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LINEAMIENTOS DE POLÍTICA PÚBLICA DE ORDENAMIENTO TERRITORIAL: INCORPORACIÓN DE ZONAS DE EXCLUSIÓN MINERA

FORO CIUDADES PARA LA VIDA 1

LINEAMIENTOS de

POLÍTICAS PÚBLICAS para el ORDENAMIENTO TERRITORIAL:

INCORPORACIÓN DE ZONAS de

EXCLUSIÓN MINERA

Elaborado por: Rommy K. Torres Molina Liliana Miranda Sara Foro Ciudades para la Vida Con la colaboración de: Gladys Huamán Gora

ENTREGA FINAL Marzo 2011



ÍNDICE 1. CAPÍTULO 1: TERRITORIO, RECURSOS NATURALES Y BIODIVERSIDAD EN EL PERÚ

1.1. Ecosistemas 1.2. Conservación de recursos naturales en el Perú

1.2.1. Categorías de Protección. 1.2.2. Otros niveles de protección.

1.3. Gestión del Riesgo y Cambio Climático en el Perú 1.4. Conclusiones

2. CAPITULO 2: LA MINERÍA EN EL PERÚ. 2.1. Breve resumen histórico de la minería en el Perú 2.2. Procesos de concesión minera

2.2.1. Marco Normativo para el proceso de concesión 2.2.2. Caducidad de una concesión minera 2.2.3. Libre Denunciabilidad 2.2.4. Catastro Minero Nacional

2.3. Estado actual del nivel de explotación minera. 2.4. Perspectivas de desarrollo minero nacional

2.4.1. Desarrollo de la minería en el Perú 2.5. Conclusiones

3. CAPITULO 3: ANALISIS DEL IMPACTO DE LA MINERIA EN EL PAIS 3.1. Impacto de la minería en los recursos

3.1.1. Impacto en el recurso agua. Conflictos por el uso del recurso 3.1.2. Impacto en el recurso suelo. Explotación a tajo abierto

3.2. Impacto en el crecimiento económico 3.3. Conflictos socio ambientales mineros 3.4. Índice de desarrollo humano -IDH pobreza y minería 3.5. Marco normativo e institucional relevante

3.5.1. Concepto de territorio 3.5.2. Política nacional de desarrollo – políticas ambientales 3.5.3. Competencias de los sectores y entidades involucradas

FORO CIUDADES PARA LA VIDA 1. CAPÍTULO 1: TERRITORIO, RECURSOS NATURALES Y BIODIVERSIDAD EN EL PERÚ

La minería forma parte del proceso de desarrollo del país, por un lado, ha aportado y aporta en recursos, infraestructura, programas sociales y de desarrollo comunitario, dinamizando las economías locales, que se han dado en mayor o menor medida; y por otro lado ha generado y viene generando problemas socio-ambientales por los impactos que generan, algunos irreversibles como en Cerro de Pasco y que han provocado un clima de desconfianza de la población, autoridades y distintos actores sociales, a tal nivel que han formado un punto importante en la agenda electoral regional y nacional, planteando la necesidad de discutir su viabilidad, límites y condicionantes para su desarrollo. Los conflictos socio-ambientales que se vienen dando en los últimos años, refleja de la preocupación de la población respecto a los daños que genera la minería, por la afectación a los recursos naturales y las actividades económicas locales. Por lo que el país requiere abrir la discusión sobre las condiciones bajo las cuales puede desarrollarse la minería frente a otras actividades alternativas a fin de garantizar el desarrollo sostenible del país.



Todas las actividades humanas generan impactos, como evitar, reducir y mitigar éstos impactos es el principal reto que enfrentan sobre todo las actividades productivas que por su naturaleza consumen cantidades importantes de recursos naturales, como parte de sus procesos productivos, y generan como parte del mismo proceso, efluentes, residuos y emisiones que de no ser adecuadamente tratados previamente a su disposición, generan impactos en el agua, suelo, aire, daños a los ecosistemas, a la biodiversidad y efectos en la salud de la población. El Perú es un país privilegiado por la riqueza de sus recursos naturales, por lo cual, el presente estudio, consideramos importante tener claro el concepto de territorio, para ello tomamos aquel definido en el Artículo 54° de la Constitución Política del Perú, que dice: “El territorio comprende el suelo, subsuelo, el dominio marítimo y el espacio aéreo que los cubre”; en base al cual consideramos que cualquier análisis, estudio o intervención que se quiera realizar sobre o respecto a éste debe ser considerando al territorio como una unidad indivisible soporte y límite de las actividades humanas o antrópicas que en ella se realizan. Esta premisa nos enfrenta con la primera dificultad para analizar la problemática de la minería en el Perú, que es el enfoque sectorial con el cual se planifica, gestiona y regula el desarrollo en el país, a partir de lo cual la información necesaria para el análisis se presenta y maneja de manera sectorial y desarticulada. El Perú es uno de los 10 países megadiversos del mundo, tiene el segundo bosque amazónico más extenso, la cadena montañosa tropical de mayor superficie, 84 de las 104 zonas de vida identificadas en el planeta y 27 de los 32 climas del mundo. De los cuatro cultivos más importantes para la alimentación humana (trigo, arroz, papa y maíz), el Perú es poseedor de alta diversidad genética en los dos últimos. También cuenta con una gran riqueza glaciar (71% de los glaciares tropicales del mundo) de suma importancia para el consumo humano, para la agricultura, la minería y la generación eléctrica.(MINAM, 2010) El Perú tiene un alto potencial forestal. Posee el 13% de los bosques tropicales amazónicos y contiene más de 70 millones de hectáreas de bosques, los que albergan gran diversidad de especies. El Perú es reconocido como uno de los países con mayor diversidad ecológica de la Tierra. Se reconocen 11 ecorregiones, que comprenden el mar frío, el mar tropical, el desierto costero, el bosque seco ecuatorial, el bosque tropical del Pacífico, la serranía esteparia, la puna, el páramo, los bosques de lluvias de altura (selva alta), el bosque tropical amazónico (selva baja) y la sabana de palmeras. De las 117 zonas de vida reconocidas en el mundo 84 se encuentran en el Perú. En el territorio nacional se encuentran ecosistemas reconocidos a nivel mundial por su altísima diversidad de especies como el mar frío de la Corriente Peruana, los bosques secos en la costa norte, la puna, la selva alta, y los bosques tropicales amazónicos. (Antonio Brack, 2005). 1.1. Ecosistemas

En el Perú se pueden encontrar ecosistemas diversos, que se encuentran clasificados como especiales: ecosistemas de lomas, cuenca endorreica del Titicaca, bosques montanos, pantanos, aguajales, bofedales, lagunas costeras; y ecosistemas amenazados: manglares, ecosistemas costeros, bosques secos del noroeste, algarrobales, bosques húmedos de las vertientes occidentales del norte, lagunas alto andinas, bosques andinos, bosques de la selva alta, ríos costeros. Paramos ubicados en las cuencas altas de los ríos Quiróz, Huancabamba y Chichipe (Piura y Cajamarca) (CONAM- Estrategia Nacional de Diversidad Biológica) Entre los ecosistemas especiales encontramos: Lomas: Se conocen en el país 9 lomas correspondientes a la Costa Norte, 23 en la costa Central y 35 en la Costa Sur. Este ecosistema abarca, según los mapas ecológicos basados en el sistema Holdridge, un 0,64% del territorio nacional. Las lomas más importantes en el Perú, son de Norte a



Sur, las de Trujillo, Casma, Lachay, lguanil (casi desaparecida), Chancay y Chancayllo, Chilca, Pongo o Acarí, Jahuay, Atiquipa, Arantes, Yuta, Jesús, Yerbabuena, Atico, Camaná, Ilo y Sama Cuenca Endorreica del Titicaca, única en el Neotrópico. La extensa altiplanicie circundante al lago conocida como meseta del Collao, está cubierta por estepas de gramímeas como iru-ichu (Festuca orthophylla), estepas con matorrales y algunas asociaciones de bosques montanos de c'colle (Buddleia coriacea) y queñuales (Polylepis spp.) en las depresiones. La rodean la Cordillera Real al este y la Cordillera Occidental al oeste. Es una región de clima frío y seco, con una estación seca de mayo a agosto; sin embargo, debido a la acción termorreguladora de sus aguas, las temperaturas son más templadas que en las punas subtropicales vecinas de igual altitud. Bosques Montanos, son conocidos como bosques de neblina, y ceja de montaña, son de extrema importancia por su diversidad, que es única por los ecosistemas, las especies y el germoplasma que contienen. Muchos contienen ecosistemas únicos como los bosques de la Cordillera de Los Tarros (Cutervo), Ampay (Abancay) y Taulis-Udima (La Florida). Constituyen hábitat de especies raras de mamíferos (Oso de anteojos, pudú, mono choro cola amarilla). Contienen el 78% de los recursos hidroenergéticos del país, especialmente en las vertientes orientales andinas. Son importantes para la protección de las cuencas, la agricultura de la costa norte (Piura, Lambayeque, La Libertad) y de muchos valles interandinos (Jaén, Bagua) dependen del agua proveniente de estos bosques. La industria maderera depende de especies propias de los bosques montanos como Podocarpus (ulcumano, diablo fuerte, intimpa), Juglans (nogal), constituyéndose en fuentes de energía en forma de leña para los pobladores rurales. Pantanos: El más conocido se ubica entre los ríos Marañón y Ucayali, conocida como "depresión Ucumumara", la que tiene una gran variedad de flora y fauna, muy peculiar y no conocida en otros ecosistemas; permanece gran parte del año inundada. Existen otras pequeñas en las cercanías del río Ucayali.

Aguajales. Existen dos tipos de aguajales, unos densos con predominancia de aguaje, y otros en asociación con otras especies vegetales resistentes a los excesos de agua.

Bofedales, Otro tipo de ecosistemas hídromórficos ubicados en las partes alto andinas del sur del país, donde existen diferentes tipos de pastos naturales que sirven de alimentos a algunos camélidos sudamericanos tales como la alpaca.

Lagunas Costeras, Zonas hidromórficas, ubicadas en la región costera, que son producto de la afloración de agua proveniente de la napa freática del agua de los ríos costeros. Por su cercanía al mar, la mayoría de ellas son salobres, es decir tienen algún grado de salinidad. Muchas de ellas hospedan aves migratorias y vegetación como totora, juncos, y plantas flotantes como el "repollito de agua". Las lagunas costeras se encuentran rodeadas por los gramadales, comunidad herbácea halófila que tolera una fuerte salinidad al medio físico, conformado por grama salada (Distichlis spicata, Sporobolus virginicus).

Entre los ecosistemas amenazados, en el Perú se encuentran: Manglares, Los bosques de mangle, otrora extensos desde la boca del río Piura hasta la frontera con Ecuador y con una superficie de unas 28 000 ha, son ecosistemas muy productivos y de importancia para la reproducción de muchas especies. Ecosistemas costeros, Muchos de ellos ahora urbanizados, especialmente en la costa sur de Lima, presentan contaminación proveniente de las actividades industriales pesqueras, como el caso de la bahía de Paita (Piura), la bahía de Chimbote, la costa frente a Lima, la bahía de Paracas, la bahía de Independencia y Laguna Grande, y las playas de Ilo.



Lomas costeras, estos ecosistemas, dependientes de las neblinas invernales, han sufrido el impacto por el sobrepastoreo, la tala de árboles y la urbanización, especialmente los cercanos a las grandes ciudades. Son de tremenda importancia porque un alto porcentaje de las especies son endémicas. Bosques secos del noroeste, tremendamente afectados por la tala, la extracción de especies valiosas (hualtaco, guayacán, palo santo) y las quemas periódicas. Son muy ricos en endemismos. Algarrobales, afectados por la ampliación de la frontera agrícola y la tala para leña y carbón. Amplias extensiones en la costa norte y en Ica han desaparecido casi por completo. Bosques húmedos de las vertientes occidentales del norte, antes muy extensos en todas las cuencas altas desde el río Piura hasta el río Rímac. Hoy reducidos a algunos restos insignificantes y en proceso de destrucción total. Lagunas altoandinas, Muchas de ellas afectadas por la deposición de desechos de la industria minera, como el lago de Junín y varias otras en la Sierra Central. Bosques andinos, se calcula que en el pasado existían al menos unas 3 millones de ha de

bosques de keuña y kishuara en la Sierra, hoy reducidos a menos de 50 000 ha. Bosques de la selva alta, Reducidos tremendamente en las zonas con acceso de carreteras

por la ocupación de migrantes andinos. Cerca de 3 millones de ha han sido talados en Amazonas, Cajamarca, San Martín, Huánuco, Pasco, Junín, Ayacucho, Cusco, Apurímac, Puno y Madre de Dios. El proceso continúa en la actualidad.

Ríos costeros, Muchos de ellos muy alterados por la contaminación urbana, minera y agrícola, y por la extracción de agua para riego. Varios de ellos son cloacas como el Rímac.

Ecosistemas de montaña, Los ecosistemas de montaña son el hogar y refugio de una quinta parte de la población mundial, y el 80% de la reserva total de agua dulce que existe sobre el globo terrestre. En el Perú la tercera parte de nuestro territorio- 39 millones de hectáreas- está cubierta por los montes andinos. Alberga las cabeceras de cuenca, santuarios para especies únicas de plantas y animales e inmensos laboratorios naturales de la dieta básica de la mayoría de los habitantes del planeta; por la gran variedad de cultivos que albergan. Con 7,250 Km de extensión y 39,2 millones de hectáreas el sistema montañoso del Perú alberga cerca de 40 ciudades representando el 50% de la población que habita por encima de los 1,000 m.s.n.m. ocupadas desde hace más de 10,000 años. Ocupa cerca del 30% del territorio nacional y de la población del país, altitudes que van desde los 1,500 y las cumbres glaciares por encima de los 5,000 m.s.n.m.

Cabeceras de cuenca, desde esta perspectiva, tanto la costa como la selva peruana están sujetas en términos de agua a las cabeceras de cuenca, calidad de suelos, recursos naturales minerales, alimentos, energía hídrica y otros elementos a las partes altas de la cordillera.

Páramo: Ofrece una especial biodiversidad y significa una fuente de provisión de agua en cantidad y calidad tanto para consumo humano y actividades productivas (servicios ambientales), cumple una función regulador, modificar en algo su estructura natural generaría problemas a los ecosistemas de abajo (DeBiévre, 2007); en el Perú se encuentran en las cuencas altas de los ríos Quiróz, Huancabamba y Chichipe, en los departamentos de Piura y Cajamarca.

Según estudios desarrollados por CONDESAN, la ubicación de los páramos en zonas altas y la peculiar composición y estructura de estos suelos, conlleva a que la degradación de su estructura sea irreversible, el deterioro de los suelos de los páramos conlleva la destrucción de la materia orgánica, la disminución de la retención de agua (que es irreversible) y el aumento de la hidrofobicidad. (DeBiévre, 2007). En el mismo estudio se menciona que los suelos de los páramos



pueden quedar impactados de manera irreversible por la agricultura, la quema, el pastoreo, el cambio climático y la minería.

El páramo juega un rol fundamental en el sistema hidrológico de Piura, Cajamarca y el norte del Perú, que no tiene glaciares y depende de los páramos para la regulación del ciclo hídrico, y presenta actualmente situaciones críticas de extinción de especies endémicas como el oso de antejos y el tapir de altura. Su importancia ha generado preocupación por los gobiernos locales, los cuales para un escenario de crisis, cuentan con planes estructurados, consensuados con sus poblaciones sobre cómo hacer de los páramos un mejor escenario de vida y oportunidad de desarrollo (Anexo 1); así como otras iniciativas como la Propuesta del Proyecto Páramo Andino, del Consorcio para el Desarrollo Sostenible de la Ecoregión Andina – CONDESAN (Anexo 2) que propone mecanismos para la toma de decisiones.

1.2. Conservación de recursos naturales en el Perú 1.2.1. Categorías de Protección Desde 1961 se ha venido reconociendo áreas superficiales por su valor como Áreas Naturales Protegidas, para lo cual se cuenta con el Servicio Nacional de Áreas Naturales Protegidas por el Estado – SERNANP; es así que hasta octubre del 2010 el Sistema Nacional de Áreas Naturales Protegidas por el Estado – SINANPE, entidad del Gobierno Central, administra 69 áreas naturales protegidas, además se tienen 25 Áreas de Conservación Privada y 06 Áreas de Conservación Regional ; ocupando en suma el 15.22% del territorio nacional.

Las Áreas Naturales Protegidas ANP, cuentan con un marco normativo amplio en la legislación peruana, que va desde la Constitución Política del Perú (artículos 66°,67°,68°,69° y 192°), la Ley 26839, Ley sobre la conservación y aprovechamiento sostenible de la diversidad biológica, la Ley 28611 Ley General del Ambiente, y la Ley 26834 Ley de Áreas Naturales Protegidas del año 1997(Anexo 3)., todas las cuales generan obligaciones del Estado y los privados en su protección, conservación y para ello se exige el uso de instrumentos normados en su contenido y aplicación.

Cuadro N° 1: Áreas Naturales Protegidas ANP

ÁREAS NATURALES PROTEGIDAS Miles de ha Nacionales (67) 18 594 909,10

Áreas de Conservación Regional (6) 830 964,11

Áreas de Conservación Privada (25) 131 865,96

Total 19 557 739,17% Respecto de la superficie del Perú 15,22Fuente: www.sernanp.gob.pe (Consultado el 05 de noviembre del 2010)

Del total de las 98 ANP, 37 cuentan con Planes Maestros aprobados(sólo el 37% del total de ANP); 13 de los cuales corresponde a reservas nacionales, 11 parques entre nacionales y comunales, 08 santuarios, 01 área de conservación regional, 01 bosque, 01 refugio, 01 área de conservación privada y 01 coto de caza(SERNANP, 2010). Además de que sólo la tercera parte de las ANP cuentan con sus planes maestros, se debe precisar, como se observa en el Anexo 4, que 22 de estos planes caducan este año, y el resto caducan entre el 2011 y el 2014, es decir en 4 años habrán caducado todos los instrumentos que permiten gestionar adecuadamente estos valiosos recursos.

1.2.2. Otros niveles de protección



Adicionalmente a las ANP, la legislación peruana aborda el tema de los recursos naturales desde distintos enfoques, los que permiten identificar distintas calificaciones que otorga el Estado para su protección. La Ley General del Ambiente identifica su importancia por los servicios ambientales que éstos prestan e identifica la necesidad de la conservación de los ecosistemas; La Ley Orgánica para el aprovechamiento de recursos naturales precisa la necesidad de la valorización de los recursos naturales, la Zonificación Ecológica Económica como instrumento de conciliación de intereses nacionales de conservación del patrimonio natural y la Conservación de Áreas Naturales; la Ley General de recursos hídricos califica el agua como un recurso vulnerable, identifica las zonas cabeceras de cuenca como zonas ambientalmente vulnerables y califica a las Zonas intangibles como aquellas en las cuales no se otorgan ningún derecho de uso; La Ley de tierras precisa la intangibilidad de las Áreas Naturales protegidas y las Zonas de protección ecológica en la Selva.

Cuadro N° 2: Categorías de calificación/protección de los recursos naturales Categoría/Calificación Norma Conservación de ecosistemas Ley 28611 Ley General del Ambiente - Articulo 98° Ecosistema frágiles Ley 28611 Ley General del Ambiente - Articulo 99° Ecosistemas de montaña Ley 28611 Ley General del Ambiente - Articulo 100° Áreas Agrícolas intangibles Ley General de la Minería y mod. DL 708 - Articulo 22° Conservación del patrimonio natural

Ley orgánica para el aprovechamiento de los recursos naturales - Articulo 10°

Vulnerabilidad (agua) Ley de Recursos Hídricos Nº 29338 Zonas Ambientalmente vulnerables

Ley de Recursos Hídricos Nº 29338

Zonas Intangibles Ley de Recursos Hídricos Nº 29338 ANP Ley N° 26834. Ley de Áreas Naturales Protegidas Zonas de protección ecológica en la Selva

Ley 26505 Ley de la inversión privada en el desarrollo de las actividades económicas en las tierras del territorio nacional y de las comunidades campesinas y nativas- Articulo 4°

Fuente: Normas Nacionales, elaboración FCPV.

De todas estas, se observa que la única que cuenta con un instrumentos regulado que permita reconocimiento legal, su posibilidad de gestión para su protección y por ende compromisos y responsabilidades frentes a su incumplimiento son las Áreas Naturales Protegidas ANP, lo cual genera un vacío normativo. Ver Anexo 5, ya que no todos los ecosistemas cuentan con las características para ser calificados como ANP, pero por el rol que tienen en la supervivencia de los ecosistemas, en el balance hídrico de las cuencas, por los servicios ambientales que prestan, si requieren un nivel de protección que se encuentra aun sin instrumentar. Cuadro N° 3 Caso Cordillera Escalera

Caso Cordillera Escalera Áreas Naturales Protegidas y Actividad Hidrocarburífera El caso más conocido es la del Área de Conservación Regional Cordillera Escalera, establecida mediante Decreto Supremo N° 045-2005-AG, dicha área tiene especial importancia por su biodiversidad y como fuente captadora y almacenadora de agua ya que ahí nacen las tres cuencas hidrográficas (Cumbaza, Caynarachi y Shanusi), única fuente proveedora de agua para la población. Demandante: El 08 de noviembre del 2006, Jaime Hans Bustamante Jhonson interpone acción de amparo. Demandado: Empresa Occidental Petrolera del Perú, Talismán Petrolera del Perú (Sucursal del Perú), Repsol Exploración Perú (Sucursal del Perú), y Petrobas Energía Perús S.A., que tenían la concesión del Lote 103, en el departamento de San Martín. Causa: Lote 103 se superponía con el Área de Conservación Regional Cordillera Escalera, reconocida como tal un año después de la firma del Contrato de Licencia para la Exploración y Explotación de Hidrocarburos en este lote (aprobado



por Decreto Supremo N° 026-2004-EM). Al explotarse el Lote 103 el demandante consideraba que ocasionaría daños al medio ambiente y vulnera los otros derechos constitucionales como el derecho al agua de la población de la zona. Resolución del Tribunal Constitucional: Expediente N° 03343-2007-PA/TC, dado el 19 de febrero del 2009, que declaró “prohibida la realización de la última fase de exploración dentro del Área de Conservación Regional denominada Cordillera Escalera hasta que no se cuente con el Plan Maestro”. Se podrá reiniciara cuando quede claro la compatibilidad entre la actividad petrolera y los objetivos del mencionado espacio de conservación. El Tribunal Constitucional considera que los instrumentos de gestión ambiental desempeñan un rol importante en la preservación, considera que el aprovechamiento de los recursos naturales sean estas renovables o no, solo procede si la explotación es compatible con el Plan Maestro. Recurre además el Tribunal a la responsabilidad social de la empresa como algo obligatorio. Sobre los derechos adquiridos (concesiones) antes del ANP, el Tribunal sostiene que en este caso no puede primar un “criterio temporal o cronológico”, sino el criterio amplio de creación del ANP; en el análisis del Estudio Jurídico García Sayan, difundido en http://prensa.políticaspúblicas.net/index.php/alatina/peru (Prensa, Asuntos indígenas y políticas públicas) (Consultado el 30 de noviembre del 2010), dice: esta resolución “…estaría abriendo la posibilidad al desconocimiento de los derechos adquiridos de manera previa a la creación de las ANPs …“ Caso escalera y tribunal constitucional

a. Protección Zonas Arqueológicas.

Los antecedentes histórico culturales del país, hace que uno de los campos en los cuales se tiene mucha sensibilidad social y política es en lo referente al patrimonio cultural, ya que de ésta depende económicamente varios sectores de la población, por lo cual la legislación y gestión pública y privada suele ser más cuidadosa y cautelosa. Las normas vigentes en la materia son la Ley General del Patrimonio Cultural de la Nación (Ley N° 28296), el Reglamento de Investigaciones Arqueológicas (Resolución Suprema N° 004-2000-ED), el Reglamento de la Ley General del Patrimonio Cultural de la Nación (Decreto Supremos N° 011-2006-ED) y la Ley que declara de necesidad pública y de interés nacional el inventario, la elaboración del catastro, investigación, conservación, protección y difusión de los monumentos arqueológicos prehispánicos (Ley N° 27721); todos estos reconocidos por todos los sectores, obligan a contar con los CIRAs antes de cualquier tipo de intervención en el territorio. Adicionalmente cabe precisar, que el carácter de protección de los bienes inmuebles integrantes del Patrimonio Cultural de la Nación, comprende el suelo y subsuelo en el que se encuentran o sientan, los aires, y el marco circundante, en la extensión técnicamente necesaria para cada caso.(Valverde, Febrero 2010), esta precisión al incluir el suelo, los aires y el marco circundante como parte de la extensión a ser protegida, no está presente en las otras categorías de protección. Según el INGEMMET, hasta mayo del 2010, se tenía 2,525 zonas arqueológicas, en un total de 5733811.05 ha, que es el 4.451% de la superficie del Perú.(Valverde, Febrero 2010)

b. Protección Proyectos especiales El encargado de conducir y supervisar la ejecución de diversos Proyectos Especiales ubicados en zonas estratégicas, fronterizas y binacionales de la costa, sierra y selva del territorio nacional, desde 1983 fue el Instituto Nacional de Desarrollo - INADE; en el año 2006, mediante Decreto Supremo N° 059-2006-AG, se adscribe el INADE al Ministerio de Agricultura como Organismo Público Descentralizado, posteriormente el 10 de diciembre del 2008, mediante D.S. 030-2008-AG, se aprobó la fusión del INRENA e INADE en el Ministerio de Agricultura. Según INGEMMET, actualmente existen 13 Proyectos Especiales restringidas a la Actividad Minera, haciendo un total de 13873918,91 ha, que equivale al 10.795% del total del Perú.(Valverde, Febrero 2010)



c. Zonas de reserva Turística Consideradas como una categoría de protección, sin embargo no se tiene mucha información al respecto, según INGEMMET, las Zonas de Reserva Turística son áreas inadmisibles para la actividad minera. La Ley 26961 (18 de mayo de 1998), “Ley para el Desarrollo de la Actividad Turística”, en el Artículo 3°, definiciones, establece como Zonas de Reserva Turística a aquellas de comprobado potencial turístico cuyas características excepcionales ameritan protección especial por parte del Estado.

d. Zonas Urbanas y de expansión urbanas La relación minería y urbanismos presenta en nuestro país casos representativos del conflicto que entre ellos se generan, esto a pesar de que existe normativa específica que regulan las limitaciones y restricciones de las actividades mineras en zonas urbanas y de expansión urbana. Así se tienen la Ley 27015, Ley que regula las concesiones mineras en Áreas Urbanas y de expansión urbana(Anexo 6), su modificatoria Ley 27560, y sus respectivos reglamento, el DS 027-2003-VIVIENDA Reglamento de Acondicionamiento Territorial y Desarrollo urbano entre otros. Según INGEMEMT a mayo del 2010, existían 136 zonas urbanas y de expansión urbanas declaradas restringidas a la actividad minera, haciendo un total de 486,688,04 ha, que significa el 0,379%.(Valverde, Febrero 2010). Sin embargo, son varios los conflictos que en éste campo existen y persisten, como el caso de Cerro de Pasco Ver Anexo 7.

e. Zonas de frontera Las normas establecen que el derecho minero se otorga siempre en cuando lo solicite una persona natural o jurídica que sea peruana o tenga la nacionalidad peruana. En caso que el derecho minero es solicitado por una persona natural o jurídica extranjera el derecho de concesión lo adquirirá mediante un Decreto Supremo que lo autorice a ejercer dicha actividad en la zona de frontera1 Algunas concesiones ubicadas en zona de frontera (A 50 kilómetros de la frontera), que han sido aprobadas por Decreto Supremo se presentan en el siguiente cuadro. Además se observa el caso Pucamarca que transgrediendo las normas fue aprobado sólo a nivel de Resolución directoral del Ministerio de Energía y Minas.

Cuadro N°4 Concesiones mineras en frontera. Norma que autoriza la minería en zona de frontera

Empresa beneficiada Ubicación y dimensión

04/12/2009 DS 085-2009-EM ENERGY RESOURCES & ELECTRICAL POWER SAC-

Tacna 1000 Has

20/11/2009 DS 080-2009-EM SUMITOMO METAL MINING PERU SA – Tacna 2 derechos/1500 Has 22/10/2009 DS 072-2009-EM NEWMONT PERU SRL

Piura, 20 derechos mineros, 18,962.9Has.

13/02/2009 DS 012-2009-EM MINERA GOLD FIELDS SA, Tacna, 5 derechos, 4180 Has 13/02/2009 DS 013-2009-EM EMP MIN LOS QUENUALES Piura, 21 derechos, 27/12/2008 DS 024-2008-DE XIAMEN ZIJIN TONGGUAN Piura, 35 derechos, 71,463 Has 25/12/2008 DS 063-2008-EM SOLEX DEL PERU – Min de Defensa Puno, 2 derechos, 2000 Has. 14/06/2008 DS 032-2008-EM NEWCREST RESOURCES INC Tacna, 6 derechos, 51,000 Has. 14/06/2008 DS 033-2007-EM SHERIDAN PLATINUM GROUP , Puno, 4 derechos, 1787 Has 26/03/2008 DS 017-2007-EM RIO TINTO MINING AND EXPLORATION

LIMITED PERU Tacna, 18 derechos, 14,690 Has

07/08/2007 DS 042-2007-EM MINERA PEÑOLES DEL PERU Tacna 3 derechos, 2951.3 Has. 19/07/2007 DS 040-2007-EM NEWMONT PERU SRL Tacna, 4 derechos, 3456 Has 01/03/2007 DS 010-2007-EM MOLINETES BVI LTD , Piura, 1 derecho de 800 Has.

1 http://www.minem.gob.pe/descripcion.php?idSector=1&idTitular=190&idMenu=sub154&idCateg=190



29/10/2006 DS 062-2006-EM ANGLO AMERICAN EXPLORATION PERU SA,

Tacna, 3derechos, 2000 Has

27/10/2006 DS 060-2006-EM MINERA PEÑOLES DEL PERU SAC Tacna, 2 derechos, de 15,000 Has 30/05/2006 DS 030-2006-EM MINERA CHAN CHAN SAC Piura, 8 derechos, 5,200 Has. 13/07/2005 DS 026-2005-EM ALTURAS MINERALS SAC Tacna, 9 derechos, 8548 Has 22/04/2005 DS 014-2005-EM NEWMONT PERU SRL Tacna, 4 derechos de 3400 Has 27/07/2003 DS 023-2003-EM RIO BLANCO PERU COPPER SAC Piura, 8 derechos, 6549 Has 27/07/2003 DS 022-2003-EM NEWMONT PERU LIMITED Piura, 20 derechos, 13400 Has 27/07/2003 DS 021-2003-EM MINERA IMP PERU SAC Cajamarca, 7 derechos, 2700 Has 02/05/2002 DS 017-2002-EM CIA MRA NORMANDY PERU SA Piura, 7 derechos 6,200 Has CASOS SIN DS Ubicación Proyecto Pucamarca, de la empresa MINSUR S.A. Aprobado mediante Resolución Directoral N° 256-2009-MEM/AAM

Del EIA se desprende que éste se ubica cerca al hito N° 52 de la frontera Peruano-Chileno, al este del Cerro Checocollo, aproximadamente a 55 km. al NE de la ciudad de Tacna. El área se encuentra comprendida dentro de la Comunidad de Vilavilani, distrito de Palca, provincia y departamento de Tacna. La Minera adquirió de la Comunidad de Vilavilani una superficie total de 1.135 ha. El tajo abierto abarcará un área de 42 ha con una profundidad de 278.7m, se calcula que el depósito de desmonte tendrá una altura de 72 metros, y ocupará un área de 23.56 ha

Fuente: Pagina Web del MINEM- Cuadro elaboración propia FCPV

Es necesario mencionar que en las fronteras las dinámicas económicas son binacionales, a demás están ligadas a procesos sociales y culturales, los cuales se pueden ver vulnerados por la intervención de una actividad extractiva como la minería.

1.3. Gestión del Riesgo y Cambio Climático en el Perú

El Perú es el país latinoamericano más castigado por los desastres naturales, lo cual lo coloca en un nivel alto de vulnerabilidad. Entre 1970 y 2009, un total de 105 sequías, inundaciones, deslaves, heladas, sismos y erupciones volcánicas causaron 74,000 muertes y afectaron a 18 millones de personas, más que en ningún otro país de la región. Adicionalmente en los ciclos 1982-83 y 1997-98 el fenómeno de El Niño arrojo perdidas por 6,800 millones de dólares, en tanto que el terremoto de Pisco en 2007 provoco daños superiores a 2 mil millones de dólares2. Frente a éste panorama, no sólo en Perú sino desde la Comunidad Andina, en las últimas décadas el eje de análisis y preocupación ha pasado del desastre mismo (el daño y la pérdida) hacia el riesgo, la potencialidad de daño y perdida, con lo que se ha abierto espacio para mayores consideraciones sobre los procesos de prevención y mitigación del riesgo. (Narváez et al, PREDECAN, 2009: 33) En esta línea han surgido nuevas nociones donde se conceptúa al riesgo en constante cambio y transición y no solamente sobre el desastre per se. (Narváez et al, PREDECAN, 2009: 35) De esta manera, se ha desarrollado el concepto “Continuo del Riesgo”, la cual es una expresión de la naturaleza dinámica y cambiante del riesgo a lo largo del tiempo, en circunscripciones territoriales y sociales determinadas. Este planteamiento admite distintas fases o estadios del riesgo, incluyendo: i)Riesgo producto de los procesos normales de cambio, desarrollo y evolución de la sociedad; ii)del impacto de las crisis económicas y estructurales, y de los cambios rápidos en las condiciones territoriales y tecnológicas de la producción; y, iii)el riesgo resultado de la transformación rápida de los escenarios de riesgo existentes, a raíz del impacto de un fenómeno físico externo el cual se expresa en condiciones de agudizada inseguridad alimenticia, de albergue, de salud y nutrición, de seguridad pública y privada, de acceso a agua potable, etc.

2 BID-IADB Marzo 2011 http://www.iadb.org/es/noticias/comunicados-de-prensa/2010-09-23/peru-disminuira-vulnerabilidad-a-desastres-naturales-con-el-bid,8004.html



Las actividades extractivas y productivas como la minería, hidrocarburos e industria, son susceptibles a estos fenómenos, pero no sólo dentro del proceso productivo que es generalmente analizado y atendido (riesgos dentro de la actividad), sino es responsable de los riesgos que generan al entorno natural y construido donde se ubican. En el contexto actual los términos Riesgo y Cambio Climático vienen teniendo cada vez más un acercamiento desde la perspectiva conceptual y práctica entre nociones de riesgo de desastre y la gestión de riesgo frente a la variabilidad climática normal y la adaptación al Cambio Climático. (Adaptado de: Narváez et al, PREDECAN, 2009: 33). Considerando las características descritas respecto a los potenciales en recursos naturales, el carácter megadiverso del país y los datos históricos de desastres naturales en el país consideramos de vital importancia considerar la situación grave del país frente al riesgo y el cambio climático que explica gran parte de la alta vulnerabilidad del país. La principal fuente de emisiones de GEI a nivel nacional es la conversión de bosques y pasturas, atribuida a la deforestación de la Amazonía para cambiar el uso de la tierra con fines agrícolas. La agricultura migratoria y la ganadería son la principal causa directa de la deforestación en el Perú. Otros factores que incrementan la deforestación son el desarrollo urbano, la infraestructura de comunicaciones, la explotación minera y petrolera, y las plantaciones ilegales de coca. Un agravante fundamental es el precario régimen de tenencia de tierras(MINAM, 2010). En 1970, existían en el Perú 20 grandes áreas glaciares o cordilleras que cubrían una extensión de 2,042 km2, pero esta extensión se redujo velozmente a 1,596 km2 para 1997, lo que significa que el área glaciar del Perú se redujo en un 22% en tan sólo 27 años. La pérdida de recursos hídricos de origen glaciar representa 7,000 millones de metros cúbico que equivalen al consumo de agua de 10 años de la Ciudad de Lima (INRENA, 2006), al igual que en otros países el retroceso que se viene dando en los glaciares es cada vez más, la Autoridad Nacional del Agua viene realizando el monitoreo del mismo(ANA, 2010b), en el Cuadro 5 se observan los últimos datos publicados:

Cuadro N°5: Retroceso de Glaciares en el mundo GLACIAR ALPAMAYO BROGGI URUASHRAJU YANAMAREY GAJAP

PERIODO DE MONITOREO (años)

2006-2008 (2 años)

1948-2004 (56 años)

1948-2008 (60 años)

1948-2008 (60 años)

1948-2008 (60 años)

RETROCESO GLACIAR (m) -24,53 -941,17 -749,55 -801,26 -564,52

Nota: El año 2005 desapareció el glaciar Broggi

GLACIAR PASTORURI HUARAPASCA SHULLCON INCACHIRIASCA TUAILQUI

PERIODO DE MONITOREO

(años)

1980-2008 (18 años)

1980-1993 (13 años)

2001-2008 (07 años)

2007-2008 (01 año)

2007-2008 (01 año)

RETROCESO GLACIAR (m) -525,12 -240,12 -133.19 -9.63 -14.83

Nota: El año 2005 desapareció el glaciar Broggi Esto afecta directamente al incremento de la temperatura a nivel nacional, se viene presentando pérdida del acuífero y crisis de agua, generándose una situación crítica para el abastecimiento de agua en las ciudades de la costa, que congregan al 70% de la población del Perú, y pérdida de la



capacidad de generar energía hidroeléctrica, necesaria para la industria y la provisión de electricidad en nuestras ciudades.

1.4. Conclusiones El Perú es uno de los 10 países megadiversos del mundo, tiene el segundo bosque amazónico más extenso, la cadena montañosa tropical de mayor superficie, 84 de las 104 zonas de vida identificadas en el planeta y 27 de los 32 climas del mundo. Perú es poseedor de alta diversidad genética en los dos últimos, y una gran riqueza glaciar (71% de los glaciares tropicales del mundo) de suma importancia para el consumo humano, para la agricultura, la minería y la generación eléctrica.(MINAM, 2010), características nos convierte en uno de los países más vulnerables ante la variación climática. Las Áreas Naturales Protegidas son la única categoría de protección que cuenta con normas e instrumentos que permiten su reconocimiento legal, y por ende su protección por los compromisos y responsabilidades existentes; de la información disponible se desprende que no todos los ecosistemas cuentan con las características para ser calificados como ANP, pero, por el rol que cumplen en la supervivencia de los seres que alberga, en el balance hídrico de las cuencas y por los servicios ambientales que prestan; si requieren contar con alguna categoría o nivel de protección. En relación a ello se ha identificado la existencia de algunas categorías en la legislación vigente, las que se encuentra aun sin reglamentar lo que dificulta su aplicación, algunas de estas son: i) recursos vulnerables, ii) zonas ambientalmente vulnerables y iii) zonas de protección ecológica de la selva. Uno de los antecedentes más importantes respecto al nivel de intangibilidad reconocido a las ANP, es el fallo del Tribunal Constitucional respecto al caso Escalera, en el cual se sostiene que “no puede primar un criterio temporal o cronológico sino el criterio amplio de creación del ANP”, con ello se abre la posibilidad de caducidad de los derechos mineros adquiridos previamente a la creación de las ANPs, éste criterio puede alcanzar a las otras categorías existentes, para lo cual deberán establecerse claramente los criterios para su declaración. Adicionalmente, es importante considerar los antecedentes en la jurisprudencia peruana respecto a las normas de protección de los bienes inmuebles patrimonio cultural de la Nación, los cuales disponen que éstos bienes comprendan “… el suelo y subsuelo en el que se encuentran o sientan, los aires, y el marco circundante en la extensión técnicamente necesaria para cada caso”; criterios importantes de considerar para las propuestas normativas que recogen lo dispuesto en la Constitución Política del Perú respecto al concepto de territorio.

2. CAPITULO 2: LA MINERÍA EN EL PERÚ. 2.1. BREVE RESUMEN HISTORICO DE LA MINERIA EN EL PERÚ

La minería en el Perú es una actividad que en muchos lugares proviene de la época incaica, pero es en 1532 que se da una reorientación comprometiendo a la agricultura de subsistencia en laboreo minero, generando en el país zonas aparentemente de sólo producción minera, éste factor sobre todo se ha dado en la sierra peruana, como es el caso de las minas de Huancavelica (1563). Cuando se habla de la historia de la minería en el Perú, tiene gran importancia el Cerro Rico de Potosí, desde su descubrimiento en 1545, el azogue utilizado por esta mina fueron llevados de las



minas de Huancavelica desde 15723. La producción de plata de la mina de Potosi, queda casi paralizado desde 1630 a causa de la crisis Europea se reduce la demanda de metales, hacia 1790 en el Perú había 728 minas de plata, 69 de oro, 4 de azogue y 4 de cobre con plata (Hoyos-Ordoñes, Marzo 2020).

En 1840, el Perú reingreso al mercado internacional con la producción del guano de isla, en 1885 hasta 1895 se exportan plata, azúcar y el caucho. En este período subsistieron las minas de oro y plata y las operaciones mineras de Cerro de Pasco y Morococha fueron la excepción ya que su producción era de plomo, cobre y plata. A comienzo del siglo XX, se inicia con fuerza la producción del cobre, destacándose la presencia de Cerro de Pasco Mining Company4, (Hoyos-Ordoñes, Marzo 2020).

Cuando se habla de minería en el Perú existe una asociación inmediata a zonas como Pasco, Huancavelica, Junín, Moquegua o Arequipa, en algunos de ellos desde antes de la Colonia ya había presencia de esta actividad; sin embargo, es necesario remarcar que la minería se desarrolla en un territorio que está ocupado por poblaciones dedicadas a la ganadería y/o agricultura, conocidas como comunidades campesinas. En 1970 el Estado toma participación directa en las empresas mineras hasta la década de los 90, conocido como el boom minero; En el Perú esta “nueva minería” se extendió de las tradicionales zonas altoandinas a nuevas regiones, e incluye proyectos colindantes con valles agrícolas de la costa o de la región quechua como Tambogrande, (Eduardo Zegarra, Julio, 2007). En los noventa, el número de hectáreas vinculadas a la actividad minera se triplicó, pasando de 10 millones en 1991 a 34 millones a fines de 2000; de estas últimas, sólo un tercio correspondía a concesiones vigentes (Manuel Glave, Mayo 2002). Con viento a favor a nivel macro pero resistencias a nivel micro, al cabo de quince años, la producción de cobre creció tres veces, mientras el oro pasó de no tener relevancia a liderar la canasta exportadora de metales entre 1998 y 2003 (…), hasta que los crecimientos diferenciados de precios devolvieron al cobre su primacía tradicional (mientras que desde el 2001 el oro duplicó su valor de mercado, el precio del cobre se cuadruplicó). Lo que si existe y ha existido es una predisposición del Estado por atraer inversiones de empresas transnacionales, “el área que ocupaba la minería se triplicó por cinco en comparación a la década pasada (del 90)” (José De Echáve) (2004, Op. Cit)” El boom ha provocado una reconfiguración de las economías locales y mayor competencia por recursos como la tierra y el agua. Junto a la bonanza macroeconómica, se ha venido manifestando un clima de conflicto entre la actividad minera y su entorno local y regional. Este fenómeno ha adquirido dimensiones que están poniendo en entredicho la efectividad de las políticas públicas de fomento a la inversión minera y el manejo de los recursos naturales implementadas en este periodo, en especial la efectividad de instituciones como el canon minero y la autoridad ambiental

3 Otro factor a mencionar de esta etapa de la minería es el sistema de la mita (reclutamiento de campesinos para el trabajo en las minas), que por mandato real tenían que recibir un salario, pero terminaban endeudados y continuaban en ese sistema. Esta época es también conocida por el empleo de esclavos africanos e indígenas esclavizados. 4 En este periodo es importante mencionar el sistema de “enganche”, que consistía en adelantar el dinero al campesino enganchado, comprometiéndose este a trabajar en las minas. Los centros mineros de Marcona y Toquepala que se dio en el marco del Código de Minería en 1950, significa un nuevo cambio en la producción con la aplicación de nueva tecnología. Es la época del sistema de minado a cielo abierto que les permitía a las empresas a trabajar minas de baja ley, iniciándose los primeros tajos abiertos



sectorializada para el manejo de impactos ambientales5 (Banco Mundial 2005, Defensoría del Pueblo 2005 y 2007, Bebbington et al. 2007). La llegada de grandes inversiones ha ido comprometiendo zonas donde anteriormente la minería no era una posibilidad como en Piura, la riqueza mineralógica que tiene el Perú y el interés de los gobernantes por apoyar a este sector, se ha establecido como estrategia de desarrollo, mientras tanto en países con características y problemáticas similares a las nuestras como Ecuador, están apostando por introducir los conceptos de derechos de la Naturaleza y su restauración, lo que han denominado como un giro hacia el biocentrismos; esta propuesta plasmada en la nueva constitución del Ecuador ofrecer un nuevo contexto para las políticas y la gestión ambiental desde la perspectiva de la ecología política y la ética ambiental, Ver Anexo 8.

2.2. PROCESOS DE CONCESIÓN MINERA

2.2.1. Marco normativo para el proceso de concesión. Mediante Decreto Legislativo 708 “Ley de Promoción de Inversión en el Sector Minero”, aprobado en noviembre de 1991, se modifica parcialmente la Ley General de Minería, para promover la inversión privada otorgando beneficios como la estabilidad tributaria, cambiaria y administrativa. Complementariamente se aprueba el Texto Único Ordenado-TUO de la Ley General de Minería (D.S. N°014-92-EM del 4 de junio de 1992), establece en el Artículo 7° que las actividades de exploración, explotación, beneficio, labor general y transporte minero son ejecutadas por personas naturales y jurídicas nacionales o extranjeras, a través del sistema de concesiones Ver Anexo 9. Mientras que mediante Decreto Legislativo 708, Artículo 43° se establece el procedimiento ordinario, para obtener el derecho de concesión minera, así como la figura de caducidad de una concesión.

Gráfico N°1: Procedimiento Ordinario de Concesión minera

PETITORIO PUBLICACIONES

DICTAMENTECNICO

DICTAMENLEGAL

DICTAMENTECNICO

DICTAMENLEGAL

TITULO CONCESION PUBLICACION INSCRIPCION

1. 7 días par revisar el petitorio y notificar carteles.2. 30 días hábiles para publicar y 60 días naturales para presentar.3. 30 días para estos informes y 5 para remitir al Jefe del INACC.4. No menor de 30 días calendarios desde ultima publicación.5. Primeros 15 días del mes siguiente.6. Al quedar consentido el título (15 días de publicación)

1

654

3

2

El Procedimiento Ordinario Minero

Fuente: Concesiones Mineras y Protección del Patrimonio Nacional,

PPT elaborado por INACC, 19 abril del 2006.

Como se observa en el Gráfico 1, el procedimiento ordinario minero se inicia con la presentación del Petitorio ante el INGEMMET, el cual tiene 7 días para revisar el petitorio y notificar carteles.

5 Citado por Eduardo Zegarra J C O, Maritza Paredes, Julio, 2007 Minería y economía de los hogares en la sierra peruana: Impactos y espacios de conflicto .



Para obtener el título sólo se procede a verificar en el Catastro Minero Nacional, la inexistencia de derechos mineros vigentes(1), se procede a la publicación (2) y al no haber oposición al petitorio, se entregan a la Oficina de Concesiones Mineras(3), para su evaluación (Art. 43, inciso e) Decreto Legislativo 708), una vez obtenido el dictamen técnico y legal favorables (emitidos en un plazo no mayor de 30 días), el Jefe del Registro Público de Minería otorga el título de concesión(4). Mensualmente, el Registro Público de Minería publica la relación de concesiones mineras (5) cuyos títulos hubieran sido aprobados el mes anterior (Art. 43, inciso f, D.L. 708). Finalizando con la inscripción del Título (6). Según el Artículo 66° del Capítulo II, de la Constitución Política, referido al Ambiente y los recursos naturales, la concesión otorga un derecho real sujeto a la Ley Orgánica, pero complementariamente normas como la Ley General de Minería le otorga derechos adicionales Ver Anexo 10. Cabe precisar que la concesión no es para todo el proceso de aprovechamiento del recurso, en el TUO de la Ley General de Minería (D. S. N° 014-92-EM), establece:

El Cateo y la prospección no necesitan de concesión. La Exploración y Explotación necesita de concesión minera Beneficio necesita de concesión de beneficio Labor General necesita de concesión de labor general Transporte minero necesita de concesión de transporte minero Comercialización no necesita de concesión.

Por otro lado el Decreto Supremo N° 018-92-EM, en el Artículo 23° establece que el título de concesión no autoriza por sí mismo a realizar actividades mineras de exploración ni explotación, previamente el concesionario deberá:

1. Gestionar la aprobación del Instituto Nacional de Cultura. 2. Contar con la certificación ambiental. 3. Obtener el permiso para la utilización de tierras. 4. Obtener las demás licencias, permisos y autorizaciones. Tanto el procedimiento de concesión, como los otros requisitos previos para el inicio de actividades, no consideran claramente la participación ciudadana y la fiscalización sobre estas actividades. Durante el procedimiento de concesión se tienen 2 momentos de publicación (del petitorio y titulo de concesión) que resulta escaso, si consideramos que la población interesada o posiblemente afectada reside en zonas rurales alejadas y por tanto con escaso acceso a información de ésta índole; y en caso de acceder a ésta pueden iniciar un procedimiento administrativo de oposición6 que no paraliza o condiciona el otorgamiento de la concesión, o puede iniciar un procedimiento posterior de recurso de revisión7, pero ninguno de ellos es de carácter vinculante al procedimiento o derecho otorgado a la concesión.

6 El Artículo 44°, del D.L. 708, establece sobre la oposición ante una concesión minera, es un procedimiento administrativo, para impugnar la validez del petitorio de una concesión minera; la misma que podrá ser formulada por cualquier persona natural o jurídica que se considere afectada en su derecho. 7 Se puede presentar recurso de revisión a la resolución emitida por el Jefe del Registro Público de Minería, la misma que debe ser presentada dentro de los 15 días siguientes a la publicación de la resolución que aprueba la concesión



Gráfico N°2: Participación en el proceso de concesión

Fuente: IINGEMMET Marco Legal Minería / PPT Remuzgo A.

El proceso de participación ciudadana y fiscalización queda pues vinculado sólo a los procedimientos o permisos definidos en el Artículo 23° del DS 018-92-EM y a las actividades mineras en exploración y explotación.

2.2.2. Caducidad de una concesión minera.

Se tienen dos causales para la caducidad de una concesión minera, ambas establecidas en las normas vigentes, estas son a Caducidad por no pago y b. Caducidad por no uso de la Concesión.

a. Caducidad por no pago: “El no pago oportuno del Derecho de Vigencia o de la

penalidad, según sea el caso, durante dos (2) años consecutivos”. La figura de Extinción de Concesiones esta prevista en el Título Octavo del TUO de la Ley General de Minería, que en el Artículo 58° establece que las concesiones se extinguen por caducidad8, abandono9, nulidad, renuncia y cancelación10. En el caso de la caducidad está condicionado al pago oportuno del Derecho de vigencia o de la penalidad, y a la emisión de la resolución de caducidad dentro de los 5 años de producida la causal, caso contrario no puede ser aplicable, Ver Anexo 11.

8 En el Decreto Legislativo N° 708 “Promulgan Ley de Promoción de Inversiones en el Sector Minero”, Artículo 37. Es causal de caducidad de las concesiones mineras el no pago oportuno del Derecho de vigencia o de la penalidad según sea el caso, durante dos años consecutivos o tres alternados. 9 En la Ley General de Minería, TUO mediante D.S. 014-92-EM, establece la caducidad solo por el no pago (Art. 59) 10 Artículo 114°, Decreto Legislativo No 709. Concordancias: T.U.O. de la L.G.M.: Arts. 39, 59, 62, 63, 64, 68, 70, 120, 139, 175, 203 D.L. No 25998: Arts. 2, 7 R. de D.T. de la L.G.M.: Arts. 96, 98



Caducidad por Abandono. Establecido en el Artículo 62° del TUO de la Ley General de Minería (D.S. 014-92-EM). No se han identificado casos de caducidad por este motivo.

Caducidad por nulidad.

Establecida en el Artículo 63° del TUO de la Ley General de Minería (D.S. 014-92-EM), determinada debido a que la concesión es solicitada por una persona inhábil. En los artículos 31, 32, 33 y 34 del TUO de la Ley General de Minería, menciona que las personas inhabilitadas para ejercer una actividad mineras son las que vienen cumpliendo alguna función pública (Presidente de la República, miembros del Poder Legislativo y Judicial, Ministros, funcionarios de alto rango, Contralor General, Procuradores, funcionarios y empleados del Sector Energía y Minas, etc). También están inhabilitados para ejercer esta actividad son las autoridades policiales y los miembros de las Fuerzas Armadas y Policiales.

Tampoco pueden ejercer actividades de la industria minera, el cónyuge y los parientes que dependan económicamente de las personas estipuladas en el artículo 31. La prohibición no incluye a los derechos obtenidos con anterioridad a la elección o nombramiento, ni los que adquieran por herencia o legado con posterioridad a la elección o la nombramiento, ni los que el cónyuge lleve al matrimonio (art. 34). No se han identificado casos de caducidad por este motivo.

Caducidad por cancelación

Establecido en el artículo 64 del TUO de la Ley General de Minería (D.S. 014-92-EM). No se han identificado casos de caducidad por este motivo.

b. Caducidad por no uso de la concesión. Por otro lado se tiene la caducidad por la no producción mínima anual11, no pudiendo ser inferior a una (1) UIT por año y por hectárea otorgada (metálicas) y equivalente al 10% de la UIT por año por hectárea otorgada (no metálica), y mucho menor en el caso de pequeños productores mineros y artesanales Anexo 12. Se ha identificado un caso en el cual por Resolución Presidencial del INGEMMET el año 2010, se declaró la caducidad de los derechos mineros de 48 concesiones mineras Anexo 13. La norma establece que “De conformidad con lo dispuesto por el Artículo 66º de la Constitución Política del Perú, por ley orgánica se fijan las condiciones de la utilización de los recursos naturales y su otorgamiento a particulares estableciéndose por lo tanto que la concesión minera obliga a su trabajo, obligación que consiste en la inversión para la producción de sustancias minerales.” (Art. 38, establecido en el D.L. 1054 que modifica la Ley General de Minería). El grado de cumplimiento de las normas vigentes y el cómo son aplican éstos por distintas instancias se puede ver en los siguientes casos, por una lado las resoluciones de caducidad impulsadas por el INGEMMET mediante las cuales declara caducos los derechos mineros por el no pago de derechos de vigencia Anexo 14, y por otro lado la resolución del Tribunal Constitucional-TC respecto a una demanda interpuesta contra el INGEMMET por una de éstas resoluciones, en las cuales el TC falla a favor de INGEMMET.

11 El 27 de junio del 2008, en el marco de las facultades que el Congreso le otorgo al Ejecutivo para legislar en materia de implementación del Tratado de Libre Comercio con Estados Unidos, se aprueba el Decreto Legislativo N° 1054, “Decreto Legislativo que modifica artículos del Texto Único ordenado de la Ley General de Minería cuyo Texto Único Ordenado fue aprobado por Decreto Supremo N° 014-92-EM



Cuadro N° 6: Caso Caducidad de concesión - Fallo TC Casos: Visto en el Tribunal Constitucional sobre Caducidad por No Pago de Derecho de Vigencia. Demanda de la Sociedad Minera de Responsabilidad Limitada Piedra Liza, contra el Jefe del Instituto Nacional de Concesiones y Catastro Minero (INACC), presentado al Tribunal Constitucional, solicitando excluya y deje sin efecto la libre denunciabilidad de la concesión minera denominada Piedra Liza, de Código N° 03-00040-95 y se restablezca la titularidad de la concesión minera, la que “ilegal e inconstitucionalmente habría caducado”. El INACC, mediante Resolución Jefatural N° 02184-2002-INACC/J (19 de noviembre del 2002), resuelve declarar la caducidad de la concesión por el no pago del derecho los años 2001 y 2002. El 26 de enero del 2010, el Tribunal Constitucional resuelve improcedente la demanda del EXP. N.° 01847-2009-PA/TC, confirmando la caducidad de la concesión por el no pago de derechos. (Fuente: www.tc.gob.pe, consultado el 30 de noviembre del 2010).

Esta exigencia de una Producción Mínima Anual, diferenciado por tamaño de productor, promueve de alguna manera la explotación de los 14 millones hectáreas de sub suelo concesionado, cuya totalidad no cuenta con todas la autorizaciones y estudios previos aprobados como la Certificación ambiental (EsIA), lo cual nos lleva a preguntarnos, Si en la situación actual, explotando el 5.9% del total de concesiones, tenemos problemas entre comunidades y empresas mineras en diferentes lugares del país, que han derivado en conflictos y pérdida de vidas humanas, en el momento en que se inicie la explotación de los proyectos previstos en la Cartera de inversiones y el resto de concesiones, cuantos conflictos socioambientales se podrían presentar? 2.2.3. Libre Denunciabilidad

De acuerdo a las normas vigentes, una vez caducada la concesión minera (derechos de concesión) por cualquiera de los motivos antes expuestos, el INGEMMET declara a la unidad o concesión como de libre denunciabilidad12, es decir que puede ser solicitado por otra persona u empresa para su concesión. El INACC (Ahora fusionado con el INGEMMET) sobre este punto, en su Página Web institucional13, menciona que los derechos mineros que se publican de libre denunciabilidad, son:

a. Formulados conforme al sistema de cuadrículas D.L. N° 708, declarados:

- Caducos - Abandonados - Nulos - Renunciados - Rechazados (excepción los rechazados en área de expansión urbana).

b. Concesiones formuladas conforme a legislaciones anteriores al D.L. N° 708, que cuenten con coordenadas UTM incorporadas al Catastro Minero Nacional y declaradas: - Caducas - Renunciadas

2.2.4. Catastro Minero Nacional

12 En el artículo 20, D.L. 708, menciona: “…Sobre el área renunciada tendrán derecho preferente los cesionarios y acreedores hipotecarios, al tiempo en que se declare su libre disponibilidad”. 13 (http://www.inacc.gob.pe/tramites_contenido/tra_concesiones_preguntas.html) “Preguntas – Instituto Nacional de Concesiones y Catastro Minero



Toda la información respecto a las unidades o predios mineros, susceptibles de ser concesionados (derechos de concesión), se registra y luego es manejado en el Catastro Minero, éste figura desde el año 2007 en el ROF de INGEMMET14, y como parte de su estructura funcional cuenta con dos Unidades Orgánicas: a) Unidad de Catastro Minero y Pre Catastro, y b) Unidad de Catastro de Áreas Restringidas15. La Unidad de Catastro Minero lleva el registro de los derechos mineros Anexo 15, es decir las concesiones otorgadas a personas naturales o jurídicas sobre las unidades(predios mineros), y que según ésta institución alcanzan a 46,159 derechos otorgados, los que representan a Junio del 2010, una extensión de 19,845,101.52 hectáreas.

La Unidad de Catastro de Áreas Restringidas, cuenta con información respecto a todas las áreas restringidas a la actividad minera, es decir restringida para otorgar derechos de concesión, el cual registra a mayo del 2010 un total de 2,922 áreas restringidas, las cuales suman un total de 60,306,568.68 hectáreas Anexo 16. Los tipos de área restringida a la actividad minera son: Área natural, Área natural-amortiguamiento, Otras áreas restringidas, Proyectos especiales, Puertos y Aeropuertos, Zonas Arqueológicas y Zonas Urbanas. No se tiene acceso a la información detallada del éste catastro, que nos permita conocer el nivel de actualización de éstas áreas restringidas, sobre todo en lo referente a las zonas urbanas, o nos permita conocer su relación con los otros catastros existentes, como es el Catastro Urbano a cargo de las municipalidades, con apoyo de COFOPRI que formaliza predios y el Catastro Rural que desde el 2008 es dirigido por COFOPRI. Este y otros aspectos es claramente manejado y difundido por la empresa privada, como se puede apreciar en una publicación institucional de La Sociedad Nacional de Minería, Petróleo y Energía, en la cual se muestra que se conoce claramente las causales de caducidad de una concesión minera

Cuadro N° 7 Causales de Nulidad-Sociedad Nacional de MPyE

Informe Quincenal N° 88, de la Sociedad Nacional de Minería, Petróleo y Energía, Mayo I, 2009. Causales de caducidad de una concesión minera: Es importante señalar que las concesiones en la actividad minera no caducan (es decir, que no tienen fecha de fin), salvo se incurra en las causas que se señalan en la ley, de las cuales las principales son: Cuando se incumple con el pago del derecho de vigencia por 2 años (sean éstos consecutivos o no). Cuando no se cumple con la PMA (Producción Mínima Anual). Ésta debe alcanzarse antes del final décimo año, y de no alcanzarse se deberá pagar una penalidad equivalente al 10% de la PMA por hectárea hasta que se logre alcanzar dicha producción. Si no se lograse dicho objetivo hasta el final del décimo quinto año, se declarará la caducidad de la concesión. A esto agregan que: Sin embargo, existen 2 considerandos que se debe tener en cuenta antes de determinar la caducidad de una concesión por incumplimiento de la PMA al final del quinceavo año: Si el incumplimiento se debe a causas de fuerza mayor, caso fortuito o hecho no imputable (que no es de responsabilidad) al titular minero, previa validación de la autoridad correspondiente. Si se han realizado inversiones en la concesión: para ello se deberá demostrar una inversión de al menos 10 veces el monto de la penalidad por hectárea y por año que le corresponda pagar al titular de la concesión. Estas inversiones pueden haber sido realizadas en actividades mineras y/o infraestructura básica de uso público.

14 Aprobado por D.S. 035-2007-EM, 15 Ley 26615 Ley de Catastro Minero Nacional



Estos considerandos prolongan el periodo de concesión hasta por cinco años adicionales (no prorrogables) al final de los cuales, si no se ha logrado la Producción Mínima Anual, se declarará la caducidad definitiva de la concesión.

2.3. ESTADO ACTUAL DEL NIVEL DE EXPLOTACIÓN MINERA

El Perú por las características geológicas de su territorio, es considero como un país esencialmente minero, pues es el primer productor de oro, plomo, estaño y zing a nivel latinoamericano y el segundo productor de plata a nivel mundial. La actividad minera concentra el 38% de las inversiones privadas nacionales y extranjeras que se realizan en el país (BCRP,2008). El 11.62% (14´891,470 ha) del sub suelo está concesionado a la minería (INGEMMET, mayo 2010), de los cuales el 5.99% (891,367 ha) viene siendo explotada y el 5.43% (813,626 ha) se encuentran en exploración (MINEM, 2010). Ver Cuadro 9 Por otro lado en el Catastro Minero Nacional se tiene un total de 46,159 derechos mineros registradas, que tiene una extensión de 19,845,101.52 Hectáreas, de los cuales el 75.25% (34,734) son derechos mineros titulados y representan 15,142,582.20 Hectáreas, 19.1% (8,819) son derechos mineros en trámite, 4.68% (2,162) son derechos mineros extinguidos y representan 758,940.41 Hectáreas, y el restante 0.97% (444) son plantas de beneficios y otros que representan 55,443.52 Hectáreas Anexo 15.

Cuadro N°8: Usos del Territorio ECOLOGIA, PREDIOS, PATRIMONIO Y MINERIA EN EL PERÚ

TERRITORIO DEL PERU 128 196,208 ha 100% SUPERFICIE DEL TERRITORIO NACIONAL AREAS NATURALES PROTEGIDAS (SERNANP)

36 205,151 ha 28.17%

COMUNIDADES CAMPESINAS (COFOPRI) 13 311,509 ha 10.4% COMUNIDADES NATIVAS (COFOPRI) 8 915,477 ha 6.97% PREDIOS AGRICOLAS (COFOPRI) 4 703,925 ha 3.67% ZONAS ARQUEOLÓGICAS (INC) 5 732,228 ha 4.46% SUBSUELO DEL TERRITORIO NACIONAL CONCESIONES MINERAS (INGEMMET)* 14 891,470 ha* 11.62%* UNIDADES EN PRODUCCIÓN (MINEM) 891,367 ha 0.69% PROYECTOS EN EXPLORACIÓN (MINEM) 813,626 ha 0.63%

Fuente: MINEM Mayo 2010. Elaboración propia.



Según otros datos del INGEMMET a mayo del 2009, se señala que el 14% del territorio peruano ha sido concesionado para la actividad minera, está explotando solo el 0.56% y se viene explorando el 0.67%(suman el 12% del área concesionada). Otros mapas elaborados por COOPERACCION registran que las áreas del territorio concesionadas alcanzarían hasta un 16.73% Algunos departamentos del Perú tienen gran parte de su territorio concesionado para la minería, como es el caso de Apurímac que tiene el 45.39% de su territorio concesionado, Moquegua con el 37.71%, Cajamarca con el 36.99%, La Libertad con 33.99% y Huancavelica con el 29.95% de su territorio concesionado. Otros departamentos tienen concesionado entre el 20 y 30% de su territorio como es el caso de Piura (21.32%), Callao (21.43%), Ica (22.80%), Áncash (27.53%) y Arequipa (24.74%). Sin embargo, estos datos en términos de Hectáreas concesionadas arroja que Arequipa es el departamento con mayor área de su territorio concesionada (1 566,958ha), seguido por Cajamarca (1 229,671ha), Puno (1 087,260 ha), Cusco (990,641ha), Ancash (986,398ha) y Apurímac (948,563ha). Anexo 17

2.4. PERSPECTIVAS DE DESARROLLO MINERO NACIONAL

Si del 100% de las concesiones mineras, actualmente se explotan solo el 11.42% como se tiene previsto planificado empezar a explotar el restante 88.58% de concesiones, y lo que esto significa en términos de recursos naturales como el agua, el suelo y los consiguientes conflictos que por estos se producirían; es una gran pregunta que no se ha planteado desde el MINEM, en busca de conocer cómo es que se tiene planificado programar en términos de tiempo y condiciones, la cartera de inversiones en minera que se encuentran identificada y en cuanto de esto aporta al desarrollo del país. 2.4.1. Desarrollo de la Minería en el Perú. Promover la inversión privada en actividades extractivas como la minería, ha sido una constante en los últimos tres gobiernos Fujimori, Toledo y García, el primero realizó cambios a la Ley General de Minería, aprobando el Decreto Legislativo 708 que promueve la inversión en el sector minero, política que se ha mantenido hasta ahora, pese a los compromiso del último gobierno durante la campaña electoral de exigir mayor contribución a las empresas mineras, sólo se ha conseguido el aporte voluntario de éstas; El Congreso de la República por su lado viene promoviendo la aprobación de la Ley que declara de interés nacional la ejecución de proyectos de inversión en la actividad minera16, propuesta que menciona veinte (20) proyectos17 que deben ser declarados de interés nacional y

16Oficio Nº 206-2007-PR del 21 de setiembre de 2007, propuesta que propone “Declárese de interés nacional, la ejecución preferente de proyectos de inversión pública o privada que estén destinados a la concesión, financiación, planeamiento, contratación, o ejecución de actividades mineras, y que sean determinados como tales de acuerdo a la lista contenida en el artículo 2º de la presente norma, en aplicación a la potestad del Artículo 66ª de la Constitución Política del Perú, que dispone que los recursos naturales son patrimonio de la Nación y corresponde al Estado su aprovechamiento”. 17 En el artículo 2º: Los proyectos mineros, Magistral (Región Ancash), Apurímac (Región Apurímac), Antilla (Región Apurímac), Cotabambas (Región Apurímac), Los Chancas (Región Apurímac), Tía María (Región Arequipa), Michiquillay (Región Cajamarca), Galeno (Región Cajamarca), La Granja (Región Cajamarca), Antapaccay (Región Cuzco), Marcobre – Mina Justa (Región Ica), Toromocho (Región Junín), Quellaveco (Región Moquegua), San Gregorio (Región Pasco), Bayovar (Región Piura), Bayovar II (Región Piura), Río Blanco (Región Piura), Pucamarca (Región Tacna) y la Ampliación Cajamarquilla (Región Lima), tienen el carácter de interés nacional y ejecución preferente en el marco de lo dispuesto en el artículo 1º de la presente norma”.



ejecución preferente. Esta consideración especial hacia proyectos de explotación minera privada puede, como ya se ha visto en otros casos, beneficiar a los inversionistas exonerando a éstos de contar previamente al inicio de sus operacional de los correspondientes Estudios, Requisitos de autorizaciones, EsIA y Certificados de Inexistencia de Restos Arqueológicos-CIRA, y otros requisitos previos que permitan exigir a las empresas un comportamiento responsable social y ambiental.

En el siguiente gráfico se observa la evolución de los derechos mineros en el país, desde 1999 hasta el 2009, en el cual se puede observar el descenso producido desde el 2000 al 2004, y el importante incremento de éstos durante los últimos años. Gráfico N°3: Evolución de los derechos mineros a nivel nacional 1999-2009 (Ha)

Fuente: CooperAccion.

Según el MINEM, la cartera estimada de inversión en minería se encuentra compuesta por 40 principales proyectos, los cuales incluyen proyectos de exploración y proyectos de ampliación, que en conjunto ascienden a US$ 41,426 millones. Algunos de éstos no han definido su fecha de inicio de operación, ni su fecha de construcción, dado que aún se encuentran en etapa de estudios y permisos. En éste gráfico se observa que la cartera de inversión minera está compuesta por 9 proyectos en ampliación que representa el 22.5%, 6 en etapa de inversión confirmada que representa el 15%, 3 en etapa de estudio de factibilidad que representa el 7.5% y el restante 22 en etapa de exploración que representa el 55%. La cartera de inversiones incluyen proyectos que tienen programado en su mayoría, el inicio de sus operaciones en los próximos 5 años, así se tiene que del total de proyectos, el 50% iniciará sus actividades entre los próximos 2 años (5 tienen programado iniciar sus actividades en el 2010, 4 para

0.05000000.0

10000000.015000000.020000000.025000000.0

1991

1992

1993

1994

1995

1996

1997

1998

1999

2000

2001

2002

2003

2004

2005

2006

2007

2008

2009

2010

2258

000.

022

5800

0.0

2371

000.

061

5100

0.0

8758

000.

012

1100

00.0

1559

7000

.014

8250

00.0

1566

7436

.012

7669

56.6

1109

9793

.874

5223

2.9

9276

873.

893

1146

5.3

9840

415.

311

5725

74.5

1382

7165

.917

1291

84.2

1957

3752

.8

21282978,0

EVOLUCIÓN DE LOS DERECHOS MINEROS A NIVEL NACIONAL

(EN MILES DE HECTÁREAS)1991 - 2010



el 2011, 11 para el 2012), y el restante desde el 2013 en adelante( 5 para el 2013, 6 para el 2014, 1 para el 2015, 1 para el 2016 y 7 no han definido aún cuando iniciar sus actividades).

Gráfico N° 4: Cartera de inversión minera nacional

Fuente: MINEM Nota: Existen otros proyectos en etapa de exploración que no se encuentran en la cartera, esta sólo es de carácter referencial e intenta recoger todas las comunicaciones formales de los titulares mineros-MINEM.

2.5. Conclusiones

El sistema de concesiones, compuesto por el proceso de concesión de derechos reales sobre la unidad o predio minero es un procedimiento meramente administrativo cerrado a la participación ciudadana, tiene previsto sólo 2 momentos de publicación (del petitorio y titulo de concesión) que es escaso e inútil considerando las dificultades de acceso a la información por la ubicación de la población interesada o posiblemente afectada, y que en ningún caso de existir y presentarse alguna oposición o recurso de revisión, éste no paraliza ni tiene el carácter vinculante al procedimiento. Al no considerar las preocupaciones o cuestionamientos que se tengan desde la población o las autoridades locales, se genera un primer punto de discrepancia que puede desencadenarse en futuros conflictos.

Los derechos de concesión, una vez otorgados sólo tienen dos causales de caducidad, por el no pago de derechos de vigencia o de la penalidad y por el no uso de la concesión, es decir no se



contempla ninguna condicionante del comportamiento ambiental o cumplimiento de las normas (pago de regalías, impuestos, o incumplimiento en temas laborales entre otros). Una vez declarada la caducidad de una concesión, pasa al registro en el Catastro minero convirtiéndose en una unidad (predio minero) materia de libre denunciabilidad, es decir puede ser materia de un nuevo otorgamiento de derechos de concesión, no se encuentra en las normas vigentes ningún tipo de nulidad o extinción de la unidad catastral, sólo caducan los derechos que sobre éstos se otorgan. En el Catastro minero se lleva el registro de las unidades (predios mineros) y su situación de concesión, mientras que las áreas restringidas cuenta con información de las áreas donde no se pueden crear unidades (predios mineros) ni otorgar derechos de concesión minera, entre ellas se reconocen las ANP, sus áreas de amortiguamiento y “otras áreas restringidas”, es decir existe la posibilidad de incorporar áreas que no sean necesariamente ANP a éste Catastro y así evitar que se sigan creando predios mineros y concesiones dentro de ecosistemas vulnerables. Las más importantes inversiones mineras, tienen programado en su mayoría el inicio de sus operaciones en los próximos 5 años, éstas son recogidas por el Estado y conforman su cartera de inversiones, pero no existe por parte del Estado ninguna propuesta orientada a ordenar, programar en términos de ubicación estratégica, escalas y plazos las iniciativas de inversión públicas y privadas, Plan que permita establecer de acuerdo a los intereses del país como, cuando y donde se aprovecharan los recursos naturales que son patrimonio de la Nación ni cómo afectaran estos a la demanda y calidad de agua, suelo y otras actividades productivas y de subsistencia. Por el contrario, las normas vigentes obligan a las concesiones a desarrollar un mínimo de actividades anuales para mantener su concesión vigente.

3. CAPITULO 3: ANÁLISIS DEL IMPACTO DE LA MINERÍA EN EL PAIS

3.1. IMPACTO DE LA MINERIA EN LOS RECURSOS 3.1.1. Impacto en el recurso agua. Conflictos por el uso del recurso

La problemática del agua y minería se refleja en términos de demanda y calidad de agua. Respecto a la demanda de agua en relación al total disponible, y la disposición inadecuada de los efluentes mineros provenientes de los 216,572,178 m3 de agua utilizados actualmente en sus procesos.

Oferta hídrica Si analizamos los recursos en términos de oferta de los recursos hídricos el Perú cuenta con 159 unidades hidrográficas, 62 en la región hidrográfica del Pacífico, 84 en la región hidrográfica del Amazonas y 13 en la región hidrográfica del Titicaca(ANA, 2010c). En 1970, existían en el Perú 20 grandes áreas glaciares o cordilleras que cubrían una extensión de 2,042 km2, pero esta extensión se redujo velozmente a 1,596 km2 para 1997, lo que significa que el área glaciar del Perú se redujo en un 22% en tan sólo 27 años. En cuanto a las lagunas según el Inventario Nacional de Lagunas y represamientos, único registro publicado en 1980 realizado por el ONERN, contamos con 12,201 lagunas, 3896 de la región hidrográfica del Pacífico, 7441 del Amazonas, 841 del Titicaca y 23 cuencas cerradas.(ANA, 2010c) Las vertientes superficiales están compuestas por 1065 ríos, 1000 de los cuales corresponden a la vertiente del Amazonas, 53 a la vertiente del pacifico y 12 a la del Titicaca.

Cuadro N°9: Capacidad de Almacenamiento de agua por región hidrográfica.

REGIÓN HIDROGRÁFICA

NÚMERO DE LAGUNAS

CAPACIDAD DE ALMACENAMIENTO

NÚMERO DE LAGUNAS CAPACIDAD (Hm3)



Pacífico 3 896 309 1 995,2 Amazonas 7 441 209 4 610,79 Titicaca 841 6 149,12 Cerradas 23 4 226 TOTAL 12 201 528 6 981,11

Fuente: ONER, 1980 (Cuadro tomado de la página web el 04 de noviembre 2010)

Respecto a la disponibilidad del recurso, para el 2007 se contaba con 2´046,287 millones de metros cúbicos de agua disponible para consumo humano y por habitante le correspondía 77,534 metros cúbicos por año, esta disponibilidad proviene en un 97% de la vertiente del amazonas que abastece al 26% de la población, mientras que el 1.8% proviene de la vertiente del pacifico abastece al 70% de la población que se asienta en la Costa Peruana, el restante 0.5% proviene de la vertiente del Titicaca que abastece el 4% de la población. Adicionalmente se cuenta con dominio marítimo sobre una franja litoral de 200 millas del Océano Pacífico frente a sus costas, que encierra una gran biomasa ictiológica importante para el consumo humano y la industria de harina de pescado. (MINAM, 2010).

Cuadro N°10: Disponibilidad del Agua según Vertientes

Vertiente Datos de disponibilidad Amazonas, con una extensión de 956,751 km2, que corresponde al 74.5% del territorio nacional.

- Cuenta con 1000 ríos - El 97.70% de disponibilidad del agua del país proviene de esta

vertiente - Vive el 26% de los peruanos - Disponibilidad del agua de 291,703 m3/hab/año

Pacífico, nace en los Andes y termina en el mar, tiene una extensión de 279,689 km2, que corresponde al 21.7% del territorio.


vertiente - Vive el 70% de la población - Disponibilidad de agua es 2,027m3/hab/año

Titicaca, con una extensión de 48,775 km2, es una cuenca endorreica, es decir cerrada que no termina en el mar, sino en el Lago Titicaca.


vertiente - Vive el 4% de la población peruana. - Disponibilidad de agua de 9,175 m3/hab/año

Fuente: Cifras Ambientales ¿Cómo Estamos?, Sistema Nacional de Información Ambiental – Ministerio del Ambiente, 2010

Estas características ubican al Perú en el lugar 17 de 180 países dentro del ranking mundial de disponibilidad de agua percápita año, con una disponibilidad hídrica de 74,546 m3/hab-año; sin embargo considerando la ubicación predominantemente en la vertiente del Pacifico (70%), es uno de los 48 países que se verá afectada por el estrés hídrico o escasez de agua; con las cifras de la vertiente del pacífico, el Perú se ubicaría en el lugar 128.(ANA, 2010a) Iniciativas de protección del recurso agua: Respecto a los glaciares, en Argentina se cuenta hace poco con una Ley de protección de glaciares y ambiente periglacial, por medio del cual se busca preservar a éstos como reserva estratégica de recursos hídrico para el consumo humano, para la agricultura y como proveedores de agua para la recarga de cuencas hidrográficas, para la protección de la biodiversidad, como fuente de información científica y como atractivo turístico; para ello establece que actividades se encuentran prohibidas entre las que están la exploración y explotación minera e hidrocarburífera. Demanda de agua Respecto a la demanda del agua se observa un acelerado incremento para un periodo de 5 años (2004-2009), así tenemos que la demanda para la actividad industrial se ha incrementado en un



22.9%, la demanda para la actividad minera se ha incrementado en un 36.79%, para la actividad piscícola en 300.5% y la poblacional en 14.57%, sumando un total de 1,772 millones de metros cúbicos, sin considerar la demanda por usos energético.

Cuadro N°11: Volúmenes de agua utilizados con fines no agrarios 2004-2008

1 Los volúmenes de agua indicados corresponden a los utilizados por cada uno de los sectores, con excepción del uso energético, cuyos volúmenes son promedios de agua utilizados en acuerdo a la licencia otorgada. Fuente: AAA Autoridad Nacional del Agua-Sistema de Información de Recursos Hídricos. AAA

Para su uso, se tiene que los derechos de usos de agua otorgados el 2009, como se observa en el Anexo 8, suman un total 400,817, de éste total 394,739 son destinados a la actividad agrícola (98.48%), 4,413 son destinados para consumo humano-poblacional (1.10%), y sólo 304 (0.075%) son destinados al sector minero. De esta información se desprende que la actividad minera en el Perú con sólo 304 autorizaciones o derechos de agua, consume dos veces lo que consumen todas las actividades industriales, y representa más del 17% del total de agua utilizados para el consumo humano. En relación a aspectos administrativos, se tiene a noviembre del 2010 un total de 365,359 licencias de uso de agua registradas a nivel nacional(ANA, 2010c), y por Ámbito Administrativo se tiene 342,485 derechos haciendo un total de 13,620.22(Millones de m3) de volumen otorgado. Impactos en la calidad del agua Al respecto se ha identificado los casos en los que se han presentado problemas relacionados al recurso agua, así se tienen que diferentes proyectos mineros explotan o pretenden explotar recursos en zonas de naciente de cuencas hidrográfica, en las cuales se desarrollan o pretenden desarrollar (de la misma actividad o de sus componentes como depósitos de desmontes, relaves.). Los casos más relevantes son el de la Minera Volcan que viene contaminando con residuos mineros la naciente del río Tingo que aporta al Huallaga, y otros casos como el de la minera Santa Rosa y Yanacocha que reconocen en sus EsIA los impactos en cuerpos de agua superficial y subterránea, que demuestra su relación con la calidad del recurso hídrico. Como se puede ver en el Anexo 18, de acuerdo a información de la ANA, en las 14 cuencas más importantes existen 304 derechos de uso de agua con fines mineros de llegan hasta 57 en Caplina-Ocoña, 54 en Mantaro y Madre de Dios y 36 Cañete-Fortaleza.



Respecto a la calidad del agua en los diferentes ríos (DelCastilloPinto, Abril 2008), recopilados en base a información de DIGESA, en ella podemos observar la presencia de metales pesados provenientes de la actividad minera.

Cuadro N°12 : Tipo de contaminación de recursos hídricos

RIOS TIPO DE CONTAMINACIÓN Chira (Piura) Coliformes fecales Piura (Piura) Coliformes fecales Llaucano (Cajamarca) Cobre, plomo y coliformes Santa (Ancash) Plomo y coliformes fecales Chillón (Lima) Coliformes fecales, residuos domésticos y alta DBO Rímac (Lima) Coliformes, plomo, arsénico, alta DBO y coliformes fecales. Chili (Arequipa) Coliformes fecales Yauli ( Junín) Cobre, plomo, cadmio y coliformes fecales. Mantaro (Junín) Cobre, plomo, cadmio y coliformes fecales. Huallaga (Huánuco) Plomo Corrientes (Loreto) Hidrocarburos Trompeteros (Loreto) Hidrocarburos Fuente: Dirección General de Salud Ambiental-DIGESA 2004

Otros estudios han identificado algunos impactos del uso del agua subterránea, que por acción del bombeo y desagüe de minas, se producen variaciones de los niveles freáticos, y cambios localizados en el caudal de los manantiales y en la dirección del flujo; mientras que por acción de la lixiviación de sulfuros se producen alteraciones en la calidad del agua (aguas ácidas)(Tovar-Pacheco, 2010). Entre los impactos se observa el descenso de los niveles freáticos puede causar la disminución de la extensión de bofedales, la disminución de los caudales de manantiales, el descenso del caudal base de algunos ríos y de la consecuente disponibilidad del agua para riego. Adicionalmente, se menciona que la infiltración de aguas superficiales procedentes de relaves, escombreras piritosas, pilas de lixiviación, áreas de beneficio y desechos humanos, pueden causar serios daños en la calidad del agua subterránea regional” (Tovar-Pacheco, 2010). Los tajos abiertos captan aguas subterráneas debido a su forma y extensión, siendo esto muy variable, que sumado al permanente drenaje de aguas subterráneas, se convierten en puntos de infiltración de metales en los cuerpos de agua Ver Anexo 19.

La explotación minera a tajo abierto, puede ser una causa del descenso de los niveles freáticos, lo que causa la disminución de los bofedales, la disminución de los caudales de manantiales, el descenso del caudal base de algunos ríos y la disminución de la disponibilidad del agua para riego(Tovar-Pacheco, 2010). Ante el uso indiscriminado del agua subterránea, la ANA ha declarado zonas de veda, esto con la finalidad de prevenir estos fenómenos, lo cual se viene dando desde el 1966, declarando zonas de veda en aquellos acuíferos donde la extracción del agua es superior a su recarga18. Desde 1969 al 2009, se han declarado siete zonas vedadas en Lima (4), Tacna (1), Lambayeque(1) e Ica (1), Anexo 20 Uno de los aspectos más importantes está relacionado a la calidad del recurso agua, en éste sentido la problemática identificada está relacionada a la disposición de los efluentes mineros

18 Ley 29338- Ley de Recursos Hídricos, numeral 6 del artículo 15º, establece que la Autoridad Nacional del Agua tiene entre sus funciones declarar zonas de veda y en el artículo 113º señala que se puede declarar zonas de veda permanente o temporal, para explotaciones, perforaciones de pozos y otorgamiento de nuevos derechos de uso de las aguas subterráneas.



provenientes de los 216,572,178.00 m3 de agua utilizados en los procesos de extracción, muchos de los cuales se disponen inadecuadamente y viene presentando problemas en varios cuerpos de agua que abastecen del recurso a otras actividades productivas y para el consumo humano. Del análisis de la información se desprende que la problemática generada por la minería en el agua se presenta en distintos aspectos, respecto a la demanda del recurso, la calidad del recurso y la gestión del mismo. En términos de demanda de agua respecto al total disponible, que actualmente es del 2% del agua superficial disponible para atender el total de las concesiones en actividad que representan sólo el 11.4% del total de concesiones existentes, lo cual obliga a pensar en cuál sería la demanda si se incrementa considerablemente las actividades de explotación. En términos de oferta del recurso agua, es importante determinar que fuentes de recursos agua abastecerán y que actividades deben reducir su consumos para atender las nuevas actividades mineras que se tiene programadas en la cartera de proyectos del MINEM. En términos de calidad del recurso, en qué condiciones se garantizara la disposición adecuada de efluentes mineros a los cuerpos de agua.

3.1.2. Impactos en el recurso suelo. Explotación a tajo abierto.

La ocupación del suelo por usos mineros es uno de los principales temas de conflicto, debido a que el otorgamiento de las concesiones mineras se otorgan en relación al subsuelo, al respecto de la información existente no se cuenta con data respecto al área de suelo superficial ocupada por la actividad minera, ya que esta no está no está incluida en la concesión minera. Del total de la superficie (128´521,560 has), la costa ocupa el 11,74%, la sierra el 27,94% y la selva significa el 60,32%, en esta última tenemos la Ceja de Selva, Selva Alta y Selva Baja (INRENA). De éste total el 28.17% (38´206,161 ha) es zona de área natural protegida, el 10.4% (13´311,609 ha) es ocupada por las Comunidades Campesinas, el 6.97% (8´816,477 ha) lo ocupan las Comunidades Nativas, el 3.67% (4´703,925 ha) es de predios agrícolas, el 4.48% (5´732,228 ha) es ocupada por zonas arqueológicas (INC). (MINEM, 2010); mientras que el subsuelo se encuentra concesionado para la minería en un 11.62% (14 891,470 ha), con unidades de producción en un 0.69% (891,367 ha) y en exploración en un 0.63% (813,626 ha) Anexo 21. La superficie del territorio destinada a uso agrícola, es clasificada según su capacidad de uso mayor por el Ministerio de Agricultura, Anexo 22; por otro lado la ocupación del territorio con fines urbanos tiene como principal factor el crecimiento poblacional, se desconoce su extensión, pero si la demanda creciente de territorio para uso urbano, que creció 9.5 veces en los últimos 67 años (Censos de 1940 y 2007), mientras que la población rural creció en 1,6 veces. En 1940, la población urbana representaba sólo el 35,4% del total del país. En 1961 el 47,4%, en 1972 el 59,5%, en 1981 el 65,2%, en 1993 el 70,1% y en el 2007 el 75,9%. Las empresas mineras en la etapa de explotación requieren de espacios superficiales en ellas se ubican sus oficinas administrativas, los depósitos de desmontes, las presas de relaves, plantas concentradoras, y para su explotación a tajo abierto, entre otros. Uno de los casos emblemáticos sobre el uso del suelo superficial y los conflictos que acarrean, es el de Cerro de Pasco, que ocupa entre la Mina el Pilar, el proyecto Conga y los depósitos de relaves, más de 7 mil hectáreas. Ver Anexo 23.

Explotación a Tajo Abierto:



La explotación a tajo abierto, es un método de explotación y una práctica utilizada con frecuencia por las empresas mineras en el Perú, sólo por mencionar Volcan Compañía Minera S.A.A. cuenta con cinco tajos abiertos19, así lo menciona el Informe Trimestral elaborado por Apoyo y Asociados en agosto del 2009 (www.aai.com.pe), la minera aurífera Santa Rosa, la minera Marcobre SAC, entre otras también aplican este método Ver Anexo 20. Esta práctica genera por un lado un volumen importante de residuos sólidos, que se convierten en relaves minero y generan el tajo en la superficie del suelo que recibe aguas de lluvia y las infiltra a los cuerpos de agua subterránea contaminando el suelo y el agua que entra en contacto con éste; por otro lado, y una vez concluida la etapa de explotación, el tajo en si se constituye un elemento nuevo en el paisaje que si no es tratado y recuperado se constituye en un elemento de riesgo en la zona. Desarrollar proyectos de minería en páramo sin afectar el suelo es prácticamente imposible, por lo tanto, la minería afectará la regulación hídrica. En el caso de la minería a tajo abierto, la relación con la destrucción del suelo es obvia. Incluso con un proceso de restauración de cierre del sitio que quizás arregle aspectos paisajísticos, no se podrán recuperar las mismas características de antes ya que por la fragilidad de su estructura esta se pierde en cualquier movimiento. La actividad minera también implica la compactación a través del movimiento de maquinaria y construcción de vías de acceso(DeBiévre, 2007)”. En éste sentido, existen experiencias aun en proceso, y con impactos aun difíciles de medir, pero que nos muestran el camino hacia la mejora de las propuestas legislativas que garanticen el aprovechamiento sostenible de nuestros recursos; así se tienen iniciativas legislativas como la moratoria de Costa Rica (Ver Anexo 8.3) para el no uso de método de tajo abierto en zonas cabecera de cuenca, son propuestas importantes de rescatar, puesto que coincide con las preocupaciones y hechos que demuestran lo dañino que puede ser la elección de un método de explotación agresivo con el ambiente, y plantea el reto de exigir el uso de la mejor tecnología disponible para la explotación de los recursos. Otras iniciativas como la de Yasuni en el Ecuador, liderado por el mismo presidente de la república que está orientada a mantener el combustible en los campos petroleros de Ishpingo, Tambococha y Tiputini en intercambio por una compensación justa, propuesta que además contribuye a la reducción global de los gases efecto invernadero. Disposición de residuos sólidos. La gestión de los residuos sólidos de ámbito no municipal, es decir aquellos que son producto de actividades industriales manufactureras y de procesamiento pesquero, extractivas mineras y de hidrocarburos, productivas agrícolas, pecuarios, de generación de energía, de la construcción y servicios de saneamiento, entre otros de origen no domestico; se encuentra regulada por la Ley 27314 Ley General de Residuos sólidos y su reglamento, obliga a los generadores a declarar el volumen y tipo de tratamiento y disposición final que da a los residuos que genera. A pesar de la importancia y su significancia en los impactos a la calidad del suelo, es escasa la información que se tiene respecto a los volúmenes generados y su gestión. En el informe de Gestión de los residuos no municipales 2007 solo se contó con información de 59 empresas, y el 2008 sólo se reportaron 22 empresas del total en actividad que alcanza lo 304 según los derechos de uso de agua. Por otro lado, en el único relleno de seguridad autorizado para la disposición de residuos peligrosos, BEFESA

19 “Volcan se dedica a la exploración, desarrollo y explotación de yacimientos mineros; así como a la producción de concentrados de mineral, principalmente de zinc y plomo. Actualmente, sus unidades mineras se encuentran en los departamentos de Junín y Pasco, en los Andes Centrales, encontrándose dividida en cuatro unidades: Unidad Yauli, Unidad Cerro de Pasco, Unidad Chungar y Unidad Vinchos. La Compañía cuenta con: 15 minas polimetálicas, 10 subterráneas y 5 tajos abiertos, 6 plantas concentradoras y una mina aurífera”.



se ha reportado que durante el 2008 solo se han ingresado 3,789 Toneladas métricas/año, mientras que en ese mismo año se generaron más de 18 mil Toneladas métricas/año. Esta información debe ser remitida desde el 2009 a las Direcciones regionales de salud y OSINERGMIN, pero sin embargo no se tiene claramente definido si los Gobiernos regionales pueden ejercer control y fiscalización de estas actividades, y su incumplimiento no condiciona la obtención de otras autorizaciones como los derechos de usos de agua.

3.2. IMPACTO EN EL CRECIMIENTO ECONOMICO

En el Perú, la minería aporta al desarrollo económico y social del país ya que constituye el 6.3% del PBI Nacional, que aunque es muy bajo en relación al 42.4% de los servicios, o al 16.2 del comercio, es equivalente a la actividades de la construcción que alcanza el 6.2% y menor al de la actividad agrícola que representa el 9.3%; adicionalmente, la minería sólo genera el 1.3% del PEA, muy por debajo de los servicios(44.0) la agricultura y pesca (22.6) y el comercio (17.8).

Entre 1980 y 2008 se observa un crecimiento significativo del PBI per cápita nominal en el Perú, no obstante lo cual nos encontramos entre los países de ingreso medio en la región. Asimismo, se aprecia que el Perú superó al Paraguay y al Ecuador, lo que nos permitió reducir significativamente la brecha con Colombia. Sin embargo, los más exitosos en este periodo han sido Costa Rica, el Brasil, el Uruguay, Chile, México y Venezuela.

Gráfico N° 5: Evolución del PBI Per capita Internacional 1980-2008 (U$S)

Uno de los principales factores que explican la expansión económica de los últimos años en el Perú es el incremento de la demanda por nuestros productos de exportación, principalmente mineros, al influjo de la enorme expansión económica de la China, seguida de cerca por la India(PCM, 2010).



Gráfico N° 6: Variación promedio del PBI por sectores 1991-2008

La tendencia favorable de los precios internacionales de los productos que exporta el Perú se reflejó en la mejora sostenida de la cuenta corriente de la balanza de pagos, que pasó a ser positiva desde el 2004 Un resultado positivo de la buena situación económica del país ha sido el logro del denominado “grado de inversión”, que representa una calificación relativamente favorable respecto del riesgo país, y que es otorgado por las calificadoras de riesgo internacionales. Como se ve en el Gráfico, el Perú se ha ubicado entre los cuatro países de América Latina que poseen esta calificación.

Gráfico N°7: Ranking latinoamericano según Sandard & Poors

Fuente: CEPLAN 2010

Por otro lado las actividades primarias como la minería son relevantes en la economía peruana cuando se analiza la estructura de las exportaciones, en el siguiente cuadro se muestran que desde 1970 las exportaciones peruanas están compuestas principalmente por productos primarios, situación que se ha intensificado en los últimos años, las exportaciones mineras e hidrocarburos alcanzan el 67,6% del total de exportaciones, que se han incrementado significativamente, mientras que las exportaciones no tradicionales alcanzan el 23.9%, no obstante su marcado crecimiento en los últimos años, que las llevó de 2044 millones de dólares el 2000 a 7543 millones el 2008. Esto ha sido producto del comportamiento



altamente favorable de los precios de los productos mineros. Esta situación prueba la gran dependencia de la economía peruana de este tipo de exportaciones y muestra la necesidad de aplicar estrategias de largo plazo para incrementar su valor agregado(PCM, 2010).

Gráfico N° 8: Evolución del PBI Per capita Internacional 1980-2008 (U$S)

Fuente; CEPLAN 2010 Por otro lado la minería aporta alrededor del 45% del impuesto a la renta de tercera categoría que recauda el Estado(SNMPE, Octubre 2010), además ha concentrado inversiones por 12,350 millones de dólares entre 1002 y 2007(SNIPE, Mayo 2010).

El desarrollo industrial a gran escala en cualquier ecosistema plantea importantes riesgos ambientales y sociales. En las zonas tales como parques nacionales y áreas protegidas de manera similar, el desarrollo como la minería no debe prosperar. Cuando las comunidades locales no están dispuestas, o no podrá adaptarse a los cambios que una gran mina traería para el desarrollo. En muchas otras áreas, sin embargo, la minería puede ser conveniente, e incluso beneficioso a nivel local, si se lleva a cabo con las mejores prácticas y tecnologías disponibles y de una manera que contribuya a la conservación y las iniciativas locales de desarrollo comunitario(Rosenfeld-Sweeting-Clark, 2000).

3.3. CONFLICTOS SOCIO AMBIENTALES MINEROS

La Defensoría del Pueblo, desde el año 2004, viene registrando conflictos socioambientales generados por disputas entre poblaciones y empresas extractivas por acceso, uso y manejo de recursos naturales y presuntos problemas de contaminación, sumando en su informe del año 2007, un total de 30 casos; de los cuales, 23 corresponden a conflictos mineros; 03 corresponden a conflictos vinculados con hidrocarburos; 01 caso referido al tema forestal y; 03 a otros temas ambientales. Estos conflictos se encuentran concentrados en 13 departamentos del país, sólo en Cajamarca se concentra el 27% del total de los conflictos. La Defensoría del Pueblo, en sus informes oficiales, da cuenta del estado de estos conflictos, señalando como activos 10 casos, latentes 14 casos y resueltos solo 06 casos. Adicionalmente, se reporta que el 79% de los conflictos mineros activos y latentes ocurrieron en el área rural, y el 84% se encuentra en lugares donde la mayoría de la población viven por debajo de la línea de pobreza (DefensoriadelPueblo, 2008). Los casos de conflictos ambientales vinculados a industrias extractivas registradas, se han identificado los casos del Proyecto Camisea, La Oroya, Junín, La laguna Lauricocha, Huanuco. Igualmente, caos de superposición de lotes de hidrocarburos con Áreas Naturales de Protección (ANP) y Reservas Territoriales de la Amazonía, como son Lotes: 104; 106 y 116 de Loreto y los



casos del distrito de Canarias, en Ayacucho y, el caso de los distritos de Ocoyo, Huaytara, en Huancavelica(DefensoriadelPueblo, 2010). El último Informe Anual de la Defensoría del Pueblo, precisa que durante el 2008, del total de conflictos socioambientales reportados, el 46% corresponden actividades extractivas de recursos no renovables, principalmente en el sector minero. Las principales causas para el surgimiento de estos conflictos fueron: i) el temor de la población frente a los eventuales impactos de las actividades extractivas tanto en el ambiente donde vive como en su salud; ii) la desconfianza sobre el adecuado cumplimiento de los compromisos ambientales asumidos por las empresas extractivas; iii) el uso no autorizado de sus territorios comunales y; iv) la falta de remediación de los pasivos ambientales generados por la minería (DefensoriadelPueblo, 2009). Adicionalmente, se señala que durante del 2008 se ha notado un incremento de conflictos sociales reportados, alcanzando los 218 casos, de los cuales 137 se iniciaron ese año (63%), 42 casos se iniciaron en el 2007 (19%), 11 se iniciaron en el 2006 (6%), 10 casos se iniciaron en el 2005,(5%), y 16 en el 2004 o antes iniciados anteriormente (7%). Del total, 34 casos se encuentran activos; 63 casos se encuentran latentes y 19 casos resueltos. Del total, de 99 (46%) casos corresponden a conflictos socioambientales; 12 casos (6%) corresponden a conflictos comunales en torno al acceso a los recursos naturales, la propiedad y los limites territoriales y; 11 casos (5%) corresponden a Demarcación Territorial. Las acciones defensoriales desarrolladas durante el año 2009 permitieron visibilizar que, no obstante los avances desplegados por las instituciones competentes para mejorar la gestión socioambiental aplicable a los sectores de energía y minas, aún existe una gran tarea pendiente por resolver, relacionada con el temor o desconfianza sobre los impactos que podría generar el desarrollo de proyectos mineros, eléctricos e hidrocarburíferos en las zonas aledañas a poblaciones. Es preciso subrayar que esta situación se produce a pesar de los considerables ingresos que reportan las actividades extractivas a favor del Estado peruano, muy por encima de otros sectores como el pesquero y el forestal(DefensoriadelPueblo, 2010).

En este contexto, la participación comunitaria es un ingrediente esencial para cualquier proyecto de extracción que tiene como objetivo promover el desarrollo sostenible. La participación puede reducir al mínimo las externalidades negativas no intencionales y ayudar en la creación de proyectos que de verdad mejorar la calidad de vida de la comunidad. La participación transparente desde el primer momento la práctica puede facilitar la adaptación del diseño del proyecto a las prioridades y necesidades de las comunidades afectadas (Goodland, 2006). Las iniciativas normativas como la Ley de consulta son instrumentos que pueden servir para establecer mecanismos claros de información y acceso a opinión de la población y evitar asi los conflictos socio ambientales.

Durante el 2009, la conflictividad social experimentó un decrecimiento entre los meses de septiembre y diciembre. Esto se debió según la Defensoría del Pueblo, a diversos factores, entre ellos la mayor capacidad de las empresas extractivas —especialmente de la gran minería— para promover el diálogo y llegar a acuerdos con las comunidades, la mejora en la capacidad del gobierno central para atender la conflictividad, así como el hecho de que la información sobre los problemas, los actores, etcétera es cada vez más oportuna y de mejor calidad. A esto se suma el factor estacional de fin de año y el efecto disuasivo de la tragedia de Bagua (Amazonas) (DefensoriadelPueblo, 2010). No obstante ello, todavía es imposible sostener que la capacidad de resolver los problemas de manera preventiva es satisfactoria en el país, a pesar de que el porcentaje de casos nuevos que lograron solucionarse durante el 2009 es 115% mayor que el del 2008. Pese a lo impresionante de este porcentaje, en números reales la cifra no es muy significativa, y menos aún si se considera el



total de conflictos sociales. Otra cifra que se muestra promisoria es el número de procesos de diálogo en curso. Durante el 2009, los casos tratados a través del diálogo fueron 85, aunque los hechos de violencia continuaron presentándose en por lo menos el 44% del total de conflictos. Los datos reflejan por un lado la incapacidad del Estado en sus distintos niveles de gobierno de prevenir los conflictos socioambientales, porque son los mismos Gobiernos locales y regionales los que reclaman y hacen suyo el reclamo de la población, porque no tienen competencias, ni participan en los procesos de concesión que permita conocer y resolver de antemano los problemas de uso del territorio. Lo más preocupante, es que el Gobierno Nacional no participa en los procesos de consulta, sino que traslada este encargo al inversionista para su negociación con la población afectada o involucrada con la inversión. Esta incapacidad de gestión se ve reflejada en el uso de los Decretos Supremos que declaran de interés nacional algunos proyectos de inversión pública y privada que exonera de algunos requisitos previos como el EsIA a estos proyectos.

3.4. Índice de Desarrollo Humano IDH, Pobreza y Minería.

El último Informe de Desarrollo Humano 2010, incorpora tres indicadores multidimensionales de desigualdad y pobreza: el IDH ajustado por la Desigualdad (IHD-D), el Índice de Desigualdad de Género (IDG), y el Índice de Pobreza Multidimensional(IPM). El Índice de Desarrollo Humano por la Desigualdad IDH-D, mide la “perdida” en desarrollo humano potencial debido a la desigualdad; y nos muestra que en el caso del Perú que alcanza un IDH mayor a 0.723 colocando al país en el puesto 63, presenta una perdida que alcanza el 31%(figura 1), lo cual lo coloca co un IDH de 0.501 lo que lo ubica en el puesto 92. El Índice de Pobreza Multidimensional IPM que sustituye al Índice de Pobreza Humana(IPH) que se publica desde 1997 (UNDP, November 2010), refleja la incidencia de la pobreza multidimensional (la proporción de personas que son pobres en varias dimensiones) y del número promedio de privaciones que experimenta cada hogar pobre (la intensidad de su pobreza), éste indicador revela la magnitud de la pobreza más allá de las medidas monetarias ya que identifica las múltiples carencias que sufren los hogares en salud, educación y niveles de vida; según el IDH 2010, se calcula que la tercera parte de la población de 104 países en desarrollo padece privaciones simultaneas en varias dimensiones, la intensidad varía considerablemente entre regiones, grupos y pueblos indígenas. En el caso del Perú el Índice de Pobreza Multidimensional IPM es de 0.085, con una incidencia del 19.8% (población pobre en varias dimensiones), una intensidad de la carencia del 43.1% , un 17.1% de la población en riesgo de sufrir pobreza multidimensional.

Este indicador identifica que en el Perú existe población con carencia grave en educación que alcanza el 8.5%, con carencia grave en salud que alcanza el 14.6% y con carencia grave de nivel de vida que llega al 38.2% de la población. Respecto a la población bajo la línea de pobreza de ingresos, muestra que existe un 7.7% de la población con un ingreso de US$ 1.25 al día en PPA y una línea de pobreza nacional que llega al 51.6%.

Gráfico N° 9: Pérdida de IDH debido a La desigualdad multidimensional



Fuente: IDH 2010 Capitulo 5

Gráfico N° 10: Ubicación de los Países por IHD frente al IPM

Fuente: IDH 2010 Capitulo 5 – con dato adicional FCPV Este Gráfico nos muestra, como países como el Perú y Brasil, tienen un IDH alto (color celeste) pero viendo el porcentaje de población en situación de pobreza multidimensional (19.8), y la intensidad de la carencia (43.1%) se encuentran en el grupo de países de IDH medio (color amarillo) que nos coloca cerca de Indonesia.

Perú



Pese a la riqueza e importancia de las actividades extractivas que nos colocan como país en un sitio expectante a nivel mundial, no hay una política sostenida de aprovechamiento sostenible de la biodiversidad para el beneficio principalmente de la población local, tampoco se tiene políticas de uso de los ecosistemas sin destruirlos, entre otros. Es inexplicable que con tanta riqueza tengamos zonas pobres y en extrema pobreza, los departamentos de Amazonas, Apurimac, Ayacucho, Cajamarca, Huancavelica, Huánuco, Loreto y Pasco son los más pobres, curiosamente en estos lugares se viene dando el boom minero, pese a ello mantienen su nivel de pobreza Ver Anexo 24.

3.5. MARCO NORMATIVO E INSTITUCIONAL RELEVANTE

3.5.1. CONCEPTO DE TERRITORIO

El Perú es un país privilegiado por la riqueza de sus recursos naturales, por lo cual, el presente estudio, consideramos importante tener claro el concepto de territorio, para ello tomamos aquel definido en el Artículo 54° de la Constitución Política del Perú, que dice: “El territorio comprende el suelo, subsuelo, el dominio marítimo y el espacio aéreo que los cubre”; en base al cual consideramos que cualquier análisis, estudio o intervención que se quiera realizar sobre o respecto a éste debe ser considerando al territorio como una unidad indivisible soporte y límite de las actividades humanas o antrópicas que en ella se realizan. Esta premisa nos enfrenta con la primera dificultad para analizar la problemática de la minería en el Perú, que es el enfoque sectorial con el cual se planifica, gestiona y regula el desarrollo en el país, a partir de lo cual la información necesaria para el análisis se presenta y maneja de manera sectorial y desarticulada. 3.5.2. POLITICA NACIONAL DE DESARROLLO Políticas ambientales

Diversos autores coinciden como Ames, Díaz Palacios y la Sociedad Peruana de Derecho Ambiental, que las políticas ambientales en el Perú son sectoriales, entendiéndose como la intervención de un solo sector al otorgar los derechos sobre un recurso natural sin coordinar con las autoridades de los demás sectores, que también dentro de sus competencias tienen que otorgar derechos sobre el mismo recurso.

Además Manuel Pulgar Vidal e Isabel Calle (2003), manifiestan que el “Perú no cuenta con una política ambiental y con una política para el desarrollo de la ciencia y la tecnología. Por ello, cualquiera sea la actividad económica que priorice o el modelo económico que lo oriente, continuará dependiendo en buena medida de la explotación de sus recurso naturales y entre ellos principalmente de los no renovables, como la minería y los hidrocarburos”20. Este énfasis en la falta de una política relacionado al desarrollo económico y ambiental nos llevaría a plantear que las diferentes actividades económicas se desarrollan sin una orientación y desvinculada la una de la otra.

Pese a la falta de una política ambiental el Estado tiene definido que todos los recursos son patrimonio de la nación, y que ella en representación de todos puede conceder el uso de los recursos naturales a particulares; puede legislar sobre ella, pese a estar siendo administrada por particulares; puede fiscalizar su uso, y revocar el derecho que otorga.

20 Manual Pulgar Vidal e Isabel Calle. Manual de Legislación Ambiental. Sociedad Peruana de Derecho Ambiental. 2003. Pág. Capítulo 1-6



Para Eliana Ames (2003) “La legislación ambiental en el Perú se caracteriza porque no responde a un ordenamiento y un plan que de coherencia al conjunto de la administración, y por lo mismo que no tiene coherencia existen, además, vacíos de regulación y por otro lado, la concurrencia de entidades competentes no es siempre ordenada ni adecuadamente delimitada mediante la asignación clara y precisa de las correspondientes atribuciones”21.

Y referente al derecho ambiental, para el Jurista Raúl Brañes (en Manual de Legislación Ambiental) (2003), plantea que el Estado debe ocuparse de regular la relación sociedad – naturaleza; viendo no solo los efectos en el ambiente, sino también en la salud humana; por lo tanto la legislación ambiental actual debe regular: a) protección del ambiente natural, b) ordenamiento territorial, c) ambientes construidos, y d) salud de los seres humanos; buscando como fin el desarrollo sostenible, donde la “protección ambiental está estrechamente vinculada al crecimiento económico y la equidad social y cultural, todo lo cual conduce a una elevación de los niveles de calidad de vida”22.

Según el Código del Medio Ambiente y los Recursos Naturales, promulgado por Decreto Legislativo Nº 613 del 7 de setiembre de 1990, se inicia el proceso de establecimiento de políticas e instrumentos de gestión ambiental para su aplicación en la legislación. Este código señala que la política ambiental tiene como objetivo la protección y conservación del medio ambiente y los recursos naturales a fin de hacer posible el desarrollo integral de las personas, garantizando una adecuada calidad de vida. Según la Ley General del Ambiente La conservación de los ecosistemas se orienta a conservar los ciclos y procesos ecológicos, a prevenir procesos de su fragmentación por actividades antrópicas (la deforestación, la pesca, la agricultura, las mayoría de las emisiones de gases de carbono a la atmósfera (de origen fabril, vehicular, etc.) y, a dictar medidas de recuperación y rehabilitación, dando prioridad a ecosistemas especiales o frágiles. Respecto a los recursos naturales establece que éstos constituyen Patrimonio de la Nación. Su protección y conservación pueden ser invocadas como causa de necesidad pública, conforme a ley, en el análisis normativo anexo (Ver Anexo 25), se pueden encontrar las especificaciones referidas a los recursos agua, suelo, así como los diversos instrumentos de gestión ambiental.

Políticas Mineras En el capítulo 8 del libro Minería, Minerales y Desarrollo Sustentable en América del Sur, elaborado por MMSD América del Sur, IDRC (Mayo 2020); Manuel Glave y Juana Kuramoto (GRADE), mencionan: “Con el regreso a un régimen democrático en 1980 y luego de una coyuntura favorable en el mercado de los minerales, el nuevo gobierno promulgó, en 1981, una nueva Ley General de Minería. El Decreto Legislativo 109 rompió el monopolio de la empresa estatal MINPECO en el comercio exterior y dictó una serie de medidas promocionales. Entre ellas, se estableció un sistema de depreciación acelerada para bienes de capital, la exoneración tributaria para la reinversión de utilidades y la estabilidad tributaria por 10 años para empresas de mediana minería que iniciaran operaciones. Sin embargo, aún se mantenían atribuciones específicas para las empresas estatales, como el monopolio en la comercialización del oro y la obligación de las empresas mineras a vender, en primera opción, a las refinerías del país. Los resultados de esta legislación minera no fueron muy

21 Eliana Ames Vega. Competencias Ambientales en el Perú (Documento Preliminar). Sociedad Nacional del Ambiente. 2003. Pág. 06 22 Raúl Branes en Manual de Legislación Ambiental. Sociedad Peruana de Derecho Ambiental. 2003. Pág. Capítulo 1-5



positivos en la atracción de capitales extranjeros. Durante los años 80, la única inversión fuerte en minería fue la culminación de la mina Tintaya…”

A inicios de los 90 Alberto Fujimorí, implantó el plan de estabilización económica, dictando una serie de medidas para promocionar la liberalización de mercados y promover la actividad privada externa. En esa década se aprobaron normas como: Decreto Legislativo 708 “Promoción de Inversiones en el Sector Minero”, dado en 1981, que

declara de interés nacional la promoción de inversiones en el sector minero y se otorga beneficios como la estabilidad administrativa, tributaria y cambiaría; deducción tributaria de las inversiones en infraestructura pública y en el bienestar social de los empleados; libertad de envío al exterior de utilidades y libre disponibilidad de moneda extranjera; libre comercialización interna y externa. Estableció el pago de US$ 2.00 por ha, como derecho de vigencia de las concesiones mineras. Introdujo tres instrumentos relacionados al tema ambiental: Estudios de Impacto Ambiental, para las nuevas operaciones; Programas de Adecuación y Manejo Ambiental, para las operaciones en funcionamiento, y las auditorías externas.

En 1992, se promulgó el Texto único Ordenado de la Ley General de Minería (TUO), estableció que los recursos recaudados por los pagos del Derecho de Vigencia de las concesiones se distribuirán de la siguiente manera: a) 40% para los gobiernos locales en donde se encuentra localizado la concesión o petitorio; b) 35% para las municipalidades distritales del departamento; c) 10% para el Instituto Geológico, Minero y Metalúrgico – INGEMET; d) 5% para mantener y de3sarrollar el Sistema de Información Minero-Metalúrgico del Ministerio de Energía y Minas y e) 10% para el Instituto Nacional de Concesiones y Catastro Minero y el Sistema de Distribución del Derecho de Vigencia.

En setiembre de 1990 se promulgó el Código de Medio Ambiente (D.L. 613), considerado como el primer intento por instituir un sistema legal e institucional que promueva la preservación del medio ambiente. El código contenía todo un capítulo sobre recursos mineros y mecanismos de fijación y control de estándares.

DL 757, que garantizaba la libre iniciativa y las inversiones privadas, fijo que los precios deben ser fijados por la oferta y demanda, excepto las tarifas de servicios públicos, anulo todas las reservas de explotación del Estado, salvo las reservas naturales, redujo estándares, por considerarlos excesivos y no concordantes con la realidad peruana, porque implicaban un aumento de costos.

En enero de 1991 se promulgo el DL 662 que promueve y garantiza la inversión extranjera en todos los sectores económicos.

1996, DL 818, incentivos a la inversión en recursos naturales a través de megaproyectos, eximió el pago de Impuesto Mínimo a la Renta hasta un años después de iniciada la explotación comercial.

Modificación del Artículo 7° de la Ley de Tierras en 1995, un proceso de servidumbre en el caso de Conglicot entre el propietario de la tierra y los inversionistas mineros. Mediante esta enmienda el propietario agrícola será indemnizado en efectivo por el titular minero

1997, DS 041-97, distribución del canon minero. Julio del 2001, nueva ley de canon

3.5.3. COMPETENCIAS DE LOS SECTORES Y ENTIDADES INVOLUCRADAS



Son diversos los Sectores y entidades involucradas en la gestión ambiental, gestión de los recursos naturales y otros relacionados a las actividades extractivas como la minería, en el siguiente Cuadro, se presentan las categorías o calificación de protección de los recursos, y las entidades competentes en su regulación o manejo, así como los instrumentos relacionados a éstos que hemos identificado.

Cuadro N°13: Competencias sectoriales para la protección de los recursos naturales.

Categoría/Calificación

Norma Instrumento Competencia

Conservación de ecosistemas

Ley 28611 Ley General del Ambiente Articulo 98°

De carácter transectorial, ministerios; el Ministerio Público a través de la Fiscalía de Delitos Ecológicos y del Medio Ambiente; gobiernos municipales y demás organismos deliberantes.

Ecosistema frágiles


De carácter transectorial, ministerios y demás organismos deliberantes. Art. 99.1 En el ejercicio de sus funciones Las autoridades públicas adoptan medidas de protección especial para la protección de ecosistemas frágiles

Ecosistemas de montaña


De carácter transectorial, ministerios; y demás organismos deliberantes.

Áreas Agrícolas intangibles

Ley General de la Minería y mod. DL 708 Articulo 22°

Texto Único Ordenado de la Ley General de la Minería

Ministerio de Energía y Minas Nota: Código del medio ambiente y los recursos naturales. decreto legislativo nº 613 (08-09-90) artículo 132.- declara de interés social y nacional las tierras agrícolas calificadas como intangibles..

Conservación del patrimonio natural

Ley orgánica para el aprovechamiento de los recursos naturales Articulo 10°

Por ley orgánica se fijan las condiciones de utilización y de su otorgamiento a particulares.

Artículo 13o.- Las leyes especiales que regulen el aprovechamiento sostenible de recursos naturales precisarán el sector o sectores del Estado responsables de la gestión de dichos recursos e incorporarán mecanismos de coordinación con los otros sectores, a fin de evitar que el otorgamiento de derechos genere conflictos por superposición o incompatibilidad de los derechos otorgados o degradación de los recursos naturales. La ley especial determina el Sector competente para el otorgamiento de derechos para el aprovechamiento sostenible, en el caso de recursos naturales con varios usos. Los sectores involucrados en su gestión deberán emitir opinión previa a la decisión final del sector correspondiente.

Vulnerabilidad (agua)


Instrumentos de planificación del Sistema Nacional de Gestión de los Recursos Hídricos los siguientes: a. La Política Nacional Ambiental; b. La Política y Estrategia Nacional de Recursos Hídricos; c El Plan Nacional de los Recursos Hídricos; y d. Los Planes de Gestión de Recursos Hídricos en las Cuencas. Otros: Licencia de Uso, Evaluación de Impacto Ambienta, Estándares de Calidad Ambiental para Agua (DS Nº 002 – 2008 – MINAM), Plan Nacional de Recursos Hídricos

Integrantes del Sistema Nacional de Gestión de los Recursos Hídricos: Autoridad Nacional, MINAM, MINAG, de Vivienda, Construcción y Saneamiento ; de Salud, de la Producción; y de Energía y Minas; gobiernos regionales y locales

Zonas Ambientalmente vulnerables


Artículo 75°,- Protección del agua El Estado reconoce como zonas ambientalmente vulnerables las cabeceras de cuenca donde se originan las aguas. La Autoridad Nacional, con opinión del Ministerio del Ambiente, puede declarar zonas intangibles en las que no se otorga ningún derecho para uso, disposición o vertimiento de agua.

Zonas Intangibles


Artículo 75°,- Protección del agua La Autoridad Nacional, con opinión del Ministerio del Ambiente, puede declarar zonas intangibles en las que no se otorga ningún derecho para uso, disposición o vertimiento de agua.



(proyecto) , LMP, VMA

ANP Ley N° 26834. Ley de Áreas Naturales Protegidas

SINANPE Plan Maestro

Artículo 7º.- La creación de Áreas Naturales Protegidas del SINANPE y de las Áreas de Conservación Regional se realiza por Decreto Supremo, aprobado en Consejo de Ministros, refrendado por el Ministro de Agricultura, salvo la creación de áreas de protección de ecosistemas marinos o que incluyan aguas continentales donde sea posible el aprovechamiento de recursos hidrobiológicos, en cuyo caso también lo refrenda el Ministro de Pesquería. Artículo 8º.- El Instituto Nacional de Recursos Naturales, INRENA, del Sector Agrario, creado por Decreto ley Nº 25902, constituye el ente rector del SINANPE y supervisa la gestión de las Áreas Naturales Protegidas que no forman parte de este Sistema.

Zonas de protección ecológica en la Selva

Ley 26505 Ley de la inversión privada en el desarrollo de las actividades económicas en las tierras del territorio nacional y de las comunidades campesinas y nativas Articulo 4°

La Ley 26505 fue reglamentada por el Decreto Supremo Nº 011-97-AG, el cual debe ser complementado por los Decretos Supremos Nos. 017-96-AG (que reglamenta el artículo 7) y 010-97-AG (reglamento de la Segunda Disposición Complementaria de la Ley).

La presente Ley será reglamentada por el Poder Ejecutivo mediante Decretos Supremos con el voto aprobatorio del Consejo de Ministros.

lineamientos de polÍticas pÚblicas para el … · lluvias de altura (selva alta), el bosque...

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