ley de víctimas: la ley más importante para el presidente santos #337

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Ley de Víctimas:La ley más importantepara el Presidente Santos

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DirectoraSandra Morelli Rico

SubdirectorCarlos Felipe Córdoba Larrarte

Consejo EditorialSandra Morelli RicoAntonio Hernández GamarraÁlvaro Tirado MejíaEmilio Echeverry MejíaJorge Hernán Cárdenas SantamaríaVíctor Beltrán Martínez

Editor GeneralOscar Alarcón Núñez

Coordinación editorialJavier Ayala ÁlvarezJaime Viana Saldarriaga

Directora Oficina de Comunicaciones y PublicacionesMargarita María Barreneche Ortíz

Preparación editorialOficina de Comunicaciones y Publicaciones

Diseño de portada, diagramación,edición fotográfica:

Néstor Adolfo Patiño ForeroFotografía de portada: cortesía ACNUR.

Colaboración fotográficaACNUR, Incoder, Wikipedia, Google, Flickr.

Contralor Delegado para el sector Agropecuario Luis Alberto Higuera Malaver

ProducciónMaría del Pilar Contreras

Suscripciones y distribuciónAvenida La Esperanza con Cra. 63, costado Norte Edificio Gran Estación IIPBX 6477000e-mail: [email protected]

Impresión Imprenta Nacional© Contraloría General de la República - 2012

Una ley para la paz 9Juan Fernando Cristo, Senador de la República

Retos y alcancesde una justicia transicional civil pro víctima 14Luis Jorge Garay Salamanca y Fernando Vargas Valencia

Ley de víctimas y restitución de tierrascreó mecanismo de seguimiento 24Grupo de informe de seguimiento y monitoreoa la ley de víctimas

Una buena ley con límites en su reglamentacióne implementación 32Juan Carlos Villamizar

Reconocimiento de una nueva problemática socialcomo objeto de política pública 41Liliana Rivera Cuéllar, Jesús Efrén Saa Valles,Claudia Stella Ruiz Ruiz y Mary Jazmín Campos Rubio

Las víctimas en Colombia 49Jorge Enrique Espitia Zamora

Desafíos del Estado para restituir la tierra a las víctimas 60Patricia Junco, Katherine Mena, Cesar Augusto Moreno,Emilce Perdomo, Ana Catalina SarmientoFuncionarios Unidad de Investigaciones contra la Corrupción de la CGR

La CGR frente al fondo de reparaciónde víctimas de la violencia 65Lina María Arango Dávila

Coordinación entre Nación y entidades territoriales 73Jorge Enrique Espitia Zamora

CGR fortalece en control fiscal participativoa organizaciones de víctimas y desplazados 87Mónica C. Valderrama G.

Editorial 5

Contenido

Contenido(viene de la página anterior)

Reparación a comunidades indígenas:hacia un sistema integrado de corresponsabilidad 99Juan Pablo Sandoval Castaño y Francis Vargas Díaz

Evolución de la actualización catastraly demandas de restitución de tierras 111Néstor Rubiano Páez y Juan Pablo Sandoval

Las mujeres, la paz y las geografías de la esperanza 127Gloria Cuartas Montoya

Auditorías a las políticas públicas: un reto institucional 137Sonia Alexandra Gaviria Santacruz

Hacia una políticade responsabilidad

conjunta

Lecciones aprendidas del procesode observancia y control a los derechos de las víctimas 92Patricia Luna Paredes

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Editorial

Termina el 2012 con la astronómica cifra de casi cuatro millones de ciudadanos desplazados forzosamente por la violencia en el país. Esta población representa el ochenta y cuatro por ciento de las víctimas y nos recuerdan segundo a segundo que las acciones adelantadas por las instituciones del Gobierno y los órganos del Estado deben estar enmarcadas bajo la premisa de la existencia de un conflicto armado.

La Honorable Corte Constitucional se manifestó ante este veja-men del desplazamiento desde el año 2004, por medio de la Sen-tencia T – 025 y sus autos complementarios. Declaró un Estado de Cosas Inconstitucional, debido a la masiva vulneración de derechos y principios consagrados en la Constitución Política Colombiana res-pecto de la población desplazada; en consecuencia ha instado a las autoridades nacionales, regionales y locales para que, en el marco de sus funciones y en un tiempo razonable, apliquen las medidas necesarias para superar este estado de cosas.

La Contraloría General de la República no ha sido ajena a los pre-ceptos de la Corte Constitucional, como tampoco a la Ley 1448 de 2011 de Víctimas y Restitución de Tierras, ni a los intereses de ninguno de los ciudadanos. No debemos olvidar que, junto al Congreso de la República, son estos sus principales clientes. La Contraloría General de la República profirió la Resolución Orgánica No. 6486 de febrero de 2012, institu-yendo el grupo de seguimiento a las políticas públicas y a los recursos aplicados a la lucha contra la pobreza.

Con la reunión de cuarenta funcionarios y especialistas en el tema, esta resolución permitió la creación de cinco frentes de trabajo. En esta publicación describimos su accionar efectivo, con el fin plausible de que con esfuerzos mancomunados entre la Nación y el Territorio podamos superar el Estado de Cosas Inconstitucional y realizar monitoreo y segui-miento a la efectiva aplicabilidad de la Ley 1448 de 2011.

El contenido de esta revista consta de tres partes: la primera que busca explicar y analizar los propósitos de la nueva Ley de Víctimas y

Víctimas, tierras y desplazamiento

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Los propósitos de la nueva ley de víctimasEditorial

Restitución de Tierras. El primer artículo es un aporte del Sena-dor Juan Fernando Cristo, ponente de la ley 1448 y Presidente de la Comisión de Seguimiento y Monitoreo del Congreso. “Una Ley para la Paz” describe la necesidad de una política revestida de legitimidad con el fin de cobijar integralmente a las víctimas por medio de normas y principios rectores que permitan la resti-tución de derechos a través de acciones adelantadas por los tres poderes y la nueva institucionalidad.

El profesor Luis Jorge Garay y el académico Fernando Vargas Valencia, en su artículo “Retos y alcances de una justicia transi-cional civil pro víctima” realizan un análisis juicioso y detallado de la Ley y retos para su eficaz cumplimiento.

El grupo de informe de seguimiento y monitoreo a la ley de víctimas de la CGR, en cabeza del economista y Doctor en His-toria, Juan Carlos Villamizar, ahonda en dos interesantes artícu-los que ofrecen una explicación del mecanismo de seguimiento a la ley y los límites en su reglamentación y aplicación; artículos indispensables a la hora de entender el papel de la CGR en esta nueva iniciativa parlamentaria vigente por diez años.

Para concluir esta primera parte, el grupo de estudio sobre las políticas públicas para la atención de la Población Vulne-rada Extrema (PVE) busca reforzar la hipótesis de la actual administración de la CGR, en el sentido de que hay una inter-sección de población vulnerable que no solo es pobre extrema, sino también desplazada por la violencia y damnificada por desastres y emergencias naturales, no atendida eficazmente por el Estado, debido a que esa atención no logra el restable-cimiento efectivo de sus derechos.

La segunda parte de esta publicación ha sido llamada “Tie-rras, víctimas y desplazamiento”. El artículo “Las Víctimas en Colombia” contextualiza e identifica a estos ciudadanos, con el fin de demostrarnos cuan importante debe ser el registro y la caracterización de las víctimas como principal herramienta para la toma de decisiones de política pública.

El grupo de seguimiento y monitoreo de la CGR plantea los desafíos del Estado para restituir la tierra a las víctimas, refor-zando el análisis ya expuesto en el primer informe presentado al Congreso de la República de la Comisión de Monitoreo y Se-guimiento a la ley 1448, como las medidas de reconocimiento y

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Los propósitos de la nueva ley de víctimasEditorial

restablecimiento de los derechos sobre la tierra que tienen las víctimas y toda la reglamenta-ción clara y detallada de lo que la efectiva apli-cación de ese derecho implica.

La fuerte tarea que viene adelantando la Contraloría General de la República frente al fondo de reparación de víctimas de la violen-cia busca generar los espacios para un pro-ceso de rendición de cuentas periódico por parte de la unidad de víctimas con relación a la administración y gestión de este fondo con el fin de que cumpla sus propósitos.

La Defensoría del Pueblo, por intermedio de Patricia Luna Paredes, Delegada de Orien-tación y Asesoría a las Víctimas del Conflic-to Armado, nos ilustra sobre las lecciones aprendidas del proceso de observancia y control a los derechos de las víctimas.

El grupo de fortalecimiento en control fiscal participativo a población en situación de desplazamiento revela cómo la CGR, desde el año 2008 incluyó la política pública para superar el desplazamiento forzado, entre sus prioridades por medio de la firma de un Acta de Entendimiento con la Oficina del Alto Co-misionado de las Naciones Unidas para los Refugiados (ACNUR), trabajo que ha permi-tido a este órgano de control hacer presencia en los departamentos de Putumayo, Nariño, Chocó, Arauca, Meta, Norte de Santander; las regiones del Urabá Chocoano y Antioqueño; los municipios de Tumaco y Buenaventura; la apertura de trabajo con el Consejo Noruego para Refugiados en el departamento de Mag-dalena; coadyuvar con soluciones de conflic-tos inter étnicos en el departamento del Cau-ca y la vigilancia de los recursos en tiempo real y de manera eficaz y efectiva.

La última parte de esta edición de “Econo-mía Colombiana” está encaminada hacia una política de responsabilidad conjunta, donde

el enfoque diferencial se convierte en un eje transversal del trabajo de esta entidad. “Re-paración a comunidades indígenas: hacia un sistema integrado de corresponsabilidad”, y “Las mujeres, la paz y las geografías de la espe-ranza”, artículos donde se impone la fuerza de estos grupos poblacionales, pero se recalca el reto del Estado de invertir los recursos necesa-rios para restablecer y defender los derechos de indígenas, negritudes, niños y mujeres.

En el artículo “Auditorías a las políticas pú-blicas: un reto institucional”, su autora demues-tra por qué no es aplicable a esta población un esquema clásico de control fiscal y cómo el equipo de trabajo de la Contraloría General de la República innovo este año con un nuevo dis-positivo de control en el que el objetivo no es auditar a una institución o entidad, sino una auditoria transversal a la política pública de des-plazamiento forzado en todas las autoridades que manejan recursos nacionales encaminados a superar la situación de desplazamiento.

La responsabilidad conjunta pasa también por la evolución de la actualización catastral y demandas de restitución de tierras, tema espi-noso en el que se observa la importancia de la Registraduría Nacional del Estado Civil, el Insti-tuto Geográfico Agustín Codazzi y la Superin-tendencia de Notariado y Registro, en todo el proceso de restitución de tierras y como cada vez será menos justificable la desactualización y presunta tergiversación catastral en Colombia.

Este amplio contenido busca explicar y ana-lizar la capacidad y los retos del Estado para re-parar a gran parte de las víctimas del conflicto armado colombiano. En manos de la institucio-nalidad está hacer el mejor uso de los recursos, y de la Contraloría General de la República ser vigilante eficaz, eficiente, equitativo y valeroso de estos recursos, pues la transparencia, la ética de lo público, el compromiso de los servidores del Estado son también formas de retomar los caminos de Paz, que tanto necesitamos los co-lombianos. ¡Ese es nuestro compromiso!

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Una ley

La Ley 1448 de 2011, conocida también como la Ley de Víctimas y Restitución de Tierras, ha marcado un hito en la historia jurídica del país por tratarse de una iniciativa que busca encapsular una política pública coordinada del gobierno nacional a favor de este subgrupo de la población que se encuentra en una situación de vulnerabilidad y debilidad manifiesta.

Estamos hablando de millones de colombianas y colombianos que ameritaban de una atención urgente y diferenciada, por parte del Estado. Es también histórica en la medida en que fue impulsada por el Gobierno, siendo radicada por el propio Presidente de la Repúbli-ca en un claro mensaje de compromiso y total solidaridad con las víctimas del país.

Se trata de una ley que Colombia pedía a gritos ante una realidad que no era po-sible seguir escondiendo. Para hacernos una idea de la magnitud del drama nacional es ilustrativo remitirnos a las cifras. Para empezar, según estimaciones del Gobierno, divulgadas por Paula Gaviria directora de la Unidad de Atención y Reparación Integral a las Víctimas, este conflicto ha dejado más de cinco millones de víctimas en el país en más de medio siglo.

De estas, según la citada funcionaria, unas 600.000 fueron asesinadas. Con base en información recibida en la unidad –mayoritariamente de denuncias de la ciudada-nía– pudo calcular que del total estimado, 40% (2 millones) corresponden a víctimas de la guerrilla y 25% (1,2 millones) de los grupos paramilitares, haciendo la salvedad de que esta información no es del todo fiable ya que las víctimas no están obligadas a denunciar el grupo de pertenencia de su agresor y, en otros casos, ni siquiera lo conocen1.

para la pazJuan Fernando CristoSenador de la República

1 Más de � millones de víctimas ha dejado el conflicto armado. Nota publicada en el diario El Universal, Cartagena, Colombia, 28 de septiembre de 2012. Tomado de página web: http://www.eluniversal.com.co/cartagena/nacio-nal/mas-de-�-millones-de-victimas-ha-dejado-el-conflicto-armado-�2327

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Los propósitos de la nueva ley de víctimas

Con respecto al problema del despojo, ha-blamos de alrededor de 6 millones de hectáreas, entre despojadas y abandonadas como conse-cuencia directa del conflicto armado interno: sea cual sea el número real, ante la ausencia de un consenso sobre la materia, existe un número elevado de hectáreas despojadas y, por ende, un incontable número de familias perjudicadas di-rectamente por el conflicto.

Sobre cifras en términos de desplazamiento forzado interno, el Registro Único de Población Desplazada (RUPD), administrado por la enton-ces Agencia Presidencial para la Acción Social y la Cooperación Internacional, con corte a junio de 2010, hablaba de 3.461.223 personas despla-zadas, cifra que equivale a 793.599 hogares.

Además de lo anterior, la iniciativa nació, en gran medida, gracias a la latente necesidad de compilar y complementar los múltiples esfuerzos que estaban siendo llevados a cabo por el Estado en una sola ley que, por su propia naturaleza, tuviera un carácter vinculante y fijara una po-lítica de Estado clara: una política revestida de legitimidad (gracias al debate público y abierto

que suscita un proyecto de ley en el Congreso) y, de igual forma, con la publicidad suficiente que le daría una Ley de la República.

El objetivo principal de esta es el de conformar una política de Estado en términos de asistencia, atención, protección y reparación a las víctimas de violaciones manifiestas a las normas internacionales de derechos humanos o infracciones al Derecho In-ternacional Humanitario. Ya en materia más precisa, la ley 1448 busca cobijar integralmente a las vícti-mas, mediante mecanismos de asistencia, atención, prevención, protección, reparación integral con en-foque diferencial, acceso a la justicia y conocimien-to de la verdad. Esto, por medio del ofrecimiento de herramientas para que estas reivindiquen su digni-dad y desarrollen su modelo de vida2.

Uno de los aspectos que generó un mayor de-bate en el seno del Congreso de la República fue el los beneficiarios de la ley. Tras una serie de discu-siones que incluso traspasaron las instalaciones del Congreso y se dieron en múltiples audiencias pú-blicas que se llevaron a cabo para incluir al mayor número de colombianos en la discusión en torno al proyecto, se llegó a esta redacción que dispone:

Artículo 3. Víctimas. Se consideran víctimas, para los efectos de esta ley, aquellas personas que indivi-dual o colectivamente hayan sufrido un daño por he-chos ocurridos a partir del 1o de enero de 1985, como consecuencia de infracciones al Derecho Internacio-nal Humanitario o de violaciones graves y manifiestas a las normas internacionales de Derechos Humanos, ocurridas con ocasión del conflicto armado interno.

También son víctimas el cónyuge, compañero o compañera permanente, parejas del mismo sexo y familiar en primer grado de consanguinidad, primero civil de la víctima directa, cuando a esta se le hubiere dado muerte o estuviere desaparecida. A falta de estas, lo serán los que se encuentren en el segundo grado de consanguinidad ascendente.

2 Exposición de motivos, Proyecto de Ley 107 de 2010 Cáma-ra, 213 de 2010 Senado, por la cual se dictan medidas de aten-ción y reparación integral a las víctimas de violaciones a los Derechos Humanos e infracciones al Derecho Internacional Humanitario. Tomado de página web: http://www.imprenta.gov.co/gacetap/gaceta.nivel_3

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De la misma forma, se consideran víctimas las personas que hayan sufrido un daño al intervenir para asistir a la víctima en peligro o para prevenir la victimización.

La condición de víctima se adquiere con in-dependencia de que se individualice, aprehenda, procese o condene al autor de la conducta punible y de la relación familiar que pueda existir entre el autor y la víctima. (…)

Con respecto a este punto, es necesario ha-cer la salvedad de que no podrán acogerse como beneficiarios de esta ley, quienes hayan sufrido menoscabo en sus derechos a raíz de la comisión de delitos comunes que no se enmarquen en el contexto del conflicto armado interno.

También es de resaltar que la Ley de Vícti-mas se encuentra enmarcada en el principio de igualdad, pero bajo el entendido de una igualdad que predica dar un trato prevalente, prioritario y, ante todo, diferenciado a quienes se encuentren en circunstancias de desigualdad por su especial condición de vulnerabilidad. Esto, para garantizar, posteriormente, que estas personas lleguen a ese escenario de igualdad que tan claramente ha que-dado plasmado en nuestra constitución política.

Son principios de esta ley, la dignidad, la bue-na fe, la igualdad, la garantía del debido proceso, el carácter de las medidas transicionales, la cohe-rencia externa, la coherencia interna, el enfoque diferencial, la corresponsabilidad, el respeto mu-tuo, la progresividad, la gradualidad, la sosteni-bilidad fiscal, la prohibición de doble reparación y de compensación, la complementariedad, la ac-ción de repetición, el derecho a la verdad, el dere-cho a la justicia y el derecho a la reparación3.

Además de lo anterior, es necesario resaltar también tres principios fundamentales que se en-cuentran inmersos en todo el articulado y que son expresión directa de los fundamentos de la justicia transicional, teniendo en cuenta que el país vive un escenario de posconflicto, bajo la particulari-dad de que este se vive paradójicamente dentro

de un conflicto que aún no ha podido resolverse. Estos principios son: el derecho a la verdad, el de-recho a la justicia y el derecho a la reparación.

Con respecto al enfoque diferencial, este quedó imbuido dentro de la ley para cumplir con mayor cabalidad el principio mayor de igualdad, por medio del diseño de políticas de atención y reparación integral que respondan a las necesi-dades, y sobre todo, a los derechos de aquellos que, por su condición diferencial o minoritario, tienden a ser más vulnerables.

Es por ello que, de acuerdo con los lineamientos establecidos por la Corte Constitucional, la ley otor-ga prevalencia a los niños, niñas, mujeres, campesi-nos, por cuanto en especial, estas comunidades son las más afectadas en razón de su identidad y sus particularidades como grupos sociales. Con respec-to a las comunidades indígenas y afrocolombianas, partiendo de la obligación constitucional de la con-sulta previa, estas herramientas de atención y pro-tección especial quedaron definidas con precisión en los decretos reglamentarios de la ley, luego de un proceso de consulta con estas comunidades.3 Ibíd.

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En relación con las víctimas del desplaza-miento forzado, el gobierno nacional incluye un nuevo componente denominado Verdad, Justi-cia y Reparación Integral, el cual se basa en una atención específica y prevalente que recibe esta población, y de elementos adicionales que res-ponden a las necesidades propias y específicas de este golpeado grupo.

En términos de su contenido más puntual, la ley 1448 está compuesta por una serie de capí-tulos que contienen normas sobre los principios rectores y las disposiciones generales; los dere-chos de las víctimas; las medidas de asistencia y de ayuda humanitaria a las víctimas; la confor-mación de la Red Nacional de Información para la atención y reparación a víctimas; el derecho de reparación de las víctimas y el desarrollo de todos sus componentes; la conformación y obje-tivos del Sistema Nacional de Atención y Repara-ción a las Víctimas; el diseño y objetivos del Plan Nacional para la Atención y Reparación a las Víctimas; destinaciones específicas al Fondo de Reparación para las Víctimas de la Violencia; la atención y reparación a las víctimas del despla-zamiento forzado; la protección integral a niños, niñas y adolescentes víctimas; la participación de las víctimas en los diseños institucionales, y las disposiciones finales, entre otros4.

Con respecto al componente de reparación, la ley dispone que el Estado pueda establecer un procedimiento administrativo para indemnizar de manera anticipada a las víctimas de viola-ciones manifiestas a las normas internacionales de Derechos Humanos o infracciones al Derecho Internacional Humanitario. Esto último, claro está, sin perjuicio de la obligación que tienen los victimarios de hacer dicha reparación y el Estado de repetir contra estos. En este sentido, lo novedoso de la ley 1448 es que las víctimas, en aras de buscar una mayor eficiencia y celeri-dad en el proceso, pueden aspirar a una repara-ción, sin que haya habido un proceso judicial y una sentencia condenatoria.

En este punto, cabe resaltar uno de los prin-cipios que inspiraron la ley que es el de la buena fe. Partiendo de este, en los procesos de verifica-ción e investigación de los casos denunciados, se invierte la carga de la prueba siendo el Estado el responsable de verificar la información contenida en la denuncia y, en otros casos, el que se vería afectado por la pretensión de la víctima –sobre todo en temas de restitución– quien debe probar que actuó de buena fe, para que le sea compen-sada su pérdida a raíz de un hipotético fallo a favor de la víctima que lo llegase a perjudicar.

Con respecto a la restitución de tierras, la ley tiene como propósito hacer realidad en forma expedita y segura el derecho de restitución de tierras despojadas por actos generalizados de vio-lencia en el marco del conflicto armado interno. Por esto, crea una serie de mecanismos tanto de índole administrativo como judicial para que la víctima, en compañía de la Unidad de Restitu-ción de Tierras, creada por la misma ley, pueda dirigirse a la autoridad judicial competente para reclamar su derecho a la restitución.

En términos generales, el objetivo de la re-paración es que las víctimas sean restituidas en sus derechos y reconocidas como ciudadanas para que, a través de esto, puedan finalmente reinte-grarse a la sociedad. Por eso, la reparación de las víctimas implica la restauración de su dignidad, y también brindarle herramientas para que recupe-ren su estatus de ciudadanos, con todos los dere-chos que de ello derivan.

4 Ibíd.

Foto: http://notimundo2.blogspot.com



Y para llevar a cabo tan ambicioso fin, la ley 1448 dejó plas-mado un diseño institucional, que involucra tanto al gobierno nacional como a la rama judicial y a los órganos de control, delimitando funciones claras y nuevos modelos de atención y de aplicación de justicia que complementan los ya existentes en nuestro marco jurídico. Fruto de esto nacieron organismos que, poco a poco se empiezan a consolidar en el territorio nacional como la Unidad de Atención y Reparación Integral a las Víctimas; la Unidad Restitución de Tierras; la Unidad de Protección; y el Centro de Memoria Histórica. Todos ellos son nuevos centros estatales que trabajan de manera coordinada entre ellos y con las diferentes dependencias del gobierno na-cional y la rama judicial para hacer efectivas las solicitudes de las víctimas en sus múltiples componentes.

En últimas, la ley 1448 provee un marco de coordinación para todas las víctimas, crea su propia institucionalidad y, al mismo tiempo, provee las herramientas que de ella se desprende para la prevención, protección, atención integral y reparación de las mi-llones de víctimas que tiene Colombia. Todo esto, en un plazo de 10 años claramente establecido en su articulado: tiempo tras el cual, el país piensa que puede llegar a resarcir, teniendo en cuenta sus capacidades fiscales, los derechos de las millones de víctimas que por años han sido las directas secuelas de un conflicto que, desafortunadamente, no ha cesado.

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Retos y alcances

Una justicia transicional pro víctima supone una determinada filosofía política y ju-rídica que guíe la concepción y diseño de políticas públicas –bajo el enfoque del goce efectivo de derechos, por ejemplo– a fin de contribuir en la transformación de una atroz y anti-democrática realidad en la que diversos grupos armados ilegales y agentes de po-der, frecuentemente con la promoción y/o cooperación y/o participación y/o complicidad de agentes “supuestamente” legales y grises/opacos que actúan entre la legalidad y la ilegalidad –como es el caso de algunos funcionarios pertenecientes al Estado o, incluso, determinados empresarios–, han desatado múltiples formas de violencia, vulnerando los derechos humanos de amplios sectores sociales, de por sí tradicionalmente marginados, como el campesinado, los colectivos de mujeres, los sindicatos, los pueblos indígenas y las comunidades afrodescendientes, entre otros.

Esta filosofía política y jurídica impone la necesidad de propugnar dos procesos sociales de carácter urgente en relación con la búsqueda de la paz positiva (en el sen-tido dado por Galtung) y con la construcción de un país donde reine la legalidad y un orden democrático: la reparación integral de las víctimas y la construcción de un relato coherente, incluyente e imparcial sobre la memoria histórica y la verdad en relación con los actores, los factores, las causas objetivas de las violaciones y también con los bene-ficiarios de estas violaciones.

De la forma como la sociedad decida el reconocimiento de los daños infligidos a las víctimas dependerá, en cierta medida, la creación de mejores condiciones de convivencia para construir un país con mayor equidad e inclusión social. Ello, en la medida en que las víctimas representan cerca del 11% de la población colombiana, con una característica

de una justicia transicional civil

Luis Jorge Garay SalamancaFernando Vargas Valencia1

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1 Buena parte del presente artículo se basa textualmente en ciertos apartados del libro recientemente publicado por los autores, Luis Jorge Garay Salamanca y Fernando Vargas Valencia: “Memoria y reparación: elementos para una justicia transicional pro víctima”. Universidad Externado de Colombia, Bogotá, septiembre de 2012.

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fundamental: más del 63% de esa población es joven (menor de 25 años de edad) constituyendo una importante proporción de las futuras gene-raciones de Colombia. Este es el gran reto que la sociedad enfrenta hoy.

Es así como, incluso en el debate del proyecto que dio lugar a la Ley de Víctimas, uno de los argumentos que se adujo fue que, de tener éxito la norma, el proceso de reparación contemplado y la restitución de tierras (siendo esta apenas uno de los elementos de la reparación integral de las víctimas) habría condiciones para avanzar hacia la paz en Colombia de una manera sostenida.

Patrón de despojo y abandono forzado de tierras en Colombia

El despojo y abandono forzado de tierras en Colombia durante los últimos 30 años, ha sido de tal gravedad que, de acuerdo con cifras de la Tercera Encuesta Nacional de Verificación de la Comisión de Seguimiento a la Política Públi-ca sobre Desplazamiento Forzado, se estima que entre el año 1980 y julio de 2010 se habrían abandonado y/o despojado de manera forzosa, como consecuencia del accionar sistemático de algunos grupos violentos legales e ilegales, cerca de 6,6 millones de hectáreas (sin incluir territo-rios colectivos), lo que representa el 15,4% de la superficie agropecuaria de todo el país, y se habrían afectado más de dos millones de perso-nas del medio rural. Es decir, el proceso de des-pojo se compagina con el carácter masivo de la victimización ocurrida en el país: un 10% de la población colombiana en 30 años. Además, es posible constatar que a partir de los años 1983-

1984 comenzó de manera sistemática el proceso de abandono y despojo a través de la interven-ción de poderosos grupos tanto supuestamente legales como ilegales.

El patrón de despojo devela claramente la es-tructura rural del país: la excesiva concentración de la propiedad y el elevadísimo grado de infor-malidad en la relación jurídica del campesinado con la tierra. En general, se puede decir que más del 40% de la tierra en Colombia no está for-malizada, en términos jurídicos, por parte de los campesinos, puesto que no cuentan con los dere-chos adquiridos en calidad de propietarios, según la normatividad prevaleciente, al no disponer de escrituras debidamente registradas. Es así como solamente el 21,5% de los campesinos que han sido despojados o han tenido que abandonar for-zosamente su tierra cuentan con escritura regis-trada, es decir, son estrictamente propietarios en el sentido jurídico del término según el Código Civil colombiano.

No obstante lo anterior, es necesario enfatizar que de hecho los campesinos ya habían poseído sus predios, al momento del desplazamiento for-zado, por un plazo superior a diez años; es decir, que bajo la legislación vigente ya todos ellos, o al menos una gran proporción, contarían con un plazo de posesión suficiente como para gozar de facto de una relación formal de propiedad de la tierra y, por lo tanto, una relación garantizada, efectiva, de propiedad.

A su turno, el principal actor desplazador han sido los grupos narco-paramilitares (con un 32% de los casos en el periodo 1980-julio 2010 y cerca del 40% entre los años 1980 y 2004); el

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segundo actor fundamental las “Fuerzas Armadas Revolucionarias de Colombia –Ejército del Pueblo” FARC-EP– (27% y 16% en los respectivos periodos); el “Ejército de Liberación Nacional” (ELN) es el tercero (con un 1,6% y 1,8%), en tanto que a juicio de los mismos hogares desplazados, una alta proporción del resto fueron grupos armados ilegales no identificados (con más del 9%).

Lo anterior, agravado con otro rasgo distintivo del proceso de despojo y abandono forzado de tierras como es el que un 40% de los desplazamientos ha sido masivo (con más de 10 hogares simultá-neamente) y un 28% grupal (entre 2 y 10 hogares a la vez) –según lo encontrado en la Segunda Encuesta de Verificación de la Comisión de Seguimiento–, lleva a concluir que se trata de procesos sistemáti-cos de violencia llevados a cabo por grupos ilegales armados organi-zados, que es preciso tener muy claros a la hora de diseñar políticas públicas de restitución y reparación en el país.

Con el rasgo adicional de que en buen número de casos el abandono no habría sido solamente de predios individuales ais-lados, sino en cierto sentido de conjuntos de predios cercanos, constitutivos de un “territorio” como unidad de análisis y de inter-vención de política pública. La tierra y el territorio no pueden verse en este caso solamente como activos económicos, sino también como activos e instituciones culturales que generan procesos so-ciales identitarios en colectivos como los victimizados.

El desarraigo involucra tanto la pérdida de la comunidad po-lítica, social y cultural, de los proyectos de vida y del espacio so-cial para el ejercicio de derechos, ante una ruptura radical con la identidad de las víctimas, construida a partir de tejidos sociales, como la negación de posibilidades de auto-sostenimiento y auto-suficiencia por la renuncia violenta a su patrimonio, a su tierra y a su pertenencia a la comunidad de origen.

Complementar iamente, es necesario tomar en cuenta que una buena proporción de la tierra podría estar todavía abandonada, ya que en cerca del 80% de los casos se dejó abandonada la tierra en el momento del desplazamiento forzado, por lo que habría que priorizar y focalizar la acción del Estado para hacer más efi-ciente y eficaz la formalización y restitución de tierras.

Por el contrario, si se hubie-ra legalizado el despojo de una elevada proporción de las tierras abandonadas durante el proceso de desplazamiento, la política de restitución exigiría mayores esfuerzos por parte del Estado, no sólo para revertir el despo-jo y formalizar la propiedad a favor de las víctimas, aparte de desalojar a los victimarios o sus testaferros o aún a terceros de “buena fe exenta de culpa”, cuando sea del caso, sino, ade-más, para extinguir el dominio de bienes de los victimarios y, en general, para financiar la re-paración integral y la restitución efectiva a las víctimas.

En este punto es de recor-dar que si se tiene en cuenta que el promedio del período del desplazamiento es del orden de ocho años, una tierra inicial-mente abandonada pudo haber sido tomada en posesión por terceros, de buena o de mala fe, incluso a través de la coop-tación y la captura de institu-ciones locales como notarías u oficinas de registro, entre otros, o bien con la falsificación de los títulos de las tierras y su trans-ferencia a terceros sin el con-sentimiento de los poseedores o de los propietarios originales,

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o bien con la utilización por parte de los victimarios propia-mente dichos o sus testaferros, o aún de actores supuestamen-te legales o probablemente em-presarios reconocidos, de las tierras afectadas por el despla-zamiento forzado para desarro-llar macroproyectos productivos de carácter privado.

Por último, consecuencia de este proceso sistemático y masi-vo de desplazamiento y despojo y abandono forzado de tierras observado en Colombia durante las últimas décadas, destaca la muy elevada magnitud del daño causado a las víctimas. En efecto, la Comisión de Seguimiento a la Política Pública sobre Desplaza-miento Forzado procedió a hacer una evaluación de los daños tan-to materiales como inmateriales de las víctimas en los últimos 30 años, encontrando que los daños materiales, es decir: el patrimonio perdido a través del lucro cesan-te y el daño emergente, habrían sido del orden de $80 billones (en pesos de 2011).

En relación con el daño moral, la Comisión realizó una estimación de acuerdo con dos precedentes jurisprudenciales y uno de carácter administra-tivo: el Consejo de Estado, la Corte Interamericana de De-rechos Humanos y el Decreto 1290 de 2008, encontrándose que oscilaría entre $27 y $164 billones (en pesos de 2011). Es decir, que si se sumaran los dos perjuicios: material e in-material, el daño total oscila-ría entre $107 y $244 billones (en pesos de 2011), equiva-lente a entre el 16% y hasta algo más del 35% del PIB co-lombiano. Obviamente, nadie

piensa que se puedan reparar estos montos, al menos en un plazo previsible; pero lo que sí muestra esta estimación es la elevada magnitud del daño que ha habido en Colombia por el proceso de victimización masiva observado.

En este sentido, la sociedad colombiana y el Estado, dentro del propósito de garantizar los derechos a la verdad, la justicia, la reparación y las garantías de no repetición a las víctimas, tienen una obligación impostergable: reconocer el daño material y moral sufrido por las víctimas en este proceso de victimización, produci-do, en un significativo número de casos, por acción u omisión del Estado, e interponer efectivamente los mayores y mejores esfuerzos para disponer de recursos indispensables para una adecuada repa-ración de las víctimas en un plazo previsible.

Así se da cabida a un campo de discusión sobre la reparación en Colombia. Si se aceptara que el Estado colombiano no está en capacidad de reparar integralmente la totalidad del daño a todas y cada una de las víctimas, entonces la sociedad y el Estado deben tomar la decisión comprometida sobre qué proporción del daño y en qué período de tiempo va a repararse a las víctimas.

Esto es lo que se denomina la economía política de la reparación en Colombia: cuál es el esfuerzo consciente, decidido de una mane-ra lo más ampliamente democrática posible, que la sociedad habrá de dedicar en términos de recursos para reparar a las víctimas, consecuente con la necesidad de avanzar en un “pacto hacia una fiscalidad progresiva e incluyente” en términos de un mayor esfuerzo tributario efectivo por parte de los grupos de mayores ingresos y de una racionalización del gasto público consistente en la preserva-ción de la preeminencia del gasto social orientado a la observancia de derechos sociales y económicos.

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Adicionalmente, el reconocimiento de la magnitud de los da-ños hace parte de la reconstrucción histórica de la realidad de las víctimas y, por ende, de la satisfacción del derecho a la verdad. Lo que obliga al Estado y a la sociedad a cuestionarse sobre el com-promiso, no sólo en términos fiscales o económicos, sino también históricos y morales, que habrá de asumir para la reparación de las víctimas, dada la gravosa magnitud de los daños.

Para poder abordar esta cuestión resulta fundamental com-prender cuál ha sido la sociología política de este proceso de victimización masiva durante las últimas décadas en Colombia. No debe dejarse de lado que en medio del conflicto armado tra-dicional y de la reproducción de múltiples violencias en el país, se avanzó hacia una recomposición del poder político local-re-gional y, a través de ello, hacia la reconfiguración de Estados e instituciones locales y regionales, al punto de que a finales de los noventa e inicios del 2000, se llegó a una avanzada etapa en este proceso con la narco-parapolítica enquistada en instancias claves del Estado central, especialmente en la rama legislativa durante la legislatura 2002-2006, con cerca del 38% de los congresistas involucrados en acuerdos directos o indirectos con el narco-para-militarismo, y con un número alto de ex-gobernadores, ex-alcal-des y ex-funcionarios que han sido juzgados o están en proceso de judicialización por dicho fenómeno.

En este proceso de reconfiguración del poder la tierra ejerce un papel fundamental, pero no sólo como factor de producción, sino principalmente como espacio para el ejercicio y el usufructo del poder político, militar y social, y, subsidiariamente, para el bene-ficio económico, aunque no hubiera sido ese su propósito funda-mental, al menos en su fase inicial. Así, el concepto sociocultural de territorio representa un elemento central, ya que contar con suficiente poder territorial implica, básicamente, “moldear” comu-nidades afines al proyecto, expulsando o incluso eliminando a los supuestos contrarios o no incondicionales, para avanzar en el pre-dominio a nivel local y regional.

Es allí donde reside la ló-gica de buena parte del des-plazamiento forzado y del abandono y el despojo de tie-rras: en la necesidad de apro-piación del territorio por parte de grupos armados ilegales en asocio con el narcotráfico, y en no pocos casos, con agen-tes grises que se mueven entre la legalidad y la ilegalidad.

En este contexto, dado que ha habido unos grupos deter-minados ganadores y promo-tores de este proceso, incluso agentes supuestamente legales como empresarios y agentes grises/opacos, y no solo abier-tamente criminales,¿cuál va a ser el papel de estos victimarios en el proceso de reparación de las víctimas? Porque esto no es sólo responsabilidad del Esta-do y de la sociedad, en última instancia es responsabilidad fundamental y primigenia de los victimarios y sus cómplices como causantes y beneficiarios de este proceso.

Con la Ley de Víctimas (Ley 1448 de 2011) se plantea la ne-cesidad de castigar la respon-sabilidad política, económica y financiera de los terceros que

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apoyaron y participaron en la financiación de este proceso de victi-mización masiva; es decir, se prevé sancionar moral y judicialmente no solamente a los victimarios directos, sino también a los victi-marios indirectos, por lo que, consecuentemente, el Estado deberá interponer sus mejores esfuerzos para extinguir al menos parte de sus patrimonios y destinarlos en calidad de aporte al Fondo de Reparación y Restitución de las Víctimas en Colombia.

Así, entonces, un tema inaplazable para el futuro de Colombia gira alrededor de cómo esclarecer y “romper” con estas perversas dinámicas de interacción entre lo legal y lo ilegal, de lo contrario, así se lograra avanzar en una razonable política de reparación y restitución, mañana podría reproducirse otra masiva re-victimiza-ción bajo la imposición de intereses de viejos y nuevos actores al margen del Estado de Derecho.

Retos de la restitución, reparación y memoria del despojo en Colombia: hacia una justicia pro víctima.

Ante el patrón sistemático y masivo del proceso de despojo y abandono forzado de tierras auspiciado por el accionar directo de grupos ilegales armados organizados, se decidió implantar un sistema de justicia transicional civil mediante la Ley 1448 de 2011 para la restitución de tierras ante violaciones a derechos humanos o infracciones al Derecho Internacional Humanitario (DIH) oca-sionadas en el marco del conflicto armado interno colombiano en sentido amplio (como lo ha establecido recientemente la Corte Constitucional colombiana).

Este sistema cuenta con una etapa previa de carácter admi-nistrativo y con una etapa de carácter judicial donde es posible que se ventilen litigios con terceros, de manera que es suscep-tible de ser enriquecido con principios y postulados encamina-dos a garantizar que las víctimas de las violaciones señaladas ingresen en igualdad de condiciones a la contienda judicial, y con plenas garantías de sus derechos en razón de su situación de vulnerabilidad y debilidad manifiesta, además de ser sujetos de especial protección constitucional.

Por ello es que los sujetos encargados de hacer operativo el sistema transicional de restitución de tierras (los funcionarios ad-ministrativos, y en especial los jueces agrarios y magistrados de res-titución) no pueden obviar el contexto en el que se sitúa su labor: un marco de violaciones a los derechos humanos y la vulneración de las normas internacionales de protección que, entre otras cues-tiones, exigen al Estado colombiano asumir una obligación de ga-rantía y respeto por la dignidad humana de las personas cobijadas bajo su jurisdicción. En este ámbito, los funcionarios administra-

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tivos, el juez y los auxiliares de la justicia están llamados a realizar todos los esfuerzos encaminados a que las víctimas obtengan la tutela efectiva de sus derechos.

En este orden de argumentación, la justicia transicional ci-vil, como podría denominarse a un sistema que pretende resar-cir daños de contenido material a las víctimas (por ejemplo, la restitución de bienes inmuebles como parte de la reparación) debe sustentarse en una aplicación constitucional (no civilista ni formalista) de un procedimiento que por la naturaleza de las violaciones debe ser sistémico, expedito, comprehensivo, integral, que está llamado a aportar elementos para la realización de los derechos a la verdad y a la justicia.

En otras palabras, la restitución no puede concebirse simple-mente como la entrega o reposición de un activo a las víctimas, sino como un ejercicio de esclarecimiento y de asunción de res-ponsabilidades y sanciones para quienes ocasionaron los daños o se vieron beneficiados con los mismos. Lo anterior, a su vez, reviste al procedimiento de un contenido constitucionalmente cualificado por el carácter fundamental de los derechos que se ventilan, por lo que debe propender por ejercicios hermenéuticos y de apreciación probatoria que atiendan a principios exigidos o pertenecientes al bloque de constitucionalidad.

Dicho de otra manera, una interpretación demasiado atada al positivismo formalista con base en reglas rígidas del procedimien-to civil ordinario, daría lugar a una distorsión del procedimiento mismo y, por ende, a una vulneración al derecho del debido pro-ceso de las víctimas y un factor de decisiones susceptibles de ser debatidas en sede de tutela.

Bajo el marco de la justicia transicional, resulta indispensable que los jueces y magistrados especializados en la restitución asu-man una concepción hermenéutica que incluya lo más comprehen-sivo de la axiología agraria, y, a su vez, propendan por la búsqueda de una justicia eficaz en términos de restitución y de transición en favor de las víctimas, lo cual tiene que ver con la realización de los derechos a la verdad, la justicia y la reparación.

Conforme a ello, adquiere especial relevancia la aplicación del principio propersonae (también conocido como prohomine) o de favorabilidad pro víctima, como primer principio herme-néutico que debe gobernar la labor de los jueces y funcionarios administrativos encargados de la restitución en Colombia. Esto obliga, por ejemplo, a invocar la excepción de inconstituciona-lidad de normas procedimentales que hagan nugatoria la satis-facción de los derechos señalados.

Así, es necesario aplicar una interpretación garantista y sufi-cientemente amplia del principio de buena fe en el sentido de

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que debe presumirse que el relato de las vícti-mas es sustancialmente fidedigno, en lo referente a la acreditación de su condición de víctimas y al acaecimiento de los hechos victimizantes. En términos probatorios, la presunción de buena fe trae consigo la inversión de la carga de la prueba en la contraparte de la víctima o en el propio Estado. El papel del juez en este contexto es de-terminante, ya que debe hacer uso de la facultad consistente en decretar pruebas de oficio y de invertir la carga de la prueba a favor de la víctima con el objetivo de protegerla.

A su turno, la implementación de una actitud hermenéutica de carácter crítico y contextualiza-do, por parte de los jueces de restitución, obliga a que se replantee la hegemonía de los formalis-mos jurídicos que, de hecho, suelen ser utilizados por los despojadores para “blindar” la ilegalidad e ilicitud material de sus actos. En este caso, la investigación socio-jurídica y la aplicación de múltiples técnicas de interpretación províctimay de principios generales, como la equidad y la justicia reparadora, resultan de especial conno-tación para garantizar el carácter transicional del novedoso sistema de Derecho civil que exige la restitución en Colombia, en el que el principio fundamental que debe regir el proceso, es el de-recho a la vida de los víctimas. Aquí sobresale el papel protagónico del juez en la realización efectiva y eficaz del principio de inversión de la carga de la prueba. Este principio, en un marco de favorabilidad províctima, flexibilidad y apertu-ra hermenéutica por parte del operador jurídico, exige dar relevancia a ciertos elementos de es-pecial connotación garantista, tales como: 1. el

empleo de hechos notorios; 2. la aplicación de la exoneración de prueba para las víctimas; 3. la validación del principio de in dubio províctima, y 4. el empleo de las pruebas sumaria e indiciaria (o de contexto) como suficientes para una decisión judicial favorable a la víctima.

Habida cuenta de la notoria situación de vul-nerabilidad de las víctimas, lo que las hace sujetos de especial protección constitucional dentro del proceso, y de la asunción del principio de buena fe en sus reclamaciones como programático en el marco de la Ley de Víctimas, resulta acertado construir un concepto híbrido del in dubio pro-víctima en relación con la restitución de tierras. Para ello el juez de restitución deberá tomar deci-siones favorables a la víctima, en especial ordenar la restitución en la sentencia, cuando exista duda razonable sobre los hechos que han dado lugar al proceso, habida cuenta que en este impera la presunción de buena fe en relación con la recla-mación (implicación probatoria).

Además, tendrá la obligación de aplicar la interpretación, sustancial y procesal, más favo-rable a los intereses y a la vigencia de los dere-chos de las víctimas, en el marco de un sistema amplio de fuentes que involucra no solamente la ley positiva, sino también la jurisprudencia y los principios generales del derecho, incluyen-do aquellos que se desprenden de la dogmática de los derechos humanos y del DIH, así como las normas y criterios hermenéuticos inheren-tes al bloque de constitucionalidad en sentido lato (implicación hermenéutica). En esta materia puede decirse que el sistema transicional civil

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pro víctima es un híbrido jerarquizado entre nor-mas de derecho público, especialmente consti-tucionales, y normas de derecho privado.

Resulta crucial compatibilizar la figura de la buena fe exenta de culpa(contemplada en los artículos 88, 91, 98, 99 y 105 de la Ley de Víc-timas) con el principio de favorabilidad para las víctimas, y en especial con los derechos de las mismas a la verdad, a la justicia y a la reparación. Es preciso, entonces, entender este aspecto en su contexto, y ser rigurosos con su aplicación como estricta figura transicional civil.

Así, las pruebas sumaria e indiciaria a que se ha hecho referencia, y que pueden dar lugar a la configuración de patrones de despojo que permitan comparar y solucionar diferentes casos similares y complejos, pueden llevar al juez a la convicción sustentada en un principio de sos-pecha, especialmente sobre modus operandicon-cretos de agentes que en ciertos contextos repro-ducen artificios de supuesta legalidad en relación con sus negocios, o de ocultamiento en relación con su responsabilidad directa e indirecta en crí-menes cuya ocurrencia sería determinante en el abandono forzado o el despojo de tierras.

De esta manera, cuando los terceros pre-tendan oponerse a la restitución de la víctima invocando la buena fe exenta de culpa, el juez o magistrado podría revisar el prontuario de sus actividades económicas, financieras y con-tractuales previas, concomitantes y posterio-res a los hechos que dan lugar al proceso de restitución, así como el contexto en el que se produjeron los actos dispositivos que afectaron los derechos de la víctima, por más apariencia legal que éstos hayan tenido.

Las actividades omodus operandi sospecho-sos configurarían en este caso indicios impor-tantes de mala fe, que anularían la posibilidad de tan siquiera invocar la figura de la buena fe exenta de culpadentro del proceso. Así, del aná-lisis exhaustivo y cuidadoso que realicen los jue-ces y magistrados, en relación con los elementos constitutivos de las operaciones sospechosas, dependerá la eficacia de la restitución en térmi-nos de justicia y verdad.

Incluso, la construcción de un patrón deter-minado de modus operandi sospechoso podría dar lugar al dimensionamiento de una presun-ción de mala fe o de culpa, si se tiene en cuenta que es difícil argumentar que se actuó con de-coro o con la debida diligencia cuando se adqui-rieron bienes en un contexto de violencia, pre-sión, desplazamiento forzado y otras violaciones graves a los derechos humanos.

De hecho, la reglamentación de la ley en la materiadeberíaincorporar el deber compulsivo, y no solamente como trámite de oficio en cabe-za de distintas instituciones oficiales, de reportar actividades sospechosas respecto de ciertas zonas del país o en relación con agentes económicos concretos. Se trataría de un procedimiento aná-logo al que actualmente existe en Colombia para monitorear el lavado de activos por parte de la Unidad Administrativa Especial de Información y Análisis Financiero (UIAF), por ejemplo.

En este caso el juez y magistrado podrían te-ner como elemento de juicio los reportes a que se ha hecho mención, y decidir con base en ellos si rechazan de plano cualquier actuación del tercero opositor encaminada a invocar la buena fe exenta de culpacomo mecanismo para obtener una com-

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pensación monetaria dentro del proceso. Un mecanismo como éste permitiría acercarse a la protocolización y carácter reglado de la aplicación de la figura de “buena fe exenta de culpa”.

Finalmente, el enfrentamiento a la invocación de la buena fe exenta de culpa debe circunscribirse también al carácter sistemático y masivo del fenómeno del despojo y abandono forzado de tierras. En efecto, no podría aceptarse la argumentación a favor de la figura si se determina que, previamente, el actuar de la persona que la invoca ha afectado a otras víctimas quedando, por esta razón, conectado con otros casos. Es aquí donde también adquiere relevancia sustancial la figura de la acumulación de casos y su aplicación en sentido amplio (no restrictivo o puramente formal), puesto que fenómenos sospe-chosos como las compras masivas de predios, afectan a colectivos de personas y hacen parte de un orden sistemático y complejo de afecta-ción masiva que obliga a una decisión comprehensiva, integral y con efectos simultáneos y complementarios para muchas víctimas.

Como se ha mencionado previamente, la aplicación de la figura de la acumulación de casos resulta crucial para garantizar la eficacia y pertinencia de la política de restitución en Colombia, ante el hecho de que cerca de dos de cada tres desplazamientos ha sido grupal o masivo y que, por lo tanto, el abandono forzado o el despojo de tierras ha tenido un carácte rmás de tipo territorial que meramente aislado y casual, caso-por-caso.

Foto: Cortesía ACNUR


Ley de víctimasy restitución de tierras

creó mecanismo de seguimiento

La Ley 1448 de 2011 o ley de víctimas2, ordena en el artículo 201 la creación de una Comisión de Seguimiento y Monitoreo de todo el proceso de atención y reparación integral. Esa comisión estará conformada por la Procuraduría General de la Nación, la Defensoría del Pueblo, la Contraloría General de la República y tres re-presentantes de las víctimas, los cuales deberán ser rotados cada dos años. Entre sus obligaciones principales está la de elaborar un informe de seguimiento veinte días después de instalado el Congreso de la República, es decir, en el mes de agosto.

En esta ocasión fue presentado un primer informe que recoge la evaluación de las acciones del gobierno en los seis primeros meses de funcionamiento de la ley (el primer semestre de 2012). A continuación, se presenta un breve resumen de los aspectos principales del informe, que consta de cuatrocientas páginas.

Antes de hacer una descripción del contenido de los capítulos se debe precisar que este primer informe no contó con la participación de los tres representantes de las víctimas como parte de la comisión y, por lo tanto, sólo refleja el trabajo adelantado por los tres organismos de control del Estado. La carencia de los tres representantes es hasta el momento uno de los grandes lunares que presenta el proceso de implementación y ejecución de la ley.

Si bien el Decreto 4800 de 2011, reglamentario de la ley, establece un meca-nismo de acceso a las diferentes instancias de decisión, existen dificultades en el

Grupo de informe de seguimiento y monitoreo a la ley de víctimas1

1 La Contraloría General de la República constituyó un grupo de trabajo que participa ante la Comisión de Segui-miento y Monitoreo de la Ley y participa y consolida el informe correspondiente al Congreso de la República.2 Colombia, Congreso de la República. “Ley 1448 de 2011. Por la cual se dictan medidas de atención, asis-tencia y reparación integral a las víctimas del conflicto armado interno y se dictan otras disposiciones.” Diario Oficial No. 48.0��, ed. Congreso de la República. Bogotá, D.C: Imprenta Nacional, 2011.



Gobierno para adelantar un proceso ágil, en las víctimas mismas para organizarse sobre una base sólida en la que todos tengan cabida y, por su-puesto, subsisten problemas de seguridad.

El informe en mención consta de nueve ca-pítulos sobre los siguientes temas: sistemas de información, política de restitución de tierras, nueva institucionalidad, aspectos presupuesta-les, coordinación entre la Nación y los territorios, participación de las víctimas, medidas de repara-ción y medidas de asistencia a las víctimas. Aquí se hará referencia a los aspectos más relevantes.

Sistemas de informaciónSe encontró que los sistemas de información

y el Hábeas Data, van a ser muy importantes para cumplir con los objetivos de la ley. Entre ellos se encuentran el Registro Único de Predios y Territo-rios Abandonados (RUPTA), el Registro Único de Población Desplazada (RUPD) así como el registro de las otras víctimas del conflicto. Si existen de-bilidades en los sistemas de información, de tal manera que no se puedan conocer y verificar las violaciones a los derechos humanos de las víctimas y así acreditar su condición ante los jueces, va a ser imposible repararlos de manera integral.

En este sentido, la comisión encontró que actualmente los sistemas de información de cada una de las entidades son importantes para el conjunto de ellas y hasta ahora se están de-finiendo los protocolos necesarios para su in-ter-operatividad. Los retrasos para el acceso a la información perjudican en el corto, mediano y largo plazo a las víctimas.

Preocupa a la comisión que muchas de las acciones planteadas o previstas para ser im-plementadas en un futuro, o se encuentran en un nivel incipiente en su desarrollo, o no están siendo desarrolladas, aspectos que afectan de manera directa el proceso de implementación de la ley de víctimas y sobre todo el alcance de las metas previstas para 2012.

La comisión quiere resaltar la apertura que ha habido por parte del gobierno nacional y las en-tidades del Sistema Nacional de Atención y Repa-

ración a Víctimas (SNARIV) a las críticas que las diferentes entidades que hacen parte de la COSOC le han hecho a los formularios de captura de los registros administrativos a pesar de existir aún di-ferencias importantes al respecto, como a la cons-trucción de las bases de datos para lograr plena-mente la inter-operatividad de cada uno de ellos.

Política de restitución de tierrasEl marco de justicia transicional en el que se

expide la Ley 1448 de 2011 permitió diseñar un trámite judicial para la restitución de derechos sobre la propiedad o posesión de la tierra, expe-dito y sustentado en el acompañamiento estatal a la víctima, en el que se incluyen presunciones legales y la inversión de la carga de la prueba, entre las medidas favorables a ella.

Ese trámite se complementa con la incorpo-ración de las otras medidas resarcitorias y de al-gunas más para garantizar la no repetición de los hechos, así como la participación activa de las víctimas que también son incluidas en la Ley. El acompañamiento estatal implica agotar una etapa administrativa en la que se resuelve la inscripción del predio en el “Registro de tierras despojadas y abandonadas forzosamente” que es administrado por la Unidad Administrativa Especial de Gestión y Restitución de Tierras Despojadas (UAE-GRTD), ente creado para adelantar dicho proceso, que se encuentra adscrito al Ministerio de Agricultura.

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Dicha inscripción es requisito para proceder a la etapa judicial. La UAE-GRTD podrá solicitar al juez la restitución y representar a la víctima en el proceso. La demanda (escrita u oral) puede ser presentada, al-ternativamente, por la víctima o su apoderado, satis-fecho el requisito de registro. La UAE-GRTD también puede oponerse, en representación de las víctimas, cuando ésta no haya presentado la demanda.

Un valor agregado de la intervención adminis-trativa está en el esclarecimiento de la situación jurídica de los inmuebles objeto de restitución, a través de los análisis y estudio formal adelantado para resolver la inscripción, lo cual servirá de sus-tento probatorio para la demanda de restitución ante la vía judicial.

En ese proceso hay algunos aspectos sobre los que el informe llama la atención. Uno de ellos tiene que ver con el tiempo en que se debe resolver la inscripción en el registro. El artículo 76 de la ley 1448/11 establece un plazo de 60 días “a partir del momento en que acometa el estudio” y en este pun-to remite al inciso dos del mismo artículo en el que se precisa que “el registro se implementará en forma gradual y progresiva, de conformidad con el regla-mento, teniendo en cuenta la situación de seguri-dad, la densidad histórica del despojo y la existencia de condiciones para el retorno”.

Con base en esas disposiciones, el reglamento (Decreto 4829 de 2011), creó una etapa preceden-te al “estudio” que denominó “análisis previo”, a la que le concedió un término de 20 días, cuyos objetivos son “establecer las condiciones de proce-dibilidad del registro, descartar de plano aquellos casos que no cumplen los requisitos legales para la inscripción en el Registro de Tierras Despojadas y Abandonadas Forzosamente y evitar que se in-cluyan predios o personas que no cumplen con los requisitos previstos en la ley”.

Dado que esos objetivos no son sustancialmente distintos a aque-llos que podrían indicarse para el “estudio” (que no son explícitos en el reglamento) el lapso concedido al “análisis previo” aparece como una forma de ampliar el plazo de 60 días fijado legalmente.

Esta apreciación se fundamen-ta en que el artículo 13 del de-creto 4829, invoca el inciso cuarto del artículo 76 de la ley 1448 que es el que fija los 60 días, para es-tablecer como regla la expedición de la resolución que determina el “inicio del estudio”. Así, para la UAE-GRTD el plazo de 60 días comienza a contar a partir de la fecha de expedición de esta reso-lución, que es posterior y, además, resultado del “análisis previo”.

De manera que el plazo se au-menta a ochenta (80) días y si se llegarán a autorizar las dos pro-rrogas por treinta (30) días adicio-nales cada una, permitidas por la ley, el proceso administrativo pue-de extenderse a ciento cuarenta (140) días. Si se tiene en cuenta que las causales de exclusión de la solicitud, después del “estudio” son las mismas establecidas para la exclusión producto del “análisis previo”3, se evidencia que las dos etapas no son sustancialmente distintas. Además, al 2 de agos-to, de las 402 solicitudes ubica-das en zonas focalizadas, sólo 3 habían sido excluidas con ocasión del “análisis previo” y 399 fueron objeto de resolución para iniciar “estudio”, lo que significa que la medida precedente sólo permitió filtrar el 0.75% de las solicitudes.

3 Inciso 2, artículo 17, DR 482�/2011.

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Otro aspecto sobre el que es conveniente llamar la atención es el relacionado con la forma en que el magistrado valorará las pruebas con las que se pretenda demostrar la “buena fe exenta de culpa”, para que no se termine beneficiando a eventuales despojadores o victima-rios. Esa valoración debe hacerse dentro del contexto en que se dan los hechos de despojo y despla-zamiento, que normalmente im-plicaron acciones violentas como masacres, homicidios y violación de derechos humanos, cuyo cono-cimiento no está fuera del alcance de quienes posteriormente reali-zaron transacciones comerciales y jurídicas en beneficio propio.

De por sí, los hechos victimi-zantes vulneran la confianza en que deben sustentarse las tran-sacciones económicas y jurídicas. Bajo esas consideraciones es difícil aceptar “buena fe exenta de cul-pa”. Para que esa valoración sea posible, es necesario documentar el contexto de cada caso y lograr una interpretación armónica con las presunciones legales, cuidan-do la conservación del principio de favorabilidad para la víctima y sin interferir con la figura de inversión de la carga de la prueba.

La destreza analítica de los magistrados requiere ser garan-tizada por un apropiado sistema de selección aunado a un proce-so de capacitación que incluya la exhaustiva revisión de literatura especializada y jurisprudencia na-cional e internacional.

En cuanto a la forma como se va establecer el valor de la com-pensación para los casos en que sea probada la buena fe exenta de culpa a los terceros, es indispensa-ble que ésta sea determinada bajo

parámetros justos, equitativos y proporcionales, los cuales no se encuentran definidos de forma rigurosa en la Ley ni en el Decreto 4829 de 2011.

La única disposición que alude al tema es el inci-so segundo del artículo 89 de la Ley 1448 de 2011, que establece que “el valor del predio lo podrá acre-ditar el opositor mediante el avalúo comercial del predio elaborado por una Lonja de Propiedad Raíz de las calidades que determine el gobierno nacional”, la cual no está debidamente reglamentada en el Decre-to 4829 de 2011. El reglamento debe considerar que los avalúos sean realizados por peritos especializa-dos o, eventualmente, por las universidades. En todo caso es conveniente que se fije normativamente la exención de costas para las víctimas.

En aquellos eventos en los cuales sea demostrada la buena fe exenta de culpa por parte de los terce-ros y existan proyectos agroindustriales productivos en el predio que den lugar a la autorización para la celebración de un contrato para el uso, es conve-niente fijar reglas claras. Por ejemplo, qué ocurre en los casos en que los beneficiarios de la restitución no deseen acceder a la celebración de contratos para el uso autorizados por los jueces. La ausencia de regu-lación puede afectar los derechos de la parte débil del contrato, que podría ser la víctima restituida. Es posible que el beneficiario de la restitución termine por aceptar los términos que le establezca el tercero y la situación derive en una re-victimización.

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También es conveniente un mayor desarrollo reglamentario para la acumulación procesal con el fin de evitar ambigüedades en los casos en que confluyan situaciones legales contempladas en este marco normativo y aquellas relaciona-das con el marco ordinario.

De acuerdo con la ley 1448/11, el registro de tierras despojadas y abandonadas forzosamente, requisito de procedibilidad para aplicar lo pre-visto en ella, se implementará en forma gradual y progresiva teniendo en cuenta la situación de seguridad, la densidad histórica del despojo y la existencia de condiciones para el retorno.

El reglamento establece que la macro y mi-cro focalización, es la herramienta que permitirá atender esos principios legales. Si bien es cierto que este puede ser un mecanismo idóneo para aplicar la ley, en especial con miras a garantizar la seguridad para adelantar el proceso, también lo es que se ha convertido en un filtro muy fuerte para avanzar en el mismo.

De las 18.295 solicitudes recibidas hasta el 2 de agosto pasado, solo el 2.2% (402) estaban ubi-cadas en zonas micro-focalizadas y, por lo tanto, solo sobre esta proporción se adelantó el estudio previo4. El resto de solicitudes no inician el pro-ceso porque el predio no se ubica en una zona focalizada; así, la celeridad del proceso que es uno de los objetivos de la ley se ve comprometida y las víctimas no van a tener una solución rápida para resarcir el despojo, con lo que ello significa en tér-minos de resultados de estabilización económica y desarrollo del proyecto de vida.

En el 10% del horizonte de tiempo de la ley (1 año), sólo se ha resuelto una ínfima parte de lo que se espera resolver (alrededor de 300.000 solicitudes). Por ello, en el informe la comisión de los órganos de control recomienda que se ini-cien algunas acciones relacionadas con ese 98% restante de solicitudes no ubicadas en zonas fo-

calizadas, encaminadas a esclarecer la situación jurídica de los predios y su relación con los recla-mantes y a garantizar su protección preventiva, para así avanzar más rápido en las soluciones.

Ese avance no le resta gradualidad al registro que debe atender los criterios legales de seguridad y condiciones para el retorno, puesto que permite preparar la motivación para decidir o no su inclu-sión, una vez se satisfaga el total de requisitos.

Distintos analistas han llamado la atención so-bre la ausencia de metas de restitución del gobier-no. La COSOC comparte la preocupación puesto que, además de lo que ello implica para el avance en la ejecución de la política, también impacta el seguimiento pues se pierde el referente objetivo del mismo. Ni en la exposición de motivos de la ley, ni en los planes formulados en los CONPES 3712 de diciembre de 2011 y 3726 de mayo de 2012, se muestran mediciones con el objetivo de comprometer metas y avances periódicos sobre las mismas. Las mediciones incluidas en ellos apun-tan únicamente a cuantificar los recursos.

El diagnóstico sobre los casos que se somete-rán al trámite del procedimiento de restitución se centra en 300.000 casos, de los cuales se estima que 270.000 se resolverán con decisión de resti-tución a víctimas con condición de propietarios, poseedores y ocupantes. Los 30.000 restantes calcula que se tratarán de casos para pago de compensación por haber comprobado la buena fe en el acceso al predio. Con estas cuentas globales y un costo estimado de $15 millones por predio, el Conpes determinó que el costo de la reparación en el horizonte de tiempo de la ley es de $2.949 mil millones de 20115.

4 A la fecha de elaboración de este articulo, la Unidad Ad-ministrativa Especial de Gestión de Restitución de Tierras Despojadas (UAE-GRTD) lleva un total de 231�� solicitudes. http://restituciontierras.com/?action=article&id=40� DNP. (1 de diciembre de 2011). Plan de financiación para la sostenibilidad de la ley 1448 de 2011. Conpes 3712. Bogotá, D.C., DNP.

Foto: http://www.comoestacolombia.com



En la información oficial, tanto de la UAE-GRTD como de las instituciones que coordinan el sistema y del DNP, no se evidencia que haya un plan o programa orientado a revisar las cifras que sirven de base para implementar la política y ejecutar la ley. Los esfuerzos para ampliar la gestión y abrir la oferta, por lo menos en materia de restitución, son escasos.

Así pues, se planea a partir de las cifras de los sistemas de registro oficiales, dejando por fuera las víctimas que por temor, falta de información institucional u otras razones, no están registra-dos en esas bases de datos. Es decir, desde la fuente de estimación de potenciales beneficiarios de la ley, se trata de un sistema bajo demanda, sin que se evidencie un esfuerzo adicional de los entes gubernamentales para ofrecer la política a quienes la necesitan y no tienen los medios para denunciar por sí mismos.

A pesar de que la ley de víctimas establece que el proceso puede iniciarse “de oficio”, en la práctica, desde la misma planeación, las acciones se están tramitando a partir de la demanda de los beneficiarios y no por oferta del Estado como garante de los derechos a restituir.

La nueva institucionalidadUn primer acierto de la ley 1448 ha sido re-

conocer las deficiencias institucionales que el modelo de atención a población en situación de desplazamiento había desarrollado con anterio-ridad y tratar de crear un sistema nacional que permita enfrentar el problema de la reparación

integral de las víctimas6. Uno de los puntos a resaltar es la concentración de funciones en una sola entidad del SNARIV, específicamente en la UARIV, cuyas funciones van desde la coordina-ción del sistema, el diseño de la política, su eje-cución, la atención de emergencias, la coordi-nación Nación-territorio, la certificación de las entidades, y el acompañamiento a los hogares de las víctimas. Uno de los puntos que resultan críticos es la distribución de las responsabilida-des entre la Nación y los territorios para la aten-ción y reparación a las víctimas.

Todavía estamos en un proceso temprano de implementación. No se conocen los criterios de priorización para la asignación de los bene-ficios que por ley tiene la población víctima del conflicto armado. De igual manera, los subco-mités técnicos, están incipientemente confor-mados y no se ha completado la formulación del conjunto de los planes operativos. Además, no se han creado la totalidad de los comités de justicia transicional y aun no existe un diag-nóstico sobre la incorporación de los planes de acción territoriales en los planes de desarrollo municipales y departamentales.

Señala el informe que a primera vista se ob-serva que para atender una población víctima de aproximadamente 5,3 millones de personas, se cuenta con 9.001 servidores públicos, en-tre funcionarios y personal de contrato, lo que hace que la relación de personas a atender por servidor sea de 555 personas. Lo que plantea una evaluación técnica sobre el riesgo de exis-tencia de un déficit en la capacidad de gestión de las entidades por los motivos señalados.

� La mayor responsabilidad de implementación de la política y del sistema recae sobre el Comité Ejecutivo para la Atención y Reparación de Víctimas y sus miembros y a nivel de compo-nentes de política sobre los subcomités técnicos. El primero de ellos conformado por: el Presidente de la República, los Ministros del Interior, de Justicia, de Hacienda, de Agricul-tura, el Director del Departamento Nacional de Planeación, el Director del Departamento Administrativo para la Prosperi-dad Social y la Directora de la UARIV.



El presupuestoSobre este aspecto, el informe

resalta el hecho de que, a diferen-cia de la institucionalidad para la cual se crearon nuevas institucio-nes y se centralizó la política, en lo presupuestal se mantienen los mismos recursos que se estaban ejecutando para la política social y de atención a la población despla-zada a raíz de la expedición de la Sentencia T-025 de 2004.

El Conpes 3712 de 2011 estima que para la ejecución de la políti-ca de atención a las víctimas serán necesarios $54,9 billones (en pesos de 2011) para los diez años de vi-gencia de la ley, de los cuales, el 40% serán financiados con recur-sos del Sistema General de Partici-paciones (SGP) para la atención de las políticas de salud y educación.

El informe sostiene que con ello se está haciendo una mezcla entre la política social tradicional y la nueva política de atención y reparación a las víctimas del con-flicto interno. La consecuencia de ello es que puede generarse en los territorios una competen-cia innecesaria entre la población que tradicionalmente ha sido po-bre y la población víctima. El lla-mado es a que el gobierno revise las fuentes de financiación de la política de reparación y ejerza una acción más decidida de recu-peración de los bienes que fueron despojados a los campesinos para su devolución a los mismos.

Participación de las víctimas

Son tres los temas desarrolla-dos. Primero, se subraya la impor-tancia de la participación de las

víctimas y sus organizaciones, en la implementación de la Ley 1448 de 2011 desde un punto de vista ético y político (la participación como un imperativo democrático que pro-pende por construir sociedades más incluyentes). Segundo, se explicitan las disposiciones contenidas en la ley 1448 de 2011. Tercero, se analizan los resultados del seguimiento mostrando los avances y los retos.

Lo primero, es decir, el reconocimiento de la impor-tancia de la participación de las víctimas y sus organiza-ciones en la implementación de la ley 1448 de 2011 tiene como objetivo fundamental alertar sobre las dificultades concretas del proceso. Una de ellas ha sido que el informe mismo no contará con la presencia de las víctimas en su elaboración. Sin participación real y efectiva no se pueden conocer las agendas particulares de los diversos conjuntos de víctimas, no se puede avanzar en el establecimiento del enfoque diferencial establecido en la política y no se puede garantizar un efectivo control fiscal.

Lo segundo, frente a las disposiciones en materia de par-ticipación establecidas en la Ley 1448 de 2011, el informe subraya el rol fundamental que juegan en la conformación de las mesas de participación tanto la UARIV (y especialmente su subdirección de participación), como la Defensoría del Pueblo y las personerías municipales y distritales. La UARIV junto con las alcaldías, distritos y gobernaciones deben garantizar los recursos técnicos, logísticos y presupuestales para la creación y el sostenimiento de las mesas de participación.

Finalmente frente a los resultados del seguimiento se re-salta lo siguiente:

1) se estableció que la UARIV está adelantando un proceso de sensibilización y capacitación de personeros municipales y distritales; está elaborando una cartilla-guía sobre las mesas de participación; ha previsto una estrategia de divulgación dirigi-

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da a los entes territoriales sobre sus deberes en las mesas de participación. 2) Frente a la circular No. 004 del 29 de junio de 2012, mediante la cual la UARIV emite lineamien-tos para la conformación de unos espacios de interlocución transitorios (mientras se estructuran definitivamente las mesas municipales, departamentales y la mesa nacional de participación), el informe consideró que este nuevo proce-dimiento podría afectar el derecho a la participación de las víctimas, así como desconocer los mandatos establecidos en diferentes normas. La justificación de esta circular reside, según el Gobierno, en las dificultades concretas que surgie-ron para la conformación de las mesas de participación.

3) La COSOC considera necesario promover la confor-mación de un Subcomité Técnico de Participación, aten-diendo al parágrafo del artículo 238 del decreto 4800, in-tegrado inicialmente por la UARIV, la Dirección de Etnias del Ministerio del Interior, el Programa Presidencial de Derechos Humanos, la Defensoría del Pueblo, la Procura-duría General de la Nación, un delegado de la Federación Nacional de Personerías y, posteriormente, dos delegados de la Mesa Nacional de Participación de Víctimas (una vez se encuentre conformada). El objetivo de este subcomité técnico debe ser analizar, discutir y ajustar propuestas so-bre los temas anteriormente mencionados (por ejemplo, sobre el contenido del “Protocolo de Participación Efecti-va”) de tal forma que exista un espacio que permita deba-tir los mejores mecanismos para garantizar el ejercicio del derecho a la participación de las víctimas.

4) La elaboración del “Protocolo de Participación Efec-tiva” debe tener en cuenta la experiencia de participación de las organizaciones de población desplazada, que en muy pocos casos y momentos, lograron superar su condición de sujeto potencial para poder actuar como sujeto efectivo de derechos. Es importante recordar que la historia de la par-ticipación de las víctimas en el diseño, monitoreo y evalua-ción de la política pública, no comienza con esta ley.

En cuanto a la población indígena, negritudes y Rom, el informe registra un avance porque encuentra que esta es la primera vez que se hacen visibles esas otras víctimas diferentes a la población desplazada. Ahora bien, el pro-ceso de visibilización se opaca en la medida en que las acciones para hacer operativas las normas no han sido consensuadas con las comunidades tal y como lo obliga el marco constitucional por la vía de las consultas previas.

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Una buena leycon límites en su reglamentación

e implementación

Juan Carlos Villamizar1

1 Economista y Doctor en Historia de la Universidad Nacional de Colombia. Sus opiniones no comprometen a la institución para la cual trabaja.2 Algunas referencias que se pueden consultar al respecto son: Machado, Absalón (1��8). La cuestión agraria en Colombia a fines del milenio. Bogotá, D.C: El Ancora Editores; Kalmanovitz, Salomón. (1��1). El desarrollo capitalista del campo colombiano. In Melo, Jorge Orlando (Ed.), Colombia Hoy. Perspectivas hacia el siglo XXI (pp. 2�7-308). Bogotá, D.C: Siglo XXI Editores; Arrubla, Mario, ed. (1�7�). La agricultura colombiana en el siglo XX. Editado por Mario Arrubla. Biblioteca básica colombiana. Bogotá, D.C: Colcultura.3 Comité Interamericano de Desarrollo Agrícola. (1��). Tenencia de la tierra y desarrollo socioeconómico del sector agrícola. Colombia (Vol. I). Washington, D.C: Unión Panamericana - Secretaría General de la Orga-nización de los Estados Americanos.4 Zamosc, Leon. (1�8�). The agrarian question and the peasant movement in Colombia. Struggles of the National Peasant Association 1��7-1�81. Edinburgh: Cambridge University Press.

A un año de expedida la ley 1448 de 2011, por la cual se dictan medidas de atención, asistencia y reparación integral a las víctimas del conflicto armado interno, también lla-mada ley de víctimas y restitución de tierras, los colombianos de a pie nos encontramos todavía esperando sus primeros resultados mientras que el Gobierno se da a la tarea de reglamentarla en los aspectos administrativos, presupuestales y de gestión.

Tal y como se ha desarrollado la ley hasta ahora, va por el camino que tuvieron las leyes agrarias del siglo XX: la ley 200 de 1936 que fue reversada por la ley 100 de 19442; la ley 135 de 1961 que en la reglamentación terminó siendo un programa de riego promovido por el Banco Mundial que financiaba a los medianos y grandes campesinos3; y la ley 1ª de 1968 que tenía el mérito de reconocer a los campesinos como sujetos activos del proceso mediante la conformación de la Asociación Nacional de Usuarios Campesinos (ANUC), pero que como las anteriores, tuvo un final patético para los campesinos con la ley 4ª de 1973 que favoreció a los terratenientes de la época en el acuerdo conocido como el Pacto de Chicoral4.

Si bien la ley de víctimas actual no es una ley de reforma agraria como las citadas, si tiene el mismo carácter de ocuparse de uno de los problemas más graves y sin so-lución que ha tenido Colombia en sus 2002 años de vida republicana: el problema de la redistribución de la tierra.

33E C O N O M Í A C O L O M B I A N A . 3 3 7


� Entre los trabajos más recientes y comprensivos sobre el tema están: Romero, Mauricio. (2003). Paramilitares y autodefensas 1�82-2003. Bo-gotá, D.C: Universidad Nacional de Colombia - IEPRI; Editorial Planeta Colombiana, S.A.; Centro de Memoria Histórica. (2010). La tierra en disputa. Memorias del despojo y resistencias campesinas en la Costa Caribe 1��0-2010. Informe del grupo de memoria histórica de la co-misión nacional de reparación y reconciliación. Bogotá, D.C: Ediciones Semana; Taurus.; Reyes, Alejandro. (200�). Guerreros y campesinos. El despojo de la tierra en Colombia (1a ed.). Bogotá, D.C: Friedrich Ebert Stiftung - FESCOL; Grupo Editorial Norma.; Comisión de Seguimiento a la Política Pública sobre Desplazamiento Forzado. (agosto de 2011). Re-conocer y resarcir debidamente los daños y perjuicios. Los retos ante la tragedia humanitaria del desplazamiento forzado,10, 24�. (F. B. Gómez, Ed.) Bogotá, D.C: Koninkrijk der Nederlanden.� Banco Internacional de Reconstrucción y Fomento. (1��0). Bases de un programa de fomento para Colombia. Informe de una Misión dirigi-da por Lauchlin Currie y auspiciada por el Banco Internacional de Re-construcción y Fomento en colaboración con el gobierno de Colombia. Resumen del informe. Bogotá, D.C: Banco de la Republica; Comisión Económica para América Latina. (1��7). Análisis y proyecciones del desarrollo económico. El desarrollo económico de Colombia (Vol. III). México, D.F: Naciones Unidas. Departamento de Asuntos Económicos y Sociales.7 Colombia, Programa de Naciones Unidas para el Desarrollo. (2011). Colombia rural. Razones para la esperanza. Resumen Ejecutivo. Bogotá, D.C: Programa de Naciones Unidas para el Desarrollo, p. 37.8 Colombia. Departamento Administrativo Nacional de Estadística. (2011). Resultados Encuesta Nacional Agropecuaria. Bogotá, D.C., p. 18.

El conflicto interno actual tiene sus raíces en la manera como ha ocurrido el reparto de la tierra en Colombia: primero, por la vía de la expulsión de los campesinos de sus parcelas. Esa expulsión ha ocu-rrido en los últimos treinta años por la expansión territorial del paramilitarismo y el narcotráfico que a su vez desarrollaron el enfrentamiento con las gue-rrillas5. Segundo, por la apropiación por medios le-gales e ilegales que alimentan grandes latifundios y por la expansión irracional y anti-económica de los hatos ganaderos. Desde los primeros informes diag-nósticos de mediados del siglo XX realizados sobre el sector rural colombiano se detectó el uso inadecua-do del suelo, con respecto a la vocación del mismo –en usos agrícolas o ganaderos- y las condiciones de miseria de sus habitantes6. Esta situación no ha cambiado sesenta y dos años después. Así, el informe del Programa de Naciones Unidas para el Desarrollo recientemente sostuvo:

“La superficie dedicada a actividades agrícolas y silvo-agrícolas asciende a 4,9 millones de hectáreas, pese a que se estima que 21,5 millones tienen aptitud agrícola; es decir, sólo el 22,7% de la superficie con esa vocación es utilizada para cultivos. Lo contrario sucede con la actividad ganade-ra que dedica 39,2 millones de hectáreas para mantener el hato, mientras que sólo 21 millones de las utilizadas tienen aptitud para esta actividad”7.

La anterior evaluación se realizó para 2009. Por su parte, la Encuesta Nacio-nal Agropecuaria reveló para 2011 que:

[…] el área total del uso del sue-lo en 22 departamentos correspondió a 37.603.381 has, donde el uso pecuario ocupó 29.148.092 has, predominando so-bre el uso agrícola (2.915.425 ha); el área restante correspondió a usos en bosques y otros usos (4.600.000 ha). En áreas per-didas por inundación o deslizamiento se estimaron 939.844 ha8.

Y como si fuera poco, a todo lo an-terior se agregó el poder expansivo del narcotráfico. Aquí propongo la hipóte-sis de que la ley de víctimas llegará a tener el mismo destino, si se permite que por la vía de la reglamentación se sigan elaborando procedimientos que limitan el reconocimiento a las víctimas como el sujeto principal y activo de la nueva política en curso.

A la ley 1448/11, le siguieron el De-creto 4800 de 2011 que reglamenta los principales componentes de atención, asistencia y reparación integral a las vícti-mas; el Decreto 4829 de 2011 referido a la reglamentación de los procesos adminis-trativo y judicial de restitución de tierras; el Conpes 3712 de 2011 que trata del fi-nanciamiento de la ley y el Conpes 3726 de 2012 que establece el Plan Nacional de Atención. Estas normas no son completa-mente consistentes entre sí. En ellas hay vacíos y ambigüedades en aquellos aspec-tos que son críticos para el gobierno y que coinciden con los aspectos que teórica-mente pueden ser más favorables para las víctimas. Aquí me ocuparé de comentar brevemente cuatro aspectos que pueden marcar la diferencia entre el resarcimiento y la reparación a las víctimas o un nuevo fracaso en la trayectoria de construcción de una sociedad menos desigual.



Financiamiento de la leyEl Conpes 3712/11 define el plan de financia-

miento de la ley para los próximos diez años9. Así, para el periodo de 2012 a 2021 está previsto que la totalidad de la ley costará $54,9 billones a pe-sos de 2011, lo que quiere decir que en promedio por año la ley estaría destinando $5,49 billones (equivalentes al 0,9% del PIB de 2011), monto comparable al que se gasta en el sostenimiento de la rama judicial. Esa cifra, sin embargo, no respon-de a un sistema de costeo que revele la situación actual de las víctimas y su reparación en una pro-porción adecuada y que responda plenamente a la filosofía de un modelo de justicia transicional10.

En primer lugar, en el universo de los $54,9 billones, el 40,3% ($22,1 billones) corresponde a recursos del Sistema General de Participaciones (SGP), es decir recursos para salud y educación, los cuales no deberían hacer parte de la bolsa que el Gobierno considera como de asistencia a las vícti-mas, debido a que dicha fuente corresponde a una obligación constitucional del gobierno nacional para que mediante la participación en los recursos de la Nación, los departamentos y municipios asu-man el financiamiento de tales servicios. Esa ope-ración de traslado de recursos de la Nación a los territorios se debe hacer, con o sin ley de víctimas y se ha constituido en un derecho de los ciudadanos colombianos desde que se inició el proceso de des-centralización territorial en 1986 y luego se ratificó con rango constitucional en 1991.

Bajo el mismo criterio ingresa el subsidio de vivienda, que si bien no es un derecho funda-mental, se asigna bajo criterios de pobreza y de la capacidad de los municipios para formular proyectos de construcción. La ley 1448/11 y el decreto 4800/11, otorgan a las víctimas, como una novedad, que tengan un acceso privilegiado al subsidio. Aquí surge otra ambigüedad concep-tual, a esa prioridad ambos Conpes (el 3712/11 y 3726/12) la llaman “indemnización”. De nuevo, se está aplicando una medida de política pública (acertada o no) que desde antes de existir el reco-nocimiento de las víctimas en la escena pública ya se estaba aplicando. En el periodo 2012-2021 de vigencia de la ley, el Conpes 3712/11 espera que se destine el 12,6% del total ($6,9 billones) como subsidio de vivienda o indemnización.

En consecuencia, el 52,9% (40,3% más 12,6%) son recursos de la política de gasto social que tra-dicionalmente el gobierno ha destinado para gas-tos de educación, salud y vivienda. Sólo el 47,1% ($25,8 billones) de los $54,9 billones tendrían sentido como recursos de asistencia, atención y reparación a las víctimas.

La situación descrita lleva a que haya una ope-ración contable que induce a confundir la política hacia las víctimas con la política social. La ambi-güedad de la política se traduce, entonces, en la creación de distintas categorías de pobres en su lucha por la supervivencia: entre el universo de las víctimas están el 80% que son desplazados11 y tienen que enfrentar una condición de desarraigo profunda y han sido conducidos a un empobre-cimiento12 producto de la guerra y luego están los pobres históricos que son objeto de múltiples clasificaciones. Tanto unos como otros tienen de-rechos sociales y políticos similares y es necesario que se diferencien con el fin de establecer su sin-gularidad. Es en este último punto donde el go-bierno ha fallado, pero lo ha hecho por el temor a reconocer explícitamente los daños morales y materiales causados a las personas víctimas de la violencia en Colombia. El intento del Estado ha sido tratar de saldar la deuda con la población víctima mediante la aplicación de la política so-cial vigente, sin afectar el bolsillo de las clases altas y medias de Colombia, con el agravante de que se ha mezclado la política social tradicional con la política de atención a las víctimas.

� Colombia. Departamento Nacional de Planeación. (2011). CONPES 3712, Plan de financiación para la sostenibilidad de la ley 1448 de 2011. Bogotá: DNP.10 El decreto 4800 de 2011 que reglamenta la ley 1448 del mismo año dice en su primer considerando: “Que la ley 1448 de 2011 es uno de los instrumentos que integran el modelo nacional de Justicia Transicional del que hacen parte las leyes �7� de 200�, 418 de 1��7, prorrogada y modificada por la ley 1421 de 2010 y 1424 de 2010, entre otras”.11 Comisión de seguimiento a la política pública sobre des-plazamiento forzado. (2011). El reto…, p. 130.12 “El 82,�% del total de la población desplazada poseía algún bien (sin tener en cuenta los muebles y enseres): el 42,1% poseía tierras, el 70,8% ganado y otros animales, el 4�,�% cultivos, el 4�,1% maquinaria, equipo y/o vehículos, y el 22,0% infraestructura productiva” En: Comisión de Segui-miento a la Política Pública sobre Desplazamiento Forzado. El reto ante la tragedia humanitaria del desplazamiento forzado: reconocer y resarcir debidamente los daños y perjuicios. Vol. 10. 13 vols. El Reto, ed. Consultoría para los Derechos Huma-nos y Desplazamiento - CODHES. Bogotá, D.C: Koninkrijk der Nederlanden; Corcas Editores, 2011.



En segundo lugar, el gobierno nacional estimó el monto total de financiación de la ley hasta el año 2021 con base en un universo de 830.000 he-chos victimizantes (618.000 familias desplazadas más 212.000 víctimas por otros hechos diferen-tes al desplazamiento)13. Sin embargo, al finalizar 2011 el Registro Único de Víctimas (RUV) repor-taba 905.114 familias en situación de desplaza-miento y se dejaron por fuera del cálculo 287.114 familias, las cuales equivalen aproximadamente a 1.170.000 personas (el promedio histórico de per-sonas por familia que arroja el RUV es de 4,1). Esa población no se incluyó para determinar el cálcu-lo del financiamiento con la explicación, según la cual, se trata de una población que no se ha acer-cado a solicitar atención por parte del Estado14.

El tercer factor que induce a la reducción de las posibilidades de financiación de la ley es la ruta restrictiva de ingresos y gastos que definió el Gobierno en el Marco Fiscal de Mediano Plazo de junio de 2012. Allí se programó una reducción de los ingresos tributarios de 14,5% al 13,7% del PIB en 2012 y 2023, respectivamente. Eso quiere decir que la política fiscal no es consistente con un gasto adicional que se llama reparación a las víctimas, si en realidad se les quisiera reparar.

Reparación administrativaIndemnización de las víctimas menores de die-

ciocho años: la ley 1448/11 y el decreto 4800/11 reglamentario contemplan que los niños, jóvenes y adolescentes serán indemnizados por un monto de 30 salarios mínimos legales mensuales. A la vez, se expidió el Código de la Infancia, la Niñez y la Ado-lescencia ratificando que el gobierno y todas sus autoridades deberán atender prioritariamente a esta población y en caso de colisión entre normas se deberá optar por aquella más favorable. De acuerdo con el Registro Único de Víctimas hay 1.794.707

menores de 18 años que indemnizados bajo la regla mencionada, significaría que a cada uno se le debe-ría otorgar un monto de $17 millones para un total de $30,5 billones, cifra que los Conpes no recono-cen porque asumen que la indemnización se hace por grupo familiar, particularmente el Conpes 3726 establece como meta que al año 2021 serán 41.068 niños, niñas y adolescentes indemnizados con en-cargo fiduciario, es decir el 2,3% de la población actualmente registrada en el RUV. Es bueno aclarar que no se trata de una ilegalidad sino de un vacio de interpretación legal como de voluntad política a la hora de reparar, dejando con ello un legado poco digno para la siguiente generación de colombianos en su etapa productiva.

Indemnización de las víctimas adultas: final-mente, si aceptamos el número de hechos victimi-zantes reportados por el Conpes 3712/11, es decir, 618.000 familias por desplazamiento forzado y 212.000 por otros hechos victimizantes y multipli-cados por el monto en salarios mínimos que reco-noce el decreto 4800/11 para cada hecho victimi-zante, serían necesarios $10,6 billones para cubrir la reparación administrativa por vía monetaria du-rante los diez años de vigencia de la ley 1448/11. Sin embargo, la tabla final que presenta el mismo Conpes reporta un total de $6,4 billones única-mente, de manera que muestra un déficit inicial de $4,1 billones. Ese déficit podría ser más grande si consideramos que a 31 de junio el número de familias victimas del desplazamiento es de un mi-llón, lo que elevaría el monto de indemnización administrativa a $14,2 billones y el déficit a $7,8 billones en el periodo de los diez años.

13 De acuerdo con el art. 1�0 del Decreto 4800/11, los he-chos victimizantes son el desplazamiento, el homicidio, las lesiones personales que generan incapacidad permanente y sin incapacidad permanente, el secuestro, el reclutamiento de menores, los delitos sexuales.14 Colombia. Departamento Nacional de Planeación. (2011). Conpes 3712. Plan de financiación para la sostenibilidad de la ley 1448 de 2011. Bogotá, D.C

Foto: http://sanjosedelguaviare-guaviare gov co



Por todo lo anterior, es necesario que haya más transparencia por parte del Gobierno a la hora de divulgar y ejecutar la política de atención y repa-ración a las víctimas. No es admisible, entonces, la afirmación del Gobierno cuando sostiene que para el presupuesto de 2013 se asignarán $6,2 billones (el 10% de lo presupuestado para los diez años), cuando en realidad se trata de sólo de $3,8 billo-nes descontado el SGP, como se explicó atrás.

La participación de las víctimas

Este es uno de los cuellos de botella más grandes que presenta la ley 1448/11 y sus de-cretos-ley y reglamentarios. El Decreto 4800 de 2011 presenta una estructura de la participación de las víctimas en las distintas instancias de de-cisión y ejecución de la política de atención y reparación: Consejo Directivo de la UAE-GRTD, Comités Territoriales de Justicia Transicional, Comisión de Seguimiento y Monitoreo (3 repre-sentantes), Comité Ejecutivo para la Atención y Reparación a las Víctimas, Consejo Directivo del Centro de Memoria Histórica, una mesa nacio-nal, mesas departamentales y mesas municipales y distritales15. Igualmente, los decretos ley para indígenas16, población afro17 y Rrom18 consideran la creación de comisiones de seguimiento com-puestas por la Procuraduría General de la Nación,

la Defensoría del Pueblo y la Contraloría General de la República y representantes de cada uno de los pueblos étnicos en esas comisiones.

Pero si bien los mecanismos legales presentan una estructura que parece positiva, la práctica ha mostrado las dificultades de todo orden: la capa-cidad del Estado para articular una propuesta, la capacidad de las víctimas para organizarse y otros aspectos relacionados con la seguridad de las vícti-mas. Después de once meses de entrada en vigen-cia, la ley 1448/11 se ha llegado a la instalación de un mecanismo transitorio que tendrá vigencia hasta marzo de 201319, para que después entre en vigencia el decreto 4800/11. La Mesa Nacional de Participación de las Víctimas pese a las dificultades ha reconocido el mecanismo transitorio20.

Restitución vs. macro y micro focalización

La ley prevé un mecanismo de Registro de Tierras Despojadas y Abandonadas Forzosamente el cual se debe implementar “en forma gradual y progresiva, de conformidad con el reglamento, teniendo en cuenta la situación de seguridad, la densidad histórica del despojo y la existencia de condiciones para el retorno”21 En la interpreta-ción del Gobierno, la dificultad con esta defini-

1� Todo el título IX del decreto 4800 (arts. 2�1 a 288) está dedicado al mecanismo de participación de las víctimas. Igualmente el Conpes 372� presenta como herramientas fundamentales de la participación las siguientes: Elaboración de un protocolo, la conformación de una mesa nacional tran-sitoria, la formación de las organizaciones, una estrategia de comunicación amplia y masiva y el apoyo al fortalecimiento de �20 organizaciones inscritas.1� Colombia. Ministerio del Interior. “Por medio del cual se dictan medidas de asistencia, atención, reparación integral y de restitución de derechos territoriales a las víctimas perte-necientes a los pueblos y comunidades indígenas”. Decreto-Ley 4�33, ed. Ministerio del Interior, 80. Bogotá, D.C, 2011.17 Colombia. Ministerio del Interior. “Por medio del cual se dictan medidas de asistencia, atención, reparación integral y de restitución de derechos territoriales a las víctimas pertenecientes a comunida-des negras, afrocolombianas, raizales y palenqueras”. Decreto-Ley 4�3�, ed. Ministerio del Interior, 71. Bogotá, D.C, 2011.18 Colombia. Ministerio del Interior. “Por medio del cual se dictan medidas de asistencia, atención, reparación integral y de restitución de derechos territoriales a las víctimas perte-necientes al pueblo Rrom o Gitano”. Decreto-Ley 4�34, ed. Ministerio del Interior, 47. Bogotá, D.C, 2011.

1� González, Bárbara. (2012). Arrancó la participación de las víctimas en el marco de la ley 1448 de 2011 (Electronic Ver-sion). Semanario virtual Viva la Ciudadanía, 3. Retrieved 3 de noviembre.20 Mesa Nacional de Participación de Víctimas. (2012). Ins-talación del espacio transitorio nacional de participación de víctimas, ley 1448/11 (Electronic Version), 201221 Art. 7�. Ley 1448 de 2011

Foto: http://eltiempo.com.co



ción radica en que el conflicto sigue vigente en Colombia y, hasta tanto las condiciones de seguridad no mejoren no se podrá avanzar en la restitución. La estrategia ha sido entonces iniciar los diálogos de paz para garantizar el avance de la ley. Mientras tanto, el Gobierno creó el mecanismo de la macro y micro focalización de las zo-nas de restitución, así:

“Con el propósito de imple-mentar el Registro de tierras des-pojadas y abandonadas forzosa-mente atendiendo los principios de progresividad y gradualidad, se adelantará un proceso de macro y microfocalización, mediante el cual se definirán las áreas geográficas en las cuales se realizará el estudio de las solicitudes recibidas”22.

La macrofocalización para implementar el registro es de-finida por el Consejo de Se-guridad Nacional23, a partir de información suministrada por los Centros Integrados de In-teligencia (CI2RT), instancia en la que también participa la UAE-GRTD. Hasta el momento, de acuerdo con la información reportada por el Ministerio de Defensa se han instalado ocho

Zonas macrofocalizadasMapa 1

Fuente: http://www.restituciondetierras.gov.co/?action=article&id=92

(8) Secretarías de Coordinación Regionales, 36 Secretarías Ejecuti-vas Seccionales, catorce (14) Mesas Técnicas del CI2RT en el nivel central y 98 a nivel local, de las cuales, “13 se realizaron para la activación del mecanismo, 36 para socialización y avances de la ley, 33 para verificación de seguridad y amenazas al proceso y 16 temas de microfocalización”24. En esas instancias se definió un primer mapa de macrofocalización (Mapa 1) en el cual, se defi-nieron doce zonas: Catatumbo, Cauca y Valle, Magdalena Medio, Magdalena y César, Montes de María, Nariño, Putumayo, Resto de Antioquia, Sur de Córdoba y Bajo Cauca Antioqueño, Sur del Meta, Tolima y Urabá.

Desde el punto de vista de la planificación y la gestión, la ope-ración de gradualidad y de focalización, en una primera instancia, se observa como pertinente. Las solicitudes de restitución, que a la fecha ya superan las veinte mil serán atendidas de acuerdo con la focalización de las zonas25. Queda por saber ¿qué va a pasar con las solicitudes que están fuera de los 16 departamentos no macro-focalizados? (Cuadro 1). ¿Serán atendidas las familias que soliciten restitución allí en algún momento de vigencia de la ley?

22 Decreto 482� de 2011. Por el cual se reglamenta el Capítulo III del Título IV de la Ley 1448 de 2011 en relación con la restitución de tierras, (2011)., art. �.23 Ibíd., art. �24 Colombia. Ministerio de Defen-sa Nacional. (20 de Julio de 2012). Memorias al Congreso 2011 - 2012. Memorias. Bogotá, D.C: Imprenta Na-cional, p. 3�.2� A la fecha de elaboración de este articulo, la Unidad Administrativa Especial de Gestión de Restitución de Tierras Despojadas (UAE-GRTD) lleva un total de 231�� solicitu-des. http://restituciontierras.com/?action=article&id=40



Macrofocalizaciónpor departamento

Suma de No. de solicitudesde ingreso al

Registro

Suma de área

(has)/1

Suma de solicitudes tramitadas

% de No. de solici-tudes de ingreso al Registro

% de área(has)/1

% de solicitudes tramitadas

Sin zona macrofocalizada 2.638 381.226 - 11,2 21,7 -

Amazonas 6 136 - 0,0 0,0 -

Arauca 232 44.839 - 1,0 2,6 -

Bogotá 40 766 - 0,2 0,0 -

Boyacá 73 6.190 - 0,3 0,4 -

Caldas 181 3.656 - 0,8 0,2 -

Caquetá 646 67.937 - 2,8 3,9 -

Casanare 167 113.541 - 0,7 6,5 -

Cundinamarca 326 13.434 - 1,4 0,8 -

Guainía 9 1.123 - 0,0 0,1 -

Guaviare 222 21.507 - 0,9 1,2 -

Huila 258 14.511 - 1,1 0,8 -

Quindío 17 113 - 0,1 0,0 -

Risaralda 36 645 - 0,2 0,0 -

San Andrés 0 0 - - - -

Vaupes 7 284 - 0,0 0,0 -

Vichada 148 92.544 - 0,6 5,3 -

Con zona macrofocalizada/2 20.831 1.373.050 2.476 88,8 78,3 100,0

Antioquia 3.250 175.196 166 13,8 10,0 6,7

Atlántico 29 5.570 0 0,1 0,3 -

Bolívar 2.446 95.832 440 10,4 5,5 17,8

Cauca 512 13.468 0 2,2 0,8 -

Cesar 2.074 136.971 220 8,8 7,8 8,9

Chocó 333 18.704 0 1,4 1,1 -

Córdoba 1.061 53.900 189 4,5 3,1 7,6

Guajira 195 23.135 0 0,8 1,3 -

Magdalena 1.346 70.870 190 5,7 4,0 7,7

Meta 1.522 466.658 65 6,5 26,6 2,6

N. de Santander 1.113 66.499 188 4,7 3,8 7,6

Nariño 1.199 24.145 209 5,1 1,4 8,4

Putumayo 1.186 37.474 55 5,1 2,1 2,2

Santander 798 44.657 200 3,4 2,5 8,1

Sucre 1.065 43.971 229 4,5 2,5 9,2

Tolima 1.943 73.001 167 8,3 4,2 6,7

Valle del Cauca 759 22.999 158 3,2 1,3 6,4

Total 23.469 1.754.276 2.476 100,0 100,0 100,0

Avances del proceso de restitución de tierras - 2012(Cifras en valores y porcentajes a 1 de octubre de 2012)

Cuadro 1

/1 El número de hectareas es el solicitado y está sujeto a verificación, además hay solicitudes que se cruzan en el predio./2 Debido a que la macrofocalización no se corresponde con Deparatamentos y la información publicada no está desagregada por municipio ni corregimiento, hemos tomado todo el departamento.Fuente: Unidad de Restitución de Tierras, elaboración del autor.



Los avances realizados hasta el momento evidencian que hay 23.469 solicitudes, de la cuales 20.831 se encuentran en zonas macrofocalizadas y las restan-tes 2.368 están por fuera de di-chas zonas (Cuadro 1). Entre las primeras, Antioquia (13,8%) y Bolívar (10,4%) poseen los ma-yores porcentajes de solicitud de restitución. Desde el punto de vista de las hectáreas recla-madas, llama la atención el alto porcentaje de reclamación en Meta (26,6%) con casi medio millón de hectáreas en dispu-ta. Entre las segundas, Caquetá tiene el mayor número de soli-citudes (646) y le siguen Cun-dinamarca (326), Arauca (232), Huila (258) y Guaviare (222) entre los más representativos. A este grupo no macrofocalizado, más el grupo macrofocalizado en que no se ha realizado nin-gún trámite (Atlántico, Cauca, Chocó y La Guajira, además de los municipios donde no ha lle-gado el Estado con la política de restitución), le tocará espe-rar a que primero se resuelvan las solicitudes del primer grupo. Eso es a lo que la ley 1448/11 y el Decreto 4829/11 llaman gra-dualidad. Repito, desde el pun-to de vista de la planeación se oye lógico, pero desde el punto de vista social, es impresenta-ble que el Estado no tenga una estrategia para adelantar los trámites para la restitución de manera más expedita.

El mapa 2 presenta la mag-nitud del abandono de predios en Colombia y su densidad graduada en cuatro categorías (dispersión, baja, media y alta). Un cruce visual mostraría que departamentos como Caquetá, Vichada, Guaviare, Arauca, e

Abandono de prediosMapa 2

Fuente: http://www.restituciondetierras.gov.co/?action=article&id=92

incluso Amazonas, Vaupés, Guainía son zonas de alta densidad de despojo, pero aún así, están por fuera de las prioridades inmediatas del Gobierno para la restitución.

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Reconocimiento de una nuevaproblemática social

como objeto de

Liliana Rivera Cuéllar, Jesús Efrén Saa Valles,Claudia Stella Ruiz Ruiz y Mary Jazmín Campos Rubio.

Durante los últimos años en el entorno nacional se han venido presentado diver-sos fenómenos de orden social y económico como el desplazamiento interno forzado por el conflicto armado y la pobreza extrema, y de carácter ambiental, producto de las inundaciones, deslizamientos y demás daños por la emergencia invernal. Dada su naturaleza, algunos ocurren de manera coyuntural y otros se perpetúan, constituyén-dose en situaciones estructurales de difícil superación.

Cuando esos fenómenos sociales, ambientales y económicos convergen en el mis-mo tiempo y lugar se origina en el país una porción de población afectada que ha crecido en los últimos años, estableciéndose así grupos de vulnerados extremos y/o altamente vulnerables, hacia los cuales se espera -o esperaría- que se focalicen más intensamente las acciones de política pública que les garantice el restablecimiento de condiciones adecuadas de vida y les permita salir de esa situación o que, en el menor de los casos, les ayude a superar sus limitaciones.

Sin embargo, una de las dificultades que se presenta en la coyuntura actual es la inexistencia de políticas públicas efectivas e integrales cuando se trata de la atención de poblaciones que como estas no son adecuadamente identificadas ni reconocidas por los actores institucionales e incorporadas dentro de la agenda pública.

Tradicionalmente, estos fenómenos se han concebido como universos diferentes, cada uno con su propia dinámica, y como consecuencia, así ha sido el desarrollo de la acciones del Estado. Pero ¿qué pasa cuando esta problemática no es reconocida por los diseñadores, operadores y evaluadores de la política pública toda vez que los actuales instrumentos parecieran ser insuficientes, desarticulados, con recursos

política pública1

1 Este artículo contiene apartes fundamentales de los resultados del estudio, en elaboración, sobre las políticas públicas para la atención de la Población Vulnerada Extrema (PVE) a cargo del equipo de trabajo conformado por los autores del mismo.



atomizados o incluso discrepantes? Adicional-mente, con baja capacidad de respuesta estatal y comunitaria, frente a la urgencia que implica la atención de estas crisis.

Dentro de este contexto, la preservación de los derechos fundamentales, el bienestar gene-ral, la protección, el mejoramiento de la calidad de vida de la población, así como mantener la prosperidad y el orden social de la comunidad, como deberes esenciales e inherentes a la fina-lidad social del Estado, impone a los gobiernos diseñar mejores instrumentos de política pública para disminuir la pobreza y vulnerabilidad, y a la Contraloría General de la República (CGR) desde sus competencias, aportar al éxito de esta labor.

Así, sin desconocer que en el país existen una gran variedad de grupos poblacionales que por sus características se pueden clasificar como vul-nerables, tales como niños, niñas y adolescentes, discapacitados, adultos mayores, etnias y otras minorías, en ésta ocasión, la CGR centra su inte-rés en el análisis de esta problemática, especial-mente porque la coyuntura causada por la emer-gencia invernal, acrecentó la vulnerabilidad de poblaciones previamente afectadas por los otros fenómenos, lo que hace más perentorio acciones inmediatas de intervención pública.

En este contexto, se parte entonces del su-puesto de que el diseño actual de las políticas públicas orientadas a atender a la población al-tamente afectada2 (pobre extrema, desplazado, damnificado por emergencias y desastres3), no permite el restablecimiento efectivo de sus de-rechos fundamentales, que conlleve a la supera-ción de la situación de vulnerabilidad presente, porque pueden existir ineficiencias en la asigna-

ción de los recursos y disfuncionalidades en la oferta institucional, que se constituyen en barreas de acceso para los potenciales beneficiarios.

¿Quiénes son y dónde están los vulnerados extremos y los altamente vulnerables?

Según las cifras oficiales del Departamento Nacional de Planeación, de acuerdo con la me-dición del SISBEN III implementada en 2011, que cuenta con 29 millones de colombianos re-gistrados4, se estima que la población en pobre-za extrema o más vulnerable del país asciende, aproximadamente, a 21 millones de personas5, las que por sus condiciones pueden ser beneficiarios potenciales de los programas sociales vigentes.

En relación con la población desplazada, según la Comisión de Seguimiento a la Política Pública sobre Desplazamiento Forzado6, la población en situación de desplazamiento forzado asciende a 4.850.559 personas. Por su parte, según cifras ofi-ciales del Registro Único para la Población despla-zada (RUPD), con corte a enero de 2012, esta po-blación ascendería a cerca de 4.476.589 personas.

2 Dada la magnitud de la oferta institucional existente para cada una de las tres problemáticas, para efectos del estudio, se seleccionaron los programas de Atención Humanitaria de Emergencia para la población desplazada, Asistencia Humani-taria y alojamientos temporales para la población damnificada por la ola invernal 2010-2011 y el programa Familias en Ac-ción como intervención relevante del gobierno para la pobla-ción pobre extrema para realizar una evaluación piloto. 3 El período de análisis del estudio se circunscribe a los años 2010-2011.4 Una de las variantes de ésta versión del Sisbén III, es que no estableció una medición desagregada según los antiguos niveles (1,2…hasta �); en su reemplazo, permite el estable-cimiento de puntos de corte para la asignación de los benefi-cios establecidos por cada una de las entidades responsables de los programa sociales, los cuales son definidos según sus criterios internos de focalización y en función de los objetivos atender.� En éste sentido y para efectos del estudio, se asume los puntos de corte establecidos por el Ministerio de Protección Social para el Régimen Subsidiado de Salud (Resolución N° 00003778 de 2011) que serían los equivalentes a los niveles 1 y 2 de la metodología precedente. � Comisión de Seguimiento a la Política Pública sobre Des-plazamiento Forzado. (agosto de 2011). Reconocer y resarcir debidamente los daños y perjuicios. Los retos ante la tragedia humanitaria del desplazamiento forzado , 10 , 24�. (F. B. Gó-mez, Ed.) Bogotá, D.C:Foto: http://www.ipsnoticias.net



El tercer grupo, los vulnerados directamen-te por la ola invernal ocurrida sobre la geografía nacional desde el año 2010 y hasta lo que va corrido de 20127, de acuerdo con el Sistema Na-cional para la Prevención y la Atención de Desas-tres (SIGPAD) fueron cerca de 879.452 hogares conformados por 3.250.261 personas, de las cua-les alrededor de 2.350.261 fueron damnificadas8. (por su parte, los afectados9 se estiman en cerca de 900.000 personas más10).

Como se observa en el sistema de información de consulta de emergencias, los eventos y afecta-ciones han sido crecientes en el tiempo y la mayo-ría se explican como consecuencias de las lluvias y la ola invernal11, asociados a otros factores de vulnerabilidad preexistentes en las poblaciones.

Dentro de estos universos, quienes sufren la presencia simultánea de estos tres eventos, se-gún cifras preliminares de la CGR serían cerca de 282.316 personas12, ubicadas principalmente en los departamentos de Bolívar (15.34%), An-tioquia (15.09%), Magdalena (9.92%) y Chocó (7.32%), quienes concentran el 47.6% de la po-blación vulnerada extrema como se observa en el mapa adjunto, donde se destacan con los colores más intensos13.

Por su parte, los municipios con mayor pre-sencia de vulnerados extremos (con más de 3.000 personas) son Turbo, Santa Marta, San Pablo, Riohacha, Quibdó y Necoclí, San Benito Abad, Buenaventura y Riosucio. Aunque 1.047 muni-cipios cuentan con al menos un habitante en esta situación, sólo 100 municipios concentran el 63.5% del total.

¿Por qué esta población debe ser objeto de especial reconocimiento y de atención prevalente dentro de la agenda pública?

La política social colombiana, en sus enuncia-dos, se circunscribe a garantizar el bienestar ge-neral y el mejoramiento de la calidad de vida de la población14. Sin embargo, esta debería incor-porar una dimensión especial, aquella que por las condiciones propias del país adquiere relevancia

7 Cifras tomadas de la página web del SISPAG al 12 de abril de 2012.8 Tomado del DANE 2012. Damnificados: Personas que han sufrido grave daño directamente asociado al evento: pérdi-da parcial o total de bienes (inmuebles, especies pecuarias y cultivos) y/o la desaparición, lesión o muerte de familiares o miembros del hogar. (Definición de OCHA y N.U.).� Tomado del DANE 2012. Afectados: Personas que sufren efectos indirectos o secundarios. Son personas, diferentes a damnificados, que sufren el impacto de los efectos secunda-rios de los desastres como deficiencias en la prestación de servicios públicos, en el comercio, o en el trabajo, así como por aislamiento. (Definición de OCHA y N.U.).10 Ubicadas principalmente en los departamentos de Bolívar, Magdalena, Cauca, Córdoba. Nariño, Chocó, La Guajira, Antio-quia y Sucre que en conjunto representan el �8,4% del total de los damnificados en todo el país. Sin desconocer con ello que todos los departamentos del territorio nacional se han visto afectados por la emergencia.11 Eventos como avalancha, deslizamiento, inundación, ven-daval, granizada, helada, entre otros.12 Estos son datos preliminares que surgen del cruce de las bases de datos del SisbenIII niveles 1y2, Reunidos y Sipod. Las cuales estan siendo contrastadas con otros ejercicios si-milares adelantadas por entidades del Gobierno Nacional,. 13 Para determinar el número efectivo de las personas y hogares que se encuentran actualmente en esta condición:- convergencia entre la pobreza, el conflicto y los desastres naturales- (vulnerado extremo y/o altamente vulnerable en la actualidad, la CGR se encuentra adelantado un proceso de sistematización y cruce de información rigurosa y técnica, en-tre diversos sistemas de información.14 Art. 3��. Constitución Política de Colombia.



creciente, como es la de atender de forma urgente y eficaz la afectación de personas en vulnerabilidad ex-trema, entre ellos, la población desplazada y los dam-nificados por las emergencias y desastres. De acuerdo con la Corte Constitucional: “Las personas víctimas de situaciones sociales extremas o de los embates de la naturaleza, constituyen, entre el espectro de per-sonas en situación de debilidad manifiesta, aquellas que los sufren en mayor medida, por razón del des-arraigo, destrucción de la base material que sustenta su proyecto de vida, así como por la grave afectación del tejido social al cual pertenece”15.

Adicionalmente, la Constitución Política de Co-lombia en su artículo 13 contempla, en efecto, que todas las personas por su condición de iguales “re-cibirán la misma protección y trato de las autorida-des y gozarán de los mismos derechos, libertades y oportunidades, sin ninguna discriminación por razo-nes de sexo, raza, origen nacional o familiar, lengua, religión, opinión política o filosófica”16. No obstante, expone la necesidad de medidas especiales para los grupos marginados, al establecer que el Estado “pro-moverá las condiciones para que la igualdad sea real y efectiva y adoptará medidas en favor de grupos discriminados o marginados”17, así como, “protegerá especialmente a aquellas personas que por su con-dición económica, física o mental, se encuentren en circunstancia de debilidad manifiesta”18.

Así, se suman la obligación de brindar a todas las personas la protección y garantía de derechos, liber-tades y oportunidades y el deber de una protección especial en situaciones de debilidad manifiesta. Esto significa una mayor exigencia para la política social, en la medida en que demanda mecanismos especia-les y ampliación de las obligaciones estatales en si-tuaciones excepcionales de sufrimiento y afectación, como sería el caso de las poblaciones que para este análsiis se consideran vulnerados extremos.

La Corte Constitucional tambien precisa que “…algunas de las obligaciones que se derivan de un derecho fundamental y que tienen un carácter pres-tacional, son de cumplimiento inmediato, bien sea porque se trata de una acción simple del Estado, que no requiere mayores recursos,…, o porque a pesar de la movilización de recursos que la labor implica, la gravedad y urgencia del asunto demandan una ac-ción estatal inmediata”19.

1� Corte Constitucional. Sentencia T-��8 de 2001 (MP. Eduardo Montealegre Lynett, Alvaro Tafur Gálvis y Clara Inés Vargas). 1� Art 12. Constitución Política de Colombia.17 Ibíd.18 Ibíd.1� Corte Constitucional. Sentencia T-7�0 de 2008 (MP. Manuel José Cepeda Espinosa),

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Por ejemplo, frente al derecho a la vivienda la Corte ha expresado para el caso de una familia damnificada por embates de la naturaleza que, “el derecho a la vivienda digna en abstracto no haría parte de los derechos fundamentales, pero en al-gunas circunstancias lo sería si está en conexidad con otros derechos fundamentales”.20

Resulta complejo compatibilizar los dos frentes de la política social, de lucha contra la pobreza estructural y la atención de situacio-nes coyunturales, como el desplazamiento y los desastres naturales. En todo caso, la Corte ha expuesto que la protección especial a po-blaciones en situación excepcional no significa “que sus intereses se impongan sobre los inte-reses de grupos humanos que igualmente están en condiciones de debilidad, como ocurre con quienes padecen la pobreza estructural, los an-cianos desatendidos, los niños, los enfermos o la población privada de la libertad. Sin embargo, estos deben ser los destinatarios de programas y proyectos permanentes, en el sentido de que deben permanecer como tales mientras existan condiciones materiales de desigualdad, en tanto que los primeros, han de ser los beneficiarios de mecanismos de atención de situaciones excep-cionales (así la excepcionalidad se torne estruc-tural, como ocurre con los desplazados, pues la miseria humana nunca podrá asumirse como algo admisible en el Estado social), por hallarse comprometido su mínimo vital”21.

En este contexto, y frente a recursos esca-sos de la sociedad colombiana, el reto para la política social es mejorar la eficiencia, eficacia y pertinencia para avanzar sostenible y efecti-vamente en la reducción de la pobreza y la vul-nerabilidad, atendiendo en forma oportuna a la población en situación de emergencia, así como la garantía progresiva de derechos prestaciona-les para el resto de la población en debilidad manifiesta. Es decir, conjugar las medidas para atender situaciones estructurales de lucha con-tra la pobreza y las coyunturales de atención de situaciones de urgencia, que para Colombia adquiere una dimensión y duración notable.

20 Corte Constitucional. Sentencia T-047 de 2011 (MP. Ma-rÍa Victoria Calle Correa)21 Corte Constitucional. Sentencia T-��8 de 2001 (MP. Eduardo Montealegre Lynett, Alvaro Tafur Gálvis y Clara Inés Vargas).

Un estudio piloto como proxy para el reconocimiento de los vulnera-bles extremos y la identificación de la acción del Estado

Para acercarse a la comprobación de los su-puestos establecidos en esta investigación, el equipo de trabajo de la CGR propuso adelantar un estudio piloto con el diseño de una estrate-gia de recolección de información primaria basa-da primordialmente en herramientas de carácter cualitativo, con el fin de identificar las disfun-cionalidades de los programas seleccionados para atender a la población objetivo, y las barreras de acceso presentes en la entrega de los bienes y servicios de la oferta institucional vigente.

Foto: http://puertonarino-amazonas.gov.co



Para ello, a través de las fuentes de información existentes se identi-ficaron aquellos municipios con mayor ocurrencia de los tres fenómenos y se organizaron de acuerdo con la categoría municipal establecida por el DNP. Posteriormente, se seleccionaron algunos municipios por cada una de esas categorías. En los casos en donde el número de desplazados era muy bajo, se descartó y se reemplazó por aquel municipio que continuara teniendo varios damnificados y mayor número de desplazados. Como se observa en el cuadro siguiente se eligieron 13 municipios para visitar22.

Departamento Municipio Cruce SISBEN-SIPOD-Reunidos

Antioquia Turbo 7.879

Magdalena Santa Marta 5.678

La Guajira Riohacha 4.656

Chocó Quibdó 4.132

Valle del Cauca Buenaventura 3.205

Caquetá Florencia 2.695

Córdoba Montería 2.678

Cesar Valledupar 2.644

Córdoba Tierralta 2.270

Atlántico Barranquilla 2.017

Antioquia Caucasia 1.985

Antioquia Nechi 1.662

Nariño Tumaco 1.502

Municipios visitadosCuadro 1

Fuente: SIPOD, RUPD, SISBEN II y Reunidos. Cálculos CGR, 2012.

En los municipios seleccionados se aplicaron los instrumentos de la estrategia que consistieron en entrevistas semi-estructuradas a funcionarios departamentales y municipales, interventores, ope-radores y enlaces de la operación de los programas de Familias en Acción, Atención Humanitaria para población desplazada y Ayuda Humanitaria y Alojamientos temporales para damnificados de la ola invernal, con el propósito de identificar disfuncionalidades de los programas estudiados.

Para el caso de la identificación de las barreras de acceso que enfrenta la población, se realizaron grupos focales y talleres con los beneficiarios y no beneficiarios de los anteriores programas, visitas de observación a los alojamientos para la población desplazada y damnificada, a los puntos de atención para los desplazados y dam-nificados por la ola invernal, a centros regionales de atención a estas poblaciones y a lugares de habitación de la población analizada.

Actualmente, la investigación se encuentra en proceso de sistematización y análisis de la experiencia, que nos permitirá identificar falencias y puntos críticos de la ejecución de los programas seleccionados23.

22 Adicionalmente, se realizaron visitas a los municipios de Medellín, Cali y Bogotá, para complementar in-formación de las autoridades y enti-dades de orden departamental y local sin recolección de información de la población afectada debido a restric-ciones de carácter logístico.23 Los resultados de este estudio se publicaran el enero de 2013.



Reflexiones previas en busca del reconocimiento de los vulnerables extremos

De otra parte, con el fin de lograr la articula-ción de las diversas fuentes de información, am-pliar el conocimiento interinstitucional y construir soluciones conjuntas, se propiciaron espacios de discusión y colaboración con diversas entida-des del orden nacional y sus equivalentes en lo local, responsables de las políticas en la materia (Departamento Nacional de Planeación, Agencia Nacional para la Superación de la Pobreza Extre-ma, Fondo Nacional de Gestión de Riesgos de De-sastres Subcuenta Colombia Humanitaria, Unidad para la Atención y Reparación Integral a las Victi-mas y el Departamento para la Prosperidad Social), de la cuales se ha obtenido el apoyo fundamental para la labor de la CGR en el territorio, dentro de la estrategia de recolección de información ade-lantada para fines de este estudio.

Producto de lo anterior, se ha generado la in-quietud al interior de algunas de esas entidades so-bre la importancia de reconocer estas poblaciones como objeto de análisis y así reorientar la perspecti-va de sus acciones. De esta manera, se espera con-tar con la realización de otros ejercicios de similar alcance24 al propuesto por la CGR, por entidades como ANSPE y el Fondo Nacional de Gestión de Riesgos de Desastres Subcuenta Colombia Humani-taria, con el fin de hacer una aproximación colecti-va a la cuantificación del fenómeno.

Al momento de la elaboración de este artículo no se cuenta con los resultados definitivos del estudio, sin embargo, se puede avanzar en la opi-nión respecto a la comprobación de los supues-tos con que se partió, situación apuntada por otras investigaciones. No obstante, lo interesante es que con este ejercicio, la CGR podrá documen-tar las inconsistencias de los programas que ya se avisaban previamente, para la fase de implemen-tación. También se destacarán los avances de la política social en estos frentes, pues los hay y muchos, respecto a lo que ocurría en tiempos no muy lejanos, cuando este problema no estaba re-

conocido, no existían o eran escasas las políticas públicas para su atención y los recursos financie-ros, humanos y organizativos eran escasos.

Resulta igualmente oportuno invitar a las entidades estatales encargadas de evaluar estos temas y a la academia a que continúen este nue-vo frente de investigación, pues el problema lo amerita por su magnitud y la previsible conti-nuación y ampliación del mismo durante largo tiempo. El número de víctimas de este tipo hay que precisarlo aún más, así como la magnitud de su afectación, se advierte un subregistro de información y precariedad de información sobre los ya incorporados a los registros.

La faceta relacionada con las políticas que se crean para afrontar estos problemas es otro filón de la investigación a profundizar, pues el diseño de ellas no contempla la atención integral de estas problemáticas emergentes y la prevención ante los sucesos que le desencadenan, situacio-nes que resultan más complejas a la precedentes por su ocurrencia simultánea sobre un mismo individuo o núcleo familiar.

El tema reviste, entonces, especial interés para la sociedad en general y para el Estado y sus en-tidades, tanto por la magnitud actual del pro-blema como por el riesgo de su prolongación en el tiempo, y el aumento del padecimiento de los afectados si las acciones gubernamentales imple-mentadas fracasan o no logran cumplir con los objetivos a unos niveles óptimos. Adicionalmente, porque la situación se puede tornar más enorme y compleja, si se comprende que las amenazas que propician estas vulneraciones siguen presen-tes en nuestro país, por su carácter estructural en unos casos, como por su recurrencia en periodos de tiempo cada vez más cortos.

Finalmente, si bien el accionar de las insti-tuciones tiene como parámetro permitir el cum-plimiento de los fines esenciales y sociales del Estado que permitan las relaciones en la socie-dad, la defensa de sus derechos y finalmente la resolución de sus conflictos, se hace necesario que las decisiones de política manifiesta en los planes, programas y proyectos a realizar por las instituciones, deban ser armónicos y ajustarse a las realidades y particularidades de los territorios y a las necesidades específicas de los ciudadanos, de tal manera, que la respuesta del Estado pueda ser más efectiva y de mayor impacto.

24 Este esfuerzo se hizo necesario dada la baja calidad de los datos de algunos de los sistemas de información requeridos.

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4�E C O N O M Í A C O L O M B I A N A . 3 3 7

De acuerdo con la información suministrada por el gobierno nacional y publicada en el Conpes 37261, donde “se realiza una caracterización de las víctimas del conflic-to armado interno en Colombia a partir de 1985” buscando “priorizar las acciones del Estado para prestar las medidas de prevención, protección, asistencia, atención y reparación integral”, a febrero de 2012 había 5´744.230 víctimas de la violen-cia, de las cuales 4´556.654 se reportan como ciudadanos desplazados y el restante 1´187.576 se clasifican dentro de los otros hechos victimizantes que se definen en la Ley 1448.

De igual manera, en el mismo documento “se identifican la localización geográ-fica de las víctimas, el tipo de hechos victimizantes que han sufrido, sus condiciones socioeconómicas y a qué tipo de población específica pertenecen”, sin buscar “reali-zar una proyección del universo de víctimas”.

Las fuentes de informaciónEntre las fuentes de información utilizadas por la Unidad de víctimas, para con-

solidar esta base de datos se encuentran el Registro Único de Población Desplazada (RUPD); el Sistema de Información de Reparación Administrativa (SIRA) Decreto 1290 de 2008; el Sistema de Información de Víctimas (SIV) Ley 418 de 1997, la información de Fondelibertad para el caso de secuestro y el Sistema de Información para la Gestión de Acción contra Minas Antipersonal (IMSMA).

víctimas

Jorge Enrique Espitia Zamora*

Las

en Colombia

* Coordinador de Gestión de la Contraloría Delegada de Economía y Finanzas Públicas. Candidato a Doctor en Economía de la Universidad de Barcelona.1 Conpes 372�. “Lineamientos, plan de ejecución de metas, presupuesto y mecanismo de seguimiento para el Plan Nacional de Atención y Reparación Integral a Víctimas”. Bogotá D.C. mayo 30 de 2012.

�0 3 3 7 . E C O N O M Í A C O L O M B I A N A

Tierras, víctimas y desplazamiento

De acuerdo con la información suministra-da por la Unidad para la Atención y Reparación Integral a las Víctimas a la Contraloría General de la República, donde se le aclara “que éstos conteos provienen de la reunión de las bases de datos recibidas de las diferentes fuentes de in-formación en aras de un RUV, sin perjuicio de las inconsistencias que pueda contener dicha in-formación” se encuentra que la distribución por fuentes de información del registro de víctimas corresponde en un 78,35% al Sistema de Infor-mación de Población Desplazada (SIPOD); 0,08% al ICBF; 0,15% al Programa Presidencial para la Acción Integral contra Minas Antipersonal (PAI-CMA); el 4,25% del sistema de Información de

víctimas (SIV) y el 16,57% de otros sistemas in-cluidos el Sistema de Información de Reparación Administrativa (SIRA).

Población víctima de la violencia por hecho y sexo

Las víctimas de la violencia ascienden a 5´744.230 personas (1´478.956 hogares) de los cuales el 50,1% son hombres, el 49,6% mujeres y el restante 0,3% no define el sexo en los reportes. La mayor parte de la población víctima se con-centra en el desplazamiento forzado (79,3%) y en el homicidio (14,8%). Cuadro 1.

Por hecho victimizante y sexo Personas Participación

Hecho Victimizante Hombre Mujer NoDefinido

TotalGeneral

Hombre Mujer NoDefinido

TotalGeneral

Desplazamiento forzado 2,237,213 2,319,353 88 4,556,654 77.7 81.4 0.5 79.3

Homicidio 446,052 400,801 3,219 850,072 15.5 14.1 19.2 14.8

Desaparición forzada 65,441 57,625 251 123,317 2.3 2.0 1.5 2.1

(No definido) 39,885 10,110 11,463 61,458 1.4 0.4 68.3 1.1

Lesiones Personales - No Incapacidad Permanente

21,263 18,028 1,265 40,556 0.7 0.6 7.5 0.7

Lesiones Personales - Si Incapacidad Permanente

22,930 10,591 88 33,609 0.8 0.4 0.5 0.6

Secuestro 20,252 11,485 108 31,845 0.7 0.4 0.6 0.6

Tortura 14,223 10,910 38 25,171 0.5 0.4 0.2 0.4

Reclutamiento ilegal de menores

10,046 5,953 229 16,228 0.3 0.2 1.4 0.3

Delitos contra la libertad sexual

1,470 3,783 37 5,290 0.1 0.1 0.2 0.1

Pérdida de bienes 23 2 3 28 0.0 0.0 0.0 0.0

Amenazas 2 2 0.0 0.0 0.0 0.0

Total general 2,878,800 2,848,641 16,789 5,744,230 100.0 100.0 100.0 100.0

Número de víctimas por hechoCuadro 1

Fuente: Unidad de Víctimas.

�1E C O N O M Í A C O L O M B I A N A . 3 3 7


De igual manera hay que destacar:

• De los 4.556.654 personas desplazadas el 49,1% son hombres y el 50,9% mujeres;

• Hay 850.072 personas contabilizadas dentro del hecho victimizan-te denominado “homicidios” de los cuales el 52,5% son hombres, 47,1% mujeres y para el restante 0,4% no se define el sexo;

• En el grupo de desaparición forzada hay 123.317 personas, 65.441 (53,1%) son hombres, 57.525 (46,7) mujeres y el res-tante 0,2% no definido;

• Hay un grupo de personas que asciende a 61.458 que no se en-cuentran clasificados por hecho victimizante. De ellos el 64,9% son hombres, 16,5% mujeres y el 18,7% no definido;

• Dentro del grupo de víctimas con lesiones personales no inca-pacitados permanentemente hay 40.556 personas, de las cuales el 54,2 son hombres, el 44,5% mujeres y el 3,1% no definido; a su vez, este mismo grupo con incapacidad permanente asciende a 33.609, que corresponde a 22.930 (68,2%) hombres y 10.591 mujeres (31,5%). Hay 88 personas que no registran su sexo;

• El número de personas que han sido víctimas del secuestro asciende a 31.845, 63,6% hombres y 36,1% mujeres;

• Bajo el hecho victimizante denominado tortura se clasi-fican 25,171 personas, 14.223 (56,5%) hombres y 10.910 (43,3%) mujeres;

• Por reclutamiento ilegal de menores hay 16.228 personas, 61,9% hombres, 36,7 mujeres y para el 1,4% no se reporta el sexo;

• En delitos contra la libertad sexual hay 5,290 registros, de las cuales el mayor número de víctimas son mujeres (71,5%);

• En pérdida de bienes hay 28 personas registradas correspon-diendo el 82,1% a hombres, el 7,1% a mujeres y el restante 10,7% a no definido;

• Finalmente por amenaza hay una total de 2 hombres registrados.

Población víctima por pertenencia étnicaEl 11% (657.590 personas) del total de las víctimas (5.744.230

personas) se clasifica como pertenecientes a algún grupo étni-co (raizal del Archipiélago de San Andrés y Providencia (1,1%); gitano–Rom (5,4%); indígena (21,1); y negro o afrocolombiano (72,5%). (Cuadro 2).

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• De las 657.590 víctimas pertenecientes a las etnias, el 98,5% son personas desplaza-das por la violencia, de las cuales el 72,8% son afrocolombianos; el 21% indígenas, el 5,3% gitanos y el restante 0,9% raizales del Archipiélago de San Andrés y Providencia. La mayoría de las víctimas que pertenecen a este subconjunto son negros o afrodes-cendientes (471.568 personas).

• Bajo el ítem de Homicidios aparecen re-gistradas 6.874 personas, de las cuales el 50,3% son negros, el 21,8% indígenas, el 18,9% raizales y el 9% Rom.

• De las 985 personas con lesiones personales el 41% son afrodescendientes; 29% indíge-nas, 17% raizales y el restante 13% pertene-cen al grupo étnico Rom.

• En desaparición forzada hay 796 personas regis-tradas de las cuales el 60,4% son negros, el 23,9% indígenas, el 11,2% Rom y el 4,5% raizales.

• En delitos contra la libertad sexual hay 76 víc-timas, de las cuales 43 son Afrodescendientes, 23 indígenas, 9 Rom y 1 raizal.

• En el reclutamiento ilegal de menores hay 630 registros distribuidos asi: 40,6% afrodescen-dientes, 58,9% indígenas y 0,5% Rom.

• En secuestro los 198 casos se distribuyen así: 88 afrodescendientes, 39 indígenas, 65 Rom y 6 raizales.

• De las 158 personas registradas bajo el ítem de tortura el 41,1% son afrodescendientes, el 34,2 indígenas, y el 24,7 Rom.

• De los dos hechos que aparecen clasifica-dos como amenazas ninguno corresponde a esta población.

Ahora bien, contrastando la participación del total de las víctimas en relación con la población reportada por el Censo de 2005 del DANE, el primer

Hechovictimizante

Raizal del Archipié-lago de San Andrés

y Providencia Gitano(a) rom IndígenaNegro(a) o

afrocolombiano(a) Total

(No definido) 12 107 75 194

Amenazas 0

Delitos contra la libertad sexual 1 9 23 43 76

Desaparición forzada 36 89 190 481 796

Desplazamiento forzado 5,574 34,559 135,977 471,568 647,678

Homicidio 1,300 618 1,500 3,456 6,874

Lesiones personales no incapacidad

permanente 112 90 177 241 620

Lesiones personales si incapacidad permanente 53 40 106 166 365

Perdida de bienes 1 1

Reclutamiento ilegal de menores 3 371 256 630

Secuestro 6 65 39 88 198

Tortura 39 54 65 158

Total general 7,082 35,524 138,545 476,439 657,590

Número de víctimas por hecho victimizante y pertenencia étnicaCuadro 2




resultado que salta a la vista es el porcentaje de las víctimas pertenecientes a los Rom en relación con la población censada (688 por ciento). En cuanto a las demás etnias, el porcentaje de la población raizal que ha sido víctima del conflicto es alto, 22,5%, si se tiene presente que la relación de total de víctimas a población censada en 2005 es del 14%2. Para las otras poblaciones los resultados fueron: indígenas 10,0% y afrocolombiana 11,5%.

Al clasificar las víctimas por edades se tiene que el 29% son menores de 18 años; el 26% oscila entre 18 y 35 años; el 20% entre 35 y 60 años y el 6% mayores de 60 años. Hay cerca de un 19% que no registran la edad.

Distribución departamental de las víctimas

El 54% de las víctimas se concentra en los departamentos de Antioquia, Bolívar, Magdalena, Nariño, Cesar y Chocó. Hay un número importan-te de víctimas que no permiten su clasificación a nivel departamental: 468,521 personas, el 8,2% del total. La tasa de victimización (número de víctimas/población) por departamento presenta lo siguiente:

La tasa de victimización para el total nacio-nal es de 12,5% y para otras víctimas diferentes del conflicto 25,8 por mil. Hay 17 departamentos que tiene una tasa de victimización superior a la media nacional, entre ellos: Guaviare (62,5%), Putumayo (58,7%), Chocó (55,8%), Caquetá (53,3%), Arauca (38,1%), Cesar (27,6%), y Mag-dalena (27,3%). Ver cuadro 3.

2 Cuando el cálculo se realiza con base en la proyección de población del DANE 2011 se tiene que la relación es de 12,�%.

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Departamento Víctimas Tasa victimizaciónpor cada 100 habitantes

Victimizaciónsin desplazamiento

por cada 1.000 habitantes

Guaviare 65,545 62.5 62.3

Putumayo 193,466 58.7 78.2

Chocó 268,296 55.8 21.7

Caquetá 241,751 53.3 55.2

Arauca 95,355 38.1 65.0

Cesar 269,983 27.6 44.6

Magdalena 331,141 27.3 23.6

Vichada 16,236 24.9 18.0

Meta 181,085 20.4 34.6

Sucre 164,955 20.1 16.7

Bolívar 401,156 20.0 11.4

Antioquia 1,070,907 17.4 37.4

Cauca 223,144 16.8 30.8

Nariño 272,114 16.4 23.1

Tolima 218,768 15.7 14.4

N. de Santander 173,496 13.3 26.3

Córdoba 202,703 12.6 11.6

Vaupés 5,210 12.4 14.2

Casanare 40,131 12.1 33.7

Guainía 4,603 11.8 4.6

La Guajira 98,458 11.6 14.5

Huila 94,645 8.6 14.0

Caldas 83,958 8.6 12.8

Santander 129,236 6.4 12.5

Valle del Cauca 248,129 5.6 11.9

Risaralda 34,966 3.8 10.4

Cundinamarca 81,551 3.2 5.8

Quindío 11,028 2.0 5.0

Amazonas 1,405 1.9 4.6

Boyacá 22,931 1.8 4.9

Atlántico 15,631 0.7 3.0

Bogotá, D.C. 12,985 0.2 0.9

San Andrés 84 0.1 0.6

Sin definir 468,521

(En blanco) 657

Total nacional 5,744,230 12.5 25.8

Distribución departamental de las víctimas (Número de personas y %)Cuadro 3


��E C O N O M Í A C O L O M B I A N A . 3 3 7


El número de víctimas diferentes al desplazamiento forzado as-ciende a 1.187.576 personas, de las cuales el 33,9% no permite su clasificación a nivel departamental. Del resto, se puede señalar que cerca del 48% se encuentran ubicadas en los departamentos de An-tioquia (19,37%), Valle (4,42%), Cesar (3,68%), Cauca (3,45%), Nari-ño (3,24%), Norte de Santander (2,90%), Meta (2,59%), Magdalena (2,41%), Putumayo (2,17%), Santander (2,13%) y Caquetá (2,11%).

Las mayores tasas de victimización, sin incluir el desplazamien-to, por cada mil habitantes se concentran en los departamentos de Putumayo, Arauca, Guaviare, Caquetá, Cesar, Antioquia, Meta, Ca-sanare, Cauca y Norte de Santander. Éste grupo de departamentos presenta una tasa superior a la media nacional.

Las víctimas a nivel municipalHay 10 municipios donde el número de víctimas supera las

50.000 personas, y en Buenaventura y Medellín este alcanza un valor superior a los 100.000. Ver cuadro 4.

MunicipioNúmero

de víctimasTasa de victimización

*1000 hab

Buenaventura 120.253 325

Medellin 106.270 45

Carmen de Bolívar 89.912 1,251

Turbo 88.760 619

Santa Marta 80.933 178

Tierralta 75.605 833

Tumaco 73.161 400

Riosucio 69.866 2,441

Valledupar 62.405 151

Apartadó 51.055 323

Víctimas y tasa de victimización a nivel municipal.Mayor número de victimas

Cuadro 4


Al relacionar el número total de víctimas y la población (tasa de victimización), se encuentra que las mayores tasas se encuen-tran en los municipios de Colosó (Sucre), San Francisco y Granada (Antioquía), Bojayá, Carmen del Darién y Riosucio (Chocó), entre otros. Ver cuadro 5. Foto: http://www.procuraduria.gov.co

�� 3 3 7 . E C O N O M Í A C O L O M B I A N A


Municipio Departamento Número de Víctimas Tasa de Victimización

Colosó Sucre 18899 3,156

Bojayá Chocó 30695 3,056

San Francisco Antioquia 16863 2,941

Granada Antioquia 25223 2,567

Carmen del Darién Chocó 13197 2,474

Riosucio Chocó 69866 2,441

San Luis Antioquia 26347 2,402

Argelia Antioquia 21687 2,347

San Carlos Antioquia 32228 2,020

Cocorná Antioquia 28426 1,891

Vigia del Fuerte Antioquia 9715 1,753

Puerto Guzman Putumayo 25145 1,746

Mutatá Antioquia 31941 1,694

Córdoba Bolívar 20625 1,634

San Rafael Antioquia 21000 1,594

Curillo Caquetá 17349 1,514

Vistahermosa Meta 34812 1,468

Samaná Caldas 36895 1,433

Ovejas Sucre 29568 1,388

Cantagallo Bolívar 11932 1,383

Tibú Norte De Santander 47986 1,343

Peque Antioquia 13706 1,316

Remolino Magdalena 10978 1,310

El Castillo Meta 8611 1,308

Juradó Chocó 4397 1,283

Ituango Antioquia 28803 1,278

Carmen de Bolívar Bolívar 89912 1,251

Dabeiba Antioquia 29407 1,240

Zambrano Bolívar 13904 1,228

Acandí Chocó 12156 1,225

Valparaiso Caquetá 13689 1,199

Solita Caquetá 10968 1,199

San José del Palmar Chocó 5875 1,192

El Charco Nariño 37422 1,173

Chalan Sucre 7005 1,170

El Tarra Norte De Santander 12462 1,148

Alejandría Antioquia 4095 1,132

Policarpa Nariño 17526 1,125

Mapiripán Meta 17424 1,118

San Pablo Bolívar 32861 1,076

Milán Caquetá 11740 1,009

Víctimas y tasa de victimización a nivel municipal. Mayores tasas de victimización.Cuadro 5

Fuente: Unidad de Víctimas. Cálculos propios.



En Colombia hay 47 municipios donde los indígenas representan más del 50% de la población. Varios de estos municipios presentan tasas de victimización altas, respecto a la población indígena lo cual debe ser un elemento de gran preocupación para las entidades gubernamentales. Cuadro 6.

Municipio DepartamentoParticipación

en el total Nal.Tasa de victimización (por mil habitantes)

Participaciónen el Municipio

Barranco Minas Guainía 0.05 489.33 55.86

Pueblo Bello Cesar 0.71 443.04 58.14

Caruru Vaupés 0.03 355.33 58.97

Ricaurte Nariño 0.76 353.13 71.86

Cumaribo Vichada 0.99 341.31 57.43

Coyaima Tolima 1.52 294.67 75.86

El Litoral del San Juan Chocó 0.28 246.33 53.73

Toribío Cauca 1.82 214.07 95.08

Jambaló Cauca 1.03 189.57 96.67

Mallama Nariño 0.52 150.52 86.53

Páez Cauca 1.52 142.68 66.75

Mitú Vaupés 0.67 125.11 55.14

Santiago Putumayo 0.22 119.98 52.56

Inírida Guainía 0.66 102.59 58.68

Tasa de victimización en los principales municipios indígenas.Cuadro 6


En el caso de las comunidades afrodescendientes hay 74 municipios donde más del 50% de la población es negra y concentra el 37% del total de esta población. La tasa de victimización para esta comunidad es superior a la de los indígenas, destacándose municipios en el Chocó como Bojayá, Rio-sucio, Acandi, Unguía, Istmina, Sipi, Lloró, Novita, Tadó, entre otros; en Nariño: el Charco, Barbacoas, Santa Barbara, Roberto Payan, Tumaco, Olaya Herrera, entre otros. Cuadro 7.




Municipio DepartamentoTasa de victimización (por mil habitantes)

Participaciónen el Municipio

Participaciónen el total Nal.

Bojayá Chocó 3,055.75 50.26 0.11

Riosucio Chocó 2,440.65 79.34 0.26

Acandí Chocó 1,225.16 83.29 0.18

El Charco Nariño 1,172.70 75.03 0.47

San Pablo Bolivar 1,076.17 68.46 0.44

Unguía Chocó 852.52 57.90 0.14

El Copey Cesar 646.83 74.85 0.44

San Onofre Sucre 645.18 93.92 1.02

Turbo Antioquia 619.00 79.23 2.32

Barbacoas Nariño 609.35 76.44 0.55

López Cauca 602.10 79.51 0.25

Santa Bárbara Nariño 523.04 88.29 0.18

Altos del Rosario Bolívar 513.54 82.56 0.21

María la Baja Bolívar 488.69 96.66 1.05

Istmina Chocó 476.38 86.11 0.48

Sipi Chocó 469.20 88.24 0.06

Lloró Chocó 457.13 69.76 0.13

Buenos Aires Cauca 455.22 71.13 0.39

Necoclí Antioquia 446.11 60.86 0.71

Nóvita Chocó 410.86 63.96 0.09

Timbiquí Cauca 408.80 76.83 0.31

Tadó Chocó 405.68 84.39 0.32

San Benito Abad Sucre 403.45 66.94 0.36

Roberto Payán Nariño 401.40 76.39 0.32

San Andres de Tumaco Nariño 399.77 79.71 3.07

Caloto Cauca 368.36 56.91 0.50

San Juan de Urabá Antioquia 359.70 85.09 0.43

Olaya Herrera Nariño 354.80 83.47 0.54

Bajo Baudó Chocó 351.32 63.04 0.24

Patía Cauca 335.84 69.81 0.34

Buenaventura Valle del Cauca 325.12 81.83 6.33

Tasa de victimización en los principales municipios de afrodescendientesCuadro 7




A manera de conclusión:El registro de las víctimas debe ser una de las principales herramien-

tas para la toma de decisiones de política pública. Si bien el principal hecho victimizante es el desplazamiento forzado, el gobierno nacional está en la obligación de tener registros confiables que identifique al resto de las víctimas de tal manera que la acción del Estado los beneficie.

Si bien el 11% (657.590 personas) del total de las víctimas (5.744.230 personas) pertenece a algún grupo étnico (raizal del Archipiélago de San Andrés y Providencia (7.082); gitano–Rom (35.524); indígena (138.545); y negro o afrocolombiano (657.590) las tasas de victimización para cada una de ellas a nivel municipal señala que hay entidades territoriales donde estas minorías han sido fuertemente afectadas y a las cuales el gobierno nacional debe hacerle frente, tal y como lo obliga la Ley 1448 de 2011.

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El compromiso asumido por el Estado colombiano de ejecutar “medidas de aten-ción, asistencia y reparación integral a las víctimas del conflicto armado interno”, enmarcado en la Ley 1448 de 2011, impuso para su efectividad, como mecanismo de monitoreo y seguimiento al cumplimiento de la ley, la conformación de la Comi-sión de Seguimiento y Monitoreo, de la cual hacen parte la Contraloría General de la República, la Procuraduría General de la Nación, la Defensoría del Pueblo y tres representantes de las víctimas2.

El subcomponente de tierras, como parte de la política de atención a la población víctima de la violencia y, en particular, del desplazamiento forzado, adquiere especial importancia con ocasión de la expedición de la Ley 1448. Efectivamente, la ley ex-presa formalmente la voluntad del Estado de restituir o subsidiariamente compensar a los despojados3 y establece, además, el marco institucional propicio para tal efecto, por medio de una serie de obligaciones, deberes y mandatos precisos, de tal manera que se garantice la reparación.

No obstante lo novedoso, este esfuerzo cuenta con antecedentes que han per-mitido evaluar y proponer correctivos a las posibilidades institucionales de dar una respuesta efectiva al sector de la población afectada con la violencia. El diseño mismo

Patricia Junco, Katherine Mena, Cesar Augusto Moreno,Emilce Perdomo, Ana Catalina Sarmiento Funcionarios Unidad de Investigaciones contra la Corrupción de la CGR.

Desafíos del Estadopara restituir la tierra

1 El presente artículo se elaboró a partir del documento “Informe de seguimiento al proceso de restitución de tierras – Ley de víctimas, primer semestre de 2012”. Consultado en: http://www.contraloriagen.gov.co/tiem-po-real/informes/Informe_de_seguimiento_al_%20proceso_%20de_restitucion.pdf2 Artículo 210 de la Ley 14483 Artículo 72, inciso 1°. Ley 1448 de 2011.

a las víctimas1



en el que se sustenta la ley 1448 es resultado de dichas experiencias y propuestas4.

Las observaciones de la Contraloría General de la Re-pública (CGR) están encaminadas al cumplimiento del principio pro víctima que debe orientar la ejecución de la Ley de Víctimas y Restitución de Tierras, en particular frente a las medidas de reconocimiento y restablecimien-to de los derechos sobre la tierra que tienen las víctimas, bien sea mediante la restitución jurídica y material del inmueble despojado o abandonado, la compensación por un inmueble equivalente, o el reconocimiento de una compensación en dinero, así como la formalización de la propiedad en los casos que sea necesaria.

En este sentido, la CGR con el fin de contribuir a la efectiva realización del goce efectivo de los derechos de las víctimas y a la recomposición del tejido social, considera que se debe prestar especial atención a los siguientes puntos:

En cuanto a la demostración de la buena fe exen-ta de culpa de aquellos terceros que se opongan a las pretensiones de quien solicita la restitución, no existe un sistema de valoración probatoria en aplicación del sistema legal o tarifario, por lo que se hace imperioso que se revisen con detenimiento, los criterios que los magistrados utilizaran al momento de valorar las prue-bas que se alleguen a los procesos, junto con una buena preparación que a los mismos debe preceder, en aras de evitar hechos de consecuente impunidad, al realizar el pago de compensaciones a favor de aquellos terceros que no tienen el legítimo derecho.

Así mismo, la CGR considera indispensable que se re-glamente en forma clara y detallada esta materia, y se de-fina con claridad si la compensación para los beneficiarios

de la restitución, se calculará de la misma forma que para los oposito-res de buena fe exenta de culpa, es decir, mediante el avalúo comercial, más aún cuando existe cierta dife-rencia con el avalúo catastral.

En aquellos eventos en los cuales sea demostrada la buena fe exenta de culpa por parte de los terceros y existan proyectos agroin-dustriales productivos en el predio que den lugar a la autorización para la celebración de un contrato para el uso, es importante que se definan aspectos sobre compensa-ciones, la obligatoriedad para los beneficiarios en caso de autoriza-ción judicial y los parámetros que regirán este tipo de contratos.

Por otra parte, pese a que resul-te atípica la pretensión de adelantar un proceso de justicia transicional en medio de la persistencia del conflicto armado, como es el caso colombia-

4 El proyecto de protección de tierras y patrimonio de la población desplazada es el principal referente en el tema de restitución de tierras. Según Acción Social (2010), fue una iniciativa financiada por Acción Social, Banco Mundial, USAID-OIM, ACNUR, Gobernación de Santan-der y Agencia Sueca de Cooperación para el Desarrollo Internacional. En una primera fase del 2002 al 200�, sus principales logros fueron la constitución de la Red interinstitucional de protección de tierras, la definición del objeto de la protección y diseño de rutas de protección. De 200� a 2008 se ejecutó la segunda fase teniendo como resultados la transferencia de herramientas diseñadas a los organismos competen-tes, puesta en marcha registro único de predios y territorios abandona-dos RUPTA, sistema de índice de predios y propietarios estructurado en conjunto con la Superintendencia de Notariado y Registro; elaboración del balance de capacidades institucionales, estudio sobre las tipologías de despojo; entre otros. Finalmente de 200� a 2011, consolidó la estra-tegia de restitución de tierras que fue planteada por el actual Gobierno y puesta en ejecución a través de la Ley 1448 de 2011.




no, resulta innegable que las condiciones de se-guridad constituyen una condición sine qua non del escenario previo a la restitución de tierras, pues de la efectividad de las medidas de prevención y protección en esta materia, dependerá en muy alto grado el éxito de la política de restitución de tie-rras y consecuentemente, la posibilidad de “lograr la reconciliación nacional y la paz duradera y soste-nible”, establecido como el fin ultimo de la justicia transicional en la Ley 1448 de 2011.

La persistencia del conflicto armado y los asesinatos selectivos de líderes reclamantes de tierras5, alertan no solamente sobre la continui-dad de la crisis humanitaria del despojo, el aban-dono forzado y el mantenimiento del Estado de Cosas Inconstitucional, sino que se constituyen en el principal obstáculo frente al objetivo de la reparación a las víctimas, afectando el esfuerzo legislativo, presupuestal e institucional.

En este sentido, la seguridad se constituye en eje fundamental de la restitución. Al margen de toda controversia sobre las cifras de la res-titución de tierras, lo cierto es que esta medida

de reparación a las víctimas del conflicto, se encuentra someti-da a los avances que el gobierno nacional logre en materia de se-guridad, pues la intersección en-tre las zonas de conflicto con las regiones de mayor densidad del despojo y abandono forzado en el país, resulta indicativa de que es éste el aspecto que requiere priorización, si se pretenden al-canzar los objetivos de la justicia transicional en cuanto a la restitución de tierras se refiere.

De ello dependerá, entonces, que la macro y micro focalización de zonas, como presupuestos para iniciar los análisis previos de los procesos de restitución, logren abarcar una mayor área del te-rritorio nacional, que permita dar cuenta de cifras efectivas de restitución de tierra. Para el resto de solicitudes que no queden cobijadas por la micro-focalización, es importante que se establezca una alternativa que permita adelantar algunas de las etapas del procedimiento administrativo, como garantía del derecho a la reparación integral, en especial de retornar en condiciones de volunta-riedad, para aquellos casos en donde proceda la reubicación o la compensación.

En cuanto a la intervención definida a través de las zonas microfocalizadas hasta el momento, se puede determinar que la misma no obedece necesariamente a criterios como la densidad del despojo y el número de solicitudes radicadas,

� Según el CINEP (Revista Noche y niebla No 44, 2011 En: http://www.nocheyniebla.org/files/u1/44/niebla44.pdf), tan solo para el segundo semestre de 2011 se reportaron siete eventos de persecución a víctimas y reclamantes de tierras. Por otra parte, el informe del Programa No Gubernamental de Protección a Defensores de derechos humanos – Somos De-fensores (Informe Enero - Junio 2011 Sistema de Información sobre Agresiones contra Defensoras y Defensores de Derechos Humanos en Colombia – SIADDHH), manifiesta que de los 4� asesinatos registrados en 2011 a líderes de organizaciones so-ciales, � eran miembros de organizaciones de víctimas y líderes del proceso de restitución; mientras que en amenazas fueron las principales víctimas. Así mismo Naciones Unidas plantea que uno de los principales retos del proceso de restitución de tierras, es la protección de todos los actores involucrados, en especial los líderes por su extremada vulnerabilidad, dados los intereses criminales ligados con los predios objeto de restitu-ción (Informe de la Alta Comisionada de las Naciones Unidas para los Derechos Humanos sobre la situación de los derechos humanos en Colombia 2011 (En línea) 3� p. Disponible en: http://www.somosdefensores.org/attachments/article/10�/informe%20OACNUDH%202011.pdf). El CIDH reportó que va-rias organizaciones que trabajan por la defensa de los derechos de la población desplazada en Colombia recibieron una ame-naza de muerte con fecha del 2 de junio de 2011 firmada por el grupo armado “Rastrojos”, la cual estaba dirigida a quienes tuvieran una participación crítica en el marco de la implemen-tación de la Ley de Víctimas y Restitución de Tierras (segundo informe sobre la situación de las defensoras y los defensores de derechos humanos en las Américas (En línea), 2�2 p. Dispo-nible en: http://www.somosdefensores.org/attachments/ar-ticle/10�/CIDH%20defensores2011.pdf)



quedando de esta manera supe-ditado el derecho a la restitución de tierras de las víctimas a los criterios de seguridad.

La CGR observa diferencias importantes entre la estimación de intervención de la UAEGRTD frente a la magnitud de la proble-mática; así, los cálculos sobre los cuales se hacen las estimaciones

de víctimas afectadas por el despojo o el abando-no forzado y sobre los cuales se hacen las proyec-ciones para la restitución de tierras, podrían estar subestimadas, ya que se realizan bajo las cifras de las bases de datos oficiales, que históricamente han presentado el inconveniente de no reflejar el total de población afectada.

Por otra parte, el problema del despojo y del abandono forzado de tierras encuentra una con-tundente respuesta legislativa en las facultades oficiosas otorgadas a la UAEGRTD, en la Ley 1448 de 2011 y en el Decreto 4829 del mismo año. La verificación normativa permite establecer que de manera oficiosa es posible que el órgano administrativo del gobierno nacional en mate-ria de restitución, inicie análisis previos, requie-ra información a las diferentes autoridades para consolidar los indicios con que cuenta en cada caso, decrete y practique todas las pruebas que considere conducentes para la inscripción en el registro de tierras presuntamente despojadas y abandonadas forzosamente.

Estas facultades oficiosas otorgadas por la ley evidencian que se planteó, por parte del legisla-dor, una ley de oferta estatal, sin que esta ca-racterística se encuentre desarrollada en los pro-cedimientos hasta ahora establecidos dentro de la UAEGRTD, lo que se acredita por el contrario, es la difusión del procedimiento de registro en las comunidades por parte de la unidad, lo que en estricto sentido no es una actuación de oficio sino más bien una promoción de la demanda.

No obstante, pese al lapso de tiempo transcu-rrido desde la promulgación de la ley y de la entra-da en funcionamiento la UAEGRTD, no se cuenta con evidencias que permitan dar cuenta del uso de este potencial oficioso, lo cual, por encima de las cifras de solicitudes de restitución recibidas, podría ofrecer mayor fortaleza al compromiso estatal de la restitución de tierras a las víctimas.

Es por ello que se exhorta a la potencialización de las facultades oficiosas por parte de la Unidad, mediante el fortalecimiento de su planeación es-tratégica, orientando su plan de acción, mapas de procesos y de riesgos en armonía con el principio pro víctima, bajo el criterio de no ser necesaria la espera de una solicitud por parte de la misma.

Otro aspecto a tener en cuenta para garanti-zar la plena implementación y sostenibilidad del proceso de restitución de tierras, es la definición de una estrategia clara de fortalecimiento y arti-culación de las entidades que intervienen en el trámite, así como la generación de una efectiva interoperabilidad e intercambio de los sistemas institucionales de información, con el fin de su-ministrar la información requerida por parte de la UAEGRTD y posteriormente por parte de los jue-ces y magistrados especializados en restitución de tierras, con calidad, oportunidad y eficacia.

El fortalecimiento de la actual estructura de información y la interrelación, coherencia y ac-tualización de la misma, es uno de los princi-pales retos que en materia institucional deben afrontar las entidades con responsabilidades en materia de restitución de tierras; lo cual, su-mado a la característica de informalidad de la propiedad rural en el país, hace más exigente el despliegue probatorio que debe hacerse para lograr la restitución de los predios.

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Preocupa la sostenibilidad financiera del proce-so de restitución de tierras, teniendo en cuenta que para actualizar y modernizar los sistemas de infor-mación, las entidades que deben coadyuvar a la re-copilación de los soportes probatorios por parte de la UAEGRTD, han manifestado la falta de recursos y la necesidad de acudir incluso, a mecanismos de financiamiento como la cooperación internacional. La importancia de este aspecto repercute direc-tamente en la garantía de una justa decisión por parte de los jueces y magistrados, quienes se verán limitados en sus fallos a la documentación que sea posible allegar al proceso, en las condiciones actua-les de los sistemas de información.

Así mismo, se considera importante que se revi-se detalladamente la interacción, homogenización y/o complementación del formulario de la UAEGR-TD relacionado con la inscripción en el registro de tierras y el formato único de declaración para la solicitud de inscripción en el registro único de víc-timas (FUD), que maneja la Unidad Administrativa Especial para la Atención y Reparación Integral a las Víctimas, en aras de que la información que se recopile en cada uno de estos instrumentos, sirva como soporte probatorio en la adopción de me-didas reparatorias necesarias, así como para la de-terminación de la procedencia o no del registro en cada proceso y posterior decisión judicial.

En cuanto al apoyo a proyectos productivos a las familias restituidas por parte de la UAEGR-TD, no es clara la ventaja, conocimiento y expe-

riencia que ésta pueda brindar para generar valor agregado en este sentido, ni la forma en que se articulará con el Incoder en relación con los pro-cesos de desarrollo rural que garanticen la estabi-lidad socioeconómica de la población restituida, siendo esta ultima entidad la que tiene a su cargo la ejecución de la política en este sentido.

A la fecha no se tiene certeza de los recursos generales con que cuenta el Fondo de la UAE-GRTD de acuerdo con las nueve (9) categorías de recursos establecidos en el artículo 23 del Decreto 4801 de 2011, ni del traslado de los bienes in-muebles rurales que han ingresado al Fondo de Reparación para las Víctimas de la Violencia, o de los bienes inmuebles entregados en el marco del proceso de la Ley 975 de 2005, conforme a lo establecido en el parágrafo del mismo artículo. En este aspecto se deben tomar las medidas de celeridad necesarias, debido a que el funciona-miento adecuado del Fondo brindará el soporte patrimonial al proceso de restitución.

Por último, la CGR considera importante que se sigan aprovechando las lecciones apren-didas en el pasado por las entidades que en su momento tuvieron funciones relacionadas en la materia, en especial las obtenidas del Pro-yecto de Protección de Tierras y Patrimonio de la Población Desplazada (PPTP), trasladando este conocimiento a las oficinas territoriales, pero garantizando un efectivo apoyo y control desde el nivel central.

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La CGR frente alfondo de reparación de víctimas de la violencia

Lina María Arango Dávila Asesora despacho Vicecontralor General

Después de sufrir por más de cinco décadas una confrontación armada que ha des-gastado económica y socialmente al Estado colombiano, crear las condiciones que pro-picien la paz y el desarrollo duraderos es para el gobierno actual un reto fundamental que permitirá la estabilización de los territorios y poblaciones víctima de la violencia.

La Contraloría General de la República (CGR), consciente de las consecuencias que ha dejado el conflicto armado, se ha comprometido y sensibilizado con la política de Estado planteada por la Ley 1448 de 2011 conocida como Ley de Víctimas y Restitución de tierras. En ella, la institucionalidad estatal tanto del nivel nacional como regional y local debe aportar de manera directa o indirecta, con recursos y voluntad, a superar el Estado de Cosas Inconstitucional decretado por la Honorable Corte Constitucional1.

Si bien la ley plantea en su artículo 201 la responsabilidad que tienen los orga-nismos de control para implementar un mecanismo de seguimiento y monitoreo a las medidas contenidas en ella y presentar periódicamente un informe al Congreso, desde la CGR se han tomado decisiones que van más allá.

La inclusión de la política pública de víctimas como un tema prioritario dentro de la estrategia de seguimiento especial liderada desde el despacho de la señora Contralora, la conformación de un equipo interno de trabajo con responsabilidades puntuales en el seguimiento, auditoría y elaboración de informes a la Corte Constitucional y el Congre-so, la priorización de tierras, generación de ingresos y vivienda como temas estratégicos para la reparación de las víctimas y el acercamiento a la población desplazada, a través de capacitaciones en control fiscal participativo y seguimiento a sus denuncias, son acciones que permiten hacer seguimiento y evaluar de manera directa la política públi-

1 El Estado de cosas Inconstitucional es un mecanismo de origen jurisprudencial que busca proteger los derechos fundamentales de la población. A través de él se ha impulsado la defensa de los derechos de grupos que han padecido graves violaciones.



2 Art 133. Ley 1448. En los eventos en que la víctima no acep-te de forma expresa y voluntaria, que la entrega y recepción de la indemnización administrativa se entiende realizada en el marco de un contrato de transacción y el Estado sea condena-do judicialmente a repararla, se descontarán de dicha condena la suma de dinero que la víctima haya recibido de cualquier entidad del Estado y que constituyan reparación. De igual for-ma, de la condena judicial se descontará el valor monetario de los predios que sean restituidos, de conformidad con la tasación monetaria que se realice de los mismos.

ca de atención a las víctimas y generar las alertas pertinentes con el fin de garantizar la eficiencia y eficacia en la inversión de los recursos destinados a garantizar la reparación de la población afecta-da por el conflicto armado.

Si bien la CGR no diseña la política pública de atención a las víctimas, si cumple un rol prioritario para promover la administración eficiente de los recursos y el adecuado uso de los mismos en el restablecimiento de los derechos de la población. Adicionalmente, y de acuerdo con la sentencia C-370 de la Corte Constitucional, como parte del proceso de reparación, los postulados a la Ley de Justicia y Paz (Ley 975) deben entregar los bienes obtenidos como resultado de su actividad ilegal, los cuales en teoría deben reparar a las víctimas re-conocidas de una decisión judicial. Dichos bienes serán administrados por la Unidad de Atención y Reparación a las Víctimas (UARIV) y su Dirección de Reparación. De esta manera, los miembros de un grupo armado organizado al margen de la ley responden con su patrimonio para indemnizar a cada una de las víctimas de los actos violatorios de la ley penal por los que fueron condenados.

En este sentido, la CGR busca generar un proceso de rendición de cuentas periódico por parte de la unidad de víctimas con relación a la administración y gestión del Fondo de repara-ción y en especial dar seguimiento a los bienes entregados por los postulados de justicia y paz, para que cumplan con el propósito para el cual fue creado el fondo: reparar.

DefiniciónEl Fondo para la Reparación de las Víctimas

es, por disposición del artículo 54 de la Ley 975 de 2005, y 177 de la Ley 1448 “una cuenta es-pecial sin personería jurídica, integrada por los bienes o recursos que a cualquier título entre-guen las personas o grupos armados organizados ilegales, aquellos que provengan del presupuesto Nacional y las donaciones en dinero o en especie, nacionales o extranjeras”.

FuncionesPor disposición del artículo 55 de la Ley 975

de 2005, las funciones del fondo son:

1. Liquidar y pagar las indemnizaciones judicia-les2 de que trata la presente ley.

2. Administrar el Fondo para la Reparación de las Victimas

3. Adelantar otras acciones de reparación cuan-do a ello haya lugar

4. Las demás que señale el reglamento.

AdministraciónConforme al artículo 166, ordinal 8 de la Ley

1448, la Unidad de Atención y Reparación Inte-gral a las Víctimas administra los bienes entrega-dos por los postulados en la aplicación de la Ley 975 de Justicia y paz, los recursos provenientes del Presupuesto General de la Nación, las dona-ciones y otras fuentes del Fondo de Reparación. Esta función es ejercida a través de la Dirección de Reparación, según lo dispone el artículo 21 del Decreto 4802 de 2011.

FuentesEl Fondo de reparación está integrado por to-

dos los bienes o recursos que a cualquier titulo se entregue por las personas o grupos armados organizados ilegales a que se refiere la Ley 975 de 2005, por recursos provenientes del presupuesto Nacional y donaciones nacionales y extranjeras.

Adicionalmente, la Ley 1448 especifica que el fondo está conformado además por:



a) Las sumas recaudadas por almacenes de ca-dena y grandes supermercados por concepto de donación voluntaria de la suma requerida para el redondeo de las vueltas.

b) El monto de la condena económica de quienes han sido condenados por concierto para delin-quir por organizar, promover, armar o financiar a grupos armados al margen de la ley.

c) El monto establecido en la sentencia como consecuencia al apoyo brindado por las em-presas que han financiado a grupos armados organizados al margen de la ley.

d) Los recursos provenientes de los procesos de extinción de dominio que se surtan en virtud de la Ley 793 de 2002, en las cuantías o por-centajes que determine el Gobierno Nacional.

De acuerdo con los artículos 177 de la Ley 1448 de 2011, y 289, 292, 293, y 295 del Decreto 4800 de 2011, la Unidad de Atención y Repara-

Bienes aportados por los postuladosJusticia y Paz (15%)

Efectivo $15.603.367.246

Entrega de dinero de los postulados e invertidos en TES

$ 4.545.625.103

Bienes monetizados e invertidos en TES

$ 9.289.930.938

Arrendamientos $ 528.771.145

Rendimientos inversión TES $ 1.239.040.059

Bienes $ 124.520.764.588

Inmuebles rurales $ 89.650.215.249

Inmuebles urbanos $ 12.286.074.749

Sociedades $ 22.584.474.590

Red eléctrica ND

Semovientes ND

Muebles ND

Vehículos ND

Otras fuentes relacionadas con la Ley 1448 $ 0

Presupuesto General de la Nación* (85%) $ 830.418.000.000

Total $ 970.542.131.834

Fuentes Fondo de ReparaciónCuadro 1

Fuente: Elaboración CGR, con base en información reportada por la Unidad para la Atención y Reparación de las víctimas, Dirección de Reparación, septiembre 2012..*Destinación del Presupuesto General de la Nación para el año 2012, conforme documento CONPES 3712 de 2011 y el Decreto 4970 del 30 de diciembre de 2011.

ción Integral a las Víctimas no ha recibido recur-sos adicionales por concepto de lo señalado en la norma. Si bien la Unidad ha realizado gestiones para la consecución de nuevos recursos prove-nientes de la cooperación internacional, alianzas con almacenes de cadena, donaciones volunta-rias por cajeros electrónicos, entre otros, lo cierto es que hasta la fecha el Fondo sólo cuenta con los aportes de los postulados a Justicia y paz y los recursos del Presupuesto Nacional.

En relación con las multas impuestas a los con-denados por concierto para delinquir por organizar, promover y financiar grupos al margen de la ley, la Corte Suprema de Justicia informó a la Unidad para la Reparación a las Víctimas que a Julio 31 de 2012, se habían producido 19 condenas contra parapolíticos, con un total de multas que asciende a $109.389 SMLMV. A la fecha, el Fondo no ha re-cibido dichos montos ya que la UARV “se encuentra estructurando el manual de regularización de cartera para normar el ejercicio de la jurisdicción coactiva y re-caudar las sumas de las multas”.



Bienes entregados por los postuladosA nivel regional se puede observar que la concentración de los

bienes muebles e inmuebles entregados por los postulados a Jus-ticia y Paz se encuentra en los departamentos de Córdoba, Bolívar, Antioquia, Magdalena y Meta. Llama la atención que del total de bienes reportados (369) por la Unidad de Reparación, 49 no cuen-tan con el avalúo requerido.

El 80% de los bienes entregados al fondo son rurales. Esta si-tuación es compleja en la medida que “La Ley 1448 de 2011 crea un fondo propio para Unidad Administrativa especial de Gestión de Tierras Despojadas. Este fondo se cruza con el fondo de repara-ción de las víctimas de la violencia de la Ley 975, en la medida en que los bienes inmuebles rurales que han ingresado a este Fondo (FRVC), podrán ser trasladados a petición de la Unidad Especial de Gestión de Tierras Despojadas siempre que ello no afecte a los destinos específicos de reparación”3.

DepartamentoNúmero

de inmuebles Total avalúo$ de 2012 %

Número de inmueblessin avalúo

Antioquia 41 27.756.589.530 27 23

Atlántico 1 104.587.600 0

Bolivar 25 21.968.590.379 22 1

Boyacá 4 1.121.216.028 1

Caldas 4 1.081.231.600 1

Caquetá 1 19.122.480 0

Cesar 2 3.196.211.120 3

Córdoba 122 37.171.871.731 36 7

Cundinamarca 3 557.549.200 1

La Guajira 3 274.880.050 0

Magdalena 14 1.565.126.498 2 2

Meta 12 2.668.162.906 3 7

Putumayo 0

Risaralda 4 998.781.680 1

Santander 6 2.998.588.816 3 9

Tolima 4 139.991.093 0

Vichada 1 313.789.332 0

Total general 247 101.936.290.043 100 49

Distribución regional bienes entregados por los postulados administrados por la UARIVCuadro 2

Fuente: Cálculos de la CGR con base en información avalúos suministrada por la UARIV en septiembre de 2012

3 Op.cit , MAAP OEA, P. 227 Octubre de 2011.

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Bloque Avalúo 2012

Bienes muebles e inmuebles

Autodefensas del Magdalena Medio A.C.M.N 4.665.586.369

Bananero de las A.C.C.U 5.905.734.990

Bloque Centauros 956.307.040

Bloque Central Bolívar 2.473.503.216

Bloque Elmer Cárdenas 2.162.271.353

Bloque Meta y Vichada 416.805.908

Cacique Nutibara de las A.C.C.U 11.445.485.438

Catatumbo de A.C.C.U 25.803.523.792

Frente Milicias Urbanas Norma Patricia Galeano de las FARC 35.326.720

Frente Próceres del Caguan, Héroes de los Andaquíes del BCB 19.122.480

Frente Resistencia Tayrona de las A.C.C.U. 452.856.144

Héroes de Granada 244.031.534

Héroes de los Llanos de las AUC 1.266.986.062

Libertadores del Sur BCB 21.015.338.640

Mineros A.C.C.U 7.621.200.833

ND 11.645.617.276

Norte de las A.C.C.U 902.457.940

Puerto Boyacá de las AUC 1.296.661.428

Tolima de las AUC 5.416.320

Vencedores de Arauca de las A.C.C.U 3.602.056.560

Total 101.936.290.043

Bienes entregados por Bloque/grupo (millones de pesos)Cuadro 3


Con esta información, la Contraloría General de la Repú-blica –nivel central y gerencias departamentales– debe hacer seguimiento sobre la apropiada administración de los bienes para verificar el estado de los mismos, su uso y ocupación, y acompa-ñar el proceso de monetización o traslado a la unidad de tierras, para constatar que los recursos destinados a la reparación de las víctimas por vía judicial esté cumpliendo su propósito. Foto: Cortesía INCODER



Postulado Avalúo bienes 2012

Arnubio Triana Mahecha, Gerardo Zuluaga Clavijo, Alvaro Sepulveda Quinteroy Orlando de Jesús Arboleda

$ 1.296.661.428

Atanael Matajudíos Buitrago $ 5.416.320

Carlos Fernando Mateus Morales $ 19.122.480

Carlos Mario Jiménez $ 8.978.324.628

Carlos Mario Jiménez, Rodrigo y Guillermo Pérez Alzate

$ 10.098.446.436

Carlos Mario Ospina Bedoya E

Hiller de Jesús Paniagua Vargas N.D.

Carlos Mario Ospina Bedoya y Jor-ge Orlando

Agudelo Gallego N.D.

Cesar Augusto Botero $ 16.546.400

Daniel Rendón Herrera $ 956.307.040

Diego Fernando Murillo Bejarano $ 12.147.799.414

Edwar Cobos Telles N.D.

Elkin Castañeda Naranjo $ 1.108.840.533

Francisco Javier Zuluaga Lindo N.D.

Fredy Rendón Herrera $ 487.905.600

Hebert Veloza García $ 5.905.734.990

Hernan Giraldo Serna $ 71.341.920

Jorge Orlando Agudelo Gallego N.D.

Jorge Orlando Agudelo Gallego, Carlos Mario Ospina Bedoya

N.D.

Jose Baldomero Linares $ 416.805.908

Jose David Velandia Ramírez $ 42.620.053

Postulado Avalúo bienes 2012

Jose Delfin Villalobos Jiménez $ 0

Jose Montalvo Cuitiva $ 55.893.760

Juan Carlos Sierra Ramírez $ 244.031.534

Luis Eduardo Cifuentes Galindo $ 203.342.880

Luis Eduardo Zuluaga Arcila $ 1.247.157.860

Manuel de Jesús Pirabán $ 1.266.986.062

Martin Peñaranda Osorio $ 287.591.200

Miguel Angel Mejía Munera $ 3.602.056.560

N.D. $ 11.645.617.276

Norberto Quiroga Poveda $ 93.923.024

Oliverio Isaza Gómez $ 1.217.147.200

Otoniel Segundo Hoyos $ 457.791.460

Ramiro Vanoy Murillo $ 7.621.200.833

Ramon María Isaza Arango $ 930.126.000

Raul Agudelo Medina $ 35.326.720

Raul Emilio Hasbun Mendoza N.D.

Rodrigo Pérez Alzate $ 2.647.698.016

Rodrigo Pérez Alzate y Guillermo Pérez Alzate

$ 1.764.372.776

Rodrigo Tovar Pupo $ 902.457.940

Salvatore Mancuso Gomez $ 25.803.523.792

Walter Ochoa Guisao $ 291.023.200

William Manuel Soto Salcedo $ 51.840.000

Yersey Fernando Marín $ 15.308.800

Total general $ 101.936.290.043

Bienes entregados por postuladoCuadro 4


Reparaciones judiciales desde la creación del Fondo

En el marco de la Ley 975 de 2005 se han expedido 11 senten-cias, de las cuales 4 requieren el desembolso en indemnizaciones a las víctimas por parte del Fondo de Reparación. Según la Dirección de Reparación de la Unidad de Víctimas, en el marco de la Ley 975 de 2005 se han expedido cuatro sentencias por la sala de Casación Penal de la Corte Suprema de Justicia que requieren el desembolso de recursos por parte del Fondo de Reparación.

Adicionalmente, y como lo informa el Comité Interinstitucional de Justicia y Paz4, las sentencias imponen obligaciones a varias

4 Informe de seguimiento Justicia y Paz, Marzo de 2011. Comité Interinstitucional de Justicia y Paz.



autoridades a nivel nacional, departamental y municipal con el fin de garantizar una reparación integral y brindar garantías de No Repetición. (Construcción de colegios, escenarios deportivos, reconstrucción de vías).

Sentencia Postulados Bloque Víctimas Por pagarFecha de pagoprogramada

1. No. 34547 proferida el 27 de abril de 2011 por la Sala Penal de la Corte Suprema de Justi-cia ($31.876.233.287)

Edward CobosTéllez y UberBanquezMartínez

Montes de María y Frente Canal del Dique

1444 $31.876.233.287 Oct, Nov, Dic de 2012

2. Sentencia del 1 de diciembre de 2011 proferida por la Sala de Justicia y Paz del tribu-nal superior de Bogotá y que quedó en firme el día 17 de enero de 2012.

José Rubén Peña Tobón, Wilmer Morelo Castro y José Hernández Cabrera

BloqueVencedoresde Arauca

187 $8.502.806.656 Noviembre 13 a 17 de 2012

3. Sentencia del 7 de diciembre de 2011 por la sala de Justicia y Paz del tribunal Superior de Bogotá.

Edgar Ignacio Fierro Flores y Andres Mauricio Torres

Bloque Norte de las AUC, Frente José Pablo Diaz y Mártires del Cesár.

Pendiente por definir monto de indemnización individual.

4. No. 34547 Jorge Iván La-verde Zapata “El iguano”

Frente Fron-teras

226 $6.428.000.000 Dic 2012

Bienes entregados por Bloque/grupo Cuadro 5

Fuente: Dirección de Reparación – Unidad de víctimas, septiembre 2012 a las víctimas.

La Corte Suprema de Justicia, sala de Casación penal, en sen-tencia del 27 de abril de 2011, decidió en segunda instancia el proceso penal especial de justicia y paz adelantado contra Edwar Cobos Téllez y Uber Banquez Martínez. En la misma se ordenó al Fondo desembolsar a titulo de indemnización a las 1444 víctimas reconocidas, la suma de $31.876.233.288 M/cte. Según la Sen-tencia, el único postulado en el proceso que entregó bienes por parte del grupo armado autodenominado “Bloque Héroes Montes de María” fue Edwar Cobos Téllez, por un valor total estimado de $578.434.613 M/cte. Sin embargo, la información entregada por la Unidad de Reparación a las Víctimas a la CGR no informa el valor de los bienes entregados por el postulado en mención lo que difi-culta constatar la información dada en la sentencia.

En septiembre de 2012 la Unidad de Víctimas reportó a la Contraloría General de la República la liquidación y pago de la sentencia Mampuján5 con recursos del Presupuesto Nacional, de-

� Caso Mampujan: El 10 de marzo del 2000, el bloque Montes de María de los pa-ramilitares asesinó a once campesinos, y desplazó a 1.100 personas en la vereda de Mampuján, a dos horas de Cartagena.



bido a la imposibilidad de cubrir el monto con los aportes del postulado. A septiembre de 2012, 826 víctimas habían sido indemnizadas, por un valor consolidado de $19.431.512.718. Las 618 restantes serían indemnizadas en los meses de octubre, noviembre y diciembre de 2012.

Dificultades y recomendaciones 1. Sistema de Información: después de verificar

la información administrada en la Unidad de Víctimas, se pudo constatar que no existe un sistema de información o base de datos homo-génea y actualizada con relación a los bienes. Adicionalmente, desde la CGR se consultó la información en la página web. Sin embargo, la forma como está publicada no es de fácil ma-nejo y el reporte de bienes está al año 2011.

En la medida en que la información esté com-pleta y actualizada, el proceso de rendición de cuentas y su entrega a los organismos de con-trol, a las entidades interesadas en el tema y a la ciudadanía se facilita. La página web es una herramienta importante en la generación de in-formación y consulta. El acceso a la información genera confianza y legitimidad en el proceso de administración de los bienes.

2. Avalúos: de 247 bienes registrados en la base de avalúos entregada por la Unidad a la CGR, 49 no contaban con el avalúo requerido. La demora en la realización de dicho trrámite puede generar desconfianza en el proceso de administración y cuantificación de los bienes. Se recomienda contar con los avalúos actua-lizados con el fin de mejorar la calidad de la información entregada.

3. Fuentes del Fondo: como se pudo constatar en la sentencia del caso Mampuján, la capa-cidad del Fondo para asumir los montos de la reparación es limitada. Lo que debería ser un proceso financiado por los bienes entrega-dos por los postulados, multas a condenados por parapolítica u otras fuentes producto de la gestión de la Unidad de Víctimas, ha sido asumido con cargo al Presupuesto Nacional.

Si bien la unidad de víctimas ha realizado di-ferentes esfuerzos para materializar convenios que repercutan en la capitalización del Fondo, es im-portante obtener resultados concretos, especial-mente en aquellos relacionados con los aportes de los condenados por concierto para delinquir.

4. Estado de los bienes: si bien la Contraloría Ge-neral de la República no ha realizado seguimien-to al estado de los bienes, diferentes informes de seguimiento por parte de la MAPP OEA6 dan cuenta de la preocupación que existe sobre las obligaciones tributarias y otros gravámenes que recaen sobre los mismos. Esto demora el trámite administrativo de traslado del bien al Fondo. La lentitud en la definición de la situación del bien repercute en su deterioro y ocupación ilegal.

Es importante fortalecer la gestión interins-titucional entre las entidades y los entes territo-riales y realizar la gestión para realizar acuerdos que permitan avanzar en el proceso de trámite de bienes para la reparación y buscar mecanismos para la condonación y /o alivio de las deudas de los bienes. Adicionalmente, desde la CGR se debe hacer seguimiento al estado de los bienes a través de las gerencias departamentales.

5. Bienes objeto de extinción de dominio: no se tiene claridad sobre cuándo pasan al Fondo de Reparación y cuándo a la Unidad de Tierras. Según información de la MAPP OEA, a la fe-cha el fondo para la reparación a las víctimas no ha podido disponer de los bienes inmuebles que puedan tener vocación agrícola, esperan-do los requerimientos que realice el Ministerio de Agricultura para efectos de la restitución. En este sentido, se debe aclarar cuándo un bien irá al Fondo de Tierras y cuándo estará en el Fondo de Reparación.

6. Uso de la indemnización por parte de las víc-timas: es importante generar conciencia entre la población víctima sobre la importancia de inver-tir los recursos de la indemnización en proyectos de vida de mediano y largo plazo que genere es-tabilidad. El acompañamiento institucional pos-terior a la entrega de los recursos es importante para asesorar sobre su adecuado uso.

� Op.cit. ,MAAP OEA. Pag. 22�


Coordinación entre Nación

y entidades territoriales

Jorge Enrique Espitia Zamora*

La coordinación Nación-Territorio ha sido identificada por diferentes actores como una necesidad para la puesta en marcha de una política pública como la Ley de Vícti-mas (personas desplazadas, homicidios, desaparición forzada, secuestro, entre otros)1 dado que las intervenciones públicas de la Nación o de las entidades territoriales (ET) han sido diferenciadas espacialmente sin que se logre restablecer el goce efectivo de los derechos de los conciudadanos. A pesar de ello, la Corte Constitucional ha sido clara en señalar que la Nación es el principal responsable de asegurar el goce efectivo de los derechos de las victimas independientemente de su lugar de residencia.

En este orden de ideas, son diferentes las normas que han tratado de dilucidar cada una de las responsabilidades (competencias) dependiendo de la materia que se trate2. Sin embargo, aún no existe una armonización legislativa entre las mis-mas, dado que, en muy pocas de ellas, se asignan clara y transparentemente una correspondencia entre recursos y competencias. No hay que olvidar que en el marco constitucional vigente está presente la estrecha relación entre recursos y competen-cias, aspecto éste sobre el cual debe girar un sistema de corresponsabilidad fuerte o de lo contrario la coordinación, la concurrencia y la subsidiariedad serán principios de muy difícil cumplimiento3.

* Coordinador de Gestión de la Contraloría Delegada de Economía y Finanzas Públicas.1 Corte Constitucional Auto 007 de 200�; AMICUS (2012). Componente Tierras. Universidad de los Andes; Comisión de Seguimiento a la Política Pública sobre Desplazamiento Forzado. (2010). El reto ante la tragedia humanitaria del desplazamiento forzado: Establecer un sistema integrado de corresponsabilidad entre la Na-ción y el Territorio, entre otros.2 Ley 71� de 2001 por la cual se dictan normas orgánicas en materia de recursos y competencias de con-formidad con los artículos 1�1, 288, 3�� y 3�7 (Acto Legislativo 01 de 2001) de la Constitución Política y se dictan otras disposiciones para organizar la prestación de los servicios de educación y salud, entre otros; Acto Legislativo 04 de 2007; Ley 11�0 de 2008; Ley 14�4 de 2011; Ley 1448 de 2011, entre otras.3 Colombia tiene una amplia experiencia en el proceso de corresponsabilidad en los sectores de educación y salud que no puede olvidar cuando se trata de otros derechos como vivienda, seguridad, entre otros.



El objetivo de éste artículo es el de mostrar que donde hay un mayor número de víctimas las ET no tienen la capacidad fiscal necesaria para garantizarle a sus conciudadanos el goce efectivo de sus derechos y, para ello, el gobierno nacional debería concu-rrir y subsidiarlos de tal manera que sea la población la que resul-te beneficiaria de tal decisión. Mientras esta simple condición no se cumpla, va a ser muy difícil que las victimas vean restablecido el goce efectivo de sus derechos.

De igual manera, el gobierno nacional está en la obligación de velar por el restablecimiento del goce efectivo de los derechos de las víctimas y si para ello debe intervenir directamente y no a través de la ET, dadas las condiciones objetivas que estas mismas presentan (captura de los recursos por parte de los grupos ilegales, inseguridad en el área, entre otros), debe hacerlo, pues prevalecen los derechos sobre el procedimiento de delegación de funciones. A pesar de ello, el marco conceptual de la descentralización es im-portante no olvidarlo, tenerlo presente, dado que el nivel inferior de gobierno, en este caso el municipio, es quien ésta más cerca del ciudadano, conoce sus necesidades así como la tecnología y, por ello, contribuye a que la eficiencia distributiva y asignativa se considere en la puesta en marcha de la política.

Sistema de corresponsabilidad en la Ley 1448 de 2011*

La ley 1448 concibe la implementación de un Sistema Integral de Corresponsabilidad (SIC). El punto de partida son las instituciones, los mecanismos y las competencias asignadas a los entes territoria-les. En ese sentido, el artículo 159 de la ley crea el Sistema Nacional de Atención y Reparación Integral a las Victimas (SNARIV).

La segunda instancia son los centros regionales de atención y reparación, que si bien están bajo la gerencia de la UARIV, unifi-carán y reunirán en el territorio, toda la oferta institucional creada por la política de atención y reparación integral a las víctimas4.

De igual manera, en el artículo 174 se establecen una serie de funciones de las entidades territoriales5, entre ellas:

* Para el desarrollo de este aparte se contó con la colaboración de Juan Pablo Sandoval4 Ver el artículo 121 y siguientes del decreto 4800 donde se detallan las funciones y las competencias de estos centros regionales. � Al respecto ver los artículos 2�0 y siguientes del decreto 4800.

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• Expedir los programas territoriales de pre-vención, asistencia, protección y reparación integral a víctimas, en los planes de desarro-llo territorial con sus debidas asignaciones presupuestales.

• Presidir y ejercer la secretaría técnica los Co-mités Territoriales de Justicia Transicional.

• En casos de atentados terroristas y despla-zamientos masivos, debe elaborar el censo de las personas afectadas en sus derechos fundamentales a la vida, integridad perso-nal, libertad personal, libertad de domicilio, residencia y bienes, con el acompañamiento de la Personería Municipal.

• Evaluar cada dos años las condiciones de vul-nerabilidad y debilidad manifiesta ocasionada por el hecho mismo del desplazamiento, de las personas que se encuentren en su jurisdicción.

• Como primeras autoridades de policía admi-nistrativa en el distrito o municipio, deberán garantizar la seguridad y protección perso-nal de las víctimas en su territorio, con el apoyo de la Policía Nacional.

• Garantizar a las personerías distritales y mu-nicipales los medios y los recursos necesarios para el cumplimiento de las funciones rela-cionadas con la implementación de la ley.

• Contar con un protocolo de participación efectiva, a fin de que se brinden las condi-ciones necesarias para el derecho a la parti-cipación de las víctimas.

Frente a esta asignación de competencias, tanto la ley como el decreto reglamentario 4800 y el Plan Nacional de Atención y Reparación Integral a las Víctimas6 prevén que la principal herramienta para el cumplimiento de las compe-tencias asignadas a los entes territoriales, y para la efectiva articulación Nación-territorio, es la implementación del SIC.

� Anexo del CONPES 372�. 7 «Ley 1448 de 2011.» por la cual se dictan medidas de aten-ción, asistencia y reparación integral a las víctimas. Bogotá: Congreso de la República de Colombia, 2011.

En el artículo 172 de la ley se describen las funciones del SIC. Específicamente señala: “Es-tablecer esquemas de complementación de los esfuerzos seccionales y locales para atender las prioridades territoriales frente a las víctimas en los términos establecidos en la presente ley”7. No se trata el tema de la correspondencia entre recursos y responsabilidades, pero si el del segui-miento, control y cumplimiento (Decreto 4800)

Características de los municipiosEn este aparte el análisis se concentra en la

población víctima del desplazamiento, y para ello se trabajó tanto con la población desplazada, aco-gida y neta (acogida menos desplazada) a nivel municipal. Dentro de las variables socioeconómi-cas utilizadas se encuentran: el porcentaje de po-blación con NBI, el grado de urbanización, entre otras. Entre las fiscales se tomaron los recursos del Sistema General de Participación (SGP), las regalías y el recaudo tributario, todas ellas en términos per cápita; la participación de los ingresos tributarios en el total de ingresos del municipio y el gasto en inversión per cápita, entre otras; con el fin de caracterizar a los grupos de municipios con una mayor tasa de desplazamiento o de acogida.

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Departamento MunicipioNúmero

de DesplazadosTasa

de desplazamiento

Valle del Cauca Buenaventura 72.792 15,96

Bolívar El Carmen de Bolívar

66.560 70,73

Magdalena Santa Marta 55.948 9,71

Córdoba Tierralta 50.402 47,56

Chocó Riosucio 45.441 108,67

Antioquia Turbo 43.052 25,87

Nariño San Andrés de Tumaco

37.733 16,08

Magdalena Fundación 34.429 43,23

Cesar Valledupar 33.347 7,07

Nortede Santander

Tibú 29.996 61,76

Caldas Samaná 29.893 83,68

Municipios con mayor número de personas desplazadasCuadro 1

DesplazamientoSi se realiza una clasificación del número de ciudadanos des-

plazados (NUMDESP) para el periodo 1997-2011 se tiene que los municipios donde se concentra la mayor cantidad fueron: Bue-naventura, El Carmen de Bolívar, Santa Marta, Tierralta, Riosucio (Chocó), Turbo y Tumaco, entre otros (cuadro 1).

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Tan sólo tres de estos municipios no suministraron la informa-ción de su ejecución presupuestal del 2011 a través del Formato Único Territorial (FUT) para atender a las víctimas. Ellos fueron: El Carmen de Bolívar, Tierralta y Riosucio. Entre tanto, la inversión del resto de municipios ascendió a $23.000 millones de pesos siendo Buenaventura y Turbo los principales aportantes, 63% y 28% del total de recursos, respectivamente. (cuadro 2).

Municipio InversiónPrevención y Protección

Atención Integral

Retorno o Reubicación

Capacidad Institucional

Participación de la población

desplazada Inversión

Buenaventura 14,506,766 414,381 13,974,622 53,251 64,512 62.9

Fundación 66,553 66,553 0.3

Samaná 42,559 - 29,760 8,800 4,000 - 0.2

Tumaco 210,000 30,000 90,000 90,000 0.9

Santa Marta 1,150,071 10,000 1,133,641 6,430 5.0

Tibú 317,287 - 151,526 112,041 43,720 10,000 1.4

Turbo 6,394,302 6,394,302 27.7

Valledupar 390,695 390,695 1.7

Inversión total 23,078,233 454,381 21,840,403 180,522 137,720 465,207 100.0

Ejecución presupuestal 2011 (Miles de pesos)Cuadro 2

Fuente: FUT. Cálculos propios.

Los principales programas sobre los cuales se concentró esta inversión fueron, en su orden: Atención Integral (94.6%), Preven-ción y Protección (2%), Participación de la población desplazada (2%). Dentro de los componentes de la Atención Integral Básica se encuentran las inversiones en educación y salud que en Buena-ventura ascienden a $4.000 millones y $10.000 millones de pesos, respectivamente, los cuales se financian básicamente con recursos del Sistema General de Participaciones (SGP).

En el caso de Buenaventura las principales inversiones se han concentrado en las mujeres (58%), en la población Afrodescen-diente (62%) y en la población menor de 18 años (58%).

Al realizar el ordenamiento de las entidades territoriales a partir de la tasa de desplazamiento promedio (número de desplazados por año/población del municipio=TDESPROM), los municipios con una mayor tasa fueron en su orden: Carmen del Darién, Bojayá, Colosó, San Francisco, San Luis y Riosucio (cuadro 3). Éste último municipio junto con el de Samaná son los únicos que aparecen en éste y en el anterior grupo.

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Este segundo ordenamiento de 11 municipios presenta las si-guientes características:

Cuatro de ellos pertenecen al departamento de Antioquia (San Francisco, San Luis, Granada y Cocorná) y tres al Chocó (Carmen del Darién, Bojayá y Riosucio). Todos estos municipios son de sexta categoría. Tan sólo el municipio de Chámeza (Casanare) tiene un grado de urbanización superior al 50%.

La población con Necesidades Básicas Insatisfechas oscila entre el 27% (Granada-Antioquia) y el 96% (Bojayá-Chocó). La mayoría de estos municipios (7 de 11) presentan un NBI superior al 45%.

Desde el punto de vista fiscal, en los municipios de Cantagallo (Bolívar) y Colosó (Sucre) las regalías mineras resultan ser impor-tantes dentro del conjunto de sus ingresos, puesto que la partici-pación de las mismas en el total de ingresos fue en promedio del 60% y el 18%, respectivamente.

Dado el peso de la población NBI, variable que aquí se ha utilizado como “proxy” de la capacidad fiscal municipal, se puede observar que el peso de los impuestos es relativamente pequeña (entre el 2% y el 21%) lo cual hace que los recursos del SGP sean la principal fuente de financiación de ellos. Los ingresos tributa-rios no alcanzan ni siquiera a financiar los gastos de funciona-miento de estos municipios.

En cuanto a la información de la ejecución presupuestal de 2011, fueron varios municipios los que no la presentaron, entre ellos, Car-men del Darién, Bojayá, Colosó, San Francisco y Riosucio; en el resto de municipios del grupo, la inversión ascendió a $11.000 millones


de desplazadosTasa

de desplazamiento

Chocó Carmen del Darien 9.446 173,74

Chocó Bojayá 20.058 143,20

Sucre Colosó 12.337 133,97

Antioquia San Francisco 10.592 114,07

Antioquia San Luis 17.216 108,86

Chocó Riosucio 45.441 108,67

Antioquia Granada 14.463 98,17

Casanare Chámeza 2.018 92,03

Bolívar Cantagallo 8.935 86,29

Caldas Samaná 29.893 83,68

Antioquia Cocorná 18.350 81,07

Municipios con la más alta tasa de desplazamientoCuadro 3

de pesos, concentrándose en los de San Luis (56%), Chámeza (19%) y Granada (18%). Cuando el análisis se realiza por com-ponente, la inversión global se concentra en atención integral (80%) y retorno y reubicación (10%). Al desagregar el primer ítem, se tiene que la atención integral básica corresponde al 54% y Vivienda al 20%; y en atención básica se encuentran educación (13%) y salud (71%) (cuadros 4 y 5).

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Foto: http://retornoalaspavas.wordpress.com



Municipio InversiónPrevencióny Protección

Atención Integral

Retorno o Reubicación

Capacidad Institucional

Participa-ción de la población desplazada Inversión

Cantagallo 91,137 10,000 81,137 1

Chameza 2,158,700 2,158,700 19

Cocorná 560,423 323,923 234,000 2,500 5

Granada 2,016,059 1,882,934 34,500 98,625 18

Samaná 42,559 29,760 8,800 4,000 0

San Luis 6,292,352 4,530,218 820,516 897,186 44,432 56

Total general 11,161,230 10,000 9,006,672 1,097,816 999,811 46,932 100

Ejecución presupuestal 2011 (Miles de pesos)Cuadro 4

D Total Inversión 11,161,230

D.1 Prevención y Protección 10,000

D.2 Atención Integral 9,006,672

D.2.1 Atención Humanitaria 39,388

D.2.2 Atención Integral Básica 6,045,609

D.2.2.1 Educación 794,385

D.2.2.2 Salud 4,312,038

D.2.2.4 Identidad

D.2.2.5 Alimentación 160,201

D.2.2.6 Reunificación 534,509

D.2.3 Vivienda 2,228,832

D.2.4 Tierras 590,225

D.2.5 Generación de Ingresos 102,618

D.3 Verdad, Justicia y Reparación

D.4 Retorno o Reubicación 1,097,816

D.5 Capacidad institucional 999,811

D.6 Participación de la población desplazada 46,932

Ejecución presupuestal. Programasde Inversión 2011. (Miles de pesos)

Cuadro 5

AcogidaEntre los municipios que reciben mayor pobla-

ción desplazada se encuentran: Bogotá, Medellín, Santa Marta, Sincelejo, Buenaventura, Villavicencio, Florencia, Valledupar, Cartagena, Cali y Popayán; pero con tasas de acogida claramente diferenciadas. Es de anotar que el mayor número de ciudadanos que han sido desplazados se concentran en las prin-cipales ciudades capitales. (cuadro 6). Fo

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de acogidos

Tasa de acogidapromedio

1997-2011

Bogotá Bogotá, D.C. 269.594 2.82

Antioquia Medellín 145.739 4.77

Magdalena Santa Marta 137.664 23.65

Sucre Sincelejo 83.731 26.28

Valle Buenaventura 68.053 15.09

Meta Villavicencio 65.492 12.70

Caquetá Florencia 62.453 31.09

Cesar Valledupar 60.655 12.90

Bolívar Cartagena 57.993 4.71

Valle del Cauca Cali 55.572 1.90

Cauca Popayán 52.034 14.41

Municipios con mayor número de personas acogidasCuadro 6

Las características a destacar en este grupo de municipios son: un alto grado de urbani-zación; un porcentaje de población con NBI inferior a la media nacional; un peso signi-ficativo de los ingresos tributarios en el to-tal de ingresos del municipio (15%-47%) así como una completa atención de los gastos de funcionamiento del municipio con los ingresos fiscales. (cuadro 7).


de acogidosTasa

de acogida

Antioquia Murindó 4,609 97.71

Chocó Carmen del Darién 4,372 85.22

Antioquia San Luis 12,445 78.62

Antioquia Mutatá 14,445 62.76

Antioquia San Francisco 5,423 58.55

Nariño El Charco 18,776 49.38

Antioquia Argelia 6,770 47.48

Caldas Samaná 16,936 47.38

Putumayo Mocoa 21,820 44.60

Chocó Bojayá 5,951 42.71

Bolívar San Pablo 15,816 42.20

Municipios con mayor tasa de acogidasCuadro 7

Ahora bien, dado que un buen porcentaje de la población desplazada se concentra en estas ciuda-des y una de las debilidades para levantar la existen-cia de un estado de cosas inconstitucional ha sido la deficiente coordinación entre los responsables de la política pública y la atención a la población víctima, existe la necesidad de impulsar mecanismos don-de la participación de los alcaldes de las principales ciudades capitales sea permanente y activa.

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Además, se sugiere que a la luz del marco constitucional la definición de roles y responsabi-lidades debe estar acompañada de recursos, en todos aquellos casos donde las ET carecen de la capacidad fiscal para aten-der a las victimas dentro de los principios de subsidiariedad y complementariedad.

Cuatro de estas entidades territoriales se encuentran en el grupo de municipios con mayor tasa de desplazamien-to: Carmen del Darién, San Luis, Samaná y Bojayá. De igual manera, la superposición de los hechos lleva a pensar en una posible autocorrelación espacial entre la tasa de des-plazamiento y la de acogida, por tal razón, a continuación se hace un análisis de la tasa de acogida neta.

Algunas de las caracterís-ticas del grupo de municipios que tienen la mayor tasa de acogida (población acogida / población total) son estas: municipios con una alta tasa de ruralidad; porcentaje alto de población con NBI; alta participación de los recursos del SGP en el total de ingre-sos, lo que equivale a decir que los ingresos tributarios pesan muy poco dentro del total de ingresos, situación que difiere sustantivamente con los mu-nicipios que acogen el mayor número de ciudadanos des-plazados. (cuadro 8).

MunicipioG. funcionamiento /

tributarios G. funcionamiento /

ing. total

Argelia (Antioquia) 488.25 14.95

Murindó (Antioquia) 324.12 29.40

Mutatá (Antioquia) 197.82 19.55

San Francisco (Antioquia) 529.75 12.31

San Luis (Antioquia) 222.82 14.36

San Pablo (Bolívar) 178.05 13.91

Samaná (Caldas) 349.98 11.63

Bojaya (Chocó) 165.72 20.54

Carmen del Darién (Chocó) 204.03 25.98

El Charco (Nariño) 103.81 18.54

Mocoa (Putumayo) 131.97 23.45

Barranquilla (Atlántico) 44.74 17.64

Bogotá, D.C. (Bogotá D.C.) 44.64 20.81

Cartagena (Bolívar) 55.55 17.69

Florencia (Caquetá) 71.05 14.11

Popayán (Cauca) 77.25 17.50

Valledupar (Cesar) 63.38 12.24

Santa Marta (Magdalena) 69.17 13.89

Villavicencio (Meta) 64.99 17.53

Sincelejo (Sucre) 60.37 9.50

Cali (Valle) 54.21 25.07

Buenaventura (Valle) 76.64 18.61

Gastos y fuentes de financiamientoCuadro 8

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Siete de los once munici-pios con mayor tasa de acogi-da rindieron información pre-supuestal sobre los recursos y programas para la atención a la población víctima del des-plazamiento. Los municipios de Bojayá, Murindó, Carmen del Darién, San Francisco y el Charco no la reportaron. En el resto de municipios, la inver-sión ascendió a $12.271 millo-nes de pesos, concentrada en San Luis (51%) y Mocoa (39%). Por su parte los programas en 2011 se canalizaron fundamen-talmente en Atención Integral Básica, educación (6%) y salud (56%) y participación de la po-blación desplazada (10%). Las fuentes más importantes que financiaron dichos programas fueron los recursos del SGP y los del Fosyga, todos ellos con una destinación específica, tal y como se aprecia en los progra-mas de inversión (cuadro 9).

Acogida neta (acogida – desplazada)

Los municipios con mayor número de ciudadanos recepto-res en relación con los que ex-pulsan son, en lo fundamental, tanto grandes ciudades capitales como capitales intermedias im-portantes (cuadro 10). Tres de los 24 municipios de mayor acogida neta no son capitales (Soledad, Soacha y Barrancabermeja) aun-que dos de ellas están situadas muy cerca de las capitales.

En el cuadro 10 se observan las principales ciudades recep-toras netas, destacándose de lejos el número de desplazados que llegan a Bogotá, así como las tasas de recepción neta que

Municipio Total inversión Participación (%)

Argelia 1,133,688 9.2

Mocoa 4,728,744 38.5

Mutatá 21,824 0.2

Samaná 42,559 0.3

San Luis 6,292,352 51.3

San Pablo 52,236 0.4

Total general 12,271,403 100.0

Gastos de inversión - miles de pesosCuadro 9

presentan Mocoa (Putumayo) y Florencia (Caquetá), dos ciudades capitales de frentes importantes de colonización; mientras que en Sincelejo la situación la explica la dinámica de desplazamiento vi-vida en los Montes de María.

Ciudad NUMNETO Tasa neta|

Bogotá, D.C. -265,332 -2.8

Medellín -122,730 -4.0

Santa Marta -81,716 -13.9

Sincelejo -78,636 -24.7

Villavicencio -61,002 -11.8

Cartagena -49,785 -4.0

Cali -49,704 -1.7

Popayán -49,265 -13.6

Barranquilla -45,997 -2.9

Florencia -43,332 -21.6

Cúcuta -40,754 -5.1

Ibagué -36,324 -5.3

Bucaramanga -35,063 -4.9

Soledad -30,850 -5.1

Montería -29,510 -5.8

Neiva -29,267 -6.7

Soacha -28,669 -5.2

Valledupar -27,308 -5.8

Pasto -26,455 -5.0

Pereira -25,720 -4.2

Quibdó -21,091 -13.4

Barrancabermeja -17,732 -6.7

Mocoa -16,339 -33.3

Riohacha -15,043 -6.6

El neto se cálculo como desplazados menos acogidos. Este mismo resultado es equivalente al mayor flujo de acogidos respecto al de desplazados pero con signo contrario.

Municipios donde el número de desplazadoses menor al de acogidos

Cuadro 10



El neto se cálculo como desplazados menos acogidos. Este mismo resultado es equivalente al mayor flujo de acogidos respecto al de desplaza-dos pero con signo contrario.

Mientras tanto, los municipios donde el núme-ro de desplazados es mayor al número de ciuda-

danos acogidos son entidades territoriales de sexta categoría con un porcentaje alto de población con NBI y donde los recursos fiscales recaudados no alcanzan a cubrir los gastos de funcionamiento del municipio y las transferencias que reciben por la vía del SGP resultan ser la principal fuente de financiación de la inversión (cuadro 11).

Departamento Municipio NUMNETO Tasa neta NBI

Bolívar El Carmen de Bolívar 38,207 40.58 93.45

Chocó Riosucio 33,242 80.25 85.21

N. de Santander Tibú 27,169 55.95 56.76

Córdoba Tierralta 27,138 25.30 73.29

Caquetá San Vicente del Caguán 19,220 24.46 53.98

Meta Vistahermosa 17,236 58.33 53.86

Arauca Tame 16,637 24.79 100.00

Putumayo Valle del Guamuez 16,376 26.37 39.16

Magdalena Ciénaga 16,240 11.15 43.81

Caquetá Cartagena del Chairá 16,063 40.28 51.57

Putumayo Puerto Guzmán 15,940 50.03 100.00

Magdalena Pivijay 15,091 29.57 47.56

Magdalena Zona Bananera 15,023 23.64 44.22

Magdalena Fundación 14,782 18.53 44.14

Tolima Rioblanco 14,510 39.31 65.95

Chocó Bojayá 14,107 100.49 96.03

Antioquia San Carlos 13,272 58.11 32.41

Caldas Samaná 12,957 36.30 32.93

Sucre Ovejas 12,521 40.55 55.50

Cauca El Tambo 12,363 19.37 53.45

Sucre Colosó 11,984 130.00 81.51

Putumayo San Miguel 11,388 39.56 40.62

Putumayo Orito 10,300 17.33 51.11

Antioquia Granada 10,063 68.11 27.26

El neto aquí se cálculo como desplazados menos acogidos. Este mismo resultado es equivalente al mayor flujo de acogidos respecto al de desplazados pero con signo contrario.

Municipios donde el número de desplazados es mayor al de acogidosCuadro 11

Foto: http://ingenieriacritica wordpress com



El neto aquí se cálculo como desplazados menos acogidos. Este mismo resultado es equi-valente al mayor flujo de acogidos respecto al de desplazados pero con signo contrario.

Tasa neta de acogidaCuando la ordenación se realiza con base en

la tasa de desplazamiento neta (tasa de despla-zamiento menos tasa de acogida) se tiene que el grupo de municipios con menores tasas son ciu-dades capitales intermedias como Mocoa, Since-lejo, Florencia, Santa Marta, Popayán y Quibdó. Este es un indicador más de la dinámica del des-plazamiento; los centros de acogida inicialmente

son los municipios de mayor cercanía al lugar de origen, en este caso la cabecera municipal de ma-yor importancia o la ciudad capital.

Desde el punto de vista fiscal, estos munici-pios se caracterizan por tener una relativa depen-dencia de las transferencias intergubernamentales dado el peso relativo de los recursos tributarios en el total de ingresos, que oscila entre el 10% (Quibdó) y el 27% (Villavicencio); contrario a lo que sucede con los municipios expulsores netos.

Los municipios expulsores netos, de acuerdo con la tasa neta, se caracterizan por tener altos niveles de pobreza (NBI) y bajas tasas de recauda-ción tributaria. (Cuadro 13).

Departamento Ciudad NUMNETO Tasa neta NBI

Antioquia Murindó -2,779 -60.05 97.08

Putumayo Mocoa -16,339 -33.32 27.91

Valle del Cauca Caicedonia -13,864 -32.49 15.94

Nariño Ospina -3,812 -32.40 59.19

Sucre Sincelejo -78,636 -24.70 42.02

Caquetá Florencia -43,332 -21.63 26.85

Nariño Taminango -4,913 -20.89 55.11

Boyacá Pajarito -674 -16.56 41.63

Magdalena Santa Marta -81,716 -13.94 29.03

Cauca Popayán -49,265 -13.64 18.07

Chocó Quibdó -21,091 -13.37 89.47

Sucre Corozal -10,304 -13.17 44.84

Putumayo Sibundoy -2,427 -13.13 20.66

Guainía Inírida -3,205 -12.63 57.53

Meta Villavicencio -61,002 -11.85 17.07

Sucre Guaranda -2,377 -11.30 76.94

Antioquia Betulia -2,504 -11.27 45.36

Chocó Bahía Solano -1,347 -10.77 30.19

Antioquia Anza -1,079 -10.67 51.34

Nariño Sapuyes -894 -9.03 36.22

Risaralda Santuario -1,823 -8.50 23.59

Nariño Córdoba -1,505 -8.06 71.94

N. de Santander Santiago -297 -7.75 35.56

Meta Granada -5,266 -7.24 27.63

Menores tasas de acogida neta (desplazados menos acogidos) Municipios receptoresCuadro 12



Departamento Municipio NUMNETO Tasa neta NBI

Sucre Colosó 11,984 130.00 81.51

Chocó Bojayá 14,107 100.49 96.03

Chocó Carmen del Darién 5,074 88.52 90.67

Chocó Riosucio 33,242 80.25 85.21

Casanare Chámeza 1,744 80.06 46.35

Bolívar Cantagallo 8,047 77.90 61.88

Antioquia Granada 10,063 68.11 27.26

Meta Vistahermosa 17,236 58.33 53.86

Antioquia San Carlos 13,272 58.11 32.41

Caquetá Curillo 9,063 57.88 44.58

N. de Santander Tibú 27,169 55.95 56.76

Antioquia San Francisco 5,169 55.52 49.92

Caquetá Solita 6,587 53.52 52.87

Sucre Chalán 3,095 53.37 71.03

Meta Mapiripán 9,238 53.12 100.00

Putumayo Puerto Guzmán 15,940 50.03 100.00

Chocó Juradó 2,673 49.51 86.21

Antioquia Yondó 9,545 48.65 59.05

Chocó San José del Palmar 3,426 47.64 42.02

Caquetá Valparaíso 7,364 47.38 46.94

N. de Santander El Tarra 7,163 47.01 73.11

Caquetá Milán 7,212 44.45 60.77

Meta Mesetas 6,609 43.88 100.00

Antioquia Vigía del Fuerte 3,501 42.76 68.35

Antioquia Cocorná 9,109 40.76 36.23

Meta Puerto Rico 9,873 40.63 100.00

Bolívar El Carmen de Bolívar 38,207 40.58 93.45

Mayores tasas de acogida neta (desplazados menos acogidos) Municipios expulsoresCuadro 13

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En suma…El panorama regional de las victimas es bien heterogéneo, ya sea

por las características de los agentes que la producen (paramilitares, guerrilla, bandas de criminales, narcotraficantes, entre otros) o por las víctimas. Resulta importante rescatar el mensaje de la Corte Consti-tucional de calificar al gobierno nacional como el garante de última instancia del goce efectivo de derecho de las víctimas. Esta situación no se debe olvidar, más aún cuando se habla del proceso de coordina-ción de la Nación con las entidades territoriales.

Esta coordinación se debe realizar dentro del espíritu de la Constitu-ción Política, donde roles y responsabilidades deben guardar una estrecha relación con los recursos asignados. Esa ha sido la experiencia del Sistema General de Participaciones que agrupo el Situado Fiscal y la participación de las entidades territoriales en los ingresos corrientes de la Nación, los cuales tienen, si se quiere, una destinación especifica: financiar la provi-sión de bienes públicos esenciales como la educación y la salud de todos los ciudadanos independientemente de su raza, condición social y lugar de residencia; lo cual hace cuestionable la inclusión de dichos recursos dentro de la política de atención a la población víctima.

La heterogeneidad regional de las entidades territoriales, desde el punto de vista fiscal, que se considera en la definición y en la asignación de los recursos del SGP, deben ser incorporados y tenidos en cuenta en la definición de los roles y responsabilidades de ellas en la ley de víctimas.

En este orden de ideas, se debe pensar en la necesidad de que las entidades territoriales del orden municipal importantes para el proceso se vinculen de manera activa en el Comité de Coordinación Nación-Te-rritorio que se crea en la ley de tal manera que con su participación se logren objetivos e instrumentos consensuados que permitan que la ac-ción pública conjunta beneficie a la población victima de la violencia.

Foto: http://www.fundeso.org


* Politóloga. Estudiante de la Maestría en Historia, Pontificia Universidad Javeriana.1 Programa de seguimiento a las políticas públicas y a los recursos aplicados a la lucha contra la pobreza, de la Contraloría General de la República.2 Creado mediante Resolucíón Orgánica de la CGR, No. �48� de febrero de 2012.3 Este programa ha estado bajo la tutela de la Contraloría Delegada para la Participación Ciudadana, la Unidad de Investigaciones Especiales contra la Corrupción y en la actualidad hace su tránsito hacia a la Contraloría Delegada para el Sector Agropecuario de la CGR.

CGR fortalece encontrol fiscal participativo

Mónica C. Valderrama G.*Programa de Fortalecimiento en Control Fiscal Participativo1

La Contraloría General de la República (CGR), en el marco del programa de segui-miento a las políticas públicas y recursos aplicados a la lucha contra la pobreza2, ha venido desarrollando una labor de fortalecimiento de las organizaciones de ciudadanos víctimas y en situación de desplazamiento, con el fin de mejorar el compromiso insti-tucional en la superación del Estado de Cosas Inconstitucional y en cumplimiento de la Ley 1448 de 2011, a través de la promoción del control fiscal participativo, del desarro-llo de actividades de formación y deliberación y de la instalación de talleres y mesas de trabajo directas entre esa población y las autoridades nacionales y territoriales.

Captar espacios de participación ciudadana en el accionar del control fiscal es, en sí mismo, una tarea de grandes responsabilidades, que se enfrenta a considerables retos. Para la Contraloría General de la República, la participación ciudadana se ha convertido en un principio y una práctica que refuerza la vigilancia de la gestión pública, desencadenando en resultados positivos que han permitido que el control fiscal y el control social gesten una confluencia estratégica para responder en tiempo real y con calidad a las denuncias que la ciudadanía le expone.

Es una prioridad misional para la Contraloría General de la República, encauzar esfuerzos para obtener una real y efectiva participación ciudadana con el fin de vigi-lar lo público. Es por esto que en el año 2.000 se creó la Contraloría Delegada para la Participación Ciudadana; en el 2007 se firmó la primera Carta de Intención con la Oficina del Alto Comisionado para los Refugiados de las Naciones Unidas (ACNUR); y en el 2011, por medio del Estatuto Anticorrupción se creó la Unidad de Investigacio-nes Especiales contra la Corrupción3. Paralelamente a este proceso nació la Ley 1448

a organizaciones de víctimas y desplazados



de 2011 de Víctimas y Restitución de Tierras. La CGR, que no podía ser indiferente ni indolente ante esta realidad nacional, creó el gru-po de seguimiento a las políticas públicas y a los recursos aplicados a la lucha contra la pobreza, en el cual está inmerso el Programa de Fortalecimiento en Control Fiscal Participativo a organizaciones de población víctima y en situación de desplazamiento.

El camino recorridoEn el 2004, la Corte Constitucional, en la Sentencia T – 025,

declara la existencia de un estado de cosas inconstitucional en la situación de la población desplazada. La institucionalidad colom-biana tenía el deber de implementar de manera efectiva la política pública formulada en 1997 por medio de la ley 387 y sus decretos reglamentarios 173 de 1998, 2569 de 2000 y 2007 del 2001. La honorable Corte identificó por medio de dicha sentencia que los problemas más álgidos para encarar la situación de desplazamiento en el país, eran la precariedad de la capacidad institucional para implementar una política efectiva de superación de esta situación y los insuficientes recursos asignados para tal fin.

En septiembre de 2007, la Oficina del Alto Comisionado de las Naciones Unidas para los Refugiados y la Contraloría General de la República suscribieron una carta de entendimiento con el fin de coordinar acciones para fortalecer el ejercicio del control y la vigilancia sobre la gestión fiscal y de resultados frente a la ejecu-ción de la política pública de atención integral a la población en situación de desplazamiento forzado por la violencia.

En el 2008, la CGR incluyó la política pública para superar el desplazamiento forzado, entre sus prioridades4. En agosto de 2010 la CGR y el ACNUR, renovaron la carta de entendimiento por dos años más, con el fin de fortalecer la vigilancia especial a los recursos destinados a la atención de la población en situación de desplazamiento, por medio del fortalecimiento de sus líderes en control fiscal participativo. Así, a través de la Contraloría Delegada para la Participación Ciudadana se crea el grupo de fortalecimiento en control fiscal participativo a organizaciones de población en situación de desplazamiento, el cual surge de la necesidad de in-volucrar a esta población y sus organizaciones en el control social a la gestión pública de la política de desplazamiento, con el fin de construir, de manera participativa, rutas que permitan incidir en la política pública, posibilitar una adecuada coordinación entre Na-ción–territorio y secundar la garantía de los derechos.

4 A través de circular 030 de 2008.

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Objetivos clarosFortaleciendo y empoderando las capacida-

des de participación y el ejercicio del control social se ha buscado que desde las organizacio-nes de población en situación de desplazamien-to5 se identifiquen las condiciones para la real puesta en marcha del ejercicio eficiente y eficaz del control fiscal en programas, por medio de la Contraloría General de la República desde su nivel central y departamental6.

Este control fiscal con participación de vícti-mas, no sería posible si previamente no se realizara una sensibilización y capacitación a los actores in-mersos en este proceso, como autoridades7 locales, regionales, nacionales, organismos internacionales y organizaciones de población víctima; lo mismo que la identificación del impacto real sobre la im-plementación de las políticas públicas puestas en marcha por estas instituciones, que tienen como fin el cumplimiento del objetivo central de la Sen-tencia T- 0258 y el cumplimiento de la ley 1448.

La transparencia sobre la ejecución de los recursos y la construcción de un clima de con-fianza entre esta población objetivo y la CGR, es una de las banderas de este programa. No es otro el fin, sino la correcta inversión de los dineros con el objetivo de mejorar la calidad de vida de las víctimas; que el 84% de estas pueda superar, por fin, la situación de desplazamiento; que la entidad se muestre comprometida a la hora de asegurar que los recursos públicos cumplan con los fines del Estado Social de Derecho; fortalecer las organizaciones de población víctima para que amplíen su incidencia en la gestión pública local y nacional haciendo un seguimiento eficaz a la

� En transición actual a convertirse en organizaciones de víctimas, acogiendo a ciudadanos que han padecido otros he-chos víctimizantes contemplados dentro de la ley 1448.� A través de sus gerencias departamentales, en las zonas donde es implementado el programa.7 Administraciones municipales, departamentales, oficinas desconcentradas de las instituciones encargadas de ejecutar la política pública para la población víctima – SNARIV- a nivel territorial y nacional, sobre la necesidad de implementar y ejecutar la política pública bajo el parámetro de la coordina-ción entre las instituciones a nivel nacional y territorial.8 Tendientes a superar el estado de cosas inconstitucional que recae sobre la población en situación de desplazamiento.� En el departamento de Magdalena la Contraloría General de la República trabaja en conjunto con el Consejo Noruego para Refugiados (NRC).

correcta inversión de los recursos; construir un diagnóstico real en las zonas de intervención del programa sobre la situación, en el componente socio económico, de esta población.

En el 2011, el Congreso de la República expide la ley 1448 sobre víctimas y restitución de tierras, la cual entra en vigencia el primero de enero de 2012. La Contraloría General de la República, no es ajena a esta ordenanza como tampoco lo es el programa de fortalecimiento a organizaciones de población en situación de desplazamiento. La CGR, crea el grupo de seguimiento a las políticas públicas y a los recursos aplicados a la lucha con-tra la pobreza, en el cual trabajan mancomuna-damente funcionarios públicos y consultores, con el fin de ejecutar el seguimiento a la Ley 1448 de 2011; realizar una auditoría transversal a la política pública de desplazamiento; hacerle seguimiento a la restitución de tierras; realizar los informes exigi-dos por la Corte Constitucional y el Congreso de la República; llevar a cabo un estudio sobre vulnera-bilidad en Colombia; y el grupo de fortalecimiento a población víctima y en situación de desplaza-miento, del cual se ocupa este artículo.

¿Cómo se logra el programa?El programa tiene como objetivo el fortale-

cimiento de organizaciones de víctimas y de po-blación en situación de desplazamiento, a través del Control Fiscal Participativo, para la eficaz eje-cución de los recursos y de la política pública de desplazamiento forzado. Con este fin se da cum-plimiento a la Sentencia T– 025 de la Honora-ble Corte Constitucional, todos los autos que de ella emanan y la Ley 1448 de 2011. El proyecto se adelanta en los departamentos de Putumayo, Huila, Nariño, Meta, Arauca, Norte de Santander, Magdalena9 y Chocó. En las regiones del Urabá




chocoano y antioqueño; en los municipios de Buenaventura y Tu-maco. En cada zona se realizan reuniones de sensibilización; ta-lleres de cartografía social; mesas interinstitucionales; y audiencias públicas de rendición de cuentas, deliberativas e informativas

La forma de lograr el fortalecimiento de las organizaciones de población víctima y en situación de desplazamiento se realiza me-diante una metodología compuesta por varias instancias como la solicitud de información a entidades territoriales del nivel municipal y departamental, con el fin de conocer la respuesta de estas frente al componente socio-económico de la política pública para esta población; visitas de sensibilización y socialización a las gerencias departamentales de la CGR, autoridades del Sistema Nacional de Atención y Reparación Integral a las Víctimas (SNARIV) y organi-zaciones de víctimas y OPDVs, del territorio en el cual se va a dar inicio al programa; diferentes talleres de cartografía social dirigidos a líderes de organizaciones de población víctima y en situación de desplazamiento. Son tres días en los que la Contraloría y ciuda-danos líderes entablan lazos de confianza. La CGR los capacita en participación ciudadana y se concluye cuál es su principal proble-ma (tierras, vivienda, generación de ingreso, participación efectiva) para, de allí en adelante, trabajar sobre ese ítem priorizado.

La CGR se compromete a llevar a la región a las autoridades na-cionales responsables del problema priorizado, y la población, junto con ACNUR o el Consejo Noruego para Refugiados, a realizar un do-cumento técnico en el cual se muestre un diagnóstico de la situación actual y real de ese problema. De igual manera, a conformar unas mesas interinstitucionales en las cuales la CGR lleva a las autorida-des nacionales y regionales, responsables del problema priorizado, para que ellas expongan la oferta institucional, las administraciones municipales para que describan las acciones adelantadas y los pro-blemas para su efectiva ejecución. La población víctima y desplazada expone en estas mesas el diagnóstico previamente realizado con el ACNUR sobre el tema priorizado en la región; de este trabajo se concluyen unos compromisos entre población víctima-desplazada y las entidades asistentes. Por último, la realización de audiencias pú-blicas de seguimiento y rendición de cuentas, en las cuales se evalúa el cumplimiento de los compromisos adquiridos, la ejecución de las políticas públicas y las acciones adelantadas para superar la condi-ción de víctima y situación de desplazamiento.

¿Qué se ha logrado?Gracias a este programa se ha difundido la labor misional de la

Contraloría General de la República, desde lugares como el munici-pio de San Miguel, en el Departamento de Putumayo, hasta zonas aisladas y recónditas como la comunidad indígena Ette Ennaka, ubicada en las sabanas del Departamento de Magdalena. Se ha promovido el fortalecimiento de los lazos de confianza con la po-




blación víctima y en situación de desplazamiento; la coordinación Nación-territorio, entre instituciones y con la misma ciudadanía, de manera directa. Se ha contribuido al mejoramiento de problemas operativos y administrativos que no permiten la eficaz superación de la situación de desplazamiento y el cumplimiento de la Ley 1448 de 2011, a la difusión de la ruta del componente socio- económico de la política de desplazamiento; al trabajo mancomunado con la Corte Constitucional; y al surgimiento de una auditoría especial y transversal a las instituciones que ejecutan dineros nacionales, destinados a superar la situación de desplazamiento.

A noviembre de 2012, este programa ha trabajo en diez zo-nas del país, trecientas organizaciones de desplazados a nivel local regional y nacional10, que representan a 60.000 ciudada-nos víctimas, de los cuales el 84% presenta situación de despla-zamiento forzado por la violencia.

10 Cifras promediadas del archivo físico vivo del programa, en trabajo con ACNUR, y para el Departamento de Magdalena con el Consejo Noruego para Refugiados. Or-ganizaciones reconocidas legalmente y que adelantan acciones con los organismos internacionales anteriormente citados.



Lecciones aprendidas del proceso

a los derechos de las víctimas

Patricia Luna ParedesDelegada de Orientación y Asesoría a las Víctimas del conflicto armado, Defensoría del Pueblo

La Defensoría del Pueblo forma parte del Ministerio Público Colombiano junto con la Procuraduría General de la Nación, entidades que tienen el mandato de velar por la protección de los derechos humanos y garantizar acciones de promoción y divulgación en procura del cumplimiento de los mismos.

La característica fundamental de esta entidad se centra en lo que se conoce como la Magistratura Moral, entendida como la facultad del Defensor del Pueblo en su condición de garante de la sociedad colombiana para alertar sobre las vio-laciones de los derechos humanos, en particular de las personas en condición de mayor vulnerabilidad e indefensión.

Además de lo anterior esta institución con presencia en todo el territorio nacional presenta una característica mixta en su gestión puesto que por un lado realiza segui-miento para el cabal cumplimiento y observancia de los derechos humanos, y de otro lado, desarrolla un mandato de intervención directa con las comunidades afectadas, en particular con las víctimas de la violencia armada en Colombia, mediante acciones de orientación, asesoría y representación judicial a las víctimas considerando el enfoque de género, etnia y edad, así como la afectación psicosocial que las víctimas padecen como consecuencia de las conductas victimizantes que violan sus derechos humanos.

Precisamente en ese ámbito de actuación es que se consagra la facultad a la institu-ción para realizar el seguimiento y monitoreo a la ley de víctimas y restitución de tierras, a través de un mecanismo específico para tales efectos, junto con la Procuraduría General de la Nación, la Contraloría General de la República y representantes de las víctimas, las cuales deberán ser elegidas conforme los protocolos de participación definidos.

de observancia y control



1 Ley 1448 de 2011, ley de víctimas y restitución de tierras. Artículo 201.

Mecanismo de monitoreo y seguimiento a la ley de víctimas1

El objetivo fundamental de ejercer el segui-miento y monitoreo de la Ley 1448 de 2011, conocida como Ley de Víctimas y restitución de tierras, está dirigido a realizar el seguimiento al proceso de la ley desde el diseño y ejecución de los programas y medidas de asistencia y reparación integral tomando como referencia el conjunto de responsabilidades asignadas a las entidades invo-lucradas en este proceso, tanto a nivel nacional como a nivel regional, con el fin presentar tales resultados al Congreso de la República e incidir en modificaciones a la política pública.

El ejercicio de seguimiento se ha adelanta-do a través de una comisión conformada por la Procuraduría General de la Nación, la Contra-loría General de la República, la Defensoría del Pueblo, y tres representantes de las víctimas. Su conformación plantea algunos retos no solo por la misión institucional y el ámbito de actuación de cada una de las entidades de control, sino por la propia capacidad de gestión y oportunidad de las víctimas para brindar sus aportes en este me-canismo de carácter nacional, dado el complejo proceso de elección de sus voceros.

Como quiera que no se regula de manera específica su funcionamiento, la Comisión goza de autonomía para crear su propio reglamento, además de señalar y regular la metodología de trabajo, aspectos que facilitan su carácter de independencia tanto del ejecutivo como del le-gislativo, toda vez que tiene toda la facultad de presentar sus conclusiones respecto del cumpli-miento de los programas de asistencia y repara-ción a las víctimas al órgano Legislativo y a las entidades del Sistema Nacional de Atención y Reparación a las víctimas.

Concertación del proceso de funcionamiento de la comisión

Para poner en marcha este mecanismo, se for-muló un reglamento que orienta la actuación de la comisión a partir de la definición de un conjunto de funciones:

a. Elaborar su plan de trabajo anual de acuerdo con los énfasis y prioridades de seguimiento y monitoreo definidos para el periodo corres-pondiente.

b. Establecer los criterios, énfasis temáticos y de política pública, lo marcos temporales y el grado de progresividad con base en los cuales desarrollará su tarea de seguimiento y moni-toreo al proceso de diseño, implementación, ejecución y cumplimiento de las medidas contenidas en la Ley 1448 de 2011.

c. Definir los mecanismos y las herramientas a través de las cuales se integrarán a favor de las tareas de la Comisión, los resultados del seguimiento y monitoreo que cada una de las entidades o representantes de víctimas que la integran desarrollan desde sus funciones mi-sionales o desde sus objetivos institucionales en el marco de la atención integral a las víc-timas.

d. Presentar informes de seguimiento a la Ley 1448 de 2011, ante el Congreso de la Repú-blica, dentro del mes siguiente al inicio de cada Legislatura.

e. Presentar recomendaciones sobre el proceso de diseño, implementación, ejecución y cum-plimiento de las medidas contenidas en la Ley 1448 de 2011 a las entidades que conforman el sistema nacional de atención y reparación a las víctimas.

f. Visibilizar el seguimiento desde la perspectiva de las víctimas, garantizando la participación efectiva de sus representantes al interior del proceso de seguimiento y monitoreo.



De otro lado, se organizó una estructura ope-rativa que determinó los roles tanto a la entidad que preside la comisión como a la que ejerce la secretaria técnica, así como del procedimiento para adoptar las decisiones. Regular estos aspec-tos de alguna manera facilitó el proceso de tra-bajo en procura del cumplimiento de su fines.

Como parte de la estructura de funcionamien-to, se creó un comité técnico encargado de solicitar, acopiar y analizar la información de acuerdo con la estructura temática definida, el ámbito de interés de cada entidad y el alcance misional de cada una de ellas. Este comité se encargó de elaborar el in-forme preliminar de seguimiento y monitoreo, que luego de ser debatido ante los jefes de las entidades involucradas, fue presentado ante la plenaria del Senado de la República de Colombia.

Otro aspecto importante tuvo que ver con la manera en que se adoptarían las decisiones de la comisión, para ello, se definió que la Comisión po-día sesionar con la mitad más uno de sus miembros, y las decisiones en el seno de la sesión se adoptarán por la mitad más uno de quienes asisten.

En el evento en que se presente empate en la votación, la decisión o recomendación de la Comisión, se discutirá en la próxima reunión y de persistir el resultado, se entenderá denegada.

El disenso de uno o varios de los miembros sobre las decisiones, recomendaciones o concep-tos adoptados por la mayoría, se dejará constan-cia en las actas donde se expondrán los motivos en que los disensos se fundan.

Vale la pena mencionar que en el proceso de funcionamiento de la comisión en esta etapa para la presentación del primer informe de segui-

miento a la ley de víctimas correspondiente a la vigencia de junio 2011 a junio 2012, no se pudo contar con la participación de los representantes de las organizaciones de víctimas y de las orga-nizaciones defensoras de los derechos de la víc-timas, por cuanto no estaba reglado el protocolo de participación que define los mecanismos de elección de los representantes de las víctimas en cada uno de los espacios o instancias de decisión tanto a nivel regional y nacional.

Frente a la falta de estos miembros de la co-misión, se clarificó al Congreso de la República, al gobierno nacional y a la opinión pública, que los resultados del informe de seguimiento com-prometen solamente a los organismos de control, conformados por la Procuraduría General de la Nación, la Contraloría General de la República y la Defensoría del Pueblo.

Metodología del mecanismo de se-guimiento a la ley de víctimas

Como quiera que las entidades tienen un particular rol de carácter preventivo y de se-guimiento en su condición de organismos de control fueron utilizadas estas fortalezas para adelantar las acciones de monitoreo. En tal sen-tido, las entidades a nivel interno organizaron los procesos que les permitiera a través de cada dependencia u oficina acordar desde el ámbito de actuación las temáticas objeto de análisis.

De otro lado, la especificidad de las funcio-nes de cada entidad, es decir, para la Contralo-ría General de la República el ejercicio del con-trol de carácter fiscal respecto de los recursos apropiados para la atención de las víctimas del desplazamiento, la Procuraduría General de la Nación en su función preventiva que analiza el cumplimiento de las responsabilidades y obli-gaciones de las entidades a la luz del marco le-gal consagrado, y finalmente, la Defensoría del Pueblo, que evidencia el goce efectivo de los derechos de las víctimas a partir de la atención directa, facilitaron que la gestión de monitoreo y el seguimiento se adelantara de manera com-plementaria, incluyente e integral.

Foto: http://cucuta-nortedesantander.gov.co



Las entidades acordaron la estructura temática del informe considerando que se trataba del primer infor-me de seguimiento a la ley y que era muy importante evaluar el proceso de diseño y operación en este pri-mer año de la Ley de Víctimas. Para ello, se definieron varios temas sustanciales así como los aspectos espe-cíficos que cada entidad abordaría, de tal suerte que de manera consensuada se establecieron temáticas, tales como el marco presupuestal y de capacidad ins-titucional, los procesos de articulación y coordinación entre la nación y el territorio, la operación de la red nacional de información, incluyendo el registro único de víctimas, el desarrollo de las medidas de asistencia en procura de satisfacer la subsistencia de las víctimas y las medidas de reparación en una perspectiva de in-tegralidad, los adelantos para materializar el derecho a la restitución de las tierras despojadas y abandonadas, así como temáticas de orden transversal que impactan el desarrollo de la política de víctimas como el derecho de la participación de las víctimas y la atención a gru-pos especiales como la población étnica colombiana. Todo lo anterior permitió que el informe lograra un enfoque de integralidad temática.

De otro lado, se acordaron varias metodologías de trabajo, tales como, visitas institucionales, entrevistas semiestructuradas a los funcionarios encargados de di-señar y poner en marcha los programas de reparación y las acciones de asistencia, requerimientos institucio-nales a partir de cuestionarios de preguntas específicas, análisis de informes nacionales entregados como ejer-cicios de rendición de cuentas, entre otros.

El proceso de redacción de cada uno de los capí-tulos del informe fueron adelantados por cada enti-dad y posteriormente se presentaban ante el comité técnico que los revisaba, proponía ajustes, modifica-ciones o precisiones, hasta llegar al documento final, que, como ya se dijo, fue presentado formalmente ante la plenaria del Congreso de la República.

Hallazgos en la ejecución de la política de atención y reparación a la ley de víctimas

La información acopiada evidencia aspectos de avance y desarrollo en la ejecución de la ley de víctimas y falencias de orden institucional y programático sobre las cuales se hacen las advertencias correspondientes.

Las entidades de control resal-taron varios aspectos del proceso de la ley de víctimas que de mane-ra general se pueden resumir de la siguiente manera:

1. La voluntad política que per-mitió materializar el anhelo de múltiples sectores políticos, sociales, y de organizaciones de víctimas que presenciaron el trabajo conjunto entre el eje-cutivo y legislativo, para contar con un marco legal que brin-dara la atención a las víctimas desde la asistencia inmediata hasta la reparación en un con-cepto de integralidad y de vi-sibilidad de los diversos sujetos afectados por la violencia que requieren un enfoque de res-puestas de carácter diferencial.

2. La ley de víctimas integra a nivel de principios, estándares internacionales sobre derechos de las víctimas contenidos en varios instrumentos y decla-raciones que forman parte del bloque de constitucionalidad, los que sirven de guía impor-tante a la hora de establecer los lineamientos técnicos que permiten el soporte al desarro-llo de los programas de repa-ración que están siendo regla-mentados por el Ejecutivo.

3. Consagra el enfoque diferencial desde el proceso de diseño como su implementación y segui-miento, En particular, enfatiza en la realización de los derechos de las mujeres , niños y niñas, temas de suma importancia que podrá facilitar que se avance en la determinación de condiciones de acceso de tipo especial a este tipo de víctimas.



4. Regula el proceso de participación de las víctimas, el cual se constituye en un reto en perspectiva de política pública y de control social.

5. Acoge y desarrolla las medidas de reparación ya consagradas tanto en el ámbito internacional como en la propia constitu-ción colombiana, bajo criterios de integralidad y complemen-tariedad; esto es, restitución, compensación, satisfacción, reha-bilitación y garantías de no repetición. De manera preferente señala el procedimiento con alcances administrativos y judicia-les para la restitución de tierras en favor de las personas que han sido despojadas de sus tierras.

Al mismo tiempo que se señalan los avances, se plantearon dificultades o aspectos problemáticos que requieren ser conside-rados en términos de ajustar el proceso de atención y reparación a la víctimas:

1. Demoras en el proceso de reglamentación de los programas especiales para los grupos étnicos, los sujetos colectivos afec-tados por la violencia, los colombianos residentes en el exterior que huyeron de la violencia, los mecanismos preferente de ac-ceso de las mujeres a tierras y de la medida de indemnización para los menores de edad.

2. Los Instrumentos de protección a las víctimas pueden consti-tuirse como barreras de acceso frente a la garantía efectiva de sus derechos, de modo que la garantía de seguridad para las víctimas que van a acceder a los mecanismos, especialmente para los reclamantes de tierras, es un reto muy importante que ha resultado bastante cuestionado por las víctimas y sus or-ganizaciones, así como por los propios organismos de control, dado la poca efectividad de los mismos.

3. Las adecuaciones institucionales necesarias para garantizar la atención oportuna a las víctimas resultan aún precarias y se advierte a partir de experiencias en procesos anteriores ade-lantados en el país, es evitar que no se genere excesiva con-centración de funciones y programas en pocas instituciones e intervenciones limitadas por otras entidades responsables.

4. Los Presupuestos para la Participación Efectiva de las víctimas no se ha logrado por lo que hasta la fecha de este informe, las víctimas de manera formal y reglamentada no habían podido participar e incidir desde su perspectiva en las instancias o es-pacios de diseño de los programas de asistencia y reparación, lo cual evidencia una falencia estructural dado que asegurar el proceso de participación de las víctimas constituye uno de los pilares estructurales de la misma.

5. La Ley de víctimas por sí sola no superará el estado de co-

sas inconstitucional (ECI), decretado por la Corte Constitucional Colombiana a partir de 2004 para lo-grar el goce efectivo de los derechos de la población desplazada, ya que el des-plazamiento forzado (DP) por su connotación políti-ca, hace que no sea factible resolver las falencias insti-tucionales solo por vía le-gal. Lo anterior, para que el gobierno nacional haga un replanteamiento desde un enfoque de transición que brinde un marco de com-plementariedad y articula-ción entre ambas políticas y formule puentes operati-vos entre ambos esquemas de atención, respetando las diferencias entre los resul-tados de la política de des-plazamiento y la política integral de víctimas.

6. El tema del impacto fiscal y presupuestal, y la inver-sión del Estado para poner en marcha los programas de asistencia, reparación y blin-dar a la institucionalidad con la capacidad y sostenibilidad requerida como bien se ano-ta en el informe que fue en-tregado, sigue siendo el reto más importante, en la ejecu-ción de la ley de víctimas.

7. La coordinación entre la na-ción y los entes territoriales resulta fundamental para lograr el goce efectivo de los derechos de las víctimas, aspecto que denota serias falencias en el ejercicio de seguimiento adelantado, no solo por la limitada ca-pacidad de actuación de los entes territoriales de orden



político, programático y presupuestal, sino además por las complejidades del proceso de acompañamiento técnico que deben surtir las entidades del Sistema Nacional de atención y Reparación a las víctimas.

8. La falta de la Red Nacional de Información no ha permitido el intercambio de datos en-tre las entidades responsables de los procesos de atención, asistencia y reparación y tampoco ha facilitado a las instituciones que tengan la información necesaria para planear, organizar la oferta y evidenciar el cumplimiento respecto de las medidas de reparación bajo su respon-sabilidad. Del mismo modo, las demoras en el proceso de valoración para el ingreso al regis-tro único de víctimas, está limitando el acceso efectivo de las víctimas a los derechos consa-grados en la mencionada ley de víctimas.

Retos de la comisión en cumplimiento de los derechos de las víctimas

El aprendizaje logrado en esta primera etapa de la puesta en marcha de este mecanismo novedoso para realizar el seguimiento a un instrumento de política pública de gran magnitud en el país, como lo es la atención y reparación de las víctimas en Co-lombia, obliga a introducir ajustes de índole pro-gramático y procedimental para la etapa o fase que se avecina en este periodo. En tal sentido, varios aspectos tendrán que ser considerados:

1. Modificar las herramientas e instrumentos hasta la fecha aplicados, con el fin de faci-litar la acción de seguimiento y verificación sistemática al cumplimiento efectivo de los programas de asistencia y reparación de las víctimas en consideración a la naturaleza de los organismos de control que tienen este mandato.

2. Verificar que las acciones adelantadas por las distintas entidades responsables de la im-plementación de la ley de víctimas, han sido diseñadas y ejecutadas en una perspectiva de reparación integral y de enfoque de derechos.

3. Evidenciar el avance progresivo en la aplica-

ción de la ley de víctimas a partir de la inda-gación directa con las víctimas, explorando el goce real de sus derechos, mediante diversos mecanismos y teniendo en cuenta no solo las condiciones particulares de las víctimas, y el daño producido (ejemplo, víctimas de tortura, o de delito sexual en el marco del conflicto armado) , para identificar el acceso real y efec-tivo de éstas a los programas y medidas dispo-nibles en el marco de su reparación integral.

4. Identificar el enfoque de reparación integral a través de un conjunto de variables tales como: accesibilidad, coordinación, proporcionalidad, integralidad, gradualidad y progresividad, en-foque diferencial, y participación.

5. Generar instrumentos específicos para las en-tidades del orden nacional, regional y local, diferenciando los énfasis de sus ámbitos de actuación en cumplimiento de sus responsa-bilidades legales.

6. Seleccionar indicadores clave en el proceso de seguimiento en dos niveles: respecto de las obligaciones legales por parte de las ins-tituciones, y, respecto del enfoque reparador incorporado en los programas definidos para satisfacer los derechos de los víctimas.

7. Establecer reportes periódicos de temas estra-tégicos en el desarrollo de la ley a la luz del acceso efectivo de las víctimas a su reparación integral, con el fin de advertir y procurar la adopción de medidas correctivas que superen los hallazgos, según el caso.

Foto: http://capsulasdememoria.blogspot.com

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Reparación acomunidades indígenas:

hacia un sistema integrado de corresponsabilidad

Juan Pablo Sandoval Castaño, Francis Vargas Díaz1

Uno de los temas más importantes para pensar la implementación de la ley 1448 de 2011 (ley de víctimas) es la coordinación entre los diferentes actores encargados de la ejecución de ésta política. Desde la perspectiva del diseño de la política pública se conciben tres tipos de coordinación objeto de análisis: 1) la coordinación entre las entidades del orden nacional; 2) la coordinación entre las entidades nacionales y los entes territoriales; y 3) la coordinación entre los diferentes entes territoriales.

La participación de los ciudadanos en la implementación de la política se con-densa en los mecanismos de participación, control y evaluación. El propósito de este artículo es plantear la necesidad de institucionalizar un cuarto tipo de coordinación que permita lograr los objetivos de la ley de víctimas2, y que vaya más allá del carác-ter pasivo de la actual consulta previa: la coordinación Nación–Grupo Étnico.

El objetivo de dicha coordinación no es solamente tener en cuenta las caracterís-ticas diversas de los grupos étnicos que existen en Colombia para pensar la pertinen-cia de las medidas concretas de los cinco componentes de la política de atención y reparación a las víctimas del conflicto armado3, sino consolidar a los grupos étnicos como actores fundamentales en el diseño, implementación y evaluación de toda política pública que afecte sus territorios.

1 Juan Pablo Sandoval Castaño, Economista de la Universidad Nacional de Colombia, Magister en Economía de la Universidad de Amiens, Francia y Candidato a Doctor en Economía de la misma universidad; Francis Var-gas Díaz, Socióloga de la Universidad Nacional de Colombia. Maestranda en Políticas Sociales de la Universidad de Buenos Aires. Las opiniones aquí expresadas no comprometen a la Contraloría General de la República.2 A saber, superar el estado de cosas inconstitucional declarado por la Corte Constitucional en la sentencia T-02� y lograr el goce efectivo de todos los derechos de las víctimas.3 Tal y como están explicitados en la ley 1448 de 2011, en sus decretos reglamentarios y en el plan nacional de atención y reparación integral a las víctimas del conflicto armado, los cinco componentes de la política son: 1) Asistencia y Atención; 2) Reparación Integral, 3) Prevención y Protección, 4) Verdad y �) Justicia. Al respecto ver el anexo del CONPES 372� de 2012. Los ejes transversales son: 1) Registro Único de Víctimas y Red Nacional de Información, 2) Retornos y Reubicaciones, 3) Articulación Nación-territorio y al interior del Gobierno Nacional; y 4) Lineamientos de participación


Hacia una política de responsabilidad conjunta

Pretendemos esbozar así unos lineamientos preliminares que permitan plantear el debate acerca de la pertinencia de este tipo de coordi-nación para lograr pasar de la retórica de la pro-tección y la consulta previa para con los grupos étnicos, a la práctica de la autogestión territorial, a la descentralización popular y a la profundiza-ción de la democracia fundamentada en el forta-lecimiento de sus múltiples actores.

Marco legislativo de protección para las comunidades indígenas colombianas

En la actualidad es común encontrar en los documentos públicos de planificación, gestión y evaluación de política pública, adjetivos tales como enfoque diferencial, acción sin daño y ac-ciones afirmativas. La reiteración de estos térmi-nos en la política de atención y reparación a las víctimas del conflicto armado encuentra su origen en las ordenes de la Corte Constitucional a los diversos estamentos del Estado Colombiano con-tenidas en los autos de seguimiento a la senten-cia T-025 de 2004. Es en estos autos donde se prefigura una atención prioritaria, preferencial y que corresponda a las especificidades culturales, sociales y económicas de las poblaciones sujetas del enfoque diferencial (mujeres, niños, personas en situación de discapacidad y grupos étnicos).

Este enfoque de la política pública se deriva, además, de un marco internacional de derechos consagrados para las minorías. Para el caso de los pueblos indígenas, obedece a un doble régimen de protección: por una parte, son sujetos titula-res de los derechos humanos como todo ciuda-dano; por otra, son sujetos de los llamados “de-rechos de minorías”, conjunto de derechos que

4 Ver: Comisión Colombiana de Juristas, 2011.� Ver: Declaración de Naciones Unidas para las Minorías, 1��2.� Como pueblos indígenas, este convenio establece: “a los pueblos en países independientes, considerados indígenas por el hecho de descender de poblaciones que habitaban en el país o en una región geográfica a la que pertenece el país en la época de la conquista o la colonización o del estableci-miento de las actuales fronteras estatales y que, cualquiera que sea su situación jurídica, conserven todas sus propias instituciones sociales, económicas, culturales y políticas, o parte de ellas”. Citar el convenio (?). 7 Ver Convenio No. 1�� de la OIT. El subrayado es nuestro.

constituyen un régimen especial de protección internacional cuyo desarrollo jurídico es anterior al derecho internacional de los derechos huma-nos4. El término de minorías es considerado en el marco jurídico como una cuestión de hecho que incluye factores de orden objetivo, tales como la pertenencia étnica, religiosa o lingüística, como de orden subjetivo, es decir, los relacionados con la identidad que los sujetos consideran tener con un grupo específico. Así, la Declaración de Nacio-nes Unidas para las Minorías de 1992 establece la responsabilidad de los Estados en su artículo primero: “Los Estados protegerán la existencia y la identidad nacional o étnica, cultural, religiosa y lingüística de las minorías dentro de sus terri-torios respectivos y fomentarán las condiciones para la promoción de esa identidad”5.

Para el caso especial de las comunidades in-dígenas colombianas el marco jurídico en el de-recho internacional es el Convenio No. 169 so-bre pueblos indígenas y tribales de 1989 de la Organización Internacional del Trabajo. En este documento se contempla la responsabilidad de coordinación del Estado con las comunidades su-jetos de atención en lo que se comprende como pueblos indígenas y tribales6. Tal y como subraya su artículo segundo: “Los gobiernos deberán asumir la responsabilidad de desarrollar, con la participación de los pueblos interesados, una acción coordinada y sistemática con miras a proteger los derechos de esos pueblos y a garantizar el respeto de su integridad”7.

Foto: http://losmundosdehachero.blogspot.com



A pesar de que hoy es lugar común hablar de un país de pluralidad étnica y cultural, ésta afirmación adquirió relevancia en Colombia hace apenas dos décadas. Los derechos de las comu-nidades indígenas, las cuales hacen parte de los grupos étnicos colombianos8, están consagrados especialmente en el marco jurídico nacional, en primera instancia en la constitución de 1991, en donde en su artículo 70, se consagra que: “El Estado reconoce y protege la diversidad étnica y cultural de la Nación colombiana”. La constitu-ción política de Colombia considera además que los pueblos indígenas deben tener autonomía so-bre sus territorios, comprendiéndolos y dándoles al igual que a los departamentos, distritos y mu-nicipios el carácter de entidades territoriales. Por otra parte, en lo que respecta a las jurisdicciones especiales, las comunidades indígenas se encuen-tran reconocidas como sujetos con autonomía jurídica, como lo contempla el artículo 246: “Las autoridades de los pueblos indígenas podrán ejercer funciones jurisdiccionales dentro de su ámbito te-rritorial, de conformidad con sus propias normas y procedimientos, siempre que no sean contrarios a la Constitución y leyes de la República. La ley estable-cerá las formas de coordinación de esta jurisdicción especial con el sistema judicial nacional”9.

En el mismo sentido, Colombia ratificó el con-venio N. 169 de la OIT, a través de la expedición de la Ley 21 del 4 de marzo de 1991. Esta ley

dio validez a los postulados del citado convenio internacional, otorgando a los pueblos indígenas derechos particulares en lo que se refiere a los si-guientes puntos: 1) al derecho a la consulta previa, libre e informada en lo que concierna a acciones de afectación de sus comunidades o territorios10; 2) a los derechos sobre la autonomía en el territo-rio, respeto por su cultura, sus valores espirituales y su relación con la tierra; 3) a los derechos sobre la propiedad y posesión de las tierras ocupadas tradicionalmente y a la salvaguarda de la ocupa-ción exclusiva de estas comunidades sobre éstas; 4) a los derechos a participar en la política pública sobre la utilización, administración y conservación de los recursos naturales que hagan parte de sus territorios colectivos11; 5) a los derechos a preser-var sus formas culturales, sociales y religiosas.

Se deriva además de dicha ley, la necesidad de priorizar a estas poblaciones en los planes de desarrollo nacionales, departamentales y muni-cipales, con el fin de mejorar sus condiciones de vida, salud, educación y trabajo. Igualmente, se otorga prevalencia para los grupos indígenas al retorno en los casos donde tenga lugar, o a la reubicación en tierras cuya calidad y estatuto jurídico sea por lo menos igual a las anterior-mente ocupadas. Finalmente ordena la ley pre-ver sanciones para la intrusión no autorizada, o el uso de las tierras sin autorización de las comunidades, por personas ajenas a ellas.

8 Como grupo étnico se comprende a aquellas poblaciones que comparten una identidad en el marco de una historia colectiva conformada a partir de particularidades de tipo lin-güístico, económico, social, político, religioso y cultural. En Colombia, estos grupos son: a. Indígenas, b. Negros, afroco-lombianos, palenqueros y raizales. c. Gitanos o Rrom.� Ver Constitución Nacional de 1��1. El subrayado es nuestro.10 La consulta previa quedó ratificada a través del artícu-lo sexto de la ley 21 de 1��1. Sin embargo, a pesar de su consideración legislativa, el gobierno ha declarado que la reglamentación de la misma no ha tenido lugar, en térmi-nos de los mecanismos, tiempos, presupuestos, fases y otras definiciones. Por lo anterior, el gobierno actual ha trabaja-do sobre un proyecto de ley estatutaria. Empero, la Mesa de Concertación Indígena y otros sectores sociales y políticos de las comunidades indígenas han comunicado sus diferencias con la iniciativa y actualmente trabajan en la construcción de otras alternativas reglamentarias, considerando el peligro de retroceder en los derechos otorgados a través de la actual legislación para la consulta.11 En el caso de los derechos sobre los recursos naturales y el hábitat se contempla que en el caso de los minerales o re-cursos del subsuelo que pertenezcan al Estado, los gobiernos deben establecer sistemas de consulta para determinar las afectaciones que sobre estos pueblos tendría su explotación.

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De lo anterior, podría considerarse que existe un bloque cons-titucional amplio para pensar en la necesidad de instaurar un sis-tema de coordinación que permita aclarar los roles y las responsa-bilidades que existen entre la Nación, los entes territoriales y los grupos étnicos para pensar las diversas políticas públicas que les competen, en cuanto a la protección de su autonomía cultural, jurisdiccional y territorial. No obstante, los derechos de protección, respeto y prevalencia de los pueblos indígenas han sido violados constantemente en sus propios territorios sin que este marco jurí-dico operase como garante mínimo de su integridad.

La Corte Constitucional ha tenido un rol significativo en la ca-racterización de estas violaciones y en la ordenanza al Estado del cumplimiento efectivo de los derechos de estas poblaciones.

Victimización y vulneración de los pueblos indígenas en el marco del conflicto

A pesar de ser poblaciones con especial protección por el mar-co jurídico y legislativo nacional e internacional, las comunidades indígenas en Colombia han sido sujeto de permanentes violaciones y vulneraciones de sus derechos. El contexto político, económico y social generado por el conflicto armado y el modelo de desarrollo implementado en país han afectado de manera especial los territo-rios y los recursos propiedad de los pueblos indígenas (no solo los resguardos titulados sino los territorios ancestrales).

De esta forma, la estabilidad social y cultural de las comuni-dades étnicas, las posibilidades de reproducción de formas de vida propia, sus dinámicas económicas tradicionales e incluso su dere-cho al libre tránsito y movilidad se han visto afectados.

Caracterizar la victimización y las violaciones a los derechos huma-nos que sufren los pueblos indígenas es tarea difícil empezando por la ausencia de una caracterización socioeconómica, cultural y georefe-renciada de los múltiples pueblos indígenas que existen en el país.

Al respecto, las fuentes son múltiples. Por ejemplo, “La ONIC, CECOIN y la GhK, en 1995, acogieron el dato de que en Colombia existían 81 grupos étnicos indígenas. En 1998, la Dirección General de Asuntos Indígenas del Ministerio del Interior, entidad encarga-da de determinar quienes son indígenas en nuestro país, avalaba la existencia de 81 pueblos. El Ministerio de Defensa en el 2002, efectúa una relación donde determina que son 83 los pueblos in-dígenas de Colombia. Posteriormente en el 2004, el Departamento Nacional de Planeación relaciona 83 pueblos. En el entretanto, la ONIC ha manifestado en algunos documentos que estos son 84, luego, 87, en otras oportunidades que son 92 y en el dos mil seis determino que eran 99. El DANE, a partir del Censo General de 2005 estimó que en Colombia existían 87 pueblos indígenas




plenamente identificados12.” Actualmente, la ONIC reconoce 102 pueblos indígenas, entre los reconocidos por el Estado (87), los reconocidos por organizaciones indígenas (12) y los que se auto-reconocen por su identidad étnica y cultural (3).

Ahora bien, frente al tema de las cifras de victimización, lo primero que es necesario subrayar es la constatación de la Corte Constitucional en el auto 004 de 2009 según la cual el conflicto armado afecta de manera desproporcionada a los pueblos indíge-nas. Señala la Corte Constitucional que el desplazamiento forzado de los ciudadanos que pertenecen a pueblos indígenas, fruto de la dinámica del conflicto armado interno, está exponiendo a estos grupos en riesgo de exterminio físico y cultural.

Este debe ser el marco para entender las cifras de desplaza-miento por grupo étnico que contiene, por ejemplo, el Plan Nacio-nal de Desarrollo 2010- 2014.

Grupo étnico No. de personas

Rrom 22.291

Indígena 84.053

Negro afrocolombiano 292.529

Raizal 4.110

Total de la población de grupos étnicos desplazados 403.013

Total de la población desplazada 3.486.305

Porcentaje de desplazados de grupos étnicos 12%

Población víctima de desplazamiento por grupo étnicoCuadro 1

Fuente: Plan Nacional de Desarrollo con base en el RUPD con corte a 31 de junio de 2010.

Por otra parte, la Comisión de Seguimiento a la Política Pú-blica sobre Desplazamiento Forzado a través de las encuestas nacionales de verificación13, ha encontrado cifras distintas. En la tercera encuesta, realizada en el 2010, se encontró que de un total de la población, el 28% pertenecía a alguno de los grupos étnicos. Esta encuesta realizaba una distinción entre la pobla-ción inscrita en el RUPD y la no inscrita, y se encontró que de los inscritos la población con pertenencia étnica era el 30% y de los no inscritos era del 24%.

Ya en su momento la sentencia T-025 de 2004 ordenaba integrar el enfoque diferencial para la atención de las víctimas del desplaza-

12 ONIC, Página Web: http://cms.onic.org.co/pueblos-indigenas/13 Esta comisión ha realizado tres encuestas nacionales de verificación, la última fue realizada en el año 2010. A través de estas encuestas se buscaba “medir cuanti-tativamente el grado de satisfacción de los derechos de la población en situación de desplazamiento forzado”.




miento pertenecientes a los grupos étnicos. Sin embargo, es el auto 004 de 2009 el que carac-teriza, contextualiza y ordena respecto al peligro de exterminio cultural y físico, desplazamiento y desintegración de las comunidades indígenas.

En dicho auto la Corte Constitucional clasifi-ca los tipos de violaciones a los territorios y sus comunidades de la siguiente manera:

1) Confrontaciones en territorios indígenas sin involucrar activamente a su comunidad (con-frontaciones entre grupos armados, militariza-ción del territorio, confrontación entre grupos ilegales y fuerza pública, ocupación de lugares sagrados, instalación de bases militares, instala-ciones de MAP o MUSE).

2) Procesos bélicos que involucran activamente a los pueblos indígenas (señalamientos, asesinatos selectivos, amenazas, persecuciones, hostigamien-tos, confinamiento14 de familias de comunidades enteras, controles sobre la movilidad, utilización de las comunidades como escudos humanos).

3) Procesos territoriales y socio-económicos conexos al conflicto armado con afectación de territorios y culturas indígenas (Despojo territo-rial15, actividades económicas lícitas o ilícitas en territorios indígenas16, fumigaciones).

4) Procesos socio-económicos sin conexión con el conflicto pero exacerbados por la guerra

(pobreza, inseguridad alimentaria, condiciones de salud precarias, invisibilidad en las estadísticas, debilitamiento étnico y aculturación).

Esta caracterización de la situación de los pue-blos indígenas afectados por el conflicto armado interno presenta un panorama que no corres-ponde con los derechos ratificados en el bloque constitucional existente para su protección y que analizamos en el acápite anterior. Precisamente en el auto 004 de 2009 la Corte Constitucional subraya el riesgo de desintegración cultural en el cual se encuentran buena parte de los pueblos indígenas fruto del impacto del conflicto armado sobre sus comunidades y sobre sus posibilidades de reproducción de prácticas y valores.

Es importante anotar que tal como señala el informe de seguimiento al cumplimiento del gobierno colombiano de las ordenes que ema-nan del auto 004 de 2009: “La Corte no sólo llama la atención sobre los factores que hacen a la población indígena especialmente vulnerable frente al desplazamiento, sino también sobre los efectos desproporcionados que el desplazamien-to causa en estos pueblos. Entre ellos, destaca no sólo los efectos en los individuos, sino la des-integración cultural por el cambio del entorno, la mendicidad, las amenazas sobre los líderes, entre otros. Finalmente, señala que la respuesta del Estado ha sido insuficiente y que se basa principal-mente en la expedición de documentos sin aplica-ción en la práctica”17.

14 La corte ha señalado el confinamiento como una de las si-tuaciones comunes a las comunidades indígenas que han sido afectadas por el conflicto, esta acción de los actores armados sobre los pueblos es de gran impacto dada la limitación para desarrollar sus actividades cotidianas, económicas, sociales y en general identitarias. Sin embargo, en los hechos victi-mizantes señalados por la ley 1448 de 2011 no se encuentra clasificado.1� El despojo ha sido también una dinámica observable en estas comunidades, esta victimización adquiere un escenario recurrente en tanto los grupos étnicos –tanto indígenas como comunidades negras- plantean un problema de precariedad en la titulación de sus tierras, lo cual facilita la acción de los victimarios.1� La corte ha sido clara en aclarar que las actividades que han producido desplazamientos -de indígenas y afrocolombia-nos- relacionados a la presencia de actores armados no son sólo las ilegales sino que actividades de tipo económico legal han propiciado la presencia de de éstos y han generado diná-micas expulsoras, tales son: la minería, los megaproyectos, los agro-combustibles.17 Ver: Rodríguez Garavito, Cesar. Et al. 2010.Foto: http://ayinoticias.blogspot.com



En efecto, en dicho auto la Corte Constitucio-nal expidió diez ordenanzas, dirigidas a declarar el peligro de exterminio en el cual se encuentra los pueblos indígenas, subrayando las violaciones recurrentes al Derecho Internacional Humanitario que propiciaban una dinámica de desplazamien-tos masivos e individuales, para finalmente exigir al Estado la creación de un plan de garantía de los derechos de los pueblos indígenas afectados por el desplazamiento y la formulación e imple-mentación de 34 planes de salvaguarda étnica, los cuales debían incluir la participación de las autoridades legítimas de los pueblos indígenas18.

La Comisión de Seguimiento a la Política Pú-blica sobre Desplazamiento Forzado, publicó en febrero de 2012 un análisis respecto a las accio-nes de política sobre los grupos étnicos, en el que concluía para el caso de los pueblos indígenas que si bien en los últimos años se evidenciaba una mayor visibilización de la crisis en derechos humanos y derecho internacional humanitario de éstos pueblos, esto no había implicado el forta-lecimiento de políticas efectivas que garantizaran el goce efectivo de sus derechos individuales y colectivos. Más preocupante aún, a pesar de que la comisión rescata la creación de nuevas formas de acercamiento a estas comunidades también aclara que hasta entonces no se habían adoptado el plan de garantías ni los planes de salvaguarda, ni la política diferencial para mujeres indígenas, ni la política de tierras y territorios indígenas. Concluye al respecto que: “la incorporación del enfoque diferencial en normas y políticas y políticas particularmente en la atención y reparación de victi-mas, no deja de ser un mero formalismo”.

Es importante caracterizar las modalidades de desplazamiento que afectan a los ciudadanos colombianos que pertenecen a los grupos indí-genas. Según la ONIC entre estas modalidades se distinguen: a) El desplazamiento masivo ha-cia las cabeceras municipales o ciudades. b) El desplazamiento progresivo gota a gota hacia las ciudades. c) El desplazamiento itinerante a otros sitios del territorio, otras comunidades u otros grupos étnicos. d) El desplazamiento desde los

18 Ver: Comisión de Seguimiento a la política pública de des-plazamiento forzado. 2012

territorios no constituidos en resguardos hacia los resguardos.

Al respecto, el Centro de Cooperación al In-dígena (CECOIN) anota que el fenómeno de des-plazamiento gota a gota (individual y familiar) carece de un registro preciso que permita dimen-sionar el fenómeno, pues éste aparentemente es particularmente intenso pero no ha sido debida-mente detectado. Sin embargo, por la informa-ción disponible, se pueden indicar algunas regio-nes mayormente afectadas: Tolima, Putumayo, Sierra Nevada de Santa Marta, Meta, Córdoba y Sucre. En todo caso, los registros de las organiza-ciones indígenas que han servido como fuente de información se basan en la demanda u oferta de atención y no en procesos se seguimiento.

Por otra parte, el mismo centro afirma que los casos de sometimiento de los pueblos indígenas por parte de actores armados han estado direc-tamente relacionados con su capacidad organi-zativa y de resistencia. En los casos de los Senú en Córdoba, los Uitoto y Korebajú en Caquetá, los Sáliva en Casanare, la ausencia de hechos de violencia política han tenido como causa la sub-

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ordinación total de los pueblos por los actores armados. En los casos del Gran Urabá y Cauca hay índices dramáticos de hechos de violencia política debido a las formas de resistencia propias y a la incapacidad de sometimiento por parte de los grupos armados sobre los pueblos indígenas.

El Observatorio de Derechos Humanos de la Vicepresidencia ela-boró un especial con 34 diagnósticos sobre las diferentes etnias ci-tadas por el Auto 004 de 2009. El análisis particular de cada una de las comunidades permite constatar la permanencia de las acciones de violencia sobre estos pueblos a través de la historia del conflicto en el país, la reiteración sobre la ausencia de diagnósticos suficientes que permitan conocer la realidad de la crisis y la presencia de actores armados no sólo ilegales sino también parte de la fuerza pública en los territorios de ocupación ancestral.

Reflexiones acerca de los retos de la política dirigida a los grupos indígenas

La ley de víctimas plantea dentro de sus principios el enfoque diferencial, el cual impele al Estado a reconocer y tener en cuenta en el diseño e implementación de la política, las diferencias cultu-rales, geográficas y sociales de los sujetos colectivos e individuales étnicos. El desarrollo fundamental de estos planteamientos se en-cuentra en los decretos-ley 4633 (indígenas), 4634 (Pueblo Rrom) y 4635 de 2011 (negros, afrocolombianos, palenqueros y raizales).

Foto: http://www. valledupar-cesar.gov.co



Cabe anotar que el decreto-ley que reglamenta la atención a víc-timas indígenas presenta un desarrollo más preciso y completo de las necesidades específicas de reparación a sus pueblos. Una de las prin-cipales diferencias de los decretos-ley étnicos respecto a los decretos 4800 y 4829 que reglamentan la ley de víctimas de manera general, es un especial acento en la colectivización del daño, así como en la colectivización de la reparación y de la indemnización.

Sin embargo, aunque en primera medida es claro y coherente exigir que la política pública se dirija hacía la construcción de pla-nes de vida y de reparación colectiva que les devuelva a los grupos indígenas los bienes materiales, territoriales y culturales que les pertenecen, los interrogantes y ejes de reflexión acerca del tema no dejan de ser complejos.

Por ejemplo, frente al tema de la participación, los avances son muy débiles. El decreto-ley 4633 considera los problemas de fondo que con anterioridad se avocaban frente a las consultas previas y a la formalización de política pública con enfoque étnico. Sin embargo, permanecen los problemas de representatividad y las di-ficultades para establecer sistemas de participación incluyentes. Si bien, los tres decretos-ley consideran la construcción de comités de seguimiento integrados por los tres entes de control (Procuraduría, Defensoría del Pueblo y Contraloría) con el acompañamiento de los representantes de las victimas según sea el caso, a un año de ser expedidos aún no se han nombrado estos delegados y desde la Unidad de Atención y Reparación Integral a las Victimas (UAE-ARIV) y del Ministerio del Interior, aún se argumentan problemas en las formas de representación y elección.

Es claro, entonces, que sin un proceso participativo real de las víctimas en lo que compete al seguimiento de la ley, es impo-sible pensar en trazar un horizonte compartido de expectativas que permita implementar una política incluyente y suficiente que atienda a necesidades concretas de los pueblos indígenas y de sus territorios. La participación no es solamente una cuestión de le-gitimidad política sino que es un aspecto vital para el éxito de la implementación de la política, pues permite incorporar una pers-pectiva diferencial tanto a nivel territorial como poblacional. Esta ausencia en la participación efectiva de las víctimas en los sistemas de seguimiento y monitoreo se convierte en una limitación estructural a la construcción de diagnósticos serios que recojan la complejidad de la victimización, los daños emergentes de las comunidades, y las propuestas e iniciativas de reparación.

Sin embargo, el problema más grave que debe enfrentar la imple-mentación de la ley de víctimas es la apuesta por reparar integralmen-te en el marco de un conflicto armado interno que no ha terminado. La persistencia del conflicto armado interno impide abrir espacios de diálogo con las comunidades indígenas para negociar propuestas al-ternativas de desarrollo. Es importante subrayar al respecto que tanto

Foto: http://www.elfoton.es



el convenio 169 de la OIT, las leyes que lo ratifican en Colombia, el auto 004 de 2009 y los demás autos proferidos por la Corte Constitu-cional en defensa de las comunidades étnicas reiteran la necesidad de respetar las diferentes visiones de desarrollo de dichos pueblos.

La declaración de Toribío del 20 de julio de 2011, realizada por el Consejo Regional Indígena del Cauca, es muy clara al respecto: “…cada vez tenemos menos dudas de que la guerra es funcional al mo-delo de colonización minero-energético, de la expansión de los agro-combustibles y de la expropiación de los territorios indígenas y de los afrodescendientes y campesinos, impulsada por las transnacionales. Tanto la invasión de nuestro territorios por el Ejército oficial, como la ocupación de nuestras comunidades por la insurgencia, promueven un modelo territorial y económico extractivo y dependiente de las rentas de los recursos naturales, reproduciendo un sistema de despojo y aniquilamiento que los indígenas conocemos desde hace siglos”19.

Hablar de reparación integral implica no solamente complejos retos de coordinación institucional y comunitaria, sino, tal vez más importante, exige un trabajo ingente en la disminución del impacto del conflicto sobre las comunidades que intentan ser reparadas. Lo anterior representa un gran interrogante para la implementación de la política de atención y reparación a las víctimas del conflicto arma-do derivada de la Ley 1448 de 2011 y sus decretos reglamentarios.

Es importante subrayar la contradicción de intereses entre una concepción hegemónica de desarrollo, agenciado desde el Estado, que ha tenido un influjo destructivo sobre la vida organizativa y la reproducción social y cultural de las prácticas propias de las comu-nidades étnicas y las visiones alternativas.

Uno de los principales problemas que enfrenta la coordinación institucional y comunitaria a nivel territorial es la relación entre el conflicto armado y la desigualdad del desarrollo regional en Co-lombia. Diferentes estudios muestran que las zonas más afectadas por el conflicto armado y el desplazamiento, son históricamente las zonas más débiles institucionalmente o donde existen fuertes intereses económicos (legales y/o ilegales) que dificultan la gestión pública, debilitan la organización social y, por ende, obstaculizan la coordinación entre los diferentes actores involucrados en la im-plementación de las diferentes políticas públicas20.

Precisamente, el problema de la implementación de la ley de víctimas y restitución de tierras radica en la necesidad de desdoblar territorialmente una política que se concibió esencialmente desde el nivel nacional, sin participación de la comunidad, en un contex-to de una altísima asimetría en las capacidades fiscales e institucio-nales de los diversos municipios y departamentos del país21.

Precisamente, como bien lo señala la Comisión de Seguimiento a la Política Pública sobre Desplazamiento Forzado: “El desplaza-miento es el resultado de las dinámicas territoriales de la confronta-

ción armada y la violencia, pero también lo es de una especie de economía política del despojo asociada a los cambios del uso social y del valor económico de los territorios y los recursos”22. Diversos estudios muestran que la dinámica del conflicto arma-do refuerza un patrón de desa-rrollo regional caracterizado por graves inequidades, por un uso irracional de los recursos, y por un desperdicio de las vocaciones y potencialidades productivas de las regiones y del país23.

En este contexto, las inter-venciones de la Nación o de las entidades territoriales en el marco de la política públi-ca de atención a las víctimas del desplazamiento forzado han sido diferenciadas espa-cialmente, sin que se logre restablecer el goce efectivo de los derechos de las vícti-mas. En términos generales,

1� Ver: Centro de Memoria Histó-rica. 2012.20 Al respecto ver: Reyes, Alejando. Guerreros y campesinos. El despojo de la tierra en Colombia. Bogota: Nor-ma, 200�. Igualmente los diferentes estudios de la Fundación Arco Iris. 21 “La afirmación de la responsabi-lidad principal de la política pública de atención a la población desplazada está en cabeza del Gobierno Nacional, por tratarse de un tema estrechamen-te relacionado con el conflicto arma-do interno y los derechos humanos”. Comisión Nacional de Seguimiento a la Politica Publica sobre Desplaza-miento Forzado (2010). El Reto ante la tragedia del desplazamiento forza-do. Establecer un Sistema Integrado de Corresponsabilidad entre la Na-ción y el Territorio. Bogotá: CODHES, 2010.22 Ibíd. 23 Fajardo, Dario. “El conflicto ar-mado y su proyección en el campo.” Guerra, Sociedad y Medio Ambiente. Bogotá: Foro Nacional Ambiental, 2004. p.�7 - 10�.



diferentes normas han trata-do de dilucidar cada una de las responsabilidades de las diversas entidades nacionales y territoriales en materias va-rias24, sin que tenga lugar una armonización legislativa entre las mismas dado que, en muy pocas de ellas, existe una clara correspondencia entre recur-sos y competencias.

Como lo señala el profesor Marco Romero: “Lo sorpren-dente no es la existencia de estas asimetrías territoriales y de grandes problemas de equi-dad horizontal en el territorio nacional, sino la ausencia de mecanismos eficaces de com-pensación y el hecho de que el despliegue de los recursos na-cionales se haga de forma re-fractaria al impacto del despla-zamiento y a las capacidades de los entes territoriales”25.

ConclusionesEl país se debate entre un proceso de descentralización in-

completo y una tendencia a la recentralización que implica la subordinación de los intereses regionales, locales y comunitarios a los lineamientos fiscales que impone el gobierno central26. Esta recentralización no debatida atenta de manera grave el ejercicio de los derechos sociales, debilita los alcances del proceso de des-centralización y restringe la autonomía de las entidades territo-riales y de las comunidades étnicas. Es en este contexto en el cual los grupos étnicos deben participar de la implementación de la ley de víctimas y restitución de tierras.

La puesta en marcha de planes de reparación y restitución co-lectiva a los pueblos indígenas implicara grandes esfuerzos no sólo en materia de articulación institucional sino en términos presu-puestales y en la superación de los patrones arraigados de des-igualdad e iniquidad Nación-territorio.

Nos parece importante avanzar en sistemas integrados de co-rresponsabilidad entre la Nación y los grupos étnicos que permitan contemplar las pérdidas inmateriales sufridas por estas comunida-des víctimas del conflicto armado interno. Un ejemplo de lo ante-rior es el caso de la comunidad Emberá en Bogotá. Este ejemplo permite dimensionar las limitaciones de la política pública y la prioridad que deberían tener los planes de retorno y reubicación. La reparación y la restitución de tierras en el marco de la vulnera-bilidad histórica de los pueblos indígenas implican necesariamente concebir un sistema de corresponsabilidad que permita fortalecer a los actores comunitarios como punto central para el resarcimiento del tejido social. Es fundamental para la implementación de la política pública de atención y reparación integral a las víctimas contar con sujetos propositivos, que participen en el diseño de sus planes de vida colectivos, basados en un sistema de valores que les es propio y que les permite diferenciarse e integrase como etnia.

En el caso de los grupos indígenas la ONIC ha clasificado los daños y riesgos emergentes al desplazamiento. En primera instan-cia, el desplazamiento hacia cabeceras municipales les obliga a adecuarse a otros tipos de intercambio y condiciones de vida que le ponen en una situación de fragilidad inminente y que promueve la agudización del racismo y la discriminación racial.

Por otra parte, el riesgo agravado de afectación a la participa-ción y debilitamiento de las organizaciones comunitarias hace que se instale un fenómeno de individualización ajeno a la cosmovisión de sus pueblos originarios. Los procesos de etno-educación y medi-cina tradicional ancestralmente transferidos, se deterioran causando daños difícilmente superables en el marco de una reparación que no conciba el territorio como único espacio de construcción identitaria y étnica. De la misma manera se mellan las prácticas religiosas y espirituales que permiten un equilibrio de la comunidad y procura la

24 Ley 71� de 2001 por la cual se dictan normas orgánicas en materia de recursos y competencias de con-formidad con los artículos 1�1, 288, 3�� y 3�7 (Acto Legislativo 01 de 2001) de la Constitución Política y se dictan otras disposiciones para orga-nizar la prestación de los servicios de educación y salud, entre otros; Acto Legislativo 04 de 2007; Ley 11�0 de 2008; Ley 14�4 de 2011; Ley 1448 de 2011, entre otras.2� Prólogo de Marco Romero. Co-misión Nacional de Seguimiento a la Politica Publica sobre Desplazamien-to Forzado (2010). El Reto ante la tragedia del desplazamiento forzado. Establecer un Sistema Integrado de Corresponsabilidad entre la Nación y el Territorio. Bogotá: CODHES, 2010.2� Restrepo, Dario. ”Arte, parte y comparte: Notas sobre el proceso de descentralización colombiano”. En Politicas Públicas para Colombia, de FESCOL, 1�1-18�. Bogotá: Editorial Gente Nueva, 200�. Ver igualmente: Villamizar, Juan Carlos. Anotaciones para la caracterización del modelo de descentralización colombiano. Infor-me de avance, Bogotá: Contraloria General de la República, 2010.



capacidad de trabajo colectivo y la reproducción de prácticas solidarias. Por lo anterior es fundamental que la institucionalidad comprometida en la reparación colectiva de estos pueblos, en este caso la UAE-ARIV y el Ministerio del Interior trabajen de manera flexible e ingeniosa para la que la reparación de los grupos étnicos supere el acento retórico que hasta hoy le ha caracterizado.

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Rodríguez Garavito, C. (2010). Pueblos indígenas y desplazamiento forzado. Evaluación del cum-plimiento del gobierno colombiano del Auto 004 de la Corte Constitucional colombiana. Bogotá: Ediciones Uniandes.


Evolución de laactualización catastral

y demandas de restitución de tierras

Néstor Rubiano Páez y Juan Pablo Sandoval*

En el proceso contemplado por la Ley 1148 de 2011, el Instituto Geográfico Agus-tín Codazzi (IGAC) juega un papel protagónico en lo relacionado con la información sobre los predios despojados a sus legítimos propietarios por parte de los grupos ar-mados ilegales. Por catastro se entiende el censo o inventario de los bienes inmuebles ubicados sobre un territorio y por gestión catastral el conjunto de operaciones técni-cas y administrativas orientadas a la adecuada captación, procesamiento y utilización de la información sobre suelos, tierras e inmuebles (IGAC, 2007, p.8)1.

En este artículo se presentan las más recientes estadísticas de gestión catas-tral producidas por el IGAC (período 2000-2012) organizadas por departamento y atendiendo a las zonas rurales y urbanas. A esta enorme pieza de información generada por el IGAC se hace aquí un aporte en verdad muy modesto: organizar y presentar los datos en forma de series de tiempo para añadirles promedios y tendencias. Observamos así la evolución de la actualización catastral en el país poniendo énfasis en los datos rurales e intentando extraer algún conocimiento adicional sobre tan ardua materia.

La primera sección extracta los mandatos de la ley 1448 de 2012 en lo atinente a sistemas de información y la segunda presenta los indicadores de actualización (o desactualización) catastral por departamento para el lapso 2000-2012. En la tercera confrontamos los datos por departamento sobre demandas de restitución de tierras despojadas, con los de desactualización catastral rural, para verificar si revelan algo interesante.

* Economistas, asesores del Grupo de Seguimiento y Monitoreo de la CGR a la Ley de Víctimas1 IGAC (2007), Revista Análisis Geográficos 34, Bogotá D.C.



La información en la ley 1448El artículo 159 de la Ley 1448 de 2011 crea

el Sistema Nacional de Atención y Reparación Integral a las Víctimas, constituido por 30 en-tidades del orden nacional que incluyen once ministerios, la Registraduría Nacional del Esta-do Civil, junto al Instituto Geográfico Agustín Codazzi (IGAC) y la Superintendencia de Nota-riado y Registro (entidades claves en la identifi-cación y seguimiento a los predios despojados). Igualmente hacen parte del sistema entidades de la rama judicial (Fiscalía General, Medicina Le-gal) y la Policía Nacional. En el nivel territorial el sistema incluye a los municipios, distritos y departamentos. También se incluyen la Mesa de Participación de Víctimas junto a organizaciones privadas y públicas que participan en la atención y reparación a las mismas.

Entre los objetivos de este Sistema (artículo 161) aparece el siguiente:

“10. Realizar los esfuerzos institucionales y apo-yar la implementación de una plataforma de infor-mación que permita integrar, desarrollar y consoli-dar la información de las diferentes entidades que hacen parte del Sistema Nacional de Atención y Re-paración Integral a las Víctimas, con el fin de llevar a cabo el monitoreo, seguimiento y evaluación del cumplimiento de las responsabilidades atribuidas en el marco de la presente ley.”

En el artículo 168 se precisan las funciones de la Unidad Administrativa Especial para la Aten-ción y Reparación Integral a las Víctimas (UARIV) creada por esta misma ley, entre ellas:

“2. Garantizar la operación de la Red Nacional de Información para la Atención y Reparación Integral a las Víctimas, incluyendo la inter-operabilidad de los distintos sistemas de información para la atención y reparación a las víctimas”.

3. Implementar y administrar el Registro Único de Víctimas, garantizando la integridad de los registros actuales de información.”

El artículo 153 hace responsable a la UARIV de operar la “Red Nacional de Información para la Atención y Reparación a las Víctimas” la cual “(…) será el instrumento que garantizará a las autori-dades del Sistema Nacional de Atención y Repa-ración a las Víctimas una rápida y eficaz informa-ción nacional y regional sobre las violaciones de que trata el artículo 3 de la presente ley, permitirá la identificación y el diagnóstico de las circuns-tancias que ocasionaron y ocasionan el daño a las víctimas. Evaluará la magnitud del problema y permitirá (…) elaborar planes para la atención y reparación integral de las víctimas”.

Añade que la UARIV deberá “garantizar la in-ter-operabilidad de los sistemas de información de registro, atención y reparación a las víctimas para lo cual se soportará en la Red Nacional que ac-tualmente maneja la Agencia Presidencial para la Acción Social y la Cooperación Internacional para la atención a la población en situación de despla-zamiento, y que será trasladada a la Unidad de Atención y Reparación Integral a las Víctimas (…)”.

El artículo 154 responsabiliza a la UARIV del Registro Único de Víctimas que deberá soportarse en el Registro Único de Población Desplazada ma-nejado por la Agencia Presidencial para la Acción Social “(…) mientras se logra la inter-operabilidad de la totalidad de estos registros y entre en fun-cionamiento el Registro Único de Víctimas”.

El artículo 156 establece que una vez la víctima se registra como tal la UARIV verificará los hechos victimizantes denunciados consultando las bases de datos que conforman la Red Nacional de Informa-Foto: http://radiomacondo.fm



ción mencionada. El mismo artículo en su parágra-fo 5 estipula que “la información de que trata el artículo 48 de la presente Ley, se tendrá en cuenta en el proceso de registro”. El artículo 48 señala:

“Censo. En el evento en que se presenten atenta-dos terroristas y desplazamientos masivos la Alcaldía Municipal a través de la secretaría de gobierno, de-pendencia, funcionario o autoridad que corresponda, con el acompañamiento de la Personería Municipal, deberá elaborar el censo de personas afectadas en sus derechos fundamentales a la vida, integridad personal, libertad de domicilio, residencia y bienes. Dicho censo deberá contener como mínimo la iden-tificación de la víctima, su ubicación y la descripción del hecho y remitirlo a la UARIV en un término no mayor a 8 días hábiles (…)”

El artículo 172 se ocupa de un tema crucial para la efectiva reparación integral a las víctimas: la coordinación y articulación Nación-territorio. Encomienda a la UARIV el diseño de una estrate-gia que articule la oferta de políticas nacionales y territoriales en esta materia, teniendo en cuenta que debe proveerse a las entidades territoriales la información necesaria para elaborar sus planes y asignar eficientemente los recursos.

Por otra parte, el artículo 76 crea el “Regis-tro de tierras despojadas y abandonadas forzosa-mente” en el cual deberán inscribirse las personas víctimas del despojo y su relación jurídica con los

predios reclamados preferentemente mediante geo-referenciación. La conformación y adminis-tración de este Registro está en cabeza de la Uni-dad Administrativa Especial de Gestión de Res-titución de Tierras Despojadas (UGRTD) entidad creada por esta misma Ley y que tendrá acceso a todas las bases de datos sobre las víctimas que posean el IGAC, los catastros descentralizados, las notarías, el Instituto Colombiano de Desa-rrollo Rural (INCODER), la Superintendencia de Notariado y Registro y las oficinas de registro de instrumentos públicos, entre otras entidades.

A su vez la UGRTD deberá permitir a la UARIV el acceso a su información a fin de “garantizar la integridad e inter-operatividad de la Red Nacio-nal de Información para la Atención y Reparación Integral a las Víctimas”.

El artículo 76 añade que las entidades arriba relacionadas “(…) dispondrán de servicios de in-tercambio de información en tiempo real con la UGRTD” y que en los casos en que la infraestruc-tura tecnológica existente no permita el intercam-bio en tiempo real las entidades deberán entregar la información en un término no mayor a 10 días contados a partir de la fecha de la solicitud.

En su artículo 144 sobre archivos de violaciones a los derechos humanos e infracciones al derecho internacional humanitario, la Ley encarga al Centro de Memoria Histórica las siguientes funciones:

Foto: http://www.elpueblo.com.co



“(…) acopio, preservación y custodia de los materiales que recoja o de manera voluntaria sean entregados por personas naturales o jurídi-cas, que se refieran o documenten todos los temas relacionados con las violaciones contempladas en el artículo 3 de la presente Ley, así como la respuesta estatal ante tales violaciones”

Y a renglón seguido encomienda al Poder Judicial lo siguiente:

“Los archivos judiciales estarán a cargo de la Rama Judicial, la cual en ejercicio de su autonomía podrá optar, cuando lo considere necesario y oportuno a fin de fortalecer la memoria histórica en los términos de la presente ley, encomendar su custodia al Archivo General de la Nación o a los archivos de los entes territoriales”.

El parágrafo 2 del mismo artículo 144 encarga a la Procuraduría General de la Nación “(…) garantizar la no destrucción, alteración, fal-sificación, sustracción o modificación de los archivos administrativos en todas las instituciones oficiales, del nivel regional y nacional (…)”.

El artículo 96 ordena que el Consejo Superior de la Judicatura, la Superintendencia de Notariado y Registro, el IGAC o catastro descentralizado competente y el INCODER deben mantener infor-mados a los jueces y magistrados y otras entidades territoriales so-bre las actuaciones o requerimientos de los procesos de restitución. Con el propósito de facilitar los flujos de información, el aporte de pruebas y el cumplimiento de órdenes judiciales de restitución, añade que “(…) las instituciones anteriormente señaladas integra-rán, a partir de protocolos previamente establecidos y estandariza-

dos, sus sistemas e información con el de la Rama Judicial.”

Consideramos que esta re-seña del texto legal ofrece al lector una idea de la tarea mo-numental que se ha propues-to el Estado Colombiano en esta materia. Esta Ley orde-na a centenares de entidades públicas del orden nacional y territorial, del poder ejecutivo y del poder judicial, organizar un coherente sistema de in-formación sobre lo que quizás sea el más grave y no resuelto conflicto social, económico y político en la historia moder-na del país: la cuestión agra-ria, la propiedad y el despojo de tierras al calor del antiguo conflicto interno armado. Se trata de un esfuerzo técnico y organizacional dirigido a brindar a los jueces y magis-trados del país la información necesaria para que ellos, en su sabiduría, hagan Justicia.

Foto: Cortesía Incoder



Indicadores de Gestión CatastralEl Instituto Geográfico Agustín Codazzi (IGAC)

suministra en su revista “Análisis geográfico” el número de predios actualizados, desactualizados y sin formación catastral para cada municipio y departamento y por área rural y urbana; adicio-nalmente, ofrece los indicadores (predios actuali-zados / predios totales), (predios desactualizados / predios totales) y (predios sin formación / pre-dios totales). Se trata de un conjunto de infor-mación muy completa y de gran utilidad.

Nuestro aporte a estas estadísticas del IGAC es muy sencillo. Hemos organizado series de tiempo (para el lapso 2000-2012) del indicador desactuali-zación catastral (predios desactualizados / total pre-dios rurales) y hemos calculado su promedio arit-mético y tendencia (creciente o decreciente) para las entidades territoriales2. Prestamos especial atención a los indicadores rurales ya que es el campo colom-biano el escenario principal del despojo de tierras e inmuebles que denuncian las víctimas del conflicto armado interno y la ley quiere restituir.

• Desactualización catastral total

En el cuadro 1, la última fila (total IGAC) contiene el resultado global de la gestión de la entidad. Obsérvese que desde el año 2000 el indicador crece hasta alcanzar un preocupante 58% de desactualización en 2004; a partir de entonces el IGAC logra revertir la situación y si-tuarlo en 39% en el año 2012. La tendencia del indicador es decreciente (-1.2%).

Estas cifras permiten afirmar que la gestión catastral del IGAC durante 2000-2004 fue insatis-factoria y que mejoró apreciablemente en el cua-trienio siguiente; no obstante el indicador global de 2012 (39%) es aún alto, básicamente, debido a la desactualización rural como veremos adelante.

En la desactualización total hay grandes di-ferencias regionales que se constatan en el dato más reciente (año 2012) mostrado en el gráfico 1.

2 El valor de la tendencia que aparece en los cuadros que presentamos a continuación es la pendiente de una recta de regresión lineal de los datos 2000-2012 contra el tiempo. Un valor positivo (o negativo) indica una tendencia creciente (o decreciente) del indicador de desactualización catastral.

La peor situación se presenta en Arauca y Ama-zonas (92%) lo cual es asombroso: uno de los de-partamentos mineros más ricos del país presenta la misma situación de las selvas más primitivas del planeta. El mejor registro es para la isla de San Andrés (0%) aunque debe advertirse que los departamentos selváticos que guardan las reser-vas naturales estratégicas del país y las islas son casos especiales.

Por otra parte, se presentan tendencias cre-cientes del indicador en los departamentos mar-cados con color rojo, entre ellos Meta y César que, junto a Antioquia, son los primeros en el número de hectáreas demandadas para restitu-ción por las víctimas del conflicto armado.

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Departamento 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2012 Promedio Tendencia

Arauca 7% 7% 7% 7% 98% 98% 3% 3% 3% 92% 32% 4,5%

Amazonas 4% 58% 75% 75% 59% 20% 36% 38% 40% 92% 50% 2,5%

Putumayo 19% 33% 20% 74% 76% 77% 21% 33% 32% 85% 47% 3,0%

Vichada 14% 27% 34% 33% 35% 39% 25% 19% 66% 79% 37% 4,3%

Boyacá 49% 60% 66% 0% 87% 76% 65% 63% 59% 74% 60% 2,0%

Cundinamarca 39% 42% 40% 68% 69% 37% 32% 38% 32% 51% 45% -0,3%

Casanare 56% 66% 64% 79% 65% 43% 33% 35% 22% 50% 51% -2,8%

Nariño 27% 42% 26% 33% 67% 24% 11% 15% 6% 47% 30% -0,6%

Tolima 45% 73% 79% 86% 70% 71% 65% 48% 47% 46% 63% -2,1%

Guajira 67% 76% 48% 51% 57% 48% 29% 47% 44% 43% 51% -2,4%

Valle 25% 51% 44% 45% 83% 84% 84% 85% 45% 42% 59% 1,4%

Cauca 16% 49% 46% 55% 60% 88% 78% 66% 36% 41% 54% 1,1%

Santander 43% 52% 47% 40% 45% 38% 14% 18% 31% 38% 37% -1,8%

Córdoba 7% 7% 7% 99% 99% 99% 99% 99% 6% 36% 56% 2,5%

Huila 50% 60% 33% 44% 44% 34% 36% 62% 60% 36% 46% -0,3%

Meta 18% 9% 9% 9% 18% 18% 84% 80% 79% 35% 36% 5,2%

Magdalena 31% 47% 45% 70% 69% 70% 38% 31% 35% 33% 47% -1,3%

N. de Santander 33% 44% 42% 51% 85% 89% 49% 39% 37% 32% 50% -0,8%

Sucre 71% 74% 74% 72% 33% 46% 32% 24% 27% 32% 48% -4,8%

Chocó 46% 73% 67% 74% 58% 60% 58% 60% 61% 27% 58% -2,2%

Bolívar 75% 80% 74% 87% 81% 32% 22% 23% 22% 26% 52% -6,4%

Quindío 44% 59% 24% 14% 7% 2% 4% 48% 60% 24% 29% -0,5%

Guaviare 20% 78% 68% 6% 14% 9% 6% 21% 84% 23% 33% -1,0%

Cesar 20% 20% 24% 19% 26% 22% 0% 0% 72% 21% 23% 0,8%

Atlántico 100% 100% 100% 17% 17% 0% 0% 0% 0% 17% 35% -9,0%

Caldas 23% 34% 36% 44% 56% 52% 53% 53% 28% 16% 40% -0,6%

Caquetá 64% 74% 79% 54% 56% 49% 47% 25% 50% 15% 51% -4,7%

Risaralda 39% 43% 56% 46% 45% 20% 20% 24% 45% 15% 35% -25%

Vaupés 60% 69% 54% 51% 54% 50% 42% 38% 27% 9% 46% -4,6%

Guainía 89% 89% 80% 6% 6% 6% 6% 6% 90% 6% 38% -5,6%

San Andrés 0% 7% 49% 34% 34% 10% 10% 10% 53% 0% 21% -0,4%

Total IGAC 40% 54% 51% 56% 58% 51% 37% 37% 41% 39% 47% -1,2%

(Total predios desactualizados / total predios)Cuadro 1

Fuente: Promedios y tendencias calculados por la CGR con datos de IGAC, Revista Análisis Geográficos 49 y 50, años 2009 y 2012, respectivamente.



Gráfico 1

Desactualización catastral - total predios IGACAño 2012


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DepartamentoDesactualización urbana

2012Desactualización rural

2012 Rural/Urbana

Amazonas 100% 0% 0,0

Arauca 100% 69% 0,7

Atlántico 16% 45% 2,9

Bolívar 24% 42% 1,8

Boyacá 65% 79% 1,2

Caldas 11% 27% 2,5

Caquetá 20% 5% 0,3

Casanare 43% 66% 1,5

Cauca 31% 47% 1,5

Cesar 24% 6% 0,3

Chocó 72% 19% 0,3

Córdoba 32% 34% 1,1

Cundinamarca 37% 65% 1,8

Guainía 6% 0% 0,0

Guajira 43% 42% 1,0

Guaviare 0% 0% 0,0

Huila 36% 31% 1,0

Magdalena 32% 37% 1,2

Meta 36% 31% 0,9

Nariño 41% 52% 1,3

Norte de Santander 24% 64% 2,7

Putumayo 98% 71% 0,7

Quindío 19% 56% 2,9

Risaralda 9% 35% 3,9

San Andrés 0% 0% 0,0

Santander 35% 54% 1,5

Sucre 33% 29% 0,9

Tolima 38% 37% 1,0

Valle 37% 59% 1,6

Vaupés 10% 3% 0,3

Vichada 100% 0% 0,0

Total IGAC 32% 54% 1,7

Desactualización rural versus urbanaCuadro 2

Fuente: IGAC, Revista Análisis Geográficos No. 50, año 2012. Cálculos CGR

• Desactualización catastral rural versus urbana

La desactualización catastral es bastante divergente entre regiones pero también al interior de ellas (es decir, entre zonas rurales y urbanas). Esto se aprecia en el cuadro 2 para el año 2012, cuya columna derecha contiene el cociente de los indicadores rural y urbano. En 15 departamentos ese cociente es mayor que 1, es decir, la desactualización rural supera a la urbana. El promedio global (fila total IGAC) es 1.7.



• Desactualización catastral rural

El cuadro 3 registra la evolución de la desactualización rural en el campo colombiano. El promedio nacional del IGAC para el período es altísimo (61%) y el indicador permanece estancado en 54% desde el año 2006 hasta el presente: el país no logra avances claros en este aspecto.


Amazonas 0% 0% 0% 0% 0% 0% 0% 0% 0% 0% 0% 0,00

Arauca 0% 0% 0% 0% 0% 0% 69% 69% 69% 69% 28% 0,08

Atlántico 12% 59% 68% 62% 73% 80% 78% 70% 75% 45% 62% 0,02

Bolívar 41% 66% 63% 53% 64% 70% 51% 59% 63% 42% 57% -0,01

Boyacá 52% 63% 71% 0% 89% 85% 76% 76% 71% 79% 66% 0,03

Caldas 64% 71% 72% 62% 65% 65% 55% 53% 38% 27% 57% -0,04

Caquetá 31% 34% 33% 59% 59% 94% 94% 94% 51% 5% 55% 0,00

Casanare 76% 58% 28% 34% 57% 24% 18% 9% 4% 66% 36% -0,02

Cauca 66% 80% 81% 82% 75% 77% 70% 67% 66% 47% 71% -0,02

Cesar 44% 50% 49% 80% 87% 76% 59% 59% 55% 6% 57% -0,03

Chocó 2% 2% 0% 0% 0% 0% 0% 0% 0% 19% 2% 0,01

Córdoba 42% 75% 54% 64% 71% 73% 59% 61% 57% 34% 59% -0,01

Cundinamarca 60% 68% 63% 54% 49% 30% 15% 18% 34% 65% 45% -0,02

Guainía 0% 0% 0% 0% 0% 0% 0% 0% 0% 0% 0% 0,00

Guajira 42% 46% 48% 57% 58% 36% 36% 56% 35% 42% 45% -0,01

Guaviare 0% 0% 0% 0% 0% 0% 0% 0% 0% 0% 0% 0,00

Huila 55% 78% 61% 65% 68% 73% 65% 63% 52% 36% 62% -0,02

Magdalena 32% 66% 67% 85% 78% 86% 83% 85% 76% 37% 70% 0,00

Meta 66% 65% 70% 66% 86% 86% 78% 75% 84% 31% 71% -0,01

Nariño 56% 70% 55% 69% 75% 80% 81% 84% 77% 52% 70% 0,00

N. de Santander 57% 71% 69% 84% 89% 89% 78% 71% 57% 64% 73% 0,00

Putumayo 24% 24% 0% 0% 0% 0% 0% 62% 67% 71% 25% 0.06

Quindío 44% 47% 61% 22% 43% 36% 19% 8% 51% 56% 39% 0,00

Risaralda 67% 67% 90% 56% 62% 47% 0% 0% 38% 35% 46% -0,05

San Andrés 100% 100% 100% 24% 23% 0% 0% 0% 0% 0% 35% -0,10

Santander 51% 66% 70% 90% 92% 84% 68% 64% 61% 54% 70% -0,01

Sucre 45% 59% 72% 84% 91% 81% 79% 80% 65% 29% 69% -0,01

Tolima 61% 65% 51% 68% 73% 30% 25% 34% 24% 37% 47% -0,03

Valle 45% 72% 57% 62% 67% 64% 37% 40% 28% 59% 53% -0,01

Vaupés 0% 0% 0% 0% 0% 0% 0% 0% 0% 3% 0% 0,00

Vichada 0% 0% 0% 0% 0% 0% 0% 0% 0% 0% 0% 0,00

Total IGAC 54% 67% 63% 68% 71% 64% 54% 56% 54% 54% 61% -0,01

Predios rurales desactualizados / total predios rurales)Cuadro 3




La situación actual (año 2012) aparece en el gráfico 2 y evidencia fenómenos asombrosos. El Departamento de Boyacá, remanso de rela-tiva paz en Colombia, bellísimos paisajes, enorme despensa de alimen-tos, gran industria turística nacional, registra un 80% de desactuali-zación catastral en sus predios rurales y superior al de las selvas del Putumayo. No cabe duda que en Boyacá y Cundinamarca la gestión rural del IGAC ha sido lamentable pese a tener las mejores condiciones de seguridad en el contexto colombiano.

Gráfico 2

Desactualización catastral rural - IGACAño 2012




• Sin formación catastral rural

Para el año 2012 aún existen algunos departamentos con predios rurales sobre los cuales el Estado no posee información alguna. El gráfico 3 y el cuadro 4 presentan estos indicadores.

El promedio nacional del IGAC es muy bajo (2.9%) pero, como sabemos, las disparidades regionales son enormes. En el contexto del conflicto interno es comprensible que el Estado afronte esta ignoran-cia en los departamentos selváticos y poco poblados de Amazonas, Guainía, Guaviare, Vaupés y Vicha-da, pero no así en departamentos como Chocó (39%), Arauca (32%), Nariño (16%) y Huila (10%).

Debe reconocerse el esfuerzo del IGAC en Chocó y Huila pues logró reducir sustancialmente este indicador en los últimos años; no obstante, la gestión en los restantes departamentos críticos que acabamos de mencionar, parece haberse estancado.

Gráfico 3

Sin formación catastral rural - IGAC 2012





Amazonas 100% 100% 100% 100% 100% 100% 100% 100% 100% 100% 100% 0,00

Arauca 100% 34% 32% 33% 32% 32% 31% 31% 31% 32% 39% -0,03

Atlántico 0% 0% 0% 0% 0% 0% 0% 0% 0% 0% 0% 0,00

Bolívar 0% 0% 0% 0% 0% 0% 0% 0% 0% 0% 0% 0,00

Boyacá 0% 0% 2% 17% 2% 2% 1% 1% 1% 1% 3% 0,00

Caldas 0% 0% 0% 0% 0% 0% 0% 0% 0% 0% 0% 0,00

Caquetá 0% 0% 3% 3% 3% 3% 3% 3% 3% 0% 2% 0,00

Casanare 0% 0% 23% 22% 22% 17% 2% 0% 0% 0% 9% -0,01

Cauca 0% 0% 5% 5% 5% 2% 102% 2% 2% 1% 12% 0,01

Cesar 0% 0% 0% 0% 0% 0% 0% 0% 0% 0% 0% 0,00

Chocó 98% 98% 100% 100% 100% 100% 100% 83% 70% 39% 89% -0,05

Córdoba 0% 0% 13% 13% 13% 9% 9% 9% 9% 0% 7% 0,00

Cundinamarca 0% 0% 4% 4% 1% 1% 1% 1% 1% 0% 1% 0,00

Guainía 0% 100% 100% 100% 100% 100% 100% 100% 100% 100% 90% 0,04

Guajira 0% 0% 0% 0% 0% 0% 0% 0% 0% 0% 0% 0,00

Guaviare 100% 100% 100% 100% 100% 100% 100% 100% 100% 100% 100% 0,00

Huila 0% 0% 17% 18% 18% 17% 18% 18% 18% 10% 13% 0,01

Magdalena 0% 0% 0% 0% 0% 0% 0% 0% 0% 0% 0% 0,00

Meta 2% 2% 3% 3% 3% 3% 3% 3% 3% 1% 2% 0,00

Nariño 0% 0% 17% 17% 17% 16% 16% 16% 16% 16% 13% 0,01

N. de Santander 0% 0% 7% 7% 7% 7% 7% 7% 7% 7% 6% 0,01

Putumayo 76% 76% 43% 40% 33% 20% 12% 5% 5% 6% 32% -0.07

Quindío 0% 0% 0% 0% 0% 0% 0% 0% 0% 0% 0% 0,00

Risaralda 0% 0% 5% 5% 5% 5% 5% 4% 0% 0% 3% 0,00

San Andrés 0% 0% 0% 0% 0% 0% 0% 0% 0% 0% 0% 0,00

Santander 0% 0% 0% 0% 0% 0% 0% 0% 0% 0% 0% 0,00

Sucre 0% 0% 0% 0% 0% 0% 0% 0% 0% 0% 0% 0,00

Tolima 0% 0% 2% 2% 2% 2% 2% 2% 2% 1% 1% 0,00

Valle 0% 0% 0% 0% 0% 0% 0% 0% 0% 0% 0% 0,00

Vaupés 100% 100% 100% 100% 100% 100% 100% 100% 100% 0% 90% -0,06

Vichada 100% 100% 100% 100% 100% 100% 100% 100% 100% 100% 100% 0,00

Total IGAC 1,5% 1,2% 6% 6% 5,4% 4,7% 4,2% 4,1% 4% 3% 4% 0,00

Predios rurales sin formar / total rurales)Cuadro 4


Foto: http://colombia.com



Geografía de las demandas por restitución de tierras

Los cuadros 5 y 5A presentan las solicitudes de restitución de tierras y la evolución de la actua-lización catastral rural, respectivamente3. Como puede observarse, los departamentos de Meta, Antioquia, Cesar y Casanare acumulan alrededor del 50% del total de hectáreas reclamadas hasta octubre de 2012 (1.753.397 hectáreas).

Los datos revelan algo muy especial. El De-partamento del Meta, campeón en el despojo de tierras, logró reducir su desactualización predial rural de 84% en 2008 (la más alta del país en ese momento) a solo 31% en el año 2012 (muy in-ferior al promedio nacional de 34%). Ver cuadro 5A, variación 2008-2012.

Sobre Antioquia, segundo en hectáreas de-mandas, no poseemos series de tiempo para observar la evolución del indicador. El Depar-tamento del Cesar, otro de los líderes en el despojo y las consecuentes demandas de res-

titución, hizo algo igualmente notable en el mismo período analizado: redujo el indicador de 55% a tan solo 6% el menor del país en la actualidad (excluyendo a los departamentos selváticos). Bolívar, Magdalena, Córdoba, Ca-quetá, Sucre, también hicieron caer pronuncia-damente la desactualización catastral de pre-dios rurales en los últimos 4 años.

Nótese que el promedio nacional de desac-tualización rural del IGAC entre 2008-2012 per-maneció inalterado en 54%.

Algunos estudiosos del fenómeno del despojo de tierras y el desplazamiento forzado en Colombia durante la última década han propuesto una hi-pótesis de trabajo. Dice que los grupos armados al margen de la ley que han protagonizado estos he-chos de violencia contra la población se han apre-surado a “legalizar” los robos de tierras recurriendo a su poder intimidatorio y a sus complicidades con funcionarios públicos del nivel local y regional. La hipótesis alternativa afirma que ello no es cierto y que se trata, más bien, de avances importantes de las administraciones públicas territoriales en siste-mas de información geográfica y legal.

Naturalmente, serán investigaciones detalladas a nivel local las que arrojarán luz sobre esta mate-ria y permitirán extraer conclusiones más firmes.

3 No fue posible obtener en la página web del catastro de Antioquia (consultada en noviembre 0� de 2012) las cifras de actualización catastral del departamento aunque sí datos detallados de número de predios totales y sus avalúos catas-trales por municipio.

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Departamentode ubicaciónde los predios

Solicitudesde ingresoal registro

Hectáreasreclamadas (%)

Meta 1.522 466.658 26,6%

Antioquia 3.250 175.196 10,0%

Cesar 2.074 136.971 7,8%

Casanare 167 113.541 6,5%

Bolívar 2.446 95.832 5,5%

Vichada 148 92.544 5,3%

Tolima 1.943 73.001 4,2%

Magdalena 1.346 70.870 4,0%

Caquetá 646 67.937 3,9%

N. de Santander 1.113 66.499 3,8%

Córdoba 1.061 53.900 3,1%

Arauca 232 44.839 2,6%

Santander 798 44.657 2,5%

Sucre 1.065 43.971 2,5%

Putumayo 1.186 37.474 2,1%

Nariño 1.199 24.145 1,4%

Guajira 195 23.135 1,3%

Valle 759 22.999 1,3%

Guaviare 222 21.507 1,2%

Chocó 333 18.704 1,1%

Huila 258 14.511 0,8%

Cauca 512 13.468 0,8%

Cundinamarca 326 13.434 0,8%

Boyacá 73 6.190 0,4%

Atlántico 29 5.570 0,3%

Caldas 181 3.656 0,2%

Guainía 9 1.123 0,1%

Risaralda 36 645 0,0%

Vaupés 7 284 0,0%

Amazonas 6 136 0,0%

Quindío 17 113 0,0%

Total 23.142 1.753.397 100%

Solicitudes de restitución de tierras - octubre 2012Cuadro 5

Fuente: Unidad de Restitución de Tierras (UAGRT) Minagricultura. Datos a octubre 01 de 2012; página web consultada en noviembre 06 de 2012.



Departamentode ubicaciónde los predios 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2012

Variación2008-2012

Meta 66% 65% 70% 66% 86% 86% 78% 75% 84% 31% -53%

Antioquia - - - - - - - - - - 0%

Cesar 44% 50% 49% 80% 87% 76% 59% 59% 55% 6% -49%

Casanare 67% 58% 28% 34% 57% 24% 18% 9% 4% 66% 62%

Bolívar 41% 66% 63% 53% 64% 70% 51% 59% 63% 42% -21%

Vichada 0% 0% 0% 0% 0% 0% 0% 0% 0% 0% 0,00

Tolima 61% 65% 51% 68% 73% 30% 25% 34% 24% 37% 13%

Magdalena 32% 66% 67% 85% 78% 86% 83% 85% 76% 37% -39%

Caquetá 31% 34% 33% 59% 59% 94% 94% 94% 51% 51% -46%

N. de Santander 57% 71% 69% 84% 89% 89% 78% 71% 57% 64% 7%

Córdoba 42% 75% 54% 64% 71% 73% 59% 61% 57% 34% -23%

Arauca 0% 0% 0% 0% 0% 0% 69% 69% 69% 69% -1%

Santander 51% 66% 70% 90% 92% 84% 68% 64% 61% 54% -7%

Sucre 45% 59% 72% 84% 91% 81% 79% 80% 65% 29% -36%

Putumayo 24% 24% 0% 0% 0% 0% 0% 62% 67% 71% 4%

Nariño 56% 70% 55% 69% 75% 80% 81% 84% 77% 52% -25%

Guajira 42% 46% 48% 57% 58% 36% 36% 56% 35% 42% 7%

Valle 45% 72% 57% 62% 67% 64% 37% 40% 28% 59% 31%

Guaviare 0% 0% 0% 0% 0% 0% 0% 0% 0% 0% 0%

Chocó 2% 2% 0% 0% 0% 0% 0% 0% 0% 19% 19%

Huila 55% 78% 61% 65% 68% 73% 65% 63% 52% 36% -16%

Cauca 66% 80% 81% 82% 75% 77% 70% 67% 66% 47% -19%

Cundinamarca 60% 68% 63% 54% 49% 30% 15% 18% 34% 65% 31%

Boyacá 52% 63% 71% 0% 89% 85% 76% 76% 71% 79% 8%

Atlántico 12% 59% 68% 62% 73% 80% 78% 70% 75% 45% -30%

Caldas 64% 71% 72% 62% 65% 65% 55% 53% 38% 27% -11%

Guainía 0% 0% 0% 0% 0% 0% 0% 0% 0% 0% 0,00

Risaralda 67% 67% 90% 56% 62% 47% 0% 0% 38% 35% -3%

Vaupés 0% 0% 0% 0% 0% 0% 0% 0% 0% 3% 3%

Amazonas 0% 0% 0% 0% 0% 0% 0% 0% 0% 00 0%

Quindío 44% 47% 61% 22% 43% 36% 19% 8% 51% 56% 5%

Total 54% 67% 63% 68% 71% 64% 54% 56% 54% 54% 0%

Predios rurales desactualizados / total predios rurales)Cuadro 5A




A manera de conclusiónEl gráfico 4 resume la evolución de la información catastral de

Colombia en la jurisdicción del IGAC. En el período 2000-2004 las desactualizaciones rural y urbana crecen aceleradamente, es decir, la gestión del IGAC no fue satisfactoria. Luego (2005-2007) la si-tuación se revierte y mejora la información catastral pero enseguida parece desmejorar. Pareciera que este proceso técnico-administra-tivo contuviese un ciclo. Desde el año 2008 hasta 2012 el catastro urbano mejora y el rural se estanca. Es un hecho que para el IGAC es más fácil actualizar la información de los cascos urbanos que la de las periferias rurales, lo cual es perfectamente comprensible en un país que ha afrontado durante décadas un virulento conflicto armado que se escenifica, fundamentalmente, en el campo.

Sin embargo, nos parece que la desactualización de los catas-tros urbanos es cada vez menos justificable en Colombia a la luz de los avances logrados en materia de seguridad y administración de justicia. Si aceptamos la anterior premisa la desmejora en la infor-mación urbana obedece, básicamente, a ineficiencia administrativa del IGAC y de las administraciones municipales.

Debemos insistir en el costo de la informa-ción producida por el IGAC. Comprendemos que los mapas a color (hermosos por demás), las fo-tografías aéreas de la geografía nacional y demás productos especializados, poseen un costo que el público debe sufragar al menos parcialmen-te. Pero tratándose de información numérica es, a nuestro juicio, económicamente irracional no

publicar en la web de la entidad hojas de cálculo de libre acceso. Los libros de papel con estadísticas catastrales del IGAC están bellamente editados y por supuesto que son objetos de valor; no obstante, para propósitos de investigación científica una sim-ple hoja de cálculo electrónico repleta de números y letras posee un valor gigantesco para el público y un costo marginal deleznable para el IGAC.

Gráfico 4

Catastro desactualizado IGAC

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Las mujeres, la pazy las geografías

Gloria Cuartas Montoya1

La paz es un deber y un derecho de obligatorio cumplimiento contemplado en el artículo 22 de la Constitución Política. Los diálogos entre el gobierno y la insurgen-cia de las FARC y la disposición del ELN de sumarse en este propósito, renuevan la esperanza de lograr un acuerdo de paz. El proceso es complejo. El conflicto social y armado que sufre el pueblo colombiano, la consolidación del modelo de desarrollo con énfasis en la extracción minero-energética, la sistemática violación de derechos humanos y la presión internacional, nos convocan a rodear y hacer exigible el dere-cho a la participación como sociedad.

Los acuerdos de la Habana y la posterior instalación en Oslo de la Mesa de dialogo en el mes de octubre del presente año, entre el gobierno colombiano y la insurgencia de la FARC, con el fin de terminar el conflicto y la construcción de una paz estable y duradera, son el marco que fundamenta las reflexiones que dejaré planteadas a conti-nuación sobre los siguientes aspectos: la importancia del proceso; la mirada desde las mujeres, y la producción de una geografía de la esperanza en medio de la guerra.

Empecemos por recordar que las Naciones Unidas en el año 2000 aprobó la resolu-ción 1325 sobre Mujeres, Paz y Seguridad2, en la que se reconoce el impacto específico de género de los conflictos armados en la vida de las mujeres y las niñas, y se alude al papel que las mujeres pueden jugar en acuerdos de paz, a la vez que “pide a todos los actores involucrados armados la inclusión de la perspectiva de género en los acuerdos de paz”.

de la esperanza

1 Trabajadora Social. Estudiante de maestría en Geografía, Convenio UPTC- IGAC, Integrante del Grupo de Investigación: Escuela Política, Normativa y Derechos Humanos de la Universidad Autónoma de Colombia.2 http://www.132�mujerestejiendolapaz.org/img/marco_esp.pdf



Este reconocimiento alienta a considerar la necesidad de la parti-cipación de las mujeres y las personas dependientes en los procesos de desarme, desmovilización y reintegración. La misma resolución le solicita al Secretario General que lleve un informe sobre el impacto de los conflictos en las mujeres y el papel de las mujeres en la cons-trucción de la paz. Esta resolución hace parte de un amplio cuerpo normativo nacional e internacional que llama a garantizar los dere-chos de las mujeres en la construcción de la democracia.

Desde 2004 el Secretario General de la ONU ha publicado un informe anual sobre la situación de las mujeres en zonas de con-flicto armado y en 2008 se aprobó la resolución 18-20 que trata sobre la violencia sexual como arma de guerra. Cada una de estas resoluciones debe verse de forma integral. Estas acciones de la ONU son el resultado de un proceso largo sostenido por la fuerza y la constancia de miles de mujeres en el mundo, que desde Beijín (1985) se comprometieron a proponer planes de acción en la pla-taforma de Mujer y Conflicto armado.

Colombia goza de una amplia normatividad sobre estos asuntos, y, ante todo, de un acumulado histórico de luchas de las mujeres, que hoy más que nunca demandan del gobierno y sus instituciones que se garantice su participación en los procesos de paz, en la admi-nistración de lo público, en la redistribución del poder, en la asigna-ción de los recursos en equidad y justicia, dimensionando el impacto de la inversión de forma diferencial, garantizando el goce pleno de derechos y no profundizando la feminización de la pobreza.

Las mujeres tenemos nuestras propias visiones y percepciones del conflicto y, desde luego, nuestra propia perspectiva sobre las formas de atajar la guerra y alcanzar la paz. Por eso, con Virginia Wolf afirmamos que es tiempo de creer y recrear la esperanza de una sociedad que cuida y garantiza la vida en dignidad, y nos aferramos a su advertencia de 1938, tiempos de guerra, en el sentido de que “tanto las mujeres como los hombres hemos decidido hacer todo lo posible para destruir el mal de la guerra: Vosotros con vuestros métodos, nosotras con los nuestros. Está claro, en realidad, que la mejor manera de ayudaros a prevenir la guerra no es repetir vuestras palabras, y seguir vuestros métodos, sino encontrar palabras nuevas, y en inventar métodos nuevos” (Wolf, Virginia: 1999)3.

Sobre la importancia del proceso Los diálogos de paz que actualmente se adelantan, son un nue-

vo escenario que nos permitirá hacer visible la compleja situación que vive el país, la degradación del conflicto social y armado, a la vez que dará claves para la comprensión del contexto internacional

3 Wolf, Virginia. 1��. Las Tres Guineas. Buenos Aires, Editorial Lumen.

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en el que se produce este proceso, en especial en lo que respecta a las realidades de América Lati-na. Pero también es claro que lenguajes diferen-tes e intereses diversos se conjugan para abordar las discusiones acordadas en la agenda, la cual incluye problemáticas variadas, amplias y con-tenciosas, relacionadas con el desarrollo rural; las garantías para el ejercicio de la oposición política y la participación ciudadana; el fin del conflicto armado; el asunto del narcotráfico, y los dere-chos de las victimas. En todas estas discusiones relacionadas con la paz tienen las mujeres el de-recho y el deber de participar.

Las mujeres en sus agendas construidas des-de las diferencias muestran la importancia de profundizar en la búsqueda de salidas de paz, porque ellas saben del impacto que la guerra ha tenido en sus vidas, en sus cuerpos, en sus fa-milias, en los ambientes y lugares que habitan. Saben y reclaman que la prioridad de la inversión pública debe ser la de garantizar los derechos económicos, sociales, culturales y ambientales, y no la del gasto militar para reforzar más la gue-rra. Y a pesar de que el Gobierno insiste en que en este proceso de paz no se pondrá en discusión el modelo de desarrollo económico imperante, las mujeres saben y reclaman que es necesario reco-nocer las causas estructurales que han sustenta-do el conflicto y tienen claro que dicho reconoci-miento seguramente mostrará que es pertinente y obligatorio discutir sobre la concentración de la tierra en pocas manos, sobre los cambios de su uso y sobre las dimensiones y las consecuencias del desplazamiento forzado.

Las mujeres saben de la necesidad de articu-lar estos análisis con la imposición de intereses de explotación sobre las tierras, así como con la circulación sin límites de capitales nacionales y extranjeros, uno de cuyos efectos mas graves ha sido la destrucción de diversas territorialidades y la producción de un desarrollo desigual e injusto, de nuevos reordenamientos territoriales a favor del capital y formas de trabajo en condiciones irregulares y de profunda discriminación.

Las mujeres necesitamos agudizar nuestra ca-pacidad de articular, analizar, relacionar y enten-der qué hay detrás de los nuevos paisajes, nacidos de la guerra, que se presentan ante nuestra mira-da como naturales, y que ocultan la construcción impuesta de otras realidades que transforman los entornos y las vidas, porque en esas condiciones resultará más difícil, y tal vez imposible, construir la democracia, y con ella la capacidad de nego-ciar un proyecto común de país.

Por eso, es necesario dejar manifiesto que el dolor de la tierra, el dolor de la red de la vida, ha sido provocado y dirigido y que sus efectos impactan de manera diferente en hombres y mu-jeres y según sus contextos. Ya lo dijo Noeleen Heyzer: “El horror y el dolor es el mismo en todos los lugares afectados por las violencias, la natu-raleza de la guerra ha cambiado, se ha metido en las casas, las comunidades y también en los cuer-pos de las mujeres que son rehenes de batallas por recursos naturales, o conflictos armados en nombre de religiones o razones étnicas”4.

La vida de las mujeres en el marco del con-flicto se inscribe en un sistema de organización social, sustentado en la competencia y la conse-cuente negación del otro, es un sistema en el que la guerra es un rasgo inminente5, y varias son las miradas de este proceso. Una de ellas pasa por la manera como dimensionemos el proceso, lo que podría permitir reconocer que en estos 50 años el conflicto se ha vivido de forma desigual y que se ha ido transformando.

4 Noeleen Heyzer, directora ejecutiva de Unifem. http://www.unifem.org/news_events/story_� Cenceña, Ana Esther: Los desafíos de las emancipaciones en un contexto militarizado. Clacso 200�Foto: http://www.indepaz.org.co



Los movimientos de capitales en el mundo, la política internacional y los intereses que se han configurado para sostener los modelos econó-micos de extracción de recursos minerales, ener-géticos y ambientales, se han acompañado de mecanismos de expoliación y muerte. Las nuevas configuraciones del capital en la década del 80, redefinieron el uso y el valor de las tierras, lo cual significó el despojo de los territorios y sus pobla-dores, a sangre y fuego, y generaron una nueva producción de espacialidades que rompen con los ecosistemas y no responden a la imaginación y a la esperanza de vivir en democracia.

El impacto de la imposición de modelos eco-nómicos a sangre y fuego ha traído consecuen-cias devastadoras a la red de la vida en todas sus manifestaciones. La forma contemporánea del despojo ha impactado de manera desigual a mujeres y hombres. La privatización de bienes, la imposición de modelos agroindustriales, la con-centración del uso de avances tecnológicos en determinadas esferas de la sociedad, todo esto, ha profundizado brechas que aún permanecen.

Pero muchas mujeres sobrevivientes de las gue-rras y las violencias propias de los modelos econó-micos capitalistas, que han sabido lo que significa el trato que no reconoce la diferencia -“Nada más igual que el trabajo igual a los desiguales”-; que han hecho de la memoria la base fundamental para luchar contra la impunidad, trabajando por la verdad, la libertad, nos han dejado sentir que es posible pasar de la humillación a la dignidad, asu-miendo el riesgo de nombrar el pasado y “alzarse” desde adentro, desde ellas mismas, a unas socieda-des sumidas en el olvido, rompiendo silencios para encontrarse desde sus recuerdos y memorias con su propia historia y contribuyendo a la recupera-ción de la memoria colectiva.

Bien saben muchas mujeres que la llamada “globalización neoliberal” para tener éxito pro-duce “despolitización”, hecho que impide relacio-nar los impactos económicos, sociales, políticos y militares con la ruptura y debilitamiento de los vínculos sociales. Dicha despolitización tiene que ver con el no reconocimiento de la historia y de los contextos, con la pérdida de memoria que no permite establecer un dialogo con el pasado; se establecen rupturas entre quienes gozan de los logros alcanzados en la defensa de derechos, con quienes han enfrentado el dolor de las dictaduras, del exilio, del desplazamiento, de la desaparición. Y quienes no han vivido todas esas agresiones, están enfrentados al reconocimiento de una his-toria que les parece lejana porque no estaban presentes, y es el relato de los adultos, de las mu-jeres, lo que permite mantener vivo el recuerdo, de modo que “si estoy en tu memoria soy parte de la historia”6.

En consecuencia, se impone el derecho a la memoria colectiva como factor movilizador de la esperanza y en esta gesta las mujeres son im-portantes. Por lo aquí dicho, no queda duda de que este proceso de paz, en el que fundamos nuestras esperanzas nuevas, es importante para todas y todos, porque, de nuevo con Virginia Wolf, a todas y todos nos toca hacer todo lo posible para parar los males de la guerra.

� Lema utilizado por la Comisión pro memoria histórica de San Salvador.

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Las mujeres y la paz Se puede afirmar que la paz ha sido una

búsqueda constante en la historia de las mu-jeres. Hoy, más que nunca, es necesario redes-cubrir esas huellas porque ellas nos dirán que sus voces y luchas están presentes en todos los acontecimientos históricos. Por eso, nombrar y recordar las voces y las gestas de las mujeres que “desde la política del cuerpo y la lucha por un salario digno”, se han enfrentado a los distintos actores del poder y la violencia. Como señala David Harvey en su libro “Espacios de Esperan-za”, nos muestra las tensiones en ese mundo de “desarrollo geográfico desigual” en que las mu-jeres, desde sus diversidades, han vivido y pade-cido las mayores y peores consecuencias; pero también nos permite ver que sus luchas han abierto camino hasta nuestros días para seguir avanzando en la construcción de la conciencia de los derechos y en el llamado permanente a fortalecer la capacidad de articular esfuerzos.

Creo firmemente que las mujeres han ilumi-nado momentos de oscuridad habilitando la es-peranza; creo que han ejercido “un optimismo del intelecto” mostrando rutas de solidaridad y de unidad en causas concretas7. Por eso, es necesario visibilizar sus contribuciones y desarrollar una po-lítica de la relación con justicia, que nos permita,

7 La Escuela por la Paz, en Barcelona, nos invita a hacer un breve recorrido y dimensionar el significado del trabajo en el mundo de las mujeres por la paz:En 1�14 la Alianza Internacional de Mujeres por el Sufragio presentó una petición a los gobiernos de Francia, Alemania, Gran Bretaña pidiendo el cese a la guerra.Entre 1880 y 18�0 surgieron diversas asociaciones: La Aso-ciación Mundial Cristiana y el Consejo Internacional de Enfer-meras (África, Asia, América y en Europa) que trabajaban por un nuevo orden y a la paz.Durante la Primera Guerra Mundial, en La Haya se reunieron mujeres profesionales de los países en guerra y crearon la “Liga Femenina Internacional por la Paz y la Libertad”.En Berna, se organiza la Conferencia Pacifista organizada por mujeres socialistas.En 1�34, en París se realiza el Congreso contra la Guerra y el Fascismo. En Uruguay, surgió el comité antimilitarista.En 1��4, Japón lanza una campaña contra las armas nuclea-res, con �70 millones de firmas en todo el mundo.En 1��, se inaugura el I Congreso Mundial de Madres Opo-sitoras a la Guerra.En 1��, se establece el Año Internacional de la Cooperación, para apoyar las mujeres y su trabajo doméstico.En 1�7�, las madres de la Plaza de Mayo exigen conocer el destino de sus hijas e hijos desaparecidos.

Relaciones con mujeres de América, Sahara, Ucrania, Italia, Ex-Yugoslavia, Palestina, España.En 1�82, se declara el 24 de mayo como Día Internacional de las Mujeres por la Paz y el Desarme.En la década de los ochenta, se establecieron campamentos de mujeres al lado de las bases nucleares como espacio de trabajo en la construcción de la paz diferentes campamentos en Inglaterra, en Nueva York, Suiza, Sicilia e Israel.Las mujeres Suecas crearon el Servicio de Mujeres para la Paz, formando equipos intermediando entre las partes en comba-tes, creando en las zonas de alta violencia, espacios más se-guros para desarrollar cultivos, espacios para la educación, así como ayuda a refugiados, ayuda humanitaria, médica y de alimentos. Incluyeron hombres posteriormente.En 1�87 se funda en Israel la Red Mujeres de Negro. Mujeres árabes, judías, católicas y palestinas, protestando contra la ocupación Israelí en Cisjordania y Gaza. Su manera de hacer la mediación las pone por encima de fronteras nacionales, re-ligiosas, estatales.1��1: Se crea la Red de Mujeres de Negro en Belgrado como respuesta a los conflictos bélicos en la exyugoslavia. Hacen visible su rechazo a la guerra y al régimen nacionalista Ser-bio.1��2: Se funda el Center for the Strategic Iniciatives of Wo-men para la formación de grupos locales de mujeres en los países del Cuerno de Africa, apoyando las mujeres para que participen en los espacios donde se toman las decisiones. Nace el Women Waging peace y el Public Police Program, una especie de asistencia técnica a mujeres en zonas de con-flicto. 1��: El movimiento de madres de soldados rusos protesta contra la guerra en Chechenia, llevando acciones de boicot a la guerra, realizando viajes al frente para llevarse sus hi-jos a casa. Lograron que �00 combatientes abandonasen el servicio.1��0-2012: En Colombia, la década de los �0 recoge ex-periencias vitales en la vida de las mujeres. Rede Paz, Ruta Pacifica de las Mujeres, Alianza de Mujeres por la Paz, Mesa Mujer y Conflicto Armado, La Organización Femenina Popular, Mesa Mujer y Economía, Mujeres de Negro; Asfades, Mujeres Campesinas, Gitanas, Afro, Indígenas. Colombianos y colom-bianas por La Paz. Mujeres contra la Guerra y por La paz; las Comunidades de Paz, las organizaciones de Desplazados, re-fugiados, en exilio.1��7: Mujeres de Ruanda reciben el reconocimiento por parte de la UNESCO por llevar a cabo su trabajo que realizaron en la construcción de la paz. Jody William recibe el premio Nobel de la paz, por la campaña de minas antipersonales.1��8: 400 delegadas de organizaciones de mujeres se reunie-ron en Belfast en torno a la conferencia voces fundamentales, solicitando la participación en el proceso de paz en Irlanda.

Foto: http://www.saynotoviolence.org



en el siglo XXI, nombrar en público y en privado sus luchas individuales y colectivas siempre presentes en los destinos de la humanidad. Es el tiempo de trasformar las relaciones de poder desde nuestros cuerpos en la casa y en la calle; es el tiempo de dimensionar lo político desde los espacios que habitamos; es el tiempo de reivindicar la posibilidad de sentir, de relacionar, de analizar desde diversas escalas la compleji-dad de las realidades que vivimos en medio de un sistema concreto de globalización neoliberal, y de forma integral comprender los problemas que nombramos, no solo desde sus manifestaciones, sino desde las cau-sas que los producen.

Colombia asiste ahora a una nueva oportunidad de repensar su historia, de volver la mirada al pa-sado, que es presente en la manera diferencial y escalar, de ocupar los espacios, y descubrir la forma des-igual como el modelo económico impacta sobre ellos. Es necesario pensarnos en pedagogías que nos permitan ambientes de respeto y de inclusión, para que el ejercicio de ciudadanía en la superación de las asimetrías de poder, genere condiciones para volver a creer en la paz y defender el derecho a una vida sin violencias.

La mujeres reclamamos para todas y todos el derecho a vivir dignamente, a “vivir bien, sin hu-millaciones, a vivir como se quie-ra”8, a vivir de otra manera y a participar en la redefinición de un nuevo tejido social que nos lleve al encuentro con hombres y mujeres decididos, desde la vida cotidiana, a hacer práctica la construcción de una nueva democracia que debe pasar por rescatar la verdad, la jus-ticia y la reparación en todos los asuntos de la vida.

Los problemas vistos en sus contextos espacio-temporales, nos permitirán reconocer prácticas alter-nativas de vida, resistencias, no solamente desde la escala más íntima, sino en relación con otras realida-des, es decir, nos permitirán ver problemas particula-res con consecuencias globales9. Hoy, más que nun-ca, emerge el derecho a la divergencia, y es evidente que no es posible un lugar único o centro uniforme de poder que condicione la participación.

8 Corte Constitucional al hablar de los componentes de la Digni-dad Humana.� Massey, Doreen (200�). “Lugar, identidad y geografías de la res-ponsabilidad en un mundo en proceso de globalización”, página 81: “Si conceptualizamos el ¨espacio¨ en términos de relaciones y lo hacemos rigurosamente, entonces el espacio global no es más que la totalidad de todas las relaciones, los vínculos, las prácticas de comunicación (y no comunicación, falta de..., etc.), de comercio, de intercambio e influencia cultural, y éstas están completamente arraigadas, son concretas, cotidianas. El reto es cómo reorientar la imaginación para que podamos verdaderamente tener en cuenta esta realidad de nuestros vínculos con el resto del mundo. Y no solamente en un sentido ético muy general sinó porque podría ser muy importante en la construcción de una política ¨local¨ y al mis-mo tiempo ¨global¨”.

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Por lo tanto, es pertinente reconocer la influencia del capi-tal en la organización de espa-cios de poder, que crean a partir de redes otros centros que ya no necesitan un lugar fijo. Es ne-cesario tener en cuenta que las redes sociales virtuales generan cambios y patrones de compor-tamiento, construyendo opinión e ideologías desde el ciberes-pacio. De modo que las posi-bilidades de las miradas desde lo local-global se multiplican y permiten dimensionar los im-pactos diferenciales y las con-secuencias del uso de las tec-nologías que pueden potenciar comunicaciones para entrelazar procesos y generar impactos. Transitar por estos nuevos ca-minos de relacionamiento social permitirá potenciar, visibilizar y hacer aun más efectiva la lucha de las mujeres por la paz.

Las geografías de la esperanza.

Y las cosas ya se han echa-do a andar, también con la participación de las mujeres, y el futuro es promisorio. Como respuesta de la sociedad a los procesos de paz, se ha creado la “Ruta Social Común para La Paz”, un gran movimien-to social que “es un escenario de convergencia y articulación de procesos sociales y políti-cos para construir propuestas y generar movilización frente a la solución política negociada del conflicto, las alternativas humanitarias y la consolidación de estrategias y acciones comu-nes y colectivas hacia un país justo y digno, materializando las reivindicaciones, mandatos y manifiestos construidos y lu-

chados desde la población colombiana y sus expresiones organiza-tivas, en torno a una propuesta social para la paz”. Un país en paz no se construye desde arriba, la gente que ha sufrido los rigores de la guerra, la exclusión y la pobreza, es quien abre las puertas de la paz porque sabe que el conflicto en este país va más allá de la confrontación bélica y es imperativo construir justicia social”10.

Ante la geografía que la guerra ha creado, y especialmente ante los impactos de la guerra y las formas como ésta ha trans-formado los espacios habitados y la vida de las mujeres11, y en general ante el deterioro en las condiciones de vida en lugares específicos, es necesario imaginar, identificar y construir las geo-grafías nuevas que den cuenta de la producción de espacios alter-nativos, manifiestos en prácticas de implementación de políticas públicas que potencien el cuidado de la vida, la inversión en lu-gares nombrando, reconociendo y respetando las territorialidades diversas que demandan garantías en el marco del estado social y de derecho; para construir propuestas alternas al modelo de desa-rrollo y establecer puentes y enlaces entre los distintos niveles de prácticas ciudadanas hoy ignoradas; para contribuir a ampliar el tejido social existente y con ello recuperar espacios de encuentro y de vida, que fortalezcan el trabajo de hombres y mujeres.

10 Ruta Social Común Por la Paz. Octubre 2012 Este proceso viene andando. Un camino que concibe la movilización social como acción política. En su más reciente historia recoge espacios como el Encuentro de comunidades Campesinas, Indígenas y Afrocolombianas por la Tierra y por la Paz, el Congreso de Tierras, Territorios y Soberanías, la Minga por la Vida, el Territorio y la Paz que recorrió de Caloto a Villa Rica (Cauca), el Seminario Político de Paz realizado también en Caloto, las Iniciativas Ecuménicas de Paz desde las iglesias, las realizadas desdelos espacios de las mujeres y el Encuentro Nacional de Unidad Popular, entre otras.11 Ver impacto de la guerra en las Mujeres XI Informe Violencia sociopolítica contra mujeres, jóvenes y niñas en Colombia. Mesa Mujer y Conflicto Armado Marzo 2012.

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Se trata, entonces, de imple-mentar experiencias que puedan apoyar la articulación y la re-flexión para avanzar en la pro-ducción de una geografía alterna-tiva, que dé cuenta de los saberes y acumulados espacio-temporales de las comunidades, que permi-ta identificar los cambios que se han producido en la manera de habitar los lugares, influenciados por las decisiones políticas, eco-nómicas a diversas escalas, dando contenidos a los derechos a vivir dignamente, a la memoria, a la justicia, y a la paz en dignidad.

Se trata, en todo caso, de apoyar e impulsar las experien-cias locales y regionales que distintas comunidades y proce-sos han desarrollado o buscan desarrollar para construir alter-nativas de paz. Insistir en que se habiliten los espacios para que todas las insurgencias estén en los diálogos. Reclamar el cese de los fuegos y hostilidades como una condición necesaria para el desarrollo de los diálogos. Gene-

rar y recoger propuestas a partir de los acumulados de la orga-nización y movilización social, desde lo local, lo regional y lo nacional, frente a los temas en debate en la mesa de diálogos12. Sin perder el horizonte de análi-sis desde una geografía política que de cuenta de las tensiones y oportunidades de nuestro país, no solo por nuestra posi-ción geoestratégica, sino por los intereses que ella despierta. La paz, entonces, reviste diversos significados y será necesario lle-gar a acuerdos no solo de con-vivencia, sino de soluciones so-ciales duraderas en el desarrollo de los acuerdos de paz.

En este proceso de articu-lación de las iniciativas ciuda-danas es necesario reconocer el trabajo por la paz con justicia que desarrollan organizaciones como “Colombianos y Colom-bianas por la Paz” y la “Alian-za de Mujeres por la Paz”, que están propiciando el encuentro desde las diversidades étnicas,

culturales, sexuales, religiosas, de clase, acumuladas en las agendas políticas y sociales de las mujeres en la construcción de la paz en Colombia. Como dijo Virginia Wolf, “De la política de las mujeres, los nuevos movi-mientos pueden aprender cómo se da vida al “otro Mundo”. No con el antagonismo, no ponién-dose ante el mundo existente como ante un obstáculo que derribar, sino abriéndolo a sus ocultas e inesperadas riquezas e intensificando las mediaciones: haciendo de manera que la rea-lidad que era regida, se vuelva plástica, Como un metal cuando llega al punto de fusión” (Virgi-nia Wolf 193813).

12 Ruta Social por la Paz. Octubre 201213 Douda revistas d estudis feminis-tis número 28 / 0�h t t p : / / w w w . r a c o . c a t / i n d e x .p h p / d u o d a / a r t i c l e / v i e w F i -le/�3123/�13��

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Esta mirada de la paz pasa por el debate “sobre el cuerpo”, no solo como cuerpo individual, como indagación teórica. Las preguntas por el género y sus desigualdades, por el poder de los órdenes simbólicos, por la restructuración y los reordenamientos geográficos desiguales, por las estrategias espaciales y los elemen-tos geopolíticos, son fundamentales a la hora de cuestionar la acu-mulación de capital que hoy privilegia “ciertas localizaciones”, a la vez que extiende sus poderes globalmente.

Esta “nueva organización territorial del mundo” y del capital en particular no es neutral, al contrario, fragmenta e impone disper-sión en el espacio de los procesos de producción. Pero los impactos en los cuerpos y en la vida de las mujeres también han generado fuerzas creativas para sobrevivir en medio del aniquilamiento de la vida; fuerzas para “construir una sociedad más justa, equitativa, ecológicamente más sana y abierta que la que hemos experimen-tado hasta ahora” (Harvey 2000).

La paz en Colombia pasa no solo por estas realidades propias, internas. El debate hoy lleva a reconocernos en la dimensión lati-noamericana y global, en fragmentos de historias que nos ayudan a hilar tejidos sociales, que se debaten entre dolores, silencios, olvidos, rupturas y barbarie, que no pueden verse aisladas de los modelos de desarrollo. Hoy, “el libre mercado, para funcionar, exige una serie de acuerdos y normas institucionales que solo se pueden garantizar mediante algo a fin al poder estatal. La libertad de mercado hay que garantizarla mediante la ley, la au-toridad, la fuerza, la violencia”14.

Y a las negociaciones de paz se llega dentro de este modelo de sociedad. Esta realidad exige mayores esfuerzos para identificar las huellas de una resistencia social que no deja que se debilite la esperanza que insiste en el derecho a pensar una forma de inte-gración de Colombia con las realidades latinoamericanas15, y de in-tercambios de mercado diferentes, mas allá de los TLC; resistencia social que cree en el derecho a la memoria, a la verdad, a la justicia y a la reparación social, en la vida privada como extensión de la vida pública, donde el cuidado de la vida en todas sus manifesta-ciones sea garantía de un nuevo pacto social justo.

Foto: http://www.nacionesunidas.org.co

14 Harvey, David.2000. Espacios de Esperanza. Madrid. Ediciones Akal.1� Massey, Doreen. Idem.: “Yo veo en Latinoamérica un mosaico de alianzas: está la Unasur, ALBA, Petrocaribe, son maneras diferentes de imaginar el espacio que en Europa. Las relaciones pueden significar mutualidad o cooperación, o cambio iguali-tario, eso no es neoliberal. Y esto también es construir una identidad en el continente, una solidaridad, lo que también permite las diferencias. Sabemos que Bolivia no es lo mismo que Argentina, pero hay una solidaridad. Puede haber diferencias y solidaridad también. Y esto es diferente de lo que sucede en Europa. Por un lado, hay un nuevo tipo de espacio, un nuevo tipo de identidad, pero también creo que esta identidad está comenzando a desafiar al neoliberalismo. Para mí, que lo veo desde Europa, esto es fantástico. Porque lo que está sucediendo es la construcción de una nueva voz, que está diciendo cosas diferentes, y de esta manera está desafiando al neoliberalismo”.



Ese camino del cuidado de la vida ha sido histórico y recorrido con lenguajes y acciones diferentes por las mujeres. La globalización neoli-beral, transporta y crea los problemas ambientales, los trastornos sociales y los desequilibrios entre la población y los recursos; problemáticas que luego de sus impactos negativos deberán ser “atendidos o asumidos” por las poblaciones más pobres y principalmente en cabeza de las mujeres, puesto que el rol del Estado cada vez es menos garante y más subsidiario de los mínimos vitales, en detrimento de la calidad de vida de los más pobres ,pero a favor de intereses particulares que privatizan y venden en la sociedad de consumo los derechos y la dignidad humana como una mercancía. Las mujeres crean otra globalización, otras relaciones, tienen diversas espiritualidades, cosmovisiones y crean espacios para la vida, y luchan por la paz con nuevas palabras y con nuevos métodos.

Conclusión Rodear el actual proceso de paz es un imperativo ético. Parar la

guerra y comprometer los recursos públicos en la protección de la vida y garantizar el desarrollo del Estado Social de Derecho, constituye un desafío en la construcción de la democracia. Profundizar en las agen-das con participación de la sociedad y sus diversas organizaciones es urgente y necesario.

Las mujeres son sujetos de derechos que han habitado y habitan el mundo desde sus diferencias, y han trabajado en la construcción de alternativas al modelo de desarrollo económico. Es necesario reconocer las huellas de las mujeres en la construcción de la paz y atrevernos a ver, en medio del dolor que produce la guerra, la capacidad de hombres y mujeres, desde la diversidad, para crear y recrear espacios nuevos de relaciones basadas en la solidaridad y el respeto a la naturaleza.

Las mujeres en Colombia están trabajando por el derecho a la me-moria, a la verdad, a la justicia y a la reparación, y a la dimensión de integración; comprenden que la solución es a diversas escalas y valoran la importancia de la integración regional para explorar otras formas de relacionamiento con la naturaleza, otras alternativas al desarrollo que garanticen el goce pleno de los derechos y el “buen vivir”, y una vida libre de violencias como lo han defendido las mujeres en el mundo.

Foto: http://boletinesdeprensacompromiso.blogspot.com


Auditoríasa las políticas públicas:

Sonia Alexandra Gaviria Santacruz Responsable auditoría al componente de estabilización socioeconómicade la población desplazada

A partir de la expedición de la Ley 1474 de 2011 (Estatuto anticorrupción), la Contraloría General de la República (CGR) ha vivido importantes cambios institucio-nales tendientes al fortalecimiento del ejercicio del control fiscal y de la capacidad institucional, a través de la creación de nuevas dependencias y cargos, lo que ha permitido que se tomen decisiones frente al alcance y la forma de ejercer el control fiscal ante las instituciones estatales.

Este ensanchamiento de planta va más allá de un simple ejercicio de talento humano o un cambio de nombres en los cargos de la estructura; muestra de manera evidente un proceso de cambio de tendencia, un mandato que se dirige a comple-mentar el control fiscal clásico con un control integral que no desconoce la trans-versalidad en el actuar público. Esto significa que, junto con el control fiscal puntual a cada entidad, la Contraloría está llamada a ejercer control sobre diversos asuntos estatales y gubernamentales, como pueden ser auditorías a proyectos, a programas o, aún más ambicioso, a políticas públicas intersectoriales.

La aplicación clásica del control fiscal se hace por intermedio de siete contralorías delegadas sectoriales, sus direcciones de vigilancia fiscal y direcciones de estudios sectoriales, encargadas de auditar y de analizar políticas públicas gubernamentales, respectivamente. La CGR audita, por sectores, cada uno de los sujetos de control que desarrollan las políticas públicas nacionales, para finalmente pronunciarse si las en-tidades públicas y privadas que administran recursos públicos, cumplieron o no con los compromisos establecidos y si los recursos se invirtieron bajo los principios de economía, eficiencia, eficacia, equidad y valoración de costos ambientales.

Pero como se anotó anteriormente, la trasformación estatal de los últimos años, así como el surgimiento de nuevos actores tanto gubernamentales, como no guber-namentales, nacionales e internacionales, han hecho que el control fiscal como lo

un reto institucional



conocemos actualmente, no sea suficiente para dar cuenta de la acción pública y de la inversión de los recursos en la sociedad.

Actualmente, el Estado no actúa sólo para llegar a satisfacer las necesidades de la ciudadanía, por lo cual se encuentran participa-ciones cada vez más importantes de privados, empresas y ONG, así como ciudadanía organizada entorno a diferentes colectivos. Este es el caso, por ejemplo, del papel que han desempeñado las Altas Cor-tes del sistema judicial, principalmente la Corte Constitucional, en temas como la salud y el desplazamiento forzado por la violencia.

Los problemas sociales son más complejos, por lo que el accio-nar público ha tenido que diversificarse; ya no es suficiente hablar de salud, sino de matices y subsectores dentro del mismo tema, como, por ejemplo, salud pública, aseguramiento, beneficios, etc. Igual sucede con el sector educación, donde las discusiones no solo van a los niveles de escolaridad, sino también a las coberturas, la accesibilidad, el enfoque diferencial y la calidad, entre otras.

La diversificación de actores y temas ha desembocado en que el accionar público se conduzca a través de políticas que, como hilos conductores detectan el problema, determinan soluciones y establecen recursos. Esas políticas públicas son las que canalizan un porcentaje cercano al 60% del presupuesto nacional a los más importantes proyectos para la sociedad colombiana, desde la infraestructura y la defensa nacional, hasta la superación de la pobreza extrema (MHCP, 2012).

Es en este contexto, donde el esquema clásico de control fiscal empieza a debilitarse, requiriendo que la Contraloría amplíe su es-pectro de evaluación, con el fin de dar cuenta de la inversión pública.

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Se requiere innovar con nuevos dispositivos de control que permitan mirar de manera integral el accionar público y pasar de un enfoque bilateral contraloría – sujeto de control, a uno que contemple multi-plicidad de actores y relaciones, de manera trasversal y holística.

Es así como, junto con el estilo de gerencia y los nuevos instrumentos otorgados por la ley, se han abierto nuevas formas de ejercer el control fiscal, ampliando los ámbitos y niveles de análisis y evaluación, mas allá de los sujetos de control y de los procesos tradicionales, con actuaciones de la CGR sobre asuntos de interés nacional, de carácter trasversal, como programas, pro-yectos o políticas públicas, los cuales se atienden con mecanis-mos nuevos como grupos de reacción inmediata (GRI), auditorias en tiempo real o grupos de trabajo especiales.

Este artículo da a conocer una de esas actuaciones, que se en-marca en el quehacer de un grupo interno de trabajo, adscrito a la Unidad de Investigaciones Espaciales contra la Corrupción, una de las nuevas dependencias creadas por el Estatuto Anticorrupción. La actuación es una auditoría a política pública, que no sigue los pa-rámetros del ejercicio normal de una auditoría a sujeto de control, siendo varias las condiciones que la hacen diferente y la convierten en un reto institucional y profesional para quienes la realizan.

El ejercicio auditor es distinto desde el punto de vista del al-cance, de la metodología, de la intervención en las entidades y de los resultados. Respecto al alcance, la auditoría se extiende hacia una política pública particular y retoma el análisis en los sujetos de control que la ejecutan; por lo anterior, la metodología aplicada no es la tradicional, se creó una metodología en prueba, que el equi-po auditor ha denominado “reloj de arena”, la cual será explicada gráfica y detalladamente más adelante.

Adicionalmente, la intervención de la auditoría sigue el proce-so de la política pública analizada en todas las entidades que la desarrollan y los resultados que se esperan obtener son de doble

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nivel: desde el punto de vista macro, sobre el funcionamiento de la política pública y desde el control fiscal micro, hallazgos de auditoría relacionados con la gestión fiscal de los entes ejecutores en el desarrollo de planes, programas y proyectos, encaminados a ejecutar y poner en marcha la política pública.

La elección de la política pública a auditarPara realizar una auditoría sobre un aspecto trasversal, la elec-

ción de la Política Pública de Desplazamiento Forzado por la Vio-lencia no fue al azar, sino que fue una decisión basada en la ne-cesidad de dar cuenta a la sociedad y a actores tan importantes como la Corte Constitucional, sobre el accionar del Estado frente a la problemática de la población desplazada de una manera más integral y consistente, teniendo como referentes las líneas que el mismo Estado se había establecido para garantizar la superación de la vulneración de derechos.

La problemática había sido abordada por la Contraloría desde diferentes frentes, aún antes de la expedición de la Sentencia T025 de 20041, a través de procesos de auditoría a las diferentes entida-des que integraban el Sistema Nacional de Atención a Población Desplazada (SNAIPD) y con estudios de las diferentes direcciones de estudios sectoriales de las contralorías delegadas, principalmen-te las de defensa, agropecuario, gestión pública y social.

Con la expedición de la Sentencia T025 de 2004, mediante la cual la Corte Constitucional reconoce un Estado de Cosas Inconsti-tucional sobre la población desplazada, la Contraloría está llamada a emitir conceptos sobre el actuar de las diferentes instituciones del SNAIPD respecto a la atención de la población y de verificar, en auditoría, si los recursos públicos llegan a su destino.

Desde 2004 hasta 2011, los pronunciamientos sobre el despla-zamiento eran un sumar de esfuerzos de las diferentes delegadas sectoriales comprometidas en controlar fiscalmente a las entidades del SNAIPD, de acuerdo con los resultados de las auditorías secto-riales a los sujetos de control involucrados

Según lo dispuesto en el Estatuto Anticorrupción y en la or-den 7, del Auto 219 de octubre 2011 de la Corte Constitucional, la Contraloría toma la decisión de abordar la política pública de desplazamiento forzado por la violencia como un ejercicio auditor trasversal, con el fin de establecer las acciones de las institucio-nes frente a las responsabilidades gubernamentales sobre la po-blación desplazada y la eficiencia, eficacia, equidad y economía de

1 Sentencia de la Corte Constitucional que agrupa más de un millón de acciones de tutela de población víctima del desplazamiento y define un Estado de Cosas Inconsti-tucional que debe resolverse por parte del Estado.Fo

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la inversión pública, de acuerdo con el aumento constante que ha tenido la política desde el año 2000, que ha pasado de $20.000 millones hasta alcanzar la cifra de $2.2 billones en 2011; de esta última cifra, casi $1.7 billones se han asignado para inversión, siendo $ 600.000 millones los correspondientes a los subcomponentes de esta-bilización socioeconómica de vivienda, tierras y generación de ingresos (MHCP, 2012).

El ejercicio auditor, por lo tanto, se plantea para el periodo 2007-2011, como antesala a las subsiguientes auditorías de seguimiento a la Ley 1448 de 2011 o Ley de Víctimas, la cual comple-menta y subroga la normatividad específica sobre desplazamiento, dado que la población desplaza-da es aproximadamente el 80% de la población considerada por la ley como víctima.

Para realizar esta auditoría, se parte de la hipótesis de que una vez estabilizada socioeco-nómicamente la población desplazada, su con-dición de tal era superada; por lo anterior, se decidió auditar el componente de estabilización socioeconómica, con sus tres subcomponentes: tierras, vivienda y generación de ingresos.

Metodología “reloj de arena”Esta metodología de trabajo, construida en

el día a día de la auditoría sobre el componente de estabilización socioeconómica de la política pública para la atención de la población despla-zada por la violencia, surgió como una necesi-dad de organizar estructuradamente el trabajo a desarrollar dada la complejidad de la temática y por ser una nueva forma de abordar un asunto de auditoría, sobre el análisis de política públi-ca (control fiscal macro), combinado con control fiscal respecto al cumplimiento de los objetivos de política y la ejecución de los recursos públicos por parte de las entidades intervinientes (control fiscal micro), de acuerdo con su rol dentro de ella: formulador, coordinador, ejecutor o agente operador, y supervisor.

La metodología se llamó “reloj de arena”, por-que es un símil que describe y permite explicar de manera completa el trabajo que se está realizando en el equipo. Es una orientadora del camino a se-

guir, que parte del estudio y análisis de los temas más grandes y generales, es decir, de las fuentes de información primaria para el análisis auditor, ba-sadas en los “deber ser”, como son normas cons-titucionales y acuerdos políticos, administrativos, financieros y jurídicos, que son el marco de refe-rencia sobre el cual se inserta y desarrolla la políti-ca pública (ver gráficos 1 y 2, página siguiente).

Los “deber ser” son el punto de partida y el referente para la evaluación y análisis, no sólo de la política es su estructura y concepción, sino también de su puesta en marcha. En el gráfico de la metodología “reloj de arena”, lo anteriormente dicho corresponde a la parte superior del reloj, que cual arena que se vierte es donde se generan las medidas institucionales para el planteamiento de la política, como parte de una agenda de gobierno y los mecanismos tanto sectoriales como institu-cionales para su desarrollo, lo que en la práctica se traduce como planes, programas y proyectos específicos, con asignación presupuestal para su ejecución, es decir, la segunda línea del reloj.

La parte estrecha o pequeña del cuerpo del reloj es donde lo anterior se lleva a la realidad en cada institución ejecutora de la política, a través de su gestión institucional, contractual y financiera y es

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Gráfico 1

Metodología Reloj de Arena - lado proceso auditor

Gráfico 2

Metodología Reloj de Arena - lado informe y ajustes institucionales



desde allí donde el equipo de auditoría parte hacia el análisis de política pública en términos fiscales.

La parte inferior del reloj representa a la au-ditoría trasversal a la política pública seleccio-nada, la cual comienza en las entidades formu-ladoras, ejecutoras y operadoras, estableciendo las responsabilidades que asumen frente a la puesta en marcha de la política pública y las medidas que utilizan para ejecutarla.

El análisis se hace respecto a la formulación de unos planes, programas y proyectos y sobre la contratación, presupuestación y gestión adminis-trativa sobre la política auditada, lo que permite a la CGR pronunciarse sobre la gestión y la efi-ciencia en el cumplimiento de la política pública por parte de una entidad específica. El proceso hecho en conjunto en las instituciones involu-cradas conlleva a que la CGR pueda emitir un pronunciamiento integral sobre el cumplimiento institucional de la política pública estudiada, ya que es posible observar como se enlazan las ac-tuaciones de las entidades para cumplir con la política y si son sinérgicas o no.

En la auditoría se incluyen, igualmente, como referentes del proceso auditor y el análisis, lo que en la metodología se denominan “sin embargos”, es decir, todos aquellos pronunciamientos insti-tucionales y sociales que puedan aportar sobre la política pública auditada. Para la auditoría sobre desplazamiento forzado se incluyen los pronuncia-mientos de la Corte Constitucional y sus autos de seguimiento, los informes de la Comisión de Se-guimiento y demás información considerada perti-nente para establecer matices e incluir otras apre-ciaciones de instituciones, personas o comunidades organizadas, que han hecho seguimiento, control o veeduría frente a la política pública en mención.

Una vez terminado el proceso, las observacio-nes de nivel macro y micro son trasladadas a las instituciones involucradas, con el fin de respetar el debido proceso y valorar las respuestas entrega-das. Una vez realizado el análisis de respuestas de las entidades se procede a redactar el informe.

El informe de auditoría trasversal resultante da la vuelta al reloj de arena. A partir de este pronunciamiento de la CGR, respecto a la polí-

tica pública analizada, se genera un proceso de ajuste institucional y de política como un aporte de la entidad fiscalizadora a la sociedad, en aras de contribuir a la mejora del bienestar social en el marco de la transparencia en la gestión fiscal estatal (ver gráfico 1).

Se procura hacer que inicie, institucional-mente y dentro de los acuerdos políticos y admi-nistrativos, un repensamiento, análisis y reajuste, si se requiere, de acuerdo con lo observado por la CGR, que parte desde las entidades y procesos analizados, siguiendo a los ajustes programáti-cos, de política, institucionales y legales a que haya lugar y finalmente, al mejoramiento de la política de cara a la sociedad.

Auditoría al componente de estabilización socioeconómica, subcomponentes de tierras, vivienda y generación de ingresos

El inicio del ejercicio auditor trasversal a la política pública de desplazamiento forzado por la violencia, componente de estabilización socioeco-nómica, subcomponentes de tierras, vivienda y ge-neración de ingresos, se hizo conformando grupos de trabajo al interior del equipo de auditoría, res-ponsables de cada uno de los temas.

Una vez creados los grupos de trabajo se procedió a desarrollar las fases del proceso auditor: planeación, ejecución e informe, para un periodo de tiempo que corresponde a las vigencias 2007 a 2011.

Durante la fase de planeación, se conoce la polí-tica pública, los actores, los “deber ser”, los “sin em-bargos” y toda la información que se considere re-levante para delimitar el campo de acción y generar un plan de trabajo que permita que los temas sean abordados de manera estructurada y ordenada.

En esta etapa se definió la metodología, las entidades a intervenir entre las 18 del Sistema Nacional de Atención Integral a la Población Desplazada (SNAIPD hoy SNARIV), involucradas en el componente de estabilización socioeco-nómica y la estrategia de auditoría por sub-componentes (ver cuadro 1).



Subcomponente Entidad Complejidad Calidad Estrategia

Generación de ingresos

Servicio Nacional de Aprendizaje- Sena Alta Ejecutor

Análisis de bases de datos, revisión presu-puestal y contractual

Departamento Admi-nistrativo de la Prospe-ridad Social –DPS-

Alta Ejecutor

Tierras Incoder Alta Ejecutor

Análisis de bases de datos, revisión presu-puestal, contractual, visitas técnicas y aná-lisis de expedientes.

Vivienda

Ministerio de Vivienda, Ciudad y Territorio Media Generador de política Análisis de bases de

datos, revisión pre-supuestal, contrac-tual, visitas técnicas, entrevistas y análisis de expedientes y proyectos

Fonvivienda Alta Ejecutor

MADR - Banco Agrario Media Apoyo, financiamiento

Findeter Media Apoyo, financiamiento

Entidades a intervenir en la auditoría transversalCuadro 1

vienda, es decir, vivienda rural y urbana, siendo intervenidas para el primer caso Banco Agrario y Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural y, para el segundo, Ministerio de vivienda y Fonvivienda. Adicionalmente, se adelantaron procedimientos en instituciones operadoras, como Fonade y Findeter.

En el momento se está finalizando el ejercicio de auditoría y está en proceso de generar un infor-me técnico que presente las observaciones de doble nivel, unas de política pública y otras de gestión institucional relativas al control fiscal micro, que muestren si efectivamente en las entidades se está cumpliendo con lo dispuesto en la política públi-ca sobre desplazamiento forzado, componente de estabilización socioeconómica y si los recursos se han invertido de manera eficiente.

Con este Informe de Auditoría, la Contralo-ría General de la República quiere presentar una evaluación fiscal sobre las políticas públicas en temas de interés nacional y una metodología para abordar la auditoría transversal, que permita dar cuenta de procesos complejos, en los cuales la inversión pública es compartida por muchas insti-tuciones y de los que se requiere establecer el uso adecuado de los recursos públicos y su inversión en la población objeto de la política.

En la fase de ejecución se aplica la metodolo-gía reloj de arena y la estrategia de auditoría para cada uno de los subcomponentes, establecida en la fase de planeación, tal como se muestra en el cuadro anterior.

En las entidades escogidas se aplican pro-gramas de auditoría acordes a cada subcompo-nente; es así como para generación de ingresos se intervienen dos entidades encargadas de las principales actividades de la ruta integral de ge-neración de ingresos, como es capacitación e in-termediación laboral: el SENA y el Departamento Administrativo de la Prosperidad Social, en las cuales se hace una revisión de bases de datos de beneficiarios, contratación y análisis presupues-tal respecto a la ejecución de la política pública.

En el subcomponente tierras, el análisis de au-ditoría se centró en el subsidio integral de tierras a cargo del Incoder y la estrategia se centró en vi-sitas técnicas a proyectos, análisis de expedientes, contratación y presupuesto para la atención a la población en condición de desplazamiento.

Para el subcomponente de vivienda, la inter-vención se hizo a cuatro entidades de acuerdo con la estructuración de la política pública de vi-

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ley de víctimas: la ley más importante para el presidente santos #337

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