ASAMBLEA LEGISLATIVA DE LA REPÚBLICA DE COSTA RICADEPARTAMENTO DE SERVICIOS TÉCNICOS

INFORME INTEGRADO JURÍDICO - ECONÓMICO

PROYECTO DE LEY

LEY DE PENSIÓN - CONSUMO

EXPEDIENTE Nº 18.495

OFICIO Nº ST.088-2013 I

Elaborado por:

Lic. Gustavo Rivera SibajaMsc. William Corrales Harley

Revisión a cargo de

Licda. Selena Repetto AymerichMsc. Mauricio Porras León

Revisión y autorización finalLicda. Mª del Rocío Cerdas Quesada

18, Abril, 2013

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TABLA DE CONTENIDO

I.- RESUMEN DEL PROYECTO __________________________________________4

II.- CONSIDERACIONES GENERALES ___________________________________5

2.1.- Regímenes de Pensiones _________________________________________________52.1.1.- Aspectos Conceptuales _______________________________________________________5b) Esquema de Contribución definida _______________________________________________5c) Esquemas de reparto o de capitalización parcial ____________________________________5d) Esquemas de capitalización completa _____________________________________________62.1.2.- Regímenes de Pensiones en Costa Rica __________________________________________7a) Regímenes Administrados por la CCSS____________________________________________7b) Regímenes Administrados por el Gobierno Central __________________________________9c) Regímenes Particulares y Complementarios _______________________________________102.1.3.- Sostenibilidad del Sistema de Pensiones_________________________________________13

2.2.- Impuesto de Ventas ____________________________________________________152.2.1.- Caracterización del Impuesto _________________________________________________15a) Objeto del Impuesto __________________________________________________________15b) Contribuyentes o Sujetos Económicos ____________________________________________16c) Base Imponible______________________________________________________________16d) Determinación del Impuesto ___________________________________________________17e) Tarifa _____________________________________________________________________18f) Exenciones _________________________________________________________________18g) Entidades Usufructuarias del Impuesto de Ventas en Costa Rica_______________________182.2.2.- Evasión del Impuesto de Ventas en Costa Rica ___________________________________19

III.- CONSIDERACIONES SOBRE EL PROYECTO DE LEY__________________20

3.1.- Objeto del Proyecto de Ley ______________________________________________20

3.2.- Ámbito de Aplicación __________________________________________________21

3.3.- Creación de los Fondos Pensión Consumo _________________________________23a) Recaudación Impuesto Ventas y relación con principales variables ____________________24b) Estimación de Ingresos a Generar con el Proyecto _________________________________25

3.4.- Distribución de los Fondos Pensión Consumo ______________________________32

3.5.- Cuenta Individual de la Pensión-Consumo _________________________________38

3.6.- Administración de la Cuenta Individual de la pensión-consumo________________40

3.7.- Destino del FOSORE ___________________________________________________40

3.8.- Pensiones por Invalidez o Muerte ________________________________________41

3.9.- Propiedad de los Fondos ________________________________________________41

3.10.- Administración de las Pensiones por Invalidez y Muerte ____________________42

3.11.- Administración del FOSORE ___________________________________________43

3.12.- Fondo de Gestión Ambiental____________________________________________43

3.13.- Registro y Acreditación ________________________________________________45

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3.14.- Registro Único y Balance Anual _________________________________________47

3.15.- Administración de las Cuentas Individuales y la Pensión por Vejez ___________48

3.16.- Información a los propietarios de cuentas individuales de pensión – consumo___48

3.17.- Supervisión __________________________________________________________49

3.18.- Transitorio Único _____________________________________________________49

III.- ASPECTOS DE PROCEDIMIENTO LEGISLATIVO ____________________49

1.- Votación________________________________________________________________49

2.- Delegación ______________________________________________________________49

3.- Consultas Preceptivas _____________________________________________________49

IV.- ANTECEDENTES _________________________________________________49

V.- BIBLIOGRAFÍA ___________________________________________________50

TABLA DE CONTENIDO 2I. RESUMEN DEL PROYECTO: 3II. ANTECEDENTES: 3

1.- Leyes. 3

2.- Proyectos: 4

3.- Otras fuentes: 4III. CONSIDERACIONES SOBRE EL FONDO DEL PROYECTO:4IV. ASPECTOS DE TECNICA LEGISLATIVA 5V. ASPECTOS DE PROCEDIMIENTO LEGISLATIVO 5

1.- Votación.5

2.- Delegación a Comisión Legislativa Plena. 5

3.- Consultas. 5Obligatorias: 5Facultativas: 6

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INFORME INTEGRADOJURÍDICO - ECONÓMICO

LEY DE PENSIÓN - CONSUMO

EXPEDIENTE Nº 18.495

I.- RESUMEN DEL PROYECTO

La presente iniciativa de ley tiene como finalidad la creación de un nuevo régimen de protección denominado “Pensión –Consumo” para contribuir a universalizar la cobertura de las pensiones de vejez, invalidez y muerte de la población nacional, para lo cual se asignaría una proporción de lo recaudado con el impuesto sobre las ventas, a la creación de fondos individuales de ahorro.

Específicamente se propone la creación de Fondos de Pensiones mediante una contribución social equivalente al cuatro por ciento (4%) del valor de las compras de bienes y servicios sujetas al impuesto sobre las ventas. Adicionalmente, mediante un transitorio único, se aumenta la tasa vigente del impuesto sobre ventas al 14%, destinando durante el primer año de aplicación un 13% al impuesto de ventas y un 1% de dicho impuesto en forma de contribución social a la pensión- consumo. Durante el segundo año se destinará el 12% al impuesto ventas y 2% a la pensión –consumo. A partir del tercer año se destinará un 10% al impuesto de ventas y un 4% de ese impuesto se transferirá con carácter de contribución social a la pensión consumo.

La idea es que mediante la devolución de un porcentaje de lo pagado por dicho impuesto, se fomente una cultura tributaria, que al incrementar la recaudación general por reducción de la evasión, se generen recursos suficientes para crear fondos de ahorros destinados a complementar los existentes regímenes de retiro (pensión).

En 18 numerales el proyecto articula este sistema; describe sus elementos operativos, distribuye los porcentajes del impuesto, así como lo recaudado, señala operadores y responsables del sistema, crea un mecanismo solidario de redistribución a cargo de los mayores consumos a favor de los menores, y en definitiva regula estos nuevos fondos de pensiones, con remisiones en muchos casos a legislativa existente, con los que asimila situaciones o eventos en un caso u otro.

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II.- CONSIDERACIONES GENERALES

2.1.- Regímenes de Pensiones

2.1.1.- Aspectos Conceptuales

Existen en Costa Rica varios modelos de pensiones dentro del Régimen General de Seguridad Social catalogados como solidarios, de reparto, de capitalización, obligatorios, voluntarios, no contributivos, etc. A continuación se desarrollan algunos de los conceptos relacionados con estos modelos1.

a) Esquema de Beneficio definido

Los programas de pensiones llamados de beneficios definidos establecen de antemano el tipo y el monto de los beneficios que recibirán los afiliados según cumplan determinadas condiciones de elegibilidad (tasas de reemplazo, edades de retiro, requisito de un determinado número de cotizaciones, etc). Dichos beneficios constituyen una especie de promesa que el programa debe garantizar cuando se consolidan los derechos. No existe una relación directa entre aportes y beneficios, pues se dan mecanismos que garantizan una redistribución entre grupos de diferentes niveles de ingresos. Se financian a través de un sistema de reparto o de capitalización colectiva, en el cual el fondo de pensiones es propiedad de todos los afiliados.

b) Esquema de Contribución definida

En relación con este esquema se tiene que los beneficios dependen del nivel de ahorro logrado por cada afiliado al final del período de acumulación. Por tal razón se conocen como ahorro jubilatorio o de capitalización individual, bajo este esquema no se incluye ningún mecanismo de solidaridad entre generaciones, ni entre grupos de diferente nivel de ingreso.

c) Esquemas de reparto o de capitalización parcial

En cuanto a nivel de capitalización las opciones van desde sistemas con capitalización nula, conocidos como esquemas de reparto puro, hasta sistemas con capitalización completa, u opciones intermedias denominadas capitalización parcial. En un sistema de reparto, los costos de cada período (por lo general un año) son atendidos con un financiamiento equivalente a la erogación de ese lapso.

1 Extracto del Informe Integrado al Expediente 17.402 Proyecto de Ley Reforma al Art. 70 Ley Nº 7531, Reforma Integral del Sistema de Pensiones y Jubilaciones del Magisterio Nacional. Setiembre, 2009.

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Dado que no se acumulan reservas financieras, los beneficios deben ser cubiertos exclusivamente mediante cuotas corrientes de los afiliados activos, con lo que las tasas de contribución o primas de financiamiento deben crecer a lo largo del tiempo.

El método de reparto puro consiste en aportar exclusivamente de manera uniforme durante un año determinado, cantidades equivalentes a los egresos esperados durante ese año, de forma tal que se da una gran solidaridad entre los cotizantes activos y pensionados en un momento dado. Carece de lo que se denomina reserva técnica, no existiendo capitalización alguna. La prima se calcula suponiendo condiciones estáticas con respecto al aumento en el nivel general de salarios y el ajuste en las pensiones es periódico. Dentro de las críticas que se hacen a este sistema es que son insostenibles en el largo plazo debido a las presiones demográficas que afectan la relación contribuyentes/beneficiarios, además que hacen crecer las primas mediante contribuciones corrientes.

Los esquemas de reparto o de capitalización parcial implican un contrato intergeneracional por el cual los trabajadores activos realizan aportes en función de sus ingresos y éstos son utilizados – en ocasiones junto con recursos fiscales- para financiar las pensiones de los ciudadanos que salieron del mercado laboral por cuestiones de edad, invalidez o los derechohabientes de las personas fallecidas. El aporte presente permite adquirir un derecho a recibir una pensión futura, de acuerdo a los requisitos de edad y años de aportes que se establezcan en cada caso. En términos fiscales, el aporte presente de los cotizantes activos puede generar una deuda implícita (ya que no se registra en las cuentas públicas) de financiar en el futuro a los actuales trabajadores activos.

d) Esquemas de capitalización completa

En relación con los esquemas de capitalización, los agentes económicos activos acumulan recursos capitalizándolos; consiste en la acumulación de los aportes previsionales en cuentas individuales, administradas por el sector público o por empresas privadas, cuyo saldo –aportes más rentabilidad- es utilizado para financiar las propias prestaciones previsionales. La cuantía de las prestaciones dependerá del capital acumulado, que a su vez estará condicionado por el monto de las contribuciones aportadas por cada interesado, del número de años de aporte, y de la rentabilidad obtenida de las inversiones. En este esquema se relaciona directamente las prestaciones a otorgar a cada cotizante con los ingresos acumulados en cada cuenta individual.

Bajo este sistema se desvincula la posibilidad de una cobertura colectiva, solidaria y redistributiva, con lo cual cada cotizante corre por su propia cuenta con los riesgos de eventuales contingencias como pueden ser invalidez, muerte en una etapa temprana de cotización o una vida más larga de la prevista.

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Desaparece aquí, la figura de la deuda implícita, ya que ésta se explicita precisamente cuando se realizan los aportes durante la vida activa, constituyendo un fondo que se utilizará para financiar las pensiones.

Los sistemas previsionales pueden ser también de capitalización colectiva, administrados por la organización a la que pertenecen los trabajadores o por intermediarios financieros específicos. En estos casos, los trabajadores aportan a un fondo y esos recursos son invertidos en instrumentos financieros que se utilizan para el pago de las pensiones del grupo. Si se quiere enfatizar el hecho de que el financiamiento proviene de un colectivo, entonces se adiciona el calificativo de “Colectivo”, si por el contrario, se trata de regímenes de cuentas individuales, entonces se usa el calificativo “Individual”.

Si bien en principio es posible hacer referencia a unos cuantos regímenes financieros de pensiones, teóricamente existe una infinidad de modalidades de cobertura de las obligaciones, que van desde el Régimen de Reparto, donde no hay capitalización alguna, hasta el Régimen Financiero de Capitalización Completa, de tal suerte que es posible transitar entre estos dos extremos mediante regímenes de capitalización parcial.

2.1.2.- Regímenes de Pensiones en Costa Rica

En relación con los regímenes de pensiones, en nuestro país existe un régimen de adscripción general que es el administrado por la Caja Costarricense del Seguro Social (CCSS), pero a la vez existen diversos regímenes de pensiones creados mediante leyes especiales que pueden ser sustitutos o complementarios del anterior. Algunos son de adscripción general como los regímenes complementarios creados por la Ley de Protección al Trabajador, otros son de carácter gremial como el del Régimen del Magisterio Nacional, y otros nacen a partir de negociaciones laborales en instituciones específicas del sector público, algunos de ellos con participación del presupuesto nacional y otros con participación de los presupuestos de las instituciones específicas. También existen regímenes no contributivos con cargo a fondos públicos, cuyo objetivo es otorgar una pensión mínima con carácter de asistencia social a poblaciones vulnerables que no han contribuido a los otros regímenes; uno de estos regímenes es administrado por la CCSS y otros por el Ministerio de Trabajo. A continuación se hará una breve referencia a estos regímenes.

a) Regímenes Administrados por la CCSS

El principal régimen de pensiones en nuestro país es el del Régimen de Pensiones de Invalidez, Vejez y Muerte de la CCSS, ya que cubre a la mayoría de la población trabajadora, tanto de empleados públicos como del sector privado. A continuación se presenta información proporcionada por la Gerencia de Pensiones2, sobre el total de pensionados con base en el Régimen de Invalidez, Vejez y Muerte.

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Cuadro Nº 1 Seguro de pensiones de Invalidez, Vejez y Muerte, CCSSCantidad de pensiones en curso de pago de la planilla ordinariaDatos anuales: 2000-2011Año Invalidez Variación Vejez Variación Muerte Variación Total Variación2001 37,873 3.75% 39,245 3.14% 32,695 5.06% 109,813 3.92%2002 39,588 4.53% 40,533 3.28% 32,625 -0.21% 112,746 2.67%2003 40,874 3.25% 42,146 3.98% 34,499 5.74% 117,519 4.23%2004 42,436 3.82% 43,684 3.65% 35,854 3.93% 121,974 3.79%2005 43,370 2.20% 45,738 4.70% 37,237 3.86% 126,345 3.58%2006 43,797 0.98% 48,513 6.07% 38,759 4.09% 131,069 3.74%2007 44,580 1.79% 52,055 7.30% 40,310 4.00% 136,945 4.48%2008 45,571 2.22% 57,008 9.51% 42,027 4.26% 144,606 5.59%2009 46,631 2.33% 62,389 9.44% 44,132 5.01% 153,152 5.91%2010 47,520 1.91% 68,433 9.69% 46,118 4.50% 162,071 5.82%2011 48,206 1.44% 74,802 9.31% 48,729 5.66% 171,737 5.96%Fuente: Dirección Administración de Pensiones CCSS, Subárea de Investigación y Estudios técnicos

Se determina, según la información del cuadro anterior, que al año 2011 hay en Costa Rica un total de 171.737 pensionados en las categorías de invalidez, vejez y beneficiario por muerte bajo el régimen de la CCSS. De acuerdo con información brindada por la SUPEN3, a junio del 2012, el régimen abarcaba a 1,201,022 personas y se registraban pensionados por el orden de los 192,211 personas.

Adicionalmente la Caja administra el Régimen No Contributivo que fue creado en 1974 y tiene carácter asistencial, al dirigirse a la población en condición de pobreza que no tiene acceso a los beneficios de los regímenes contributivos de pensiones, así como a cierta población discapacitada. En el cuadro siguiente, se presenta información de la cantidad de pensiones del Régimen No Contributivo (RNC) administrado por la CCSS, incluyendo las pensiones por Parálisis Cerebral Profunda (PCP)4; de los datos suministrados se observa que al año 2011 se encuentran 89,982 personas con pensión del régimen no contributivo, a lo cual se agrega 2.815 personas que reciben pensión vitalicia por Parálisis Cerebral Profunda (PCP), para un total de 92,797 pensionados.

Cuadro Nº 2: Régimen No Contributivo. Número de pensiones Ordinarias y PCPPeríodo 2001-2011

2 Informe de Gestión del Régimen de Invalidez, Vejez y Muerte. 2011. Gerencia de Pensiones. CCSS. 3 Correo electrónico del Sr. Porfirio Rojas, F., Director Departamento División de Planificación y Normativa. SUPEN. 23-11-2012. 4 Tomado del Expediente Nº 18.155 Ley de Pensión Universal Solidaria para Personas Adultas Mayores. Oficio ST- 094-2012-I 26, Abril, 2012

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Acumulado al 31 de diciembre de cada año

Período RNC Tasa de variación PCP Tasa de

Variación TOTAL Tasa de Variación

2001 78,854 2,429 81,283 2002 82,116 4.1% 2,481 2.1% 84,597 4.1%2003 79,047 -3.7% 2,447 -1.4% 81,494 -3.7%2004 76,804 -2.8% 2,434 -0.5% 79,238 -2.8%2005 74,219 -3.4% 2,405 -1.2% 76,624 -3.3%2006 73,146 -1.4% 2,398 -0.3% 75,544 -1.4%2007 74,779 2.2% 2,406 0.3% 77,185 2.2%2008 79,005 5.7% 2,414 0.3% 81,419 5.5%2009 83,438 5.6% 2,446 1.3% 85,884 5.5%2010 87,654 5.1% 2,557 4.5% 90,211 5.0%2011 89,982 2.7% 2,815 10.1% 92,797 2.9%

Fuente: Datos de la Dirección Actuarial CCSS y el SIP

De acuerdo con datos estimados a setiembre 2012, la cantidad de pensionados bajo este régimen alcanza un total de 95.195 personas beneficiadas, correspondiendo de este total un 3.2% a personas con parálisis cerebral profunda.

b) Regímenes Administrados por el Gobierno Central

El otro grupo importante dentro de los regímenes de pensiones se relaciona con aquellos que están administrados por el Gobierno Central, los cuales se subdividen en contributivos y no contributivos.

El cuadro Nº 3 incluye información del total de pensionados por regímenes contributivos y no contributivos de los regímenes administrados por el Estado para el año 2011, de acuerdo con información suministrada por el Ministerio de Trabajo y Seguridad Social5.

CUADRO Nº 3: Pensionados por Regímenes. Diciembre 2011. Régimen Pensionados

5 Información de la Lic. Ida Luz Valverde C., Asesoría Económica Actuarial. Dirección de Pensiones. Ministerio de Trabajo. Correo electrónico del 10-10-2012.

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TOTAL 58,671CONTRIBUTIVOS 52,495Comunicaciones 1,668Ferrocarriles 185Hacienda 7,619 Ley 148 3,982 Ley 7013 3,389 Diputado 248Régimen Grl. Pensiones 2,007Magisterio 37,591 Ley 2248 28,582 Ley 7268 6,904 Ley 7531 2,105Músico 142Obras Públicas 2,969Registro Nacional 314NO CONTRIBUTIVOS 6,176Benemérito 3Ex presidentes 11Gracia 2,098Guardia Civil 74Guerra 3,796Premios Magón 4Prejubilación Incop 173Pens. Exserv. Incofer 17Fuente: Asesoría Económica Actuarial. Dirección de Pensiones. Ministerio de Trabajo.

De la información anterior se determina que el total de pensionados de los regímenes contributivos administrados por el Estado, a diciembre de 2011, corresponde a 52.495 personas, siendo que los del Magisterio Nacional representan el 71.6% del total de pensionados. Por su parte los pensionados por el régimen no contributivo suman 6,176, concentrándose en los regímenes de guerra y de gracia.

c) Regímenes Particulares y Complementarios

Existen otros esquemas particulares de pensiones constituidos a partir de leyes especiales o convenios laborales, relacionados con grupos gremiales o instituciones del Estado. Algunos de ellos sustituyen al IVM de la CCSS como es el caso de el Régimen de Capitalización Colectiva del Magisterio Nacional, el Régimen de Pensiones del Poder Judicial o el del Benemérito Cuerpo de

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Bomberos. Otros son de carácter complementario como los Fondos de Jubilación del ICE, de los Bancos del Estado, RECOPE, entre otros.

En adición, se hace mención a los regímenes complementarios creados en la Ley de Protección al Trabajador. Al respecto, en el artículo 9 de la Ley No. 7983 se crea el Régimen Obligatorio de Pensiones Complementarias (ROPC), como un régimen de capitalización individual, que tendrá como objetivo complementar los beneficios establecidos en el Régimen de Invalidez, Vejez y Muerte de la CCSS o sus sustitutos, para todos los trabajadores dependientes o asalariados.

Por otra parte, el artículo 14 de la citada ley, se refiere al Régimen Voluntario de Pensiones Complementarias (RVPC), determinándose que los trabajadores afiliados al Régimen Obligatorio de Pensiones Complementarias, en forma individual o por medio de convenios de afiliación colectiva, podrán afiliarse también al RVPC.

A continuación se presenta un detalle, según información suministrada por la SUPEN6, de la cantidad de afiliados y pensionados en fondos obligatorios y complementarios especiales de pensión.

Cuadro Nº 4. Pensionados y Afiliados a Regímenes Básicos y Fondos de Pensiones.

A Diciembre 2011 A la fecha IndicadaRégimen

Afiliados Pensionados Afiliados Pensionados

Regímenes Básicos Sustitutivos

Fondo de Capitalización Colectiva del Magisterio Nacional 1/

67,491 492

70,580 569Fondo de Pensiones del Poder Judicial 1/ 11,373 2,916

11,579 3,036

Fondo de Pensiones del Benemérito Cuerpo de Bomberos 1/

47 202

44 200

Fondos de Pensiones Complementarios Especiales

Fondo de Garantías y Jubilaciones del Banco Nacional de Costa Rica

5,328 1,194

5,362 1,252Fondo de Garantías y Jubilaciones del ICE 15,754 2,244

15,763 2,385

Fondo de Retiro (FRE- CCSS) 49,185 10,805 48,622 11,585

6 Correo electrónico del Sr. Porfirio Rojas, F., Director Departamento División de Planificación y Normativa. SUPEN. 23-11-2012.

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Fondo de Garantías y Jubilaciones del Banco Central de Costa Rica 2/

n.a. 50

n.a. 50Fondo de Garantías y Jubilaciones de RECOPE n.a. 8

n.a. 8

Fondo de Jubilaciones y Pensiones de los Vendedores de Lotería

1,934 345

1,992 361Fondo de Garantías y Jubilaciones del ICT 3/ 372 n.a.

381 n.a.

Fondo de Garantía Notarial 3/ 10,176 n.a. 10,333 n.a.

Fondo de Garantías y Jubilaciones del Banco de Costa Rica 3/

4,537 76

4,650 76Fondo de Garantías y Jubilaciones del Banco Crédito Agrícola de Cartago 3/ 843 10

924 10

Fondos obligatorio de pensiones complementarios (ROP)

Fondo obligatorio de pensiones complementarias ROP4/ 2,054,078 12

2,142,742 25

1/ Afiliados y pensionados a setiembre 2012.2/ Pensionados BCCR a julio 20125/Estos datos los suministrados por OPC4/ Cantidad de cuentas individuales abiertasn.a.= no aplican.d.= no disponibleFuente: SUPEN. División de Planificación y Normativa.

Del cuadro anterior se deduce que la cantidad de pensionados por Regímenes Básicos Sustitutivos suman 3,610 a diciembre del 2011, por Fondos de Pensiones Complementarios Especiales 14,732 y por Fondos obligatorio de pensiones complementarios, únicamente 12, siendo que este último tiene como afiliados a 2,142,742 trabajadores.

A continuación se muestra, un cuadro resumen de la población beneficiaria de algún régimen de pensión sea contributivo o no contributivo, sin considerar los regímenes complementarios.

Cuadro Nº 5 Total Pensionados Regímenes Contributivos y No Contributivos Año 2011. Régimen Contributivo IVM CCSS 171,737Régimen No Contributivo CCSS 92,797Contributivos Administrados por el Estado 52,495No Contributivos a Cargo del Estado 6,176Fondo de Pensiones del Poder Judicial 2,916

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Fondo de Capitalización Colectiva del Magisterio Nacional 492Fondo de Pensiones del Benemérito Cuerpo de Bomberos 202TOTAL 326,815

Fuente: Elaboración propia con base en datos de cuadros anteriores

A partir de la información contenida en el cuadro anterior aproximadamente 326,815 personas, son objeto de alguna prestación otorgada por los regímenes considerados.

2.1.3.- Sostenibilidad del Sistema de Pensiones

En relación con la sostenibilidad de los esquemas de pensión a largo plazo, es importante señalar que Costa Rica presenta un proceso de envejecimiento poblacional acelerado. Se observa un aumento sostenido en la tasa de participación de la población adulta respecto al total, lo que refleja una tendencia en el crecimiento del grupo de adultos mayores. Por otra parte, se presenta un decrecimiento de la población de niños o adolescentes correspondiente al estrato de personas entre menos de un año y 14 años. O sea en la pirámide población se observa el envejecimiento sostenido de la población del país.

En el siguiente cuadro se observan algunos indicadores demográficos y la composición de la población por grupos de edad proyectada al año 2015.

Cuadro Nº 6. Indicadores Demográficos 2000 – 2015 Indicadores demográficos 2010 2011 2012 2013 2014 2015

Esperanza de vida al nacimiento

Total 79.3 79.335 79.385 79.4 79.52 79.615Hombres 76.8 76.9 76.9 77.0 77.1 77.2Mujeres 81.8 81.8 81.9 81.9 82.0 82.1

Estructura de la poblaciónGrupos de edad:

0 – 14 24.7 24.2 23.6 23.2 22.7 22.315 – 64 68.7 69.1 69.4 69.7 69.9 70.065 y más 6.6 6.8 7.0 7.2 7.4 7.7

Fuente: INEC. Indicadores Demográficos Proyectados.

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Como se puede observar, la tasa de fecundidad ha disminuido de manera importante en las últimas décadas. En 1990 el promedio de hijos por mujer era 3.2, en el 2010 había caído ya a 1.8. Al mismo tiempo, la esperanza de vida al nacer ha aumentado, alcanzando en el 2010 los 79,3 años (81,78 años las mujeres y 76,8 años los hombres)7. Este índice se encuentra a niveles de los países más desarrollados, lo cual refleja grandes avances en materia de salud pública, pero implica la necesidad de mayores recursos en prestaciones por jubilación.

En el siguiente cuadro, se aprecia la distribución de la población por grupos de edades.

Cuadro Nº 7 : Proyección de la Población por Grupos de Edades. 2008 2009 2010 2011 2012 2013

Total 4 451 205 4 509 290 4 563 539 4 615 518 4 667 096 4 718 61550 – 59 399 667 420 134 441 012 462 892 483 808 503 72660 y más 402 528 420 706 440 420 460 302 482 137 505 470Tasa Part. %60 y más/total 9,0 9.3 9.7 9.9 10.3 10.7Fuente: INEC. Estimaciones y Proyecciones de la Población.

Se destaca que la población de 60 y más años, asciende a un total de 460,302 personas, según la proyección del INEC para el 2011, con lo cual se determina que un porcentaje importante de ese grupo poblacional no cuenta con algún tipo de pensión; esto si se considera que la cantidad de personas beneficiarias de algún régimen de pensión (contributivo o no contributivo, sin considerar los complementarios) se estimó en 326,815 personas en ese año.

Si la tendencia en la composición de la población continua, de acuerdo a las proyecciones de la Caja Costarricense de Seguro Social, para el año 2050 la población mayor de 65 años va a representar casi un 18% de la población total del país8.

El envejecimiento poblacional puede representarse con el índice de dependencia, que corresponden al cociente del total de personas mayores de 65 años entre la población de 15 a 64 años de edad. En el caso costarricense, la relación para el año 2010 era de 14,2, siendo la proyectada para 2035 de 30,08.

Grafico 1: Costa Rica. Tasa de Dependencia (2005-2040)

7 Datos obtenidos del Instituto Nacional de Estadística y Censo (INEC). Consultado en http://www.inec.go.cr/Web/Home/GeneradorPagina.aspx. el 30 de agosto, 2012. 8 Datos obtenidos de la Dirección Actuarial y de Planificación Económica de la Caja Costarricense del Seguro Social.

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Fuente: Dirección Actuarial y de Planificación Económica, CCSS. *Cifras proyectadas a partir del 2015.

En el grafico anterior se puede observar la tendencia creciente que presenta la tasa de dependencia. En otras palabras, muestra un cambio significativo de la estructura poblacional en las próximas décadas, el cual viene acompañado de una mayor demanda recursos destinados a la población mayor de 65 años, que eventualmente presionará el nivel de gasto de las instituciones u órganos, relacionados con la atención a este sector de la población9. Obviamente, este comportamiento incidirá en los regímenes de pensiones existentes.

2.2.- Impuesto de Ventas

2.2.1.- Caracterización del Impuesto

A continuación se incluye información general y básica sobre el Impuesto de Ventas objeto de modificación en el presente proyecto de Ley. La información es extraída del documento Ingresos Corrientes del Presupuesto Ordinario del Gobierno de la República de la Contraloría General de la República10.

a) Objeto del Impuesto

El impuesto recae sobre el valor agregado en la venta de mercancías y en la prestación de los servicios indicados por ley.

Se entiende por venta:

a. La transferencia del dominio de mercadería.b. La importación o internación de mercancías en el territorio nacional.

9 Informe Técnico al Expediente Nº18.462 Ley de Fortalecimiento del Consejo Nacional de la Persona Adulta Mayor (CONAPAM) octubre 201210 Ingresos Corrientes del Presupuesto Ordinario del Gobierno de la República para el 2011. División de Fiscalización del Sistema de Administración Financiera de la República.

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c. La venta en consignación, en apartado de mercancías, así como el arrendamiento de mercancías con opción de compra.

d. El retiro de mercancías para uso o consumo personal del contribuyente.e. Cualquier acto que involucre o que tenga por fin último la transferencia del

dominio de mercancías, independientemente de su naturaleza jurídica y de la designación, así como de las condiciones pactadas por las partes.

Los siguientes servicios están gravados por el tributo:

Restaurantes, espectáculos públicos, excepto los deportivos; Cantinas teatros y cines; Centros nocturnos, sociales y de recreo publicidad radial, prensa y televisión; Hoteles, moteles, pensiones y casas de estancia televisión por cable, satélite; Talleres de reparación y pintura grabación de videos y pistas: Parqueos de vehículos, agencias aduanales: Teléfonos, cables y telex correduría de bienes raíces; Revelado y fotocopiado; mudanzas internacionales; Almacenes generales de depósito lavandería y aplanchado; Radiolocalizadores, radiomensajes y similares; Imprentas y litografías; Estacionamiento transitorio de mercancías; Lavado, encerado y demás servicios de limpieza y mantenimiento de vehículos; Primas de seguros excepto las referidas a los seguros personales, los riesgos de trabajo, las cosechas y las viviendas de interés social; El consumo mensual de energía eléctrica residencial a partir de los 250 Kw/h(se aplica sobre la totalidad del consumo).

b) Contribuyentes o Sujetos Económicos

Personas físicas o jurídicas, de derecho o de hecho, públicas o privadas, que realicen ventas o presten servicios en forma habitual. Asimismo, las personas de cualquier naturaleza, que efectúen importaciones o internaciones de bienes. Además, son declarantes de este impuesto las personas físicas o jurídicas, de derecho o de hecho, públicas o privadas, que realicen ventas por exportaciones. Todos los exportadores, sean contribuyentes o no, están obligados a presentar declaraciones. Además de los contribuyentes del impuesto selectivo de consumo.

c) Base Imponible

a. En las ventas de mercancías el impuesto se determina sobre el precio neto de venta, que incluye, para estos efectos, el monto del impuesto selectivo de consumo, cuando las mercancías de que se trate estén afectas a ese impuesto.

No forman parte de la base imponible:

• Los descuentos aceptados en las prácticas comerciales.•El valor de los servicios que se presten con motivo de las ventas de mercancías

gravadas.• Los gastos financieros que se facturen y contabilicen por separado.

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La Administración Tributaria podrá determinar la base imponible y ordenar la recaudación del impuesto en el nivel de fábricas mayoristas (cemento, materiales de construcción, cervecería, etc) y aduanas, sobre los precios de venta al consumidor final, en el precio al detallista. Para ello estimará la utilidad con base en los precios de las empresas líderes del producto.

b. En la prestación de servicios: El impuesto se determina sobre el precio de venta, después de deducir los importes a que se refieren los incisos a), b) y c) del punto 1) último.

c. La base imponible de las importaciones:

Se establece adicionando al valor aduanero de la mercancía CIF, aduana de Costa Rica, los derechos de importación, selectivo de consumo o específicos y cualquier otro tributo que incida sobre la importación, así como los demás cargos que figuren en la póliza o en el formulario aduanero.

La declaración y el pago del impuesto por parte del importador, se realiza a través de la utilización del software Sistema de la Información para el Control Aduanero (Tica) en el que por medio del llenado de la respectiva Declaración Única Aduanera (DUA) el importador manifiesta una autodeterminación de las obligaciones tributarias y el correspondiente pago en línea de las mismas.

d) Determinación del Impuesto

El impuesto se determina por la diferencia entre el débito y el crédito fiscales debidamente respaldados por comprobantes y registrados en la contabilidad de los contribuyentes.

El débito fiscal se determina aplicando la tarifa del impuesto al total de ventas gravadas del mes correspondiente.

El crédito fiscal se establece sumando el impuesto realmente pagado por el contribuyente sobre las compras, importaciones o internaciones que se realicen en el mes correspondiente. El crédito fiscal también procede en la adquisición de mercancías incorporadas físicamente en la producción de bienes exentos, así como sobre la maquinaria y equipo empleados directamente en los bienes exentos También existe crédito fiscal por la compra de mercancía que físicamente se incorpore en los bienes de exportación exentos o no del pago de ventas.

El crédito fiscal por compras locales deberá sustentarse por facturas o comprobantes debidamente autorizados por la Administración Tributaria. Además cuando el crédito fiscal resulte mayor al débito fiscal, la diferencia constituirá un saldo del impuesto a favor del contribuyente.

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e) Tarifa

La tarifa general del impuesto es de 13%; con excepción del consumo de energía eléctrica residencial que es del 5% sobre el consumo superior a 250 Kw/h. Los primeros 250 Kw/h están exentos del pago del impuesto. Si excede de ese monto, la totalidad del consumo estará gravada con el impuesto.

f) Exenciones

Quedan exentas las ventas de los artículos definidos en la canasta básica alimentaria y bienes esenciales para la educación; los reencauches y las llantas para maquinaria agrícola exclusivamente; los productos veterinarios y los insumos agropecuarios que definan, de común acuerdo, el Ministerio de Agricultura y Ganadería y el Ministerio de Hacienda. Asimismo, están exentas las medicinas, el queroseno, el diesel para la pesca no deportiva, los libros, las composiciones musicales, los cuadros y pinturas creadas en el país por pintores nacionales y extranjeros; las cajas mortuorias y el consumo mensual de energía eléctrica residencial que sea igual o inferior a 250 Kw/hora, seguros de vida, cosechas, viviendas de interés social y riesgos de trabajo.

También, quedan exentas las exportaciones de bienes gravados o no por este impuesto y la reimportación de mercancías nacionales que ocurran dentro de los tres años siguientes a su exportación. Igualmente, se encuentran exentas del pago del impuesto, las actividades e instituciones a que se refiere el artículo 2º de la Ley 7293 de 31-3-92; ventas realizadas en el Depósito de Golfito, convenios internacionales, abastecimiento de agua potable, anteojería, zonas francas, CORBANA, etc., así como las instituciones del Poder Ejecutivo, Judicial, Legislativa y TSE, Contraloría General de la República, universidades estatales, INA, IMAS, instituciones descentralizadas, municipalidades, empresas públicas estatales y municipales

g) Entidades Usufructuarias del Impuesto de Ventas en Costa Rica

De conformidad con la Ley N° 5662 y sus reformas, un 20% de la recaudación del impuesto sobre las ventas corresponde girar por medio del Presupuesto Nacional al Fondo de Desarrollo Social y Asignaciones Familiares (FODESAF). No obstante la Dirección de Presupuesto Nacional con fundamento en pronunciamientos de la Sala Constitucional estipula en el Presupuesto un porcentaje menor.

Otra afectación vigente establece que del impuesto de ventas el Gobierno Central, deberá destinar un 2% del producto total del Impuesto a favor del Instituto de Fomento y Asesoría Municipal quien canalizará un 50% de dichas sumas a la Municipalidad de San José para atender los gastos de entubamiento de ríos y acequias del Área Metropolitana. El otro 50% lo utilizará

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en la formación de un fondo de financiamiento municipal para obras sanitarias, pavimentación de calles, mercados y terminales de autobuses.

2.2.2.- Evasión del Impuesto de Ventas en Costa Rica

Con respecto a la situación de la recaudación del impuesto de ventas y la estimación actual de la evasión fiscal en el pago del impuesto, estudios efectuados por el Ministerio de Hacienda, la Contraloría General de la República y el último por el Fondo Monetario Internacional para el año 2010, estiman que el nivel de incumplimiento en el IGV en el año 2009 fue de 32.8% y en el 2010 alcanzó 29.1% de la recaudación potencial. El nivel de incumplimiento en el IGV en Costa Rica es similar al de otros países en vías de desarrollo (29.7% de la recaudación potencial), como por ejemplo: Pakistán 30%, Panamá 37.5%, Colombia 27.5%, Argentina 21.2%, Uruguay 24.2%11.

En general se ha estimado que la evasión del IGV en Costa Rica se ubica cercana al 30% de la recaudación potencial. Tómese en cuenta que bajo el esquema tributario vigente no se encuentra gravado la mayor parte de los servicios, además subsisten diversos esquemas de exención o no sujeción del impuesto, siendo los más representativos los relacionados con el régimen de zonas francas y la canasta básica tributaria. Además existen tarifas diferenciadas para algunos productos, como la energía eléctrica y la madera.

De acuerdo con el Ministerio de Hacienda12, la evasión o elusión fiscal, obedece a actividades tales como el contrabando, la subfacturación y la clasificación malintencionada de las mercancías importadas para pagar menos impuestos. También se da en la economía informal cuando no se emite o entrega facturas, en el régimen simplificado si la empresa no califica como tal, y en las empresas omisas u ocultas.

En relación con las políticas y acciones implementadas recientemente para el control de la evasión, el Ministerio de Hacienda señala las siguientes:

Trámite y aprobación de las Leyes N°9068 para el cumplimiento del Estándar de Transparencia Fiscal y N°9069 de Fortalecimiento de la Gestión Tributaria.

Desarrollo de nuevas plataformas tecnológicas para facilitar las declaraciones de impuestos de los contribuyentes y con ello mejorar la calidad de la información que ingresa a las bases de datos del Ministerio.

11 Oficio DVMI-411-72, fechado 8-11-2012, dirigido al Sr. Mauricio Porras, Jefe de Area Económica, Departamento de Servicios Técnicos y suscrito por el Sr. Alvaro Ramos Chaves, Viceministro, Ministerio de Hacienda. 12 Idem.

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En el tema aduanero, se ha procurado una mejor aplicación de las reglas de origen, valoración aduanera y clasificación arancelaria. En esta línea se han suscrito convenios para la modernización aduanera y el cumplimiento de los estándares internacionales y las mejores prácticas en materia aduanera, entre ellos con la Organización Mundial de Aduanas (OMA).

Suscripción de nuevos convenios internacionales y acuerdos con las municipalidades en materia de cooperación, como la capacitación en materia tributaria y que permitan el intercambio de información tributaria para el control de los contribuyentes y promover el cumplimiento.

Suscripción de un convenio de asistencia técnica y cooperación con el Centro Interamericano de Administraciones Tributarias (CIAT), para contar con asesorías técnicas, capacitaciones y el intercambio de experiencias en el campo fiscal, así como las políticas aplicadas en la lucha contra la evasión y elusión fiscal, con el fin de mejorar el accionar de la administración tributaria.

Incremento en los controles de parte de la Policía de Control Fiscal sobre el destino y procedencia de mercancías. Fortalecimiento de los programas de fiscalización para verificar el cumplimiento de las obligaciones tributarias y mejorar la recaudación de impuestos. Mayores requerimientos de información al contribuyente para establecer controles cruzados y detectar empresas omisas u ocultas. Programas de visitas a negocios para verificar el cumplimiento de deberes formales, para mejorar el comportamiento del contribuyente e incrementar el control tributario. Se revisa facturas en uso, datafonos, patentes municipales, permisos de salud y se invita a la empresa a regularizar si hay incumplimiento.

Según el Ministerio la evasión más fuerte se encuentra en el incumplimiento de emitir y entregar la factura al consumidor final, que es hacia donde se orienta la propuesta contenida en el proyecto de Ley.

III.- CONSIDERACIONES SOBRE EL PROYECTO DE LEY

3.1.- Objeto del Proyecto de Ley

El proyecto plantea en su artículo 1 la creación de un nuevo régimen de protección social denominado “pensión consumo”, con el fin de contribuir a la universalización de la cobertura de las pensiones de la población nacional, y lograr, a su vez, una mayor recaudación del impuesto de ventas mediante el fortalecimiento de la cultura tributaria y el ahorro de los habitantes del país.

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En primer término el enunciado de objetivos tiene la lógica jurídica de establecer los principios o motivaciones que fundamentan la ley, y que por tanto deben servir como principios o parámetros de interpretación e integración de sus normas.

Debe destacarse principalmente que la ley está destinada a crear “un nuevo régimen de protección social”, lo cual es muy importante para deslindar competencias de las Instituciones involucradas y sobre todo para dejar claro que esta propuesta no interviene en lo esencial con “los seguros sociales en beneficio de los trabajadores manuales e intelectuales, regulados por el sistema de contribución forzosa del Estado, patronos y trabajadores”, que por mandato constitucional se entrega autónomamente en cuanto a su “administración y gobierno”, a la Caja Costarricense del Seguro Social (CCSS).13

Por el contrario, cualquier otro régimen de pensiones, distinto a los de la Caja, no tiene ninguna restricción constitucional, y bien puede ser creado, regulado, y definido por ley, como es el caso del régimen de pensiones complementarias establecido en la Ley de Protección al Trabajador14, al que esta propuesta se asemeja.

De ahí, aunque la operatividad de este nuevo régimen que se crea, se asocia con el evento que da derecho a la pensión en el régimen de Invalidez Vejez y Muerte de la CCSS (IVM), (artículo 5 del proyecto), eso es una cuestión accesoria, no esencial, que no interfiere con el propio régimen IVM, porque la propuesta es la creación de un régimen nuevo y esencialmente distinto, aunque obviamente podría ser complementario.

3.2.- Ámbito de Aplicación

El artículo 2 del proyecto establece el ámbito de aplicación de la pensión-consumo, así como para las pensiones por invalidez y muerte financiadas con los recursos a recibir.

En relación con el régimen pensión consumo, ésta será aplicable a todas las personas residentes en el territorio costarricense que posean la documentación necesaria para realizar la acreditación individual de los fondos creados por la presente ley. Si se relaciona este artículo con el artículo 9 relativo a la propiedad de los fondos pensión consumo, se colige que los beneficiarios del nuevo régimen serán las personas que originaron las compras de bienes y servicios respectivos.

13 Véase el artículo 73 de la Constitución Política, que en lo que interesa dispone además una prohibición absoluta para que dichos fondos no pueden destinarse para fines distintos de los que fueron creados, con lo cual les crea un régimen de protección absoluta a favor de la administración de la CCSS, de la cual no pueden ni siquiera ser transferidos.14 Ley N° 7983 del 16 de febrero del 2000.

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Al respecto, se ha de suponer que para obtener los beneficios las personas deberán realizar algún proceso de inscripción al sistema, aspecto sobre el cual el proyecto es omiso, indicando solamente que deberán poseer la documentación necesaria para realizar la acreditación individual.

En relación con las pensiones por invalidez y muerte financiadas con los recursos a recibir, la referencia es imprecisa pues establece que sólo tendrán derecho, las personas que demuestren que cumplen la normativa vigente de la Caja Costarricense de Seguro Social para dicho régimen. Al respecto, en la redacción de este artículo segundo, encontramos una contradicción entre lo que se enuncia en la exposición de motivos, y el posterior deseo de asociar este nuevo régimen a las condiciones y eventos del IVM.

Véase que la pensión basada en el consumo individual tiende a ser universal, tal y como lo afirma la exposición de motivos, en el sentido de que “casi todas las personas realizan compras, una pensión basada en lo que las personas consumen estará al alcance de toda la población costarricense”.

En la propuesta, lo que da derecho a la pensión es precisamente el consumo, que cada ciudadano hace cuando realiza sus compras. No tiene sentido entonces, después de haber enunciado esto, restringir el sistema como se hace en el párrafo segundo de este artículo a “las personas que cumplen con la normativa vigente de la Caja Costarricense del Seguro Social para dicho régimen”.

La universalidad del IVM es un ideal, pero que en la práctica está muy lejano de cumplirse, como se reconoce en la misma exposición de motivos del proyecto:

“Con respecto a los regímenes contributivos de seguridad social, los cuales son financiados por medio de la cuota obrero-patronal, existe actualmente, un cuarenta y dos por ciento (42%) de la población mayor de sesenta y cinco años que no posee ningún tipo de pensión (…)Asimismo, hay un cuarenta y cinco por ciento (45%) de la población con edad para trabajar, que no cotiza para obtener una pensión de la seguridad social…”

El IVM es un régimen para asegurados de la CCSS, y eso significa, para trabajadores, asalariados o independientes, que están en planilla o que se han afiliado voluntariamente, pero no aplica automáticamente para toda la población del país.

Si la pensión se basa en el consumo, si el fondo de ahorro es simplemente un reintegro del porcentaje que se paga por el impuesto de ventas en cada compra, es contradictorio con los fundamentos ideológicos de la propuesta, asociar el derecho a este nuevo régimen, al de IVM.

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Existen muchos compradores o consumidores (más del 40%) que “consumen”, que realizan compras pagando un impuesto de ventas, pero que “no cumplen con la normativa vigente de la Caja Costarricense del Seguro Social para dicho régimen”. Aún dentro de los que cotizan, se exige un número de cuotas mínimo para tener derecho a una pensión reducida, o proporcional, según sea hombre o mujer.

Creemos que la propuesta del proyecto no era restringir el ámbito de cobertura, y que esta redacción obedece simplemente al deseo de no tener que definir nuevas condiciones asociándolas simplemente al de un régimen ya existente como el de IVM, y tal como se hace en el artículo 5 del proyecto, con el evento que da derecho a la pensión consumo, que se asocia con el que da derecho a la pensión de IVM.

Pero en este caso de ámbito de cobertura, tal asociación o ligamen es incorrecto, porque la naturaleza de la pensión obedece a fundamentos distintos, y generar pensión consumo para unos, y no para otros, por hechos distintos al que generan el derecho (el consumo) es sencillamente arbitrario y discriminatorio y en tal término, inconstitucional por violentar el principio de igualdad que consagra nuestra Constitución Política en su artículo 33.

Respetuosamente esta asesoría recomienda valorar entonces suprimir totalmente el segundo párrafo de este artículo, dejando que la definición del ámbito de cobertura se limite simplemente a cumplir reglamentariamente los requisitos que sean necesarios para poder “realizar la acreditación individual de los fondos creados por la presente ley”.

3.3.- Creación de los Fondos Pensión Consumo

En el artículo 3 se crea los fondos de pensiones basados en el consumo, denominados “fondos de pensión-consumo”. Estos fondos se financiarán mediante una contribución social equivalente al cuatro por ciento (4%) del valor de las compras de bienes y servicios sujetas al impuesto sobre las ventas.

Como un primer aspecto se debe señalar que la redacción del artículo no es lo suficientemente clara, ya que podría interpretarse lo contenido en el mismo en el sentido de que se trata de agregar una carga o contribución adicional a aquella que ya se aplica o pesa sobre todas las compras de bienes y servicios afectadas con el impuesto de ventas, lo que implicaría que la totalidad de la carga impositiva más la contribución podría ascender a un 17%, o sea un 13% más 4 puntos porcentuales para la pensión-consumo. Por tanto es necesario que este artículo sea redactado técnicamente, para que la norma se ajuste a la voluntad de los proponentes, haciéndolo congruente con lo que se indica en el transitorio único del proyecto.

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Como se indicó, para aclarar el texto, se tendría que relacionar lo dispuesto en este artículo con lo establecido en el transitorio del proyecto que aumenta la tasa del impuesto de ventas a un 14%, siendo que la vigente conforme a la Ley Nº 7543 corresponde a un 13%. Se propone un incremento de un 1 punto porcentual, que al ser un incremento permanente no debería ubicarse esta parte de la disposición en una norma transitoria.

Por otro lado, mediante el mencionado transitorio se determina un incremento sostenido de la proporción del impuesto de ventas que se traslada a la pensión consumo, a saber de un 1% el primer año hasta el 4% a partir del tercer año, disposiciones que sí serían congruentes con una norma de naturaleza transitoria.

En relación con la propuesta de destinar tres puntos porcentuales de la actual tarifa del Impuesto de Ventas se realizan las siguientes consideraciones:

a) Recaudación Impuesto Ventas y relación con principales variables

En el siguiente cuadro se muestra el monto recaudado por concepto del impuesto sobre las ventas para el periodo 2006-2011 y su relación con variables de ingreso, gasto del Gobierno Central y el Producto Interno Bruto.

Cuadro Nº 8. Impuesto General sobre las Ventas. Recaudación y relación con principales variables. Periodo 2006-2011. Millones de colones.

2006 2007 2008 2009 2010 2011Impuesto sobre ventas externas 319,751.60 410,802.90 494,492.80 378,934.40 434,303.20 504,639.20Relación ventas externas/ventas totales

51% 51% 53% 46% 47% 49%

Impuesto sobre ventas internas 306,955.30 387,047.60 442,228.10 451,603.50 486,881.50 525,117.20Relación ventas internas/ventas totales

49% 49% 47% 54% 53% 51%

Total impuesto sobre las ventas 626,706.90 797,850.50 936,720.90 830,537.90 921,184.70 1,029,756.40Crecimiento impuesto ventas totales 27% 17% -11% 11% 12%Ingresos totales del período 1,638,352.60 2,104,701.81 2,490,030.60 2,363,265.60 2,730,099.80 3,020,704.00Relación ventas totales/ingresos totales

38% 38% 38% 35% 34% 34%

Ingresos corrientes 1,637,788.10 2,104,451.91 2,489,551.20 2,359,138.10 2,728,810.40 3,020,408.70Relación ventas totales/ingresos corrientes

38% 38% 38% 35% 34% 34%

Ingresos tributarios 1,577,733.00 2,028,942.30 2,408,578.60 2,262,289.90 2,480,607.40 2,767,099.00Relación ventas totales/ingresos tributarios

40% 39% 39% 37% 37% 37%

Gastos totales 1,759,410.40 2,027,132.60 2,460,431.92 2,936,305.80 3,724,382.50 3,869,593.10Relación ventas totales/gastos totales

36% 39% 38% 28% 25% 27%

Gastos corrientes totales 1,652,560.30 1,850,496.10 2,119,803.60 2,634,804.70 3,275,676.90 3,565,957.20Relación ventas totales/gasto corriente

38% 43% 44% 32% 28% 29%

Remuneraciones 635,163.60 713,476.90 856,512.10 1,114,785.60 1,349,158.30 1,513,400.50Relación ventas 99% 112% 109% 75% 68% 68%

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totales/remuneracionesTransferencias corrientes 524,384.50 644,762.00 835,578.00 1,053,553.20 1,404,301.70 1,467,550.70Relación ventas totales/transferencias corrientes

120% 124% 112% 79% 66% 70%

Servicio de intereses 436,702.10 419,642.30 340,085.80 360,106.70 401,541.20 449,378.00Relación ventas totales/servicio intereses

144% 190% 275% 231% 229% 229%

Resultado financiero del período -121,057.80 77,569.21 29,598.68 -573,040.20 -994,282.70 -848,889.10Relación Resultado financiero/ventas totales

-19% 10% 3% -69% -108% -82%

Producto interno bruto 11,517,821.8 13,598,403.0 15,701,760.4 16,844,767.5 19,044,233.4 20,666,380.4Relación ventas totales/PIB 5.44% 5.87% 5.97% 4.93% 4.84% 4.98%

Fuente: Elaboración propia a partir de datos del Banco Central. BCCR. Indicadores Económicos. Página www.bccr.fi.cr visitada el 6/12/2012.

Tal y como se observa en el cuadro anterior, la recaudación del impuesto sobre las ventas para el año 2011 alcanzó los ¢1,029,756.40 millones, siendo que aproximadamente la mitad de este monto se origina a nivel interno (51%) y la otra mitad a nivel de transacciones externas (49%). El monto recaudado representa el 34% de los ingresos totales y de los ingresos corrientes y un 37% de los ingresos tributarios, constituyendo una de las principales fuentes de ingreso del Presupuesto de la República. A su vez representa el 27% de los gastos totales, el 29% de los gastos corrientes y en relación con algunas partidas de gasto representa el 68% de las remuneraciones, el 70% de las transferencias corrientes y el 229% del servicio de intereses.

En relación con el déficit fiscal del período, el cual alcanzó los ¢848,889.10 millones, éste representa el 82% de lo obtenido por concepto de recaudación del impuesto sobre las ventas. Por su parte el impuesto representó el 4.98% del PIB. A nivel de crecimiento de la recaudación, ésta ha alcanzado desde un 27% en el 2007 hasta un -11% en el 2009 con motivo de la crisis económica, para el 2011 el crecimiento fue de un 12% porcentaje inferior a los años previos a la crisis.

Con respecto a los datos para el 2012, según la información contenida en la Ley de Presupuesto Nº9019 para ese año, se proyecta un ingreso para el Estado por concepto del Impuesto de Ventas por el orden de los ¢1.125.000 millones. Esta suma representa un 37.4% del total de ingresos tributarios a percibirse durante el período.

b) Estimación de Ingresos a Generar con el Proyecto

Tal y como se indicó, en el Transitorio del proyecto se aumenta la tasa del impuesto sobre las ventas en un 1 punto porcentual (pp) respecto a la tasa vigente para ubicarla en un 14%. De esta tarifa se dedicará durante el primer año 1pp a modo de contribución social al régimen pensión-consumo, valor que se incrementará gradualmente hasta alcanzar 4 pp, de manera que la tarifa que se destinará al impuesto sobre las ventas alcanzará el 10% al final del proceso.

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A continuación se observa, conforme a lo que propone el proyecto, el comportamiento de las tarifas de Impuesto de Ventas y los puntos porcentuales destinado a la Pensión-Consumo.

Cuadro Nº 9. Tarifas de Impuesto de Ventas y Efecto de la Pensión- Consumo (%)Años Tarifa IV Pensión-Consumo Impuesto Ventas 0 13 0 131 14 1 132 14 2 12 3 14 4 10 Fuente: Elaboración propia según articulado del proyecto.

En relación con las repercusiones de la modificación propuesta, seguidamente se presenta un primer escenario en el cual se genera una simulación del efecto que tendría el proyecto en materia de recaudación, estimando los recursos que se generarían para el régimen de pensión consumo y los efectos sobre el déficit fiscal, utilizando los recursos recaudados por concepto de impuesto sobre las ventas en el período 2009-2011 y suponiendo que no hay afectaciones en la recaudación producto de otras variables además de la variación en la tarifa al pasar del 13% a un 14%.

Cuadro Nº 10. Escenario 1. Estimación del Efecto de la aplicación del Proyecto manteniendo el porcentaje de evasión actual. Millones de colones

2009 2010 2011Total impuesto sobre las ventas Tarifa 13% 830,537.90 921,184.70 1,029,756.40Estimación impuesto sobre las ventas Tarifa 14% 894,425.43 992,045.06 1,108,968.43Incremento Absoluto 63,887.53 70,860.36 79,212.03Incremento Porcentual 7.7% 7.7% 7.7%Punto Porcentuales para Pensión Consumo 1 2 4Punto Porcentuales para Impuesto de Ventas 13 12 10Porcentaje de Recursos para Pensión Consumo 7.14% 14.29% 28.57%Porcentaje de Recursos para Impuesto de Ventas 92.86% 85.71% 71.43%Recursos para Pensión Consumo 63,887.53 141,720.72 316,848.12Recursos para Impuesto de Ventas con Proyecto 830,537.90 850,324.34 792,120.31Diferencia en recaudación de Imp. Ventas 0.00 -70,860.36 -237,636.09Resultado financiero del período situación actual -573,040.20 -994,282.70 -848,889.10Resultado financiero del período con proyecto -573,040.20 -1,065,143.06 -1,086,525.19Resultado financiero del período actual/PIB -4.21% -6.33% -5.04%Resultado financiero del período con proyecto/PIB -4.21% -6.78% -6.45%

Fuente: Elaboración propia

De la simulación del efecto del proyecto y considerando los resultados para el 2011, se desprende que de acuerdo con este primer escenario, la recaudación

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considerando el incremento en la tarifa alcanzarían los ¢1,108,968.43 millones, lo que implicaría un incremento de ¢79,212.03 millones. Los recursos correspondientes al régimen pensión consumo podrían alcanzar los ¢316,848.12 millones y lo que se mantendría como recaudación por el impuesto sería ¢792,120.3 millones, lo que implicaría un menor ingreso por este concepto por el orden de -¢237,636.09 millones. Considerando que el déficit fiscal para este periodo alcanzó los -¢848,889.10 millones, con el escenario propuesto éste alcanzaría -¢1,086,525.19 millones, con lo cual pasaría de representar un -5.04% del PIB a un -6.45% del PIB, es decir aumentaría en 1.4 pp del PIB.

Señala la exposición de motivos del proyecto, en relación con los resultados esperados, que producto de la aplicación del modelo y el nuevo interés de los consumidores de fiscalizar la obligación del pago del impuesto sobre las ventas, se esperaría que la recaudación del impuesto llegue al 90%.

Considerando por su parte que de acuerdo con lo señalado por el Ministerio de Hacienda la evasión del IGV en Costa Rica se ubica cercana al 30% de la recaudación potencial, se presenta a continuación un segundo escenario de los efectos de la implementación del proyecto considerando una mejora en la recaudación tributaria.

Cuadro Nº 11. Escenario 2. Estimación del Efecto de la aplicación del Proyecto reduciendo el porcentaje de evasión al 10%. Millones de colones

2009 2010 2011Total impuesto sobre las ventas Tarifa 13% Evasión 30% 830,537.90 921,184.70 1,029,756.40Recaudación Potencial (Evasión 0%) 1,186,482.71 1,315,978.14 1,471,080.57Total impuesto sobre las ventas Tarifa 13% Evasión 10% 1,067,834.44 1,184,380.33 1,323,972.51Estimación impuesto sobre las ventas Tarifa 14% Evasión 10% 1,149,975.55 1,275,486.51 1,425,816.55Incremento Absoluto 319,437.65 354,301.81 396,060.15Incremento Porcentual 38.5% 38.5% 38.5%Punto Porcentuales para Pensión Consumo 1 2 4Punto Porcentuales para Impuesto de Ventas 13 12 10Porcentaje de Recursos para Pensión Consumo 7.14% 14.29% 28.57%Porcentaje de Recursos para Impuesto de Ventas 92.86% 85.71% 71.43%Recursos para Pensión Consumo 82,141.11 182,212.36 407,376.16Recursos para Impuesto de Ventas con Proyecto 1,067,834.44 1,093,274.15 1,018,440.40Diferencia en recaudación de Imp. Ventas 237,296.54 172,089.45 -11,316.00Resultado financiero del período situación actual -573,040.20 -994,282.70 -848,889.10Resultado financiero del período con proyecto -335,743.66 -822,193.25 -860,205.10Resultado financiero del período actual/PIB -4.21% -6.33% -5.04%Resultado financiero del período con proyecto/PIB -2.47% -5.24% -5.11%

Fuente: Elaboración propia.

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De la simulación del efecto del proyecto en este segundo escenario y valorando los resultados al 2011, se desprende que la recaudación del impuesto de ventas considerando una disminución de 20 puntos en el porcentaje de la evasión alcanzaría los ¢1,323,972.51 millones, al adicionarse el incremento de 1pp en la tarifa alcanzarían los ¢1,425,816.55 millones, lo que implicaría un incremento de ¢396,060.15 millones. Los recursos correspondientes al régimen pensión consumo podrían alcanzar los ¢407,376.16 millones y lo que se mantendría como recaudación por el impuesto sería ¢1,018,440.40 millones, lo que implicaría un menor ingreso por este concepto por el orden de -¢11,316.00 millones, respecto ala recaudación de ese año. Considerando que el déficit fiscal para este periodo alcanzó los -¢848,889.10 millones, con el escenario propuesto éste alcanzaría los -¢860,205.10 millones, con lo cual pasaría de representar un -5.04% del PIB a un -5.11% del PIB, es decir aumentaría en 0.07 pp del PIB.

La afectación a las finanzas públicas bajo este segundo escenario sería mucho menor; no obstante, el Ministerio de Hacienda manifiesta15 que reducir el porcentaje de evasión según lo pretendido vendría a ser imposible para una economía como la costarricense cuya evasión ronda actualmente alrededor del 30% y que es similar al de otros países en vías de desarrollo, el porcentaje de evasión al que se aspira no lo han podido alcanzar otras economías por más esfuerzos realizados para controlar la evasión

Considerando lo anterior, a continuación se presenta un escenario intermedio el cual considera una reducción en el porcentaje de evasión de 10 pp. ubicándolo en el 20%.

Cuadro Nº 12. Escenario 3. Estimación del Efecto de la aplicación del Proyecto reduciendo el porcentaje de evasión al 20%. Millones de colones

2009 2010 2011Total impuesto sobre las ventas Tarifa 13% Evasión 30% 830,537.90 921,184.70 1,029,756.40Recaudación Potencial 1,186,482.71 1,315,978.14 1,471,080.57Total impuesto sobre las ventas Tarifa 13% Evasión 20% 949,186.17 1,052,782.51 1,176,864.46Estimación impuesto sobre las ventas Tarifa 14% Evasión 20% 1,022,200.49 1,133,765.78 1,267,392.49Incremento Absoluto 191,662.59 212,581.08 237,636.09Incremento Porcentual 23.1% 23.1% 23.1%Punto Porcentuales para Pensión Consumo 1 2 4Punto Porcentuales para Impuesto de Ventas 13 12 10Porcentaje de Recursos para Pensión Consumo 7.14% 14.29% 28.57%Porcentaje de Recursos para Impuesto de Ventas 92.86% 85.71% 71.43%Recursos para Pensión Consumo 73,014.32 161,966.54 362,112.14Recursos para Impuesto de Ventas con Proyecto 949,186.17 971,799.24 905,280.35

15 Idem nota 11 anterior.

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Diferencia en recaudación de Imp. Ventas 118,648.27 50,614.54 -124,476.05Resultado financiero del período situación actual -573,040.20 -994,282.70 -848,889.10Resultado financiero del período con proyecto -454,391.93 -943,668.16 -973,365.15Resultado financiero del período actual/PIB -4.21% -6.33% -5.04%Resultado financiero del período con proyecto/PIB -3.34% -6.01% -5.78%

Fuente: Elaboración propia.

De la simulación del efecto del proyecto en este tercer escenario y valorando los resultados al 2011, se desprende que la recaudación del impuesto de ventas considerando una disminución de 10 puntos en el porcentaje de la evasión alcanzaría los ¢1,176,864.46 millones, al adicionarse el incremento de 1pp en la tarifa alcanzaría los ¢1,267,392.49 millones, lo que implicaría un incremento de ¢237,636.09 millones. Los recursos correspondientes al régimen pensión consumo podrían alcanzar los ¢362,112.14 millones y lo que se mantendría como recaudación por el impuesto sería ¢905,280.35 millones, lo que implicaría un menor ingreso por este concepto por el orden de -¢124,476.05 millones. Considerando que el déficit fiscal para este periodo alcanzó los -¢848,889.10 millones, con el escenario propuesto éste alcanzaría los -¢973,365.15 millones, con lo cual pasaría de representar un -5.04% del PIB a un -5.78% del PIB, es decir aumentaría en 0.74 pp del PIB.

De los datos anteriores se puede concluir que el monto del impuesto de ventas sin considerar el efecto del proyecto, mantiene un aumento sostenido en los 3 años analizados. Sin embargo dada la propuesta de trasladar una parte de lo recaudado para el fondo de pensión-consumo, los montos estimados del impuesto de ventas a recaudar por el Estado, sufrirían una rebaja importante conforme se aumenta la porción del impuesto destinado al régimen pensión consumo, o sea habría un sacrificio fiscal importante.

En un período de 3 años, el monto que se destinaría para cubrir el pago de la pensión-consumo muestra un crecimiento sostenido al pasar de ¢73,014.3 millones en el año 1, para ubicarse en poco más de ¢362.000 millones en el año 3, lo que significa un desvío de recursos, rebaja o sacrificio fiscal en relación con el total del impuesto de ventas a recaudar en el último año, de entre -1.10% en el escenario más optimista (escenario 2) y -23.08% en el caso de que no se diera disminución en el porcentaje de evasión.

Importante agregar, que no es posible construir un escenario realista que refleje el incremento en los montos de la recaudación de ingresos por impuesto de ventas, producto de los efectos positivos del presente proyecto, es decir bajo la consideración de que la vigencia del instrumento de la pensión-consumo provoque una reducción sostenida de la evasión fiscal, o dicho de otra forma, que el monto recaudado por el impuesto de ventas muestre un crecimiento como resultado de la operación del proyecto. Lo anterior dentro de un escenario que considere una actitud responsable del consumidor al exigir que se registren todas sus compras de bienes y servicios, sean las mismas gravadas o exentas

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del pago del impuesto de ventas, en los sistemas electrónicos conectados al Ministerio de Hacienda por parte de todos los establecimientos que vendan bienes y servicios a lo largo y ancho del territorio nacional, con lo cual se esperaría que podría reducirse la evasión fiscal en el pago del impuesto de ventas. Tómese en cuenta además que el incremento en los precios de los bienes y servicios gravados producto de una mayor tarifa en el impuesto, puede traer aparejada una disminución en el consumo y por ende en la recaudación.

De acuerdo con lo señalado por el Ministerio de Hacienda16, un factor que puede limitar la disminución esperada en la evasión se relaciona con el hecho de que existen alrededor de 40.000 empresas acogidas al Régimen de Tributación Simplificada, las cuales no están obligadas a emitir facturas pero sí a solicitarlas a sus proveedores aunque no podrán usar, como deducciones, el impuesto soportado en las compras que efectúen. El impuesto que pagan trimestralmente estas empresas por concepto de IGV por lo general se calcula tomando como base el total de compras del trimestre, gravadas con el tributo sobre las ventas -incluyendo el importe de este impuesto-, y a dicho monto se le aplica un factor.

Las siguientes actividades están autorizadas en este régimen:

a) Bares, cantinas, tabernas o establecimientos similares;b) Comerciantes minoristas;c) Estudios fotográficos;d) Fabricación artesanal de calzado;e) Fabricación de muebles y sus accesorios;f) Fabricación de objetos de barro, loza, cerámica y porcelana;g) Fabricación de productos metálicos estructurales;h) Floristerías;i) Panaderías;j) Restaurantes, cafés, sodas y otros establecimientos de venta de comidas, bebidas o ambas;k) Pescadores Artesanales en Pequeña Escala;l) Pescadores Artesanales Medios.

Si las empresas ubicadas en el Régimen Simplificado no están obligadas a emitir facturas y a su vez en estas no se aplica el crédito por IGV por la naturaleza del mismo régimen, se estaría ante una cantidad importante de eventuales facturas de mercancías sobre las cuales no sería posible acreditar impuesto alguno a las cuentas individuales, tal y como está concebido el proyecto.

Dado el deterioro en el déficit fiscal producto de la aplicación del impuesto, el Ministerio de Hacienda señala que una posible solución para que no se erosionen los ingresos y afecte las finanzas públicas, es llevar la tarifa del IGV,

16 Idem nota anterior.

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por lo menos a un 15%, de los cuales 3 puntos se destinarían a los fines del proyecto, un punto lo sacrifica el fisco, pero lo compensaría vía reducción de la evasión. No obstante, el incremento de los 2 puntos porcentuales en que se subiría la tarifa, probablemente afecte en mayor medida a la clase media, dado que los de mayores ingresos tienen la capacidad económica para asumir el incremento en la carga tributaria y los de menores ingresos o de ingreso bajo, consumen mayormente bienes incluidos en la Canasta Básica Tributaria que no están gravados.

El Ministerio de Hacienda hace el cierre en la nota citada, indicando que: “En conclusión, si bien el proyecto tiene fines muy nobles, requiere de muchos ajustes para llevarlo a la práctica y lograr sus objetivos, aparte de que se considera que la propuesta erosiona los ingresos fiscales, por las dificultades para reducir significativamente los niveles de evasión.”

Si bien la fijación del monto del impuesto sobre las ventas que se destinará a la pensión consumo, es desde el punto de vista jurídico un asunto discrecional de conveniencia y oportunidad política, es de reconocer que tendría importantes implicaciones económicas.

Al respecto, esta asesoría se permite hacer una sugerencia técnica, dado que uno de los puntos que más preocupan con respecto a esta iniciativa, es si efectivamente se cumplirá el supuesto de que el aumento en la recaudación suplirá en las finanzas del Gobierno, el monto que se destinará a la pensión consumo, la porción del impuesto a destinar al nuevo régimen podría fijarse dentro de un margen legal (un máximo y un mínimo) y que se otorgue al Poder Ejecutivo la potestad de fijar el monto exacto, con vista en el comportamiento efectivo de la recaudación.

Este mecanismo sería similar a la potestad que se otorga al Poder Ejecutivo de fijar el monto de la tarifa del impuesto selectivo de consumo17, solo que en este supuesto lo variable sería el porcentaje de destino específico para pensión consumo.

De esta forma, se podría considerar la aprobación a modo de prueba por un determinado período de tiempo, pero limitando los resultados negativos para las finanzas públicas en caso que los hubiera, a un ejercicio anual, o en todo caso a la discrecionalidad de valorar los resultados de la propuesta.

Concebir la pensión consumo como un destino específico del impuesto de ventas, no tiene ningún problema jurídico o de constitucionalidad, pues desde

17 El artículo 12 de la Ley de Reforma Tributaria y Consolidación del Impuesto Selectivo de Consumo, Ley N° 4961 del 11 de noviembre de 1972, permite al Poder Ejecutivo, vía decreto, fijar la tarifa del impuesto por producto, dentro de unos márgenes fijados por ley, de manera automática a la baja, y mediante un procedimiento más agravado cuando se trata de aumentarla.

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hace muchos años, la jurisprudencia de la Sala Constitucional ha avalado este tipo de fijaciones tributarias.18

3.4.- Distribución de los Fondos Pensión Consumo

En el artículo 4 se propone la siguiente distribución de los recursos: a) La recaudación sobre el consumo individual anual que no sobrepase un

monto equivalente a cuarenta (40) salarios mínimos se acreditará integralmente en una cuenta individual de la persona que realizó el consumo.

b) Las recaudaciones sobre el consumo individual anual en exceso de cuarenta (40) salarios mínimos se distribuirán:

i) 30% para alimentar la cuenta de ahorro individual para pensión consumo de la persona que generó las compras de bienes y servicios.

ii) 60% para alimentar el Fondo de Solidaridad para Retiro (FOSORE); iii) 10% para alimentar el Fondo de Gestión Ambiental (FOGEAM)

c) En el caso de personas jurídicas, la recaudación del porcentaje correspondiente a la pensión-consumo derivada de las compras que éstas realicen, se acreditará:

i) 50% al FOSOREii) 50% se reintegrará a la empresa u organización en forma de crédito

fiscal.

Tal y como se observa, el proyecto determina la distribución de los recursos generados por la pensión-consumo, estableciendo dos límites. Un primer intervalo respecto a la recaudación de un consumo individual anual que no sobrepase un monto de 40 salarios mínimos, el cual se acreditará integralmente a título del individuo que realizó el consumo. Un segundo límite superior a la recaudación sobre el consumo individual de 40 salarios mínimos, recursos que se destinarán: un 30% para alimentar la cuenta de ahorro individual; 60% para alimentar el Fondo de Solidaridad para el Retiro y un 10% para alimentar el Fondo de Gestión Ambiental.

Como un primer aspecto se debe señalar que en la propuesta no se indica a cuál salario mínimo se refiere. Con fundamento en la normativa emitida por el

18 Criterio jurisprudencial que ha sostenido la Sala Constitucional consistentemente desde el año 1999, así por ejemplo: “… A partir de lo dispuesto en la sentencia N° 4528-99, la tesis que sostiene la Sala en esta materia (impuestos con destino específico) se puede concretar en la siguiente forma: (…) “ en cuanto a los recursos captados por impuestos con destino específico, no se aplican los principios de universalidad y no afectación y demás principios presupuestarios que rigen los ingresos percibidos para la satisfacción de las necesidades generales, porque el constituyente no hizo ninguna prohibición expresa que impida su existencia…” Voto N° 1165-2004.

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Poder Ejecutivo19, se establece que el salario mínimo en el sector privado para un trabajador no calificado corresponde a ¢242.345.58 colones. Asumiendo que a éste salario se refiere la propuesta, se tendría que el límite establecido en el inciso a) del artículo se ubicaría en ¢9,693,823.20.

Por otra parte, no es claro si el límite anual de los 40 salarios mínimos se refiere al consumo individual o a los recursos recaudados por concepto del impuesto pagado.

En un primer escenario, suponiendo que el límite se establece en relación con el consumo individual en productos y servicios gravados, se tendría que los ¢9.7 millones corresponderían al monto máximo anual de consumo a considerar por este primer inciso, lo cual equivale a un promedio de ¢807,818.6 mensuales. Considerando la tarifa propuesta del impuesto del 14%, el límite establecido correspondería a un pago de impuesto anual de ¢1,357,135.248, es decir en promedio ¢113,094.60 mensuales que podrían acreditarse a una persona en su cuenta individual.

En un segundo escenario, suponiendo que el límite se establece en relación con el impuesto pagado, se tendría que los ¢9.7 millones corresponderían al monto máximo anual que los consumidores podrían acreditar a su cuenta individual pensión consumo, según lo correspondiente al inciso a) de este artículo, este monto equivale a un promedio de ¢807,818.6 mensuales. Considerando la tarifa propuesta del impuesto del 14%, el límite establecido correspondería a un consumo anual en productos y servicios gravados por ¢69,527,308.57, es decir en promedio ¢5,793,942.38 mensuales.

Debe recordarse que a lo anterior habría que agregar lo establecido en el inciso b) del artículo bajo análisis, en cuanto a que del monto que supere el límite establecido un 30% se destinará a alimentar la cuenta de ahorro individual.

Suponiendo que lo dispuesto en el proyecto corresponde a lo analizado en el primer escenario, se tendría que límite a partir del cual se generarían recursos para los fines señalados en el inciso b) se definiría para consumos superiores a los ¢807,818.6 mensuales. Ahora bien, considerando que tan sólo un porcentaje de los ingresos totales de una persona se destinan a la compra de bienes y servicios gravados con el IGV, se tendría que el grupo de la población afectada con la norma, quienes sería los que eventualmente aportarían recursos al FOSORE y al Fondo de Gestión Ambiental producto de los recursos generados por sus compras, correspondería a un grupo bastante reducido.

Para efectos de referencia se presenta en el siguiente cuadro información respecto al ingreso per cápita por hogar para los distintos quintiles de ingreso.

19 Decreto Ejecutivo No. 37214-MTSS, Fijación de Salarios Mínimos para el Sector Privado que regirán a partir del 1 de julio de 2012.

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Cuadro Nº 13. Ingreso promedio per cápita por Hogar Por quintiles de ingreso per cápita del hogar. Julio 2011 (Excluye servicio doméstico y pensionistas)

Quintiles de ingreso per cápita1/Región y principales características de los hogares y de las personas

TotalQuintil 1 Quintil 2 Quintil 3 Quintil 4 Quintil 5

Ingreso promedio per cápita por hogar1/ 296 311 47 685 103 481 170 217 293 069 867 2881/ Se refiere a los ingresos totales de los hogares entre el número de miembros de los hogaresFuente: INEC. Encuesta Nacional de Hogares. Julio 2011.

Considerando que el valor del último quintil corresponde a un promedio y tomando en cuenta de la existencia de un límite superior elevado, dada la distribución del ingreso del país, se estima que menos de un 20% de la población tendrían ingresos superiores al anterior límite señalado de ¢807,818.6 mensuales.

En criterio de esta asesoría, poner topes o límites como los indicados, puede obedecer a fines y objetivos muy loables como los de crear mecanismos redistributivos o solidarios, pero en la práctica, son inoperantes, difíciles de administrar, crean costos adicionales, y posiblemente crean tantas situaciones injustas y de desigualdad como las que pretende resolver.

En primer lugar, fijar topes tiende a ser inoperante, porque dichos topes son fáciles de eludir. Con solo provocar la “distribución o dispersión” del consumo, en tantos miembros del núcleo familiar como sea necesario, se lograr mantener el consumo en la categoría del inciso a) y acreditar el 100% para la pensión.

Pero también tiene a ser inoperante porque contradice los fundamentos ideológicos mismos en que se asienta la iniciativa. Se propone el reintegro de un porcentaje de lo pagado por impuesto de ventas, afirmando que esto mejora la recaudación fiscal, disminuyendo la evasión, porque se crea un incentivo real para fiscalizar el pago de impuestos realizado por los comerciantes.

Tal como se dice en la exposición de motivos: “convierte al ciudadano en un fiscal de la hacienda pública, ya que va a recibir un beneficio tangible…”

Está clara la obligación que existe en la actualidad de tributar la totalidad del impuesto de ventas, y la obligación del ciudadano de exigir la respectiva factura. Pero si precisamente el proyecto reconoce que existe una alta evasión, en parte se debe a que la mayoría de los ciudadanos, sobre todos los asalariados, no tienen ningún incentivo en “fiscalizar la hacienda pública”.

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Entonces poner topes o límites al consumo, es volver en parte a la situación actual, porque el interés en “fiscalizar la hacienda pública” decrecerá en el mismo porcentaje que decrece la posibilidad de acreditar un beneficio tangible o real en forma directa.

Dicho de forma más simple: Si a partir del tope solo se puede acreditar pensión consumo por un 30%, destinándose el resto a fines solidarios muy loables pero no personales, es muy posible que la efectividad de la recaudación a partir de esos montos decaiga en un porcentaje similar a lo que se deja de acreditar. Considerar que esto no va a suceder así, sería simplemente desconocer el fundamento base del proyecto, que pretende aumentar la recaudación por la vía de otorgar un incentivo a título personal.

En segundo lugar, si ya la acreditación del consumo en cuentas personales puede significar unas dificultades operativas considerables, sobre todo cuando no se utiliza “el dinero plástico”, encima de lo anterior, administrar un sistema con montos máximos y asignación de porcentajes, conlleva un costo y una dificultad que atenta contra la simpleza del sistema y su bondad. Cuanto más difícil es algo, menos viabilidad tiene.

Pero incluso más grave que lo anterior, el mecanismo propuesto no genera la solidaridad deseada en el momento oportuno, o cuando debe hacerlo, y puede ocasionar muchas situaciones de desigualdad e injusticia.

El consumo se realiza sobre toda la vida activa, y solo al final se recibe una pensión sobre el fondo capitalizado a título individual. Perfectamente pueden existir períodos de la vida en que se generen muchos ingresos, y en otros no tanto. Una persona que es obligada a entregar el 70% de la capitalización de sus ingresos a partir de cierto tope, durante un período de su vida, podría estar muy por debajo de ese límite en otro período distinto. Incluso puede perfectamente darse el caso de que al final se encontrara con una capitalización inferior, a alguien que pese a estar por debajo del límite o tope establecido, tuvo un ingreso muy estable, por lo que nunca aportó solidariamente a las pensiones de otros, y al final disfruta de unas condiciones mejores a las de personas que sí lo hicieron.

El momento de buscar la solidaridad no es cuando las personas están capitalizando para su pensión, sino cuando ya disfrutan de ella.

Hay otras formas de intentar lograr la solidaridad que busca el proyecto, más simples y más efectivas: La mejor política redistributiva que puede existir en materia de pensiones, es simplemente gravar con un impuesto un determinado monto de la pensión efectiva cuando sobre pase ciertos niveles, con destino al fondo común que mejorará las condiciones de las pensiones más bajas.

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De esta manera se simplifica el sistema, se sigue incentivando la fiscalización sobre la totalidad del consumo, incluidos los más altos, y por la vía de fijar montos graduales de tributación sobre las rentas de pensión consumo, se consigue la solidaridad social.

En síntesis: Fijar topes o crear un mecanismo de solidaridad como el que propone el proyecto no tiene problemas jurídicos en sí mismo, pero si se advierten problemas operativos y de ejecución real, que no deben dejar de ser valorados.

En cuanto al destino de los fondos de consumo que superen el tope fijado, por ser tratados en forma específica en los artículos 7 y 12 respectivamente, serán analizados posteriormente.

Creación de un nuevo tipo penal

Técnicamente parece inapropiado que en una ley de creación de un régimen de pensiones se cree un nuevo tipo penal, que aunque la conducta que tipifica es bastante similar a otras figuras que ya contempla el ordenamiento jurídico penal, en este caso, carece de precisión jurídica. Se prohíbe utilizar los fondos para fines distintos a los establecidos en la ley. Posteriormente se señala la pena: cinco años de cárcel cuando del incumplimiento se deriven daños.

O sea, si del mero incumplimiento de la norma se derivan daños, no hay sanción. Además, la pena de cinco años hace que la conducta se convierta en un crimen grave, para el que ni siquiera hay posibilidad de aplicar el beneficio de ejecución condicional, pues supera los tres años.

Respetuosamente se sugiere confrontar este tipo penal con el que ya existe de malversación en el artículo 356 del Código Penal, para considerar si efectivamente hay necesidad de crear un tipo penal nuevo, o basta la mera remisión al ya existente, que igualmente sanciona el dar a fondos públicos “una aplicación diferente a aquella que estén destinados”, con una pena que va de uno a ocho años de cárcel, y que contempla además la agravación de la conducta (un tercio de pena adicional) si resultare daño para el servicio público.

Personas jurídicas en el sistema

En el inciso c) de este artículo 4 se propone que, en el caso de las compras que realicen las personas jurídicas, el 50% del porcentaje correspondiente a la pensión consumo se reintegrará a la empresa u organización en forma de crédito fiscal.

Las personas jurídicas, que como entes colectivos a los que se reconoce personalidad jurídica por una ficción del derecho, no son sujetos de pensión como las personas físicas. En el caso de las personas jurídicas los supuestos

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son diferentes, porque, las empresas en general, sí tienen posibilidad de deducir sus gastos, porque tributan renta sobre utilidades, es decir sobre ganancias netas, no como los asalariados que lo hacen sobre el ingreso bruto (sin posibilidad de deducir gastos, salvo el monto establecido para deducción por cónyuge e hijos. Esto quiere decir, que posiblemente exista mucho menos evasión en el consumo de las personas jurídicas, y que el incentivo de “fiscalizar la hacienda pública”, aquí ya se cumple.

De acuerdo con lo señalado por el Ministerio de Hacienda la mayoría del impuesto pagado por las empresas ya constituye crédito fiscal del impuesto sobre las ventas a declarar y pagar; esto aplica en el caso de incorporar el insumo o producto intermedio en la venta de mercancías gravadas, exentas o exportadas. En relación con el impuesto pagado que no aplica como crédito fiscal por no incorporarse el bien o servicio físicamente en el producto vendido, las empresas lo incluyen como gasto deducible para efectos de la declaración del impuesto sobre la renta, lo que tiene como resultado la reducción en el pago de este impuesto; o bien, en el caso del IGV pagado con ocasión de inversiones físicas, éste se adiciona al monto invertido que luego se deprecia pasando este rubro por gasto, nuevamente reduciendo el pago del impuesto de renta.

De acuerdo con la información aportada por el Ministerio de Hacienda, de los ¢1,029,811.12 millones recaudados por el IGV en el 2011 (4,97% del PIB), el 3.94% del PIB lo paga el consumidor final (¢817.748.8 millones) y 1.03% del PIB (¢213.578.2 millones) lo asumen en definitiva las empresas vía gasto o costo de inversiones, porque el impuesto sobre los bienes intermedios fueron acreditados en las diferentes etapas de producción o comercialización, lo cual tiene aparejada las consecuentes deducciones para efectos del impuesto sobre la renta.

En este sentido no sería recomendable introducir una disposición como la dispuesta en el inciso c) del artículo 4 del proyecto de ley, que le reintegra a la misma empresa u organización el cincuenta por ciento (50%) del porcentaje correspondiente a la pensión consumo, en la forma de un crédito fiscal, dado el tratamiento que la empresa ya le ha dado al monto total del tributo pagado, por lo que resultaría un doble reconocimiento. Si bien se presenta algún grado de evasión en las compras que realizan las empresas a otras empresas o al momento de importar, se considera que no sería conveniente reintegrar una parte del IGV pagado, porque o la empresa lo pasó por gasto o inversión o se lo acreditó en su declaración mensual.

Quizás por esta consideración de que con respecto a personas jurídicas posiblemente la evasión del impuesto de ventas sea más baja, unido al hecho de que las personas jurídicas no son sujetos de pensión, hace que los dos supuestos fundamentales del proyecto (aumentar la recaudación, y de ahí generar fondos para pensiones) no se cumplan en ninguno de los dos casos. Respetuosamente se recomienda eliminar pura y simplemente a las personas

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jurídicas de este sistema. De mantenerse, lo único que logrará será reducir los ingresos del Gobierno, por la vía del reintegro, sea que se configure como crédito fiscal o como aporte al FOSORE. Dado que las personas jurídicas tributan sobre utilidades, no es de esperar que siendo excluidas del esquema de pensión consumo, se desvíe el consumo hacia las personas físicas, porque siempre sale más rentable acreditar un gasto de la renta imponible (hasta por un 70% del ingreso bruto o más, según sea el margen de utilidad) que intentar recuperar un 2% por vía de crédito fiscal.

Por lo anterior, se reitera que se recomienda muy respetuosamente eliminar las personas jurídicas de este esquema que les es impropio por principio.

3.5.- Cuenta Individual de la Pensión-Consumo

Establece el artículo 5 del proyecto que el saldo final acumulado en la cuenta individual de la pensión-consumo, cumplidas las condiciones para pensionarse vigentes para el Régimen de Invalidez, Vejez y Muerte de la CCSS, será utilizado por el beneficiario para obtener la pensión por vejez bajo la figura de renta vitalicia, la cual será administrada en las mismas condiciones establecidas en la Ley de Protección al Trabajador.

Por su parte, las personas de bajos recursos que no hayan logrado consolidar una pensión contributiva y que por su condición de vulnerabilidad califiquen para una pensión no contributiva, el monto de la cuenta individual acumulado por medio de los fondos de pensión-consumo será adicionado a la cuenta individual generada por el Régimen Obligatorio de Pensiones Complementarias para calcular una sola pensión por concepto de renta vitalicia.

En primer lugar debemos indicar como observación de forma, que el título del artículo no corresponde al contenido de la norma. Se recomienda modificarlo, por el de “condiciones para acceder al beneficio de la pensión consumo”, o bien “evento que da derecho a la pensión consumo”.

Suponemos que la idea del legislador, ya expresada en la exposición de motivos, es que la pensión consumo sea complementaria de cualquier otro tipo o régimen de pensión, motivo por el cual se quiere asociar el derecho al disfrute, al momento de acceder a la pensión por otro régimen.

En general se debe indicar que para la implementación del modelo pensión consumo se pretende aplicar las condiciones existentes en el Régimen IVM de la CCSS, y el Régimen no Contributivo, así como el uso de las plataformas de registro relacionadas con estos regímenes, especialmente los sistemas creados producto de la aplicación de la Ley de Proyección al Trabajador (SICERE), o los registros de contribuyentes del impuesto sobre las ventas. No obstante, se debe tomar en cuenta que estas condiciones y estos sistemas de registro se

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relacionan principalmente con agentes económicos activos, de manera que no quedaría claro la forma en que operaría el modelo respecto a las personas que no realicen una actividad económica, pero que aún así efectúen operaciones de compra de bienes o servicios gravados y eventualmente generarían recursos destinados al fondo Pensión Consumo.

Desde el punto de vista jurídico retomamos la observación hecha de limitar este evento al régimen de IVM, porque hay otros. Véase por ejemplo, el artículo 20 de la Ley de Protección al Trabajador, que dispone que los beneficios de ese régimen se obtienen cuando se certifica haber cumplido los requisitos del IVM, o “del régimen público sustituto al que haya pertenecido”.

Tratándose de un régimen complementario, no se entiende cual sea la razón de obligar a optar por una renta vitalicia y no permitir al propio interesado optar por cualquiera de los otros beneficios que se establecen en los regímenes complementarios de la Ley de Protección al Trabajador (véase artículos 22 al 26 que contempla renta vitalicia, renta permanente, o incluso anticipo para la edad de retiro).

La renta vitalicia puede ser razonablemente exigida para quien no dispone de ningún otro tipo de pensión, pero no tanto, para quien ya dispone de una renta en esas condiciones por algún otro régimen. Véase que incluso en el último párrafo de este artículo, se da derecho a quien ya disfruta de pensión a retirar lo acumulado en el fondo de pensión consumo cada cinco años, lo cual es contradictorio con lo establecido anteriormente.

En el proyecto se intenta asociar el disfrute de la pensión consumo al evento que da derecho a cualquier otro tipo de pensión, del que pretende ser complementario.

La complementariedad de otros regímenes de pensiones viene por añadidura, pero no es parte de la naturaleza del régimen que aquí se pretende crear. Diferente por ejemplo, con la Ley de Protección al Trabajador, donde los regímenes que crea, tanto obligatorio como voluntario, son efectivamente “complementarios”20. La pensión consumo, por su naturaleza (reintegro por el consumo realizado y el impuesto pagado) no depende de otros regímenes, a los que lógicamente puede venir a complementar, pero que opera en condición independiente o autónoma.

Reiteramos que lo que da el derecho en este esquema, es precisamente el consumo, lo cual es algo totalmente independiente, de cualquier otro esquema o régimen de pensión.

20 El artículo 2°, inciso c) de la Ley de Protección al Trabajador, define el régimen de pensiones complementarias del siguiente modo: “Conjunto de regímenes de pensiones complementarias al Régimen de Invalidez, Vejez y Muerte de la CCSS o de los regímenes públicos sustitutos”.

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Entonces asociar el evento que da derecho a cualquier otro régimen de pensión, con el de la propia pensión consumo, es solo un recurso convencional, pero del cual no debe derivarse ninguna limitación, o una condición adversa que impida disfrutar independientemente el derecho a la pensión consumo.

Lo anterior, porque efectivamente hay muchas personas que no tienen derecho a ningún otro régimen de pensión (sencillamente nunca cotizaron), pero que no tienen porque ser asociadas necesariamente a una pensión del régimen no contributivo como lo hace el artículo segundo del proyecto.

3.6.- Administración de la Cuenta Individual de la pensión-consumo

El artículo 6 del proyecto establece que las cuentas individuales de pensión-consumo serán administradas por las operadoras de pensiones complementarias, siendo los fondos objeto de un registro separado de los demás fondos individuales de pensión administrados por las operadoras de pensiones.

Tal y como se indicó respecto al artículo anterior un segmento de la población no se encuentra actualmente cubierto por este régimen de pensiones complementarias, como es el caso de los menores de edad, desempleados o adultos mayores, quienes efectúan operaciones de compra de bienes o servicios gravados y generan recursos destinados al fondo Pensión Consumo; de manera que las operadoras deberían adaptar sus sistemas para registrar a este tipo de beneficiarios.

3.7.- Destino del FOSORE

De acuerdo con lo establecido en el artículo 7, un 70% de los recursos que ingresan anualmente al FOSORE se trasladarán anualmente a las operadoras de pensiones al final de cada año fiscal, para alimentar las cuentas individuales de pensión-consumo de las personas de bajos ingresos con el fin de mejorar de forma solidaria el monto de la pensión consumo de dicha población. No se especifica en la Ley lo que ha de entenderse “por bajos ingresos” ni la forma en que se acreditarán los recursos, remitiendo esta determinación al Reglamento de la Ley.

El 30% restante de los recursos del FOSORE será transferido al final de cada año fiscal a la CCSS para la cobertura de las prestaciones de invalidez y muerte de todas las pensiones pertenecientes al Régimen de Pensión-Consumo.

Previamente en el análisis del articulado respecto al financiamiento se hizo mención de las dificultades operativas que enfrenta este fondo, no así jurídicas, que no presenta inconvenientes, y que responde a criterios de oportunidad política.

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De todas formas, reiteramos que la solución de buscar solidaridad en el monto mismo de las pensiones que se produzcan por vía de pensión consumo, gravando las más altas a favor de las más bajas, es la forma más simple, y quizás más justa de introducir un mecanismo redistributivo.

También debe considerarse el tema nada despreciable de las comisiones de la administración de los fondos y que abaten considerablemente la rentabilidad de los fondos en las cuentas de capitalización individual. Como medida alternativa al FOSORE, o las formas proyectadas de su financiamiento, puede pensarse también, en exonerar los consumos más bajos de comisiones de administración, a cargo de los consumos más altos.

Asimismo se hace la observación técnica, de que así como se está fijando por ley el monto sobre el cual opera el mecanismo solidario del FOSORE (inciso a) del artículo 4 del proyecto), es conveniente que se fije el monto mínimo sobre el cual ese mecanismo hará la redistribución, y no dejarlo absolutamente librado al Reglamento.

Podría suceder simplemente que el FOSORE sea para todo aquel que no acreditó consumo superior al límite, con lo cual la distribución sería realmente poco significativa. Dicho de otro modo, a menor el límite sobre el cual debe empezar a distribuirse el fondo común, mayor concentración y mayor efecto de los recursos del mecanismo solidario redistributivo. A la inversa, de ahí la importancia de que la ley fije ese monto mínimo de pensiones de bajo consumo que deben ser subvencionados.

3.8.- Pensiones por Invalidez o Muerte

Según lo establecido en el artículo 8 la pensión por invalidez o sobrevivencia financiada por medio del FOSORE se concederá con carácter de pensión adicional otorgada por el Régimen de Invalidez, Vejez y Muerte de la CCSS, Régimen Obligatorio de Pensiones Complementarias o por cualquier régimen especial obligatorio sustituto de éste. El monto de la cuantía será uniforme y serán fijadas con base en cálculos actuariales.

Nuevamente en este caso se podría estar dejando por fuera del sistema a aquellas personas que no reciben ningún tipo de pensión, además al distribuirse de manera uniforme los recursos se estaría dejando de lado el componente solidario en la utilización del Fondo.

3.9.- Propiedad de los Fondos

El artículo 9 señala que la propiedad de los recursos destinados a las cuentas individuales de pensión consumo, corresponderá a las personas que originaron

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las compras de bienes y servicios, desde el momento que se realice el registro de las compras.

No se hace referencia aquí a la condición establecida en el artículo 4 respecto a las regulaciones impuestas en relación con el monto que sobre pase los 40 salarios mínimos.

Técnicamente esta norma es innecesaria, en la medida que solo viene a reiterar la titularidad de los fondos de capitalización individual de cada ahorrante o consumidor, sin perjuicio de la bondad o conveniencia en virtud de su carácter declarativo de los derechos que indica.

3.10.- Administración de las Pensiones por Invalidez y Muerte

De acuerdo con el artículo 10, las pensiones por invalidez y muerte financiadas por el Régimen de Pensión-Consumo, por medio de FOSORE, serán administradas por la CCSS a título de programa independiente y separado de los demás.

Valga indicar que la CCSS ya administra el Régimen de Pensiones no Contributivo, a lo cual habría que sumar las obligaciones establecidas en esta Ley. Llamamos la atención en cuanto a que el proyecto no establece algún tipo de reconocimiento monetario por las funciones desempeñadas por la institución.

Este numeral es complementario del artículo 8 del proyecto, y pretende entregar (u obligar) a la Caja Costarricense del Seguro Social, a administrar un fondo distinto del suyo propio, con el cual otorgaría pensiones adicionales a las de su propio régimen IVM.

Reiteramos que las pensiones FOSORE, por mucho que sean adicionales o complementarias del régimen del IVM, desde que se financian con base a la pensión consumo, y no los supuestos de contribución tripartita que establece la Constitución Política, no tienen necesariamente que ser entregadas a la Caja para su administración.

Son un régimen distinto, especial y propio, y nada obliga a tal decisión, lo que sin embargo si impone competencias nuevas a un ente autónomo, sobre recursos que no son propios, lo que eventualmente está fuera del mandato constitucional y de la autonomía reconocida a la Caja.

Si la decisión del legislador es entregar los fondos del FOSORE a la Caja, ya sea para que apuntale las pensiones de invalidez y muerte (artículo 8) o para que se nutra el fondo de pensiones para personas del régimen no contributivo (artículo 5); eso puede hacerse, y en ese caso los recursos pasarán a ser propiedad de la Caja, que los administrará de conformidad con su autonomía.

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Lo que resulta contradictorio y eventualmente inconstitucional es querer simplemente imponer la administración de esos recursos a la Caja, según los parámetros propios e independientes de la ley de pensión consumo.

3.11.- Administración del FOSORE

El artículo 11 del proyecto establece que el FOSORE será administrado por el Ministerio de Hacienda cuyo monto acumulado al final de cada año se transferirá integralmente a las instituciones señaladas en la presente ley.

Al respecto conviene aclarar los alcances del término “administración”, si únicamente incluye la recaudación, acumulación y traslado de los recursos al término del año, o si comprenderá alguna función adicional.

Esta asesoría en el comentario al artículo 4 del proyecto, que precisamente contempla los recursos con los cuales se financiaría el FOSORE, a saber, el 60% del reintegro acreditado por consumo en exceso sobre el tope fijado para las personas físicas, y el 50% del reintegro para el consumo de las personas jurídicas, mencionó varios problemas, sobre todo de operación, que dificultaban excesivamente el esquema con la introducción de este FOSORE, y que en general atentaban contra la viabilidad del proyecto en general.

En realidad, los recursos del FOSORE, están destinados en un 70% a ser redistribuidos por las operadoras de pensiones complementarias que capitalizan individualmente los ahorros de los consumidores, y el restante 30% a ser trasladados a la CCSS (artículo 7 del proyecto), por lo que la “administración” del Ministerio de Hacienda por el período anual de su recaudación, solo constituye un “peaje” a favor del mismo Ministerio. No lo dice el proyecto, y se sugiere que se haga, si el Ministerio de Hacienda está autorizado para financiarse con dichos fondos a título de préstamo o no, pues de no hacerlo, podrían constituir una importante masa de recursos ociosos, lo cual no tiene sentido.

3.12.- Fondo de Gestión Ambiental

De acuerdo con el artículo 12 los recursos del FOGEAM serán administrados por el Banco Popular y de Desarrollo Comunal y serán canalizados por el financiamiento de inversiones que garanticen la protección del ambiente por parte de las micro y pequeñas empresas.

Al respecto no es claro si los recursos se destinarán a empresas cuyo giro de negocio se relacione con la protección del ambiente, o si se financiará cualquier empresa siempre y cuando garantice la protección ambiental, o si los recursos se destinarán a financiar prácticas de sostenibilidad ambiental a implementar por estas empresas.

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Salvo el artículo 4 inciso b) del proyecto, que dispone que el 10% del reintegro de pensión consumo en los casos de consumo en exceso o por encima del límite establecido para personas físicas se destinará a este fondo, no hay ninguna regulación adicional sobre este Fondo y su administración, y en consecuencia hay muchas omisiones que deben señalarse como defectos de técnica jurídica.

No se indica si el Fondo es algo distinto o no, de una cartera que deberá administrar el Banco Popular. No se indica si ese financiamiento es simplemente bajo las propias políticas y condiciones del Banco Popular, o si es financiamiento subvencionado, o incluso no reembolsable.

No se indica si la naturaleza de los proyectos de inversión que garanticen la protección del ambiente debe ser total, o mayoritariamente orientados a la protección del ambiente, o si también cubren las mejores prácticas ambientales de proyectos productivos de naturaleza distinta.

Tampoco se menciona si el Banco Popular cobrará o más bien deberá pagar por la administración de esos recursos, incorporándolos a su propia cartera o no.

Se observa nuevamente que el deseo de introducir mecanismos ajenos a la propuesta exclusivamente, como podría ser este tema, algo desligado totalmente de los aspectos de pensión, acarrea dificultades adicionales que atentan contra la simpleza y viabilidad del proyecto.

No es seguro que la propuesta misma de capitalizar individualmente pensiones con cargo al consumo sea rentable para el Estado. No está demostrado que el aumento de la recaudación reponga suficientemente los recursos dejados de percibir por el Estado, y mientras tanto, más bien se distraen fondos y porcentajes a fines loables (protección del ambiente) pero en realidad totalmente ajenos a la centralidad de la propuesta.

Respetuosamente se sugiere reflexionar sobre la creación de este Fondo de Gestión Ambiental, que en definitiva, viene a sustraer recursos a la propuesta del fondo de solidaridad, o a complementar los recursos de la Caja del régimen de pensiones no contributivas, o a cualquier otro más afín, que pueda pensarse.

Pero en todo caso, la norma es omisa y debe regularse con mayor detalle, los aspectos relacionados con este fondo y su administración, si los legisladores y legisladoras consideran conveniente mantenerlo.

En general el mecanismo de redistribución solidaria, (Fosore) y también el Fondo de Gestión Ambiental, administrado por el Banco Popular, complican excesivamente la gestión, restándole viabilidad, y no son esenciales para la propuesta. Una visión simplificada del proyecto podría considerarse sin esos

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mecanismos, o con alternativas más fáciles de administrar, como lo sería un impuesto solidario al monto efectivo de las pensiones.

En esencia, el proyecto es interesante, pero se le añaden muchos institutos o agregados no esenciales que lo complican, y le restan eficacia, o incluso confunden su diseño, en el afán por vincularlos a regímenes ya existentes, en lugar de plantearlo independientemente y autónomo como lo sería en su versión más simple.

3.13.- Registro y Acreditación

De acuerdo con lo señalado en el artículo 13 se establecen dos mecanismos para la acreditación de las transacciones, ya sea que se realice a través de medios electrónicos o a través de otros medios.

En el primer caso las empresas privadas y las instituciones participantes deberán suministrar al Ministerio de Hacienda, en calidad de entidad recaudadora, todo el detalle de la información requerida para construir un registro anual de ventas y consumo, así como para registrar y acreditar los recursos a las cuentas individuales de pensión-consumo.

En el segundo caso, el comprador interesado deberá conservar y presentar las facturas o comprobantes físicos de compra debidamente formalizados según la normativa vigente, para que sean registrados por la entidad debidamente autorizada por el Ministerio de Hacienda.

La propuesta tiene dificultades operativas nada despreciables, por lo que esta asesoría respetuosamente sugiere considerar escenarios distintos y versiones más simples para la propuesta.

Una de las dificultades operativas más costosas y con más riesgo de fraude es la acreditación del consumo que se hace en efectivo. La acreditación de facturas de papel, ni siquiera electrónicas, es un procedimiento difícil de instalar.

Por el contrario, acreditar el consumo cuando se utiliza “dinero plástico”, tarjetas de débito o crédito podría ser más eficiente

Una versión simplificada del proyecto, a manera de prueba, podría ser optar por acreditar el consumo solo por la vía del denominado dinero plástico. Indubitablemente de hacerse de esa forma, el consumo por tarjetas se incrementaría, desplazando el efectivo, lo cual por sí solo mejoraría la recaudación fiscal, y funcionaría también como un incentivo para la bancarización de la población.

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Es más fácil disponer sistemas que faciliten el uso de tarjetas a la población con menos capacidad económica y que precisamente es la que más utiliza el efectivo, que disponer de medios de acreditación de facturas de papel.

En apoyo a lo anterior puede pensarse en dos ejemplos: En primer lugar, cuando el Estado decidió dejar de pagar los sueldos de empleados públicos por giro, y exigió la bancarización para acreditar electrónicamente los salarios. Ese es el ejemplo de una política pública que decididamente transforma la conducta y los hábitos de las personas, sin afectarlas, y generando una reducción de costos considerables para el propio Estado.

Otra forma simple de incentivar el uso del dinero plástico podría ser estableciendo mecanismos de tarjetas de débito pre-pagado, por montos fijos, que los asalariados que no están bancarizados podrían comprar a cambio de dinero en efectivo, y mediante un procedimiento sencillo podrían acreditar a su nombre, en forma similar como ocurre en la actualidad con la telefonía celular.

Por otra parte, el proyecto es omiso en cuanto a la forma en que se financiará el hardware y software que requerirá adquirir el Ministerio de Hacienda para el diseño, implantación y puesta en operación de una Macroplataforma Tecnológica, que debe llevar a cabo el registro y control de todas las transacciones económicas y comerciales que realicen tanto personas físicas como jurídicas en los diferentes establecimientos que venden bienes y servicios en diferentes lugares del país. Al respecto, se debe considerar la gran cantidad de establecimientos o negocios, a saber pulperías, mini supermercados, supermercados, almacenes de abarrotes, tiendas, ferreterías, talleres de distinto tipo, clínicas, hospitales, centros de enseñanza, salones de belleza y muchos otros tipos de negocios o establecimientos comerciales que venden bienes y servicios, algunos exentos según normativa vigente y otros sujetos al pago del impuesto de ventas, que deberán adaptar sus sistemas de compra y venta para hacer efectivo el modelo pensión consumo.

Deberá por tanto existir un equipo de computo instalado en cada establecimiento o negocio que opere como terminal conectada electrónicamente a un Macrocentro de cómputo del Ministerio de Hacienda, el cual llevará el registro y control diario e inmediato de cada compra de un bienes y servicios que se realicen las personas físicas y jurídicas.

Por tanto hay que desarrollar los programas de cómputo o software pero también se requiere hacer una cuantiosa inversión para el diseño, implementación y puesta en operación de lo propuesto en el proyecto, lo cual no está contemplado en el mismo. Por tanto esto deviene en un importante factor a considerar en la presente iniciativa de ley.

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Valga indicar que de acuerdo con el artículo 15 el Ministerio de Hacienda podrá contratar a una entidad privada especializada en sistemas operativos, a fin de implementar el sistema de registro de transacciones individuales de consumo creadas por la presente ley.

Cabe señalar que cuando por falta de información no sea posible acreditar los fondos de pensión consumo al individuo comprador, las cotizaciones sociales correspondientes se destinarán a alimentar el FOSORE.

3.14.- Registro Único y Balance Anual

Señala el artículo 14 que a partir de la identificación de las entidades comerciales vendedoras asociadas a cada transacción, se constituirá registro único de consumo que permitirá construir a su vez un balance anual de ventas para cada entidad comercial, que servirá de base para la liquidación y el cobro anual de la recaudación por concepto de impuesto de ventas y de los fondos de pensión consumo.

No es claro si el proyecto pretende hacer una modificación a la forma en que actualmente se recauda el impuesto general sobre las ventas al establecer una periodicidad anual. Actualmente la Ley General sobre el Impuesto de Ventas Nº 6826, establece en su artículo 15 que los contribuyentes deben liquidar el impuesto a más tardar el decimo quinto día natural de cada mes, mediante declaración jurada de las ventas correspondientes al mes anterior siendo que en el momento de presentarla, debe pagarse el impuesto respectivo.

Adicionalmente el artículo 15 bis establece que las entidades, públicas o privadas, que procesen los pagos de tarjetas de crédito o débito, deberán actuar como agentes de retención sobre las sumas correspondientes a los ingresos provenientes de las ventas de bienes y servicios, gravados, que adquieran los tarjetahabientes en el mercado local, a cuenta del impuesto sobre las ventas que en definitiva les corresponda pagar, esta retención será hasta de un seis por ciento (6%) sobre el importe neto de venta pagado y se considerará un pago a cuenta del impuesto sobre las ventas que en definitiva le corresponda pagar.

Además, a partir de lo dispuesto en el modelo, se debería establecer un balance anual por cada comprador de manera individual, a efectos de determinar los recursos que superen los cuarenta salarios base.

El párrafo final, establece una regla concreta que es fijar el plazo de treinta días a final de cada año fiscal, para que el Ministerio de Hacienda realice el giro de los recursos a los distintos fondos que establece el proyecto. Esta norma debe complementarse con la sanción de despido incluida en el artículo 11 del proyecto, la cual debe operar siempre con resguardo al debido proceso y la acreditación de responsabilidades, nunca en forma automática.

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3.15.- Administración de las Cuentas Individuales y la Pensión por Vejez

Señala el artículo 16 que las cuentas individuales de pensión-consumo serán administradas por las operadoras de fondos de pensiones creadas en la Ley Nº 7983, siendo que la elección de la administradora y los mecanismos de otorgamiento de las pensiones por vejez basadas en los fondos de pensión-consumo serán los mismos que rigen para el Régimen Obligatorio de Pensiones Complementarias. No obstante se establece un régimen de comisiones diferenciado inferior a los otros esquemas de pensiones de cuentas individuales. Además se les prohíbe cargar comisiones de administración sobre las cuentas que se encuentren inactivas, excepto cuando se trate de comisiones basadas en la rentabilidad generada. Los fondos de pensión consumo estarán bajo la supervisión de la SUPEN.

Al respecto se debería aclarar qué tan inferior deberá ser la comisión a cobrar y quién la determinará, si se tratará de una tarifa al costo o si las operadoras tendrán un margen de ganancia por su intervención, considerando que se trata de entidades comerciales.

Como ya se indicó en el comentario al artículo 6, lo correcto sería asimilar la administración de la pensión consumo al Régimen Voluntario de Pensiones Complementarias, precisamente por ser voluntario, y por no estar ligado necesariamente al régimen de IVM, o cualquier otro público sustitutivo, como sí sucede en el caso del Régimen Obligatorio de Pensiones Complementarias. Lo anterior es contradictorio con la naturaleza misma de la pensión consumo, que obedece solo al consumo personal, independientemente de cualquier otra situación o régimen de pensión.

Esta norma debe corregirse, pues de lo contrario, negaría la pensión consumo, a un gran porcentaje de consumidores que actualmente no están afiliados a ningún régimen principal de pensiones.

3.16.- Información a los propietarios de cuentas individuales de pensión – consumo

Esta norma de carácter reglamentario complementa las obligaciones de suministro de información que ya pesan para las Operadoras de Pensiones en virtud de la propia Ley de Protección al Trabajador (véase por ejemplo el artículo 43). En todo caso, al constituir fondos de capitalización individual bajo el amparo de dicha normativa, ya esas cuentas estarían cubiertas por esa regulación especial en todos sus aspectos.

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3.17.- Supervisión

Al igual que con lo relativo a la información, la supervisión es algo ya dado por la propia Ley de Protección al Trabajador, sin que sea necesario enunciarlo expresamente.

3.18.- Transitorio Único

Esta norma tiene elementos permanentes y transitorios que convendría separar.

El aumento de la tarifa del impuesto de ventas al 14% es permanente, y como tal, sugerimos incluirlo como reforma al propio texto de la Ley del Impuesto General sobre las Ventas (artículo 10 de tarifa del impuesto).

Lo que es transitorio, es el porcentaje que se va destinando cada año a la pensión consumo.

Reiteramos la observación, como medida alternativa, de conferir al Poder Ejecutivo la potestad de fijar en un margen de bandas, el porcentaje de reintegro, lo cual es incluso más flexible que esta propuesta transitoria.

IV.- ASPECTOS DE PROCEDIMIENTO LEGISLATIVO

1.- Votación

El proyecto otorga nuevas competencias (administración de fondos) tanto a la Caja Costarricense del Seguro Social, como al Banco Popular y de Desarrollo Comunal, dos instituciones autónomas, pero en ambos casos, comprendidas dentro del giro normal y natural para el que les fue concedida su autonomía, que no modifica. En consecuencia, este proyecto puede ser votado con la mayoría absoluta de los presentes que establece el artículo 119 de la Constitución Política.

2.- Delegación

Este proyecto trata específicamente de materia tributaria materia que se encuentra excluida expresamente de delegación en una Comisión con Potestad Legislativa Plena, de acuerdo con el artículo 124 constitucional.

3.- Consultas Preceptivas

Caja Costarricense del Seguro Social Banco Popular y de Desarrollo Comunal Superintendencia de Pensiones SUPEN, Banco Central de Costa Rica

V.- ANTECEDENTES

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Ley General del Impuesto sobre las Ventas No. 6826 del 8-11-1982.

Leyes Presupuesto Nacional. Ministerio de Hacienda. 2010, 2011 y 2012.

VI.- BIBLIOGRAFÍA

Informe Integrado Expediente Nº 17.402 Proyecto de Ley Reforma al Art. 70 Ley Nº 7531, Reforma Integral del Sistema de Pensiones y Jubilaciones del Magisterio Nacional. Setiembre, 2009 (Extracto).

Informe Expediente Nº 18.155 Ley de Pensión Universal Solidaria para Personas Adultas Mayores. Oficio ST- 094-2012-I 26, Abril, 2012 (Extracto).

Informe de Gestión del Régimen de Invalidez, Vejez y Muerte. 2011. Gerencia de Pensiones. CCSS.

Ingresos Corrientes del Presupuesto Ordinario del Gobierno de la República para el 2011. División de Fiscalización del Sistema de Administración Financiera de la República.

Oficio DVMI-411-72, fechado 8-11-2012, dirigido al Sr. Mauricio Porras, Jefe de Área Económica, Departamento de Servicios Técnicos y suscrito por el Sr. Alvaro Ramos Chaves, Viceministro de Egresos, Ministerio de Hacienda.

Informe Económico Expediente Nº 18.467 Creación de un Subsidio de Sostenibilidad para los Regímenes de Pensiones establecidos en el País. Departamento de Servicios Técnicos. Noviembre 2011.

EXPEDIENTE Nº 18.495/eeb.-