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Material de apoyo para elaboración de PLADECOs en la X Región

Conclusiones del encuentro: “Dimensión estratégica de los PLADECOS, un enfoque político-

técnico” y algunas aproximaciones para futuras intervenciones GORE-SUBDERE

Esbozos del diseño de una política nacional, regional y local de formulación de proyectos sustentados en PLADECOs participativos sancionados por el concejo

Municipal

Documento elaborado por Eduardo Subiabre y Estrella Mardones

Agosto del 2006

X Región de Los Lagos

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Síntesis

El siguiente informe registra información del encuentro “Dimensión estratégica de los PLADECOs, un enfoque político-técnico”, una jornada de reflexión realizada por el

Departamento de Desarrollo social y Municipios del Gobierno Regional de Los Lagos. La información representa los aportes de los Municipios respecto experiencias vividas por ellos

en la elaboración y evaluación del PLADECO.

La primera parte corresponde a un diagnóstico base correspondiente a entrevistas directas a los encargados de elaborar el PLADECO, la segunda corresponde a conclusiones

abordadas mediante la metodología de focus group a ellos mismos, la tercera corresponde a propuestas para abordar el tema, en el ámbito regional, y la cuarta a propuestas sugeridas a la SUBDERE para abordar los términos de referencia para realizar una

intervención para el fortalecimiento del PLADECO, año 2006.

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Encuentro “Dimensión estratégica de los PLADECOS

Objetivos del Encuentro

Realizar una jornada para reflexionar sobre las causas, que provocan el débil funcionamiento del PLADECO en la región, preguntándoselo a quienes son responsables de elaborarlo.

Redactar información que sirva como instrumento de apoyo para la toma de decisiones, respecto a como abordar la intervención de los PLADECOs en la Décima Región.

La información servirá para hacer una encuesta dirigida a las 42 comunas, con el fin de tener un diagnóstico final que muestre en que áreas del proceso del PLADECO hay que intervenir, desde su elaboración hasta su evaluación periódica, contando con un mapeo de actores, para conocer en quienes y como se debe influir para mejorar el proceso.

Discurso de Inauguración

Quiero compartir con ustedes, este esfuerzo renovado para relevar la

importancia del los Planes de Desarrollo Comunal (PLADECOs), y expresarles nuestra preocupación, respecto al estudio realizado en el departamento de municipios, de la situación actual de los PLADECOs, que expone, que existen solo 23 comunas con su PLADECO vigente, que 6 de ellos vencerán este año, y que 19 comunas no tienen un Plan de Desarrollo Comunal, lo cual es un problema, pues cada vez que nosotros no estamos decidiendo nuestro futuro, significa que alguien está decidiendo nuestro futuro por nosotros, llámese inversionistas, circunstancias, poder central, etc.

Ante esto, quiero expresarles que este Gobierno Regional está

decidido a seguir mejorando la coordinación, participación, y la generación

Buenos Días, Secretarios de planificación, Sr. Funcionario de la SUBDERE, Colegas del Gobierno Regional, Académicos y Alumnos Tesistas, que nos acompañan en esta jornada de trabajo y reflexión. Es un placer compartir con ustedes y realmente valoro el esfuerzo que cada uno ha tomado para reunirse a resolver los productos específicos que se requieren para realizar acciones que en el futuro regirán las políticas que decanten en un desarrollo equitativo e integral de las comunas.

Discurso Sr. Sergio Bustamante Villarroel Jefe Departamento de Municipios Gobierno Regional de Los Lagos

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desde el Gobierno Regional de políticas tendientes a la consolidación de este instrumento, que permitirán sustentar la presentación de los proyectos en sus distintas fuentes de financiamiento del Gobierno Regional (PMU, PMB, FNDR, etc.), con la consiguiente ordenación de los lineamientos estratégicos regionales y locales en concordancia a la Política de Desarrollo Nacional.

Es por esto, que hemos contemplado reanudar para este año los

Convenios de Cooperación entre el Gobierno Regional y la Universidad de Los Lagos. Hemos planeado jornadas de capacitación en planificación comunal con la SERPLAC. Y finalmente es por esto, que se están haciendo esfuerzos conjuntos con la SUBDERE. Para fortalecer la Planificación Comunal, con el fin de diseñar una política de aquí al 2009, que incorpore nuevos criterios en la distribución de los recursos, que premie con una alta ponderación de puntaje a aquellas comunas que presenten proyectos que guarden relación con los PLADECOs y que cuenten con la variable participativa.

Contextualización

Una breve reseña indica que se han hecho

esfuerzos en el pasado reciente, para ir avanzando en el fortalecimiento de los Planes de Desarrollo Comunal:

A través del Departamento de Desarrollo Social y

Municipios se realizaron Convenios de Cooperación entre el Gobierno Regional y la Universidad de Los Lagos a partir del 2001, para desarrollar PLADECOs por la vía de la práctica profesional de alumnos egresados de la carrera de Administración Pública con Licenciatura en Ciencia Políticas.

Otra experiencia valiosa, ha sido el aporte realizado la SUBDERE a través del Programa de Fortalecimiento Institucional Municipal (PROFIM 1ª, 2ª. y 3ª. etapa), que ha permitido financiar Pladecos en

algunas comunas de la región para planificar y así lograr sus desarrollo.

Por su parte Mideplan/Serplac, por la vía de la entrega de una Metodología de la elaboración de Planes de Desarrollo Comunal y su capacitación a los municipios, ha contribuido a orientar y facilitar la

elaboración de los PLADECOs.

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Sin embargo ante todos estos esfuerzos, hoy, es de conocimiento general que la Estrategia Regional de Desarrollo de la X Región no contempló la mayoría de los Planes de Desarrollo comunal para su confección, debido a que gran parte de estos no se elaboraron con la participación ciudadanía, y/o no se actualizaron, para que sirvieran como instrumentos rectores de la gestión del municipio. La mayoría de estos hoy en día descansan en los registros de los cajones municipales, debido a la carrera irracional de los municipios por adquirir recursos del Estado, sin ningún análisis detrás de ello, sin concertar con la ciudadanía las demandas que necesitan concretar, a través de, la postulación de proyectos destinados para ello, generando así una mayor desigualdad en el desarrollo local.

El Plan es un elemento potente para revertir el proceso de centralización, para que cada comuna decida su futuro por si misma y a la vez el de su región, y su nación, en materias como el medio ambiente, erradicación de la pobreza, mejoramiento de la educación y la salud, y el fomento productivo. Esta es la forma organizada en que las comunidades pueden expresar sus demandas. A través del establecimiento de la misión, visión, del análisis de las necesidades y potencialidades de sus comunas, vertido en los planes pluri-anuales de inversión. En base a la construcción de los proyectos que se necesitan en la Región se logran la autonomía, la equidad, y el desarrollo integral.

En la medida que se haga una planificación efectiva, integradora y que armonice el desarrollo, esta decisión podrá ser integrada en la Estrategia Regional de Desarrollo, generándose una planificación transversal nacional, sectorial, regional y local.

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Dimensión estratégica de los PLADECOs en el contexto político-técnico

El marco regulatorio estructural y procesal de los Planes de Desarrollo

Comunal (PLADECOs). 1.1. La Ley Orgánica Constitucional sobre Gobierno y Administración Regional (LOCGAR, Nº 19.175). Crea el Fondo Nacional de Desarrollo Regional (FNDR). Art. 73. …un programa de inversiones públicas, con finalidades de compensación territorial, destinado al financiamiento de acciones en los distintos ámbitos de infraestructura social y económica de la región, con el objeto de obtener un desarrollo territorial armónico y equitativo. 1.2. Inversión de Decisión Regional (IDR, requiere acuerdo del Consejo Regional). 1.3. Inversión Sectorial de Asignación Regional (ISAR). 1.4. Inversión Regional de Asignación Local (IRAL). 1.5. Convenios de Programación. 1.6. Sistema Nacional de Inversiones. Marco técnico, institucional y legal para la gestión de la inversión. Se compone de dos elementos fundamentales y de cinco procesos. Elementos fundamentales del SNI: 1.6.1. Sistemas de Estadísticas Básicas de Inversión (SEBI). Sistema de

información para la toma de decisiones cuya finalidad es evaluar la rentabilidad socioeconómica de los proyectos. Es administrado por MIDEPLAN.

1.6.2. Banco Integrado de Proyectos (BIP). Sistema de información para disponer de un flujo continuo de proyectos.

Síntesis de la Exposición del Sr. Marcelo Mansilla Betti,

Diplomado de la Fundación Getulio Vargas de Brasil, Académico de la Universidad de Chile, U. Bolivariana, U. de Los Lagos, y consultor de la O.E.A., B.I.D. y

del P.N.U.D

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Procesos del SNI: A. Presentación. B. Análisis técnico-económico. C. Identificación presupuestaria y de asignación de recursos. D. Seguimiento de la ejecución físico-financiera de los proyectos de inversión. E. Licitación y adjudicación de los contratos. 1.7. Otros programas específicos de inversión de decisión regional. 1.7.1. Programa de Pavimentos Participativos. 1.7.2. Programas Especiales para Trabajadores (PET). 1.7.3. Programa de Subsidio Estándar Mínimo. 1.7.4. Programa Chile-Barrio y Desarrollo Urbano (MINVU). 1.7.5. Fondo Nacional del Deporte (SEGEGOB). 1.7.8. Defensas fluviales (MOP). 1.7.9. Programas de Seguridad, Complejos Fronterizos y CONACE (Ministerio del Interior). 1.8. Ley Orgánica Constitucional de Municipalidades. Ley 18.695. Art. 4º. Desarrollo de funciones sectoriales por iniciativa propia o con otros órganos de la Administración del Estado. Art. 5º y 6º. Determinan las instrumentos de ejecución y gestión, que son :

El plan de desarrollo comunal. El presupuesto municipal anual. El plan regulador comunal.

1.9. Plan Anual de Desarrollo de la Educación Municipal (PADEM) creado por Ley Nº 19.410 y gestionado por SUBDERE y Ministerio de Educación. 1.10. Programa de Fortalecimiento Institucional Municipal (PROFIM). Creado en 1994. Concepto: Conjunto de acciones orientadas a apoyar a las municipalidades en el ejercicio de su rol como agentes articuladores del desarrollo local y prestadores de servicios sociales, dotándolos de mayores capacidades, instrumentos y técnicas en materias de planificación local y municipal, gestión financiera y desarrollo organizacional, incluyendo planes de desarrollo de los recursos humanos y diseño e implementación de sistemas informáticos y comunicacionales. Tales acciones se sustentan en los principios de calidad del servicio público, autonomía local, transparencia, participación y equidad.

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ENCUENTRO “DIMENSION ESTRATEGICA DE LOS PLADECOs UN ENFOQUE POLÍTICO-TÉCNICO” DIAGNÓSTICO REGION DE LOS LAGOS

A) Mencione el principal problema para hacer y evaluar el PLADECO.

B) Ejes Temáticos del Plan C) Relación PLADECO con la Estrategia Regional de Desarrollo.

D) ¿El PLADECO sirve como instrumento de Planificación Presupuestaria?

¿Qué tipo de capacitación ha recibido?

-Escasez de tiempo para la evaluación de los lineamientos estratégicos por territorio. -Falta de formato de Planificación Plurianual que incluya presupuestación de la cartera de proyectos. -15% opina que falta recurso humano en la SECPLAN -Frecuente rotación del SECPLAN. -Escasa relación de los recursos de inversión a postular con los proyectos expuestos en el Plan. -Falta de un equipo técnico consolidado. -15% opina que falta de capacitación técnica. -Escasa participación del sector privado. -Escasez de tiempo para formular el plan de inversiones. -Falta de recursos financieros para su concreción. -Dificultad en la recopilación, análisis, difusión debido a la poca fluidez de la información. -Su elaboración muchas veces no es representativa de la comunidad y sólo es asumido por el municipio.

-15% detenta el eje Desarrollo Turístico. -Existe el eje Desarrollo Comunidades Indígenas. -Existe el eje Desarrollo Infraestructura Educativa. -15% detenta el eje servicios Traspasados a Educación de Calidad -10% presenta el eje Servicio Traspasado de Salud. -Existe el eje Mejoramiento del Recurso Humano. -Desarrollo y Tecnología. -20% detenta el eje Fomento Productivo. -Existe el eje Aumento de la Infraestructura Comunal. -10% detenta el eje: Fomentar la participación de organizaciones comunitarias. -Silvicultura. -Fortalecimiento Institucional Municipal. -Falta de voluntad política atingente a la planificación.

-20% manifiesta que su PLADECO no guarda relación con la Estrategia Regional de Desarrollo. -10% no conoce contenido de la ERD. -10% de los PLADECOs se relacionan con eje de desarrollo turístico de la ERD. -0.5% se relaciona con el eje de ciencia y tecnología. -0.5% se relaciona con la Silvicultura -El 50% se reserva la opinión.

Si, sirve: -6,25% manifiesta que sirve para postular a fondos extra-presupuestarios en otros servicios, para presupuestar recursos propios y para presupuestar servicios traspasados de Educación y Salud. No, no sirve porque: -no se evalúa y los recursos externos postulables no guardan relación con lo planificado localmente (18,75%). -falta la aprobación del PLADECO por el consejo (12,5)%. -no se baja a la comunidad (6,25%). -No conoce el PLADECO (12,5%) No sabe o no contesta.

I) Con recursos propios: a) 0.5% afirma recibir capacitación en formulación de proyectos. b) 20% Planificación Estratégica. c) 0.5% Diplomado Ingeniería Ambiental. II) Con Recursos Institucionales: a) 35% afirma estar capacitado en Formulación de Proyectos. b) 20% Metodología de PLADECOs. c) 0.5% Diplomado en Gestión Territorial. d) 0.5% Curso Intervención Local y rural. e) 0.5% Gestión Pública. III) 0.5% afirma no haber recibido capacitación alguna.

Fuente: Elaboración de Eduardo Subiabre y Estrella Mardones, en base a entrevistas personales a 16 municipios, de ellos: 9 Jefes SECPLAN, un

encargado de proyectos, 1 jefe de D.O.M., 3 jefes de D.A.F., 2 jefes de Fomento Productivo y a la red de profesionales de municipios de la X región

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Conclusiones concordadas en los focus group

Factores que influyen en el funcionamiento del Plan:

Comunicación:

La intervención de los PLADECOs en los municipios, sólo es factible a nivel de presupuesto con ingresos propios, por falta de diálogo debido a que el sistema público está sectorizado. Y como la mayoría de los municipios depende exclusivamente del Estado, para realizar los proyectos propuestos en el plan, el ejercicio se vuelve estéril.

Escaso conocimiento por parte de las autoridades políticas y la ciudadanía de los beneficios que trae la planificación del desarrollo local

Desconocimiento del Plan de Desarrollo Comunal, muchas veces no lo conoce el municipio, menos la comunidad.

Tecnificación:

Cantidad:

Escasez de profesionales en las SECPLAN, (algunas municipalidades se componen de una persona solamente).

Escasez de profesionales para confeccionar, evaluar, hacer seguimiento y/o actualizar estos instrumentos (planta de profesionales muy pequeña con variedad de responsabilidades de distinta índole en municipios de igual tamaño).

Calidad: Gran Parte de las consultoras que han trabajado en la elaboración del

PLADECO han entregado el trabajo redactado, sin haber capacitado a los funcionarios, para que puedan rehacerlo, actualizarlo, evaluarlo, siquiera para entenderlo, menos elaborarlo de nuevo.

Falta Capacitación en los Secplanes para elaborarlo y evaluarlo.

Motivación: Bajo interés por parte de los empresarios privados en participar del Plan.

No les parece lucrativo. Escasa importancia que le da la comunidad. Falta la motivación suficiente por parte de las autoridades políticas locales

por elaborar, conocer y evaluar el plan.

Participación:

El PLADECO no se hace de manera participativa, menos se evalúa de esa manera.

Hacer y evaluar un PLADECO participativo en las ciudades que poseen un gran porcentaje de ruralidad, es muy difícil debido a las grandes distancias que hay que recorrer, y lo caro que resulta el transporte (avión, lancha, movilización propia). La población rural es de 338.756 personas, representando el 31.5% de la población total regional.1

Inversión:

No existe el financiamiento necesario para hacer el PLADECO, la mayoría de los municipios dependen exclusivamente del Estado en materias financieras, y si no logran siquiera hacer proyectos con recursos propios, menos lo tienen para planificar de manera participativa.

Resultado:

Un porcentaje mayoritario de las comunas de la región no está utilizando el PLADECO como instrumento de gestión.

1 www.subdere.gov.cl/1510/propertyvalue-24689.html

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Propuestas asociadas a términos de referencia para el fortalecimiento del PLADECO en la región de los Lagos año 2006.

Productos esperados del profesional al grupo de comunas a intervenir (no más de cuatro):

El profesional deberá traspasar el conocimiento necesario para que el

municipio quede capacitado para la formulación, seguimiento y evaluación del PLADECO en la comuna.

Realizar talleres con enfoque participativo de los sectores: público, privado y representantes de las organizaciones comunitarias, completando para las zonas aisladas y rurales al menos la incorporación de instrumentos de investigación de campo, que recojan las demandas de ciudadanos de estas localidades.

Desde la dimensión de la participación se precisa de un esfuerzo especial de orientación del instrumento hacia la autoridad comunal y del concejo comunal, para garantizar que el proceso participativo tenga un espacio para sus demandas, y estas sean atendidas en el municipio, fortaleciendo y produciendo la motivación necesaria para fiscalizar el cumplimiento del PLADECO, una vez que este ha pasado por su instancia de aprobación.

El profesional deberá generar como producto final, dependiendo del

resultado de la intervención, al menos los siguientes productos:

1. un informe mensual de las actividades realizadas, y resultados de logros obtenidos.

2. un informe final que deberá consistir en la entrega de un documento que evalúe la planificación efectuada en el municipio antes de la intervención y un informe de la intervención específica realizada en el periodo de cuatro meses, que entregue un análisis de la complementariad que el PLADECO nuevo tiene con la E.R.D. y la cartera de proyectos de presupuestación plurianual, sustentada en los ejes definidos en el ámbito municipal.

3. Que la información que genere el PLADECO, sirva tanto para la planificación comunal, como así también para el ámbito planificación regional y sectorial, para que estos niveles se informen, Inter-actúen y que cada vez sus instrumentos de planificación, se actualicen y respondan a las demandas expresadas en el ámbito Local

4. Efectuar una difusión sistemática del PLADECO, a las autoridades regionales, provinciales y nacionales, a través de documento impreso y digitalizado en las páginas Web oficiales de la SUBDERE, GORE de Los Lagos y ASEMUCH. Para lo cual el Gobierno Regional dispone de técnicos para subir el PLADECO a la página Web del GORE al menos.

Perfil del profesional

El profesional debe acreditar amplios conocimientos de planificación sectorial,

regional y particularmente comunal. Demostrar conocimiento de la E.R.D. de la Región de Los Lagos, conocerla

físicamente y al menos 2 del grupo de comunas de las cuales se va a intervenir.

El conocimiento de las fuentes y usos de los recursos públicos y la forma de postulación de estos. (F.N.D.R, I.S.A.R., I.R.A.L., Fondo común Municipal y Presupuesto Municipal.

Deberá privilegiarse a profesionales de la zona para el caso de aquellas comunas aisladas y con altos niveles de dispersión poblacional.

Deberá demostrar capacidad de liderazgo, y motivación, de trabajo en equipos multidisciplinarios. (intra y extra organizacional)

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Asistencia a taller- Dimensión Estratégica Pladecos

Nombre Cargo Institución

Pedro Torres Jefe de SECPLAN- Diplomado Municipalidad de Panguipulli

Sandra Mansilla Jefe de SECPLAN Municipalidad de los Muermos

Juan Escalona Departamento Social-Diplomado Municipalidad de Puerto Octay

Monica Cárdenas Proyectos- SECPLAN -Diplomado Municipalidad de Calbuco

Raúl Morales D.O.M. Municipalidad de Paillaco

Pedro Solis Montes Control de Gestión-Diplomado Municipalidad de Lanco

Leticia Barril A. Jefe de Finanzas-Diplomado Municipalidad de Lanco

Laura Navarrete Jefe de SECPLAN -Diplomado Municipalidad de Paillaco

L. Jorge Arenas Jefe de SECPLAN Municipalidad de Río Negro

Victor Chávez Fomento productivo y D.E.L. Municipalidad de Mariquina

José Vivar Barría Jefe de SECPLAN Municipalidad de Curaco de Velez

Juan Angel Eugenin Secretario Municipal-Diplomado Municipalidad de Panguipulli

Juan C. Cárdenas Jefe de SECPLAN -Diplomado Municipalidad de Quellón

Danic Maldonado Enc. Informática-Diplomado Municipalidad de Purranque

Roberto Gutiérrez Jefe de Adm. Y Finanzas-Diplomado Municipalidad de Panguipulli

Edulio Nahuelquín Enc. Proyectos D.O.M. Municipalidad de Queilen

Bernardo Flores Fomento productivo Municipalidad de La Unión

Ángela Rodríguez Municipalidad de La Unión

Mª Rita Uvilla Jefe de SECPLAN Municipalidad de Valdivia

Denis Acuña D.A.F. Municipalidad de San Pablo

Nazario Soto Jefe de SECPLAN Municipalidad de Purranque

Juan Hayes Municipalidad de Puerto Octay

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Irene Harmann Encargada corporación Educacional Ancud

Patricio Alarcón Alumno en práctica- PLADECO Universidad de Los Lagos

karla Gáez Alumno en práctica -PLADECO Universidad de Los Lagos

Hector gaete División Planificación y ordenTerritorial Gobierno Regional de Los Lagos

Andrés Saavedra Jefe U.C.R. SUBDERE Xª Región

Jorge Pazmiño División Planificación y ordenTerritorial Gobierno Regional de Los Lagos

Jorge Vera División Planificación y ordenTerritorial Gobierno Regional de Los Lagos

José Plaza Encargado del P.M.G Gobierno Regional de Los Lagos

Iván Bustamente Jefe departamento de Municipios Gobierno Regional de Los Lagos

Eugenio Jaramillo Sectorialista SERPLAC Xª Región

Patricio Zúñiga Encargado del P.M.B Dep. Municipios Gobierno Regional de Los Lagos

Eduardo Subiabre Encargado del P.M.U -F.I.E. Dep. Municipios, GORE

Marcelo Mansilla Expositor y académico U. Chile,Bolivariana y Los Lagos

Carlos Ibarra Encargado Fortalecimiento Municipal SUBDERE