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Mejorar la Globalización: Del Cambio
Institucional a la Distribución de la Renta
Mundial
Lic. Federico Trebucq
Economía y Comercio Internacional
AI 009/2010 10 de mayo de 2010
G R U P O D E E S T U D I O S I N T E R N A C I O N A L E S C O N T E M P O R Á N E O S 2
RESUMEN
Los beneficios de la globalización en cuanto a crecimiento económico son
indiscutibles, sin embargo la evidencia empírica muestra un mundo polarizado por la
distribución del ingreso, en el que la brecha existente entre ricos y pobres es cada vez
mayor. El cambio institucional, tanto en las organizaciones de gobernanza económica
internacional como al interior de los Estados, se muestra como una parte de la solución
a esta problemática. La finalización con éxito de la ronda de Doha, la apertura
cautelosa de la cuanta capital de los países en desarrollo y la democratización de los
organismos multilaterales de crédito, son las alternativas propuestas por este trabajo
para mejorar la globalización.
Mejorar la Globalización: Del Cambio Institucional a la
Distribución de la Renta Mundial
Federico Trebucq1
Para poner un punto de partida, se puede decir que los viajes de Colón y Vasco
Da Gama iniciaron el proceso que hoy se da a conocer como globalización. La
integración de nuevos territorios al por entonces “mundo conocido”, permitió el
surgimiento del primer orden económico mundial, dando lugar a la creación de un
mercado de características planetarias, que si bien no representó un aumento
significativo en los indicadores de la época en cuanto a producción y comercio,
significó el primer germen para comenzar a entender el mundo de una manera
integrada e interdependiente.
Con el advenimiento de la Revolución Industrial y la instauración de un segundo
orden económico mundial, comenzaron asomar los primeros indicios de lo que sería la
lógica de este proceso globalizador. Los avances tecnológicos sucedidos a lo largo de
los últimos tres siglos marcaron un cambio radical en los métodos de producción,
creando así paradigmas de los modelos de desarrollo impuestos ante cada innovación.
Este sistema marcó una estructura de ganadores y perdedores de la que aún hoy no es
1 El autor es Licenciado en Relaciones Internacionales (UES21), Maestrando en Relaciones Económicas Internacionales (UBA).
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posible desprenderse; el progreso técnico y el crecimiento de la productividad sólo
tuvieron lugar en un reducido grupo de países que determinó la distribución de poder a
nivel mundial y la diferenciación entre centro y periferia.
Esta relación es bien conocida por presentar diferencias cada vez mayores, las
economías centrales se caracterizaron por tomar el liderazgo de este proceso,
generando una estructura de comercio mundial ligada a la distribución internacional
del trabajo, donde la sujeción periférica se caracterizó por la especialización en la
producción y exportación de bienes primarios y el abastecimiento de la demanda
interna de manufacturas mediante importaciones, lo que ciertamente limitó el proceso
de transformación de sus economías y la forma de insertarse al orden mundial.(Ferrer
1996 :128)
Numerosos autores coinciden en que la globalización, en tanto un conjunto de
técnicas puestas a disposición de Estados y actores privados (Hoffman 2002:48), ha
presentado en los últimos 60 años una aceleración exponencial, al evidenciar el
periodo de mayor crecimiento económico en la historia de este proceso. Sin duda que
uno de los determinantes fue la última revolución tecnológica en informática y
telecomunicaciones, que permitió por primera vez asistir a un mundo conectado en
tiempo real, donde los flujos de comercio mundial, las finanzas internacionales y las
corporaciones transnacionales se expandieron hasta llegar a niveles extraordinarios,
que siguiendo la lógica antes mencionada, sólo son aprovechados por un reducido
número de países que integran el selecto grupo de economías avanzadas, con tan sólo
el 15,6% de la población mundial (Treber 2005:15).
Los defensores de este modelo sostienen que las ganancias generadas, gracias
a la reducción de costos y al aumento de la productividad como resultado de la
existencia de un mercado global, superan ampliamente las pérdidas provocadas por la
reasignación de recursos; esta concepción tiene sus bases en las teorías elaboradas
por la escuela “clásica” de la economía y que en la actualidad son recogidas por la
corriente “neoliberal”. El eje central de este pensamiento sostiene la existencia de una
“mano invisible” que proporciona el equilibrio económico sin necesidad de la
intervención estatal y que la liberalización comercial y financiera, acelera el crecimiento
económico, el cambio tecnológico y mejora la asignación de recursos de aquellos
sectores ineficientes hacia los más eficientes.
No obstante, la evidencia empírica muestra un mundo polarizado por la
distribución del ingreso, en el que la brecha existente entre ricos y pobres es cada vez
mayor, situación que deja sin asidero a las propuestas neoliberales y plantea el
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interrogante, quizás el más cuestionado en los últimos años, de cómo reducir esta
brecha creciente entre “los de arriba y los de abajo”.
Es conveniente limitar el proceso globalizador sólo al aspecto económico ya que
probablemente sea el único que exista en la actualidad. Otros planos como el cultural y
el político, presentan numerosas contradicciones que hace suponer que la globalización
no es tal; partiendo del hecho que todavía los Estados son los actores principales del
sistema internacional y que si bien las instituciones internacionales cumplen un papel
importante, no reflejan más que la distribución de poder entre las potencias mundiales.
Es importante mencionar que, para un proceso que tiende a eliminar barreras,
licuar límites políticos y unificar estándares de vida; la aparición en los últimos años de
grupos de liberación nacional en busca de la independencia para sus pueblos, la
creciente xenofobia en los países desarrollados como consecuencia de las migraciones
y el rechazo en numerosas regiones a una cultura impuesta desde occidente,
constituyen factores limitantes para lograr tales objetivos.
Entonces, desde éste punto de vista es válido preguntarse, si los factores
políticos y culturales limitan a un proceso que parecía inevitable, ¿es posible dar
marcha atrás en el plano de la globalización económica? Probablemente la respuesta
sea “no”, dado que la estructura de la economía internacional abarca todo el planeta,
el comercio y las finanzas internacionales operan en un mercado que funciona las 24
horas los 365 días del año. Sin embargo un repliegue en la marcha de la globalización
tampoco constituiría la solución, ésta debe nacer dentro del sistema para evolucionar
hacia una distribución más equitativa de la renta mundial y no mediante métodos
revolucionarios que destruyan lo hecho hasta el momento. Si está demostrado que el
mercado por si solo no puede garantizar una mayor igualdad, de ahí que es necesaria
la existencia de instituciones eficientes que cumplan ese rol.
En la actualidad existen numerosos organismos internacionales en busca de tal
objetivo, pero la realidad es que operan de manera ineficiente al estar comandadas por
intereses nacionales de los países más avanzados, que realizan muy pocas concesiones
en pos de lograr una mayor equidad; un buen ejemplo es el estancamiento de la
Ronda de Doha para el Desarrollo, que aún no puede salir del punto muerto en el que
se encuentra debido a la negativa de las potencias de ceder en el comercio agrícola
entre otras cuestiones.
Es por esta razón que ahora el interrogante se traslada a: ¿cuál es el cambio
necesario en las instituciones actuales para disminuir la brecha entre ricos y pobres? o
dicho de otra manera: ¿cuál es el cambio necesario para “mejorar la globalización”?
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Para dar respuesta a estos interrogantes es necesario en primer lugar
determinar su naturaleza compleja, es decir que de acuerdo a la gran cantidad de
actores que intervienen, las soluciones tienen que provenir de diferentes perspectivas.
Conforme a esto, Dani Rodrik2, establece que la globalización requiere un
ámbito de complementación institucional tanto en países ricos como pobres en orden
de distribuir sus beneficios y mantenerlos sostenidos. En los países avanzados del
norte, la complementariedad se refiere en gran parte al mejoramiento de las redes de
seguridad social y el progreso en el ajuste asistencial. En los países en desarrollo, el
requisito para la reforma institucional abarca todo el camino desde la anticorrupción a
las reformas en el mercado laboral y financiero.
Asimismo, el autor, determina tres elementos indispensables para profundizar la
globalización en su forma actual y que constituyen el eje central de este trabajo, al
proponer en parte una solución a la problemática planteada, estos son: i) Finalización
de la Ronda de Doha para el Desarrollo. ii) Promoción de una apertura cautelosa de la
cuenta capital de los países en desarrollo. Y iii) Democratizar y profundizar la
gobernabilidad de los organismos multilaterales de crédito.
Finalización de la Ronda de Doha para el Desarrollo
Han pasado 9 años desde la declaración ministerial que dio comienzo a la ronda
de negociaciones “Doha”, ésta se despachó con un objetivo ambicioso orientado a
tratar los problemas del desarrollo y liberar el comercio agrícola, industrial y de
servicios.
El curso de las negociaciones a lo largo de todos estos años, lejos de
enmarcarse en un cuadro de cooperación y buena voluntad, se caracterizó por
presentar diversos inconvenientes dejando las conversaciones estancadas en
numerosas oportunidades.
El problema que origina esta situación es el enfrentamiento entre países
desarrollados y aquellos en desarrollo o menos adelantados, al no poder establecer
una agenda acorde a los objetivos planteados. Entre las causas principales se pueden
distinguir, problemas de ajuste estructural en los países de mayor peso comercial,
cuestiones de política interna, modificaciones en las relaciones de poder internacional
como consecuencia del creciente peso económico de los países emergentes y la
2 Profesor de Política Económica Internacional en la escuela John F. Kennedy, Harvard University.
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dificultad de organizar negociaciones para más de 150 miembros que hoy conforman la
organización (Doporto Miguez, Fossati, Galperín y Stancanelli 2010:46).
No obstante, la cuestión de fondo tiene que ver con el acceso a mercados, la
negativa por parte de Estados Unidos y la Unión Europea en reducir los subsidios a la
producción y abrir el comercio a bienes de origen agrícola e industriales intensivos en
mano de obra no especializada, provocó el descontento de las economías en desarrollo
al no poder introducir los bienes que exportan de manera competitiva en los mercados
más eficientes, realidad que se vuelve compleja al evidenciar que el método de toma
de decisiones adoptado por el organismo es el consenso.
Mas allá de esta dicotomía, es importante tener en claro que el comercio
internacional puede ser un factor importante en el desarrollo de los países menos
adelantados, la reducción de aranceles y de otras barreras a la circulación de bienes y
servicios pueden facilitar el intercambio y proporcionar un aumento del bienestar social
(Stiglitz 2008:28). El marco de la OMC se constituye como imprescindible para lograr
estas metas, que de acuerdo a estimaciones del Peterson Institute for International
Economics, en caso de concluir con éxito las negociaciones de Doha, los beneficios
económicos globales oscilarían entre 300.000 y 700.000 millones de dólares anuales
(Lamy 2009:3).
El 2010 se presenta como un año clave en el futuro de las negociaciones, los
líderes mundiales se comprometieron, en la conferencia ministerial de Ginebra
(diciembre 2009), a llegar a un acuerdo antes de fin de año, asimismo el transcurso de
éstas estuvo caracterizado más bien por promesas que por hechos concretos y no
dejan expectativas alentadoras para una rápida salida de Doha.
El esfuerzo para culminar con éxito las negociaciones debe provenir de ambas
partes, los países desarrollados deberán tomar en consideración que ésta es una ronda
para el desarrollo y como tal debe favorecer a las economías menos adelantadas, no
sólo mediante la rebaja de aranceles y la eliminación de subsidios a la producción, sino
también con medidas para facilitar el comercio y minimizar los costes de ajuste. Por
otro lado se requiere un compromiso de los países en desarrollo para adoptar las
medidas establecidas y evitar las tentaciones proteccionistas que alimentan las fuerzas
recesivas de la economía.
La Organización Mundial de Comercio es uno de los pilares de la gobernanza
económica global, el futuro de su prestigio y confianza esta ligado al éxito o fracaso de
Doha. El compromiso de las partes y la flexibilidad de los negociadores en el seno de la
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organización serán un elemento clave para avanzar hacia el cumplimento de los
objetivos planteados 9 años atrás.
Promoción de una apertura cautelosa de la cuenta capital en los
países en desarrollo
La apertura de la cuenta de capital implica una reducción en las barreras a la
entrada y salida de flujos transfronterizos de capital. Entre ellos se destacan la
Inversión Extranjera Directa (IED), como uno de los tipos más confiables por su
característica de largo plazo, y otros más volátiles como los activos de cartera y fondos
de pensión. La teoría sostiene que una mayor liberalización debería permitir una
asignación más eficiente a escala mundial, es decir de países ricos industrializados a
países en desarrollo con bajos niveles de capital (Kose, Prasad 2004:50).
Sin embargo, la evidencia empírica no es clara con sus efectos, por un lado, no
ha demostrado ser precisamente un motor para el desarrollo de los países más pobres,
que durante las décadas de los ochenta y noventa abrieron sus barreras al libre flujo
de capitales y experimentaron significativos desajustes, como pérdida del ahorro
interno, mayor volatilidad en el consumo y sobrevaluación de los tipos de cambio. Por
otro, muestra una correlación positiva en los países industrializados, entre el
crecimiento económico y el grado de apertura financiera.
Una de las respuestas a este contraste, se halla en la calidad institucional y en
la prudencia de las políticas económicas aplicadas por los Estados a fin de garantizar
los beneficios. A medida que avanza la globalización es cada vez más difícil mantener
cerrada la cuenta de capital, por eso es que la discusión, en la actualidad, no pasa por
abrir o levantar barreras a la entrada o salida de activos, sino sobre cómo se debe
proceder en la apertura.
Las consecuencias de una rápida liberalización para una economía en
desarrollo, es que se expone de manera amplificada ante shocks externos y
financieros, ligando la inestabilidad del producto a la inestabilidad de la cuenta capital,
además, la afluencia de capitales extranjeros puede llevar a una sobrevaluación del
tipo de cambio real provocando una perdida de competitividad en el comercio de
mercancías.
En contraposición, una apertura gradual implica dos tipos de beneficios, en
primer lugar, la posibilidad de tomar medidas tendientes alentar el flujo de inversiones
estables de largo plazo (IED), que trasfieran tecnología y técnicas de gestión que
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fomenten la competencia y el desarrollo financiero. En segundo lugar, la
implementación de estas medidas representa beneficios colaterales o indirectos al
constituirse como requisitos indispensables para la inversión extranjera. La reforma del
sector financiero, a través del establecimiento de controles efectivos y sistemas de
información, junto a una política macroeconómica equilibrada, constituyen elementos
claves en el desarrollo institucional de los países emergentes.
Entonces, se puede afirmar que las ventajas de la apertura de la cuenta de
capital para un país en desarrollo, en términos de mayor crecimiento y menor
volatilidad sólo son posibles mediante la adopción de políticas prudentes, que
representan un bien en sí mismo.
Es importante destacar que no todo los países están preparados para afrontar
los riesgos que implica la liberalización, por ello la prioridad debe ser la profundización
de la reforma institucional antes que cualquier medida apresurada que pueda afectar la
economía.
Democratizar y profundizar la gobernabilidad de los organismos
multilaterales de crédito
A finales de la Segunda Guerra Mundial, los fantasmas de la crisis del ‘30 y los
desajustes provocados por años de conflicto bélico, llevaron a reformular la
arquitectura económica mundial, dando lugar a la creación del Fondo Monetario
Internacional y el Banco Mundial, este último bajo la denominación de Banco
Internacional de Reconstrucción y Desarrollo.
Los objetivos eran claros, mientras el primero estaba orientado a conducir y
monitorear el sistema monetario internacional, estableciendo normas y mecanismos de
corrección frente a desequilibrios temporales del balance de pagos que pudieran surgir
en los países asociados; el segundo se ocupó de acelerar la recuperación de los países
destruidos por la guerra, aunque finalizada esta tarea, se concentró en la ayuda al
desarrollo mediante la financiación de proyectos de inversión e infraestructura de
mediano y largo plazo. (Treber 2005:125,127)
En la actualidad estos organismos operan de manera ineficiente al no cumplir
con los mandatos para los que se crearon; uno de los principales problemas es la falta
de democracia en la toma de decisiones, ambas organizaciones reflejan la distribución
de poder mundial al determinar sus sistemas de votación por el aporte económico de
cada socio, o bien, como dicen muchos especialistas en la materia “un dólar un voto”.
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Estados Unidos se constituye como el principal accionista y no es difícil imaginar que
las decisiones tomadas puedan ir en contra de sus intereses.
Así como en la toma de decisiones, las autoridades también son designadas
controvertidamente, por costumbre, el Director Gerente del FMI es europeo y el
Presidente del BM estadounidense, que por lo general provienen de los Ministerios de
Hacienda y Bancos Centrales de sus respectivos países. Es importante tener en claro
que las actividades principales de ambas instituciones están diseñadas para erradicar la
pobreza y ayudar al desarrollo de los países menos adelantados y aun así un
representante del “Sur” nunca ha ocupado alguno de esos cargos.
Esto implica que las instituciones no sólo están dominadas por los países
industriales más ricos, sino también por sus intereses comerciales y financieros,
reflejados en las políticas emanadas de ambas entidades. (Stiglitz 2002:48)
A lo largo de los años, tanto el “Banco” como el “Fondo”, se han ido apartando
de sus principios rectores, originalmente pensados en la concepción keynesiana de
corregir los fallos del mercado y el papel de las instituciones internacionales en la
mantención del pleno empleo. A partir de la década de los ochenta las corrientes
neoliberales comenzaron a tomar un lugar preponderante dentro de los altos cargos
dirigenciales, adoptando decisiones bajo la lógica de la supremacía del mercado.
Por su parte, el Fondo Monetario se convirtió en un promotor de los intereses
del sector financiero, sometiendo a los países en desarrollo a estrictas conductas para
acceder a las líneas de crédito, entre ellas recortar los déficits fiscales y aumentar los
impuestos o los tipos de interés que contraen la economía y alejan las posibilidades de
desarrollo y estabilidad (Stiglitz 2002: 40). A juzgar por los resultados obtenidos, sus
programas no han tenido éxito ni siquiera en los países que han acatado todas sus
disciplinas, como son los casos de Argentina y Bolivia en los años noventa, que
posteriormente entraron en profundas recesiones marcadas por altas tasas de
desempleo.
En cuanto al Banco Mundial, se puede decir que goza de una mejor reputación
que su institución hermana, quizás por el objeto de su creación orientado a sanear los
problemas del desarrollo. Sin embargo, tampoco ha estado exento de la influencia
neoliberal que lo llevó a dirigir esfuerzos conjuntos con el Fondo en la aplicación de
programas de ajuste estructural, dejando de lado las inversiones en infraestructura y
programas de agricultura, por el equilibrio macroeconómico.
No obstante, a partir de finales de los noventa, comenzaron a gestarse una
serie de reformas orientadas a reencausar las acciones del Banco en la lucha contra la
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corrupción y en fomentar a los países que tomen las riendas de su propio desarrollo.
En la actualidad, describe Stiglitz, el Banco Mundial es una organización más
transparente que hace 10 años, pero las reformas son frágiles y pueden revertirse
fácilmente.
El principal problema que afecta a los organismos multilaterales de crédito es
que no han sido efectivos en el cumplimiento de sus objetivos, esencialmente debido a
que han demostrado responder a intereses particulares de las potencias mundiales y a
la falta de democracia en la elección de sus dirigentes. La forma para obtener
beneficios de la globalización es revertir estos vicios para que el saneamiento del
sistema monetario internacional y la ayuda al desarrollo sean herramientas efectivas
para una distribución más equitativa de la renta mundial.
Consideraciones Finales
La globalización, al menos en su aspecto económico, es un fenómeno que llego
para quedarse. La revolución tecnológica en informática y telecomunicaciones ha
contribuido a disminuir los costos y acelerar los procesos productivos llevando al
crecimiento económico mundial a niveles nunca antes experimentados. Sin embargo, la
evidencia empírica muestra que los beneficios obtenidos por las altas de crecimiento
sólo son aprovechados por un reducido número de países con una pequeña fracción de
la población mundial.
La diferencia creciente entre ricos y pobres se ha vuelto uno de los principales
objetos de estudio entre académicos y profesionales de distintas áreas, esto permitió
en cierta medida, alertar sobre los problemas de la globalización y proponer numerosas
alternativas para lograr una distribución más equitativa de la renta mundial. Este
trabajo pretendió realizar su aporte a través de la recomendación de medidas
orientadas a realizar cambios en las instituciones rectoras de la gobernanza económica
global de acuerdo a su deficiente desempeño, marcado más bien por intereses
particulares de las potencias mundiales que por el objeto por el cual han sido creadas.
Sin embargo, la solución no solo reside en que estas organizaciones reencausen
sus objetivos y comiencen a trabajar como instituciones públicas en pos de lograr
beneficios globales, sino también en las reformas institucionales al interior de los
Estados para manejar y moldear los efectos de este proceso.
De ahí que la finalización con éxito la ronda de Doha, la apertura cautelosa de
la cuenta capital en los países en desarrollo y un FMI y Banco Mundial mas
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democráticos, son algunas de las claves para mejorar la globalización y hacer de ella
un fenómeno positivo para contribuir al desarrollo de los países menos adelantados y
lograr una distribución más equitativa de la renta mundial.
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