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LIMA SE INSERTA EN LA DESCENTRALIZACIÓN

INFORME N° 13-2012

Políticas educativas ante las demandas de la descentralización y el desarrollo sustentable1

Manuel Iguiñiz Echeverria Gerente del Programa de Gobierno

Regional de Lima Metropolitana

INTRODUCCIÓN

sta exposición busca mostrar la relación de la descentralización, el gobierno metropolitano de Lima, el desarrollo sustentable y la política educativa, en el caso de la Municipalidad Metropolitana de Lima (MML). A partir de tres ejes principales: i) El eje estratégico de Buen

Gobierno, que incluye la formulación del Plan de Desarrollo Concertado de Lima Metropolitana; ii) El inicio en asumir su condición de Régimen Especial e insertarse en el proceso de descentralización de nuestro país. iii). La política educativa de una ciudad educadora; 1. UN BUEN GOBIERNO METROPOLITANO

a gestión de la Alcaldesa Susana Villarán en la MML, inició una forma democrática de gobierno: Un buen gobierno de una ciudad metropolitana de características excepcionales en el país, que se traduce en la decisión de conducir la gestión a partir de seis ejes

programáticos prioritarios y cinco ejes transversales2 para un eficaz gobierno metropolitano. Los seis ejes programáticos, son:

Desarrollo Humano;

Convivencia y seguridad;

Desarrollo Urbano y Espacio Público;

Movilidad y Transporte;

Medio Ambiente;

Gestión y Buen Gobierno. Estos ejes programáticos son complementados por los ejes transversales: Transparencia, Concertación, Autoridad, Planeamiento y Excelencia, a la que se debe incorporar la dimensión Regional y de Descentralización.

1 Exposición realizada en el IV Congreso Internacional de Educación: “Construyendo Horizontes, Diálogos y Compromisos con la Transformación Educativa”, organizado por la Derrama Magisterial (20-24 Feb.2012)

2 Estos ejes, forman parte del documento programático Acuerdo por Lima.

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Ciudad y ciudadanía

La ciudad suele ser entendida como un conglomerado diverso de alta concentración y densidad poblacional; lugar de los intercambios entre personas, culturas y sectores sociales, de encuentros y desencuentros; lugar de diversas actividades y de distintos grupos. Espacio privilegiado de la multiculturalidad y la ciudadanía (Borja, 1990; Vega Centeno, 2009; Ortiz de Zevallos, 2006; Riofrío, 2010). Una ciudad incluyente demanda una participación social creciente; y, a decir de Jordi Borja, el ciudadano es el que conquista de la ciudad, el que se apropia de ella.

Según la Diputación de Barcelona (1999: 18):

“La ciudad es, primordialmente, el espacio de lo público, la oportunidad de acceder a la socialización, la igualdad y a las libertades, a los bienes públicos, al trabajo, a las relaciones sociales y a los intercambios, a la cultura y al ocio, a la participación, a la solidaridad, al ejercicio de la democracia. En las ciudades se generan las vanguardias, se valida las tradiciones y surgen los movimientos sociales e intelectuales, en ellas emergen las utopías”.

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El cuadro adjunto muestra la diversidad de la vida en la ciudad y las necesidades más importantes para el bienestar de cada persona:

Habitar Es el problema dominante de las ciudades modernas. La ciudad tiene la función de albergar.

Aprender Es a la ciudad que uno va para adquirir las competencias del mundo actual. Más estas competencias son altas; más importante es la función de educación.

Comprender El saber tiene una dimensión cualitativa profundamente tradicional y humana: es la función de cultura.

Distraerse La ciudad-espectáculo, la ciudad-sueño, la ciudad-fiesta y, con más o menos felicidad e imaginación, la ciudad del ocio.

Mantenerse en buena salud Esta necesidad es una de las más importantes para el ser humano.

Ser protegido Es una de las más antiguas razones de ser de la ciudad. Resulta interesante ver cómo esta protección ha cambiado de motivo y forma (seguridad).

Ser relacionado Desplazarse, ser informado, recibir y enviar cartas con fiabilidad y rapidez, es la condición de intensidad de vida esperada en la ciudad; es el problema complejo de las comunicaciones.

Ser servido Gozar de una administración eficiente.

Tener actividades Conseguir trabajo y lograr, a través de la producción, generar capital.

Abastecerse Acceder a la distribución de los bienes requeridos.

No estar solo Vencer la soledad y encontrar un espacio de solidaridad.

Fuente: Ministerio de Educación/COSUDE: Nosotros y los Andes. Unidad 10. Lima: MINEDU/COSUDE, 1997, p. 405.

La construcción de un nuevo gobierno con autonomía y de una sociedad civil metropolitana más democrática y con mayor bienestar no tiene un patrón ya definido. Como dice Riofrío (2010: 23), la vieja lectura de la ciudad invadida por migrantes que ocupan barriadas no existe más: la juventud y los pobres no vienen, son “nacidos en la ciudad, con escolaridad y cultura urbana”. Esa antigua mirada no ha sido remplazada “por otro marco de análisis para aprender la realidad. Debe ser una construcción social en el marco de la lucha política por la descentralización y la inclusión social y educativa.

La nueva ciudad tiene que asumir funciones regionales, porque la ciudad ha carecido de un proyecto incluyente y democrático, en lo económico, lo cultural y lo urbanístico, y la rendición de cuentas. Uno de los supuestos del Proyecto Educativo de la Ciudad, es que no existe la comprensión de la ciudad como un todo orgánico, por la magnitud de las distancias físicas y socio culturales y por la gestión fragmentada y sectorial: ciudad-agua; ciudad-titulación; ciudad-vialidad y transporte; ciudad-seguridad ciudadana; ciudad-suelo.

Ante ello, la MML, defendió la unidad de la ciudad metropolitana y afronto con éxito los intentos de fractura de la ciudad y el sistema educativo, con la creación de la Provincia Especial de San Juan de Lurigancho, dentro de la propia Provincia de Lima y desarticulando la gestión educativa con la municipalización. Estos dos intentos fracasados, cuestionan el gobierno unitario de la ciudad, y debilita los instrumentos para reducir las desigualdades.

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El buen gobierno metropolitano se expresa también en el nuevo impulso que se ha dado a la Asamblea Metropolitana como instancia efectiva de concertación y parte de la estructura orgánica básica de la MML. La Asamblea Metropolitana reúne a la totalidad de alcaldes distritales y a 29 representantes de la sociedad civil elegidos de forma democrática. 2. EL RÉGIMEN ESPECIAL: DE MUNICIPIO REFORZADO A GOBIERNO LOCAL-REGIONAL

l Régimen Especial de Lima Metropolitana aparece formalmente en las leyes pero se ha analizado muy poco. En la década de los 90, aparece bajo el enfoque de provincia potenciada como indicara Pedro Planas; y en la primera década de este siglo luego de la

reforma constitucional en materia de descentralización, de por medio, es clasificada como Régimen Especial simultáneamente al nivel regional de gobierno y al nivel local. La MML es considerada Régimen Especial desde la Constitución de 1979. En esa formulación y la posterior Ley Orgánica de Municipalidades (LOM) le concede (Planas.998:295), amplias competencias “propias de un régimen superior al régimen municipal provincial típico…” La Constitución de 1993, no resuelve lo específico del Régimen Especial de Lima Metropolitana, pues la equipara a capitales de provincia de rango metropolitano, así como del Callao y municipios de frontera, aumentando la confusión. Las gestiones municipales anteriores, mantuvieron en la MML, sólo su estructura municipal, sin buscar incorporarse al proceso de la descentralización. Así se evitó gobernar la ciudad plenamente. Coadyuvó a esta situación la falta de conducción del Gobierno Nacional. Asimismo, es notorio que en casi todos los análisis, ensayos y balances sobre la descentralización, no se resalta la ausencia de Lima Metropolitana en el proceso, ni siquiera aparece como déficit. Este hecho empieza a superarse el año 2011. El año 2003, con la Ley de Bases de la Descentralización (LBD), se pasa a un nuevo tipo de gobierno subnacional. Se asumen funciones de gobierno regional, junto a las de gobierno municipal, creándose la figura del Gobierno de Lima Metropolitana. (Planas, 1998;295). Cambia la definición del régimen especial de la MML. Como dice la Ley Orgánica de Municipalidades (LOM) se asumen las competencias y funciones irrestrictas de carácter local y regional. El artículo 151° de la LOM sobre el Régimen Especial de Lima Metropolitana dice:

“La capital de la República tiene el régimen especial del presente título, de conformidad con el artículo 198 de la Constitución…Dicho régimen especial otorga a la MML, en armonía con el artículo 198 de la Constitución y el artículo 33 de la Ley Nº 27783, Ley de Bases de la Descentralización, competencias y funciones específicas irrestrictas de carácter local metropolitano y regional”.

Al reformarse, la Constitución Política, en marzo de 2002 se retoma el concepto de “Régimen Especial”. El artículo 198° señala:

“La Capital de la República no integra ninguna región. La MML tiene régimen especial en las leyes de descentralización y en la Ley Orgánica de Municipalidades. La MML ejerce sus competencias dentro del ámbito de la provincia de Lima”.

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La Ley de Bases de la Descentralización retoma el concepto del Régimen Especial y precisa que a la MML se le reconoce las competencias y funciones correspondientes al gobierno regional.

“…las competencias y funciones reconocidas al gobierno regional, son transferidas a la MML…Toda mención contenida en la legislación nacional que haga referencia a los gobiernos regionales, se entiende también hecha a dicha municipalidad, en lo que resulte aplicable…”. (Art. 33)

La Ley Orgánica de Gobiernos Regionales continua con la misma formulación salvo por la acertada cautela de “en lo que resulte aplicable”, y recupera la naturaleza autónoma de la MML.

“…las competencias y funciones reconocidas al gobierno regional son transferidas a la MML, la cual posee autonomía política, económica y administrativa en los asuntos de su competencia regional y municipal. Toda mención contenida en la legislación nacional que haga referencia a los gobiernos regionales, se entiende también hecha a la MML” (Artículo 65°)

La Ley Orgánica de Municipalidades, al retomar en el mismo concepto de régimen especial, agrega al carácter metropolitano de la MML y redunda que se le otorgan “competencias y funciones específicas irrestrictas de carácter local metropolitano y regional.”(Artículo 151°. La estructura orgánica de la MML para ejercer el gobierno metropolitano es el siguiente:

Alcaldía (Con funciones de Presidencia Regional)

Concejo Metropolitano (Con funciones de Consejo Regional)

Asamblea Metropolitana de Lima (Equivale al Consejo de Coordinación Regional (CCR).

Este paralelismo entre la MML y un GR se debería a que en: “El diseño original de los gobiernos regionales tiene una matriz municipal, una gerencia general única, gerencias multisectoriales…” (Comisión de Descentralización...2010:112). Específicamente en la organización de la administración regional R. Molina (2010:37) especifica uno de los traslapes de la organización municipal a la de gobierno regional:

“… A la gerencia general, en forma similar al modelo organizativo municipal, se le encarga el desafío de dirigir y coordinar una estructura directiva tan grande y compleja como la descrita; el resultado de ello, como en general sucede en los gobiernos regionales, es que esta se convierte en cuello de botella, termina cometiendo errores u omisiones y los gerentes generales regionales terminan teniendo una alta rotación. En este punto, más que en el diseño municipal, tal vez sería mejor basarse en el caso nacional, en que el Presidente de Consejo de Ministros coordina al equipo ministerial pero no exonera a cada ministro de su responsabilidad de rendición de cuentas directa ante el Presidente de la República, la máxima autoridad del Poder Ejecutivo”.

a. Hacia el Gobierno Metropolitano de Lima

i bien se analizó esporádicamente el tema del gobierno metropolitano en la década del 90, escogemos una de las miradas. A fines de la década Pedro Planas (1998: 295-296) propuso

breve pero agudamente la fundamentación del Régimen Especial.

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“Una ciudad con siete millones de habitantes (que es la población total de Suiza o de Bélgica y más de la mitad de la población ecuatoriana), con problemas urbanos vinculados o determinados por notorio escenario económico y social, que concentra y multiplica problemas con carácter localizado y muy especial, no puede abordarse a nivel municipal, cual si fuese sólo un vecindario. Requiere de un régimen de gobierno especial, con mayores competencias normativas, programáticas, hacendarias y financieras, susceptible de diseñar y ejecutar políticas propias de empleo, educación, salud, medio ambiente, transporte y desarrollo en general, con rentas y medios que le hagan capaz de regular y administrar con éxito el complejo ámbito social y económico que afecta el crecimiento, desarrollo y normal convivencia de los habitantes de Lima Metropolitana. Sería un régimen de gobierno especial, con su órgano legislativo local de carácter representativo y también con su Gobernador Metropolitano (Jefe del Gobierno Metropolitano de Lima)… Ese régimen de gobierno especial para Lima se habría de denominar, simple y llanamente, Gobierno de Lima Metropolitana”.

Un asunto central en la MML es el ajuste institucional que debe producir en su estructura orgánica para alcanzar un buen gobierno. Un instrumento básico será la aprobación del Estatuto Metropolitano, mediante Ordenanza. No se convierte en un Gobierno Regional, sino que como dijera Pedro Planas (1998:296) en la Constitución debería crearse el Gobierno de Lima Metropolitana, “en función de su carácter macrocefálico, a su cuantiosa y atiborrada población y al elevado nivel de problemas, demandas y necesidades que engloba…” Hoy, el Régimen Especial local y regional se gesta en la decisión política de incorporar, a la MML al proceso de la descentralización del país. Uno de los mecanismos para esta incorporación es a través de la transferencia de funciones de los ministerios a la MML, funciones que los demás Gobiernos Regionales ya recibieron. Además, en la participación en instancias interinstitucionales, intergubernamentales, asociaciones y procesos mancomunados. Estas transferencias obligan a volver a mirar el Régimen Especial y proponer reformas institucionales de la MML. Destaca, para el caso de la Ciudad de Lima, luego de la Constitución de 1993, el debilitamiento de los gobiernos locales “vía el recorte de competencias y rentas, así como mediante las desregulación y la privatización de los servicios públicos.” (Castro–Pozo Díaz, 2010:13)

b. El Plan de Desarrollo Concertado de la ciudad

l despliegue de las potencialidades educativas en la ciudad requiere una visión compartida, una promesa de ciudad inclusiva, capaz de enfrentar la desigualdad de oportunidades. La

ciudad de Lima no tiene un Plan de Desarrollo Concertado en Lima Metropolitana (PDCLM), capaz de superar una gestión parcelada, es clave para el Proyecto de Educación de la ciudad. El trabajo de la educación requiere ubicarse como parte del desarrollo humano y participar en el enriquecimiento de las prácticas de la ciudadanía.

El Plan de Desarrollo Concertado y el Proyecto Educativo se ocupan de dar dirección y ordenar la actividad directa de los gobiernos municipales (provincial y distritales), y son los articuladores y orientadores de las múltiples acciones de otros actores para que, con autonomía, concurran a gestar un destino democrático común.

La MML ha dado inicio a la formulación del Plan de Desarrollo Regional Concertado como instrumento fundamental para proyectar el desarrollo de mediano y largo plazo, del Instituto Metropolitano de Planificación y el liderazgo del Dr. Henry Pease y un equipo de la Escuela de Gobierno de la PUCP.

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La idea de José Antonio Encinas es que la autonomía municipal es la primera lección de educación cívica. El buen gobierno de la ciudad es educativo para la ciudadanía. Por lo tanto, el ejercicio de la política y su expresión en la gestión hacen parte de la educación. La educación tiene implicancias políticas: forma ciudadanos.

El Plan de Desarrollo democráticamente formulado y ejecutado permite clarificar y hacer explícita su contribución educativa a la ciudad, más allá de su actividad específica en el sistema educativo formal. En esta línea, el Plan de la Ciudad de Bogotá señala sobre la relevancia educativa de la política democrática:

Algunas políticas del Plan de Desarrollo de la ciudad, por su relevancia, aportan al desarrollo educativo de la ciudad, entre las que destacan: el carácter integral de la acción pública, el estímulo a la integración social, la inversión para la equidad, la prevalencia de los derechos de los niños y las niñas, el enfoque de mujer y género, la participación en la toma de decisiones, el control social y la rendición de cuentas, la seguridad alimentaria y la generación de empleo e ingresos (Alcaldía Mayor de Bogotá, 2004: 14-15).

c. La Coordinación interregional e intergubernamental

a gestión de la MML, además asume su responsabilidad fundamental en la marcha de la descentralización del país, participando y promoviendo el establecimiento de adecuadas y

duraderas relaciones intergubernamentales, para una gestión pública descentralizada. Por eso, hemos persistido desde el comienzo en el establecimiento de la coordinación intergubernamental. Siendo clave el funcionamiento del Consejo de Coordinación Intergubernamental (CCI). La importancia del CCI, se basa en que es la única instancia del Estado que agruparía a los tres niveles de gobierno y a Lima Metropolitana y el Callao. La instalación del CCI requiere una implementación real. Hay un acta firmada y un reconocimiento formal de la Junta Intergubernamental Litoral Central, que institucionaliza las coordinaciones con el Callao y el Gobierno Regional de Lima para el planeamiento y la gestión de proyectos estructuradores en el área metropolitana, buscando concertar planes y realizar programas conjuntos. Asimismo, la MML ha logrado su incorporación como miembro pleno a la Asamblea Nacional de Gobiernos Regionales (ANGR), porque ha sido reconocido como régimen especial, con funciones regionales. En el mismo sentido, la MML, desde enero 2011, desarrolla una estrategia de establecer relaciones de coordinación con las asociaciones representativas de los gobiernos locales. Así, participamos de los eventos y reuniones de la AMPE, Red de Municipios Urbanos y Rurales del Perú – REMURPE, Red de Municipalidades – MUNIRED y Asociación Nacional de Gobiernos Locales representantes ante el Consejo de Coordinación Intergubernamental – ANGL.

d. Para un gobierno unificado de la Ciudad

ima no puede ser gestionada en 43 compartimentos distritales con insuficiente articulación. Lima, por su densidad poblacional, su dinámica social, económica y territorial, y el proceso de

globalización es una Metrópoli o una Megaciudad, es decir un territorio de alta complejidad donde intervienen una multiplicidad de actores, que tiene una diversidad de competencias, intereses y maneras de entender la gobernabilidad. Ello implica construir un gobierno metropolitano unificado con el PDCLM, restructurar la institucionalidad que fortalezca la democracia y la legitimidad de las autoridades distritales de Lima Metropolitana ante sus ciudadanos, asegurando un desarrollo sustentable.

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Por eso, la MML, para gobernar el territorio de la provincia de Lima, tiene como prioridad promover la constitución de Áreas Interdistritales, la promoción de la asociatividad municipal de manera concertada y participativa. Dinámicas económicas, sociales y políticas han hecho de Lima un espacio con múltiples centros, segregación desigualdad y Mancomunidades. Las mancomunidades Las municipalidades distritales han puesto en marcha iniciativas de coordinación, mancomunidades y asociaciones, que requieren ser apoyadas y potenciadas. En doce meses ha cambiado el rostro político de Lima Metropolitana, hoy día 38 de los 43 distritos se encuentran agrupados en siete mancomunidades municipales. La propia MML ha establecido una mancomunidad entre el Rímac y el Cercado, a la que debe involucrarse el distrito de Breña.

Las Áreas Interdistritales Asimismo, se inicia un proceso para definir y posteriormente implementar las áreas interdistritales, como desconcentración de la MML. En ese proceso se enmarca la elaboración del Plan Regional Desarrollo Concertado, que tiene previsto la consulta del plan en las áreas de Lima Norte, Sur, Centro y Este. En su momento se deberán dotar a las áreas interdistritales (por ejemplo las UGEL) de poderes efectivos para intervenir en la planificación, cooperar con las mancomunidades y colaborar en el gobierno de Lima Metropolitana. Buscando dinamizar, potenciar la acción distrital y las diversas “Limas” sin fragmentar la ciudad, y donde todos participen en la formulación del PDCLM, Presupuesto Participativo y se alcance una gestión estable de funciones de la MML.

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e. El inicio de la transferencia de funciones

a incorporación más concreta de Lima Metropolitana al proceso de descentralización se realiza con la transferencia de funciones a la MML. Mientras al resto de gobiernos regionales dichas

funciones les fueron dadas, en la práctica, al instalarse el 2003. La MML tiene que gestionar una por una. La transferencia de funciones regionales es un pilar fundamental en el proceso de reforma institucional que la MML ha iniciado. La nueva política municipal se ha realizado en una institución no reformada, ello explica en parte sus limitaciones. Para la transferencia se ha formulado un cronograma de cuatro años y un esquema de prioridades en torno a tres ejes de la gestión metropolitana: inclusión social, gestión del territorio y desarrollo productivo.

Algunas de estas Transferencias se iniciaron el 2011: El Área Metropolitana

Mirar la gestión en la provincia de Lima, no debe hacernos olvidar que para gobernar el Área Metropolitana tenemos que mirar la relación entre la Región Callao y el departamento de Lima (ámbito del Gobierno Regional de Lima y la provincia de Lima). En la agenda de la descentralización debe entrar el tema de la restructuración de ese conjunto.

Lima y el Callao requieren activar una planificación concertada de desarrollo. Así lo señala la LOGR (artículo 70°), que manda crear “Comités de Coordinación Interregional para la coordinación y planificación de los servicios públicos e inversiones interregionales”. Además, plantea que, dada la continuidad entre ambas ciudades, se gestionen servicios colindantes por regímenes de gestión común (artículo 71.º).

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3. LA POLÍTICA EDUCATIVA DE UNA CIUDAD EDUCADORA

a. La ciudad educadora

vancemos algunos criterios para abordar el sentido educativo de la vida de la ciudad. La LGE señala que la sociedad se convierte en educadora por la dinámica de creación de cultura y de

valores democráticos. La educación básica y comunitaria incluye el ejercicio democrático y la experiencia estética. Los vínculos sociales, la diversidad y la iniciación son parte de la educación.

Diferenciamos así la ciudad del ámbito de la familia, donde estamos con la “gente como uno”. Esas relaciones más amplias hacen más ricas y conflictivas las dimensiones ético-culturales de la experiencia social. Es muy antigua la afirmación de que la organización social, a la que hemos aludido ya, cuando es viva y no cae en la rutina, es formativa para sus componentes, como afirmó John Dewey.

La riqueza educativa viene de la creación de vínculos sociales, de experiencias de interacción que incitan la complejidad de la reflexión sobre el mundo. Nos enriquece en pensamiento, lenguaje, identidades y, en ese sentido, es el ámbito por excelencia de la educación. Como señala Borja (1990: 52), la ciudad ofrece una manera de iniciación a la vida, a la educación:

Descubrir la ciudad […] que puedan adentrarse progresivamente en territorio desconocido […] la aventura, la iniciativa individual o la de la banda, la confrontación con la gente y las normas, conocer las prohibiciones y la trasgresión, avanzar hacia lo desconocido y descubrir nuevos territorios y nuevos personajes […] La ciudad, sin embargo, ofrece la suficiente carga de erotismo, es decir, de misterio y de prohibición (Bataille) para que la aventura sea posible. Es decir, la iniciación a la vida. La educación.

Es también la experiencia de los migrantes que nos presenta un cuento de Congrains:3

Esteban había soñado hacía unos días, antes del viaje, en eso: una bestia con un millón de cabezas. Y ahora, él, con cada paso que daba, iba internándose dentro de la bestia…

Se detuvo, miró y meditó: la ciudad, el Mercado Mayorista, los edificios de tres y cuatro pisos, los autos, la infinidad de gentes —algunas como él, otras no como él.

Continuando con esta mirada amplia sobre ciudad educadora:

La ciudad educadora es la que desea transformarse mediante la educación, manteniendo el equilibrio entre el intercambio comercial y el crecimiento económico por un lado, y la mejora sociocultural de sus ciudadanos, por otro. La ciudad educadora no es tanto el instrumento como el medio: se trata de que la ciudad despliegue todas sus potencialidades, que utilice todos los recursos, que los haga llegar a todos los ciudadanos y ciudadanas. El objetivo de un proyecto educativo no puede ser otro que la apropiación de la ciudad por parte de la ciudadanía (Diputación de Barcelona, 1999: 19).

3 Se trata de “El niño de junto al cielo”, en Lima, hora cero.

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b. Proyecto educativo de la ciudad al 2021

l Proyecto Educativo de la ciudad parte con la ventaja de los desarrollos de políticas desde la transición democrática y enfrenta la complejidad política y profesional de la implementación.

Hay dos procesos paralelos, la formulación del proyecto y la restructuración, al menos parcial, de la organización del sistema educativo en la ciudad de Lima, con la transferencia de funciones con recursos y personal.

Partir de la política educativa democrática

En este texto hemos adelantado aportes de política educativa democrática como el referido a la función de la sociedad en la educación. Ahora recordamos los desarrollos de política educativa de la última década desde la transición democrática (Iguiñiz, 2005), que, a nuestro entender, son los que le pueden dar consistencia al Proyecto Educativo de la Ciudad al 2021. Ellos se inscriben en la perspectiva del derecho a la educación y tienen como primera premisa la formulación y seguimiento democrático del Proyecto Educativo.

Entre éstos, hay que señalar la Consulta Nacional por la Educación, las obligaciones del Estado en el Acuerdo Nacional, la LGE, el PEN y el Informe de la CVR. Ellos tienen el compromiso principal de enfrentar las desigualdades y discriminaciones en la sociedad y la educación. La LGE lo sintetiza en la propuesta de “la universalización de la calidad y la equidad”.

Gran parte de los PER se sustentarán, además, en los acuerdos internacionales asumidos por el país, como Educación para Todos, los Objetivos del Milenio y la actual consulta de las Metas al 2021 que promueve la OEI en Iberoamérica, entre otros. Estas políticas y enfoques nos ofrecen un valioso contenido del momento normativo, ético, cultural, político y de la planificación para Lima.

El Proyecto Educativo es de todos

La educación es una función y un bien público, al servicio de vínculos sociales y la construcción simbólica como la base de la política de construir un destino común. Ello es válido para la gestión estatal, mixta o privada. La educación es obra de muchos actores. El Proyecto Educativo de la Ciudad comprende a la ciudadanía en general y no solo a los que acceden a escuelas públicas:

“[..] ha de impregnar el proyecto educativo de ciudad parte del reconocimiento de los agentes educadores presentes en el territorio, agentes educadores que se sitúan en el mundo tradicionalmente reconocido como educativo, institucionalizado o no, reglado o no, y también fuera de ese ámbito. Son agentes que pueden tener definida o no su intencionalidad educadora pero que en definitiva pueden participar del proyecto.

Esto implica otro presupuesto: que el ayuntamiento asuma este papel de liderazgo, lo defina lo más claramente posible y que, además, reconozca al resto de agentes educadores partiendo del criterio de que todos participan en la dinámica educadora de la ciudad, y teniendo presente que lo hacen desde concepciones, intencionalidades y mecanismos muy diversos” (Diputación de Barcelona, 1999: 28).

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Este enfoque es más amplio que el del Estado solo como proveedor directo de servicios al ciudadano. Así el municipio provee servicios que no pueden, por naturaleza, desarrollarse de forma particular, como el recojo y tratamiento de la basura y el servicio de agua y alcantarillado. Pero el Gobierno Local:

“[…] es el responsable de impulsar la transformación progresiva de la ciudad a la luz del modelo deseado y formulado. […] Sin embargo su responsabilidad no sólo es gestora sino política: no deriva solo de que es la administración más cercana a los ciudadanos ni del principio de subsidiariedad consiguiente, sino, sobre todo, del mandato de gobernar la ciudad recibido directamente de los ciudadanos y ciudadanas en elecciones municipales democráticas, y de su representatividad institucional” (Diputación de Barcelona, 1999: 19).

Para eso el gobierno local requiere tener, una voluntad y un proyecto que, producto de la deliberación, permita armonizar los programas y acciones del sector público, e interactuar con los del sector privado.

La niñez y la juventud participan en muchos ámbitos de socialización, desde la familia, las iglesias, grupos de pares, actividades deportivas y artísticas, entre otros. La LGE ha sido muy clara acerca de la importancia múltiple de la sociedad en la educación, que la misma norma no divorcia de la responsabilidad del Estado.

Si la educación es tarea de todos, no se justifica que en la marcha de la política educativa no todos tengan un lugar. Hay que enfrentar la ruptura social y política, de décadas, en el campo de la política educativa. La instancia de participación de los niveles regional y local no puede ser solo de las escuelas públicas y dejar que las privadas hagan tienda aparte.

Los municipios y las UGEL, tendrían que elaborar en conjunto los planes locales de educación y su evaluación. La educación superior no universitaria tiene que reubicarse como función de la MML, pues la LOGR atribuye esa función a los Gobiernos Regionales.

Enfrentar las causas del fracaso escolar: La intersectorialidad

Dadas las múltiples e interconectadas causas del fracaso escolar, la educación podría amortiguar significativamente las brechas en el aprendizaje si se articula a otras políticas públicas para la reducción de la pobreza y a favor del desarrollo humano. Las desigualdades en educación tienen múltiples facetas y obligan a buscar sinergias entre los niveles de gobierno, pues ninguno controla todos los factores de la calidad.

El cumplimiento de los objetivos sociales de la población es posible con intervenciones intersectoriales. La educación se beneficia directamente de las realizaciones de los otros sectores sociales y viceversa. La MML está obligada a buscar sinergias intergubernamentales e intersectoriales, pues ningún nivel ni institución controla todos los factores de la calidad. Asimismo, se debe retomar pensar el proyecto educativo de la ciudad enfrentando la resegmentación en los niveles privado y público.

En cuanto a las situaciones favorables para el aprendizaje, destacan los condicionamientos de la situación socioeconómica y su impacto en la calidad de vida y la salud física y psicológica. Entre los elementos negativos está el acoso en la escuela —el denominado bullying—, enraizado en relaciones sociales marcadas por el racismo y las diferencias económicas, que llevan a la violencia física y verbal.

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Trabas a los vínculos sociales y la educación

Pero la ciudad tiene además un déficit para la convivencia ciudadana. Por ello no siempre hay condiciones favorables de aprendizaje. Entre los factores que traban la educación está el empobrecimiento de vínculos sociales; la inseguridad vecinal que lleva, con rejas y condominios, a una tendencia irrefrenable de ruptura de vínculos, limitando los intercambios entre diferentes y extraños. Esas rejas muestran el fracaso del Estado en materia de seguridad pública, de la Policía, de los municipios y también de la ciudadanía, por su escasa participación vecinal. Es una violación del derecho a la libre circulación.

La permisividad frente a la corrupción y la intolerancia se extiende. Sumamos a todo esto la anomia en la circulación vial y el transporte, que, además de lo ya señalado, son trabas a los vínculos sociales de convivencia enriquecedora y educación.

c. Proceso del Proyecto Educativo de la Ciudad de Lima al 2021

e ha iniciado la elaboración del Proyecto Educativo de la Ciudad al 2021, el Plan Educativo de Mediano Plazo de la Ciudad 2011-2015 y la armonización con el Proyecto Educativo Nacional y el

plan del MINEDU de mediano plazo.

Proponemos algunos puntos para la elaboración del PERLM al 2021: Convocatoria a la participación

La educación de calidad supone relevancia y pertinencia de los aprendizajes. Ello no se puede hacer sin la participación de la comunidad con su identidad, sus valores y sus prioridades.

Se ha realizado una convocatoria a diálogos educativos por parte de la Gerencia de Educación,

Cultura y Deporte para la elaboración del Proyecto Educativo Municipal.4

i) Es una propuesta de cambio educativo: más que un simple plan estratégico o

institucional, el proyecto Educativo busca transformar las maneras, espacios y canales

para aprender, ampliándolos desde las posibilidades y recursos de la ciudad y poniéndolos

al alcance de todos.

ii) Conlleva y coadyuva al cambio social profundo de la ciudad como espacio de desarrollo

humano y sostenible, donde el desarrollo de las personas como ciudadanos revierte en la

construcción de la ciudad como espacio de convivencia democrática.

iii) Se basa en una nueva representación de la niñez y la adolescencia, reconociéndoles un

gran protagonismo en su participación como ciudadanos activos y no sólo como

beneficiarios. También supone establecer una nueva legitimidad de los aprendizajes, de

tal manera que resulten pertinentes y relevantes para todos. Sin duda, el Proyecto

Educativo implica también una nueva relación entre el Estado y la sociedad civil, porque

se asume que ésta última tiene una participación insustituible en la formación de las

políticas educativas.

4 Ver Proyecto Educativo Metropolitano “Lima, Ciudad Educadora”, Resultados de Tendencias y Estadísticas de la Consulta Ciudadana, Gerencia de Educación, Cultura y Deportes.

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iv) Se basa en la transversalidad de sus acciones: el proyecto Educativo supone incorporar en

la agenda política y operativa de todas las instituciones públicas y privadas una serie de

políticas de desarrollo territorial para favorecer el desarrollo educativo en toda la ciudad.

Por ello, tanto en su formulación como en su ejecución es intersectorial, multidisciplinario

e interinstitucional.

v) Se dinamiza por la participación ciudadana: no es posible pensar en el Proyecto Educativo

Metropolitano sin la activa participación ciudadana porque los valores sobre los que se

basa apuntan a favorecer la igualdad de oportunidades, el respeto a la diversidad y el

desarrollo de la autonomía.

vi) Es un proceso de movilización ciudadana por la educación: el Proyecto Educativo

Metropolitano busca dinamizar y enriquecer el debate público e impulsar cambios en los

diferentes escenarios e instituciones de la vida educativa de la ciudad a favor de la justicia

y la calidad educativa. Es un camino para definir las políticas educativas, pues permite que

las voces de la población sean escuchadas mediante la organización, el dialogo reflexivo,

la concertación, el consenso y el compromiso, acorde con los intereses y opciones de la

ciudadanía,

Consultas para el PEM A la MML le corresponde gobernar la educación, la salud, el trabajo, la cultura y todas las dimensiones que forman parte del Gobierno Regional. En este marco, hay un conjunto de consultas que buscan alimentar la elaboración del Proyecto Educativo Metropolitano:

1. Consulta social a ciudadanos y miembros de la comunidad educativa

2. Consulta técnica a expertos, 17 especialistas y expertos y representantes políticos a

través de conversatorios, mesas de trabajo y Foro. Meta lograda: 8 mesas de trabajo

3. Consulta política a los decisores y autoridades

Objetivo de la Consulta Ciudadana Se realizó en base a una convocatoria amplia de diversas personas representantes de instituciones públicas, privadas y de sociedad civil. Giró sobre la dimensión de educación, cultura, deporte y recreación, en el marco de la construcción de una Ciudad Educadora. La consulta se denominó, Lima, Ciudad Educadora, y se ubicó en el planteamiento general de Lima Ciudad Para Todos, como ciudad que ofrece oportunidades de desarrollo cultural y de capacidades a todos los ciudadanos. Además, la consulta se ubicó en el enfoque de construcción democrática de la ciudad, donde desde su diseño y planteamiento de propuestas, se busca y se promueve la participación ciudadana, en el entendido que la democracia es la mejor vía para trabajar y para vivir en común.

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Consultas

Tema 1: La Lima que imaginamos y queremos es el punto de partida, porque la democracia y calidad de vida se construye imaginando cómo lo que hoy tenemos puede ser diferente mañana. Tema 2: La Lima que conocemos, porque nos interesa saber y compartir cómo percibimos la ciudad y qué lazos hemos desarrollado con ella. Tema 3: La Lima que tenemos, para evaluar sus aspectos positivos y negativos, haciendo un balance de sus problemas y oportunidades. Tema 4: La Lima que construiremos, para dibujar un plan de acción que sea parte sustancial de nuestro Proyecto Educativo. Finalmente, Pedro Planas, como crítica al Gobierno de Fujimori y al centralismo en nuestra cultura política dice:

En una futura labor pedagógica destinada a revalorar el alcance institucional del proceso de descentralización, habrá necesidad de reivindicar las nociones —ajenas para la mayoría de pobladores de provincias— de “decisión” y de “autonomía”, en tanto, elementos vertebrales de una estructura efectivamente centralista. Y de explicar que lo importante en la descentralización, no es cuánto invierte el gobierno central, sino quién y cómo decide la inversión; es decir, que esa inversión en materia de educación, salud y obra pública, así como en la promoción de economías regionales, pueda ser decidida en la propia región o provincia beneficiada. En suma, frente a esa distorsión conceptual, hay necesidad de recuperar la descentralización como “un derecho a decidir”, como el “irrenunciable derecho de los pueblos” del Perú a diseñar, definir e invertir en sus propios requerimientos económicos y sociales, sin necesidad de esperar la visita del Presidente de la República o de algún Ministro de Estado, ni de sentirse obligados a recurrir a la intermediación, decisión, opinión o voluntad emanada del gobierno central.

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