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La Salud Pblica como problema de gobierno.

Anlisis de los problemas sociales de Salud Pblica bajo el modelo de gobernanza.

Valeria Santoro Lamelas

Tesis Doctoral dirigida por el Dr. Flix Vzquez Sixto

Departament de Psicologia Social

Facultat de Psicologia

Universitat Autnoma de Barcelona

2015

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Estudis de Doctorat en Psicologia Social

La Salud Pblica como problema de gobierno. Anlisis de los problemas sociales de Salud Pblica bajo el modelo de gobernanza.

AGRADECIMIENTOS

A Flix Vzquez Sixto, por su coherencia, su calidez y por sus palabras, siempre acertadas. Por su mirada crtica y su paciencia, y en especial por haberme dado el placer de aprender y compartir muchas tardes de buenas conversaciones y compaa.

A Roger, por compartir la vida conmigo, por estar, por apoyarme en cada momento, por confiar en mi, por su amor (casi) incondicional. Por la paciencia, los nimos, el cuidado, por hacerlo todo ms fcil.

A Bruno, por recordarme la magia del azar y hacer la vida ms preciosa. Por ensearme la importancia del tiempo y regalarme con cada sonrisa un poco de su (mi) niez.

A Vero, por compartir mis ansiedades y alegras. Por quererme y escucharme. Porque hemos crecido juntas y es imposible entender a Vale sin Vero.

A mam, por ser ella, por quererme, por estar siempre, por ser capaz de comprender aquello no contado, y con un gesto darme una caricia cuando ms lo necesito.

A la abue, por su recuerdo en la cotidianidad de la vida, por su cario, su escucha y su fortaleza.

A Ire por nuestras charlas, por su ayuda, y sobre todo por su amistad.

A Pablo, por nuestras conversaciones, por comprender mis angustias y compartir las alegras.

A Josep Llius De Peray, Montse Dominguez y Meia Faixedes, por confiar en mi y abrirme las puertas del Departament de Salut.

Esta investigacin ha podido ser realizada gracias a la colaboracin de la Agncia de Salut Pblica de Catalunya. Departament de Salut.

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NDICE

INTRODUCCIN: Los problemas sociales para el ejercicio de gobierno en Salud Pblica..............................................................................................9

PRIMERA PARTE: CONSTRUCCIN, CONTROVERSIAS Y NIVELES DE ARTICULACIN DE LOS PROBLEMAS SOCIALES...................................17

CAPITULO 1. LA CONSTRUCCIN Y EL ESTUDIO DE LOS PROBLEMAS SOCIALES.....................................................................................................................19

1.1. Introduccin: hacia una caracterizacin de los problemas sociales .............21

1.2. Los problemas sociales desde la ptica clsica..............................................22

1.3. Los problemas sociales desde una perspectiva crtica..................................26

1.4. Las controversias como catalizador en la construccin de saberes y tecnologas ..................................................................................................46

1.5. Niveles de construccin de los problemas sociales: lo micro y lo macro como estrategias analticas........................................................................... 54

SEGUNDA PARTE: DE LA CONSTRUCCIN DE LA SALUD PBLICA COMO HIGIENE A SU CONSTRUCCIN COMO PROBLEMA

POLTICO.................................................................................................63

CAPITULO 2. LA CONSTRUCCIN DE LA SALUD PBLICA COMO TECNOLOGA DE GOBIERNO SOBRE LOS PROBLEMAS SOCIALES.............................................65

2.1. Introduccin: historia, concepto y marco normativo de la Salud Pblica....67

2.2. La Salud y la Salud Pblica: breves apuntes histricos .............................68

2.3. Los discursos sobre la Salud Pblica a travs de sus componentes..............86

2.4. Los fundamentos legislativos y las acciones gubernamentales como pilares del modelo de Salud Pblica en Catalua....................................................110

CAPTULO 3: LA PROMOCIN DE LA SALUD: REVISIN Y CUESTIONAMIENTO DE UN PROCESO........................................................................................................119

3.1. Introduccin: tres niveles de intervencin en Promocin de la Salud .......121

3.2. La persona y su entorno como ejes de intervencin....................................121

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3.3. Problematizacin de la promocin de la salud............................................143

CAPTULO 4: TRANSVERSALIDAD, INTERSECTORIALIDAD Y GOBERNANZA: BASES E INSTRUMENTOS DE LA SALUD PBLICA..............................................151

4.1. Introduccin: un nuevo discurso sobre los problemas sociales en una sociedad emergente......................................................................................153

4.2. La transversalidad: trabajo conjunto y metas compartidas para la innovacin organizacional............................................................................154

4.3. Intersectorialidad: la convergencia y la interrelacin organizacional como vectores de la innovacin en intervencin...................................................162

4.4. Gobernanza: el buen gobierno en Salud...................................................166

TERCERA PARTE: ARQUITECTURA DE LA SALUD PBLICA EN LOS DISCURSOS Y EN LAS PRCTICAS .....................................................189

CAPTULO 5: MTODO Y PROCEDIMIENTO DE LA INVESTIGACIN...............191

5.1. Introduccin: desde un concepto general al objeto de estudio........................193

5.2. Aproximacin metodolgica............................................................................197

5.3. Proceso de seleccin de informantes clave......................................................202

5.4. Fases de produccin de datos y relacin de entrevistas realizadas................206

5.5. Anlisis de la informacin...............................................................................208

CAPTULO 6:PROBLEMAS DE SENTIDO Y SENTIDO DE LOS PROBLEMAS: UNA ANALTICA DE LA SALUD PBLICA EN CATALUA A TRAVS DEL DISCURSO

DE SUS GESTORES/AS.............................................................................................219

Introduccin: Multiplicidades, dinamismos y administracin de la Salud Pblica en Catalua desde la mirada de sus gestores/as...........................................221

6.1. EJE I: Sentidos de la Salud Pblica como universo de intervencin en salud...225

- Categora 1: La Salud Pblica como continuo salud-enfermedad.......................226

- Categora 2: La Salud Pblica como dominio de accin estatal que incorpora un propsito.................................................................................................................248

- Categora 3: La Salud Pblica como bsqueda de un mbito compartido de experiencias y prcticas en salud............................................................................259

- Categora 4: La Salud Pblica como praxis poltico-legal y territorial................278

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6.2. EJE II: Desde un modelo de Salud Pblica complejo hacia una organizacin compleja de la Salud Pblica......................................................................................293

- Categora 1: La Salud Pblica como sistema de conocimiento-intervencin caracterizado por la complejidad...........................................................................294

- Categora 2: La estructura organizativa de la Salud Pblica como campo de tensiones entre un funcionamiento jerrquico y una actuacin transversal.........297

- Categora 3: La intersectorialidad como plasmacin de la complejidad a travs del ejercicio de la accin coordinada en Salud Pblica................................................308

- Categora 4: Posiciones institucionales, coherencia discursiva y liderazgo como vectores organizativos de la Salud Pblica.............................................................321

- Categora 5: La ambivalencia del proceso participativo como elemento estratgico para una nueva organizacin de la Salud Pblica..................................................338

6.3. EJE III: La salud pblica, parte del sistema social............................................346

- Categora 1: La permeabilidad de modelo de Salud Pblica a los imperativos hegemnicos del neoliberalismo............................................................................347

- Categora 2: La Salud Pblica y el engranaje productivo en tiempos de liberalizacin y privatizacin..................................................................................351

6.4. EJE IV: La comprobacin de las intervenciones en Salud Pblica como prueba de legitimidad y adaptacin.............................................................................................363

- Categora 1: La evidencia cientfica como referente modlico de interpretacin y evaluacin de la Salud Pblica................................................................................364

- Categora 2: La inapelable apreciacin de lo concreto y la complementariedad de los procesos de evidencia y evaluacin en Salud Pblica.......................................380

6.5. EJE V: Definiendo los problemas de Salud Pblica............................................389

- Categora 1: La definicin de los problemas de Salud Pblica como juego de equilibrio entre lo cientfico-tcnico y lo poltico..................................................390

- Categora 2: La definicin de los problemas de Salud Pblica como nocin invertida de la salud y el bienestar.........................................................................399

- Categora 3: La definicin de los problemas de Salud Pblica como atribucin poblacional..............................................................................................................415

- Categora 4: La definicin de los problemas de Salud Pblica como discurso de y sobre el gnero........................................................................................................433

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6.6. EJE VI: Perspectivas sobre la Promocin de la Salud........................................440

- Categora 1: Los componentes garantes de una intervencin efectiva en Promocin de la Salud............................................................................................441

- Categora 2: La escuela como plataforma y engranaje en la Promocin de la Salud........................................................................................................................449

- Categora 3: Las personas y el hbitat comunitario como ejes orientadores de la Promocin de la Salud............................................................................................456

- Categora 4: Los sujetos y la ndole de sus responsabilidades en Salud Pblica.470

- Categora 5: La condicin etrea de la Promocin de la Salud y sus efectos.......481

CONCLUSIONES .................................................................................489

BIBLIOGRAFA.......................................................................................507

ANEXO 1: GUIN DE LAS ENTREVISTAS...............................................527

ANEXO 2: TRADUCCIN DE LOS EXTRACTOS DE ENTREVISTAS AL CASTELLANO.........................................................................................529

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Introduccin: Los problemas sociales para el ejercicio de gobierno en Salud Pblica

Actuar para cambiar las cosas, o para mantenerlas, implica una cierta reflexividad de quien propone tal accin, en la medida en que se cuestiona sobre el estado de una situacin dada y se llega a la conclusin de que se deben desarrollar tecnologas especficas para incidir sobre ella. En tal proceso, quien lo plantea (sea el Estado, un movimiento social, colectivos especficos, personas particulares, etc.), propone una intervencin, estrategia o poltica con el fin de no dejar las cosas tal cual son, o como podran ser, sino que propone el gobierno de las cosas y de las personas, actuando con la finalidad de mantener o cambiar el presente y dirigir el futuro.

Esta accin implica una reflexin muy evidente: para construir la sociedad no esperamos que las cosas pasen sin ms, sino que cuestionamos su curso e intentamos cambiarlo. Planteamos un problema, una cuestin que requiere su solucin y al mismo tiempo tal solucin es posible. Pero el futuro que imaginamos susceptible de cambio o mejora aun no existe, ni seguramente existir, dado que en el mismo intento de cambiar el presente o el futuro que imaginamos, vamos construyendo nuestra propia realidad y el marco de posibilidades de nuestro futuro.

Mi inters se centra en aquellas construcciones colectivas que son caracterizadas como problemas sociales. Es decir, aquellos fenmenos que son pensados como indeseables, conflictivos, desagradables o nocivos, sobre los cuales se puede actuar para solucionarlos y que, a su vez, son planteados como un problema comunitario y de incumbencia pblica (Snchez Vidal, 2002; Balasch Domnguez y Montenegro Martnez, 2012).

A partir de tal consideracin, presento dos formas diferentes de conceptualizar a los problemas sociales. Por un lado, la ptica clsica que comprende a los problemas sociales como desviaciones, malestares, o procesos conflictivos que alteran la norma social y que requieren de la accin experta, capaz de identificar objetivamente y enderezar la situacin desviada, en aras de mejorar a la sociedad. Y, por el otro, la perspectiva crtica que comprende a los problemas sociales como construcciones colectivas, generadas en un escenario de tensiones, encuentros, negociaciones y conflictos entre agentes (Bourdeiu y Wacquant, 1995; Lorenc, 2005), en que ciertos discursos se erigen como verdades y ciertas circunstancias o sujetos se estabilizan como objetos de intervencin, sobre los cuales las acciones de gobierno pretenden incidir.

A partir de la descripcin de ambas perspectivas, me posiciono en el entendimiento de los problemas sociales desde una perspectiva crtica y, como tal, asumo que los

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problemas sociales son construcciones de carcter histrico y procesual (Grassi, 2003 y Keith, et al 2004) configuradas discursivamente en el entramado de las relaciones de

poder-saber de una poca que originan prcticas y formas institucionales que orientan y legitiman intervenciones sobre la poblacin. En esta misma lnea, entiendo que las

intervenciones vienen dadas por la definicin del mismo problema, tanto en la atribucin de unas determinadas caractersticas, en sus implicaciones con la poblacin,

en las posibles repercusiones al futuro, as como tambin en la idea de posibilidad de cambio del fenmeno problematizado.

Por ello, teniendo en cuenta la diversidad de discursos presentes en la sociedad, me pregunto cules son los problemas sociales que se manejan y reconstruyen . Al mismo tiempo, me cuestiono qu efectos tienen en la sociedad, en el diseo de intervenciones y en la construccin de sujetos.

La salud poblacional y sus tecnologas de gobierno

La salud es considerada un derecho fundamental, bsico e incuestionable en todas las sociedades occidentales. Pero ms all de una declaracin generalista y abstracta de la salud como derecho universal, el concepto como tal ha ido variando a lo largo la historia de las sociedades y culturas. Como consecuencia, la comprensin profunda de las diversas versiones de la salud y la Salud Pblica y sus funciones, implica hacerlas inteligibles en las diversas trayectorias sociohistricas que hicieron posible su configuracin.

Esas diferentes concepciones de salud construyen objetos y sujetos de intervencin diferentes. As pues, por ejemplo, la salud entendida como ausencia de enfermedad implica la accin sobre los factores que producen la enfermedad, si estos son entendidos como agentes biolgicos, sociales, ambientales se despliegan saberes, reas profesionales e intervenciones especficas orientadas a ellas. En cambio, la salud concebida como algo ms que la ausencia de enfermedad y que agrega al bienestar como elemento fundamental para su definicin; implica cuestionar (aunque se trate de definiciones provisionales y transitorias) sobre qu entendemos como bienestar y como actuar para mejorarlo.

Asimismo, las distintas definiciones de la salud no son inocuas; por el contrario, parten de discursos presentes en nuestra sociedad, los toman y reproducen para definir objetos de intervencin. Objetos que a su vez son incorporados como parte de nuestra realidad (excluyendo otras versiones posibles) y se vuelven elementos de accin sobre nuestros cuerpos, relaciones y entornos en aras de mejorar nuestra salud colectiva.

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Adems, la salud entendida como problema social implica la conceptualizacin de ciertos procesos y momentos de la vida de las poblaciones como una cuestin problemtica que requiere la accin de gobierno para su solucin o mejora. A partir de este entendimiento, a lo largo de la tesis presento cmo, bajo la denominacin de la Salud Pblica, se despliegan diversas tecnologas orientadas a la mejora del estado de la poblacin donde ciertas posiciones expertas construyen discursos de verdad sobre la vida humana, y se desarrollan tecnologas de intervencin sobre colectivos especficos (jvenes, gente mayor, inmigrantes, etc.). En este sentido, analizo los argumentos que hacen a la salud, la enfermedad y sus elementos vinculados (la muerte, la esperanza de vida, la reproduccin etc.) objeto de gobierno de las sociedades, que tienen como objetivo mejorar el estado de la poblacin cuyos efectos tendran repercusiones en una mejora general de sociedad y, en especial, en la fuerza productiva y reproductiva que esta puede proveer.

En este escenario, en el desarrollo de la tesis se podr apreciar un doble proceso de apertura de las acciones de gobierno de la salud. En primer lugar, bajo el discurso de la salud, el campo de accin de las instituciones sanitarias se vuelve ms amplio, la salud se vuelve algo ms que la ausencia de enfermedad y ese algo ms permite extender la construccin de problemas de Salud Pblica a espacios y relaciones diversas. As pues, a lo largo de este trabajo, se podrn conocer diversas estrategias y sentidos que hacen que el gobierno de la vida de las personas, en nombre de la salud, se vuelva extenso a diversos mbitos y momentos de la experiencia vital. En segundo lugar, la propia conceptualizacin de la salud, desde los mltiples elementos que puedan afectarla, hace que el saber mdico sea limitado para actuar sobre ella; originando la necesidad de integrar otros elementos que se escapan de la accin puramente mdica que van desde la biologa y el medio ambiente a los aspectos polticos, sociales y econmicos.

La Salud Pblica desde la complejidad

Como he adelantado al inicio, entiendo que las conceptualizaciones de la salud y los problemas sociales vinculados a ella, no pueden desvincularse del contexto social e histrico en el que se producen. Por ello, en diversos espacios del trabajo, presento al sistema neoliberal para comprender cmo y porqu los problemas de Salud Pblica son actualmente pensados, y las consecuencias que estos tienen en las estrategias de gobierno. En este marco, veremos cmo se despliegan acciones de gobierno actuando de forma integral sobre los problemas de salud entendidos desde la complejidad de

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fenmenos, factores y relaciones que los producen. Es decir, haciendo de la salud, un objetivo global de gobierno (Kickbusch, 2003); en tales acciones, la persona adquiere un valor indiscutible de derecho y deber en salud.

Concretamente, hablar de Salud Pblica como problema social, implica acciones del gobierno hacia su poblacin con el objetivo de crear entornos y sujetos que asuman ciertas formas de ser- hacerse saludables. Implica, pues, intervenir sobre las prcticas cotidianas de las personas (su alimentacin, sus relaciones sexuales, su consumo de drogas, relaciones laborales, higiene, etc.), y su entorno (condiciones de salubridad del agua, vivienda, espacios de ocio, etc.) Tales acciones denotan la interiorizacin de la comunidad de ciertos valores y formas de hacernos a nosotros/as mismos/as y de vincularnos con nuestro entorno.

Adems, en este marco y teniendo en consideracin que el abordaje del trabajo de la presente tesis se inscribe en Catalua, presento a la Promocin de la Salud como un terreno de especial relevancia que las y los agentes de Salud Pblica pretenden visibilizar, cuya complejidad es singular dado que aborda especialmente acciones que se escapan de la accin mdica (de prevencin y asistencia sanitaria) y biolgico-ambiental (de proteccin de la salud) y monitoreo y gestin de riesgos (vigilancia epidemiolgica). Analizo los argumentos actuales que hacen a la Promocin de la Salud el rea destacada de Salud Pblica que remarca la importancia de pensar la salud como algo que trasciende la ausencia de enfermedad, y que la define en la bsqueda del bienestar y la calidad de vida (con la ambigedad que ambos conceptos implican) . Como veremos a lo largo del trabajo, tales argumentos dotan de fuerza a la idea de que la salud es algo que tiene que ser producido y reproducido en todos los espacios y momentos de la vida de las personas (Kickbusch, 2007 y Kickbusch 2007 b y Greco, 2009a).

A la complejidad del entendimiento de los factores que determinan la salud, se le aaden la diversidad de reas profesionales que intervienen sobre ellas, grupos de presin, colectivos de afectados, medios de comunicacin e instituciones privadas con intereses econmicos que puedan influir en su desarrollo. Asimismo, se multiplican los niveles de interrelacin de espacios globales, nacionales, regionales y locales donde unos pueden modificar el curso de otros (por ejemplo: una enfermedad local puede convertirse en una enfermedad global por el flujo de mercancas y personas; una poltica internacional puede afectar el desarrollo de una comunidad concreta teniendo repercusiones en su produccin de alimentos, servicios de salud, hbitos, etc).

En este entramado de relaciones, donde diversos niveles, escenarios, prcticas y condiciones son problematizados para el gobierno de las personas, la salud se vuelve un objeto de intervencin que debe ser discutido, negociado y asumido por diversos

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agentes. Este es un punto esencial que permite entender a la salud como problema social de las sociedades neoliberales que requiere del despliegue de estrategias de gobierno que permitan tratar los problemas sociales de salud desde la multiplicidad de elementos que los definen, el dinamismo de los procesos, las particularidades de las personas y colectivos quienes dirigen la accin y la diversidad de agentes implicados en la accin. Por ello, en el desarrollo de la tesis presentar los conceptos de transversalidad, intersectorialidad y gobernanza como estrategias destacadas desde el rea de Salud Pblica para actuar en la complejidad.

Pero me detengo en la ltima, la gobernanza, como pieza clave que no solo permite integrar a los dos primeros conceptos, sino que tambin incorpora, de forma contundente, la apertura del gobierno en salud a agentes e instituciones fuera del mbito gubernamental. Me resulta especialmente relevante tal concepto, dado que, a pesar de su emergencia en el contexto neoliberal y su carcter normativo de reproduccin de lgicas relacionales del sistema, como veremos a lo largo de la tesis, la asimilacin del concepto como sinnimo del buen gobierno (Aguilar, 2010) y los discursos de gestin, hacen posible que la gobernanza se presente como estrategia prioritaria y neutral (aparentemente, sin connotaciones ideolgicas) para converger y coordinar intereses, recursos y saberes de diferentes agentes e instituciones pblicos y privados y establecer reglas de relacin entre ellos.

Propsitos de anlisis de la salud pblica como problema social

De forma sinttica, en los prrafos anteriores, he presentado el marco que gua la lectura de mi trabajo sobre la Salud Pblica como problema de gobierno. A partir de tal enfoque, subrayando que los problemas sociales y las estrategias de intervencin son producidos en momentos sociales e histricos particulares (por lo tanto, no neutrales y creados a partir de discursos y relaciones de poder previamente existentes) y planteando a la Salud Pblica como un problema de gobierno que adquiere especial inters en la construccin de personas y sus marcos de posibilidades de ser, planteo la presente tesis. La cual tiene como finalidad por un lado, analizar cules y cmo son construidos los problemas de Salud Pblica en la sociedad actual, caracterizada por la interconexin, complejidad y diversidad de espacios y agentes que participan en los procesos de intervencin y accin sobre la salud; y por el otro, conocer las consecuencias de tales construcciones en la creacin de objetos, sujetos y estrategias de gobierno.

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Concretamente el objetivo general de la tesis es analizar los procesos mediante los cuales las y los profesionales de salud definen a la Salud Pblica y sus consecuencias en la construccin de objetos y sujetos de intervencin.

Para dar respuesta a tal cuestin, despliego los siguientes objetivos especficos:

Conocer las enunciaciones utilizadas para construir a ciertos fenmenos como objetos de intervencin de la Salud Pblica

Elucidar los efectos de las enunciaciones utilizadas para construir objetos de intervencin de la Salud Pblica en la reproduccin o cambio social.

Analizar cmo es pensada la institucin de Salud Pblica, y qu argumentaciones son utilizadas para inscribirla dentro del sistema social existente.

Identificar los mecanismos utilizados para legitimar los discursos de Salud Pblica.

Analizar las diversas estrategias desarrolladas para el gobierno en Salud Pblica.

Conocer el lugar que ocupan las diversas personas implicadas en la accin sobre un problema de Salud Pblica (interventoras/es, polticas/os, cientficas/os, beneficiarios/as, etc.)

Conocer los argumentos que definen a la Promocin de la Salud como rea de intervencin especfica orientada a crear sujetos y entornos de posibilidad para la salud.

Tal y como he dejado entrever en las lneas precedentes, la tesis presentada se inscribe dentro de la perspectiva discursiva de la psicologa social, entendiendo que las definiciones de la Salud Pblica se producen mediante procesos de negociacin, confrontacin y lucha donde cada agente implicado se sita en una posicin de saber y poder especfica dentro de un marco social e histrico concreto y dando como resultado versiones de la realidad especficas pero abiertas a nuevas conceptualizaciones, siempre situadas y no neutrales (Gergen, 1982 y Iiguez, 2005). En el anlisis, los argumentos y discursos toman especial relevancia dado a que entiendo que el lenguaje no es una herramienta referencial; por el contrario, entiendo al lenguaje como el elemento clave en la comprensin de los procesos sociales dado que permite a las personas interactuar, negociar, debatir, contraponer, comprender y construir mundos, sujetos, objetos y dar sentido a nuestras experiencias (Gadamer, 1977; Larrauri, 1999 y Vzquez, 2001).

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En las siguientes pginas, podrn leer mi trabajo de bsqueda y anlisis orientado a comprender a la Salud Pblica como problema de gobierno, dando respuesta a cada uno de los cuestionamientos planteados. Por ello, en la primera parte: Construccin, controversias y niveles de articulacin de los problemas sociales, presento las definiciones que se han hecho de los problemas sociales desde perspectivas clsicas y perspectivas crticas y me detengo en las propuestas analticas de los problemas sociales desde las perspectivas crticas de las ciencias sociales.

En la segunda parte: De la construccin de la salud pblica como higiene a su construccin como problema poltico, presento 3 captulos que abordan las claves que he ido delineando a lo largo de la introduccin y que permiten entender a la Salud Pblica como objeto de gobierno. En primer lugar presento, un breve recorrido histrico de la Salud Pblica, el cual aporta elementos que permiten entender la configuracin de diferentes versiones de la Salud Pblica a partir del marco social e histrico donde fueron producidas. Adems, me detengo en las conceptualizaciones actuales de salud y Salud Pblica, a partir de la propuestas hegemnicas y aquellas que proponen una lectura alternativa de la salud y su gobierno.

En segundo lugar, profundizo sobre la Promocin de la Salud, dado el inters que representa esta rea de la Salud Pblica en la construccin de sociedades saludables. Que, a partir del discurso de la salud y el bienestar, hace susceptible de las acciones de gobierno en salud, a todas las esferas y momentos de la vida de las personas; despliega diversas tecnologas de gobierno del yo y crea entornos orientados a posibilitar ciertas prcticas de salud.

Finalmente, presento diferentes herramientas y estrategias de gobierno actualmente desplegadas con el fin de responder a las nuevas exigencias de los problemas de Salud Pblica de las sociedades complejas y neoliberales, donde la gobernanza se erige como la estrategia predilecta.

La tercera parte de la tesis: arquitectura de la Salud Pblica en los discursos y las prcticas me adentro en el proceso anlisis discursivo concreto de despliegue de la Agncia de Salut Pblica de Catalunya en La Garrotxa. En este contexto particular, realizo un estudio de un caso donde la Salud Pblica es conceptualizada como problema social complejo, mltiple y dinmico, teniendo repercusiones en la organizacin institucional, en el establecimiento de relaciones entre agentes, en las intervenciones propuestas y en la construccin de los sujetos y objetos de intervencin.

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PRIMERA PARTE:

CONSTRUCCIN, CONTROVERSIAS Y NIVELES DE ARTICULACIN DE LOS PROBLEMAS SOCIALES

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CAPTULO 1:

LA CONSTRUCCIN Y EL ESTUDIO DE LOS PROBLEMAS SOCIALES

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1.1. Introduccin: hacia una caracterizacin de los problemas sociales

La interrogacin sobre los problemas sociales es un punto de partida para iniciar la reflexin sobre situaciones que son consideradas objeto de gobierno, aquellas que son pensadas colectivamente como inapropiadas, desagradables o mejorables y que requieren de una intervencin colectiva para cambiar su destino. En este captulo presento el origen de la nocin de problema social, algunas de las conceptualizaciones que ha habido sobre l y las implicaciones que esta puede tener en la construccin de fenmenos sociales y en en las acciones sobre ellos. A partir de la exposicin de la nocin de problema social abordar la comprensin de Salud Pblica enfocndola como un problema de gobierno o, ms especficamente, de gubermentalidad.

Es necesario remarcar que el origen de la nocin actual de los problemas sociales se suele vincular al desarrollo del Estado de Bienestar y al racionalismo. Por una parte, el inters de gobierno proclama el garantizar el bienestar poblacional y, por otra parte, el auge de la ciencia y la tecnologa vuelven posible actuar sobre situaciones que lo perturben. Esto no implica que anteriormente no existiesen situaciones deplorables que requeran una solucin, pero estas cuestiones no eran susceptibles del inters pblico y/o eran vivenciadas como inevitables (Snchez Vidal, 2002). As, el concepto de problemas sociales implica ms que la certeza de situaciones desagradables, conflictivas o nocivas, sugiere tambin el inters y la responsabilidad de remediar situaciones solucionables mediante la accin pblica (Gusfield, 1989).

Precisamente, son dos los elementos que sirven para configurar a un fenmeno como problema: su condicin de indeseable y la posibilidad de actuar sobre l. Y a su vez, el inters colectivo es el componente que hace que tal problema sea considerado un problema social: su tratamiento implica al mbito pblico. De esta manera, se distingue entre un problema personal de uno social en que este ltimo es una cuestin pblica. Es decir, un problema social existe cuando colectivamente se considera como tal.

Pero aunque, a nivel general, los problemas sociales suelen ser definidos como situaciones conflictivas, desviaciones o malestares (actuales o potenciales) que tienen una importancia a nivel colectivo y requieren de la intervencin global. No hay una mirada nica sobre ellos sino que, por el contrario, existen diversos posicionamientos que difieren tanto en la nocin a nivel conceptual, como en el tratamiento de los problemas sociales.

A lo largo de este captulo presento dos tradiciones predominantes que trabajan los problemas sociales. Por una parte, la tradicin que podramos denominar clsica, de

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corte funcionalista, que los describe como estados objetivos de disfuncin, patologa, desorganizacin o desviacin del funcionamiento normal y adecuado de la sociedad y que plantea encontrar las condiciones objetivas que causan el problema y disear propuestas para intervenir sobre ellas. Por otra parte, la perspectiva crtica de los problemas sociales, que los entiende como un proceso de definicin colectiva en el que operan diferentes intereses, intenciones y objetivos que tienen como resultado, no solo la construccin del fenmeno problemtico, sino tambin la forma en cmo abordarlo.

1.2. Los problemas sociales desde la ptica clsica

Desde la mirada clsica de la sociologa, los problemas sociales son entendidos como dificultades o comportamientos inadecuados de un nmero amplio de personas de la comunidad. Es decir, disfunciones que se pretenden eliminar o corregir mediante polticas globales (Frank, 1925, Hornell Hart, 1923, Balasch Domnguez y Montenegro Martnez, 2012, Massa y Massei, 2014) orientndolas hacia la promocin de un estado funcional de la comunidad.

Merton (1976), autor destacado de este posicionamiento, asume que un problema social existe cuando se produce una situacin que contradice las normas sociales compartidas y aceptadas en la comunidad. Es decir, son circunstancias en las que se identifica una discrepancia entre las condiciones de vida existentes y las normas sociales aceptadas por un colectivo (Snchez Vidal, 2002).

Un problema social existe cuando hay una discrepancia entre lo que es y lo que la gente piensa que debera ser (Merton 1976, pg 7 en Snchez Vidal, 2002. Pg. 102)

Dicho con otras palabras, la mirada clsica de los problemas sociales asume una visin funcionalista argumentando que el estado de equilibrio de la sociedad se ve alterado ante el problema social, por ello, se destaca la necesidad de incidir sobre aquellos fenmenos problemticos para volver a un estado de equilibrio u homeostasis social (Domnguez y Montenegro Martnez, 2012).

No obstante, tal y como he mencionado, para considerar un problema como social adems de la existencia de una situacin desequilibradora, tales disfunciones o conflictos deben afectar a un gran nmero de personas. No se trata pues de fenmenos

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especficos de sujetos concretos, sino de disfunciones, malestares, dificultades, etc. que afectan a un conjunto importante de personas de la sociedad.

un problema que afecta real o potencialmente a un gran nmero de personas de una manera comn (Hart, 1923. Pg. 349 [traduccin propia])

un fenmeno social que tiene un impacto negativo en las vidas de un segmento considerable de la poblacin. (Kohn, 1976. Pg 94. En Balasch Domnguez y Montenegro Martnez, 2012. Pg. 10)

En la accin sobre aquellos elementos disfuncionales para la comunidad, Merton (1987 en Snchez Vidal, 2002) distingue entre problemas patentes y problemas latentes. Los primeros remiten a problemas aceptados colectivamente como problemas sociales reales y presentes o, lo que es lo mismo, hay una conciencia de su existencia. Los segundos se refieren a la existencia de factores objetivamente indeseables (pobreza, desigualdad, discriminacin, etc.) pero que, o bien an no se han hecho evidentes en el colectivo, o bien son pensados como irresolubles. En ambos casos, al no haber conciencia o solucin sobre la situacin conflictiva, no hay problema social. En efecto, en relacin a los problemas latentes es funcin de quien tiene legitimidad (el/la cientfico/a) el adelantarse a los acontecimientos, visibilizarlos como problemas y proponer intervenciones eficientes que permitan actuar sobre ellos. Dicho sintticamente, se trata de transformar un problema latente en un problema patente.

As, el crecimiento demogrfico excesivo debe alertar sobre una eventual explosin demogrfica y los problemas (pobreza, violencia, enfrentamientos sociales etc.) asociados. El cientfico social debe tener, en ese sentido una funcin crtica, lejos de limitarse a aceptar la definicin subjetiva de los grupos sociales (y los valores e intereses que la subyacen) debe hacer patentes los problemas latentes, desenmascarando las condiciones sociales menos llamativas y visibles-aunque endmicas e igualmente dainas- de la vida social. (Snchez Vidal, 2002 Pg. 104)

Un elemento destacable de la perspectiva funcionalista es que, en la bsqueda del re-equilibrio social, no propone una transformacin radical de un sistema disfuncional sino que sugiere pequeas reformas para que no se desestabilice y as mantenerlo. En este marco, destaco tres componentes clave que permiten entender el abordaje de problemas sociales desde esta perspectiva: (1) la constitucin de las personas objeto de intervencin en afectados, enfermos o desviados del sistema social, (2) el papel de la historia en el abordaje de los problemas sociales y (3) la mirada positivista de los fenmenos como problemas sociales reales.

En relacin con lo primero, se identifica a las personas sujetos de la intervencin como afectados/as, cuya caracterstica comn es ser considerados colectivos o sujetos

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disfuncionales, desviados del sistema social (Balasch Domnguez y Montenegro Martnez, 2012). Esta identificacin se establece de forma a-histrica y a-social, abstrayendo a la persona de su entorno como objeto sobre el cual recaen las polticas pblicas (Grassi, 2008). En este sentido, la identificacin como afectados/as conduce a centrar la intervencin sobre el problema social ejecutando la accin sobre los colectivos disfuncionales, cuestionando sus prcticas y condiciones especficas. Es decir, practicando una ingeniera social cuya finalidad es mantener el sistema y arreglar aquellas piezas que puedan limitar, cuestionar e incluso cambiar el status quo.

Los desviados son personas que necesitan atencin, dado que ha fallado en algn momento su proceso de socializacin son las normas de una sociedad dada (Balasch Domnguez y Montenegro Martnez, 2012. Pg. 12)

Este tratamiento de los sujetos afectados que dirige la atencin a las personas que se encuentran en una determinada condicin o realizan ciertas prcticas tiene consecuencias en (a) el desarrollo de un cuerpo de conocimiento constituido por personas e instituciones que puedan tratar a los/as afectados y retornarlos como funcionales a la sociedad (Gusfiel, 1989), y en (b) la consideracin de la persona como sujeto enfermo cuya responsabilidad, por tanto, se ve reducida por tal condicin, hacia quien hay que mantener actitudes de benevolencia que conducen a acciones de cuidado y tratamiento.

Cada vez ms, la estrategia del estado de bienestar es transformar al enfermo, desviado y al no cualificado en ciudadanos intiles, para devolverlos a la sociedad solo despus de perodos de hospitalizacin, tratamiento, asesoramiento, tratamiento o rehabilitacin (Gouldner, 1970 pg. 77 en Gusfiel, 1989 Pg 433)

La comprensin de situaciones como enfermedades o desviaciones personales, posibilita el despliegue de profesiones, conocimientos y tecnologas sociales para enderezar de forma efectiva a los sujetos y/o sus condiciones desviadas. Gusfiel (1989) denomina a las profesiones orientadas a tratar a las personas definidas como necesitadas las industrias de las personas con problemas (Pg 432). El desarrollo de estas profesiones acenta las definiciones de los problemas sociales como enfermedades y, por tanto, objeto susceptible de ser medicalizado. Asimismo, las tecnologas y los conocimientos sirven para adscribir a ciertos problemas sociales a ciertas especializaciones, y al mismo tiempo, las tecnologas y los conocimientos sirven para configurar el problema social como entidades propias, diferenciarlos de otros problemas y a proponer acciones sobre ellos (Gusfiel, 1989).

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Adems, la construccin de los problemas sociales centrada en las personas problemticas es una forma de despolitizar fenmenos y situaciones, dado que focaliza la mirada sobre el sujeto y la desva de otros aspectos institucionales o estructurales implicados en la configuracin del problema (Massa y Massei, 2014).

Por supuesto, las perspectivas funcionalistas no ignoran absolutamente el entorno fsico y social, sino que tambin se preguntan por las condiciones que generan dificultades a personas y/o colectivos. En su respuesta, los problemas sociales son examinados segn su vinculacin a las condiciones que los determinan. Se asume, pues, que cada problema social se asocia con unas circunstancias sociales especficas y, por lo tanto, es necesario indagar en su historia para explicar la situacin actual (Frank, 1925). De esta manera, se afirma que las dificultades detectadas en un momento determinado obedecen a situaciones que podran no haber existido o que no habran sido problemticas en otros momentos de la historia. Por ello, el conocimiento de los cambios sociales permitira comprender y actuar sobre los problemas sociales existentes y, en especial, permitira adelantarse al problema. Es decir, predecir nuevas necesidades y actuar antes que estas aparezcan o adquieran una magnitud relevante.

Ahora bien, la investigacin desde perspectivas funcionalistas no cuestiona la naturaleza de la jerarqua de los problemas sociales (Keith, et al. 2004). Por el contrario, defienden un posicionamiento evolucionista de la sociedad que contempla la historia humana como un proceso de progreso social, donde cada nueva etapa supone la superacin de viejos problemas y la mejora del funcionamiento social. En este sentido, los problemas sociales se caracterizan como las nuevas demandas de la nueva sociedad. Enunciado de una manera distinta: si una prctica social no es adecuada para el funcionamiento social existente, las y los profesionales de los problemas sociales tienen como funcin detectar el problema mediante mtodos cientficos y proponer intervenciones para crear nuevas formas de ser y hacer acordes con las exigencias del sistema social.

los problemas indican cambios en los hbitos y costumbres del grupo, acompaando a los avances tcnicos (Frank, 1925. Pg. 462)

Adems, al concebir los problemas sociales como hechos objetivos de una comunidad que se desarrollan en su propio proceso histrico de evolucin, justifican la bsqueda de datos que den cuenta de problemas reales y sus soluciones mediante el descubrimiento de mtodos imparciales y eficaces para corregir la disfuncin. La bsqueda de datos reales y soluciones eficientes convierte al mtodo cientfico en un elemento clave para detectar los verdaderos problemas sociales y proponer acciones sobre ellos, dado que el discurso de la rigurosidad e imparcialidad del mtodo cientfico

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lleva a pensar sus objetos de estudio como la realidad incuestionable, permitiendo legitimar a quien accione bajo este mtodo.

La presencia de cientficos y expertos en estas instituciones, con capacidad para establecer cundo estamos ante un problema social y qu medidas tomar, asegurar la pertinencia y legitimidad de dichas acciones. (Balasch Domnguez, y Montenegro Martnez, 2012. Pg. 14)

En resumidas cuentas, la consideracin de los problemas sociales como evidentes e independientes del proceso de produccin deriva de la idea de que los fenmenos son producto de un estado anterior a su produccin, teniendo efectos en el mantenimiento de una lgica de pensamiento y orden de la realidad social1. Es decir, bajo la idea de registro de lo evidente, las perspectivas tradicionales de la ciencia empirista, deja al mundo social tal cual es (Bourdieu y Wacquant, 1995. Pg. 182), cumpliendo una funcin conservadora, manteniendo en la eleccin de los problemas, y la elaboracin conceptos y de categoras de anlisis propios del status quo de las cosas y relaciones existentes.

1.3. Los problemas sociales desde una perspectiva crtica

La proposicin central de la tradicin crtica es que los problemas sociales son socialmente construidos. Es decir, son concebidos como procesos de negociacin y confrontacin de sentidos por parte de un conjunto de personas alrededor de ciertas condiciones y conductas que conciben como molestas o problemticas (Schneider, 1985; Blumer, 1971; Gusfield, 1981; Lorenc Valcarce, 2005; Grassi, 2008; Balasch Domnguez y Montenegro Martnez, 2012).

En el desarrollo de la tradicin crtica, los aportes de Blumer (1971) y Kitsusse y Spector (1973) fueron clave para el despliegue de una teora de los problemas sociales desde una mirada construccionista (Keith et al. 2004). Los tres critican el posicionamiento funcionalista de los problemas sociales que, como acabamos de ver, se centra en las condiciones disfuncionales actuales o posibles (problemas latentes) y plantea estrategias de correccin en vista de garantizar el funcionamiento del engranaje social concebido como un sistema coherente e integrado (Schneider, 1985).

Kitsuse y Spector (1973) consideran indispensable el conocimiento del proceso de definicin y de las actividades llevadas a cabo en torno al problema. Bajo esta

1 Bourdieu y Wacquant (1995, Pg. 178) afirman que no construir como lo hace el hiperempirismo positivista, que acepta sin cuestionamientos cuantos conceptos se le propongan () sigue siendo un modo de construir porque implica registrar y ratificar algo que ya est construido.

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concepcin, el problema social no es concebido como un producto o un resultado sino que, por el contrario, es en su propio proceso de definicin que las personas lo constituyen. En consonancia con ello, definen los problemas sociales como actividades de grupos haciendo afirmaciones y reclamaciones (Kitsuse y Spector, 1973. Pg. 415) y proponiendo soluciones sobre alguna situacin conflictiva. En la misma definicin del problema social como actividad destacan que los problemas sociales son entendidos en trminos de proceso, no como condiciones estticas. En este sentido, cada problema social tiene su historia (Keith et al. 2004) y es este proceso histrico y social el que le dota de sentido.

En esta misma lnea, Blumer, (1971) asume que los problemas sociales se encuentran en y son producto de un proceso de definicin colectiva. Es este proceso el responsable de la emergencia de los problemas sociales, la forma en los que son pensados y tratados, son asumidos por las polticas pblicas oficiales y reconstruidos en la propia aplicacin de las intervenciones. Es decir, la definicin de los problemas sociales no depende de condiciones objetivas, sino de procesos conflictivos situados en el entramado social.

Concretamente, Blumer (1971) presenta las siguientes crticas a la ptica clsica de los problemas sociales:

Los 3 conceptos ms utilizados para explicar los problemas sociales (desviacin, disfuncin o tensin estructural) no sirven para identificarlos, puesto que no hay un punto de referencia real que permita a las y los investigadores identificar objetivamente qu es y no es un proceso de desviacin, de tensin o de disfuncin. Tampoco sirven para explicar por qu ciertos fenmenos categorizados como desviacin, disfuncin o tensin estructural no consiguen alcanzar la atribucin de problemas sociales y otros s. Este aspecto implica una seleccin de fenmenos que devendrn problemas sociales.

Frente a la conviccin de que los problemas sociales existen como condiciones objetivas e identificables en la sociedad a partir de mediciones estadsticas y epidemiolgicas, identificacin de personas, sus caractersticas, etc., hay que afirmar que los problemas sociales existen en la medida en que la sociedad los define y los concibe. Es decir, la definicin de la sociedad determina si existe una condicin determinada como un problema, su forma y las estrategias para abordarlo.

Un socilogo puede sealar lo que l cree que es una condicin maligna en una sociedad, pero la sociedad puede ignorar por completo su presencia, en cuyo caso no existir la condicin

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como un problema social para que la sociedad (Blumer, 1971. Pg. 3)

En contraste con la visin clsica que pretende, a partir del supuesto descubrimiento objetivo del problema social, proporcionar a la comunidad las herramientas y lneas que prescribe el saber experto, la perspectiva crtica argumenta que los problemas sociales y las estrategias para abordar su solucin son creados en espacios donde operan diferentes intereses, intenciones y objetivos. Bajo esta mirada, las condiciones objetivas (las dimensiones que constituyen discursos de verdad que desde el saber de la ciencia sirven para fundamentar el problema social como una realidad), no pueden ser considerados como datos relevantes en el estudio de los problemas sociales a no ser que quienes se encuentren en el proceso de construccin de estos los utilicen para sustentar y legitimar su versin del fenmeno.

La perspectiva crtica de las ciencias sociales se contrapone a la mirada positivista de la verdad (considerada el fiel reflejo de la realidad) a la que se adscribe el posicionamiento tradicional de los problemas sociales y plantea una mirada estratgica: la verdad est social e histricamente situada, por lo tanto, es dinmica y relativa a las contingencias sociales, y tiene una funcin pragmtica puesto a que sirve para construir versiones del mundo. Es decir, no existe realidad ms all de las significaciones que colectivamente damos a nuestra experiencia dado que el conocimiento es producido en las prcticas colectivas siempre social e histricamente situadas (Gergen, 1982 y Iiguez, 2005). Precisamente, el entendimiento tradicional de la verdad busca establecer una relacin de correspondencia entre el conocimiento generado y los hechos, entre el lenguaje y la realidad decimos y usamos la palabra verdadero para sealar que las palabras y las cosas coinciden como trozos de un mismo jarrn roto (Larrauri, 1989. Pg. 112). Por el contrario, desde las perspectivas crticas se plantea que no existe realidad ajena (o externa) a los sentidos que construimos en nuestra propias prcticas discursivas: si no existe realidad ms all de nuestros discursos (Gadamer, 1977; Vzquez, 2001), no es posible buscar una correspondencia entre el lenguaje y la realidad dado que esta ltima es en s misma lenguaje. Bajo este planteamiento, se sostiene la inexistencia de verdades a-temporales y a-histricas, y se plantea que cada sociedad construye sus propias verdades (Larrauri, 1989).

Estas verdades, temporales y sociales, refuerzan o favorecen ciertas relaciones de poder dado que en la medida que son concebidas como verdades desde un punto de vista positivista se vuelven incuestionables. En este sentido, aquel saber constituido como verdad adquiere fuerza y obliga a pensar y actuar en determinados sentidos. En nuestra sociedad, el saber cientfico tiene un rol especialmente relevante en el establecimiento

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de verdades ya que, basndonos en sus afirmaciones establecemos criterios sobre cmo ser, reproduciendo ciertas versiones del mundo y relaciones de poder (Larrauri, 1989).

A travs de los juegos de verdad nos sometemos a los dictmenes de las ciencias humanas sin dejar apenas lugar a la desobediencia y a la rebelda (Larrauri, 1989. Pg 102)

Por ello, las perspectivas crticas, rechazan las posiciones que consideran que la verdad es objetiva, innegociable y esttica, ya que volverla incuestionable implica la sumisin de las personas y de los colectivos hacia ella (Ibez, 2005). De esto se derivan tres conceptos esenciales para comprender a los problemas sociales: (a) el rechazo a concebirlos como producto de condiciones objetivas, (b) la importancia de la historicidad en su definicin y (c) sus efectos en la reproduccin social.

a. El rechazo a concebir los problemas sociales como resultado de condiciones objetivas: la conversin de un problema social en un problema pblico no obedece nicamente a que se evidencie la presencia de un hecho problemtico para la comunidad, sino que depende de todo un entramado de actuaciones que lo construyen como tal2. De hecho, la seleccin de un fenmeno y no otro como susceptible a ser tratado por la agenda pblica no siempre coincide con aquello que desde ciertas esferas de saber (por ejemplo, desde la ciencia) construyen como objetivamente problemtico (Lorenc Valcarce, 2005).

Precisamente, la perspectiva crtica de los problemas sociales cuestiona a la tradicional de la sociologa clsica por presuponer una condicin objetiva conflictiva o perjudicial para el funcionamiento armnico de la sociedad. Afirma que una teora que entiende los problemas sociales como reflejo de condiciones objetivas, no puede explicar por qu algunas condiciones son definidas como problemas, mientras que otras no lo son. Es decir, la propia definicin de una condicin como daina o peligrosa, por s misma no puede explicar por qu ciertas situaciones se vuelven problemas sociales. En este sentido, rechazan, pues, la idea de que los problemas sociales son objetivos y que es posible identificar las condiciones que tienen intrnsecamente efectos perjudiciales para la sociedad (Hilgartner y Bosk, 1988).

Adems, la perspectiva crtica asume que la produccin de saber cientfico se vincula directamente con el gobierno, dado que construye una serie de teoras, disea unas tcnicas y forma a unas/os profesionales habilitados/as para la produccin, la acumulacin y la legitimacin de verdades objeto de gobierno

2 Esto puede verse reflejado en los casos en que un fenmeno o una prctica social devienen un problema pblico slo cuando se construyen como asuntos problemticos, aunque desde una comunidad sean pensados como circunstancias o acontecimientos normales.

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(Rose, 1992 y 1997). De esta manera, mediante los discursos sobre la verdad, por una parte, se crea el qu o, lo que es lo mismo, se configuran marcos interpretativos para la construccin de situaciones problemticas y de identidades desviadas, conflictivas o afectadas. Es decir, se construyen sujetos y condiciones que requieren de la accin social para su correccin, mientras se mantiene el sistema social imperante (Balasch Domnguez y Montenegro Martnez, 2012). Por otra parte, al mismo tiempo, se crea el cmo, las estrategias especficas de intervencin sobre los problemas sociales y las personas a quienes se vinculan (Morales, 1997). El saber sobre el cmo, parafraseando a Rose (1997), se orienta a volver dciles aquellos espacios sobre los que el gobierno debe ser ejercido para hacerse posible y ms perfecto.

En consecuencia, si el saber cientfico se inserta en lo social transformando su realidad, quien produce tales saberes adquiere una responsabilidad ineludible (Balasch Domnguez y Montenegro Martnez, 2012). Por ello, la principal pregunta desde la mirada crtica de los problemas sociales es cuestionar por qu un problema social es constituido como tal. Se trata de interrogar y analizar por qu un problema social deviene en una cuestin problemtica natural o verdadera en nuestra sociedad y esclarecer cules son los efectos de tal construccin.

El objetivo es disipar el pretendido carcter natural de ciertos "problemas sociales", y resituarlos en una dimensin histrica y sociocultural determinada (Balasch Domnguez y Montenegro Martnez, 2012. Pg. 39)

b. La importancia de la historicidad en la definicin de los problemas sociales: segn las perspectivas crticas, en cada poca se crean problemas sociales especficos y estos son, a su vez, la expresin de cmo la sociedad interroga, interpreta, y trata sus cuestiones (Grassi, 2003). Es decir, los valores sociales de cada momento social e histrico son relevantes dado que, a partir de ellos, cada sociedad establece qu es lo necesario y prioritario, y construye sus problemas sociales como legtimos, dignos de ser discutidos, intervenidos y tratados. En este sentido, el problema aceptado como evidente, se produce socialmente mediante un trabajo de construccin colectiva, en el que son necesarias acciones polticas (reuniones, negociaciones, movimientos, peticiones, demandas, etc.) para que el problema particular se convierta en un problema del que se pueda hablar pblicamente. (Bourdeiu y Wacquant 1995, y Lorenc, 2005)

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Ahora bien, las definiciones sobre los problemas no son estticas: lo que en este momento es construido como un problema social, puede no haberlo sido anteriormente o serlo en un futuro. Adems, la potencia con la que los discursos sobre un problema impactan sobre las vivencias sociales y el quehacer pblico flucta a lo largo del tiempo (Frigerio, 1995), lo que los convierte en construcciones momentneas y dinmicas3 (Balasch Domnguez y Montenegro Martnez, 2012. Pg. 37).

Grassi (2008) destaca al capitalismo como el marco social e histrico clave para el desarrollo y la accin sobre problemas sociales actualmente vigentes. Sostiene que este sistema ha desarrollado los mayores dispositivos para asegurar la supervivencia y mejorar las condiciones de la sociedad. Se trata de dispositivos que trascienden la accin sobre las necesidades bsicas del mantenimiento de la vida, y se orientan a garantizar el progreso productivo y del mercado. En la lgica capitalista, las polticas sociales se despliegan como consecuencia de la existencia de tensiones entre el concepto de ciudadana y los derechos sociales, dado que la primera supone la existencia de personas que eligen sus acciones de forma libre y en situaciones equitativas, mientras los derechos sociales ponen en evidencia la existencia de ncleos de desigualdad estructural que colocan a la persona en una relacin desventajosa en relacin a otras personas. En este sentido, las polticas sociales desarrolladas, expresan la forma en que el Estado resuelve la tensin entre los principios de igualdad (derivada del discurso de una ciudadana con derechos universales y libre) y la dependencia del sistema salarial (que genera desigualdades distributivas y de condiciones y posibilidades de ser). En este sentido, aunque la autovala4 emerge como elemento clave bajo el cual se sustenta el sistema capitalista y que supone que la persona es capaz de ganarse la vida a partir de una situacin base de igualdad de condiciones, las situaciones de desigualdad social ponen en evidencia que esto no siempre es posible. Las polticas sociales surgen, pues, para subsanar esta situacin de contradiccin entre las promesas del capitalismo y las situaciones que contradicen sus principios (Grassi, 2008).

3 Por ejemplo, Gusfield (1989) plantea la construccin del problema social de los accidentes de trfico, que se asocia con la persona que conduce, obviando otros elementos como puede ser las caractersticas de la carretera, las seales de trfico, el automvil, etc. La asociacin entre el problema de los accidentes de trnsito con quien conduce, se concreta en un aspecto especfico, el consumo de alcohol, tal asociacin (accidentes de trnsito persona consumo de alcohol) da lugar a intervenciones centradas en la persona, y es posible en un marco social individualista, propio de la sociedad norteamericana (Frigerio, 1995). 4 El concepto de autovala convierte y generaliza el trabajo en como norma moral y disciplina de vida y realizacin personal. La autovala se constituy como el elemento de delimitacin de la persona objeto de la atencin. En consecuencia, quienes no puedan trabajar por sus condiciones fsicas y morales, estables o momentneas (salud, edad, viudez, etc.), o quienes por condiciones del mercado no accedan a l (exceso de demanda de empleo innecesario para las necesidades del sistema productivo) son susceptibles de beneficiarse de los servicios de atencin social (Grassi, 2008).

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c. Los efectos de los problemas sociales en la reproduccin social: actuar sobre y entre la poblacin implica el desarrollo de acciones, de programas y de saberes que inciden sobre las prcticas de las personas (es decir, implica el despliegue de estrategias de gubernamentalidad5), tanto en relacin con la creacin de mecanismos de control y vigilancia de ciertas normas sociales, como tambin en el proceso de creacin de sujetos autnomos, sanos, productivos, empoderados, etc. Es decir, las personas son pensadas como objeto de gobierno en la medida que sus prcticas y situaciones son susceptibles de diagnstico, de prescripcin y de cura (Rose, 1997) y la poltica social es la manera (y da cuenta de ello) en que la sociedad resuelve tales circunstancias para garantizar la reproduccin de s misma y sus integrantes (Grassi, 2008).

En el contexto social actual, el neoliberalismo proclama la libertad individual como pilar del progreso y la identifica como un instrumento que debe ser disciplinado para garantizar el desarrollo del sistema social (Rose, 1997). Las personas son pensadas como sujetos de responsabilidad, libres y autnomos, que buscan su autorrealizacin mediante la toma de decisiones y dan sentido y valor a sus vidas a travs de la vinculacin de sus situaciones con las elecciones que ha tomado en un marco de relaciones comunitarias6 como son la familia, el empleo, las amistades y el ocio. (Rose, 2007).

En este contexto, la cuestin del gobierno gira en torno a encontrar tecnologas que hagan a las personas autnomas y responsables en la toma de decisiones personales y para sus comunidades, coherentes con el estilo de vida que promulga el sistema. Para ello, la persona es educada para volverse capaz de

5 La gubernamentalidad hace referencia a la manera de conducir la conducta de los hombres (Foucault, 1978-1979. Pg. 188) y debe ser entendida como el conjunto de estrategias de gobierno en que las relaciones de poder atraviesan las prcticas de las personas y construyen sujetos especficos re-produciendo el orden social. Carn (2013) distingue el concepto de gobernabilidad de la gubermentalidad. La gobernabilidad se enmarca en las perspectivas institucionalistas, que destacan la importancia que tienen las instituciones para establecer normas que prescriben conductas, organizan relaciones y sancionan las infracciones. Desde esta perspectiva, la persona considerada desde los presupuestos del neoliberalismo, es tratada como unidad mnima y coherente, cuyas conductas se ajustan a las disposiciones del Estado (que prescribe y sanciona). La gubermentalidad destaca la funcin creadora de las relaciones de poder que hace que la corporeidad, los discursos y los deseos se orienten a la creacin de sujetos especficos, y tiles al sistema. La persona es as, consecuencia de las relaciones de poder que la atraviesan y la constituyen como agente activo de su propia reproduccin y de la reproduccin social.

6 Rose (2007) refiere a la comunidad como a las redes de lealtad con las que uno mismo se identifica, existencial, tradicional, emocional o espontneamente, en apariencia, ms all y por encima de cualquier valoracin calculada, basada en el propio inters (Pg. 122). Esta lealtad hacia la comunidad es algo de lo que tenemos que volvernos conscientes y, para ello se desarrollan campaas, acciones, narrativas e identificaciones que tienen el nimo de crear comunidad:el gobierno a travs de la comunidad implica una variedad de estrategias para inventar e instrumentalizar estas dimensiones de lealtad entre los individuos y las comunidades al servicio de proyectos de regulacin, reforma o movilizacin (Pg. 122)

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calcular los peligros y prever y gestionar riesgos, mientras que el saber experto (mediante campaas, actividades educativas, libros de autoayuda, manuales, imgenes, etc.) se convierte en una figura asesora sobre la toma de decisiones personales y libres. As pues, la regulacin de las prcticas de cada sujeto se vincula al deseo personal de dirigir el propio destino: la persona dirige su conducta en aras de maximizar la felicidad y la autorrealizacin e intentando evitar la culpa que podra suponer fallar en la proteccin se s mismo y la comunidad (Rose, 1997 y 2007).

1.3.1. Etapas en la construccin de los problemas sociales

Tanto Kitsuse y Spector (1973) como Blumer (1971) distinguen diferentes etapas en el proceso de creacin de los problemas sociales, que incluyen la demanda respecto a una necesidad de un colectivo minoritario, su legitimacin por parte de los poderes pblicos y la accin sobre el problema. A continuacin expongo sus propuestas.

Kitsuse y Spector (1973) detallan 4 etapas de desarrollo de los problemas sociales:

El intento colectivo de solucionar ciertas condiciones que un/os grupos de la sociedad perciben o juzgan como ofensivas o indeseables: la tarea inicial en la definicin de los problemas sociales se orienta a trasformar la problemtica de un grupo en un tema de inters pblico. Para ello es primordial determinar cmo se forman y se presentan las demandas, las estrategias para conseguir soporte, el poder del grupo en visualizar el problema y la creacin de controversia pblica.

El reconocimiento de los reclamos por parte de las agencias gubernamentales u otras instituciones oficiales: la necesidad de involucrar a las instituciones en los problemas de un grupo para convertir a esos reclamos en un tema de intervencin. El problema social se rutiniza en una organizacin u organizaciones que actan sobre la situacin conflictiva.

Nueva generacin del problema7: si las personas implicadas entienden la respuesta como un escenario problemtico, se inicia un proceso nuevo de re-generacin del problema.

7 Mientras que los modelos tradicionales finalizan en la segunda etapa (el reconocimiento de los reclamos por las instancias oficiales), Kitsuse y Spector (1973) afirman que se trata de un final abierto y que, en el tratamiento oficial de los problemas, se crean nuevas actividades de definicin del problema en torno a la respuesta oficial sobre el mismo.

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Creacin de instituciones alternativas: se inicia en el momento en el que las personas ya no ven factible trabajar dentro del sistema e inician un proceso de desarrollo de instituciones alternativas que den respuesta a los problemas.

Por su parte Blumer (1971) describe 5 etapas en la construccin de problemas sociales:

1. La emergencia del problema social: ciertos grupos sociales construyen el problema a partir de su reconocimiento como tal y movilizan recursos para que ste sea visibilizado por otros espacios de poder-intervencin. En este sentido, puede afirmarse que los problemas sociales existen en la medida que son reconocidos por la sociedad como tales: si la sociedad no percibe el problema, no plantea estrategias ni inicia ningn proceso para solucionarlo, puesto que el problema no existe.

2. La legitimacin del problema: una vez emerge un problema, adems de ser reconocido como tal, debe recibir una sancin y adquirir apoyo social para no quedar reducido a una mera experiencia de un grupo especfico de personas en un momento determinado. El problema social reconocido por un colectivo de la sociedad requiere ser considerado en las reas pblicas como pertinente y relevante. Es decir, un problema social debe adquirir un nivel de respetabilidad que le da derecho a examen en los mbitos reconocidos de la discusin pblica8 (Blumer, 1971. Pg. 6). Si el problema es considerado insignificante o no conflictivo en el entorno social, no adquirir legitimidad, motivo por el cual no entra en el espacio de accin pblica. El proceso de legitimacin de ciertos problemas de grupos especficos (que consideran a una situacin conflictiva) como problemas sociales, tambin requiere de un proceso selectivo en los que unos no llegan al reconocimiento pblico siendo ignorados y otros adquieren tal reconocimiento. Ahora bien, el reconocimiento de los problemas como legtimos no se refiere a la gravedad intrnseca de tales conflictos o disfunciones, ni es producto solo de los intereses pblicos.

3. La movilizacin de la accin en relacin con el problema: se trata de una etapa en la que el problema social entra en una dinmica de debate, de defensa, de oposicin y de controversia donde hay diferentes ideas sobre l, segn las posiciones de cada agente que interviene en su definicin. Estos elementos constituyen la movilizacin social de la sociedad para la actuacin sobre el problema. El rumbo del problema social depende en gran medida de este proceso, puesto que es en este mbito donde el problema se redefine, se crean

8 Las instituciones sociales como la Iglesia, esferas polticas ejecutivas, escuela y medios de comunicacin son ejemplos de estos mbitos.

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propuestas de actuacin de respuesta a este, se protegen, o no, intereses especficos, y se refleja el entramado de posiciones estratgicas de diferentes espacios sociales.

4. La formacin de un plan oficial de accin: se refiere a cmo la sociedad percibe y pretende actuar sobre el problema a travs de su aparato oficial. Es decir, es el conjunto de decisiones oficiales de cmo actuar sobre el problema social en cuestin. Estas decisiones son producto de negociaciones establecidas entre diferentes posiciones que tienen intereses, opiniones, compromisos, y juicios. En este proceso se reelabora la imagen colectiva del problema, imagen que puede ser diferente de la idea inicial sobre el mismo.

5. La transformacin del plan oficial en su aplicacin emprica: la premisa es que no hay correspondencia entre el plan oficial y su aplicacin prctica, sino que el propio proceso de puesta en prctica de la intervencin da inicio a un nuevo proceso de redefinicin del problema que se pretende tratar. En este proceso, las personas involucradas (tanto si se ven beneficiadas como perjudicadas por la intervencin) establecen nuevas relaciones que readaptan el plan inicial, y pueden crear nuevas lneas de accin sobre el problema que no eran previstas desde el plan oficial en su origen.

Kitsuse y Spector (1973) y Blumer (1971) describen etapas secuenciales en la creacin de los problemas sociales a partir de un grupo especfico de la comunidad que presenta sus demandas y busca su legitimacin social y la actuacin del Estado para la mejora de la situacin considerada problemtica. Sin embargo, no siempre el origen de los problemas sociales se inicia a partir de la demanda de un grupo especfico de la comunidad. En este sentido, Lorenc Valcarce (2005) afirma que no es posible definir un nico punto de inicio de los fenmenos como problemas pblicos. Es, por ello, que describe, a partir de la propuesta de Cobb y Elder (1972, en Lorenc Valcarce, 2005) diferentes puntos de inicio en la construccin de un problema social9:

Outside initiative model: iniciado desde un grupo minoritario que extiende su versin de la situacin a otros colectivos, movilizando recursos y deviniendo, finalmente, como problema pblico al ser tratado por los poderes pblicos.

Inside initiative model: cuando la construccin de un problema pblico se inicia desde los propios poderes pblicos o cuando ciertos grupos (capaces de ejercer influencia en estos poderes) les envan sus demandas, actuando directamente

9 Lorenc Valcarce (2005) sostiene que este modelo requerira tambin profundizar sobre la importancia de los medios de comunicacin y sobre el mundo poltico como elementos que permiten que ciertos grupos sociales visibilicen sus versiones de la realidad como problemas pblicos.

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sobre ellos sin que sean discutidos en la agenda pblica (por ejemplo, los grupos de presin de la Unin Europea)

Mobilization model: cuando los poderes pblicos instalan en la agenda pblica el problema para construir apoyos ms amplios para intervenir sobre l. Una vez los apoyos sociales son reconocidos el programa de accin es retomado e implementado por los propios poderes pblicos que inician el proceso (Lorenc Valcarce, 2005).

As pues, los diferentes puntos de inicio de los problemas sociales ponen en evidencia que las fases de construccin de los problemas sociales no siempre siguen una lgica secuencial, tal y como he mostrado que describen Blumer (1971) y Kitsuse y Spector, M. (1973). Es decir, un problema social puede iniciarse desde colectivos de la comunidad, desde la propia institucin que pretende actuar sobre l o se puede iniciar por grupos de poder que tienen tal influencia que no necesitan hacer pblicas sus demandas a la poblacin general para que los poderes pblicos las asuman como problemas sociales relevantes. Asimismo, a veces, el problema social ya es reconocido por los poderes pblicos pero buscan, en una segunda fase, la legitimidad de la poblacin, visibilizndolos a la sociedad.

Ms crticamente, Hilgartner y Bosk (1988) proponen abandonar los modelos secuenciales de desarrollo de los problemas sociales como los que proponen Blumer (1971) y Kitsuse y Spector (1973) porque, aunque muestran situaciones ideales, dan la idea de un orden en sucesin de fases, como si existiera una historia natural del problema y adems, al centrarse en procesos tpicos de desarrollo del problema dificulta el anlisis de los problemas sociales teniendo en cuenta las interacciones entre otros fenmenos y problemas sociales, relaciones que son esenciales en el proceso de definicin colectiva del problema.

Asimismo, siguiendo las reflexiones de Lorenc Valcarce (2005), tanto la formulacin como la implementacin de las intervenciones pblicas, forman parte del proceso de definicin del problema; momentos y espacios donde las diferentes personas que entran en relacin establecen una lucha de intereses para hacer emerger su versin del problema como la correcta. La definicin de la Salud Pblica, las estrategias de intervencin, los recursos proporcionados en cada rea, los sujetos a quienes se dirigen las acciones, las instituciones participantes en la intervencin son ejemplos de elementos que forman parte de la definicin del problema, la constelacin de todos ellos permiten dar una forma y no otra a la realidad sobre la cual pretenden incidir.

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Incorporar a la propia prctica interventiva la legislacin, los recursos y las instituciones participantes en la implementacin de los problemas pblicos implica borrar las fronteras entre etapas que sitan la definicin del problema social como una fase previa a su implementacin puesto que, en la propia accin, tal problema va constituyndose como pertinente, invita a participar a ciertos agentes, y orienta su versin del fenmeno en uno u otro sentido.

Las polticas pblicas son uno de los elementos fundamentales para la construccin social de los problemas. Los planes oficiales contribuyen a darles existencia al problema que dicen atacar () se le reconoce una importancia, al mismo tiempo que se afirman implcitamente ciertas posiciones sobre sus causas y su naturaleza () las polticas sociales tienen una funcin simblica: muestran la existencia de un problema al mismo tiempo que se presentan como respuestas a ese problema (Lorenc Valcarce, 2005. Pg.6)

En este sentido, las afirmaciones planteadas desde las perspectivas crticas (que apartan la concepcin de los problemas sociales como el resultado de la observacin de la realidad abstrada de valores y significaciones en la que la sociedad est inserta) nos permiten pensar los problemas sociales como hechos polticos y hechos sociales.

En primer lugar, la emergencia de problemas sociales es la resultante de producciones discursivas, que son consecuencia de luchas y negociaciones polticas, econmicas y morales en un sistema de relaciones de diversos agentes que varan segn los cambios ideolgicos y materiales en un momento y lugar sociohistrico. Por ello, los problemas sociales son hechos polticos. Es decir, son producidos a partir de posiciones y relaciones entre grupos sociales donde ciertos agentes lo distinguen como tal, se movilizan para visibilizarlo en otros espacios y convencer sobre la pertinencia e importancia del mismo.

En segundo lugar, son hechos sociales en dos sentidos: Por una parte, el concepto de problema social se refiere a asuntos que trascienden los espacios personales hacia una comprensin de los fenmenos y los procesos como interrogantes colectivos; esto es, como un conjunto de situaciones que interpelan a la sociedad (Carballeda, 2010). Es decir, se plantean como asuntos colectivos que implican la organizacin de la sociedad como un todo, donde diversos ambientes se superponen e interpelan para formar una estructura ms holstica de la vida social, histricamente situada (Keith et al. 2004). Por otra parte, la propia definicin del problema lleva consigo siempre la emergencia de un nuevo punto de vista particular del mismo, que es posteriormente cuestionada por definiciones contrapuestas. Estas definiciones sern las resultantes de los discursos previos sobre el fenmeno o hechos vinculados segn cada rea, sus prioridades, sus intereses y las interacciones producidas. Tales cuestiones son indefectiblemente

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sociales dado que implican la puesta en juego del lenguaje10 en un proceso relacional, conflictivo y dinmico entre diversas personas y colectivos.

1.3.2. La seleccin y la renuncia como condiciones de posibilidad de la aparicin de problemas potenciales

Los problemas sociales existen en relacin con otros hechos y problemas sociales, y se encuentran insertos en un sistema complejo institucionalizado de formulacin y diseminacin del problema (Hilgartner y Bosk, 1988). Para que un problema exista debe ser reconocido como tal por ciertos colectivos, que se movilizaran para hacerlo visible y encontrar ms adeptos y recursos y para hacer que los discursos que lo invisten y caracterizan como este prevalezcan. Otros problemas posibles tambin entrarn en juego para conseguir el reconocimiento y tratamiento pblico. Es por eso que la emergencia de un problema social implica un proceso conflictivo de seleccin de realidades consideradas problemticas y de inters pblico, excluyendo otras posibles (Schillagi, 2011).

La existencia, o no, de condiciones (pretendidamente) objetivas no es relevante para la construccin de los problemas sociales. Lo que es necesario para que un fenmeno sea considerado problema social es su reconocimiento por agentes e instituciones de la comunidad en un marco social e histrico que lo hace plausible. Como sostiene Barkan (2012) existen mltiples fenmenos que son lo suficientemente negativos para adquirir el estatus de problemas sociales, pero no son considerados como tales11. De hecho, contrapone situaciones que no existen pero que, mediante discursos polticos, publicidad y otras estrategias de comunicacin, se convierten en problemas sociales, dando lugar a la transformacin de ciertos fenmenos con una incidencia minoritaria o

10 Desde las perspectivas discursivas, el lenguaje no tiene solo una funcin referencial (describir y expresar aquello que vemos, queremos o sentimos) sino que es de naturaleza performativa y formativa. La naturaleza perfomativa implica que el lenguaje esta orientado a la accin (Wetherell y Potter, 1996). Es decir, mediante el uso del lenguaje no solo describimos realidades, sino que mediante l hacemos cosas (cuestionamos, justificamos, cuidamos, discriminamos, etc). La naturaleza formativa refiere a que hablar implica crear realidades. Es decir, los sentidos, las prioridades, los intereses, etc. se producen a partir de un entramado de estructuras y categoras sociales preexistentes que, a su vez, en la misma prctica lingstica, producimos, reproducimos y/o cambiamos (Garay, 2001).

11 Como ejemplo, Barkan (2012) propone la historia de dominacin por razn de gnero en Estados Unidos donde, antes de 1970, la violencia sexual hacia la mujer no era considerada un problema social, ni tan siquiera violencia; de hecho, los abusos y las violaciones eran ignorados por los diversos agentes sociales. Sin embargo, a partir de los aos 70, con el auge del movimiento feminista, la violencia sexual comienz a pensarse como problema social y se plante como indeseable y susceptible de ser abordada desde la accin pblica.

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directamente inexistentes en problemas sociales en detraccin de otros que podran ser ms relevantes.

Precisamente, el proceso de construccin de problemas sociales conlleva una seleccin de los mismos de entre un magma de candidatos potenciales. Al mismo tiempo, la construccin de un problema implica la creacin de sentidos especficos, renunciando a otras posibles miradas sobre el mismo. Ambas condiciones reducen la complejidad social hacia unas perspectivas especficas de la sociedad (Luhmann, 1984). As, la construccin de un fenmeno como problema social deriva, por una parte, de la renuncia a la construccin de otros fenmenos como problemas y, al mismo tiempo, implica la construccin de versiones especficas de la realidad del problema sobre el que se pretende incidir. Si bien esta versin no es estable, dado que puede ser cuestionada por otras posiciones u otros momentos, se estabiliza en un momento determinado como la realidad del problema que tratan los poderes pblicos (Lorenc Valcarce, 2005). Algunos problemas sociales se mantienen en el centro del debate pblico durante un largo periodo de tiempo, mientras que otros emergen y se desvanecen en un periodo muy limitado. Adems, dentro de la clasificacin de problemas sociales, algunos adquieren un carcter universal y dominante en el discurso social y poltico mientras que otros quedan relegados a espacios ms concretos de colectivos interesados en ellos, situados en la periferia de los debates pblicos (Frigerio, 1995).

De esto se deriva que la seleccin de ciertos hechos como problemas sociales lleva implcita la renuncia a la emergencia de otros problemas potenciales. Es decir, ciertos fenmenos sociales son seleccionados para ser tratarlos como problemas pblicos mientras que otros no lo son. La arena pblica es pues, un espacio conflictivo donde emergen ciertos problemas sociales en un proceso de relacin entre actores, situaciones y posiciones desiguales que actan para imponer sus definiciones o conducir las actuaciones sobre un determinado fenmeno como problemtico (Schillagi, 2011). Por ello, el movimiento del grupo por visibilizar y legitimar ciertos hechos como problemas sociales implica un proceso competitivo donde diferentes agentes desde diversas posiciones actan para imponer y/o negociar su visin sobre la situacin sobre la que pretenden incidir. De esta manera, la seleccin de versiones sobre el problema se produce a travs de luchas entre diferentes actores que, desde sus posiciones, intentan imponer su visin especfica del fenmeno (Lorenc Valcarce, 2005).

Es por ello que, de entre el gran marco de posibilidades de transformacin de fenmenos en problemas sociales, la gran mayora de cuestiones se mantienen fuera del debate pblico y solo algunos problemas potenciales llegan a entrar en la arena pblica

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constituyndose en problemas sociales genuinos. De entre estos, slo una pequea aparte se vuelven temas destacados en el discurso poltico y social, mientras que otros se convierten en problemas sociales menores, donde diversos colectivos actan para mantenerlos dentro del debate pblico (Hilgartner y Bosk, 1988).

En la misma medida en que la emer

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