Rol de los PoderesLegislativos en laasignación y controlpresupuestario en elmarco de la pandemiade COVID-19

22 de junio de 2020

Un análisis de 7 paísesde América Latina

Sumario

Conclusiones. La premura nodebe sacrificar latransparencia, el control y larendición de cuentas

Rol de supervisión de laslegislaturas: creación demecanismos de controlespeciales.

Ampliación de lasatribuciones de los PoderesEjecutivos para manejarfondos

Introducción

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El contexto actual ha dado lugar a una fuerte concentración de la toma dedecisiones en los Poderes Ejecutivos. Si bien los Legislativos  están retomandogradualmente su actividad, la pandemia del COVID-19 generó disrupciones en elfuncionamiento de los órganos legislativos, los cuales se vieron forzados a adaptarsu labor a nuevas modalidades de trabajo. Aun cuando muchos de ellos hanlogrado realizar avances sustanciales en esa materia, el debate, la función decontrol y la votación de leyes se han visto virtualmente interrumpidos en algunosde los países relevados. La actividad legislativa, particularmente en los primerosmeses, estuvo más centrada en la realización de reuniones informativas.

En este marco, el ejercicio de la función de control político que corresponde a losPoderes Legislativos cobra una importancia fundamental para asegurar lavisibilidad y la rendición de cuentas en el accionar gubernamental. Sin embargo,aún cuando estos han creado nuevos mecanismos para controlar el uso de losrecursos públicos que se suman a los ya existentes, ese rol hoy no parece sersuficientemente visible para la sociedad. Esto refleja, en cierta medida, problemasinstitucionales que han existido desde antes la pandemia (ver Recuadro 1).

Introducción

Desde el inicio de la pandemia, los gobiernos de la región y del mundo hanasignado ingentes cantidades de recursos para afrontar sus  impactos sanitarios,económicos y sociales. Si bien es imperativo contar con respuestas rápidas paraabordar la crisis, no puede dejarse de lado la transparencia de estos procesos, sucontrol y la rendición de cuentas.

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¿Qué rol están teniendo los PoderesLegislativos a la hora de asignar oreasignar recursos, crear fondosespecíficos o ejercer controles sobrelas acciones de los gobiernos en elmarco de esta pandemia? ¿Es este roldiferente al que imperaba antes de suirrupción?

Un análisis de prácticas en 7 países deAmérica Latina - Argentina, Brasil,Chile, Colombia, El Salvador, Méxicoy Perú – entre los meses de abril ymayo, nos permite identificar algunastendencias en el marco de lapandemia.

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a. Los estándaresinternacionales de rendiciónde cuentas presupuestaria soncumplidos e incluso rebasados

c. Existen mínimos esfuerzospara cumplir los estándaresinternacionales de rendiciónde cuentas presupuestaria

d. Los estándaresinternacionales de rendiciónde cuentas presupuestaria noson cumplidos en absoluto

*De lo países evaluados, ninguno tuvo puntaje "b. Los elementos básicos de los estándares internacionales derendición de cuentas presupuestaria se han cumplido o fueron cumplidos en su mayor parte" en la OBS 2019.

Para conocer la Encuesta de Presupuesto Abierto (OBS) 2019 en versión interactiva, haga click aquíclick aquí

La Encuesta de Presupuesto Abierto (OBS) 2019 muestra que, en promedio,los Poderes Legislativos evaluados en América Latina y el Caribe tienen unrol importante en la formulación, ejecución y control del presupuesto. Enmás de 10 de los países evaluados, el Poder Ejecutivo debe obteneraprobación de las legislaturas para transferir fondos entre las unidadesadministrativas y para usar recursos adicionales cuando hay mayores ingresosque los proyectados. Sin embargo, el Ejecutivo no debe buscar aprobación delos legisladores cuando se trata de reducir la ejecución de recursos si hubieramenos ingresos que los proyectados durante el año fiscal en 10 de los paísesevaluados.  

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Recuadro 1: Encuesta de Presupuesto Abierto (OBS) 2019

Encuesta de  Presupuesto  Abierto (OBS)  2019

Ampliación de las atribuciones de los PoderesEjecutivos para manejar fondos

C A N A D A

B R A S I L

B O L I V I A

C A N A D A

El relevamiento realizado arroja que en Brasil, Chile y El Salvador, los PoderesLegislativos han tenido un rol más activo que en Argentina, Colombia, México yPerú, donde la mayor parte de las decisiones presupuestarias para responder a lapandemia se han tomado por medio de decretos ejecutivos o presidenciales. EnColombia la declaración del Estado de Emergencia Económica, Social y Ecológicafaculta al presidente a dictar decretos con fuerza de ley, incluyendo la creación denuevos tributos o modificaciones a los existentes. En Perú el Congreso delegó en elPoder Ejecutivo la facultad para legislar en materia fiscal y tributaria, promoción delas inversiones y protección de los sectores productivos, extractivos y de serviciosdurante 45 días.

Además, se registran variaciones en el nivel de control legislativo en estos países.En Argentina y Perú, el Poder Legislativo debe aprobar los decretos emitidos en elejercicio de las facultades delegadas inmediatamente después de su publicación.Por otro lado, en Colombia, se someten en forma inmediata a la revisión de la CorteConstitucional, mientras que el Congreso puede reformarlos o derogarlos con elvoto favorable de los dos tercios de los miembros de cada cámara durante el plazode un año (hasta ahora no lo ha hecho). En México, las reasignaciones depresupuesto son revisadas por el Congreso de manera retroactiva, tal que elEjecutivo debe reportar estos cambios en informes trimestrales y la Cámara deDiputados puede opinar sobre ellas.

El rol relativamente más activo de los Poderes Legislativos de Brasil, Chile y ElSalvador se ha plasmado en la sanción de varias leyes con alcances o afectaciónpresupuestaria, por ejemplo:

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5r

Brasil: el Congreso elaboró y aprobó subsidios de emergencia, estableció elPrograma Nacional de Apoyo a las Micro y Pequeñas Empresas y elPrograma Federal para Enfrentar el COVID-19. Chile: el Congreso modificó el Fondo de Garantía para Pequeños yMedianos Empresarios y aprobó el otorgamiento de un Ingreso Familiar deEmergencia, creados para paliar los efectos económicos de la emergencia. El Salvador: la Asamblea Legislativa modificó la Ley de Presupuesto paraaumentar las partidas destinadas al Fondo de Prevención y Mitigación deDesastres y a obras públicas, modificó el Fondo para el DesarrolloEconómico y Social de los Municipios y autorizó al Poder Ejecutivo asuscribir un préstamo con el Banco Internacional de Reconstrucción yFomento (BIRF).

Rol de supervisión de las legislaturas: creación demecanismos de control especiales.

C A N A D A

Con la excepción de Argentina y El Salvador, en todos los países se haregistrado la creación de comisiones legislativas especiales para elmonitoreo y seguimiento de la emergencia al margen de las facultades decontrol político. Estas comisiones analizan, evalúan, investigan y realizanreuniones informativas. Sin embargo, no son instancias vinculantes o deconsulta obligatoria.

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Algunas de las iniciativas parafortalecer el control del uso defondos especiales parecenpromisorias y pueden servir comoinsumos para la creación demecanismos de control sosteniblesen el tiempo. Entre ellas,  larendición de cuentas que el PoderEjecutivo de Chile  debe realizarante el Congreso respecto deciertas medidas creadas paramitigar los impactos económicos dela emergencia. 

Por otro lado, en algunos países tambiénse ha verificado la creación de nuevosmecanismos de monitoreo y control,incluidos en las leyes adoptadas en elcontexto de la emergencia que creanfondos con finalidades específicas oaprueban regímenes especiales, o pormedio del requerimiento de rendircuentas ante órganos de supervisión.

En Chile, por ejemplo, el Poder Ejecutivodebe rendir cuentas ante la Cámara deDiputadosDiputados sobre el uso del Fondo de Garantía para Pequeños y MedianosEmpresarios y la implementación del Ingreso Familiar de Emergencia.

En Brasil, el régimen extraordinario fiscal, financiero y de contrataciones quepor ley regirá durante el estado de emergencia puede ser suspendido por elCongreso en caso de irregularidad o incumplimiento de los límites impuestos.Además, el Congreso de Perú estableció por ley medidas para el controlsimultáneo por parte de la Contraloría General de la República encargada desupervisar a las entidades receptoras de recursos públicos.

En El Salvador la Asamblea creó por ley un comité con representantesgubernamentales, privados y de la sociedad civil con el propósito de monitorearel uso del Fondo de Emergencia, Recuperación y Reconstrucción Económica,aunque actualmente no funciona debido a renuncias por algunos miembros.

C

B

P

Conclusiones: La premura no debe sacrif icar latransparencia, el control y la rendición de cuentas

La pandemia nos está confirmado que, si bien es imperativo contar conrespuestas rápidas para abordar la crisis y sus impactos, igualmente crucial esmantener procesos democráticos fuertes que garanticen la transparencia y larendición de cuentas. Los Poderes Legislativos tienen un rol clave a la horade garantizar que las medidas de emergencia se produzcan en un marco derespeto hacia la división de poderes y garanticen el derecho de laciudadanía a monitorear las acciones gubernamentales.

Los primeros meses desde el comienzo de la pandemia sugieren tendenciaspreocupantes en la región de América Latina acerca de la supervisión y elcontrol del presupuesto. El Ejecutivo cuenta con amplios poderes para hacerfrente al COVID-19 y, si bien algunos Poderes Legislativos han respondido a estocon la utilización o creación de nuevos mecanismos de control, el papel que handesarrollado es inferior a lo que se espera de estas instituciones.

Aún cuando en algunos países, esta situación no es tan distinta a la queimperaba antes de la crisis, la pandemia presenta oportunidades para fortalecerel rol de las legislaturas. En particular, los Poderes Legislativos deberíanfortalecer su rol de supervisión de las medidas de emergencia de cara a lasociedad y, en particular:

participar activamente en la formulación de leyes y políticas en respuesta a laemergencia,monitorear, de manera directa o por medio de mecanismos especiales decontrol, la implementación de las medidas de manera independiente y encoordinación con otros órganos de control como las entidades defiscalización superior y la sociedad civil,fortalecer o implementar mecanismos de interacción y diálogo con lasociedad civil.

Los esfuerzos que se tomen hoy para consolidar el rol de los PoderesLegislativos como entes críticos a la hora de evaluar y controlar el rol de losEjecutivos, no solo puede tener positivos efectos en lo inmediato, sino tambiénfortalecer las instituciones hacia el futuro.

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*Este informe se realizó  con la colaboración de organizaciones de la sociedad civil en sietepaíses:  Asociación Civil por la Igualdad y la Justicia (Argentina),  Instituto de Estudios Socio-Económicos (Brasil),  Observatorio del Gasto Fiscal de Chile,  Fundación Foro Nacional porColombia,  Fundación Nacional para el Desarrollo (El Salvador), FUNDAR – Centro de Análisis eInvestigación (México)  y Ciudadano al Día (Perú).

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