prom over, de esta forma, la participación de los ciudadanos a
todos lo niveles. En 1995, la primera administración de Antanas Mockus (1995- 1997)
definió como un problema de política pública la disociación entre las rutinas y
prácticas cotidianas de los ciudadanos y las normas que regulan éstas acciones.
Para reducir este divorcio se elaboró el programa de “Cultura Ciudadana”, que buscó
formar un conjunto de actitudes, costumbres, acciones y reglas mínimas compartidas
50
por los individuos de una comunidad, que pe rmitiera la convivencia y generara
sentido de pertenencia.24
Durante la segunda administración de Antanas Mockus, en el marco de Plan de
Desarrollo Económico, Social y de Obras Públicas para Bogotá D. C. 2001 - 2004
“Bogotá para Vivir, todos del mismo lado” “busca avanzar hacia una ciudad
construida colectivamente, incluyente y justa, amable con los niños y los viejos,
donde aprendemos a vivir en paz con nuestra conciencia y con la ley; una ciudad
económicamente competitiva en producción de conocimientos y servicios; una ciudad
donde lo público es sagrado” lo cual muestra nuevamente un interés por construir
ciudadanía como un paso necesario para conseguir la productividad de la ciudad.
En este sentido, como parte de una iniciativa del nivel Distrital formul ada desde la
Subsecretaría de Asuntos Locales en la Dirección de Participación Ciudadana la cual
enmarca su accionar en la formulación, implementación y evaluación de políticas
públicas relativas al desarrollo de procesos de organización y participación
ci udadana, y con el objeto de fortalecer la cultura democrática y política de los
habitantes de Bogotá; se dispuso la creación de la Oficina del Centro de Apoyo a la
Organización Ciudadana “... en la perspectiva de fortalecer la gobernabilidad
democrática en Bogotá a partir de lo local... cuyas funciones serán facilitar el
acercamiento entre la sociedad civil y el gobierno local, servir como punto de
encuentro de las organizaciones, ofrecer condiciones mínimas de operación logística,
24 FRANKY MENDEZ, Pabl o. “Cultura Ciudadana: La Experiencia de Santa fe de Bogotá 1995-1997” Universidad de Chile, 1999. Pág. 3.
51
punto de recepción y di stribución de información sobre proceso de capacitación,
eventos, convocatorias, entre otros”25
La Alcaldía Local de Antonio Nariño, representada en su Alcalde Miguel Francisco
Navarrete Sánchez quien apegándose al Plan de Desarrollo vigente “Localidad pa ra
Todos” decidió implementar la oficina como un Plan Piloto en Bogotá destinando el
recurso humano, la infraestructura y dotación necesaria para la ejecución de dicha
estrategia.
La implementación de la Oficina del Centro de Apoyo a la Organización Ciu dadana
(C. A. O. C.) se encontraba enmarcada como prioridad en el Objetivo de Cultura
Ciudadana del Plan de Desarrollo el cual establece que la administración debe
propiciar “el cumplimiento voluntario de normas, la capacidad de celebrar y cumplir
acuerdos y la mutua ayuda para actuar según la propia conciencia, en armonía con
la ley. Promover la comunicación y la solidaridad entre los ciudadanos” , definiendo
como estrategias:
• “Propiciar cultura democrática, realizar debates públicos sobre temas de
interés local y distrital.
• Propiciar la comunicación y la solidaridad entre los ciudadanos mediante el uso
de los espacios públicos y el fomento de las actividades conjuntas entre
entidades públicas y privadas de los diferentes sectores sociales para la
convivencia ciudadana.
25 SUBSECRETARÍA, de Asuntos Locales. Memorando 1020, Dirigido a: Alcalde Locales. 13 de enero de 2003
52
• Propiciar la participación de las expresiones culturales en el diseño de un plan
de convivencia local”.26
Teniendo en cuenta las directrices nacionales, distritales y locales el C. A. O. C. fue
concebida como un medio para facilitar el acercamiento entre la sociedad civil y el
gobierno local y un punto de encuentro de las organizaciones locales que pretende
fortalecer a través de la implementación de sus estrategias los conceptos de
ciudadanía, sociedad civil, participación, gobernabilidad y legitimidad. Es así, que las
funciones del C. A. O. C. son:
1. “Coordinar, promover y apoyar las acciones derivadas del CENTRO DE
APOYO A LAS ORGANIZACIONES CIUDADANAS.
2. Presentar informe mensual a las Entidades Distritales sobre las actividades
desarrolladas en el CENTRO DE APOYO A LAS ORGANIZACIONES
CIUDADANAS.
3. Interactuar como enlace entre la Alcaldía Local y las diferentes formas
organizativas comunitarias presentes en la Localidad, tales como Juntas de
Acción Comunal de la Localidad, la Asociación de Juntas de Acción
Comunal de la localidad, organizaciones comunitarias y demás.
4. Elaborar un diagnóstico y base de datos que identifique las diferentes
formas organizativas que interactúan en la localidad.
26 ALCALDÍA, Local Antonio Nariño. Plan De Desarrollo Económico, Social Y De Obras Para La Localidad De Antonio Nariño 2002-2004 “Localidad Para Todos”. Acuerdo 002 de 2001. PAG. 5
53
5. Formular el Plan de Acción teniendo en cuenta las conclusiones arrojadas
por el diagnóstico; el cual deberá contemplar el conjunto de actividades a
realizar por el CENTRO DE APOYO A LAS ORGANIZACIONES
CIUDADANAS.
6. Coordinar reuniones y prestar el apoyo logístico necesario para que estas
se desarrollen”.
Dur ante los primeros seis meses de funcionamiento del C. A. O. C. se encaminaron
estrategias para lograr: identificar los actores sociales y comunitarios, organizaciones
sociales y redes comunitarias que interactúan en la localidad; determinar sus
intereses, expectativas, necesidades e inquietudes y reconocer las posibles
respuestas institucionales a partir de la formulación de un “Diagnóstico sobre los
Actores, Organizaciones y Redes Sociales y Comunitarias de la Localidad
Antonio Nariño” y la posterior formulación del “Prototipo de Plan de Acción para
el Centro de Apoyo a las Organizaciones Ciudadanas” .
A través del C. A. O. C. la Alcaldía realizó las siguientes actividades encaminadas a
fortalecer sus vínculos con la comunidad:
• El programa “Alcaldía al Bar rio”: de manera mensual desde enero de 2003 y
abril de 2004 la Alcaldía Local de Antonio Nariño con todas sus dependencias
y un representante de cada una de las entidades distritales y empresas de
servicios públicos despachaban desde un barrio de la local idad con un doble
54
sentido: por una parte el de acercar la administración a la comunidad y
resolver de manera inmediata algunas de las quejas, reclamos,
inconvenientes y conflictos que presentaran los habitantes del sector, en la
cual en promedio se atendi eron 205 personas y por otra parte, la de
sensibilizar a los funcionarios públicos sobre las necesidades reales de la
población de manera que se conociera la localidad en la cual trabajaban.
NUMERO DE PERSONAS ATENDIDAS EN CADA BARRIO EN EL MARCO DEL PROGRAMA “ALCALDÍA AL BARRIO”27
FECHA BARRIO No. DE PERSONAS ATENDIDAS
16 de Enero de 2003 FRAGUA 150 13 de Febrero de 2003 SAN ANTONIO 250 13 de Marzo de 2003 CARACAS 80 17 de Abril de 2003 SEVILLA 80 15 de Mayo de 2003 POLICARPA 400 19 de Junio de 2003 SANTANDER 350 17 de Julio de 2003 VILLA MAYOR 450
14 de Agosto de 2003 CIUDAD BERNA 250 18 de Septiembre de 2003 EDUARDO FREY 100
16 de Octubre de 2003 CINCO DE NOVIEMBRE 280 13 de Noviembre de 2003 CIUDAD JARDIN 210 11 de Diciembre de 2003 FRAGUITA 165 19 de Febrero de 2004 SAN JORGE CENTRAL 82 18 de Marzo de 2004 RESTREPO 132 22 de Abril de 2004 SANTA ISABEL 96
TOTAL 3.075
27 ALCALDÍA, Local de Antonio Nariño – CENTRO, de Apoyo a la Organización Ciudadana. Diagnóstico sobre los actores, organizaciones y redes sociales y comunitarias de la Localidad Antonio Nariño. Noviembre de 2004, Pág. 66.
55
• A través de esta oficina se centralizó una base de datos no solo de las
organizaciones existentes, sino de habitantes de la localidad, comerciantes y
beneficiarios de proyectos de manera que de acuerdo a los eventos que se
organizaban en la Alcaldía se enviaba invitación personal a cada uno, lo que
incrementó considerablemente la asistencia y la participación de la comunidad
en los eventos locales tales como jornadas de capacitación, Encuentros
Ciudadanos de Rendición de Cuentas, foros locales sectoriales (deportes,
educación, ambiente, niñez).
• La Oficina del C. A. O. C. prestó toda la ayuda logística necesaria para la
realización de eventos organizados por la comunidad, tales como foros,
encuentros y conversatorios, facilitando desde el auditorio, la convocatoria de
manera telefónica y escrita, el material de apoyo, los refrigerios, etc. De esta
forma la comunidad encont ró una herramienta propicia para la consecución de
sus objetivos colectivos lo que generó confianza en la administración.
• Con el apoyo de la oficina C. A. O. C. se difundió la justicia de paz como un
mecanismo pacífico para la resolución de conflictos en los diferentes
escenarios ya que se vinculó al programa Alcaldía al Barrio, se le propicio de
los elementos logísticos para que funcionaran, se divulgó a través de jornadas
56
de capacitación, lo que generó una participación de forma masiva, ya que
atendían tres veces por semana en promedio de cinco a ocho consultas. 28
• El C. A. O. C. se incorporó en la organización para la realización de los
Encuentro Ciudadanos de Rendición de Cuentas del Consejo Local de
Planeación, la Junta Administradora Local y la Alcaldí a Local.
• Teniendo en cuenta que el C. A. O. C. se concibió como un vínculo entre la
Alcaldía y la comunidad, una de las actividades que tuvo mayor acogida por la
población fue la de socialización del estado de los proyectos de interés de la
comunidad, tales como, los proyectos dirigidos a madres cabezas de familia,
desempleados, adultos mayores, niños y jóvenes de manera que se despertó
interés en la comunidad por participar de un lado como población beneficiada
y de otro realizando seguimiento a los logros e inconvenientes obtenidos en la
ejecución de los mismos.
• La Alcaldía Local Antonio Nariño recibió el 18 de diciembre de 2003 un
reconocimiento, el “Premio a la Mejor Gestión Local” en el periodo
comprendido entre el 1 de abril y el 31 de octubre de 2003, de la Secretaría
de Gobierno Distrital por la gestión en el fortalecimiento a la organización y
participación Ciudadana a través de los Centros Locales de Apoyo a la
Organización.
28 ALCALDÍA, Local de Antonio Nariño – CENTRO, de Apoyo a la Organización Ciudadana. Sexto Informe de Gestión del Centro de Apoyo a la Organización Ciudadana de la Localidad Antonio Nariño. Septiembre de 2004, Pág. 15.
57
Es así que podemos concluir que la creación del C. A. O. C. fue la estrategia más
agresiva por parte de la Alcaldía Local para fortalecer los vínculos de la comunidad
con la administración local.
3.3 SOCIEDAD CIVIL DE ANTONIO NARIÑO
Sobre la base del análisis DOFA presentado en el “Diagnóstico sobre los Actores,
Organizacion es y Redes Sociales y Comunitarias de la Localidad Antonio Nariño” se
encontraron en la sociedad civil de Antonio Nariño las siguientes conclusiones:
• En la Localidad de Antonio Nariño se reconoce un alto grado de
asociacionismo alrededor de temas de carácter social bajo el imaginario de
que una forma de superar dichos problemas está en aunar esfuerzos.
• Se evidencia un especial compromiso de las Juntas de Acción Comunal con
los problemas sociales que aquejan a las comunidades ya que no se limitan al
tema comunal sino que son reconocidas como una instancia que trabaja por
superar las dificultades de su comunidad.
• El ciudadano común y corriente expresa un especial interés por conocer el
Plan de desarrollo Local, los proyectos y por asistir y participar activamente en
las actividades promovidas por la alcaldía.
• La comunidad de la Localidad de Antonio Nariño se caracteriza por tener un
alto grado de legitimidad institucional en la medida en que la comunidad
reconoce el trabajo que lleva a cabo la administración actual acatando sus
58
decisiones y está presta a participar masivamente en las actividades
convocadas, superando en algunas ocasiones las expectativas de la Alcaldía.
Este fenómeno se reproduce en gobernabilidad ya que existe un constante
acompañamiento de la comunidad organizada o no, en los procesos
administrativos y de gestión.
• Los Encuentros Ciudadanos de Rendición de Cuentas son instrumentos que
fortalecen la confianza del ciudadano, resaltan la transparencia en la gestión y
la responsabilidad social de l a administración para con la comunidad ya que
los ciudadanos tienen acceso al Plan Operativo Anual de Inversión y al Plan
de Ejecución Presupuestal de manera que conoce en qué se invirtieron los
recursos y cuáles fueron los resultados esperados, cuál fue la población
beneficiada y por ende, si se cumplieron o no, las metas establecidas en cada
proyecto.
• Se reconoce conciencia de las organizaciones frente a su responsabilidad
para que los vínculos con la Alcaldía sean más fluidos ya que interpretan esta
relación en dos sentidos donde tanto la Alcaldía como ellos deben aportar.
• A pesar de esa clara propensión hacia el asociacionismo en la Comunidad de
la Localidad en ocasiones promocionada por líderes políticos y ediles, se
evidencia una desarticulación de las organizaciones con objetivos similares, lo
que dificulta eficiencia en la obtención de resultados, no se han creado redes
organizacionales por sectores lo que disgrega en ocasiones las acciones.
59
La Comunidad de la Localidad de Antonio Nariño de acuerdo con las estrategias y
políticas implementadas durante la administración analizada, evidenció un
comportamiento positivo frente a la asistencia y participación en eventos
fundamentales para el rumbo de la Localidad como fue la realización de los
Encuentros Ciudadanos del 2004 para la formulación del Plan de Desarrollo de la
actual administración, “en el proceso de inscripciones, se observa que el número de
inscritos superó el anterior ejercicio de hace 3 años en más de un 300% según datos
de la Secretaría de Gobierno” 29
En cuanto a la participación efectiva de la comunidad en los Encuentros ciudadanos
teniendo en cuenta el cuadro a continuación citado se demuestra que la
participación de los asistentes en cada uno de los Encuentro Ciudadanos permitió la
elaboración del Plan de Desarrollo Local ya que la comunidad tuvo un papel
protagónico en la definición de problemas y alternativas de solución que luego se
representaron en programas y proyectos del Plan de Desarrollo Local. Es así que se
reconocen como “ las organizaciones sociales que mayor participación tuvieron están
el Consejo Local de Deportes, Consejo Local de Cultura, Organizaciones o
asociaciones de adultos mayores (estas tres organizaciones tuvieron presencia en la
comisión de cultura y deporte), Consejo Local de Juventud, Organizaciones de
productores y comerciantes de las industrias del cuero y textiles, comerciantes de las
29 SUBSECRETARIA, de Asuntos Locales de la Secretaría de Gobierno Distrital. “Análisis del Proceso de Participación Localidad Antonio Nariño”. 2004.
60
plazas de mercado, asociaciones de vendedores ambulantes, miembros de juntas de
padres de familia de los colegios ubicados en la localidad...” 30
ENCUENTROS CIUDADANOS, OBJETIVO Y ASISTENCIA 31
TIPO DE REUNION
FECHA HORA OBJETIVO ASISTENTES
Audiencia pública
Marzo 17 de 2004 6 p.m.
Capacitar a los asistentes sobre: el Acuerdo 13 de 2000, socializar el proyecto de Plan de Desarrollo Distrital y dar a conocer el objetivo de los Encuentro Ciudadanos y la Metodología.
141 personas
Primer Encuentro Ciudadano
Marzo 20 de 2004 9 a.m.
Informar a los asistentes sobre Proyecto de Plan de Desarrollo Distrital, el Acuerdo 13 de 2000 y el Proyecto de Plan de Desarrollo Local, igualmente se les entregaron a los asistentes la metodología y el cronograma definidos por el CPL
625 personas
Segundo Encuentro Ciudadano
Marzo 27 de 2004 2 p.m.
Se organizaron los asistentes por mesas de trabajo de acuerdo a los temas definidos por el CPL (salud, educación, cultura y deporte, medio ambiente, productividad, reconciliación y gestión pública) y se definieron las diferentes problemáticas de la localidad, mediante un ejercicio de lluvia de ideas.
517 personas
Tercer Encuentro Ciudadano
Abril 24 de 2004 9 a.m.
Informar a la comunidad sobre el avance del proceso y recibir otras propuestas de solución a las problemáticas por parte de los asistentes.
274 personas
Cuarto Encuentro Ciudadano
Mayo 2 de 2004 9 a .m.
Redefinición de problemas y alternativas de solución en otras comisiones, se presentaron modificaciones al Plan de Desarrollo Distrital
235 personas
Quinto Encuentro Ciudadano
Mayo 22 de 2004 9 a.m. Se priorizaron los proyectos a través
de votaciones en cada comisión 446 personas
Sexto Encuentro Ciudadano
Mayo 29 de 2004 2 p.m.
Socialización de los resultados del Quinto Encuentro y entrega del “el Acta General de los Encuentros Ciudadanos de la Localidad Antonio Nariño” al Alcalde Local.
174 personas
30 Ibíd., Pág. 18 31 Cuadro construido a partir del Informe realizado por la Subsecretaria de Asuntos Locales de la Secretaría de Gobierno Distrital, Ibid.
61
Es así que los Encuentros Ciudadanos han aportado elementos importantes en la
construcción del proceso de participación ciudadana, gracias a ellos, se ha
socializado la información de índole institucional que ha permitido que los ciudadanos
que partici pan conozcan el funcionamiento de la administración distrital y de sus
instituciones; se han generado procesos de empoderamiento de actores sociales
barriales, zonales, gremiales, sectoriales y locales en torno a su propio devenir y el
de sus comunidades, es decir, existe una cultura ciudadana en construcción
progresiva. De esta manera se han creado espacios para la socialización y el
reconocimiento de quehaceres, experiencias, expectativas, creencias y valores de
las organizaciones de diversa índole existentes en la localidad, se posibilitó un mayor
acceso del ciudadano al Estado mediante el conocimiento de procesos de
formulación gestión, ejecución y evaluación de la inversión pública.
A partir del anterior análisis de actores desde la perspectiva de la gobernabilidad se
concluye que el marco institucional se constituye en una de las principales
dificultades para generar vínculos de confianza de la comunidad con la
administración local, específicamente en cuanto al parcial proceso de
descentralización llevado a cabo en las localidades, ya que ello limita el margen de
acción que tienen las Alcaldías locales sobre los proyectos y políticas implementadas
en la Localidad. A pesar desde éste limitado margen, la Alcaldía Local durante la
Administración Local 2001 -2003 logró establecer vínculos con la comunidad gracias
a la apertura de la oficina del C. A. O. C. con el diagnóstico consiguió identificar los
actores sociales, sus prioridades y las necesidades en las cuales la Alcaldía a través
62
de esta oficina puede apoyar la consecución de sus metas y objetivos. Desde la
perspectiva de la sociedad civil se evidencia un comportamiento tendiente a la
participación de manera que la comunidad se encuentra motivada a conocer y
vincularse activamente en los procesos de planeación y demás eventos organizados
por la Alcaldía de manera que se reconstruye la confianza hacia la institucionalidad
como alternativa eficaz para satisfacer sus necesidades y resolver conflictos de su
competencia.
Es así, que sobre la base de la Teoría del Puente señalada en el primer capítulo
“GOBERNABILIDAD, DEMOCRACIA Y CIUDADANÍA, VARIABLES DE UNA
ECUACIÓN “ encontramos que en la medida en que la administración (Alcaldía Local
Antonio Nariño) reconoce las libertades civiles, los derechos de los ci udadanos,
respeta el principio de la mayoría en la toma de decisiones, no desconoce los
derechos de las minorías; logra construir un puente entre el Estado y la sociedad civil
de la Localidad Antonio Nariño ya que conoce los problemas de la comunidad y
reconoce en ellos un aprendizaje importante, de manera que juntos construyen la
solución y satisfacción de las necesidades, fortaleciendo en este sentido la
gobernabilidad. Sin embargo, esta se ve seriamente limitada por un marco
institucional que fragmenta el poder de decisión entre las localidades y el Distrito, es
entonces cuando la sociedad reconoce parcialmente la legitimidad de las autoridades
ya que sin un proceso de descentralización profundo el imaginario será que las
autoridades locales son un interm ediario con lo Distrital y no un poder en sí mismo,
con capacidad de obtener políticas públicas racionales, es decir que se dirigan a la
63
solución de los problemas que percibe como importantes la comunidad y la sociedad
civil de la Localidad.
64
IDEAS CONCLUYENTES
El actual paradigma de modelo de Estado se edifica bajo los criterios de un Estado
más pequeño y especializado, profesionalizado, técnico y eficiente, que abra
espacios cada vez más amplios para la participación, y descentralizado, ya que la
sociedad se debe fortalecer con la participación ante un Estado más pequeño y
cercano, donde en ocasiones esta debe suplir o compartir algunas de sus funciones.
E n este marco de complejidad, el tema será siempre el de mejorar los mecanismos
institucionales para aumentar la participación de la sociedad, las organizaciones
sociales y la ciudadanía como clave para resolver las dificultades. En tal sentido, y
con el objeto de no desviarse de los requerimientos de eficiencia, las políticas
públicas se siguen visualizando como el espacio más efectivo y que presenta
mayores ventajas comparativas para cumplir la función de conducción política en la
gestión del Estado, como condición del proceso económico y profundización de la
democracia, lo que se traduce en mejores índices de gobernabilidad.
En esta misma orientación, se promueve la incorporación participativa de la
ciudadanía en la formulación e implementación de las políticas sociales, entendida
en este sentido, como un mecanismo destinado a hacer más eficiente la función
65
crítica de las políticas públicas, esto conlleva a compensar las distancias en materia
de equidad y a revertir los procesos de fragmentación social.
Una de las principales conclusiones de este trabajo es que en las Alcaldías Locales
de Bog otá, en general y la Alcaldía Local de Antonio Nariño en particular, uno de los
principales obstáculos para gobernabilidad es la aplicación parcial de la
descentralización (territorial, más no política, administrativa y fiscal) lo que afecta
todo el esquem a propuesto a partir del concepto de gobernabilidad democrática
donde el puente que debe existir entre el Estado y la sociedad, se ve socavado ya
que si bien el Estado reconoce las libertades civiles, los derechos políticos básicos,
el principio de la mayo ría y los derechos de las minorías, el juego de los partidos, las
elecciones libres, el respeto total de los derechos humanos y en general todos los
principios fundamentales del ideal democrático; el mismo Estado representado en
las alcaldías locales, bajo el actual marco institucional, se le dificulta articular
intereses, suscitar confianza entre los ciudadanos, resolver necesidades, resolver
conflictos, lo que se traduce en políticas públicas no tan legítimas ni tan racionales.
Y la sociedad al cruzar por este puente resuelve satisfactoriamente sus demandas,
intereses y conflictos, y en conclusión no reconoce la autoridad pública en sus
alcaldías locales ya que el poder de acción y decisión lo encuentra fragmentado en
las UEL y la Alcaldía Mayor.
66
RECOMENDACIONES
A continuación se presentan algunas estrategias propositivas para fortalecer la
gobernabilidad en la localidad de Antonio Nariño desde los tres ámbitos propuestos:
el marco institucional, la Alcaldía Local de Antonio Nariño y la sociedad civil de la
Localidad Antonio Nariño.
EL MARCO INSTITUCIONAL
Es importante que se geste una reforma estructural sobre la separación de
competencias entre la Alcaldía mayor y la Alcaldía Local de manera que se
experimente a nivel distrital una verdadera descentralización y no una
desconcentración de competencias, lo que no solo dificulta la capacidad de gestión
de las administraciones locales sino que se difumina la responsabilidad frente a la
comunidad por la ejecución o no de obras, o la consecución o no de las metas
presentadas por la comunidad en el Plan de Desarrollo Local.
ALCALDÍA LOCAL DE ANTONIO NARIÑO
En cuanto a las capacidades de gobernar es necesario entender la relación del
Estado con su entorno ciudadano este se dispone como una vinculación de
67
prestación, donde el primero es un oferente y el segundo un cliente demandante,
abriendo el espacio para la emergencia del ciudadano –consumidor. Por tanto, la
Alcaldía Local de Antonio Nariño debe trascender los tradicionales indicadores, ya
que el objetivo final es influir en el curso del futuro hacia la dirección deseada que
para la comunidad es la satisfacción de sus necesidades comunes. Para lo cual es
necesario:
1. Profesionalizar las políticas públicas por medio de:
� Suscitar credibilidad, confian za y generar apoyo en la sociedad.
� Priorizar las necesidades y no constituirlas en opciones políticas.
� Obedecer a una lógica sistémica, en donde interactúen los diferentes sectores
no solo entidades sino organizaciones sociales que abanderen dichos
objetivos.
� Responder a un razonamiento moral y valorativo para generar compromiso y
cultura cívica, para lo que es indispensable hacer énfasis sobre la
transparencia y probidad en la gestión.
� Contar con la participación de toda la sociedad donde los conocimiento s de
los ciudadanos se reconozcan y potencialicen.
� Atender situaciones de crisis, pero entender que hay que reaccionar no solo
frente a lo urgente sino también a lo necesario.
� Reconocer la necesidad de un aprendizaje constante.
68
2. Fortalecimiento a la Ofici na del Centro de Apoyo a la Organización Ciudadana.
De manera que:
§ Se dé continuidad a los programas que se han venido desarrollando con el
objeto de fortalecer la participación, la gobernabilidad y la legitimidad. Por
medio de: la actualización de la base de datos de las organizaciones sociales
que tienen como radio de acción la Localidad Antonio Nariño a través de un
censo; la implementación de boletines informativos periódicos donde se
difunda la realización de eventos y se convoque a su participación y
organización; la instalación de una cartelera informativa para quienes quieran
difundir sus actividades; la conformación de un Comité que represente a las
organizaciones sociales para la elaboración de un Plan de Acción del C. A. O.
C. concertado; la organización de capacitaciones de interés para las
organizaciones sociales de manera que se fomente la participación, veeduría
y control sobre lo público; la inclusión de actores sociales que se sientan
identificados con los proyectos a formular y ejecutar po r la Alcaldía para
generar compromiso y trabajo.
LA SOCIEDAD CIVIL DE LA LOCALIDAD ANTONIO NARIÑO
Aunque el concepto de sociedad civil, no es unívoco y claro ya que generalmente se
funda en una dicotomía de ideologías opuestas, podemos entender el concepto de
69
sociedad civil como la sociedad organizada opuesta al Estado. 32 En esa medida es
fundamental reconocer la importancia de fortalecer la sociedad civil y el concepto de
ciudadanía si se quiere fortalecer la gobernabilidad para lo cual es necesario tener en
cuenta:
� La necesidad de apoyar las organizaciones sociales y cívicas existentes, para
crear identidades democráticas.
� El desarrollo de capacidad en individuos y grupos para que actúen bajo las
reglas democráticas en la formulación y evaluación de las políticas ejecutadas
por la Alcaldía.
� Incentivar el aprendizaje de valores democráticos a través de la participación.
Estas estrategias enfocadas hacia incentivar en la sociedad la participación, una
participación activa, constante y que no se circunscriba a la participación electoral.
Retomando el concepto de ciudadano clásico, referido a su función, el cual
participaba no solo en el diagnóstico de sus problemas sino en el planteamiento de
las soluciones. El ciudadano de las sociedades actuales debe ser solidario,
responsable ante los demás, con sentido de pertenencia hacia un Estado al cual no
solo hace parte sino que es de él.
32 LECHNER, Norbert. La Problemática Invocación de la Sociedad Civil. En: Revista Foro No. 28 (1996).
70
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“Por el cual se organiza el Sistema Distrital para la Prevención y Atención de
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Consejo Distrital de Juventud, los Consejos Locales de Juvent ud y se dictan otras
disposiciones”
� CONCEJO, de Bogotá. Acuerdo 13 de 2000 “Por el cual se reglamenta la
participación ciudadana en la elaboración, aprobación, ejecución, seguimiento,
evaluación y control del plan de desarrollo económico y social para las diferentes
localidades que conforman el distrito capital y se dictan otras disposiciones”
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� CONGRESO, de la República. Ley 375 de 1997. “P or la cual se crea la ley de la
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