recordarme la importancia de lograr el...
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iv
Agradecimientos
A mi esposa Ruth y a mis hijos Santiago, Felipe y Sebastián por apoyarme siempre
desde el inicio del doctorado y ser mis asesores más cercanos.
A mis hermanos Willy, Nando y Vati, mis hermanas Mayi y Goti, mis sobrinos, mis
sobrinas, mis cuñadas, mis cuñados, mis nueras que no cesaron en motivarme y
recordarme la importancia de lograr el objetivo.
A mi amigo y hermano Toño por prestarme la finca para los momentos de concentración.
A mi director de Tesis, el Dr. Manuel Montañés que fue un guía incondicional y que sin sus
oportunas y atinadas observaciones no hubiera sido posible completar la investigación.
A los lectores de la tesis, el Dr. Carlos Murillo y el Dr. Eugenio Ramírez y al Coordinador
del Doctorado el Dr. Federico Rivera, cuya asesoría contribuyó a enrumbar la
investigación cuando fue necesario.
A mis compañeros de ICAP que siempre con sus voces de aliento me impulsaron a
continuar, especialmente a Pedro por su aporte al documento en los aspectos de forma, a
Jackie y a Andrea por su ayuda en las transcripciones, a Jorge por su asesoría en la
presentaciones y por su apoyo constante y por supuesto a mi compa Harys que nunca cesó
de motivarme hasta alcanzar la meta.
v
Dedicatoria
A Ruth que me ha dado tanto
y a quien hoy después de 25 años,
la amo más que nunca.
A mis hijos Santiago, Felipe y Sebastián quienes han sido mi ejemplo
y por quienes no cesé, a pesar del agotamiento,
con la esperanza de que este logro sea también un ejemplo para ellos.
vi
Resumen Ejecutivo
Esta investigación trata sobre los diferentes procesos de implementación de las políticas
públicas sobre la calidad en la administración pública en los países centroamericanos.
Se representa el proceso de evolución del concepto de gestión pública, iniciando con el
paso de la administración tradicional hacia la nueva gestión pública en la década de los
ochenta, pasando luego por el surgimiento, en la década de los noventa, de lo que se ha
llamado el neoinstitucionalismo, para concluir en la calidad en la gestión pública impulsada
fuertemente por el CLAD a partir del año 2000. La investigación se centra en el análisis de
las políticas públicas sobre la calidad en la administración pública, con énfasis en los
premios nacionales a la calidad y en los sistemas nacionales de la calidad, estos últimos
conformados por cuatro componentes: normalización, acreditación, metrología y
reglamentación técnica. Los premios nacionales a la calidad instaurados en cada país,
tienen como referentes teóricos los modelos de excelencia en la gestión: el modelo Deming,
el modelo Malcom Baldrige, el Modelo EFQM, el modelo CAF y el modelo
Iberoamericano, los cuales se describen en la investigación.
Este estudio da a conocer a la comunidad científica y a la sociedad centroamericana los
procesos de implementación de las política públicas sobre la calidad en la administración
pública en los países centroamericanos, para ello se apoya en el enfoque cualitativo y
emplea como estrategia de investigación el estudio de casos, particularmente el diseño de
casos múltiples, un caso por cada país centroamericano.
Los resultados de la investigación han permitido llevar a cabo un análisis comparativo de
los procesos de formulación, decisión e implementación de las políticas públicas objeto de
estudio, con el propósito de identificar los avances que han logrado los países en diferentes
aspectos, así como las oportunidades de mejora en aquellos aspectos donde no se han
alcanzado avances significativos. Fruto de la reflexión de la información proporcionada se
ofrecen algunas propuestas con la que mejorar los procesos de implementación de las
políticas públicas sobre la calidad en los países centroamericanos.
vii
Abstract
This research deals with different implementation processes of public policies regarding the
quality of the public administration in Central American countries.
The evolutionary process of the concept of public management is represented, starting with
the transition from the traditional administration towards the new public management in the
decade of the eighties, going through the upcoming, in the decade of the nineties, of what
has been called the neoinstitutionalism, to conclude in the quality of public administration
strongly driven by the CLAD starting in the year 2000. The research focuses on the analysis
of public policies regarding the quality of the public administration, emphasizing in the
quality national awards and in the quality national systems; these last ones conformed by
four components: standardization, accreditation, metrology and technical regulations. The
national awards to quality instituted in each country, have as theoretical reference the
models of excellence in management: the Deming model, the Malcom Baldrige model, the
EFQM model, the CAF model and the Iberoamerican model, which are described in this
research.
This study reveals, to the scientific community and to Central American societies, the
implementation processes of the public policies regarding the quality of the public
administration in the Central American countries; for this it is supported on a qualitative
approach and employs as research strategy the study of cases, particularly the design of
multiple cases, one case per each Central American country.
The results of this research have allowed carrying out a comparative analysis of the
formulation, decision-making and implementation processes of the public policies which
were studied, with the purpose of identifying the progress that has been accomplished by
countries in different aspects, just like the opportunities for improvement in the aspects
where significant progress hasn’t been accomplished. As a result of the reflection of the
information provided, some proposals are offered which intend to improve the
implementation processes of the public policies regarding the quality in the Central
American countries.
viii
Tabla de Contenido
INTRODUCCIÓN .................................................................................................................. 1 PARTE I: PROBLEMÁTICA DE LA INVESTIGACIÓN, MARCO TEÓRICO, JUSTIFICACIÓN EPISTEMOLÓGICA Y DESCRIPCIÓN METODOLÓGICA ............... 4 CAPITULO I. Problemática de la investigación .................................................................... 5
1.1 Problemática objeto de estudio .............................................................................. 5 1.2 Objetivos de la investigación ................................................................................. 6 1.3 Contexto Centroamericano .................................................................................... 7 1.4 La calidad en la gestión pública en los países centroamericanos ........................ 11
CAPITULO II. Marco teórico-referencial ............................................................................ 14 2.1 Las políticas públicas........................................................................................... 14 2.1.1 Las políticas pública como respuestas a problemas sociales .............................. 14 2.1.2 Una definición de política pública ....................................................................... 15 2.1.3 Elementos constitutivos de una política pública.................................................. 17 2.1.4 El ciclo de la política pública .............................................................................. 18 2.1.5 Los actores de una política .................................................................................. 21 2.2 La nueva gestión pública ..................................................................................... 26 2.2.1 La situación actual de la gestión pública ............................................................. 26 2.2.2 Del modelo tradicional de administración pública a la nueva gestión pública ... 31 2.3 Los enfoques neoinstitucionalistas en contraposición a la NGP ......................... 34 2.4 Calidad en la gestión pública ............................................................................... 36 2.4.1 La calidad en los servicios públicos .................................................................... 37 2.4.2 De la nueva gestión pública a la calidad de la gestión pública............................ 38 2.5 Modelos de excelencia en la gestión ................................................................... 41 2.5.1 Modelo Deming ................................................................................................ 42 2.5.2 Modelo Malcom Baldrige ................................................................................. 43 2.5.3 Modelo EFQM .................................................................................................. 45 2.5.4 Modelo CAF ..................................................................................................... 47 2.5.5 Modelo Iberoamericano de Excelencia en la Gestión ...................................... 50 2.6 Sistema de gestión de la calidad .......................................................................... 51 2.7 Infraestructura nacional de la calidad .................................................................. 55 2.7.1 Importancia de una infraestructura nacional de la calidad ............................... 56 2.7.2 Componentes técnicos de una infraestructura nacional de la calidad .............. 56 2.8 Modelo teórico base para la investigación .......................................................... 58
CAPITULO III. Justificación epistemológica y descripción metodológica ......................... 61 3.1 Paradigma de investigación ................................................................................. 61 3.2 Estrategia de investigación .................................................................................. 62 3.3 Metodología ......................................................................................................... 66 3.3.1 Hipótesis ............................................................................................................ 66 3.3.2 Unidades de análisis .......................................................................................... 67 3.3.3 Técnicas e instrumentos de análisis ................................................................... 68 3.3.4 Relación entre objetivos, unidad de análisis, hipótesis, técnicas y fuentes ....... 71 3.3.5 Validez de la investigación ................................................................................ 74 3.4 Vinculación entre las técnicas e instrumentos de análisis y los resultados ......... 76
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PARTE II: RESULTADOS Y PRINCIPALES HALLAZGOS DEL ESTUDIO ................ 79 CAPITULO IV. Resultados Región Centroamericana ......................................................... 82
4.1 Elementos que intervienen .................................................................................. 82 4.2 Actores clave ....................................................................................................... 87 4.3 Factores facilitadores y factores obstaculizadores............................................... 91 4.4 Mejores prácticas ................................................................................................. 93
CAPITULO V. Resultados caso de Costa Rica .................................................................... 94 5.1 Elementos que intervienen .................................................................................. 94 5.2 Actores clave ..................................................................................................... 103 5.3 Factores facilitadores y factores obstaculizadores............................................. 103 5.4 Mejores prácticas ............................................................................................... 107
CAPITULO VI. Resultados por país .................................................................................. 110 6.1 Guatemala .......................................................................................................... 110 6.1.1 Elementos que intervienen ............................................................................. 110 6.1.2 Actores clave .................................................................................................. 115 6.1.3 Factores facilitadores y factores obstaculizadores.......................................... 115 6.1.4 Mejores prácticas ............................................................................................ 117 6.2 El Salvador ........................................................................................................ 118 6.2.1 Elementos que intervienen ............................................................................. 119 6.2.2 Actores clave .................................................................................................. 125 6.2.3 Factores facilitadores y factores obstaculizadores.......................................... 126 6.2.4 Mejores prácticas ............................................................................................ 129 6.3 Honduras ............................................................................................................ 131 6.3.1 Elementos que intervienen ............................................................................. 131 6.3.2 Actores clave .................................................................................................. 135 6.3.3 Factores facilitadores y factores obstaculizadores.......................................... 135 6.3.4 Mejores prácticas ............................................................................................ 137 6.4 Nicaragua ........................................................................................................... 138 6.4.1 Elementos que intervienen ............................................................................. 138 6.4.2 Actores clave .................................................................................................. 142 6.4.3 Factores facilitadores y factores obstaculizadores.......................................... 142 6.4.4 Mejores prácticas ............................................................................................ 144 6.5 Panamá .............................................................................................................. 145 6.5.1 Elementos que intervienen ............................................................................. 145 6.5.2 Actores clave .................................................................................................. 148 6.5.3 Factores facilitadores y factores obstaculizadores.......................................... 148 6.5.4 Mejores prácticas ............................................................................................ 150
CAPITULO VII. Principales hallazgos: un análisis comparativo ...................................... 152 7.1 Aspectos generales ............................................................................................ 152 7.2 Etapa en que se encuentran las políticas públicas ............................................. 153 7.3 Desarrollo de los Sistemas Nacionales de la Calidad ........................................ 156 7.4 Desarrollo de los Premios Nacionales a la Calidad ........................................... 157
CONCLUSIONES, RECOMENDACIONES Y CONSIDERACIONES FINALES ........ 161 Conclusiones ............................................................................................................... 161 Recomendaciones ....................................................................................................... 171 Consideraciones finales .............................................................................................. 176
Referencias bibliográficas .................................................................................................. 177
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Apéndice Nº 1. Guía de entrevista ...................................................................................... 182 Apéndice Nº 2. Actores estratégicos entrevistados ............................................................ 183 Apéndice Nº 3. Encuesta a expertos en calidad .................................................................. 185 Apéndice Nº 4. Expertos en calidad consultados mediante encuesta ................................. 186 Apéndice Nº 5. Información obtenida en la encuesta a expertos en calidad ...................... 187 Apéndice Nº 6. Información obtenida en las entrevistas a actores estratégicos ................. 195
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Lista de Tablas
Tabla 1 Superficie y población de Centroamérica…………………………………….. 9
Tabla 2 Indicadores económicos países centroamericanos al 2011…………………… 10
Tabla 3 Cambio de paradigma: el paso del modelo tradicional de administración……. 32
Tabla 4 Principales Modelos de Excelencia en la Gestión…………………………….. 41
Tabla 5 Principios de Deming……………………………………………………….… 43
Tabla 6 Valores centrales del modelo Malcom Baldrige……………………………… 45
Tabla 7 Conceptos fundamentales modelo EFQM…………………………………….. 47
Tabla 8 Principios de excelencia del modelo CAF……………………………………. 49
Tabla 9 Criterios del Modelo Iberoamericano de Excelencia en la Gestión…………... 51
Tabla 10 Relación entre objetivos de investigación e hipótesis de trabajo……………. 72
Tabla 11 Código para el análisis………………………………………………………. 153
Tabla 12 Desarrollo de la política pública sobre los Sistemas Nacionales de la
Calidad de cada país en cada una de las etapas del ciclo de la política pública……….. 153
Tabla 13 Desarrollo de la política pública sobre los Premios Nacionales a la Calidad
de cada país en cada una de las etapas del ciclo de la política pública………………... 155
Tabla 14 Desarrollo de los componentes básicos de los Sistemas Nacionales de la
Calidad…………………………………………………………………………………. 156
Tabla 15 Cuadro comparativo de premios nacionales a la calidad en los países
centroamericanos………………………………………………………………………. 158
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Lista de Figuras Figura 1 Ubicación Geográfica de Centroamérica ……………………………………. 8
Figura 2 Pirámide de Satisfacción del cliente………………………………………… 37
Figura 3 Modelo EFQM………………………………………………………………. 46
Figura 4 Modelo de proceso de gestión de calidad……………………………………. 52
Figura 5 Componentes de un Sistema Nacional de la Calidad………………………… 57
Figura 6 Modelo teórico básico para la investigación…………………………………. 58
Figura 7 Presentación de los resultados de la investigación…………………………… 80
Figura 8 Ámbitos para el análisis y presentación de resultados……………………….. 81
Figura 9 Origen del Tema……………………………………………………………… 83
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Lista de acrónimos y abreviaturas ASTM American Society for Testing Materials CAF Common Assessment Framework CAMET Capítulo Centroamericano del Sistema Interamericano de Metrología CENAME Centro Nacional de Metrología (Guatemala) CEO Chief Executive Officer CEPAL Comisión Económica para América Latina y el Caribe CIM Centro de Investigación de Metrología (El Salvador) CLAD Consejo Latinoamericano de Administración para el Desarrollo CNCA Consejo Nacional de la Calidad (Honduras) COHCIT Consejo Hondureño de Ciencia y Tecnología CONAC Consejo Nacional de la Calidad (Costa Rica) CONGUANOR Comisión Guatemalteca de Normas CRETEC Comisión Nacional de Reglamentación Técnica (Guatemala) DIGECA Dirección General de Carrera Administrativa (Panamá) ECA Ente Costarricense de Acreditación EFQM European Foundation for Quality Management ENA Ente Nacional de Acreditación (Costa Rica) EQA European Quality Award EUA Estados Unidos de América FAO Organización de las Naciones Unidas para la Agricultura FUNDIBEQ Fundación Iberoamericana para la Gestión de la Calidad ICAP Instituto Centroamericano de Administración Pública IICA Instituto Interamericano de Cooperación para la Agricultura INA Instituto Nacional de Aprendizaje INLAC Instituto Latinoamericano de la Calidad INTECO Instituto de Normas Técnicas de Costa Rica ISO Organización Internacional de Normalización LACOMET Laboratorio Costarricense de Metrología MAP Ministerio de Administración Pública de República Dominicana MEIC Ministerio de Economía, Industria y Comercio (Costa Rica) MIDEPLAN Ministerio de Planificación y Política Económica (Costa Rica) MIFIC Ministerio de Fomento, Industria y Comercio (Nicaragua) NGP Nueva Gestión Pública NPM New Public Management OGA Oficina Guatemalteca de Acreditación OHA Organismo Hondureño de Acreditación OHN Organismo Hondureño de Normalización OIRSA Organismo Internacional Regional de Sanidad Agropecuaria ONG Organismo no Gubernamental ONSEC Oficina Nacional de Servicio Civil (Guatemala) OPS Organización Panamericana de la Salud ORT Órgano de Reglamentación Técnica (Costa Rica) OSA Oficina Salvadoreña de Acreditación OSARTEC Organismo Salvadoreño de Reglamentación Técnica OSN Oficina Salvadoreña de Normalización
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PHVA Planear, Hacer, Verificar y Actuar PRACAMS Programa de Apoyo a la Creación de un Sistema Regional de Calidad y
a la Aplicación de Medidas Sanitarias y Fitosanitarias en Centroamérica PTB Physikalisch Technische Bundesanstalt PyMES Pequeñas y Medianas Empresas REDIBEX Red Iberoamericana de Excelencia en la Gestión SEPLAN Secretaría Técnica de Planificación (Honduras) SI Sistema Internacional de Unidades SIM Sistema Interamericano de Metrología SNC Sistema Nacional para la Calidad (Costa Rica) TQM Total Quality Management UCR Universidad de Costa Rica UE Unión Europea
INTRODUCCIÓN La presente investigación se centra en el estudio de los diferentes procesos de
implementación de las políticas públicas sobre la calidad en la administración pública en
los países centroamericanos, definiéndose objetivos específicos orientados a identificar los
principales elementos que intervienen, los actores clave involucrados, los factores
facilitadores y los factores obstaculizadores, así como la valoración de las prácticas que
llevan a cabo los países en estos procesos. Estableciéndose, por tanto, como objetivo
general el conocer los procesos de formulación, decisión e implementación de las políticas
públicas sobre la calidad en la administración pública (sistemas nacionales de calidad y
premios nacionales a la calidad) en los países centroamericanos.
El cuerpo principal de la obra se dividió en dos grandes partes, la primera conteniendo los
primeros tres capítulos, esto es, problemática de investigación, marco teórico y justificación
epistemológica y descripción metodológica; y la segunda conteniendo los capítulos donde
se detallan los resultados y los principales hallazgos de la investigación.
En el capítulo uno se describe la problemática de la investigación, incluyendo la
problemática objeto de estudio, los objetivos de la investigación, el contexto
centroamericano, la calidad en la gestión pública en los países centroamericanos. Se
describen las razones principales para seleccionar el problema de estudio, se plantean las
preguntas que son de interés responder en la investigación y se formulan los objetivos de la
investigación. Se presenta una visión general del contexto centroamericano, haciendo
referencia a algunos indicadores geográficos, demográficos y socioeconómicos de cada
país. Se describe cómo ha sido la evolución de la calidad en la gestión pública en los países
centroamericanos, destacando el proceso heterogéneo que ha experimentado la
incorporación del enfoque de calidad en las administraciones públicas.
El marco teórico-referencial se presenta en el capítulo dos, en él se hace referencia a los
temas que se consideran de mayor importancia para la investigación. Se analizan las
políticas públicas, incluyendo su papel como respuesta a problemas sociales, su definición
desde la perspectiva de varios autores, los elementos que la constituyen, sus fases y los
actores de una política pública. Se aborda la Nueva Gestión Pública (NGP), describiendo su
2
situación actual, así como la evolución del modelo tradicional de la administración pública
hacia la NGP; se incluye, también, el concepto de neoinstitucionalismo que surge como
respuesta a la crítica que se hace de la NGP. El marco teórico incluye, además aspectos
relacionados con la calidad en la gestión pública, los modelos de excelencia, los sistemas
de gestión de calidad y los sistemas nacionales de la calidad. El capítulo cierra con la
presentación sobre lo que se considera el modelo teórico básico para la investigación.
El tercer capítulo incluye la justificación epistemológica y la descripción metodológica de
la investigación. Se aborda el paradigma de investigación, justificando el por qué se apoya
en el enfoque cualitativo, se define el estudio de casos como estrategia de investigación
para llegar a una explicación del fenómeno a estudiar, se describe la metodología de
investigación, en la que se incluyen las hipótesis, las unidades de análisis del estudio y las
técnicas e instrumentos de análisis; se explica además, la relación entre los objetivos de la
investigación, las unidades de análisis, las hipótesis, las técnicas y las fuentes, y se abordan
los aspectos a considerar para asegurar la validez de la investigación. Al final del capítulo
tres se describe como se presentarán los resultados en los siguientes capítulos.
Los resultados de la investigación se presentan en los capítulos cuatro, cinco, seis y siete,
contenidos en la segunda parte del documento, división realizada con el propósito de lograr
un mayor equilibrio y a su vez facilitar la comprensión del lector.
En el capítulo cuarto, se procede a enunciar los principales resultados para el ámbito
centroamericano respecto a cada uno de los objetivos específicos de la investigación.
En el estudio se ha tratado más pormenorizadamente Costa Rica, debido a que siendo el
investigador costarricense y trabajando en el ICAP, se propone seguir investigando y
elaborando propuestas relacionadas con la calidad de la administración pública en general y
con la de Costa Rica, en particular. Por lo tanto, los resultados para este país se presentan
en el capítulo cinco, desglosándolos por objetivo específico.
El capítulo seis incluye los resultados obtenidos para los demás países centroamericanos:
Costa Rica, Guatemala, El Salvador, Honduras, Nicaragua y Panamá; presentándose para
cada país los resultados por cada objetivo específico.
3
Los principales hallazgos del estudio se presentan en el capítulo siete, haciendo un análisis
comparativo del proceso de formulación, decisión e implementación de las políticas
públicas sobre la calidad en la administración pública en los respectivos países.
Posterior a la presentación de resultados se incluyen las conclusiones, las recomendaciones
y algunas consideraciones finales. De acuerdo con las conclusiones formuladas se hacen
una serie de propuestas orientadas a contribuir en el proceso de implementación de las
políticas públicas sobre la calidad en la administración pública en los países
centroamericanos. Por último, se exponen algunas consideraciones relacionadas con las
limitantes y el alcance del estudio así como la referencia a posibles líneas futuras de
investigación.
Al final del documento se detallan las referencias bibliográficas y se incluyen los apéndices
que contienen los instrumentos empleados para la recolección de la información, el listado
de los expertos de calidad y los actores estratégicos consultados, así como la información
obtenida de la encuesta y de las entrevistas.
4
PARTE I: PROBLEMÁTICA DE LA INVESTIGACIÓN, MARCO TEÓRICO, JUSTIFICACIÓN EPISTEMOLÓGICA
Y DESCRIPCIÓN METODOLÓGICA
En esta primera parte del documento se han conjuntado los capítulos relacionados con la
problemática de investigación, el marco teórico-referencial y la justificación epistemológica
y la descripción metodológica.
En el capítulo I se explica la problemática objeto de estudio, describiendo las razones
principales para seleccionar el problema de estudio, se plantean las preguntas que es de
interés responder con la investigación y se formulan los objetivos de la investigación.
Mediante la referencia a algunos indicadores geográficos, demográficos y socioeconómicos
de cada país, se procura dar una visión macro del contexto centroamericano. Y finalmente,
se describe como el enfoque de calidad en la administración pública en los países de la
región centroamericana presenta distintos matices.
El capítulo II se ha dedicado a hacer un esbozo de los temas que se consideran de mayor
importancia como referencia para la investigación. Se incluye, en primera instancia el tema
de las políticas públicas, incluyendo varias definiciones, sus elementos constitutivos, el
ciclo de las políticas públicas y el papel de los actores clave. Luego se describe la evolución
del modelo tradicional de la administración pública a la Nueva Gestión Pública y se
introducen los enfoques neoinstitucionales que surgen como respuesta a la crítica que se
hace de la NGP. Las últimas secciones de este capítulo se dedican al tema de la calidad,
desglosándose en los siguientes apartados: calidad en la gestión pública, modelos de
excelencia en la gestión, sistemas de gestión de la calidad, infraestructura nacional de
calidad, cerrando con la presentación de un modelo teórico básico para la investigación.
Al final de la primera parte, en el capítulo III, se explica el paradigma de investigación
justificando el por qué se apoya en el enfoque cualitativo, luego se define el estudio de
casos como estrategia de investigación y se describe la metodología de investigación. El
capítulo concluye con una descripción de cómo se vinculan las técnicas e instrumentos de
análisis con los resultados del estudio.
5
CAPITULO I. Problemática de la investigación En este capítulo se presenta una descripción del proyecto de investigación. La descripción
incluye la problemática objeto de estudio, los objetivos de la investigación, el contexto
centroamericano y la calidad en la gestión pública en los países centroamericanos.
En la primera parte se describen las razones principales para seleccionar el problema de
estudio y se plantean las preguntas que es de interés responder con la investigación, en la
sección 1.2 se formulan los objetivos de la investigación. Se presenta una visión general del
contexto centroamericano en el apartado 1.3, haciendo referencia a algunos indicadores
geográficos, demográficos y socioeconómicos de cada país. Finalmente, en el apartado 1.4
se describe cómo ha sido la evolución de la calidad en la gestión pública en los países
centroamericanos, destacando el proceso heterogéneo que ha experimentado la
incorporación del enfoque de calidad en las administraciones públicas.
1.1 Problemática objeto de estudio
La falta de calidad en gran parte de la administración pública de los países
centroamericanos, es un problema que ha sido manifestado tanto por la ciudadanía
directamente a través de las constantes quejas y su estado de insatisfacción hacia el servicio
público, como por las empresas privadas y organizaciones en general que reclaman por las
constantes trabas en la administración pública. Es un problema recurrente que se da año con
año desde hace décadas, presente en las demandas y preocupaciones sociales prioritarias
(agenda sistémica), pero cuya inserción en la agenda política ha tenido distinta intensidad
dependiendo del gobierno de turno.
Se han realizado estudios sobre la percepción ciudadana respecto a la calidad de los
servicios públicos, tanto específicos por institución como nacionales, por ejemplo en Costa
Rica uno de los estudios más recientes es el dirigido por el investigador Johnny Madrigal
Pana de la Universidad de Costa Rica, donde participó un equipo multidisciplinario de la
Escuela de Estadística de la UCR y de MIDEPLAN, cuyos resultados se publicaron en
marzo de 2010 (Madrigal, 2010), los resultados arrojados evidencian avances en algunas
6
instituciones, pero también estancamientos en otras y peor aún retrocesos en algunos
servicios públicos.
El panorama descrito anteriormente lleva a definir como objeto de estudio: Los diferentes
procesos de implementación de las políticas públicas sobre la calidad en la
administración pública en los países centroamericanos.
Considerando la problemática objeto de estudio, se plantean las siguientes preguntas de
investigación:
Principal:
¿Cómo es la implementación de las políticas públicas sobre la calidad en la administración
pública en los países centroamericanos?
Secundarias:
¿Qué elementos intervienen en los procesos de formulación, decisión e implementación de
las políticas públicas sobre la calidad en la administración pública en los países
centroamericanos?
¿Quiénes son los actores clave que han intervenido en los procesos de formulación,
decisión e implementación de las políticas públicas sobre la calidad en la administración
pública en los países centroamericanos?
¿Cuáles son los principales factores que facilitan u obstaculizan la implementación de las
políticas públicas sobre la calidad en la administración pública en los países
centroamericanos?
¿Qué tipo de estrategias y prácticas llevan a cabo los países centroamericanos en el proceso
de implementación de las políticas públicas sobre la calidad en la administración pública?
1.2 Objetivos de la investigación
En el apartado 1.1 se definió como objeto de estudio: Los diferentes procesos de
implementación de las políticas públicas sobre la calidad en la administración pública en
los países centroamericanos; las preguntas de investigación planteadas llevan a la
formulación de los siguientes objetivos:
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Objetivo general
Conocer los procesos de formulación, decisión e implementación de las políticas públicas
sobre la calidad en la administración pública (sistemas nacionales de calidad y premios
nacionales a la calidad) en los países centroamericanos.
Objetivos específicos
1. Identificar los elementos que han intervenido en los procesos de formulación, decisión e
implementación de las políticas públicas sobre con la calidad en la administración pública
en los países centroamericanos.
2. Identificar los actores clave en el proceso de formulación, decisión e implementación de
las políticas públicas sobre la calidad en la administración pública en los países
centroamericanos.
3. Detectar los factores que facilitan u obstaculizan la implementación de las políticas
públicas sobre la calidad en la administración pública en los países centroamericanos.
4. Valorar las mejores prácticas llevadas a cabo por los países centroamericanos en la
implementación de las políticas públicas sobre la calidad en la administración pública.
La información proporcionada por los objetivos enunciados servirá para realizar un análisis
comparativo de las mejores prácticas desarrolladas en los países centroamericanos en el
proceso de implementación de las políticas públicas sobre la calidad en la administración
pública, el cual servirá para sugerir algunas estrategias y buenas prácticas con las que
contribuir a mejorar la implementación de esas políticas públicas.
1.3 Contexto Centroamericano
Centroamérica es un lugar de importancia geopolítica y estratégica, tiene dos características
físicas únicas en el mundo, comunica por tierra América del Norte y América del Sur y es
el lugar de paso más angosto entre los dos océanos más grandes del mundo: el Océano
Pacífico y el mar Caribe y a través de este con el Océano Atlántico (figura 1).
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Figura 1 Ubicación geográfica de Centroamérica
Fuente: Murillo, C. (2012). Política exterior, hegemonía y estados pequeños. El caso de los países centroamericanos y bálticos (1 ed.). Guadalajara, Jalisco, México: Editorial Universitaria.1.
Está conformada por seis países, Guatemala, El Salvador, Honduras, Nicaragua, Costa
Rica y Panamá, también está Belice que por su historia de ocupación por los ingleses, a
diferencia del resto de países de origen hispano, presentan características muy diferentes,
por lo que habitualmente, en muchas ocasiones, no se considera parte de la región
centroamericana. En total la población alcanza los 43 millones de habitantes ubicados en
una zona de 521.876 km2, distribuidos tal como se presenta en la tabla 1.
1Presentación del curso Integración regional: una aproximación a la experiencia centroamericana, impartido por el Dr. Carlos Murillo Zamora en las instalaciones del Instituto Centroamericano de Administración Pública (ICAP), los días 15, 16 y 17 de mayo de 2012.
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Tabla 1 Superficie y población de Centroamérica PAÍS Superficie
(km2) Fronteras
(km) Costas (km)
Población (millones de habitantes)
Costa Rica 51.100 639 1.290 4,64
El Salvador 21.041 545 307 6,10
Guatemala 108.889 1.687 400 14,10
Honduras 112.090 1.520 832 8,30
Nicaragua 130.370 1.231 910 5,73
Panamá 75.420 555 2.490 3,51 Fuente: Murillo, C. (2012). Política exterior, hegemonía y estados pequeños. El caso de los
países centroamericanos y bálticos (1 ed.). Guadalajara, Jalisco, México: Editorial Universitaria.
Los países centroamericanos, a lo largo de su historia, han experimentado gran cantidad de
transformaciones políticas, económicas, sociales, ambientales, etc., han sufrido guerras,
dictaduras, golpes de estado, invasiones y también gran cantidad de desastres naturales:
terremotos, huracanes, inundaciones; ha sido una región sumamente convulsa, no obstante
en la última década gracias a la firma de la paz y varios acuerdos a lo interno de los países y
entre los países que conforman la región, se han consolidado procesos democráticos y los
gobiernos se han podido enfocar en el desarrollo económico y en el fortalecimiento
institucional.
La región centroamericana está llena de contrastes con productos internos brutos per cápita
que van desde los $1.289 en el caso de Nicaragua, hasta los $7.265 en el caso de Panamá,
así mismo con niveles de pobreza que van desde 24,8% (7,3% de pobreza extrema) en el
caso de Costa Rica hasta llegar a un 61,9% (41,6% de pobreza extrema) en el caso de
Honduras (tabla 2.).
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Tabla 2 Indicadores económicos países centroamericanos al 2011 PAÍS PIB
(millones de USD del 2005)
PIB PER CÁPITA
(USD del 2005)
POBREZA (%)
POBREZA EXTREMA
(%) Costa Rica 25.999,0 5.492 24,8 7,3
El Salvador 18.611,1 2.977 47,5 15,5
Guatemala 33.839,4 2.304 53,7 13,3
Honduras 11.995,0 1.544 61,9 41,6
Nicaragua 7.598,0 1.289 44,7 a/ 9,7 a/
Panamá 25.631,4 7.265 25,3 12,4 a/ Datos al 2009. Fuente: Programa Estado de la Nación. Compendio Estadístico: Series Anuales Económicas. Recuperado de: http://www.estadonacion.or.cr/images/stories/estadisticas/centroamerica/Compendio%202012/Estadisticas%20economicas.xls
Durante las últimas décadas, las sociedades en general han experimentado transformaciones
importantes, cambiando no sólo el modo de vida de las personas, sino también la manera en
cómo actúan sus gobiernos. En este escenario surge el New Public Management, o nueva
gestión pública (NGP) (Navas, La nueva gestión pública: una herramienta para el cambio,
2010), como un paradigma en el campo de la administración que se caracteriza por adoptar
y adaptar herramientas de la gestión empresarial al manejo de los asuntos públicos, y que
promueve la prestación de servicios que se ajusten a las necesidades de los ciudadanos con
un enfoque de eficiencia, competencia y efectividad en la satisfacción de las demandas de
la sociedad. Dentro de este marco, los países centroamericanos (esta investigación se
circunscribe a los siguientes países: Guatemala, El Salvador, Honduras, Nicaragua, Costa
Rica y Panamá) han visto en el desarrollo de modelos de gestión de calidad, una
oportunidad para contribuir en el desarrollo de la capacidad técnica institucional a cargo de
la gestión gubernamental, al coadyuvar en el mejoramiento de la productividad, eficiencia y
eficacia de la administración pública.
La implementación de modelos de excelencia en la gestión en las organizaciones públicas,
busca aumentar la satisfacción de necesidades, demandas y expectativas de la población,
mediante un conjunto de herramientas, técnicas y métodos para la medición del logro de los
objetivos, la generación de resultados y el alcance del impacto esperado. Lo anterior debe
11
traducirse en servicios más eficientes, eficaces y transparentes y como consecuencia directa
un mayor acercamiento a la ciudadanía y un mayor cumplimiento de sus expectativas y
necesidades, con lo cual se esperaría que la calidad en la gestión pública contribuya al
mejoramiento de la calidad de vida de la población.
1.4 La calidad en la gestión pública en los países centroamericanos
Al igual que en el tema económico y social, la evolución que ha tenido la incorporación del
enfoque de calidad en los países de la Región, y especialmente en la administración
pública, ha sido muy heterogénea. En el Sector Público la desigualdad es aún mayor,
manifestándose en todos los países una gran insatisfacción de los ciudadanos con la calidad
que reciben en los servicios públicos. En todos los países las instituciones públicas se
caracterizan por brindar servicios poco eficientes y eficaces y en la mayoría de las veces sin
lograr satisfacer las necesidades y expectativas de la ciudadanía, sin embargo también
sobresalen organizaciones públicas que han sabido escuchar la voz del cliente y han
incursionado en el enfoque de calidad convirtiéndose a su vez en ejemplos que han seguido
otras instituciones del mismo sector o incluso de otros sectores. Tal es el caso del Instituto
Nacional de Aprendizaje (INA) de Costa Rica que en el 2000 se convirtió en la primera
institución pública en Latinoamérica en recibir la certificación internacional de la calidad
bajo los estándares ISO9001, este ejemplo fue seguido por otras instituciones del sector
público en la Región y hoy en día sobresalen principalmente en Costa Rica, El Salvador y
Guatemala, organizaciones del sector público con sistemas de gestión de calidad
implementados y con certificaciones internacionales, organizaciones ubicadas en diversos
campos: salud, educación, banca, telecomunicaciones, aduanas, etc.
Todas estas acciones con el objetivo de tener efectos significativos en la mejora de la
administración pública de la Región y por ende lograr un impacto importante en la mejora
de los servicios públicos que se brindan a la ciudadanía. Precisamente esta investigación
doctoral procura identificar y analizar cuáles son las mejores prácticas de implementación
de la calidad en la administración pública de los países centroamericanos.
Así como ha sucedido en otras regiones del mundo, en la región centroamericana las
Administraciones Públicas han empezado a adoptar modelos de gestión de la calidad, en el
12
marco de la Nueva Gestión Pública, para ello se han apoyado en la Carta Iberoamericana
de Calidad en la Gestión Pública que fue adoptada por los mandatarios en la XVIII
Cumbre Iberoamericana de Jefes de Estado y de Gobierno, realizada en San Salvador, El
Salvador, del 29 al 31 de octubre de 2008 (Consejo Latinoamericano de Administración
para el Desarrollo, 2008), con el objeto de promover la mejora de las administraciones
públicas en los países representados.
En la Carta se promueve:
El establecimiento de un enfoque común acerca de las nociones de calidad y de
excelencia en la gestión pública, a partir del cual se adopte un conjunto de
principios y orientaciones que sirvan de referencia a las diferentes Administraciones
Públicas iberoamericanas en la formulación de sus políticas, planes, modelos y
mecanismos que permitan la mejora continua de la calidad de su gestión pública.
(Consejo Latinoamericano de Administración para el Desarrollo, 2008, p. 5)
La implementación de un sistema de gestión de calidad o excelencia en las organizaciones
públicas se orientan a la satisfacción de necesidades, demandas y expectativas de la
población, mediante un conjunto de herramientas, técnicas y métodos para la medición del
logro de los objetivos, la generación de resultados y el alcance del impacto esperado.
Dentro de los objetivos de la Carta se plantea “proponer la adopción de instrumentos que
incentiven la mejora de la calidad en la gestión pública, que sean flexibles y adaptables a
los diferentes entornos de las Administraciones Públicas iberoamericanas y a sus diversas
formas organizativas” (Consejo Latinoamericano de Administración para el Desarrollo,
2008, p. 7).
Mundialmente sobresalen tres modelos de excelencia de la gestión, que son los modelos
que utilizan como base los países en la creación e implementación de Premios Nacionales a
la Calidad (Henderson, 2011), ellos son:
a) Modelo Deming
b) Modelo Malcom Baldrige
c) Modelo EFQM (Fundación Europea para la Administración de la Calidad)
13
Adicionalmente, a partir del modelo EFQM, se han desarrollado en Europa el Modelo
Iberoamericano de Excelencia en la Gestión y el Marco Común de Evaluación (modelo
CAF por sus siglas en inglés).
En la implementación de modelos de excelencia en la gestión, si se compara con el resto de
América Latina, los países de la región centroamericana han tenido un desarrollo incipiente
y heterogéneo; no obstante se destaca un impulso a partir del año 2010, en busca de que
todos los países de la Región, tengan instaurados y en ejecución Premios Nacionales a la
Calidad en el Sector Público.
A nivel latinoamericano, Colombia fue el primer país en instaurar un Premio a la Calidad
(1975), experiencia seguida por otros países hasta la década de los años noventa, como
México que lo hizo en el año 1990. En Centroamérica hizo el lanzamiento en el año 2010,
un año después lo hicieron Guatemala y El Salvador, estando pendiente la instauración de
premios en el resto de países centroamericanos.
14
CAPITULO II. Marco teórico-referencial Como es sabido, el marco teórico ayuda a justificar la necesidad de investigar el problema
planteado, Hernández (2010, p. 12) refiere que en las investigaciones cualitativas la
literatura desempeña un papel menos importante al inicio, aunque sí es relevante en el
desarrollo del proceso, por ello se incluyen en este capítulo los temas que se consideran de
mayor importancia como referencia para la investigación. En la sección 2.1 se trata el tema
de las políticas públicas, incluyendo su papel como respuesta a problemas sociales, su
definición desde la perspectiva de varios autores, los elementos que la constituyen, sus
fases y los actores de una política pública. Luego se aborda la Nueva Gestión Pública
(NGP) en el apartado 2.2, describiendo su situación actual así como la evolución del
modelo tradicional de la administración pública a la NGP; en la sección 2.3 se incluye el
concepto de neoinstitucionalismo que surge como respuesta a la crítica que se hace de la
NGP. Se incluyen tres secciones dedicadas al tema de la calidad: calidad en la gestión
pública (2.4), modelos de excelencia en la gestión (2.5) y sistemas de gestión de la calidad
(2.6) y una sección más sobre la infraestructura nacional de calidad (2.7), para concluir con
la presentación de un modelo teórico básico para la investigación (2.8).
2.1 Las políticas públicas
Toda política pública representa la respuesta del sistema político-administrativo a una
situación de la realidad social juzgada políticamente como inaceptable, apunta por tanto a
la resolución de un problema público reconocido como tal en la agenda gubernamental
(Subirats, Knoepfel, Larrue, & Varonne, 2008, p. 33). Tal es el caso de las políticas
públicas relacionadas con la calidad en la administración pública, que se han venido
implementando en los países centroamericanos, como respuesta al problema de
insatisfacción tanto del ciudadano directamente como de las empresas privadas y
organizaciones en general por la falta de calidad en gran parte de la administración pública.
2.1.1 Las políticas pública como respuestas a problemas sociales
El punto de partida de la conciencia y del debate sobre la necesidad de una política pública,
generalmente está marcado por la aparición de los síntomas de un problema social, en los
15
momentos iniciales de toda intervención pública, no se han identificado con precisión las
causas del problema, ni necesariamente se ha llegado a un consenso entre los actores
públicos y privados sobre la definición del problema a resolver.
Ciertos episodios de cambio social no necesariamente generan políticas públicas
principalmente por no estar articulados o porque ninguna de las alternativas de intervención
pública es viable y goza de consenso suficiente. Debe considerarse además que ciertas
políticas públicas pueden interpretarse no como una acción colectiva para tratar de resolver
un problema social, sino como un simple instrumento para el ejercicio del poder y la
dominación de un grupo social sobre otro (Subirats, Knoepfel, Larrue, & Varonne, 2008, p.
34).
La formulación de políticas públicas en respuesta al problema social generado por la
deficiente calidad de los servicios públicos y la consecuente insatisfacción ciudadana,
depende del proceso de construcción de la agenda pública, tal como señala Murillo (2012,
p. 46) esa construcción es una decisión, en la que los decisores consideran múltiples
aspectos, procurando evitar formular una política pública y tomar un curso de acción que
provoquen problemas y situaciones que incorporen nuevos temas y nuevas políticas, o a
retirar de la agenda aquellos que resultan de interés para grupos de presión o los mismos
decisores. Por tanto, la incorporación en la agenda de los gobiernos centroamericanos de la
calidad en la gestión pública, es un asunto que compite con la incorporación en la agenda
de otros problemas sociales, lo cual es claro se convierte en una limitante para su adecuado
desarrollo, recuérdese, tal como se detalla en la tabla 2 del capítulo 1, que la pobreza en los
países centroamericanos alcanza niveles superiores al 60%, e incluso por ejemplo en
Honduras, 4 de cada 10 habitantes se encuentra en extrema pobreza.
2.1.2 Una definición de política pública La noción de política pública hace referencia a las interacciones, alianzas y conflictos, en
un marco institucional específico, entre los diferentes actores públicos, parapúblicos y
privados, para resolver un problema colectivo que requiere de una acción concertada.
En la literatura se encuentran gran cantidad de definiciones de políticas públicas, algunas
simples como la de Salazar en su libro “Las políticas públicas” (1999, p. 41): “el conjunto
16
de sucesivas respuestas del Estado frente a situaciones consideradas socialmente como
problemáticas”. Aguilar (2000, p. 22) afirma que en la definición descriptiva de política
pública hay unanimidad en reconocer e incluir su aspecto institucional “se trata de la
decisión de una autoridad legítima, adoptada dentro de su campo legítimo de jurisdicción y
conforme a procedimientos legalmente establecidos, vinculante para todos los ciudadanos
de la asociación, y que se expresa en varias formas: leyes, sentencias, actos
administrativos”. Meny y Thoenig (1992, p. 90) refieren que “una política pública se
presenta como un programa de acción gubernamental en un sector de la sociedad o en un
espacio geográfico…”.
Un definición, que por su nivel de detalle será la que se utilizará de base en este trabajo, la
presentan Subirats et al:
Una serie de decisiones o de acciones, intencionalmente coherentes, tomadas por
diferentes actores, públicos y a veces no públicos - cuyos recursos, nexos
institucionales e intereses varían- a fin de resolver de manera puntual un problema
políticamente definido como colectivo. Este conjunto de decisiones y acciones da
lugar a actos formales, con un grado de obligatoriedad variable, tendentes a
modificar la conducta de grupos sociales que, se supone, originaron el problema
colectivo a resolver (grupos-objetivo), en el interés de grupos sociales que padecen
los efectos negativos del problema en cuestión (beneficiarios finales). (2008, p. 36)
La política pública, en teoría, incorpora las decisiones correspondientes a todas y cada una
de las etapas de la acción pública e incluye tanto reglas generales y abstractas (leyes,
decretos, órdenes, etc.), como actos individuales y concretos producidos durante la
ejecución de las mismas (decisiones administrativas, autorizaciones, subvenciones, etc.). Es
con el desarrollo del Estado de Bienestar (a partir de los años cincuenta), que el sector
público empezó a plantear intervenciones directas y puntuales ante problemas concretos,
antes de esto las actividades públicas se limitaban a la producción de leyes y su aplicación.
Esta definición previa se aplica a lo que se denomina “políticas sustantivas”, que se
distinguen de las denominadas “institucionales o constitucionales” que tienen como
objetivo la reforma o la descentralización de instituciones estatales y no directamente a la
solución de un problema social.
17
2.1.3 Elementos constitutivos de una política pública En la definición de política pública formulada por Subirats et al (2008, pp. 38-41) se
distinguen algunos elementos clave:
a. Solución de un problema público: se reconoce la existencia de una situación de
insatisfacción social cuya solución requiere la acción pública.
b. Existencia de grupos-objetivo en el origen de un problema público: presupone la
coherencia de la política pública y conduce a la identificación de los grupos-
objetivo de esa política, o sea los grupos sociales cuyo comportamiento, se supone,
genera el problema que se trata de resolver.
c. Una coherencia al menos intencional: la falta de coherencia se manifestará a través
de una coincidencia sólo ocasional de medidas que se dirigen a los mismos grupos-
objetivo pero que de hecho no están relacionadas ni en la propia voluntad del
legislador.
d. Existencia de diversas decisiones y actividades: las políticas públicas se caracterizan
por constituir un conjunto de acciones que rebasan el nivel de la decisión única o
específica, pero que no llegan a ser una declaración de carácter muy amplio o
genérico.
e. Programa de intervenciones: no debería considerarse política pública si se trata de
un único programa de intervención que no tiene continuación en otras acciones.
f. Papel clave de los actores públicos: es necesario que se trate de actores integrados
en el sistema político-administrativo o bien de actores privados que posean la
legitimidad necesaria para decidir o actuar en base a una representación
jurídicamente fundada. Sin esta condición, un conjunto de decisiones (que de hecho
pueden ser obligatorias para terceros) sólo podrá considerarse como una política
«corporativa (asociativa)» o incluso «privada».
g. Existencia de actos formales: una política pública supone la existencia de una fase
de implementación de las medidas decididas.
h. Naturaleza más o menos obligatoria de las decisiones y actividades: las formas de
acción pública son actualmente tanto incentivadoras como coercitivas. Así,
actualmente muchas de las intervenciones públicas se llevan a cabo a través de
18
contratos entre el Estado y otras administraciones o entes públicos (administración
de residuos, mantenimiento de carreteras, desarrollo urbano, universidades), entre
los poderes públicos y empresas privadas o públicas, fundaciones o cooperativas,
etc. (contratos de prestación de servicios con entidades que llevan a cabo funciones
públicas tales como hospitales, empresas concesionarias de transporte público,
instituciones formativas, etc.).
Por otro lado Meny y Thoenig (1992, p. 91) plantean que a una política pública
generalmente se le atribuyen las siguientes características:
a. un contenido: se identifica bajo la forma de una sustancia, de un contenido,
b. un programa: no se reduce a un acto concreto considerado aisladamente,
c. una orientación normativa: no es el resultante de respuestas aleatorias,
d. un factor de coerción: procede de la naturaleza autoritaria de que se halla investido
el actor gubernamental y
e. una competencia social: se define por su competencia, por los actos y disposiciones
que afectan la situación, los intereses y los comportamientos de los administrados.
Como puede verse, estas características que les atribuye Meny y Thoenig a las políticas
públicas, están incluidas también dentro de los elementos clave de la definición de políticas
públicas de Subirats.
2.1.4 El ciclo de la política pública Subirats plantea una perspectiva cíclica de la política pública, la cual debe verse como un
marco de referencia y no como un esquema rígido (2008, p. 42), que inicia con el
surgimiento de los problemas y concluye con la evaluación de los resultados obtenidos,
siguiendo las siguientes fases:
a. (Re) surgimiento de un problema: ¿cómo se ha tomado conciencia del problema?
b. Percepción de los problemas privados y públicos
c. Inclusión en la agenda gubernamental: ¿cuáles son los factores que han llevado al
Gobierno a actuar ante el problema?
d. Formulación de alternativas
19
e. Decisión y adopción de un programa legislativo: ¿cuáles son las soluciones
propuestas y aceptadas por parte del Gobierno y del Parlamento? ¿qué procesos se
han seguido para formular dichas soluciones?
f. Implementación de los planes de acción: ¿se han aplicado las decisiones del
Gobierno y del Parlamento?
g. Evaluación de los efectos de la política pública: ¿cuáles han sido los efectos directos
e indirectos de la política?
Si una situación determinada produce una necesidad colectiva, una carencia o una
insatisfacción que se identifica en forma directa o a través de elementos que exteriorizan
esa situación y ante la cual se busca una solución, se da la fase de surgimiento y de
percepción de los problemas.
Cuando ese problema se toma en cuenta, entre las múltiples demandas provenientes de
grupos sociales e incluso de los propios servicios públicos, por parte de los actores
decisores del sistema político administrativo, se está ante la fase de incorporación a la
agenda política.
La fase de formulación de la política implica dos momentos, el primero cuando los actores
públicos plantean la relación de causalidad, que los actores sociales tratan de influenciar en
mayor o menor medida, y después una formulación del programa de actuación político
administrativo, o sea, la selección de los objetivos, instrumentos y procesos que deberán
ponerse en práctica para resolver ese problema.
La fase de implementación consiste en una adaptación del programa de la política a las
situaciones concretas a las que deberá enfrentarse, lo que Subirats (2008, p. 44) llama la
producción de outputs.
Por último, la fase de evaluación que es también parte de la política pública, busca
establecer los resultados y los efectos de esa política en función de cambios de conducta de
los grupos-objetivo y en función del grado de resolución del problema.
Esta perspectiva cíclica tiene una serie de ventajas pero a su vez presenta varias limitantes
(Subirats, Knoepfel, Larrue, & Varonne, 2008, p. 45). De acuerdo con estos autores las dos
principales ventajas de la perspectiva cíclica son a) permite tomar en consideración la
existencia de círculos de retroalimentación a lo largo de todo el proceso y b) la posibilidad
20
de identificar, en cada una de las etapas, los retos y los actores implicados reduciendo así la
complejidad de los métodos de análisis. Las limitantes las resumen en:
a. Puede, en algunos casos, inducir al error dado que el desarrollo cronológico de la
política no necesariamente sigue el orden de las diferentes etapas.
b. Esta perspectiva heurística no debe conducir a establecer un modelo causal de las
políticas públicas, identificando los nexos lógicos existentes entre las diferentes
etapas. Esta forma de ver el problema conlleva el riesgo de dar una coherencia
artificial a la política pública, haciendo que el analista tienda a construir conexiones
o vínculos entre los hechos aun cuando tales nexos no se den en la realidad.
c. El modelo cíclico de la política pública tiene como marco una interpretación
legalista de la acción pública (perspectiva “top-down”) centrada en la acción del
Estado y no toma en cuenta la perspectiva según la cual el punto de partida son los
actores sociales y su contexto (perspectiva “bottom-up”).
d. La perspectiva cíclica no permite ir más allá del análisis secuencial e impide, sobre
todo, considerar el caso de ciclos simultáneos o el de ciclos incompletos.
Por su parte, Meny y Thoenig (1992, p. 105) proponen un proceso de cinco fases: la
identificación de un problema, la formulación de soluciones, la toma de decisión, la
ejecución del programa y la terminación de la acción (la cual conlleva la evaluación de
resultados). Mientras que Bardach (2001, p. 14) habla del “camino de los ocho pasos”:
definición del problema, obtención de información, construcción de alternativas, selección
de criterios, proyección de los resultados, confrontación de costos, decisión y contar la
historia.
A este respecto, Salazar (1999, p. 57) hace referencia al ciclo de vida de las políticas
públicas como un proceso integral conformado por las siguientes etapas: el origen
(creación, gestación o formación), la formulación, la puesta en marcha o implementación,
la evaluación, el análisis, y la reformulación o reestructuración de las políticas. Este
enfoque coincide con el planteamiento de Subirats respecto a la existencia de círculos de
retroalimentación a lo largo de todo el proceso de las política públicas, lo que también
Lindblom define como un proceso muy complejo sin principio ni fin y cuyos límites
permanecen muy inciertos (1991, p. 13).
21
2.1.5 Los actores de una política Algunos autores plantean, como Salazar (1999, p. 42) que los actores de una política
pública son básicamente de tipo político y/o de tipo social, en los primeros se incluyen
principalmente los partidos y los movimientos, mientras que los del tipo social se asocian
con los movimientos sociales u organizaciones gremiales que pretenden mediante distintas
estrategias, ejercer presión al Estado para que un determinado problema sea considerado
como político y que por tanto requiere la formulación de una política pública. Lindblom
(1991, p. 107) también refiere que varios segmentos de la sociedad realizan actividades de
grupos de interés como método principal para influir en las políticas públicas.
Se designa como actor empírico tanto a un individuo (un ministro, un juez, un diputado, un
periodista, etc.), como varios individuos (una oficina o una sección de la administración), o
también una persona jurídica (una empresa privada, una asociación solidaria, un sindicato,
etc.), o, incluso, un grupo social (agricultores, alcohólicos, desempleados, etc.). Sin
embargo, un conjunto de individuos sólo constituirá un actor unitario siempre y cuando, en
lo que concierne a la política pública que se analiza, se presente y actúe con homogeneidad
interna respecto a los valores e intereses que defiende y los objetivos que persigue, todo
grupo es siempre una construcción social (y política).
La noción de actor se refiere, según el caso, a un individuo, a uno o varios grupos de
individuos, o a una organización, definida esta última en función de las ideas compartidas o
del interés común que unen a sus miembros. Todo individuo o grupo social implicado en el
problema colectivo que origina la política pública se considera un actor potencial que
podría formar parte del “espacio” de la mencionada política.
No todos los actores públicos y privados intervienen de una manera activa y visible en
todas y cada una de las etapas de la política pública. Ello dependerá, de lo consciente que
sea el actor de sus propios intereses, de su capacidad para movilizar recursos y construir
coaliciones que le permitan defender sus derechos, así como de su decisión estratégica de
pasar a la acción o permanecer voluntariamente al margen de la arena decisional, entre
otras cosas.
22
Todo individuo o grupo social afectado por el problema colectivo al que la política pública
pretende dar solución, es un actor (al menos potencial) aunque por el momento pueda ser
incapaz de emprender actividades concretas durante una o varias fases del proceso de
intervención pública. Si el analista sólo toma en consideración la actuación de los actores
más activos y emprendedores, y considera a los grupos pasivos como «no actores», asume
el riesgo de ocultar o de no tener en cuenta ciertos factores explicativos del proceso y del
contenido final de una política pública en particular. Existe el riesgo que los analistas
adopten a veces una aproximación demasiado elitista del juego de actores.
Las políticas públicas deben interpretarse como el resultado de las conductas de actores
parcialmente autónomos, que no están predeterminadas naturalmente.
Subirats et al (2008, p. 53) sintetizan el perfil de un actor de una política pública así:
a. Que un actor defina sus objetivos de manera clara, explícita y coherente no es muy
frecuente.
b. El comportamiento de los actores tiene siempre un sentido que el analista deberá tratar
de descifrar, aunque a veces parezca errático. De hecho cada actor para poder participar
en el proceso de una política pública y ser reconocido socialmente por los otros actores
implicados, adapta su comportamiento a partir de su apreciación subjetiva del contexto
institucional y de lo que entiende son las estrategias de otros actores.
c. Todo actor pondera las ganancias a corto plazo y los beneficios de una inversión a largo
plazo, lo cual puede inclinarle a actuar en una o varias de las fases de una política
pública, esto es lo que podría llamarse instinto estratégico de un actor.
Los actores de las políticas públicas se deben distinguir en función de su carácter público,
es decir los actores político-administrativos, con estatuto de tales, o de su carácter no
público, es decir los actores que pertenecen a las esferas denominadas socio-económica y
socio-cultural. Los actores privados pueden separarse en grupos-objetivo (actores cuyo
comportamiento se define políticamente como la causa directa o indirecta del problema),
beneficiarios finales de una política pública (actores que sufren los efectos negativos del
mencionado problema y cuya situación pretende mejorarse a través de la intervención
pública) y grupos terceros, afectados de manera indirecta por la política pública, ya sea de
manera positiva, en cuyo caso son beneficiarios, o de manera negativa o sea los afectados,
23
reuniendo por tanto ambas categorías a todos los actores cuya situación personal se ve
modificada por la política pública aun cuando la misma no los hubiera identificado ni como
grupos-objetivo ni como beneficiarios finales. Los tres grandes tipos de actores
mencionados constituyen lo que Subirats denomina el triángulo de los actores (2008, p. 63).
Subirats (2008, p. 55) define el espacio de una política pública como el “marco más o
menos estructurado, formalizado y poblado por actores públicos que interactúan con
diversos grados de intensidad con actores no públicos, posibilitando estrategias de acción
alternativas”. Esta multiplicidad de actores que comparten al menos los mismos temas de
debate en relación al problema planteado, a pesar de pertenecer a diferentes organizaciones
y de representar intereses frecuentemente opuestos, forman lo que se llama espacios de
interacción.
Los espacios de las políticas públicas cambian poco en su composición. Al transcurrir el
tiempo un grupo minoritario puede volverse dominante, o la relación de poder entre los
actores centrales y locales puede sufrir modificaciones; pero que la composición de los
actores y, consecuentemente, su diferenciación del resto del sistema, se cuestione o se
modifique de manera fundamental es poco común.
Algunos actores privados en los que el Estado delega una parte de sus prerrogativas,
pertenecen aunque sea en forma indirecta, al sistema político-administrativo. A estos
actores generalmente se les designa con el término de administraciones paraestatales o
parapúblicas y toman diversas formas:
a. Entes públicos creados por ley y que gozan de una cierta autonomía y libertad de
iniciativa, tal es el caso de las universidades, los entes públicos de radiotelevisión, las
agencias que controlan los aeropuertos, entre otros.
b. Organizaciones de economía mixta y privada: sociedades locales de promoción
económica o de construcción de viviendas, o sociedades de escala estatal.
c. Organizaciones privadas: cajas de ahorros, empresas de servicios, etc., que actúen bajo
el control de actores político-administrativos.
d. Organizaciones sociales: fundaciones, entidades sin ánimo de lucro, pero que dependen
de los organismos públicos.
24
Para analizar de manera empírica la formulación y la implementación de las políticas
públicas, se deben distinguir, además de los dos grupos de actores privados denominados
grupos-objetivo y beneficiarios finales, otro más al que se denomina, según se indicó antes,
grupos terceros.
Los grupos-objetivo están conformados por personas, tanto físicas como jurídicas, y por las
organizaciones que las agrupan, cuyo conducta se considera políticamente como la causa
directa o indirecta del problema colectivo que la política pública intenta resolver. Por lo
tanto, las decisiones y acciones de los grupos-objetivo son, o pueden ser, el destino final de
una intervención concreta por parte de los poderes públicos.
Los beneficiarios finales comprenden las personas, tanto físicas como jurídicas y las
entidades que las agrupen, a las cuales el problema colectivo les afecta directamente,
sufriendo sus efectos negativos. Estos actores pueden esperar, como resultado de la
ejecución eficaz de la política pública, una eventual mejoría de su condición ya sea en el
ámbito económico, como en el social, profesional, ambiental, educativo, etc. Los
beneficiarios finales son los actores que pueden beneficiarse, en menor o mayor grado, de
la modificación en la conducta de los grupos-objetivo de acuerdo con los objetivos de la
política en cuestión.
Los grupos terceros incluyen el conjunto de personas, físicas y jurídicas, y las entidades
que representan sus intereses, los cuales, sin que la política pública les esté directamente
destinada, ven como su situación individual o colectiva puede modificarse, positiva o
negativamente, de manera más o menos permanente. Si el carácter de la modificación es
positivo las personas serían beneficiarios, a veces involuntarios, de la ejecución de la
política pública; mientras a quienes la política impacta de manera negativa se definen como
afectados. Estos dos subgrupos de actores apoyarán o se opondrán, según sea el caso, a la
política pública que modifica indirectamente su situación, lo que les puede llevar a formar
alianzas con los beneficiarios finales (en el caso de los beneficiarios) o con los grupos-
objetivo (en el caso de los afectados) (Subirats, Knoepfel, Larrue, & Varonne, 2008, p. 63).
Estos grupos de actores descritos en los párrafos anteriores conforman el triángulo de base
de una política pública. Los tres polos de este triángulo son: las autoridades político-
administrativas (actores públicos), los grupos-objetivo y los beneficiarios finales (actores
25
privados). En la periferia de este triángulo se ubican los actores privados a quienes la
política pública impacta indirectamente (terceros afectados o beneficiados).
Las modalidades de intervención estatal que influenciarán las decisiones y las acciones de
los grupos-objetivo designados, procurando su compatibilidad con los objetivos
políticamente planteados, conforman lo que Subirats denomina la hipótesis de intervención,
que procura establecer cómo podría resolverse o atenuarse el problema colectivo a través de
una política pública determinada (Subirats, Knoepfel, Larrue, & Varonne, 2008, p. 65).
La acción estatal para la solución de ese problema colectivo, podría tomar tres formas en
busca de modificar las conductas de estos grupos:
a. imponerla de manera coercitiva, a través de obligaciones, prohibiciones, sistemas de
autorizaciones previas, etc.,
b. inducirla a través de incentivos económicos positivos o negativos, por ejemplo
impuestos, exenciones fiscales, subvenciones, o
c. sugerirla a través del cambio de referentes, de percepciones, o modificando-
manipulando símbolos e información, como por ejemplo campañas de sensibilización,
programas de formación, etc.
Si desea modificar la conducta de los grupos-objetivo sobre los que se focaliza, de una
forma más o menos previsible, el Estado como tal, está obligado a anticipar las reacciones
posibles de estos grupos. Para ello, las instituciones públicas pueden realizar un proceso de
consulta y negociación con las partes involucradas y poner en marcha una implementación
participativa de la política pública.
Una vez abordados los principales conceptos relacionados con las políticas públicas que
sirven de base para el análisis de las referentes a la calidad en la administración pública de
los países centroamericanos, se procede a hacer una revisión de la literatura relacionada con
las teorías que se consideran han impulsado la inserción de la calidad en la administración
pública, incluyendo la nueva gestión pública, el neoinstitucionalismo, los sistemas de
gestión de la calidad, los modelos de excelencia de la gestión y los sistemas nacionales de
la calidad.
26
2.2 La nueva gestión pública El concepto de la gestión pública, como otros, se ha desarrollado vinculando la teoría y
práctica, siendo este el camino para la consolidación de conceptos teóricos, lo que
Bozeman (2006, p. 475) llama mantener un “escepticismo organizado” para enfrentar el
alud de ideas, intuiciones, verdades obvias y experiencias que emanan de la práctica
profesional. La disciplina debe buscar el equilibrio: ni científicos despegados de la realidad
ni practicantes que dogmaticen y generen mitos de experiencias vividas.
2.2.1 La situación actual de la gestión pública La evolución del concepto de gestión pública, según Enrique Cabrero Mendoza en el
estudio introductorio del libro de Bozeman sobre la situación actual de la gestión pública
(Bozeman, 2006, p. 19), ha ido en forma paralela a la evolución de la concepción de
Estado, desde una Estado gendarme (siglo anterior y primer tercio de este siglo),
preocupado exclusivamente por garantizar la seguridad y soberanía además de impartir la
justicia, o sea un Estado no interventor, regido estrictamente por lo que la norma jurídica le
permitía hacer; pasando luego por el Estado providencia (desde la década de los treinta,
primera fase del Estado benefactor) donde se amplían las responsabilidades estatales hacia
la oferta de servicios públicos básicos, como educación, salud, vivienda y algunos otros, se
expande la acción gubernamental, siendo el principal reto de tipo cuantitativo el lograr la
cobertura de los servicios básicos, en esta fase los aparatos gubernamentales se convierten
en productores masivos de servicios. Luego surge la concepción de Estado omnipresente
(segunda mitad del siglo XX, fase amplia del Estado benefactor), que se caracteriza por una
intervención del Estado más amplia hacia diversos sectores de actividad, la realidad se
mueve dependiendo de lo que los consensos de los actores políticos de turno consideren
estratégico para el desarrollo económico o lo que la dinámica internacional promueva como
espacios viables de intervención, la norma jurídica queda atrás.
Finalmente surge el Estado modesto o Estado regulador (fines de la década de los setenta):
el Estado omnipresente que entra en una profunda crisis de legitimidad, el Estado se
compromete en la articulación de los esfuerzos del conjunto de los actores, dejando de lado
27
la tentación de atender directamente con dependencias propias todos los asuntos públicos,
lo público deja de ser un monopolio estatal volviendo a ser un espacio para el conjunto de
individuos, agencias y agentes de una sociedad, dentro del cual las dependencias
gubernamentales son sólo uno de los componentes (Bozeman, 2006, p. 21).
Surge la necesidad de entender, analizar y describir un sistema de redes de dependencias
gubernamentales más que un aparato gubernamental, surgen como elementos de análisis: la
toma de decisiones, la visión estratégica, el juego de actores, los problemas de eficiencia,
las preferencias del cliente-usuario, se comienza a hablar de public management en los
Estados Unidos. El supuesto básico es que un buen gobierno es aquel en el que el conjunto
de redes de dependencia funcione bien, con eficiencia en el ejercicio de los fondos
públicos, con eficacia en la interacción con agencias y agentes externos y con legitimidad
en la prestación del bien o servicio que produce, esto es satisfacción al cliente y rendición
de cuentas.
Mientras en Estados Unidos se impulsa la idea del public management, en muchos países se
incorpora el término como un anglicismo, por ejemplo Francia, en España más bien se
incorpora un galicismo: gestión pública (del francés gestion publique) y en algunos países
de América Latina se adopta la denominación gerencia pública, aunque posteriormente se
adopta en forma indistinta gestión o gerencia pública (Bozeman, 2006, p. 23).
Cabrero (Bozeman, 2006, p. 29) plantea que si bien la necesidad de gobiernos eficientes la
comparten ambos contextos, la gestión pública nace en el contexto de un país con economía
de bienestar como la de Estados Unidos, no comparable con el de la mayoría de los países
latinoamericanos en situación de crisis económica permanente, con gran parte de grupos
sociales que no disfrutan de los niveles mínimos de bienestar y algunos incluso sin siquiera
alcanzar los mínimos de subsistencia. La modernización de las dependencias
gubernamentales en los países desarrollados es un problema de gestión pública, pero en los
países latinoamericanos es un problema más amplio e interconectado, es un problema de
cambio político, social, económico, con diferencias de orden cultural e histórico, con
problemas de abuso de poder y corrupción, el manejo de los asuntos públicos como
propiedad privada, con problemas de gobernabilidad, inexistencia de interlocución
28
gobierno-gobernados, con situaciones de carencias graves en los recursos públicos para
atender necesidades y carencias graves en la democracia.
La búsqueda del gobierno eficiente bajo el concepto de la “gestión pública” puede
representar un riesgo en tanto existe la posibilidad de caer en el Estado hueco, según lo
advierten Briton Milward, Keith Provan y Bárbara Elseen su artículo “¿Qué es el Estado
hueco?” del libro de Bozeman sobre la situación actual de la gestión pública (Bozeman,
2006, p. 411). El concepto de corporación hueca consiste en una operación con una
pequeña instalación central que tuviera solo cuatro departamentos: investigación y
desarrollo, diseño, mercadeo y control financiero, en forma análoga en lo público surge el
concepto de “Estado hueco”, generado muchas veces por el afán de encontrar algún modo
de hacer el trabajo sin costos directos para el contribuyente, fomentando la privatización, lo
cual genera a su vez un problema al quedar la aplicación de políticas públicas en manos de
entidades privadas ¿cómo controlar la conducta de personas que no son servidores públicos
y cuya lealtad, además de servir a sus clientes, está comprometida con la prosperidad de sus
propias empresas (organizaciones lucrativas) o con sus vocaciones altruistas
(organizaciones no lucrativas)?
La prestación no gubernamental de servicios públicos plantea serias interrogantes ¿se están
prestado de manera adecuada los servicios? ¿se está supervisando y controlando
eficazmente el gasto del dinero de los contribuyentes? Otro efecto adicional del
ahuecamiento del Estado puede ser la pérdida de capacidad para evaluar el desempeño de
los contratistas, al haber entidades que se comportan como organizaciones públicas, pero
sin responsabilidad pública.
Bajo este enfoque se define oquedad como el grado en que las dependencias del gobierno
están separadas de su producción (Bozeman, 2006, p. 421), e incluye los siguientes
aspectos:
a. El grado en que el trabajo de una dependencia gubernamental se cede mediante contrato
a terceras partes
b. El grado de competencia por contratos entre las terceras partes
c. El grado de control ejercido sobre las entidades contratadas
d. El grado en que las terceras partes reciben facultades de administrar el sistema
29
e. El grado de coordinación entre las terceras partes (la coordinación parece incongruente
con la intensificación de la competencia para ganar contratos)
f. El grado en que se evalúa el desempeño de las mismas
Se trata de relacionar estas características de la “oquedad” con el conjunto de variables
dependientes que se utilizan para juzgar el desempeño gubernamental: eficiencia, eficacia,
sensibilidad, responsabilidad y equidad.
Mark Emmert, Michael Crow y R. F. Shangraw en su artículo “¿La gestión pública en el
futuro: las postortodoxia y el diseño de la organización” del libro de Bozeman sobre la
situación actual de la gestión pública (Bozeman, 2006, p. 455), plantean que el contexto
dentro del cual se deben estructurar y administrar las organizaciones públicas se ha
transformado, citando por ejemplo: el papel del gobierno al lanzar y alimentar
organizaciones cuasiprivadas, la intensificada disposición de la sociedad al litigio, las
realidades del nuevo federalismo con cambios de la responsabilidad y autoridad, el
continuo aumento de la privatización como instrumento de selección de políticas, la
cambiante demografía de la fuerza de trabajo y la clientela, y el diluvio de tecnologías de
información. Destacan además algunas corrientes hacia las que tienden las organización en
el marco de la gestión pública (Bozeman, 2006, p. 458):
a. La complejidad social y organizacional
b. La privatización y la interacción entre los sectores público y privado
c. La continuación del cambio tecnológico
d. Recursos y desarrollo limitado del sector público
e. Diversidad de la fuerza de trabajo y la clientela
f. El individualismo y la responsabilidad personal
g. La calidad de vida y el ambientalismo
h. Transiciones con continuidad, no revolución
La administración pública no debe estar subordinada a los políticos, excepto cuándo a
través de estos últimos se manifiesta la opinión de los ciudadanos, el concepto de gestión
pública en busca de la satisfacción del cliente y la rendición de cuentas, no siempre con
éxito. Si bien es cierto, el desarrollo de los conceptos de la gestión pública ha permitido
30
mejorar en gran medida la administración pública, la verdad es que todavía se está lejos de
satisfacer los requerimientos ciudadanos.
Los asuntos de interés públicos en manos privadas, puede en algunos casos solventar la
carencia de recursos de los gobiernos para atender las necesidades sociales, no obstante al
prevalecer el interés de lucro, el esquema no ha permitido realmente superar los problemas
de desigualdad y de exclusión y de daño ambiental.
Las organizaciones públicas requieren grandes transformaciones, no basta con adecuar
conceptos y herramientas de la gestión privada para la mejora de la gestión pública, es
necesario una reconceptualización de la gestión pública que permita su adecuación a los
cambios acelerados del entorno: clientes exigentes, uso de tecnologías, preservación
ambiental, inclusividad, cooperación, autogestión, pero sobre todo la búsqueda de una
mejor calidad de vida.
La nueva gestión pública debe enfocarse en derribar las barreras organizacionales para la
mejora, tal como lo recomienda Chan Kim en su libro La Estrategia del océano azul (Kim
& Mauborgne, 2008, pág. 164): la barrera de la percepción (organizaciones casadas con el
status quo), la barrera de los recursos (recursos limitados), la barrera de la motivación
(personal desmotivado) y la barrera política (oposición de los poderosos intereses creados),
y para ello debe recurrir a la innovación para desarrollar nuevas soluciones para resolver
viejos problemas.
En las organizaciones públicas deben procurarse mecanismos de coordinación interna, pero
que aseguren al mismo tiempo una flexibilidad continua como respuesta al medio, en
algunos casos el modelo empresarial aplicado a la administración pública puede dar buenos
resultados, pero por ejemplo en los países centroamericanos esto ha sido así en las
empresas públicas por sus características propias, no tanto en las dependencias del
gobierno central.
31
2.2.2 Del modelo tradicional de administración pública a la nueva gestión
pública Desde principios de 1980 muchos países han venido emprendiendo reformas en el Estado y
en sus administraciones públicas, siendo una de las corrientes más fuertes de esa reforma la
Nueva Gestión Pública (NGP), que se inspira en la Administración Total de la Calidad
(TQM por sus siglas en inglés) que surgió en los años cincuenta para la iniciativa privada.
La NGP plantea como ideas fundamentales las siguientes (Cuéllar, 2012):
a. La eficiencia es el objetivo clave
b. Descentralización de la adopción de decisiones
c. Organizaciones pequeñas, más poder a los empleados de base
d. Adelgazamiento de la burocracia
e. Racionalización de los procedimientos
f. Desregulación (relajar las normas con la finalidad de agilizar)
g. Utilización de mecanismos de mercado
h. Adecuar los recursos a los resultados
i. Obsesión por el cliente, por su satisfacción
j. Privatizar los servicios o, al menos, su gestión
El enfoque lo que busca es un cambio de paradigma de un modelo de administración
pública tradicional a la nueva gestión pública, con varios aspectos diferenciadores (recursos
y procesos, rendición de cuentas y controles y cultura organizacional) tal como se presenta
en la tabla 32.
2Ponencia presentada por el MSc. Harys Regidor Barboza, consultor del Instituto Centroamericano de Administración Pública, en el marco del XII Congreso Centroamericano de Sociología: “Hacia una nueva ruta de la sociología centroamericana”. Celebrado del 3 al 6 de agosto del 2010, en la Ciudad Universitaria Rodrigo Facio, de la Universidad de Costa Rica.
32
Tabla 3 Cambio de paradigma: el paso del modelo tradicional de administración
ÁMBITO
MODELO TRADICIONAL MODELO NGP
1. Recursos y procesos
a) Asignación de recursos basada en la justificación del gasto.
b) Los procesos se apegan a los reglamentos.
c) Evaluación agregada.
a. Asignación de recursos basada en mediciones de desempeño.
b. Rediseño de procesos administrativos para la obtención de resultados.
c. Evaluación con base en resultados.
2. Rendición de cuentas y controles
a) Rendición de cuentas política y jerárquica.
b) Control basado en insumos.
c) Involucra poco a la ciudadanía en el proceso de políticas públicas.
a) Rendición de cuentas con base en recursos utilizados y metas alcanzadas.
b) Control basado en resultados
c) Involucra más a la ciudadanía en la toma de decisiones y en la evaluación de las políticas.
3. Cultura organizacional
a) Burocrática, apegada a procedimientos y rutinas.
b) Poco flexible y resistente al cambio.
c) Respuesta ineficaz a la cambiante demanda ciudadana.
a) Busca mejorar el desempeño.
b) Otorga autonomía presupuestal y de gestión a las agencias para permitirles flexibilidad.
c) Busca la satisfacción del ciudadano.
Fuente: Adaptación de Pardo, M. d. (2007). Transparencia y acceso a la información: presupuestos de la
gestión pública moderna. En I. N. Pública (Ed.), Transparencia y acceso a la información: presupuestos de la Gestión Pública moderna. México.
Algunos actores se han mostrado muy críticos con la NGP, Ramió (2005) plantea una serie
de problemas que ha tenido y puede tener la implantación de la NGP en los países latinos:
a. El impacto de la NGP sobre la definición del papel y las características de los modelos
de Estado y regímenes de bienestar
b. Los problemas derivados de implantar estrategias de modernización que adoptan como
referencia a países con una muy diferente tradición administrativa
c. El impacto de la NGP sobre las culturas administrativas de los países latinos
33
d. Las consecuencias negativas de algunas estrategias de la NGP sobre el control de la
agenda pública por parte de las instituciones públicas y los problemas de “capturas” y
de potenciales pautas de corrupción
e. La flexibilidad que aporta la NGP, que permite teóricamente configurar un modelo de
gestión posburocrático pero que, en algunas ocasiones, puede derivar en sistemas
preburocráticos de base clientelar. (Ramió & Salvador, 2005, pp. 67-68)
Los mismos autores presentan a su vez una serie de propuestas para contribuir a superar los
problemas descritos y facilitar la implantación de las estrategias de la NGP sin causar
situaciones indeseadas en las administraciones públicas latinas:
a. Definir un modelo de Estado autóctono como resultado del pacto social de cada país e
implantar unas nuevas instituciones públicas acordes con la tradición histórica y la
cultura administrativa de cada nación.
b. Equilibrar los valores de empresa asociados a las estrategias más relevantes de la NGP
con la implantación de valores neopúblicos. Primero deben asentarse unos valores
públicos básicos y sobre ellos edificar valores de carácter eficientista.
c. Hay que implantar la administración relacional invirtiendo en capacitación técnica de
los empleados públicos para que esos sean capaces de afrontar todas las complejidades
derivadas de la gestión de redes.
d. Implantar un servicio civil de carrera que permita canalizar y consolidar una cultura
administrativa potente y que favorezca la profesionalidad y competencia técnica de los
empleados públicos. (2005, p. 118)
La implementación en la administración pública de lo propuesto por Ramió, puede
coadyuvar a las organizaciones a enfrentar con éxito los cambios en el contexto
experimentados en los últimos años, que Ramírez (El mito del trabajo en equipo, 2011, pág.
6) resume en:
a) de la fuerza física a la especialización del conocimiento,
b) del autoritarismo a la participación,
c) sistema políticos y de gobierno,
d) cambio global,
e) equipos de trabajo,
34
f) compromiso y responsabilidad social y ecológica.
Estas propuestas, así como la implantación de la calidad en la gestión pública pueden
contribuir a un rendimiento positivo de las estrategias de la NGP para coadyuvar a mejorar
la economía, eficacia y eficiencia de las administraciones públicas de los países
centroamericanos y con ello contribuir al desarrollo humano de las sociedades
centroamericanas.
A partir de las críticas que se hacen a la NGP, surgen los enfoques neoinstitucionalistas
orientados a recuperar el valor de lo “público” y cuyas principales características se
describen en el apartado siguiente.
2.3 Los enfoques neoinstitucionalistas en contraposición a la NGP Se hace necesario revisar los postulados de la NGP de cara a su adecuación tanto en las
particularidades del sector público como en las características propias y diferenciadas de
realidades institucionales no anglosajonas, como es el caso de las administraciones públicas
latinoamericanas. Al respecto Mintzberg (2005, p. 181) plantea que “gracias a este tipo de
lógica (la NGP), gran parte del sector público ha perdido su camino y vaga de un lado a
otro, como amnésicos que pretenden ser empresas”.
Desde hace varias décadas la mayor parte de los países latinoamericanos han logrado
establecer y consolidar sistemas políticos democráticos, pero estos sistemas no han
conseguido detener un creciente descontento de la población hacia las organizaciones
políticas establecidas, las instituciones públicas, el desarrollo económico y social y sobre
todo su redistribución.
A pesar que dentro de los procesos de reforma, la NGP ha logrado los mayores éxitos en
cuanto a su aplicación, la debilidad institucional persiste e incluso se incrementa y los
aparatos públicos no muestran un mayor nivel de eficacia y eficiencia en la generación de
los impactos que se presuponían en cuanto al alcance del desarrollo humano en la región, la
NGP no solo no ha incentivado el fortalecimiento institucional sino que incluso lo ha
frenado (Ramió & Salvador, 2005, p. 12).
35
Aunque es obvio que algunos principios institucionales de carácter weberiano resultan
obsoletos, otros están vigentes para una institución pública: la igualdad, la equidad, la
capacidad y mérito en el acceso y la progresión profesional en el servicio civil o la
jerarquía, entre otros, son elementos clave para fortalecer un sistema institucional público.
El abandono de estos principios burocráticos, han resultado en la adopción de unas
estrategias de gestión fragmentadas, poco profundas y basadas en una serie de modas
apoyadas en instrumentos operativos de gestión, que acaban concentrando la atención y los
recursos de los poderes públicos en visiones a corto plazo que no suelen tener continuidad
(Ramió & Salvador, 2005, p. 13).
Ramió (2005, p. 14) describe algunos ámbitos necesarios para revisar el impacto de las
reformas impulsadas por la NGP en la configuración institucional de las administraciones
públicas de los países de América Latina:
1. Los procesos de reproducción de instituciones propias de otros contextos de referencia.
2. La inestabilidad y la falta de continuidad institucional como rasgo distintivo de buena
parte de los sistemas administrativos latinoamericanos.
3. La ausencia de un servicio civil de carrera y/o los problemas de su diseño institucional.
4. Los valores neoliberales, empresariales e instrumentales que afectan desde el modelo de
Estado hasta las pautas culturales con las que operan los empleados públicos.
5. La Administración relacional y el partenariado entre la dimensión pública y la
dimensión privada. El modelo de gestión conocido como “terciarización” puede parecer
positivo como planteamiento, pero si no se implanta correctamente puede generar
importantes problemas y asimetrías sociales.
6. El planteamiento con el que se proponen utilizar las tecnologías de la información y la
comunicación y la implantación del denominado gobierno electrónico. La implantación
de las tecnologías podría tener impactos en ámbitos clave como la equidad, la igualdad
o la propia imagen y legitimidad de los gobiernos que las impulsan.
7. La consultoría internacional como agente que promueve dinámicas de isomorfismo
institucional.
36
El análisis de estos ámbitos clave para el diseño institucional de las administraciones
públicas latinoamericanas se plantea desde los denominados enfoques neoinstitucionalistas
(Ramió & Salvador, 2005, p. 40), que privilegian aspectos como:
a. La propuesta de reforzar los valores hacia el aspecto público de los empleados públicos
b. El reconocimiento de nuevos derechos con garantía a los ciudadanos
c. La satisfacción del ciudadano en la utilización de los servicios públicos como horizonte,
así como la simplificación del sistema o del procedimiento y el tiempo de acceso al
mismo
d. Actuar con principios y valores, como la universalidad y la igualdad
e. Incrementar la calidad y el número de los servicios públicos
Dentro de este marco del neoinstitucionalismo, se propone potenciar los siguientes valores
en las organizaciones públicas: la lealtad institucional, la integridad, objetividad e
independencia, la competencia técnico-profesional, la confidencialidad, el respeto a las
personas, el compromiso y responsabilidad del liderazgo político, el control y
responsabilidad que se deriva del marco legal, la orientación deontológica y adaptación
profesional y condiciones de gestión vinculadas a las especificidades del sector público.
Con la aplicación de las herramientas de gestión de la NGP para la mejora de la
administración pública y la recuperación de lo “público” promovida por los enfoques
neoinstitucionalistas, ambas compartiendo como factor común la preocupación por acercar
cada vez más los servicios públicos a la ciudadanía, empiezan a cobrar importancia los
aspectos relacionados con la calidad en la gestión pública, tal como se describe en la
siguiente sección.
2.4 Calidad en la gestión pública
Los conceptos, técnicas y herramientas de la calidad que inicialmente se enmarcaron en el
ámbito privado, fueron posicionándose con el transcurso del tiempo también en el ámbito
público, de ahí la importancia de abordar algunas características de la calidad en los
servicios públicos así como describir como el concepto de la nueva gestión pública ha
venido evolucionando hacia el concepto de calidad en la gestión pública.
37
2.4.1 La calidad en los servicios públicos La pregunta clave que deben hacerse hoy en día las organizaciones es ¿estamos dando a
nuestros clientes lo que esperan: servicios de calidad? En la mayoría de los casos la
respuesta es NO, y ¿por qué?, algunos aspectos inciden en que no se esté haciendo, entre
ellos se pueden mencionar algunas debilidades de las organizaciones tradicionales:
a. Primero la estructura, después los procesos y por último los clientes
b. No se escucha la voz del cliente
c. No se escucha la voz de los procesos
d. No se gerencia la participación del personal
e. Gerenciada por políticos y no por gerentes
Muchas de las organizaciones tradicionales no se han dado cuenta, o no quieren darse
cuenta, que “el cliente es su razón de ser”, no han desarrollado por lo tanto una cultura de
calidad total que podría definirse como la capacidad de una organización de producir bienes
y servicios que proporcionen a los usuarios el nivel de satisfacción que espera, o de
sobrepasarlo. Ante este panorama la pregunta es ¿en qué nivel de la pirámide de
satisfacción del cliente se encuentra la organización? (figura 2):
Figura 2 Pirámide de satisfacción del cliente
Fuente: Área de Gerencia Social. (2011). Estrategia Centroamericana de la Calidad 2011-2014. Instituto
Centroamericano de Administración Pública. San José: ICAP.
LOGRAR EL DELEITE
DEL CLIENTE
SATISFACER NECESIDADES DEL
CLIENTE NO SOLICITADAS
CUMPLIR LOS REQUISITOS DEL CLIENTE
FORMAR LA LEALTAD DEL CLIENTE
DESARROLLAR LA CONFIANZA DEL CLIENTE
EVITAR QUEJAS DEL CLIENTE
38
Muchas organizaciones, probablemente ni siquiera se ubican en el nivel inferior de la
pirámide (figura 2), o sea no logran cumplir con los requisitos mínimos de los clientes: que
las reglas sean claras y sencillas, no confusas y complejas, así como objetivas y no
discrecionales; que los plazos sean definidos y no abiertos; que los pasos y requisitos de los
trámites públicos sean únicos y no duplicados; y claro está, que haya transparencia y
claridad de la información y que esta sea accesible y sistematizada (Área de Gerencia
Social, 2011, p. 5).
La realidad a la que se enfrenta la ciudadanía al recibir servicios públicos, se caracteriza por
situaciones como las descritas a continuación (Área de Gerencia Social, 2011, p. 6):
a. Se le solicita dos o más veces la misma información, para un mismo trámite u otro en la
misma institución.
b. Se le solicita información que la misma entidad emite o posee.
c. Se le cuestiona autorizaciones firmes de otras entidades u órganos.
d. Se le solicitan requisitos o información que está en trámite en otra entidad.
e. Se inventan requisitos.
f. Se le niega información sobre trámites y requisitos realizados en sus oficinas.
g. Se le exige presencia física.
h. Debe acudir a más de una instancia, para un mismo trámite o requisito con un mismo
fin.
A pesar de que se sabe que no se le está dando al ciudadano lo que espera, cuando las
organizaciones desarrollan procesos de análisis y mejora se dan algunas malas prácticas
como es la contratación de consultores para que hagan el trabajo, o la conformación de
equipos de trabajo que analizan los problemas, generan soluciones pero no tienen apoyo de
los “de arriba”, y pero aun, no se le da seguimiento a la mejoras.
2.4.2 De la nueva gestión pública a la calidad de la gestión pública Tal como se ha abordado en las secciones anteriores, la incorporación de ideas y estrategias
del ámbito de la empresa privada para enfrentar los problemas de la administración pública,
ha tenido su mayor exponente en la corriente de la NGP, que se origina en el New Public
39
Management (NPM) de la segunda mitad de los años ochenta, que tal como menciona
García (Estrategia Centroamericana de Gerencia en Desarrollo Social, 2012) “en el
transcurso de los años noventa, el concepto de Nueva Gestión Pública, asociado
fundamentalmente al NPM, refleja el espíritu del Consenso de Washington de aligerar la
Administración Pública, al mismo tiempo que se dota de criterios de eficacia y eficiencia
procedentes del sector privado”.
No obstante, ante los resultados no tan positivos de esta corriente en la mejora de las
administraciones públicas, principalmente en América Latina, emerge una nueva
orientación que se centra más en la recuperación del Estado, lo que la CEPAL ha
denominado como el retorno a lo público. De tal manera que la idea de la Nueva Gestión
Pública sufre una importante modificación, por cuanto ahora se trata de hacer compatible el
Estado necesario con la necesidad de superar los tradicionales problemas de la
Administración Pública (García Quesada, 2012).
El Centro Latinoamericano de Administración para el Desarrollo (CLAD) ha jugado un
papel preponderante en esta propuesta del retorno a lo público, lo que se evidencia en su
publicación: “Una Nueva Gestión Pública para América Latina” (1999), y más
recientemente, dando énfasis a la “Gestión Pública de Calidad” que se plasma en el
documentos elaborado por el propio CLAD, aprobado en la XVIII Cumbre Iberoamericana
de Jefes de Estado y de Gobierno, celebrada en San Salvador en 2008, denominado “Carta
Iberoamericana de Calidad en la Gestión Pública” (2008). Para la elaboración de esta Carta
se parte de varios documentos antecedentes del CLAD: Una Nueva Gestión Pública para
América Latina, la Carta Iberoamericana de la Función Pública (2003) y el Código
Iberoamericano del Buen Gobierno (2006), el énfasis está en la Gestión Pública de Calidad,
que en la Carta se define como (inc. 2, cap. I):
La calidad en la gestión pública constituye una cultura transformadora que impulsa
a la Administración Pública a su mejora permanente para satisfacer cabalmente las
necesidades y expectativas de la ciudadanía con justicia, equidad, objetividad y
eficiencia en el uso de los recursos públicos.
La calidad en la gestión pública debe medirse en función de la capacidad para
satisfacer oportuna y adecuadamente las necesidades y expectativas de los
40
ciudadanos, de acuerdo a metas preestablecidas alineadas con los fines y propósitos
superiores de la Administración Pública y de acuerdo a resultados cuantificables que
tengan en cuenta el interés y las necesidades de la sociedad (Carta Iberoamericana
de Calidad en la Gestión Pública: XVII Cumbre Iberoamericana de Jefes de Estado
y de Gobierno, 2008).
La Carta plantea el siguiente objetivo de la Gestión Pública de Calidad (inc. 3, Cap. I):
a. Una gestión pública se orientará a la calidad cuando se encuentre referenciada a los
fines y propósitos últimos de un gobierno democrático, esto es, cuando se constituya en:
a. Una gestión pública centrada en el servicio al ciudadano; y b. Una gestión pública
para resultados.
b. La calidad en la gestión pública implica la práctica del buen gobierno, mediante una
formulación de políticas públicas convenientes a toda la sociedad, dentro de parámetros
equilibrados de racionalidad política, técnica y económica.
c. La calidad en la gestión pública contribuirá a facilitar el desarrollo económico y crear
condiciones adecuadas y sostenibles para la competitividad y productividad nacional.
d. La calidad en la gestión pública tiene sentido si su fin último es alcanzar una sociedad
del bienestar, con justicia y equidad, garantizando el desarrollo de la persona y el
respeto a su dignidad, la cohesión social y la garantía del cumplimiento efectivo e
integral de los derechos humanos. En especial, asegurando a todas las personas, el
acceso oportuno y universal al disfrute de información, prestaciones y servicios
públicos de calidad.
Se incluyen en la Carta un conjunto de principios inspiradores de una Gestión Pública de
Calidad: 1) de servicio público, 2) de legitimidad democrática, 3) de transparencia y
participación ciudadana, 4) de legalidad, 5) de coordinación y cooperación, 6) de ética
pública, 7) de acceso universal, 8) de continuidad en la prestación de servicios, 9) de
imparcialidad, 10) de eficacia, 11) de eficiencia, 12) de economía, 13) de
responsabilización y 14) de evaluación permanente y mejora continua.
Los gobiernos centroamericanos pueden apoyarse en la Carta, en su proceso de
acercamiento hacia una gestión pública de calidad, aprovechando la información que
incluye: orientaciones, acciones e instrumentos para desarrollar estrategias de calidad en la
41
gestión pública, así como una relación de derechos y deberes de los ciudadanos para una
gestión pública de calidad. Precisamente, a partir de lo sugerido en la Carta, los países
centroamericanos, al igual que lo han hecho otros países alrededor del mundo, ha
instaurado premios nacionales a la calidad basándose en los modelos de excelencia en la
gestión que se detallan en el siguiente apartado.
2.5 Modelos de excelencia en la gestión
En el desarrollo del concepto y las técnicas de calidad se sentaron bases que han permitido
la construcción de modelos de calidad o excelencia que den líneas guías a las empresas y
organizaciones que tengan el interés de mejorar sus procesos, sus gestiones y en general
cada uno de los aspectos que pertenecen a dicha empresa.
Los modelos proveen conceptos claves que deben ser revisados y evaluados; y es, a través
de esa evaluación, que se logran dar los pasos necesarios hacia la mejora de la
organización.
Los modelos principales a nivel mundial son el Modelo Deming, el Modelo Malcolm
Baldrige y el modelo EFQM. Se puede decir que todos los demás modelos regionales y
nacionales surgieron de una contextualización de estos modelos, según las necesidades
específicas del lugar en donde se vaya a implantar, como son el caso del Modelo
Iberoamericano de Excelencia en la Gestión y el Marco Común de Evaluación (modelo
CAF por sus siglas en inglés) (tabla 4).
Tabla 4 Principales Modelos de Excelencia en la Gestión
MODELO ORIGEN Modelo Deming Japón
Modelo Malcolm Baldrige Estados Unidos Modelo EFQM (Fundación Europea para la Administración de la
Calidad) Europa
Modelo CAF (Marco Común de Evaluación) Europa Modelo Iberoamericano de Excelencia en la Gestión Iberoamérica
Fuente:Adaptado de Nava (¿Qué es la calidad? Conceptos, gurús y modelos fundamentales, 2005)
42
Como se detalla en las siguientes secciones, cada uno de los modelos listados en la tabla 4,
presenta sus particularidades, producto de las características de los países donde surgieron,
pero todos tienen como factor común su orientación a la búsqueda de la excelencia en la
gestión.
2.5.1 Modelo Deming
Este modelo surge a partir de la teoría desarrollada por el estadístico E. W. Deming
resumida en los catorce puntos para que las organizaciones lleguen a una posición de
productividad y competitividad, las siete enfermedades mortales de las organizaciones y los
obstáculos que éstas llegan a enfrentar en su proceso de mejora de calidad.
Además Deming propone el uso del ciclo PHVA (planear, hacer, verificar y actuar) para
lograr la mejora, pero sabiendo que el proceso de mejora no termina y que siempre se
deben repetir dichos pasos, por lo cual se utiliza la imagen de un ciclo y no de una línea.
Los catorce puntos o principios de Deming (Walton, 1995) se muestran en la tabla 5.
Cuando una organización logra dominar los catorce puntos expuestos anteriormente,
entonces estará en capacidad de mantener a raya las siete enfermedades mortales, las cuales
son:
1. Falta de constancia en el propósito.
2. Énfasis en las utilidades a corto plazo.
3. Evaluación según el desempeño, calificación de méritos o revisión anual del desempeño.
4. Movilidad de la administración.
5. Dirigir la empresa basándose únicamente en cifras visibles.
6. Costos excesivos de la atención médica de los empleados, lo cual aumenta los costos
finales de bienes y servicios.
7. Costos excesivos de garantía.
43
Tabla 5 Principios de Deming Nº Principio
1 Crear constancia de propósito para la mejora de productos y servicios. 2 Adoptar una nueva filosofía. 3 Dejar de confiar en la inspección masiva. 4 Poner fin a la práctica de conceder negocios con base en el precio únicamente. 5 Mejorar constantemente y por siempre el sistema de producción y servicios. 6 Instituir la capacitación. 7 Instituir el liderazgo. 8 Eliminar el temor. 9 Superar los problemas entre los departamentos. 10 Eliminar los lemas, las exhortaciones y las metas de producción para la fuerza
laboral. 11 Eliminar las cuotas numéricas. 12 Remover las barreras que impiden el orgullo de un trabajo bien hecho. 13 Estimular la educación y la autoestima. 14 Tomar medidas para llevar a cabo la transformación. Fuente: Walton, M. (1995). El Método Deming en la práctica. Bogotá: Norma S.A
Para concluir, respecto al Modelo Deming, cabe destacar que lo que se pretende es retar a
las empresas a autoevaluarse de manera objetiva, clarificando sus metas y redefiniendo la
estrategia que se haya estado empleando hasta ese momento para asegurar la calidad y la
integridad del proceso, con lo cual se tiene certeza de que el producto o servicio dado están
enmarcados en una estructura eficiente y funcional.
2.5.2 Modelo Malcom Baldrige
Este modelo nació a principios de los años ochenta, como una reacción del gobierno
estadounidense ante la fuerza que traía la industria japonesa impulsada por los métodos de
Deming y Juran y su desarrollo técnico debido a los trabajos de Ishikawa, Taguchi, Shingo,
entre otros.
Durante muchos años los productos estadounidenses habían acaparado el mercado
estableciendo estándares de calidad y de procedimientos, pero debido al establishment que
existía, muchas organizaciones dejaron de lado sus avances y se dedicaron a producir en
44
masa, sin buscar mejoras sustanciales más allá de aquello que les significara utilidades
mayores.
Por lo anterior es que los dirigentes económicos de Estados Unidos realizaron esfuerzos por
crear conciencia, desarrollar planes y poner en práctica programas que sirvieran como
plataforma para el despegue de las empresas estadounidenses hacia el nuevo contexto
mundial de industria y calidad. Es así como, en 1987 se establece el Premio Nacional de
Calidad Malcolm Baldrige por el Congreso de Estados Unidos de América (Nava, 2005),
entregándose por primera vez en 1988 a las empresas Motorola Inc., Global Metallurgical
Inc. y Westinghouse Electric Corporation Commercial Nuclear Fuel Division.
Este modelo utiliza conceptos claves para el desarrollo del diagnóstico, los cuales son:
liderazgo, manejo de clientes, mejoramiento continuo e innovación, participación y
desarrollo de las personas, respuesta rápida al mercado, enfoque de sistema, gestión por
hechos y resultados, desarrollo de relaciones de cooperación interna y externa y la
responsabilidad corporativa con la sociedad.
Los criterios del Modelo Baldrige hacen énfasis en un sistema que todas las áreas de la
organización se entiendan y colaboren para obtener los mejores resultados en cada una de
las actividades que se hagan.
Nava (2005) establece que el rol de los criterios para la empresa que aplique el modelo son:
ayudar a mejorar las prácticas del desempeño organizacional, facilitar la comunicación y
compartir las mejores prácticas de información entre las organizaciones de todo tipo y
además se convierte en una herramienta de trabajo para el entendimiento del desempeño de
la administración y en una guía para la planeación y oportunidad en el aprendizaje.
Los criterios del modelo se elaboran con base en una serie de valores interrelacionados.
Dichos valores son parte integral de las organizaciones de alto rendimiento y son esenciales
para que las empresas puedan establecer sus requerimientos enfocándose en los resultados
de su trabajo por medio de acciones y reacciones.
Los valores centrales del modelo Malcom Baldrige (Steel, 2013) se presentan en la tabla 6.
45
Tabla 6 Valores centrales del modelo Malcom Baldrige Nº Valor central
1 Líder con visión 2 Excelencia en el manejo de clientes 3 Aprendizaje organizacional y del personal 4 Valorando a empleados y socios 5 Agilidad 6 Enfoque en el futuro (Sostenibilidad) 7 Gestión para la innovación 8 Gestión por hechos 9 Responsabilidad pública y ciudadana 10 Enfoque en resultados y valor creado 11 Perspectiva en sistemas Fuente: Steel, P. (2013). Baldrige Excellence. Recuperado el 23 de agosto de 2010, de Baldrige
Excellence: http://www.baldrige21.com/BaldrigeCOREVALUES.html
Tal como verse en la tabla 6, para la definición de los valores centrales del modelo
Baldrige, se tomaron como base algunos de los catorce puntos de Deming publicados
varias décadas atrás.
2.5.3 Modelo EFQM
En 1988, 14 Directores Ejecutivos (CEO por sus siglas en inglés, Chief Executive Officer)
de empresas líderes en Europa, se unieron para desarrollar un modelo de gestión que
ayudara a incrementar la competitividad de las organizaciones europeas con respecto al
resto del mundo, con el fin de posicionarse como líderes en los diferentes mercados
existentes. Fue entonces que se creó la Fundación Europea para la Gestión de la Calidad, o
EFQM por sus siglas en inglés (European Foundation for Quality Management).
Con el apoyo de la Comisión Europea en la Política Europea para la Promoción de la
Calidad, los miembros fundadores crearon el Modelo de Excelencia EFQM para:
a. Estimular y asistir a los equipos de gestión en adoptar los principios de excelencia para
las organizaciones.
b. Mejorar la competitividad de la industria europea.
c. Cerrar la brecha de competitividad que existía entre Europa y Estados Unidos de
América y Japón.
46
En 1992 se entregó por primera vez el Premio Europeo a la Calidad (EQA, European
Quality Award), siendo dirigido a grandes empresas. El modelo se ha ido ampliando hacia
nuevos ámbitos, siendo así que en 1995 se publica una versión para el sector público, en
1997 el modelo es adaptado para aplicarse en las PyMES (Club Gestión de Calidad, 2011).
Luego, se han hecho revisiones con el fin de mantener actualizado y relevante el modelo,
siendo la más reciente la presentada en setiembre del 2009 y que empezó a aplicarse en el
2010.
El EFQM plantea un marco de referencia basado en 9 criterios, 5 agentes facilitadores –
causas- y 4 criterios de resultados –efectos- tal como se muestra en la figura 3. (García
Aranda, 2012) .
Figura 3 Modelo EFQM
Fuente: García Aranda, J. (2012). Los sistemas de premiación a la calidad en las
administraciones públicas. Madrid, España: Fundación CEDDET
El uso del Modelo EFQM presenta beneficios tales como:
a. Establecer puntos fuertes y áreas de mejora de la organización
b. Ofrecer una evaluación sistemática, basada en hechos y no en percepciones subjetivas.
c. Permitir la comparación con los resultados de otras organizaciones de referencia.
d. Favorecer la gestión por procesos y permite hacer un diagnóstico sobre el estado y
evolución
e. Producir un incremento en las ventas y una disminución en los costos de la empresa.
47
f. Proporciona una forma de entender la excelencia.
g. Facilitar un instrumento para estructurar las áreas a mejorar.
h. Ayudar con una guía para el diagnóstico.
Así como el modelo Deming se basa en los catorce puntos citados anteriormente y el
modelo Baldrige en los once valores centrales, el modelo EFQM se fundamenta en los ocho
conceptos fundamentales que se presentan en la tabla 7.
Tabla 7 Conceptos fundamentales modelo EFQM Nº Concepto fundamental
1 Alcanzar resultados equilibrados 2 Añadir valor para los clientes 3 Liderar con visión, inspiración e integridad 4 Gestionar por procesos 5 Alcanzar el éxito a través de las personas 6 Fomentar la creatividad y la innovación 7 Construir Alianzas 8 Tomar responsabilidad para un futuro sostenible Fuente: Club Gestión de Calidad. (2011). Club Excelencia en Gestión. Recuperado el 1 de setiembre de 2010, de Club Excelencia en Gestión: http://www.clubexcelencia.org/ejes/EXCELENCIA/ModelosAvanzadosdeGestion/ModeloEFQM2010
La aplicación del modelo EFQM busca aumentar la competitividad de la organización por
medio de un incremento en la rentabilidad, un mejor clima de trabajo, y una excelente
calidad de servicio que toma en cuenta los requisitos legales, las necesidades y expectativas
de los clientes.
2.5.4 Modelo CAF
El Marco Común de Evaluación (CAF, por sus siglas en inglés) fue creado para lograr un
diagnóstico de las organizaciones, determinar la posición en la que se encuentran, definir
las fortalezas y debilidades, establecer un plan de acción con medidas correctoras, a través
de la introducción de la autoevaluación y la gestión de calidad, permitiendo conocer la
dirección hacia la cual se dirigen las entidades, con el fin de obtener excelencia en las
instituciones públicas (Ministerio de Administración Pública, 2010).
48
Se constituye en una herramienta de Gestión de Calidad inspirada en el Modelo de
Excelencia de la Fundación Europea para la Gestión de Calidad (EFQM) y en el Modelo de
la Universidad Alemana de Ciencias Administrativas de Speyer. Está basado en la premisa
de que los resultados excelentes en el rendimiento de la organización, en los
ciudadanos/clientes, en las personas y la sociedad, se alcanzan por medio de un liderazgo
que dirija la estrategia y la planificación, las personas, las alianzas y recursos y los
procesos.
Surgió del esfuerzo cooperativo de los Ministros responsables de la Administración
Pública, pertenecientes a los diferentes países integrantes de la Unión Europea (UE); a
solicitud de los Directores Generales, se designó al Grupo de Servicios Públicos
Innovadores de la Unión Europea para el desarrollo de la nueva versión del CAF.
El CAF es una herramienta de autoevaluación cuya concepción fue promovida para las
organizaciones públicas, dando lugar a un esquema uniforme de evaluación para dichas
organizaciones, caracterizado por su sencillez y compatibilidad con otros modelos usados
en diferentes países, por lo que resultó idóneo para aplicarlo en las administraciones
nacionales de la Unión Europea.
En 1999 fue publicada la Guía de Autoevaluación para la Administración Pública, con el
objetivo de que los gestores de este sector contaran con un instrumento funcional, para
realizar la autoevaluación de sus organizaciones, siguiendo las directrices del modelo
EFQM de Excelencia.
En el año 2000, en la Primera Conferencia Europea de la Calidad para las Administraciones
Públicas celebrada en Lisboa, fue presentada una versión piloto del CAF, sirviendo de
cimiento la experiencia obtenida de su implantación y uso a la nueva versión. En el 2002
se presenta la primera versión y cuatro años después la segunda, utilizándose en casi
novecientas organizaciones públicas europeas entre el período comprendido entre el 2000
al 2005; sin embargo, en diferentes países de otros continentes se está utilizando como:
China, Brasil, República Dominicana, Oriente Medio y Guatemala, llegando a dos mil
usuarios en el año 2010 (Staes, Thijs, Stoffels, & Heidler, 2011).
El CAF se define como una herramienta diseñada para que las organizaciones del sector
público ejecuten su autoevaluación, mejoren su rendimiento mediante técnicas de gestión
49
de calidad. Es aplicable a todos los ámbitos del sector (nacional, federal, regional y local),
así como, a toda una entidad o parte de ella, ya sea como constituyente de un programa de
reforma o fundamento para orientar esfuerzos de mejora en las organizaciones (Ministerio
de Administración Pública, 2010).
El CAF contiene cuatro propósitos fundamentales:
1. Identificar las características comunes (fortalezas y debilidades) de las
organizaciones del sector público.
2. Servir como herramienta introductoria para que los administradores públicos que
deseen mejorar el rendimiento de su organización.
3. Hacer de “puente” entre los diferentes modelos que se usan en la gestión de calidad,
creando una Cultura de Calidad y servir para introducir dichos modelos.
4. Facilitar el benchmarking entre las organizaciones del sector público.
El modelo CAF toma como base los conceptos fundamentales del modelo EFQM, para la
definición de sus principios de excelencia (tabla 8).
Tabla 8 Principios de excelencia del modelo CAF Nº Principio de excelencia
1 Orientación al ciudadano, cliente y /o usuario 2 Liderazgo y coherencia 3 Gestión por procesos y hechos 4 Involucramiento de las personas 5 Mejora continua e innovación 6 Alianzas mutuamente beneficiosas 7 Responsabilidad social corporativa 8 Orientación a resultados Fuente: Ministerio de Administración Pública. (2010). Marco Común de Evaluación. Formación de equipos auotevaluadores para el mejoramiento de la Calidad en la Administración Pública. Santo Domingo, República Dominicana: Ediciones SEAP. Posee una estructura inspirada en el Modelo EFQM de Excelencia, compuesta por nueve
aspectos (llamados en el modelo criterios) que deben ser tomados en cuenta en el análisis
de cualquier organización, aspectos sujetos a ser examinados al realizar una evaluación.
Los primeros cinco criterios son referentes a los Agentes Facilitadores, los cuales
determinan el funcionamiento de la misma, entre los que se mencionan: el liderazgo, la
50
estrategia y planificación, la gestión de los recursos humanos, alianzas y recursos; y la
gestión de los procesos y del cambio.
Además, cuatro criterios sobre los resultados que miden la percepción de la organización,
por parte de los integrantes de la entidad, así como, de los que reciben los servicios tanto
clientes, ciudadanos y la sociedad; entre éstos se encuentran: resultados en las personas,
resultados orientados a los clientes/ciudadanos, resultados en la sociedad y resultados clave
del rendimiento. A su vez, cada uno de estos criterios se subdivide en distintos
subcriterios, consignándose un total de veintiocho, los cuales explican el contenido de cada
criterio al que pertenecen.
2.5.5 Modelo Iberoamericano de Excelencia en la Gestión
El Modelo Iberoamericano de Excelencia en la Gestión es aplicable a empresas privadas e
instituciones públicas de cualquier sector de actividad y tamaño (Cabuya, 2010), de carácter
multinacional, creado para servir de referencia a los distintos modelos de excelencia
nacionales de los países iberoamericanos.
El modelo fue desarrollado por la Fundación Iberoamericana para la Gestión de la Calidad
(FUNDIBEQ), quien se encarga de actualizar y difundir en forma gratuita y es la base del
Premio Iberoamericano de la Calidad.
Los objetivos del modelo son (Cabuya, 2010):
a. Mejorar la competitividad y la productividad a través de la calidad y de la excelencia
b. Reconocer a las organizaciones iberoamericanas de clase mundial por la excelencia de
su gestión
c. Promover el uso de modelos de organización que conducen a la excelencia
d. Desarrollar redes que robustezcan el entorno iberoamericano de calidad.
Estos objetivos se traducen en criterios que son los que se evalúan tal como se presenta en
la tabla 9.
51
Tabla 9 Criterios del Modelo Iberoamericano de Excelencia en la Gestión Nº Criterio Puntajes
1 Liderazgo y estilo de gestión 140 2 Política y estrategia 100 3 Desarrollo de las personas 140 4 Recursos y asociados 100 5 Clientes 120 6 Resultados de clientes 110 7 Resultados del desarrollo de las personas 90 8 Resultados de sociedad 90 9 Resultados globales 110 Fuente: Cabuya, M. (2010). Descripción iberoamericana de los modelos de la calidad y excelencia, implementados en entidades públicas. Bogotá, Colombia: Acción Social. La organizaciones que implantan este modelo de excelencia y se postulan al premio, si
reciben un evaluación favorable obtienen el premio por parte de los mandatarios de los
países en la Cumbre de Jefes de Estado y de Gobierno de Iberoamérica.
Tal como se indicó anteriormente, los modelos de excelencia de la gestión descritos son la
base para el funcionamiento de los premios nacional a la calidad. Además de las políticas
públicas para la instauración de los premios nacionales a la calidad, la presente
investigación se centra en el análisis de las políticas públicas formuladas por los países
centroamericanos para la implementación de los sistemas nacionales de la calidad, que
tienen su origen en los sistemas de gestión de la calidad y en las infraestructuras nacionales
de la calidad que se describen en los apartados siguientes y con los cuales se concluye la
revisión teórica de la investigación.
2.6 Sistema de gestión de la calidad
Cada vez más las organizaciones desarrollan a lo interno sistemas de gestión de la calidad,
con el fin de asegurar productos y servicios que satisfagan las necesidades y expectativas de
sus clientes, siendo los sistemas de gestión de calidad más difundidos mundialmente los
basados en las normas internacionales ISO9000 las cuales se describen seguidamente.
La familia de Normas ISO 9000 (Instituto Técnico de Capacitación y Productividad, 2009)
está conformada por las siguientes normas:
52
a. La Norma ISO 9000 describe los fundamentos de los sistemas de gestión de la calidad y
especifica la terminología para los sistemas de gestión de la calidad.
b. La Norma ISO 9001 especifica los requisitos para los sistemas de gestión de la calidad
aplicables a toda organización que necesite demostrar su capacidad para proporcionar
productos que cumplan los requisitos de sus clientes y los reglamentarios que le sean de
aplicación y su objetivo es aumentar la satisfacción del cliente.
c. La Norma ISO 9004 proporciona directrices que consideran tanto la eficacia como la
eficiencia del sistema de gestión de la calidad. El objetivo de esta norma es la mejora
del desempeño de la organización y la satisfacción de los clientes y de otras partes
interesadas.
d. La Norma ISO 19011 proporciona orientación relativa a las auditorias de sistemas de
gestión de la calidad y de gestión ambiental.
Todas estas normas juntas forman un conjunto coherente de normas de sistemas de gestión
de la calidad que facilitan la mutua comprensión en el comercio nacional e internacional.
En la figura 4 se presenta el modelo de proceso de gestión de calidad en el que se sustenta
la norma ISO9001.
Figura 4 Modelo de proceso de gestión de calidad
Fuente: Instituto Técnico de Capacitación y Productividad (2009)
C L I E N T E S
R E Q U I S I T O S
C L I E N T E S
S A T I S F A C C I Ó N
RESPONSABILIDAD DE LA DIRECCIÓN
GESTIÓN DE
RECURSOS
REALIZACIÓN PRODUCTO O SERVICIO
MEDICIÓN, ANÁLISIS
Y MEJORA
entrada salida
PRODUCTO O SERVICIO
SISTEMA DE
GESTIÓN DE LA
CALIDAD
MODELO DE PROCESO DE GESTIÓN DE CALIDAD
53
Se han identificado ocho principios de gestión de la calidad que pueden ser utilizados por la
alta dirección con el fin de conducir a la organización hacia una mejora en el desempeño
(Cabuya, 2010, p. 26):
Enfoque al cliente: Las organizaciones dependen de sus clientes y por lo tanto deberían
comprender las necesidades actuales y futuras de los clientes, satisfacer los requisitos de los
clientes y esforzarse en exceder las expectativas de los clientes.
Liderazgo: Los líderes establecen la unidad de propósito y la orientación de la
organización. Ellos deberían crear y mantener un ambiente interno, en el cual el personal
pueda llegar a involucrarse totalmente en el logro de los objetivos de la organización.
Participación del personal: El personal, a todos los niveles, es la esencia de una
organización y su total compromiso posibilita que sus habilidades sean usadas para el
beneficio de la organización.
Enfoque basado en procesos: Un resultado deseado se alcanza más eficientemente cuando
las actividades y los recursos relacionados se gestionan como un proceso.
Enfoque de sistema para la gestión: Identificar, entender y gestionar los procesos
interrelacionados como un sistema, contribuye a la eficacia y eficiencia de una
organización en el logro de sus objetivos.
Mejora continua: La mejora continua del desempeño global de la organización debería ser
un objetivo permanente de esta.
Enfoque basado en hechos para la toma de decisión: Las decisiones eficaces se basan en el
análisis de los datos y la información.
Relaciones mutuamente beneficiosas con el proveedor: Una organización y sus proveedores
son interdependientes, y una relación mutuamente beneficiosa aumenta la capacidad de
ambos para crear valor.
Estos ocho principios de gestión de la calidad constituyen la base de las normas de sistemas
de gestión de la calidad de la familia de Normas ISO 9000.
54
Se puede lograr el éxito implementando y manteniendo un sistema de gestión que está
diseñado para mejorar continuamente su desempeño mediante la consideración de las
necesidades de todas las partes interesadas.
Las normas ISO 9000 son aplicables a:
a. Las organizaciones que buscan ventajas por medio de la implementación de un sistema
de gestión de la calidad.
b. Las organizaciones que buscan la confianza de sus proveedores en que sus requisitos
para los productos serán satisfechos.
c. Los usuarios de los productos y servicios.
d. Aquellos interesados en el entendimiento mutuo de la terminología utilizada en la
gestión de la calidad (por ejemplo- proveedores, clientes, entes reguladores).
e. Todos aquellos que, perteneciendo o no a la organización, evalúan o auditan el sistema
de gestión de la calidad para determinar su conformidad con los requisitos de la Norma
ISO 9001 (por ejemplo: auditores, entes reguladores, organismos de
certificación/registro).
f. Todos aquellos que, perteneciendo o no a la organización, asesoran o dan formación
sobre el sistema de gestión de la calidad adecuado para dicha organización.
g. Aquellos quienes desarrollan normas relacionadas.
Los sistemas de gestión de la calidad pueden ayudar a las organizaciones a aumentar la
satisfacción del cliente. Los clientes necesitan productos con características que satisfagan
sus necesidades y expectativas. Estas necesidades y expectativas se expresan en la
especificación del producto y son generalmente denominadas como requisitos del cliente.
Los requisitos del cliente pueden estar especificados por el cliente de forma contractual o
pueden ser determinados por la propia organización. En cualquier caso, es finalmente el
cliente quien determine la aceptabilidad del producto. Dado que las necesidades y
expectativas de los clientes son cambiantes y debido a las presiones competitivas y a los
avances técnicos, las organizaciones deben mejorar continuamente sus productos y
procesos (Cabuya, 2010, p. 28).
55
El enfoque a través de un sistema de gestión de la calidad anima a las organizaciones a
analizar los requisitos del cliente, definir los procesos que contribuyen al logro de
productos aceptables para el cliente y a mantener estos procesos bajo control. Un sistema
de gestión de la calidad puede proporcionar el marco de referencia para la mejora continua
con objeto de incrementar la probabilidad de aumentar la satisfacción del cliente y de otras
partes interesadas. Proporciona confianza tanto a la organización como a sus clientes, de su
capacidad para proporcionar productos que satisfagan los requisitos de forma coherente
(Cabuya, 2010, p. 29).
El objetivo de la mejora continua del sistema de gestión de la calidad es incrementar la
probabilidad de aumentar la satisfacción de los clientes y de otras partes interesadas. Las
siguientes son acciones destinadas a la mejora:
a. Análisis y evaluación de la situación existente para identificar áreas para la mejora;
b. El establecimiento de los objetivos para la mejora;
c. La búsqueda de posibles soluciones para lograr los objetivos;
d. La evaluación de dichas soluciones y su selección;
e. La implementación de la solución seleccionada;
f. La medición, verificación, análisis y evaluación de los resultados de la implementación
para determinar que se han alcanzado los objetivos;
g. La formalización de los cambios.
Los resultados se revisan, cuando es necesario, para determinar oportunidades adicionales
de mejora. De esta manera, la mejora es una actividad continua. La información
proveniente de los clientes y otras partes interesadas, las auditorías, y la revisión del
sistema de gestión de la calidad pueden, asimismo, utilizarse para identificar oportunidades
para la mejora.
2.7 Infraestructura nacional de la calidad
Para qué los países en vías de desarrollo puedan atraer inversión extranjera y ser
competitivos deben tomar en cuenta que un factor a tomar en cuenta por los inversionistas
56
es una adecuada infraestructura nacional, esto es, carreteras, puertos, aeropuertos, servicios
públicos, etc., y esto incluye la infraestructura de la calidad. Se entiende por infraestructura
de la calidad (sistema nacional de la calidad) todos los aspectos de metrología,
normalización, ensayos y administración de la calidad (certificación y acreditación), lo cual
incluye tanto al sector público como al privado (Sanetra & Marbán, 2007, p. 13).
2.7.1 Importancia de una infraestructura nacional de la calidad
El comercio global está basado ahora no tanto en materias primas sino más bien en
productos manufacturados, altos en tecnología, por lo que para ingresar a ese mercado
globalizado los países deben contar con recursos relacionados con la calidad, como son el
acceso a normas y reglamentos técnicos, la metrología, los servicios de ensayos, la
evaluación de la calidad, la certificación y la acreditación. Estos elementos son
precisamente los componentes de la infraestructura nacional de la calidad, esenciales para
la producción y el comercio y además ligados fuertemente entre sí.
Una infraestructura de calidad es un sistema que se convierte en apoyo de los empresarios
locales y a los consumidores, sistema que debe al menos, asegurar el acceso a normas y
reglamentos técnicos que se ajusten a requisitos internacionales, garantizar mediciones
confiables y establecer procesos que permitan la acreditación de sus entidades de ensayo y
de certificación de tal modo que sus resultados sean reconocidos nacional e
internacionalmente (Sanetra & Marbán, 2007, p. 11).
2.7.2 Componentes técnicos de una infraestructura nacional de la calidad
Los componentes mínimos de una infraestructura de calidad son: una organización nacional
de normalización, un instituto nacional de metrología y una entidad nacional de
acreditación. La organización nacional de normalización apoya el establecimiento de
normas, facilita el acceso a normas existentes y apoya a los empresarios en el uso de
normas para que puedan cumplir con los requerimientos de sus clientes tanto nacionales
como internacionales. El instituto nacional de metrología se encarga de la custodia de los
patrones nacionales de medición con su trazabilidad internacional, transfiere además esta
57
trazabilidad a los patrones secundarios e industriales y ofrece servicios confiables de
calibración. La entidad nacional de acreditación tiene como responsabilidad asegurar la
competencia técnica de los laboratorios, de las entidades de inspección y de la calidad de
las certificaciones concedidas en el país (Sanetra & Marbán, 2007, p. 18).
A estos tres componentes mínimos se le suma la entidad responsable por la reglamentación
técnica (figura 5). Los reglamentos técnicos son necesarios para regular el sistema
reglamentario de medición y de ensayos y para establecer condiciones a los empresarios, en
aspectos clave como, seguridad, salud, protección al ambiente y protección al consumidor,
entre otros (Sanetra & Marbán, 2007, p. 23). El desarrollo y puesta en práctica de los
reglamentos técnicos obligatorios es una tarea gubernamental, por lo que cada institución
pública es responsable de su cumplimiento en sus respectivos campos de autoridad.
Figura 5 Componentes de un Sistema Nacional de la Calidad
Fuente: elaboración propia
Estas cuatro entidades son los componentes de un sistema nacional de calidad (figura 5),
cada país puede adoptar un esquema propio, sin embargo, para lograr el reconocimiento
internacional es necesario procurar la independencia e imparcialidad entre las distintas
entidades, y además que sean entidades técnicas y no políticas.
58
2.8 Modelo teórico base para la investigación
Tomando como base los diferentes enfoques teóricos revisados en este capítulo, se
construye, a partir de la integración de esos conceptos, el modelo teórico base para la
investigación (figura 6), en el que se representa el proceso de evolución del concepto de
gestión pública, iniciando con el paso de la administración tradicional hacia la nueva
gestión pública en la década de los ochenta, pasando luego por el surgimiento en la década
de los noventa de lo que se ha llamado el neoinstitucionalismo, para concluir en la calidad
en la gestión pública impulsada fuertemente por el CLAD a partir del año 2000.
Figura 6 Modelo teórico básico para la investigación
Fuente: elaboración propia
Administración Tradicional
Nueva Gestión Pública
Neoinstitucionalismo
Calidad en la Gestión Pública
Premios Nacionales a la
Calidad
Sistemas Nacionales de
Calidad
Deming
Malcom Baldrige
EFQM
CAF
Modelo Iberoamericano
Modelos de excelencia en la
gestión
Normalización
Acreditación
Metrología
Reglamentación técnica
1980 1990 2000
Políticas públicas
59
El paso del modelo de la administración tradicional a la NGP en la década de los ochenta,
se centró en la mejora de la eficiencia y eficacia de las administraciones públicas,
procurando dar el salto de un modelo caracterizado por una burocracia apegada a los
procedimientos y rutinas, poco flexible y poco resistente al cambio, con una asignación de
recursos basada en la justificación del gasto, con una rendición de cuentas política y
jerárquica, un control basado en insumos y sobre todo con un bajo involucramiento de la
ciudadanía en el proceso de políticas públicas; hacia un modelo que involucre a la
ciudadanía en la toma de decisiones y en la evaluación de políticas públicas, basándose en
una asignación de recursos en función de la medición del desempeño, una rendición de
cuentas con base en recursos utilizados y metas logradas, más flexible y adaptable al
cambio y principalmente orientada a la búsqueda de la satisfacción ciudadana.
Más adelante, en los años noventa surgen los enfoques neoinstitucionalistas como respuesta
a los resultados generados, bajo el enfoque de la NGP, por la aplicación de conceptos y
herramientas propias del ámbito privado y el deseo de implantar estrategias de
modernización que adoptan como referencia a países con una muy diferente tradición
administrativa. Este paso hacia el neoinstitucionalismo, buscó un reforzamiento de los
valores de los funcionarios públicos en aras de la recuperación del valor de lo “público”, el
reconocimiento de los derechos con garantía a la ciudadanía, la universalidad de los
servicios públicos, el incremento en la calidad de los servicios públicos y
consecuentemente una ciudadanía más satisfecha.
El reforzamiento del valor público fomentado por el neoinstitucionalismo, sumado a los
impactos en la eficiencia y eficacia de la administración pública promovidas por la nueva
gestión pública, se ha traducido en un acercamiento de los servicios públicos a la
ciudadanía, dándose un fuerte impulso hacia una gestión pública de calidad, apoyada en
forma determinante por el CLAD en los últimos años.
En este marco surge el interés, tal como se representa en la figura 6, por conocer cómo ha
sido el proceso de implementación de las políticas públicas sobre la calidad en la
administración pública de los países centroamericanos, con énfasis en los sistemas
nacionales de la calidad y los premios nacionales a la calidad, estos últimos instaurados en
cada país tomando como base los modelos de excelencia en la gestión.
60
Tal como se ha descrito en este capítulo, los modelos de excelencia en la gestión más
importantes en que se basan los premios nacionales a la calidad son: el modelo Deming, el
modelo Malcom Baldrige, el Modelo EFQM, el modelo CAF y el modelo Iberoamericano,
por otro lado, los sistemas nacionales de la calidad están conformados principalmente por
cuatro componentes: normalización, acreditación, metrología y reglamentación técnica.
Un vez revisados los principales conceptos y enfoques representados en el modelo teórico
base para la investigación de la figura 6, se presentará en el siguiente capítulo la
justificación epistemológica y la descripción metodológica que da sustento a la
investigación realizada.
61
CAPITULO III. Justificación epistemológica y descripción metodológica
En este capítulo se incluye la justificación epistemológica y la descripción metodológica de
la investigación. Inicialmente en la sección 3.1 se aborda el paradigma de investigación
justificando el por qué se apoya en el enfoque cualitativo, seguidamente en la sección 3.2,
se define el estudio de casos como estrategia de investigación para llegar a una explicación
del fenómeno a estudiar, en el apartado el 3.3 se describe la metodología de investigación,
en la que se incluyen las hipótesis, las unidades de estudio y las técnicas e instrumentos de
análisis, se explica además la relación entre los objetivos de la investigación, las unidades
de análisis, las hipótesis de trabajo, las técnicas y las fuentes, y por último se abordan los
aspectos a considerar para asegurar la validez de la investigación. Al final en el apartado
3.4 se describe como se presentarán los resultados en la parte dos del estudio.
3.1 Paradigma de investigación Paradigma según Guba y Lincoln (1994) se define como: “El sistema básico de creencias o
modo de ver el mundo que guía al investigador, no sólo en elecciones del método sino en
caminos epistemológicos y ontológicos fundamentales” (p. 105). A partir de esta definición
y por las características del objeto de investigación descrito en el capítulo 1, esta
investigación doctoral se apoya en el enfoque cualitativo, esto por cuanto se considera que
existen varias realidades subjetivas que se construyen en la investigación, que varían tanto
en forma como en contenido entre individuos, grupos y culturas, se parte por tanto de la
premisa de que el mundo social es relativo y solo puede ser entendido desde el punto de
vista de los actores involucrados (Hernández, Fernández, & Baptista, 2010, p. 11), tal como
refiere Montañés (2012, p. 1) “la apreciación relativa de las cosas se encuentra
permanentemente presente: distintos significados inferimos a un mismo significante”.
Esta investigación procura dar a conocer a la comunidad científica y a la sociedad
centroamericana los procesos de implementación de las política públicas sobre la calidad en
la administración pública en los países centroamericanos, partiendo de como indica
Montañés (2012, p. 9): “la producción científica no se encuentra al margen de los intereses
62
sociales”. La investigación se fundamenta en la perspectiva de la construcción práxica
(Montañés M. , 2012), según la cual todo objeto es fruto de la actividad objetivadora del
sujeto, o sea que la observación no es pasiva sino que es un acto creativo, de tal manera que
lo observado no depende solo de la decisión del sujeto observador sino que es construido
por el propio sujeto, agrega Montañés que “la percepción humana no es pasiva –no se
limita a la mera recepción de imágenes-, sino que es activa: objetiva (construye) la realidad
sociocultural desde sus prácticas y necesidades concretas” (p. 10). Tal como indica Murillo
(2012, p. 67) en las conductas sociales de la colectividad inciden las conductas individuales
que son influenciadas por las ideas y por tanto debe reconocerse el papel fundamental que
en la construcción de los hechos sociales juegan las identidades y los intereses de los
agentes.
En el enfoque cualitativo se parte de la existencia de multirealidades, como la investigación
procura identificar las mejores prácticas de calidad en la administración pública de los
países centroamericanos, se enfrentan diversas realidades en cada país, de ahí la necesidad
de respaldarse en un enfoque cualitativo, cuya lógica sigue un proceso en espiral que parte
de varias experiencias (en cada país) que se tratan de interpretar en su contexto y bajo los
puntos de vista de los implicados, se busca por tanto un diseño abierto a la invención, la
obtención de datos abierta al descubrimiento y el análisis abierto a la interpretación.
Mediante el estudio de casos en esta investigación se busca descubrir-construir una teoría
(calidad en la gestión pública) que justifique los datos (mejores prácticas de calidad en la
administración pública de cada país) y mediante el análisis de los diferentes fenómenos se
desarrolla nuevo conocimiento en el tema. La investigación se centra en el descubrimiento
de proposiciones, categorías y patrones mediante la revisión documental (leyes y decretos
formulados, premios establecidos, estudios de satisfacción de la ciudadanía, normas,
reglamentos, etc.), la observación, entrevistas a actores clave, entre otros.
3.2 Estrategia de investigación Yin (2009) plantea que el estudio de caso es una estrategia de investigación plural en el
sentido que puede utilizar uno o combinar métodos cuantitativos y cualitativos así como
tipos de investigación exploratoria, explicativa o descriptiva. Con la investigación doctoral
63
se va más allá de la exploración y descripción, llegando a un nivel explicativo del
fenómeno estudiado.
Como estrategia de investigación se seleccionó el estudio de casos, estrategia definida por
Robson (1993) como “estrategia que implica la investigación empírica de un fenómeno
contemporáneo particular en un contexto de la vida real usando múltiples fuentes de
evidencia” (p. 5), así en el marco de este estudio se realiza una investigación comparativa
de un fenómeno contemporáneo particular (buenas prácticas de calidad en la administración
pública) en contextos de la vida real usando múltiples fuentes de evidencia
(implementación de modelos de excelencia y de sistemas nacionales calidad en la
administraciones públicas de cada país de la región).
Se trabaja con un diseño de casos múltiples, un caso por país, cada caso se seleccionó
cuidadosamente, de tal manera que se analiza el planteamiento del problema que sirve de
guía durante toda la investigación. Se inicia con el caso de Costa Rica, por facilidad de
ubicación geográfica, posteriormente se va ampliando a más casos, trabajando
paulatinamente, después de Costa Rica, con los casos relacionados con los países que
previamente se conocía que tienen un mayor grado de evolución en la aplicación de la
calidad en la administración pública, como son Guatemala y El Salvador, para finalmente
analizar los casos relacionados con los países donde el grado de avance en la
implementación de la calidad en la administración pública ha sido menor como son:
Honduras, Panamá y Nicaragua. El interés fundamental es identificar las mejores prácticas
en cada caso país y supeditado a ello se van haciendo las comparaciones con el resto de
casos.
El caso de Costa Rica que se aborda primero sirvió para refinar los instrumentos de
recolección de datos.
Al tratarse de un diseño de múltiples casos (Yin, 2009), el proceso para cada caso (país) se
repite en los demás, la revisión de los casos es similar, considerando las mismas variables o
aspectos, al igual que los instrumentos para recolectar los datos y el proceso en general,
aunque pueden darse variantes, o sea se reproducen algunos casos con condiciones
similares y otros se replican modificando ciertos elementos.
64
Tanto la recolección de los datos como el análisis por país permitió explicar consistencias e
inconsistencias entre casos, el nivel de análisis es simultáneamente individual (caso por
caso) y colectivo.
A partir de Hernández (2010) se partió del siguiente proceso para el diseño de casos
múltiples de esta investigación doctoral:
Conceptualización y diseño
a. Planteamiento del problema
b. Desarrollo del marco teórico
c. Selección de casos y la unidad de análisis
d. Generación de instrumentos para la recolección de datos
Recolección y análisis
a. Conducción del estudio del primer caso (Costa Rica)
b. Conducción estudio del segundo caso (Guatemala)
c. Conducción estudios de casos remanentes (resto de países de la Región)
d. Elaboración de reportes individuales de cada caso
Metainferencias y discusión
a. Establecimiento de conclusiones entre casos, incluyendo similitudes y
diferencias entre países
b. Modificación de teoría (integración de las mejores prácticas)
c. Establecimiento de implicaciones
d. Elaboración de reporte final incluyendo el análisis entre casos
Con el fin de identificar las mejores prácticas en la implementación de las políticas públicas
sobre la calidad en Centroamérica, se realizó un análisis de casos múltiples, uno por país.
Para seleccionar los casos que mejor sirvieran a los propósitos de la investigación se
siguieron algunos de los once criterios de selección propuestas por Van Evera (2002):
a. Casos ricos en datos. Se usan múltiples fuentes de evidencia (leyes y decretos
formulados, premios establecidos, estudios de satisfacción de la ciudadanía, entrevistas
a actores clave), además se tuvo acceso directo a informantes clave en cada país.
65
b. Casos con valores extremos de la variable independiente (implementación de las
políticas públicas relacionadas con la calidad), el caso de Costa Rica con alto grado de
implementación de las políticas públicas de calidad y el caso de Nicaragua con bajo
grado de implementación de esas políticas.
c. Casos que sean similares a situaciones actuales de interés político. Todos los países
centroamericanos firmaron la Carta Iberoamericana de la Calidad en la Gestión Pública
que promueve el establecimiento de un enfoque común acerca de las nociones de
calidad y de excelencia en la gestión pública.
d. Casos con una buena correspondencia para comparaciones controladas entre casos. Se
seleccionaron múltiples casos (los seis países de la región centroamericana) con la
intención de compararlos entre sí.
Se utiliza el estudio de casos para contrastar teorías (sistemas nacionales de calidad,
modelos de excelencia japonés, europeo, estadounidense, iberoamericano), utilizando una
combinación de los tres formatos propuestos por Van Evera (2002): comparación
controlada, procedimientos de congruencia y rastreo de procesos.
En la comparación controlada se exploran observaciones apareadas de dos o más casos
(países), preguntándose si los valores de los pares son congruentes o incongruentes con la
teoría, para ello se sigue el método de John Stuart Mill (Of the four methods of
experimental inquiry, 2012), seleccionando casos por el “método de diferencia”, casos con
características generales similares y valores diferentes de la variable en estudio (casos de
Guatemala y Honduras), y también por el “método de semejanza”, casos con características
generales diferentes y valores similares de la variable en estudio (casos de Panamá y
Nicaragua).
Para el procedimiento de congruencia de tipo I: comparación con valores típicos, se
seleccionó un caso con valores extremos muy altos de la variable en estudio de un caso
particular (caso Costa Rica).
Se utiliza también rastreo de procesos para los casos particulares de Costa Rica y de
Honduras, explorando la cadena de sucesos y el proceso de toma de decisiones en la
formulación e implementación de las políticas públicas sobre la calidad en la
administración pública, se divide en pasos el vínculo entre la variable independiente (las
66
prácticas de formulación e implementación de las políticas públicas) con la variable
dependiente (implementación de las políticas públicas relacionadas con la gestión de la
calidad), con el fin de buscar evidencias observables de cada paso, revisando la secuencia y
estructura de sucesos y el testimonio de actores que explican por qué actuaron como lo
hicieron (formulación de las políticas de calidad a nivel de cada país, creación de sistemas
nacionales de calidad, implementación de premios nacionales a la calidad, etc.).
3.3 Metodología La descripción de la metodología se inicia con el enunciado de las hipótesis de trabajo y la
identificación de la unidades de análisis. Posteriormente se detallan las técnicas e
instrumentos de análisis, para luego relacionar todos estos elementos con los objetivos
planteados y finalmente abordar los aspectos relacionados con la validez de la
investigación.
3.3.1 Hipótesis
En los estudios cualitativos las hipótesis tienen un papel distinto al que tienen en la
investigación cuantitativa, en la mayoría de estudios cualitativos no se prueban hipótesis,
las va generando el investigador como supuestos de trabajo que se van afinando conforme
se va recabando más información (Hernández, Fernández, & Baptista, 2010, p. 370).
Como se sabe, hipótesis, viene del griego que significa supuesto. Une dos enunciado entre
sí, de modo que si acontece A entonces B, o A condicionará B, o si A ocurrirá B o si A es
probable que acontezca B. O si tanto A entonces tanto B.
Pudiéndose expresar tanto en positivo como en negativo en una u otra proposición. Las
hipótesis relacionan la finalidad, los objetivos y las unidades de análisis. Las hipótesis dan
razones de por qué los objetivos señalados son los pertinentes para atender la finalidad
enunciada, y, asimismo, nos dice por qué las unidades de análisis son las adecuadas para
encontrar las respuestas a las preguntas formuladas en los objetivos planteados.
Atendiendo a estos criterios, se han formulado las siguientes hipótesis de trabajo:
67
a. Los elementos que han intervenido en los procesos de formulación, decisión y
planes de acción respecto de las políticas públicas sobre la calidad en la
administración pública condicionan su grado de implementación.
b. El nivel político y gerencial de los actores involucrados en los procesos de
formulación y decisión de las políticas públicas sobre la calidad en la
administración pública se relaciona favorablemente con su grado de
implementación.
c. Si los países desarrollan buenas prácticas en los procesos de formulación, decisión y
planes de acción en el ciclo de las políticas públicas sobre la calidad en la
administración pública entonces menos obstáculos encontrará su implementación.
d. Las prácticas llevadas a cabo por los países en los procesos de formulación,
decisión y planes de acción de las políticas públicas sobre la calidad en la
administración pública condicionan su grado de implementación.
3.3.2 Unidades de análisis
Los estudios socioestadísticos reservan el término unidad de análisis para referirse a
individuos o agregados de individuos; utilizando el término de variable para referirse a las
características o atributos de la población. Pero, dado que no existen características puras
que no pertenezcan a algún sujeto, no resulta inadecuado emplear el término unidad de
análisis para referirse a aquellas cuestiones que se van a estudiar, observar, analizar,
escudriñar, etc. para encontrar las respuestas a los objetivos formulados. Además hay que
tener en cuenta que los estudios no sólo toman como unidades de observación y análisis
sujetos sino también objetos, como puede ser normativas, programas, documentos u otros
textos provenientes de diferentes fuentes, ya sean primarias o secundarias
En esta investigación, se han contemplado las siguientes unidades de análisis:
a. Discursos de actores estratégicos
b. Expertos en calidad
c. Políticas públicas sobre los sistemas nacionales de calidad
d. Políticas públicas sobre los premios nacionales a la calidad
68
3.3.3 Técnicas e instrumentos de análisis
Dentro de la estrategia de estudio de casos propuesta para la investigación, se utilizan una
serie de técnicas para recolectar la información:
Análisis documental
Se hace un análisis de aquellos documentos relevantes relacionados con la implementación
de sistemas nacionales de calidad y modelos de excelencia en la gestión (premios
nacionales a la calidad) en la administración pública centroamericana, disponible en las
páginas web, artículos o estudios previos realizados, o facilitados por las instituciones de
cada país vinculadas con el tema de calidad, esto incluye bases y reglamentos de premios
nacionales a la calidad, experiencias documentadas sobre buenas prácticas en la
administración pública y demás documentos que se van identificando como relevantes.
El análisis documental se basa en el estudio de documentos clasificados en dos grupos
(Hernández, Fernández, & Baptista, 2010, p. 433), documentos grupales y documentos
organizacionales.
Dentro de los documentos grupales, que son los generados con cierta finalidad oficial por
un grupo de personas, profesional o ideológica, se incluyen:
a. Carta Iberoamericana de Calidad en la Gestión Pública
b. Leyes de creación de los Sistemas Nacionales de Calidad
c. Bases y reglamentos de premios y reconocimientos nacionales a la calidad
d. Decretos ejecutivos de instauración de premios y reconocimientos a la calidad
En el caso de los documentos organizacionales, esto es memorandos, boletines, acuerdos,
etc., se incluyen:
a. Acuerdos de las reuniones del Foro de la Función Pública de Centroamérica,
Panamá y República Dominicana.
b. Actas de constitución y de resoluciones de los Consejos a cargo de los Sistemas
Nacionales de Calidad.
c. Actas de constitución y de resoluciones de los Comités Coordinadores de los
Premios y Reconocimientos Nacionales a la Calidad.
69
Entrevistas abiertas
Se utiliza la entrevista cualitativa, definida como una reunión para conversar e intercambiar
información entre una persona (el entrevistador) y otra (el entrevistado), por ser un
instrumento más íntimo, flexible y abierto (Hernández, Fernández, & Baptista, 2010, p.
418), que permite, a través de las preguntas y respuestas, lograr una comunicación y la
construcción conjunta de significados respecto al tema de las políticas públicas de calidad
en la gestión pública.
El tipo de entrevista empleado es de tipo abierta, la cual se fundamenta en una guía general
de contenido, teniendo el entrevistador toda la flexibilidad para manejarla, ajustando el
ritmo, la estructura y el contenido. Con ello se busca que los participantes expresen de la
mejor forma sus experiencias y conocimientos, sin que se vean influenciados por la
perspectiva del investigador o por los resultados de otros estudios, las categorías de
respuestas las van generando por lo tanto los mismos entrevistados. En las entrevistas se
emplean básicamente preguntas generales que parten de planteamientos globales
(disparadores) para dirigirse al tema que interesa a la investigación, para lograr
exploraciones más profundas también se emplean preguntas para ejemplificar y preguntas
de contraste (Apéndice Nº1).
En cada caso-país se identificaron informantes claves a ser entrevistados:
a. funcionarios de las organizaciones encargados del tema de la calidad en la
administración pública de cada país,
b. políticos y ejecutivos de alto nivel involucrados en los procesos de formulación e
implementación de políticas públicas de calidad,
c. representantes de organismos certificados y acreditadores de calidad, etc.
Para la selección de los informantes clave a ser entrevistados se emplearon diferentes tipos
de muestras (Hernández, Fernández, & Baptista, 2010, p. 396), entre ellas:
Muestras típicas o intensivas: se eligieron participantes de un mismo perfil, representantes
de los Sistemas Nacionales de Calidad y de los Premios Nacionales a la Calidad.
70
Muestra por oportunidad: se seleccionaron algunos informante claves quienes se reunieron
en el XVI Foro de la Función Pública de Centroamérica, Panamá y República Dominicana,
realizado del 9 al 11 de julio de 2012, en la Ciudad de Panamá.
Muestra por conveniencia: algunos informantes se seleccionan por cuanto están disponibles
y se tiene acceso a ellos por la vinculación laboral del investigador con sus organizaciones.
Muestras confirmativas: se adicionaron nuevos informantes cuando en los ya analizados
surge información que apunta en diferentes direcciones.
En el apéndice Nº2 se presenta la lista de informantes clave seleccionados que se
consultaron mediante las entrevistas abiertas.
Encuesta a expertos
Con el fin de tener una perspectiva internacional, más allá de la región centroamericana,
sobre la importancia de la formulación de políticas públicas en el tema de la calidad y sobre
las prácticas recomendadas para su exitosa implementación se aplicó una encuesta a una
serie de expertos en el tema de la calidad en la gestión pública.
Para la selección de los expertos a encuestar se emplearon diferentes tipos de muestras
(Hernández, Fernández, & Baptista, 2010, p. 396), entre ellas:
Muestra por oportunidad: se seleccionan algunos expertos quienes se reunieron en el Tercer
Congreso Mundial de Calidad, Excelencia, Innovación y Buen Gobierno realizado del 25 al
29 de junio de 2012 en Bogotá, Colombia.
Muestra en cadena o por redes: se identifican expertos y se agregan a la muestra, se le
pregunta si conocen a otras personas que puedan aportar a la investigación, los cuales se
incluyen también.
Se preparó una encuesta con preguntas generales abiertas (apéndice Nº3), la cual se envío
vía internet, utilizando “google drive” a un total de veinte expertos en calidad, la cual fue
respondida por once de ellos y se utilizó en la investigación la información suministrada
por siete (apéndice Nº4).
71
Observación
En cada país se visitaron las instituciones responsables de los distintos componentes de los
sistemas nacionales de calidad así como las responsables de los premios nacionales a la
calidad, con el fin de identificar las mejores prácticas utilizadas en la implementación de las
políticas públicas sobre la calidad en la gestión pública.
Fuentes secundarias
Como fuentes secundarias se consultaron las páginas web de las instituciones responsables
de los distintos componentes de los sistemas nacionales de calidad así como las
responsables de los premios nacionales a la calidad, también se revisaron otros estudios
realizados sobre la temática relacionada con esta investigación doctoral.
3.3.4 Relación entre objetivos, unidad de análisis, hipótesis, técnicas y
fuentes
La finalidad, los objetivos, las unidades de análisis, las hipótesis de trabajo, las técnicas e
incluso las fuentes de una investigación no pueden consistir en un mero repertorio, más o
menos afortunado. Todos estos elementos han de estar estrechamente relacionadas entre sí,
configurando una perfecta estructura investigadora.
En la tabla 10 se presenta la relación entre los objetivos de investigación formulados y las
hipótesis de trabajo. La tabla incluye la finalidad de la investigación y para cada objetivo de
investigación se detallan las unidades de análisis, las técnicas de investigación, las hipótesis
de trabajo y las fuentes de información.
72
Tabla 10 Relación entre objetivos de investigación e hipótesis de trabajo Finalidad de la investigación: El análisis comparativo de las mejores prácticas desarrolladas en los países centroamericanos, en el proceso de implementación de las políticas públicas sobre la calidad en la administración pública, servirá para sugerir algunas estrategias y buenas prácticas con las que contribuir a mejorar la implementación de esas políticas públicas.
Objetivo general: Conocer los procesos de formulación, decisión e implementación de las políticas públicas sobre la calidad en la administración pública (sistemas nacionales de calidad y premios nacionales a la calidad) en los países centroamericanos.
Objetivo específico 1: Identificar los elementos que han intervenido en los procesos de formulación, decisión e implementación de las políticas públicas sobre la calidad en la administración pública en los países centroamericanos.
Unidad de análisis Técnicas de investigación
Hipótesis de trabajo Fuentes
Discursos de actores estratégicos Expertos en calidad Políticas públicas sobre los sistemas nacionales de calidad Políticas públicas sobre los premios nacionales a la calidad
Entrevistas abiertas Encuesta a expertos Análisis documental Observación
Los elementos que han intervenido en los procesos de formulación, decisión y planes de acción respecto de las políticas públicas sobre la calidad en la administración pública condicionan su grado de implementación.
Textos producidos en las entrevistas y la encuesta a expertos. Documentos físicos y digitales (páginas web) obtenidos de las instituciones analizadas.
Objetivo específico 2: Identificar los actores clave en el proceso de formulación, decisión e implementación de las políticas públicas sobre la calidad en la administración pública en los países centroamericanos.
Unidad de análisis Técnicas de investigación
Hipótesis de trabajo Fuentes
Discursos de actores estratégicos Expertos en calidad Políticas públicas sobre los sistemas nacionales de calidad Políticas públicas sobre los premios nacionales a la calidad
Entrevistas abiertas Encuesta a expertos Análisis documental Observación
El nivel político y gerencial de los actores involucrados en los procesos de formulación y decisión de las políticas públicas sobre la calidad en la administración pública se relaciona favorablemente con su grado de implementación.
Textos producidos en las entrevistas y la encuesta a expertos. Documentos físicos y digitales (páginas web) obtenidos de las instituciones analizadas.
73
Continuación Tabla 10
Fuente: elaboración propia
Objetivo específico 3: Detectar los factores que facilitan u obstaculizan la implementación de las políticas públicas sobre la calidad en la administración pública en los países centroamericanos.
Unidad de análisis Técnicas de investigación
Hipótesis de trabajo Fuentes
Discursos de actores estratégicos Expertos en calidad Políticas públicas sobre los sistemas nacionales de calidad Políticas públicas sobre los premios nacionales a la calidad
Entrevistas abiertas Encuesta a expertos Análisis documental Observación
Si los países desarrollan buenas prácticas en los procesos de formulación, decisión y planes de acción en el ciclo de las políticas públicas sobre la calidad en la administración pública entonces menos obstáculos encontrará su implementación.
Textos producidos en las entrevistas y la encuesta a expertos. Documentos físicos y digitales (páginas web) obtenidos de las instituciones analizadas.
Objetivo específico 4: Valorar las mejores prácticas llevadas a cabo en los países centroamericanos en la implementación de las políticas públicas sobre la calidad en la administración pública.
Unidad de análisis Técnicas de investigación
Hipótesis de trabajo Fuentes
Discursos de actores estratégicos Expertos en calidad Políticas públicas sobre los sistemas nacionales de calidad Políticas públicas sobre los premios nacionales a la calidad
Entrevistas abiertas Encuesta a expertos Análisis documental Observación
Las prácticas llevadas a cabo por los países en los procesos de formulación, decisión y planes de acción de las políticas públicas sobre la calidad en la administración pública condicionan su grado de implementación.
Textos producidos en las entrevistas y la encuesta a expertos. Documentos físicos y digitales (páginas web) obtenidos de las instituciones analizadas.
74
3.3.5 Validez de la investigación
Se trabaja con un diseño de casos múltiples o sea tipo 4 según la clasificación de Yin
(2009), un caso por cada país, cada caso se seleccionó cuidadosamente, de tal manera que
se analizó el planteamiento del problema que sirvió de guía durante toda la investigación.
Se inició con el caso de Costa Rica, por facilidad de ubicación geográfica, para
posteriormente ir ampliando a más casos, se fue trabajando paulatinamente, después de
Costa Rica, se trabajó con los casos relacionados con los países que previamente se conocía
que tienen una mayor evolución en la aplicación de la calidad en la administración pública,
como son Guatemala y El Salvador, para finalmente analizar los casos relacionados con los
países donde el avance en la implementación de la calidad en la administración pública ha
sido menor como son: Honduras, Panamá y Nicaragua. El interés fundamental es identificar
las mejores prácticas en cada caso país y supeditado a ello se fueron haciendo las
comparaciones con el resto de casos, lo cual permitió reforzar la validez interna del estudio.
El caso de Costa Rica que se aborda primero, sirvió para refinar los instrumentos de
recolección de datos, preparar el protocolo de estudio de caso (perspectiva del estudio,
procedimientos de campo, preguntas del caso, guía para el reporte) e ir desarrollando la
base datos para asegurar la confiabilidad del estudio.
Se usan múltiples fuentes de evidencia (leyes y decretos formulados, premios establecidos,
estudios de satisfacción de la ciudadanía, entrevistas a actores clave) buscando establecer la
cadena de evidencias (formulación de las políticas de calidad a nivel de cada país, creación
de sistemas nacionales de calidad, implementación de premios nacionales a la calidad, etc.),
además se tuvo acceso directo a informantes clave en cada país a los cuales se sometió a
revisión el borrador del estudio de caso, todo lo anterior contribuyó a asegurar la validez de
la construcción.
Al tratarse de un diseño de múltiples casos, el proceso para cada caso (país) se repitió en los
demás, la revisión de los casos es similar, considerando las mismas variables o aspectos, al
igual que los instrumentos para recolectar los datos y el proceso en general, aunque pueden
darse variantes, o sea se reproducen algunos casos con condiciones similares y otros se
replican modificando ciertos elementos, esta lógica de repetición permite mejorar la validez
externa del estudio.
75
Tanto la recolección de los datos como el análisis por país permitió explicar consistencias e
inconsistencias entre casos, esto es repeticiones literales y repeticiones teóricas; el nivel de
análisis es simultáneamente individual (caso por caso) y colectivo.
En procura de lograr la confiabilidad y credibilidad (Hernández, Fernández, & Baptista,
2010) del estudio de casos empleado en esta investigación, se siguieron los siguientes
pasos:
a. Se documentó de manera sistemática y completa toda la evidencia que se fue
recopilando en cada caso estudiado, ofreciendo detalles específicos del desarrollo de la
investigación.
b. Se documentaron todos los procedimientos utilizados en la investigación.
c. Se utilizaron fuentes múltiples de datos e información: documentos, entrevistas,
encuestas, observación.
d. Se realizó triangulación de datos y entre entrevistados.
e. Se estableció la cadena de evidencias, esto es asegurar la trazabilidad de cada evidencia
que se fue obteniendo en el análisis documental, las entrevistas, las encuestas y las
visitas de campo.
f. Se verificó con las personas clave los resultados que se fueron obteniendo.
g. Se discutieron las interpretaciones con otros investigadores.
h. Se evaluó cuidadosamente cómo los detalles de cada caso estudiado explican los
resultados obtenidos.
Además con fines de auditoría la base de datos que se genere será accesible para que otros
investigadores puedan establecer la confiabilidad de los procedimientos, conteniendo los
documentos centrales, las notas de las visitas, las transcripciones de entrevistas y los
esquemas y procedimientos de análisis.
En procura de lograr transferibilidad o aplicabilidad, o sea la posibilidad de ampliar los
resultados del estudio a otros casos, se hace una descripción exhaustiva del lugar y las
características de las personas donde el fenómeno fue estudiado.
A partir de los datos recopilados en cada país, se ordenaron y clasificaron para generar
constructos y categorías, buscando la transferibilidad de las mejores prácticas de calidad en
76
la administración pública que sirvan de base para mejorar los procesos de implementación
de las políticas públicas en los países.
3.4 Vinculación entre las técnicas e instrumentos de análisis y los resultados Para la presentación de los resultados de la investigación, se trabaja en los siguientes
capítulos cada objetivo específico primero en el ámbito de la Región Centroamericana,
luego en el caso de Costa Rica que se utilizó como primer caso de estudio, después en cada
caso país, para finalmente presentar los principales hallazgos del estudio mediante un
análisis comparativo de las prácticas desarrolladas en los países centroamericanos en el
proceso de implementación de las políticas públicas sobre la calidad en la administración
pública, lo cual permite sugerir algunas estrategias y buenas prácticas con las que contribuir
a mejorar la implementación de esas políticas públicas.
El análisis en todos los ámbitos descritos se apoya en la revisión documental y en la
observación, además para el caso de los resultados en el ámbito de la Región
Centroamericana, la información suministrada en la encuesta por los expertos en calidad y
en las entrevistas realizadas al Secretario del CLAD y al Ministro de Administración
Pública de República Dominicana es fundamental; el análisis de resultados de cada país se
fundamenta en las entrevistas realizadas a los actores estratégicos así como en la
información suministrada por los expertos de calidad de ese país que respondieron la
encuesta.
Tal como se mencionó en el apartado sobre técnicas e instrumentos de análisis, se aplicó
una encuesta en línea a un grupo de expertos vinculados con el tema de calidad a nivel
internacional, con el fin de tener una perspectiva más allá de la región centroamericana
sobre la importancia de la formulación de políticas públicas sobre la calidad y sobre las
prácticas recomendadas para su exitosa implementación, la encuesta fue contestada por
once expertos y por su aporte a la investigación se utilizó la información suministrada por
siete, cuatro se utilizan en el análisis para el ámbito de la Región Centroamericana, dos para
el caso de Costa Rica y uno para el caso de Panamá (de los demás países de la Región no se
recibieron respuestas de expertos).
77
Para la selección de los informantes clave a ser entrevistados, a partir de la revisión
documental y con base en la experiencia de quince años del investigador de estar vinculado
a los aspectos relacionados con la calidad en la administración pública, se decidió obtener
información tanto de responsables políticos como responsables técnicos:
a. políticos y ejecutivos de alto nivel involucrados en los procesos de formulación,
decisión e implementación de políticas públicas de calidad en la administración
pública,
b. funcionarios de las organizaciones encargados de la calidad en la administración
pública de cada país, esto es, representantes de los organismos responsables de cada
uno de los componentes de los Sistemas Nacionales de Calidad (metrología,
normalización, acreditación y reglamentación técnica) y representantes de las
entidades responsables de la coordinación de los premios nacionales a la calidad y
reconocimiento a las mejores prácticas.
En el caso de los responsables políticos se entrevistó únicamente a aquellos que durante el
período de la investigación: estaban ejerciendo un cargo político. Se conocía (por parte del
investigador) su vinculación con los aspectos relacionados con la calidad en la
administración pública y mostraron disponibilidad a ser entrevistados.
Respecto a los responsables técnicos de las organizaciones encargadas de la calidad en la
administración pública, se entrevistó a un número variable de personas en cada país en
función de los siguientes aspectos:
a. de los seis países centroamericanos, únicamente en tres está instaurado el Premio
Nacional a la Calidad: Costa Rica, Guatemala y El Salvador, por lo que solo en
estos países se incluyen entrevistas a funcionarios vinculados con los entes
responsables de la coordinación de los premios a la calidad;
b. respecto a los organismos responsables de cada uno de los componentes de los
Sistemas Nacionales de Calidad (metrología, normalización, acreditación y
reglamentación técnica), los países presentan una serie de variantes: para algunos
componentes no existe funcionario asignado, en otros casos en una misma persona
recae la responsabilidad de varios componentes y en otros ni siquiera funciona
algún componente de los cuatro;
78
c. durante el período de la investigación algunos funcionarios por diferentes motivos
(viaje, enfermedad, compromisos previos, descanso, etc.) no se encontraban
disponibles para la entrevista.
Por el carácter multinacional de la investigación, se debió coordinar en forma anticipada
con los responsables políticos y los responsables técnicos de cada país, a fin de conciliar
sus agendas de trabajo con las visitas programadas del investigador a cada país, asimismo
se aprovechó la participación del investigador en el XVI Foro de la Función Pública de
Centroamérica, Panamá y República Dominicana, realizado del 9 al 11 de julio de 2012, en
la Ciudad de Panamá, donde se entrevistó al Secretario General del CLAD y al Ministro de
Administración Pública de República Dominicana, ambos reconocidos internacionalmente
como precursores del impulso de la calidad en la administración pública en la Región
Centroamericana.
79
PARTE II: RESULTADOS Y PRINCIPALES HALLAZGOS DEL ESTUDIO
En esta segunda parte se presentan los resultados y principales hallazgos de la
investigación. Por tratarse de una investigación que comprende seis países, se ha
considerado necesario dividir los resultados en varios capítulos, en procura de un mayor
equilibrio entre capítulos y con el fin de facilitar la lectura y a su vez dar el peso específico
a cada realidad estudiada. Así, el capítulo IV presenta los resultados para la región
centroamericana en forma global; el capítulo V presenta los resultados del caso específico
de Costa Rica por las condiciones expresadas en la introducción de esta obra, el capítulo VI
reúne los resultados de los restantes países, y, por último; el capítulo VII contiene los
principales hallazgos del estudio reflejados en el análisis comparativo de los procesos de
formulación, decisión e implementación de las políticas públicas sobre la calidad en la
administración pública (sistemas nacionales de calidad y premios nacionales a la calidad)
en los países centroamericanos.
La información bruta –no elaborada-, esto es, la materia prima discursiva obtenida de la
encuesta y las entrevistas, se detalla en los apéndices, en estos capítulos, al objeto de
facilitar la lectura y comprensión, se expone de manera integrada un análisis e
interpretación de la información proporcionada por las distintas técnicas empleadas
(observación, análisis documental, encuesta y entrevistas), cuyos resultados llevan a los
hallazgos de la investigación, que se exponen en el capítulo VII Principales hallazgos: un
análisis comparativo.
La identificación de los elementos (origen, componentes, importancia, problemática a
resolver, etc.) y de los actores claves que intervienen en la formulación, decisión e
implementación de las políticas públicas sobre la calidad en la administración pública, así
como la identificación de los factores que facilitan u obstaculizan su implementación,
sumado a una valoración de las mejores prácticas llevadas a cabo por los países en la
implementación de esas políticas, permite conocer los procesos de formulación, decisión e
implementación de las políticas públicas sobre la calidad en la administración pública
80
(sistemas nacionales de calidad y premios a la calidad) en los países centroamericanos
(figura 7), que es precisamente el objetivo general establecido en esta investigación.
Figura 7 Presentación de los resultados de la investigación
Fuente: elaboración propia
Respecto al primer objetivo, el concepto “elementos” posibilita ubicar cualquier otro
aspecto relevante relacionado con la formulación, decisión e implementación de las
políticas públicas sobre la calidad en la administración pública, diferente de los actores
clave, los factores facilitadores u obstaculizadores, o las mejores prácticas, todos ellos
considerados en los restantes objetivos específicos de la investigación; así se incluyen
además de otros elementos específicos, otros más enunciados por los informantes clave
respecto a las políticas públicas objeto de estudio, como son su origen, sus componentes, su
importancia, en qué consisten, problemas que intentan resolver y efectos esperados.
Los resultados de la investigación se presentan, de acuerdo con los objetivos específicos,
primero respecto a la región centroamericana como un todo, segundo por cada país, para
finalmente presentar un análisis comparativo entre los distintos países de la implementación
de las políticas públicas sobre la calidad en la administración pública (figura 8).
Procesos de formulación,
decisión e implementación de las políticas
públicas
Elementos que intervienen
Actores clave Factores
facilitadores/Factores obstaculizadores
Mejores prácticas
81
Figura 8 Ámbitos para el análisis y presentación de resultados
Fuente: elaboración propia
En cada ámbito, se presentan los resultados en relación con cada objetivo específico,
obtenidos a partir del análisis documental, la observación del investigador, la información
generada en las encuestas a los expertos en calidad (apéndice Nº5) y en las entrevistas
realizadas a los distintos actores estratégicos (apéndice Nº6).
82
CAPITULO IV. Resultados Región Centroamericana Este apartado reúne los principales resultados obtenidos no atribuibles específicamente a
algún país en particular sino más bien al ámbito general de la Región Centroamericana.
Además del análisis documental y la observación del investigador, se incluye la
información generada en la consulta mediante la encuesta electrónica a un grupo de
expertos en calidad (detalle de respuestas en apéndice Nº5), quienes forman parte de la red
de expertos en calidad en la administración pública a la cual pertenece el investigador, así
como la información generada en la consulta hecha mediante entrevista personal a dos
actores estratégicos (detalle de las entrevistas en el apéndice Nº6), los cuales gozan del
reconocimiento internacional como precursores de la calidad en la administración pública
en la Región Centroamericana.
El capítulo cuatro se divide en cuatro secciones, cada una de las cuales presenta los
resultados para cada objetivo específico para el ámbito centroamericano.
4.1 Elementos que intervienen
Se presentan aquí los principales resultados obtenidos referidos al ámbito de la Región
Centroamericana respecto al primer objetivo específico de la investigación, relacionado con
la identificación de los elementos que intervienen en la formulación, decisión e
implementación de las políticas públicas sobre la calidad en la administración pública.
Origen de las políticas públicas
En los países de la Región el avance de la calidad en la administración pública es muy
diferente, pero a pesar de las particularidades de cada país, la región presenta una serie de
problemas comunes relacionados con la eficiencia y eficacia de los servicios públicos.
La falta de calidad en gran parte de la administración pública de los países
centroamericanos, es un problema que ha sido manifestado tanto por la ciudadanía
directamente a través de las constantes quejas y su estado de insatisfacción hacia el servicio
público, como por las empresas privadas y organizaciones en general que reclaman por las
constantes trabas de la administración pública. Es un problema recurrente que se da año tras
83
año desde hace décadas, presente en las demandas y preocupaciones sociales prioritarias
(agenda sistémica), pero cuya inserción en la agenda política ha tenido distinta intensidad
dependiendo del gobierno de turno.
La inclusión en la agenda política, por parte de nuestros gobiernos, de la calidad en la
administración pública, se ve impulsada en algunos casos por las demandas ciudadanas y de
grupos empresariales, pero también han ejercido presión en los gobiernos centroamericanos
una serie de iniciativas que se dan en el escenario internacional como son la Nueva Gestión
Pública, la Carta Iberoamericana de Calidad en la Gestión Pública y el Foro de la Función
Pública de Centroamérica, Panamá y República Dominicana (Figura 9).
Figura 9 Origen del tema
Fuente: elaboración propia
En la implementación de políticas públicas de calidad en la administración pública en los
países centroamericanos, han jugado un papel preponderante los postulados de la Carta
Iberoamericana de Calidad en la Gestión Pública que fue preparada por el CLAD,
aprobada por la X Conferencia Iberoamericana de Ministros de Administración Pública y
Reforma del Estado en San Salvador, El Salvador el 26 y 27 de junio de 2008 y adoptada
por los mandatarios en la XVIII Cumbre Iberoamericana de Jefes de Estado y de Gobierno,
realizada en San Salvador, El Salvador, del 29 al 31 de octubre de 2008, con el objeto de
CALIDAD EN LA ADMINISTRACIÓN
PÚBLICA
Insatisfacción ciudadana
Reclamos empresas y
organizaciones
Nueva Gestión Pública
Carta Iberoamericana de Calidad en la Gestión Pública
Foro de la Función Pública de CA, Panamá y
Rep. Dom.
84
promover la mejora de las administraciones públicas en los países representados (Consejo
Latinoamericano de Administración para el Desarrollo, 2008). En las siguientes
Conferencias Iberoamericanas, los participantes vuelven a recalcar la importancia de la
calidad en la función pública: XI, XII, XIII.
Por otro lado, desde el año 1982 se celebra cada dos años, la reunión de Directores de
Servicio Civil, Función Pública y Carrera Administrativa de Centroamérica, Panamá y
República Dominicana, la cual a partir del año 2006 pasó a denominarse “Foro de la
Función Pública de Centroamérica, Panamá y República Dominicana”, en este foro se
analizan, debaten y formulan políticas y acciones orientadas a mejorar la gestión pública de
los países de la Región y tal como se evidencia en las actas de las reuniones, a partir del
2008 en todas las reuniones se le ha dado importancia determinante al tema de la calidad
para mejorar las administraciones públicas de los países:
a. XIV Foro celebrado en República Dominicana en julio de 2008: se denominó
“Profesionalización de la Función Pública y Gestión de la Calidad”.
b. Reunión Intermedia celebrada en Panamá en abril de 2009: se promueven la adopción
de Modelos de Excelencia de Gestión de Calidad en la Administración Pública.
c. XV Foro celebrado en Costa Rica en abril de 2010: se denominó “Compromiso con la
Innovación y la Calidad en la Gestión Pública”
d. Reunión Intermedia celebrada en Guatemala en mayo de 2011: se presenta la Estrategia
Centroamericana de la Calidad 2011-2014.
e. XVI Foro celebrado en Panamá en julio de 2012: denominado “Responsabilidad Social,
Participación Ciudadana y Función Pública”.
Problemas que buscan resolver las políticas públicas
Las políticas públicas que se analizan, promueven la calidad en la gestión pública,
buscando reducir la insatisfacción de la ciudadanía y de las empresas y organizaciones en
general con respecto a la calidad de los servicios públicos que reciben, lo cual se refleja en
los resultados de estudios sobre la percepción ciudadana respecto a la calidad de los
servicios públicos, tanto específicos por institución como nacionales, cuyos resultados
evidencian avances significativos en algunas instituciones, pero también avances mínimos
en otras y hasta retrocesos en algunos servicios públicos.
85
En la Estrategia Centroamericana de la Calidad: 2011-2014 elaborada por el Instituto
Centroamericano de Administración Pública (Área de Gerencia Social, 2011), producto de
la experiencia de más de diez años de estudio sobre la calidad en la administración pública
centroamericana, se resumen una serie de malas prácticas en la gestión pública que reflejan
la ausencia de calidad en los servicios:
a. Se solicita dos o más veces la misma información, para un mismo trámite u otro en la
misma institución.
b. Se solicita información que la misma entidad emite o posee.
c. Se cuestionan autorizaciones firmes de otras entidades u órganos.
d. Se solicitan requisitos o información que está en trámite en otra entidad.
e. Se inventan requisitos.
f. Se niega información sobre trámites y requisitos realizados en sus oficinas.
g. Se exige presencia física del ciudadano.
h. Se debe acudir a más de una instancia, para un mismo trámite o requisito con un mismo
fin.
Asimismo, se presentan deficiencias en los servicios públicos en aspectos como:
a. Servicios proporcionados.
b. Accesibilidad.
c. Costo de los servicios.
d. Instalaciones físicas.
e. Calidad de la información entregada.
f. Actitud de los funcionarios.
g. Capacidad técnica de funcionarios.
h. Procedimientos apropiados.
i. Tiempo de espera.
j. Tiempo durante la atención.
k. Horarios de atención.
Estas son algunas de las aristas del problema que se busca resolver con la política pública
relacionada con la implementación de la calidad en la gestión pública.
86
Importancia de las políticas públicas
Tanto los expertos en calidad consultados mediante la encuesta electrónica como los
actores estratégicos entrevistados, consideran de gran importancia las políticas públicas
sobre la calidad en la administración pública. A continuación se expondrán las opiniones de
los mismos:
Manifestaciones de los expertos en calidad:
Los expertos coinciden en enmarcar la importancia de las políticas públicas en función del
bienestar de la ciudadanía, al garantizar la eficacia y la satisfacción de los clientes del
sector público, del ciudadano y la ciudadana y de la sociedad en general, promoviendo la
mejora continua hacia la excelencia y orientando el comportamiento y valores deseados sin
afectar negativamente el medio ambiente, “más importantes que en el sector privado,
donde el cliente tiene opciones de compra” (Miembro Asociación Paraguaya de la
Calidad), “son la única manera de poder prestarle un servicio de altura a la Ciudadanía”
(Presidente del Capítulo Venezuela del Instituto Latinoamericano de la Calidad -INLAC-).
Manifestaciones de los actores estratégicos:
De las opiniones de los actores estratégicos sobresale la que otorga gran importancia a que
las políticas públicas sobre la calidad en la administración pública sean políticas de Estado,
que transciendan una gestión gubernamental, con lo cual se garantiza su continuidad.
Sobresale también la opinión respecto a que la calidad es un medio para que el ciudadano
pueda recibir los beneficios de la democracia, “la administración se puede legitimar ante
los ciudadanos al brindarle mejores oportunidades y servicios oportunos” (Ministro de
Administración Pública de República Dominicana –MAP-).
Otros elementos que deben considerarse
Los expertos en calidad y los actores estratégicos consultados mencionaron otros elementos
que deben considerarse en los procesos de formulación, decisión e implementación de las
políticas públicas sobre la calidad en la administración pública.
Manifestaciones de los expertos en calidad:
Dentro de la lista de elementos que se deben considerar al formularse las políticas públicas
sobre la calidad en la administración pública, según la opinión de los expertos en calidad,
87
están los siguientes: la satisfacción del usuario, la transparencia, el impacto sobre el medio
ambiente, la evaluación, las necesidades de la población, la voluntad política y la cultura,
“determinar la expectativas de la sociedad y los efectos que se están llevando a cabo sobre
el medio ambiente” (Presidente del Capítulo Venezuela del Instituto Latinoamericano de la
Calidad -INLAC-).
Manifestaciones de los actores estratégicos:
Algunos otros elementos a considerar al formular las políticas públicas, en opinión de los
entrevistados son los siguientes:
a. la idiosincrasia de cada país, “los tiempos de las recetas tienen que quedar en el
pasado” (Secretario General del CLAD);
b. los problemas que la ejecución y la evaluación de las políticas públicas arrastran desde
su diseño y formulación;
c. la toma de conciencia por parte de la sociedad sobre el papel de sus instrumentos de
participación para fundamentar la toma de decisiones en la política pública;
d. el gran desafío que significa el ir creando una nueva cultura de la gestión, esto es, unas
“nuevas creencias, actitudes, comportamiento” (Ministro de Administración Pública de
República Dominicana –MAP-), y
e. el valor del entusiasmo, el interés y el compromiso de la gente.
4.2 Actores clave
En este apartado se presentan los principales resultados obtenidos referidos a la Región
Centroamericana respecto al segundo objetivo específico de la investigación, relacionado
con la identificación de los actores clave que intervienen en la formulación, decisión e
implementación de las políticas públicas sobre la calidad en la administración pública.
A partir del análisis documental se identifican tanto los “actores públicos” (autoridades
político-administrativas), como los “grupos-objetivo” y los “beneficiarios” de la política
pública. Por las características de esta política pública, realmente existe una gran cantidad
de actores involucrados, pero en el marco de esta investigación se identifican los que se
consideran son los actores clave, según impulsen u obstaculicen las políticas.
88
Actores públicos (autoridades político-administrativas)
En el ámbito internacional
a. Conferencia Iberoamericana de Ministros de Administración Pública y Reforma del
Estado
b. Consejo Latinoamericano de Administración para el Desarrollo (CLAD)
Estos dos anteriores como actores clave que dan origen a la Carta Iberoamericana de
Calidad en la Gestión Pública y,
c. Los Miembros del Foro de la Función Pública de Centroamérica, Panamá y República
Dominicana:
o Dirección General de Servicio Civil de Costa Rica
o Subsecretaría de Gobernabilidad y Modernización del Estado de El Salvador
o Oficina Nacional de Servicio Civil de Guatemala
o Dirección General de Servicio Civil de Honduras
o Dirección General de la Función Pública de Nicaragua
o Dirección General de Carrera Administrativa de Panamá
o Ministerio de Administración Pública de República Dominicana
o Instituto Centroamericano de Administración Pública (ICAP)
Por lo descrito anteriormente se considera que estos actores clave, constituyen una fuerza
internacional que impulsa la implementación de la política pública analizada.
En el ámbito nacional
a. Las autoridades políticas responsables de la formulación de las leyes y acuerdos
gubernamentales sobre la calidad en la administración pública: Sistemas Nacionales
de Calidad y Premios Nacionales a la Calidad.
b. Directores de los órganos del Sistema Nacional de Calidad: entidades nacionales de
normalización, entidades nacionales de acreditación, entes nacionales de metrología
y dependencias nacionales de reglamentación técnica.
c. Miembros de los equipos coordinadores de los Premios Nacionales a la Calidad en
el Sector Público.
Igualmente estos actores enlistados constituyen fuerzas impulsoras de la política por cuanto
formularon leyes y acuerdos gubernamentales sobre el tema y fijaron las competencias, las
89
responsabilidades y los principales recursos de los actores públicos para la implementación
del programa político administrativo relacionado con la política.
Grupos-objetivo
Partiendo de la definición que hace Subirats (2008, p. 61) de grupos-objetivo como
“personas (físicas o jurídicas) y organizaciones que agrupan a tales personas, cuya conducta
se considera políticamente como la causa directa (o indirecta) del problema colectivo que la
política pública intenta resolver”, se tiene para el caso de la política pública que se está
analizando que los grupos-objetivo son muchos, puesto que la política es aplicable a toda la
Administración Pública, central y descentralizada, incluso instituciones autónomas y
semiautónomas, órganos con personalidad jurídica instrumental, entes públicos no estatales,
municipalidades y empresas públicas.
La política pública trata de establecer, ¿cómo se podría resolver o atenuar el problema de la
insatisfacción ciudadana respecto a la calidad en los servicios públicos? Se han definido
diversas modalidades de intervención estatal para influenciar las decisiones y las acciones
de los grupos-objetivo de manera que se alineen con los objetivos políticamente planteados
en la política pública, buscando en estos grupos una modificación de sus conductas que
permitan mejorar la percepción ciudadana respecto a la calidad de los servicios públicos,
estas modalidades incluyen la coerción (obligaciones y prohibiciones estipuladas en las
leyes de creación de los Sistemas Nacionales de la Calidad), los incentivos (como los
decretos de creación de los Premios Nacionales a la Calidad) y también programas de
sensibilización, capacitación, cambio de referentes, etc.
El efecto de estas modalidades de intervención ha sido muy variado en el Sector Público,
actualmente se destacan algunas instituciones, principalmente instituciones autónomas y
semiautónomas y empresas públicas, en las cuales la implementación de la calidad ha
redundado en mejoras significativas, no obstante en otras, como las pertenecientes al
gobierno central y municipalidades, donde todavía no se han establecido las prioridades de
implementación en el tiempo y en el espacio geográfico y social, lo cual se refleja en
niveles de satisfacción bajos respecto al servicio recibido tanto en los ciudadanos
directamente como en las empresas y organizaciones en general que acuden a ellos.
90
El escenario descrito previamente, permite identificar que algunos grupos-objetivo
impulsan la implementación de la política pública, pero otros más bien se han convertido en
obstáculos, por diversos factores: aspectos culturales, falta de transparencia, carencia de
competencias, conveniencia, etc.
Beneficiarios finales
Los beneficiarios finales identificados por Subirats como conformados por:
Las personas (físicas o jurídicas) y las organizaciones o entidades que las agrupan, a
quienes el problema colectivo afecta directamente, sufriendo sus efectos
negativos…son, pues, los actores que pueden beneficiarse, en menor o mayor grado y
de acuerdo con los objetivos de la política en cuestión, de la modificación de la
conducta de los grupos-objetivo. (2008, p. 62)
Así se pueden identificar dos grandes grupos de beneficiarios finales:
a. El ciudadano que recibe los servicios públicos, y
b. Las empresas privadas y organizaciones en general que dependen del servicio de la
administración pública
Al ser tan amplio el grupo que conforma los beneficiarios finales, es difícil identificar los
“grupos terceros” (beneficiados y afectados), los cuales al final de cuentas se
entremezclan con los beneficiarios finales identificados.
Los expertos en calidad encuestados y los actores estratégicos entrevistados, se
manifestaron respecto a los que consideran son los actores clave en los procesos de
formulación, decisión e implementación de las políticas públicas sobre la calidad en la
administración pública, obteniéndose la siguiente información:
Opinión de los expertos en calidad:
Los expertos en calidad identificaron los siguientes actores claves: el gobierno (ámbito
político y principalmente el líder), los representantes de los clientes, las instituciones
públicas, los gobernadores y alcaldes, las universidades, los especialistas en cada área de
gestión, los asesores externos, la sociedad civil, los gremios profesionales, “la alta
dirección liderando el proceso y el resto de la organización participando activamente con
91
especial atención a los líderes naturales y formadores de opinión” (Director de
Cooperación y Asuntos Internacionales del Instituto Tecnológico de Costa Rica).
Opinión de los actores estratégicos:
El ciudadano es un actor clave por eso deben garantizarse los espacios de participación
ciudadana por cuanto “el político debe tomar la decisión en función de los intereses
ciudadanos” (Secretario General del CLAD), y para esa toma de decisión se debe basar en
los instrumentos dados en las normas, en las leyes y en la constitución. Otro actor clave es
el responsable político, por ejemplo, la figura de director o el ministro que ha comprendido
la importancia de la calidad y se preocupa por hacer una buena labor y atender las
necesidades de sus ciudadanos.
4.3 Factores facilitadores y factores obstaculizadores
Se resumen en este apartado los principales resultados obtenidos para el ámbito de la
Región Centroamericana respecto al tercer objetivo específico de la investigación,
relacionado con la detección de los factores que facilitan u obstaculizan la implementación
de las políticas sobre la calidad en la administración pública.
Los expertos en calidad mencionaron los siguientes como factores clave de éxito para la
implementación de las políticas públicas sobre la calidad en la administración pública: el
compromiso de las autoridades, la formación sólida a todos los niveles, la visibilidad del
proceso y difusión de los resultados, el convencimiento de la alta dirección del país en los
principios de calidad y la responsabilidad social, la evaluación de cada necesidad social “y
el riesgo de no hacerle frente a esa necesidad” (Presidente del Capítulo Venezuela del
Instituto Latinoamericano de la Calidad -INLAC-), la educación para una cultura de
calidad, la premiación a las organizaciones que se destacan por el servicio a la ciudadanía,
la socialización del tema de la calidad a toda la población, la identificación de las
necesidades de la población “hacer levantamientos sobre las necesidades de la población”
(Directora de Recursos Humanos del MAP), una visión-misión clara y compartida, un
clima organizacional que promueva la mejora continua, un recurso humano con aptitud y
actitud para el cambio, el trabajo en equipo, la cultura de logro y los valores compartidos.
92
Los actores estratégicos entrevistados se refirieron a lo que consideraban como factores
facilitadores para la implementación de las políticas públicas sobre la calidad en la
administración pública.
Un factor facilitador es el proceso de reflexión sobre la administración pública y
particularmente sobre el tema de la calidad que se ha dado en algunos países de la región y
que se han irradiado hacia el resto de países, otro factor es la toma de conciencia sobre la
calidad que se está produciendo en ciertos funcionarios públicos, en académicos y en
profesionales liberales, también se consideran un factores clave de éxito el liderazgo
comprometido, el desarrollo de instrumentos que permitan incorporar a la sociedad civil y
la difusión de los procesos de calidad en la ciudadanía, “cuanto tu recibes presión de la
ciudadanía no tienes elección, hay que hacerlo” (Secretario General del CLAD).
Tanto los expertos en calidad encuestados como los actores estratégicos entrevistados, se
refirieron a los principales obstáculos para la implementación exitosa de las políticas
públicas sobre la calidad en la administración pública.
Manifestaciones de los expertos en calidad:
Dentro de los factores obstaculizadores mencionados por los expertos en calidad sobresalen
los siguientes: desinformación, falta de interés del ámbito político en el diseño de políticas
de calidad, resistencia al cambio del personal que brinda los servicios, aplicación de
modelos no aplicables al país, poca credibilidad en lo público, altos niveles de corrupción,
desinterés social, liderazgo débil y “la incompetencia profesional de los responsables
políticos” (Presidente del Capítulo Venezuela del Instituto Latinoamericano de la Calidad -
INLAC-) que se refleja en falta de compromiso y de conocimiento de las altas autoridades.
Manifestaciones de los actores estratégicos:
Los entrevistados, como precursores y promotores de la inclusión de la calidad en la
administración pública en la región, se han encontrado con diversos obstáculos en la
implementación de las políticas públicas, entre ellos, destacan los siguientes: la falta de
reflexión en los temas de la administración pública, lo que redunda en carencia de
basamentos teóricos que dificulta el entendimiento de los funcionarios públicos; el
monopolio del conocimiento que ha impedido que el mensaje de la calidad llegue a la
sociedad; el personalismo y el clientelismo político, “de eso no hay duda aquí no se le
93
rinde cuenta a nadie” (Secretario General del CLAD); el análisis sobre los modelos de
gestión de la calidad como un simple instrumento de gestión cuando también permite la
rendición de cuentas; la falta de transparencia, no se someten al escrutinio de los usuarios
de los servicios públicos; los cambios políticos y gubernamentales; la falta de valoración de
los recursos humanos; la falta de liderazgo para la toma de decisiones; la resistencia a la
profesionalización del servicio público por parte de “los referentes del clientelismo político
e incluso a veces presiones del nepotismo de patrimonialismo” (Ministro de
Administración Pública de República Dominicana); y los valores culturales que se
convierten en un freno a la tendencia progresista.
4.4 Mejores prácticas
En este epígrafe, se presentan los principales resultados obtenidos para el ámbito de la
Región Centroamericana respecto al cuarto objetivo específico de la investigación,
relacionado con la valoración de las mejores prácticas llevadas a cabo en los países
centroamericanos en la implementación de las políticas públicas sobre la calidad en la
administración pública.
En los discursos de los actores estratégicos respecto a las buenas prácticas utilizadas por los
países en la implementación de las políticas públicas sobre la calidad en la administración
pública, se destacan las siguientes: el sentimiento “centroamericanista” que provoca que el
análisis en la temática de la administración pública que se da en uno de los países se ponga
a disposición de los demás países centroamericanos, la sensibilización de las altas
autoridades y la realización de eventos y programas especiales para lograr el compromiso
de las autoridades de cada dependencia, “el sentimiento centroamericanista yo creo que en
materia de administración pública queda clarísimo un sentimiento administrativo
subregional” (Secretario General del CLAD), “uno de los objetivos que hemos trazado es
sensibilizar las altas autoridades” (Ministro de Administración Pública de República
Dominicana).
94
CAPITULO V. Resultados caso de Costa Rica
Se presentan aquí los principales resultados obtenidos para el caso de Costa Rica, que por
las condiciones expresadas en la introducción de esta obra se decidió presentar en forma
separada. Además del análisis documental y la observación del investigador, se incluye la
información generada en la consulta mediante la encuesta electrónica a expertos en calidad
(detalle de respuestas en apéndice Nº5) y la generada en la consulta hecha mediante
entrevista personal a actores estratégicos (detalle de las entrevistas en apéndice Nº6), todos
ellos vinculados a alguna de las organizaciones responsables de la implementación de las
políticas públicas sobre la calidad en la administración pública costarricense.
El capítulo cinco se divide en cuatro apartados, que responden a cada uno de los objetivos
específicos de la investigación.
5.1 Elementos que intervienen
Este apartado incluye los principales resultados respecto al primer objetivo específico de la
investigación, relacionado con la identificación de los elementos que intervienen en la
formulación, decisión e implementación de las políticas públicas sobre la calidad en la
administración pública.
Origen de las políticas públicas
Tomando como referencias los últimos 10 años, de acuerdo con el análisis documental en
Costa Rica la inclusión en la agenda política de la calidad de la administración pública, se
considera que ha sido más marcada en la Administración de Miguel Ángel Rodríguez
(1998-2002), en la Administración de Oscar Arias (2006-2010) y en la presente
administración de la Presidenta Laura Chinchilla (2010-2014).
En la Administración Rodríguez se promulgó una ley muy significativas en el ámbito de la
calidad en el sector público: la Ley 8279: Sistema Nacional para la Calidad (Asamblea
Legislativa de la República de Costa Rica, 2002).
Por otro lado en la Administración Arias, el Plan Nacional de Desarrollo 2006-2010 “Jorge
Manuel Dengo Obregón” (Ministerio de Planificación Nacional y Política Económica,
95
2007) contiene el Capítulo 5 “Eje de Reforma Institucional” (p. 92) dentro del cual se
establece que una de las metas sectoriales es agilizar, simplificar y elevar la calidad de
servicios públicos críticos, ejecutando reformas organizativas en áreas sensibles y
reforzando los mecanismos de evaluación de resultados. Así en abril de 2010 el Gobierno
emite el siguiente decreto (Ministerio de Planificación Nacional y Política Económica,
2010): Decreto Ejecutivo N° 35925-MP-PLAN: Premio Nacional a la Calidad en la Gestión
Pública y reconocimiento a prácticas promisorias en la Gestión Pública.
Y más recientemente, en la presente Administración Chinchilla, el Plan Nacional de
Desarrollo 2011-2014 “María Teresa Obregón Zamora” (Ministerio de Planificación y
Política Económica, 2010) contempla dentro de la visión de la Costa Rica del 2014
“mejorar la eficiencia de los servicios públicos e incrementar el acceso de los ciudadanos a
éstos” y “fomentar una participación cada vez mayor de la ciudadanía en la solución de los
problemas nacionales, mediante la construcción de agendas de desarrollo basadas en el
diálogo y la integración” (p. 41). Dentro de los lineamientos de Política Sectorial referida a
la Modernización del Estado, se establece el “mejorar la gestión pública, la calidad de los
servicios que presta el Estado y la participación ciudadana en el accionar público” (p. 219).
Manifestaciones de los actores estratégicos consultados respecto al origen de las políticas
públicas:
Origen del Sistema Nacional de Calidad
La creación y aprobación de la Ley del Sistema Nacional de Calidad hace más de 10 años
fue “una decisión muy visionaria y necesaria” (Viceministro del Ministerio de Economía,
Industria y Comercio-MEIC), en tanto en opinión del entrevistado, ordena la estructura
productiva y facilita la implementación de acciones en forma coordinada entre los distintos
entes que componen el sistema para su fortalecimiento y para la incorporación de sistemas
de calidad en las empresas e instituciones; en contraste, uno de los entrevistados considera
que la ley del Sistema Nacional de Calidad presenta problema de origen por cuanto se
plantearon muchas políticas, señala que “tal vez no se entendía con exactitud qué son
políticas públicas” (Director de INTECO), opina que una buena definición de las políticas
es clave, porque de ella se derivan programas, objetivos y reglamentos, “si no está clara no
hay norte” (Director de INTECO).
96
En el componente de acreditación se crea primero el ENA (Ente Nacional de Acreditación)
por decreto ejecutivo 24662 del 9 de octubre de 1995, como una condición del Banco
Interamericano de Desarrollo para implementar en el país un Sistema Nacional de Calidad,
desde entonces el país viene trabajando la acreditación, que toma fuerza con la creación de
la ley en el año 2002, “una de las condiciones del PAE 2 es la implementación de un
Sistema Nacional de la Calidad, el Banco…le puso ese requisito” (Gerente de ECA).
En 1973 se crea la Oficina Nacional de Normas y Unidades de Medida, como dependencia
del Ministerio de Economía dedicada a la defensa del consumidor y la elaboración de
normas, para esa época no se tenía nada de desarrollo de patrones, si bien el país fue
pionero en la Región al instaurar el Sistema Internacional de Unidades (SI), antes del 90 era
una oficina que velaba por el cumplimiento del SI, pero a partir del noventa “empieza la
corriente de la metrología” (Secretaria Técnica del CONAC) como producto del impulso
dado por los alemanes quienes empezaron a divulgar el tema en toda Centroamérica y el
país empieza a tener patrones y se empieza a gestionar un edificio propio para metrología y
nace así el Laboratorio Costarricense de Metrología (LACOMET).
El Instituto de Normas Técnicas de Costa Rica (INTECO) nace en 1987 como organismo
de normalización, que a diferencia de la mayoría de organismos de normalización en los
países de la Región que nacen formado parte de un Ministerio, en Costa Rica nace bajo un
esquema como el de algunos países europeos: una asociación de carácter privado sin fines
de lucro con una función de interés público como es la normalización, contando además
con un fuerte apadrinamiento por parte de la Cámara de Industrias de Costa Rica, “en Costa
Rica los promotores de INTECO decidieron optar por un modelo totalmente diferente, un
tanto europeo” (Director de INTECO).
Origen del Premio Nacional a la Calidad
El personal funcionario del equipo coordinador del Premio Nacional a la Calidad y
Reconocimiento a las Prácticas Promisorias en el Sector Público entrevistados, identifican
como antecedentes de la creación del Premio, primero que desde 1993 MIDEPLAN se
encarga de coordinar las Contralorías de Servicio, posteriormente surge el Programa de
Cartas de Compromiso a la Ciudadanía y empieza a hablarse del tema del premio nacional
a la calidad como un impulso a la calidad en la gestión pública, y más tarde a partir de los
97
postulados de la Carta Iberoamericana de la Calidad en la Gestión Pública y de la Carta de
Participación Ciudadana, ambas del CLAD, el Ministro de Planificación y el Director de
Servicio Civil con el apoyo del CLAD, empiezan a trabajar los aspectos relacionados con el
premio, “creo que lo más rico es como empezamos nosotros a capacitarnos y como se va
haciendo una red de funcionarios capacitados en los temas de calidad” (Jefe Secretaría
Técnica del Sistema Nacional de Contralorías de Servicio).
El Premio surge gracias al trabajo conjunto del MIDEPLAN y la Dirección General del
Servicio Civil (DGSC), conformándose primero un equipo de 15 personas, que trabajaron
en la elaboración del borrador de un modelo de excelencia para Costa Rica, contando con la
cooperación de la Cámara de Industrias de Costa Rica por su experiencia de 15 años
coordinando el premio a la calidad del sector privado y del CLAD, “siempre fue
MIDEPLAN y Servicio Civil, si se consultó por la experiencia a la Cámara de Industrias
que tiene 15 años con su premio verdad” (Encargada del Premio a la Calidad).
¿En qué consiste la política?
En el origen de la política pública, se han identificado tres elementos que han impulsado la
incursión en la agenda política del tema de la calidad en la gestión pública:
a. La insatisfacción ciudadana y las quejas constantes de empresas y organizaciones
respecto a la calidad de los servicios públicos,
b. El impulso a la calidad en la gestión pública en Iberoamérica por medio de la Carta
Iberoamericana de Calidad en la Gestión Pública y
c. El impulso a la calidad en la gestión pública de los países de Centro América por medio
del Foro de la Función Pública
Estos elementos han llevado a incluir en la agenda política la cuestión de la calidad en la
gestión pública, lo cual se refleja, tal como se mencionó en el apartado anterior en la ley
promulgadas durante la Administración Rodríguez y en los planes de desarrollo de los dos
últimos gobiernos, más específicamente en el decreto de creación del Premio Nacional a la
Calidad en el Sector Público.
A continuación se enuncian los aspectos clave contenidos es estas leyes y el decreto
mencionado.
98
Ley 8279: Sistema Nacional de Calidad
El 2 de mayo de 2002 se emite la Ley 8279 Sistema Nacional para la Calidad, que tiene
como propósito “establecer el Sistema Nacional para la Calidad (SNC), como marco
estructural para las actividades vinculadas al desarrollo y la demostración de la calidad, que
facilite el cumplimiento de los compromisos internacionales en materia de evaluación, de la
conformidad, que contribuya a mejorar la competitividad de las empresas nacionales y
proporcione confianza en la transacción de bienes y servicios”.
En su artículo segundo, estipula que esta Ley “se aplicará a todos los bienes y servicios, así
como a las actividades de evaluación de la conformidad, incluida la metrología, que se
lleven a cabo para demostrar el cumplimiento de los requisitos voluntarios o reglamentarios
aplicables a estos bienes, incluidos los procesos de producción o prestación de servicios
implicados para generar y comercializar dichos bienes”.
El Sistema Nacional para la Calidad tiene como fin “ofrecer un marco estable e integral de
confianza que, por medio del fomento de la calidad en la producción y comercialización de
bienes y la prestación de servicios, propicie el mejoramiento de la competitividad de las
actividades productivas, contribuya a elevar el grado de bienestar general y facilite el
cumplimiento efectivo de los compromisos comerciales internacionales suscritos por Costa
Rica”.
Los objetivos del Sistema Nacional para la Calidad según la Ley, son:
a) Orientar, ordenar y articular la participación de la Administración Pública y el sector
privado en las actividades de evaluación de la conformidad y de promoción de la calidad,
integradas al SNC.
b) Promover la disponibilidad y el uso de los mecanismos de evaluación y demostración de
la conformidad.
c) Promover la adopción de prácticas de gestión de la calidad y formación en ellas, en las
organizaciones productoras o comercializadoras de bienes en el país.
d) Fomentar la calidad de los bienes disponibles en el mercado y de los destinados a la
exportación.
99
e) Propiciar la inserción cultural de la calidad en todos los planos de la vida nacional,
especialmente en el individual y el social.
f) Coordinar la gestión pública y privada que deben realizar las entidades competentes para
proteger la salud humana, animal o vegetal, el medio ambiente y los derechos legítimos del
consumidor, y para prevenir las prácticas que puedan inducir a error.
g) Articular la gestión pública y privada que realicen las entidades competentes en las
actividades de metrología, normalización, reglamentación técnica y evaluación de la
conformidad, así como la prevención de prácticas que constituyan barreras técnicas
ilegítimas para el comercio.
Decreto Ejecutivo N° 35925-MP-PLAN Premio Nacional a la Calidad en la Gestión
Pública y reconocimiento a prácticas promisorias en la Gestión Pública
En abril de 2010, el Gobierno establece mediante decreto ejecutivo el Premio Nacional a la
Calidad en la Gestión Pública, que propicia el reconocimiento de instituciones públicas
destacadas por contar con sistemas de gestión avanzados, el intercambio y aprendizaje de
experiencias exitosas y la utilización de los criterios del modelo del Premio como una guía
fundamental en el desarrollo de la gestión hacia la calidad, la productividad y la mejora en
la prestación de los servicios públicos.
Con el Premio se busca alcanzar los siguientes objetivos específicos:
a) Fortalecer la Gestión Pública costarricense mediante el establecimiento de un Premio a
la Calidad en la Gestión Pública que permita el intercambio de experiencias exitosas
para la mejora sustancial en la entrega de los servicios públicos costarricenses.
b) Fortalecer la capacidad de gestión estatal en la prestación de los servicios públicos,
mediante la formación de funcionarios públicos en la aplicación de métodos y técnicas
modernas que permitan la implementación de un modelo de excelencia en la calidad en
la gestión pública costarricense.
c) Promover el desarrollo y la difusión de procesos, acciones, esfuerzos, prácticas y
sistemas destinados al mejoramiento continuo de la calidad en la prestación de los
servicios públicos que se originan en el sector público costarricense con el propósito de
satisfacer las necesidades y expectativas de sus usuarios y beneficiarios, a fin de apoyar
100
la modernización y competitividad de las instituciones que la conforman, apoyándose
en el Sistema Nacional de Contralorías de Servicios.
El Decreto recalca que la excelencia en la gestión pública constituye un mecanismo para
propiciar una mejora en la calidad de vida de los ciudadanos, tomando en cuenta que uno
de los principales retos que enfrentan las administraciones públicas es que la prestación de
los servicios públicos sea consecuente con las necesidades y expectativas de los
ciudadanos, para el cumplimiento de compromisos sobre calidad en el marco de las
oportunidades que ofrece la transición de la sociedad de la información a la sociedad del
conocimiento.
Manifestaciones de los actores estratégicos respecto a en qué consiste la política pública
(sus componentes):
El Sistema Nacional para la Calidad (SNC) está conformado por cuatro órganos pilares: el
de normalización representado por el Instituto de Normas Técnicas de Costa Rica
(INTECO), el de acreditación en la figura del Ente Costarricense de Acreditación (ECA) y
bajo la jerarquía del Ministerio de Economía Industria y Comercio (MEIC) los otros dos
órganos responsables de la metrología y la reglamentación técnica respectivamente: el
Laboratorio Costarricense de Metrología (LACOMET) y el Órgano de Reglamentación
Técnica (ORT). En opinión de los entrevistados sobresale la labor del ECA en materia de
acreditación y de INTECO en materia de normalización, ambos órganos bastante
consolidados, “el ECA ha estado bastante activo es una institución que trabaja bien y cada
vez se ven más instituciones y laboratorios acreditados por el ECA y eso lo que hace es que
el Sistema funcione y por supuesto INTECO una entidad privada que viene trabajando
desde hace tiempo bien” (Viceministro del MEIC).
La coordinación del Sistema es responsabilidad del Consejo Nacional de la Calidad, con
representación de las siguientes entidades tanto públicas como privadas: Ministerio de
Educación, Ministerio de Agricultura y Ganadería, Ministerio de Obras Públicas y
Transportes, Ministerio de Ciencia y Tecnología, Ministerio de Salud, Ministerio de
Recursos Naturales y Ambiente, Cámara de Comercio de Costa Rica, Cámara de Industrias
de Costa Rica, Consejo Superior de Educación, Consejo Nacional de Rectores, y los
Directores de los cuatro órganos citados arriba. Se considera que el Sistema tiene una
101
infraestructura respetable respecto al resto de países de Centro América y bastante recurso
humano capacitado, no obstante, en opinión de los entrevistados falta de coordinación entre
los órganos que conforman el Sistema, “podríamos haber hecho a esta altura mucho más,
mi percepción es la que ya manifesté con otras palabras, seguimos siendo islas, no
necesariamente hay buena relación entre las partes del sistema” (Director de INTECO).
Importancia de las políticas públicas
Tal como se ha indicado antes, la política pública relacionada con la implementación de la
calidad en la administración pública, tiene como propósito aumentar el nivel de satisfacción
del ciudadano, de las empresas privadas y de las organizaciones en general, respecto a la
calidad del servicio público. La implementación de la calidad en el sector público, permitirá
potenciar la relación entre instituciones públicas, ciudadanos y empresas privadas, lo cual
aumentará el nivel de satisfacción de los beneficiarios finales respecto al servicio público y
asimismo se contribuirá al aumento de la competitividad de nuestro país.
Tanto los expertos en calidad encuestados como los actores estratégicos entrevistados,
consideran de gran importancia las políticas públicas sobre la calidad en la administración
pública, a continuación se exponen su opiniones:
Manifestaciones de los expertos en calidad respecto a cómo valoran las políticas públicas:
Ambas personas expertas consultadas coinciden en que en Costa Rica se carece de políticas
públicas articuladas que promuevan la calidad en la administración pública, ya que por un
lado existen políticas emanadas desde el Consejo Nacional para la Calidad, y por otro lado,
un conjunto de políticas separadas que emiten algunos ministerios, municipalidad y otras
entidades de la administración pública; además se requiere actualizar las políticas actuales
ya que fueron emitidas con la ley 8279 desde el año 2002, “las políticas actuales se
encuentran desactualizadas con respecto a la realidad nacional” (Gestora de Calidad de
LACOMET).
Manifestaciones de los actores estratégicos entrevistados respecto a la importancia de las
políticas públicas:
En opinión de las personas consultadas, las políticas públicas se consideran indispensables
para el desarrollo de la calidad en las instituciones públicas, por ejemplo iniciativas como el
102
Premio Nacional a la Calidad permiten divulgar las buenas prácticas que se llevan a cabo
en las instituciones públicas que inciden en mejores servicios a los usuarios de los servicios
públicos, es un impulso a las instituciones públicas para que dejen de ser un fin en sí
mismas y cumplan con las expectativas de la ciudadanía respecto de lo que la
administración pública debería ser, encaminándose hacia procesos y procedimientos más
eficientes, “retomar ese enfoque de visión hacia la ciudadanía” (Encargada del Premio a la
Calidad).
Otros elementos que deben considerarse
Las expertas en calidad encuestadas mencionaron otros elementos que deben considerarse
en los procesos de formulación, decisión e implementación de las políticas públicas sobre la
calidad en la administración pública, sobresalen los siguientes:
a. Que las políticas públicas se emitan como el resultado de un proceso de integración
de los poderes, que sean políticas nacionales y no segmentadas por institución a
conveniencia de cada una de ellas, “esto podría ser en el Plan Nacional de
Desarrollo” (Gestora de Calidad de LACOMET).
b. Involucrar a las autoridades.
c. Definir objetivos e indicadores que permitan monitorear el cumplimiento de las
políticas y tomar acciones concretas.
d. Priorizar los sectores en los que se van a desarrollar acciones concretas en áreas
críticas.
e. Eficiencia, eficacia y efectividad, “a través de la racionalización de los recursos
públicos con la integración de los diversos regímenes de empleo público existentes”
(Subdirectora General de la Dirección General de Servicio Civil).
f. Transparencia
g. Ética
h. Orientación a resultados
i. Funcionarios capacitados en el desempeño de sus cargos
j. Fuerte enfoque de servicio al ciudadano
k. Administración integrada que promueva la simplificación y digitalización de
trámites
103
5.2 Actores clave
En este apartado se presentan los principales resultados respecto al segundo objetivo
específico de la investigación, relacionado con la identificación de los actores clave que
intervienen en la formulación, decisión e implementación de las políticas públicas sobre la
calidad en la administración pública.
Los actores clave identificados por las personas expertas en calidad encuestadas son: las
autoridades de los poderes de la República además de representantes de las instituciones
autónomas y empresas del Estado, la academia, el sector privado, los consumidores y los
ciudadanos en general. Puntualmente se mencionan como actores clave al Ministerio de la
Presidencia, a MIDEPLAN, a la Dirección General de Servicio Civil, al Ministerio de
Economía, Industria y Comercio, al Ministerio de Ciencia y Tecnología y a la Cámara de
Industrias de Costa Rica.
5.3 Factores facilitadores y factores obstaculizadores
Se resumen en este apartado los principales resultados respecto al tercer objetivo específico
de la investigación, relacionado con la detección de los factores que facilitan u obstaculizan
la implementación de las políticas sobre la calidad en la administración pública.
Las expertas en calidad encuestadas mencionaron los siguientes factores clave de éxito para
la implementación de las políticas públicas sobre la calidad en la administración pública:
a. Inversión planificada a partir de una priorización
b. Definición de objetivos, indicadores y actividades concretas que permitan dar
seguimiento en tiempo real y faciliten la evaluación
c. Definición de personas y entes responsables del cumplimiento
d. La coordinación adecuada, cooperación de todos los involucrados.
Los actores estratégicos entrevistados se refirieron a lo que consideraban como factores
facilitadores para la implementación de las políticas públicas sobre la calidad en la
administración pública, a continuación lo que opinan:
104
Los cuatro pilares del Sistema Nacional de Calidad han funcionado porque ha habido
“educación y un cambio de cultura” (Viceministro del MEIC).
La autosuficiencia financiera y el no depender del presupuesto público (aunque sí reciben
un aporte del Estado) es un factor facilitador para entidades como INTECO y ECA, que por
su figura jurídica pueden generar recursos por medio de la venta de servicios, “es un
fortaleza mientras que en los demás organismos de acreditación los recursos se van para
la caja única del Estado” (Gerente de ECA). Esta generación de recursos mediante la venta
de servicios, ha aumentado año tras año, producto del mayor número de organizaciones que
ven la necesidad de certificarse o de acreditarse, “no es tanto la presión interna sino la
externa la que está haciendo que se tengan que acreditar les guste o no les guste” (Gerente
de ECA).
La independencia del presupuesto público les permite a estas dos entidades (INTECO y
ECA) crecer de acuerdo con la demanda, en términos de personal o de estructura
organizacional, sin necesidad de pasar por el régimen de Servicio Civil ni de MIDEPLAN,
“ese acierto que tuvieron los creadores de INTECO lo estamos sintiendo hoy con una
organización que es autosuficiente” (Director de INTECO). Esta situación no es igual para
las otras dos entidades del Sistema responsables de la metrología (LACOMET) y de la
reglamentación técnica (ORT), que al pertenecer a la estructura del MEIC sí dependen del
presupuesto público, lo mismo sucede con el equipo coordinador del premio nacional a la
calidad que dependen de MIDEPLAN y de la Dirección General del Servicio Civil.
En el caso de LACOMET, el impedimento de autogestión de recursos por depender del
presupuesto público, se ha visto aliviado gracias al aporte de recursos del Gobierno de la
República de Alemania, que por medio de la PTB (Physikalisch Technische Bundesanstalt)
ha estado impulsando la metrología en toda Centroamérica, “tenemos recursos de la UE,
los alemanes, o sea siento que nosotros estamos bien” (Secretaria Técnica del CONAC).
Otro factor facilitador, según se dice, es cuando el ministro responsable de la coordinación
del Sistema Nacional de Calidad, entiende y está consciente de la importancia de la calidad,
“da la impresión de que cuando el ministro no es tan conocedor del tema, lo evade y han
sido años malos para el sistema” (Director de INTECO).
105
Respecto al Premio Nacional a la Calidad, según se indica, un factor facilitador ha sido el
trabajo colaborativo que se ha dado entre los técnicos integrantes del equipo coordinador
del Premio de dos instituciones clave: MIDEPLAN y la Dirección General de Servicio
Civil, “a pesar de que hemos tenido que luchar más a nivel de los jerarcas verdad, de que
ellos entiendan que es un trabajo conjunto” (Jefe Secretaría Técnica del Sistema Nacional
de Contralorías de Servicio). Este trabajo colaborativo interinstitucional se ve reforzado al
existir una visión clara por parte del equipo coordinador de la necesidad de “ir marcando
una cultura de calidad en las instituciones públicas” (Encargada del Premio a la Calidad),
visión alimentada por la experiencia del equipo coordinador trabajando con las Contralorías
de Servicio que por su quehacer día con día están “escuchando lo que la ciudadanía tiene
que decir” (Encargada del Premio a la Calidad).
A continuación la opinión de los expertos en calidad encuestados y los actores estratégicos
entrevistados, sobre los principales obstáculos para la implementación exitosa de las
políticas públicas sobre la calidad en la administración pública:
Opinión de los expertos en calidad:
Dentro de los principales factores obstaculizadores mencionados por las personas expertas
en calidad están: inexistencia de planificación, “la política se queda escrita en el papel”
(Gestora de Calidad de LACOMET), falta de compromiso de los altos mandos, falta de
seguimiento, escases o mala distribución de recursos financieros, humanos y materiales,
trámites complejos y “la desarticulación que tenemos de funciones asignadas a diversas
instituciones públicas” (Subdirectora General de la Dirección General de Servicio Civil).
Opinión de los actores estratégicos:
La falta de recursos es un factor obstaculizador mencionado por varios de los entrevistados,
“los recursos se nos han quitado por la decisión de disminuir el gasto y congelar plazas”
(Viceministro del MEIC), “hay venta de servicios pero va a caja única, todo es a caja
única, nosotros no podemos usar esos fondos……desgraciadamente LACOMET no tiene el
recurso humano ni económico” (Secretaria Técnica del CONAC).
Otro factor obstaculizador mencionado es la falta de compromiso de las autoridades
“porque puede ser que tenga liderazgo pero no compromiso” (Gerente de ECA).
106
La desatirculación entre los órganos del Sistema Nacional de Calidad es un obstáculo según
los entrevistados, “no hay esta interrelación de Sistema con estrategias claras del Sistema,
donde los cuatro trabajemos bajo esas estrategias” (Viceministro del MEIC), “ha faltado
articulación de esas políticas, ejemplo el Sistema Nacional de la Calidad no tiene
articulación” (Secretaria Técnica del CONAC), “podemos estar haciendo un gran trabajo
pero que desarticulado no es necesariamente eficiente” (Director de INTECO).
En opinión de los entrevistados un factor obstaculizador importante es el desconocimiento
que existe sobre la importancia de la calidad en la administración pública, en todos los
ámbitos: normalización, acreditación, metrología y reglamentación técnica, “muchas
instituciones no conocen como funciona el Sistema….a la gente no le gustan los
Reglamentos Técnicos” (Viceministro del MEIC), “hay un desconocimiento terrible del
tema y también que se interpreta de acuerdo a su conveniencia…. interpretan la ley a como
ellos quieren y entonces la ley no se cumple” (Gerente de ECA), “los Ministerios siguen
reglamentando sin concurrir al órgano creado para eso, ellos dicen ese es mi reglamento y
lo publican” (Director INTECO), “tenemos un problema con los medios de comunicación
verdad, para ellos solo vende lo que es negativo en la administración pública entonces
claro la gente tiene un concepto terrible de administración pública” (Encargada del Premio
a la Calidad).
Otro obstáculo mencionado es la falta de confianza de algunas instituciones del Estado en
organismos privados debidamente acreditados, los cuales les pueden facilitar la labor de
seguimiento de la implementación de reglamentos propios, “no lo hacen en las
instituciones porque les da miedo el liderazgo, perder el control y no delegan la
responsabilidad” (Gerente de ECA).
Un vez aprobada la ley del Sistema Nacional de la Calidad se formularon las políticas para
el sistema, sin embargo se considera un obstáculo, ya que según se dice, esas políticas no
contienen todos los elementos requeridos, “las políticas no son necesariamente una simple
formulación de intenciones” (Director de INTECO), esa políticas no se han desagregado en
planes y programas concretos.
107
En el campo de la normalización se menciona un importante obstáculo: la aparición de
certificadores que no cuentan con representación en el país, “algunos están prostituyendo la
certificación, están en el negocio del papel y no de la calidad” (Director de INTECO).
Respecto al Premio Nacional a la Calidad los principales obstáculos mencionados por las
entrevistadas son: el reducido personal que conforma el equipo coordinador del premio, la
exigua disponibilidad de evaluadores, el recargo en pocas personas para la elaboración de
los informes de postulación de la instituciones que concursan para el Premio, y la falta de
interés político, de las autoridades de las instituciones “uno percibe que tienen el temor de
que sea como una evaluación como tipo Contraloría General de la República que
evidencia que estás mal” (Jefe Secretaría Técnica del Sistema Nacional de Contralorías de
Servicio).
Manifestaciones de los entrevistados sobre lo que consideran como retos:
Un reto importante es la actualización de las políticas del Sistema Nacional de Calidad,
otro reto es la necesidad de que se dé una conciencia nacional sobre la importancia de la
calidad “creo que debe haber una política pública articulada hacia la importancia de la
calidad, en educación …el concepto de calidad recalcarlo” (Secretaria Técnica de
CONAC). Un reto mencionado de ámbito regional es el de llegar a armonizar los planes de
trabajo a nivel regional en respuesta a las exigencias de los mercados internacionales, “que
los países como Región establezcan estándares de trabajo en estas áreas de acreditación,
metrología, compras públicas y el nuestro que es la reglamentación” (Subdirector de la
Dirección de Mejora Regulatoria y Reglamentación Técnica del MEIC).
5.4 Mejores prácticas
En este epígrafe, se presentan los principales resultados respecto al cuarto objetivo
específico de la investigación, relacionado con la valoración de las mejores prácticas
llevadas a cabo en los países centroamericanos en la implementación de las políticas
públicas sobre la calidad en la administración pública.
A continuación se exponen las opiniones de los actores estratégicos entrevistados:
108
Los entrevistados consideran que una muy buena práctica es la cooperación entre los países
de la Región, la cual permite el intercambio de conocimientos y experiencias entre
organismos homólogos de los países, “los países han tomado nuestra ley y la han usado de
base…y… trabajamos a lo interno y lo trasladamos a otros países para estandarizar los
esquemas de trabajo” (Subdirector de la Dirección de Mejora Regulatoria y
Reglamentación Técnica del MEIC), el ECA participa en la Red de acreditación Regional,
LACOMET en la Red de metrología Regional, INTECO trabaja en un proceso de
normalización regional y ORT trabaja en el proceso de reglamentación Regional, esto
permite el intercambio entre los países de normas, reglamentos, leyes, información técnica
lo cual contribuye a la transferencia tecnológica en la Región.
Otra buena práctica mencionada es la integración del país en una serie de foros y
organizaciones de carácter internacional relacionadas con la calidad, Costa Rica está
integrado a los siguientes: PRACAMS que es el proyecto regional para el apoyo de la
calidad y las medidas sanitarias, CAMET instancia de relación entre los organismos de
metrología amparado en el Sistema Interamericano de Metrología de la OEA, la
Organización Internacional de Normalización (ISO). Además el país cuenta con convenios
de cooperación en normalización con una buena cantidad de organismos de España,
Argentina, Uruguay, y en metrología se recibe el apoyo de la PTB (Physikalisch
Technische Bundesanstalt), “formalmente hay acuerdos con una buena cantidad de
organismos de España, Argentina, Uruguay pero para actuar juntos en los negocios que
nos permiten sostener la normalización” (Director de INTECO).
Un buena práctica mencionada es que los nombramientos de los responsables de los
órganos que componen el Sistema Nacional de la Calidad no sean nombramiento políticos,
“eso es un problema, los nombramientos políticos, que es mucho lo que pasa en
Centroamérica” (Gerente de ECA).
La articulación entre los órganos del sistema es una buen práctica también citada, “la
ventaja de que todos nos llevamos bien” (Secretaria Técnica de CONAC), esto se ve
favorecido por la existencia y adecuado funcionamiento de una instancia de coordinación
entre los órganos del sistema bajo la coordinación de un funcionario con poder de decisión,
en el caso de Costa Rica el Viceministro del MEIC.
109
Respecto al Premio Nacional a la Calidad, las personas entrevistadas consideran como
buenas prácticas las siguientes: la documentación y divulgación de las buenas prácticas de
la instituciones públicas que se postulan al premio, los procesos de retroalimentación que
han trabajado a partir de talleres con los involucrados en el certamen después de cada
edición del premio, la divulgación del premio en medios de comunicación masiva y la
incorporación a redes internacionales como REDIBEX (Red Iberoamericana de Excelencia
en la Gestión) “que le va a permitir retroalimentarse de cómo ha sido la experiencia de
otros países que llevan años de ventaja en un trabajo de este tipo para ver como Costa
Rica puede ir mejorando” (Encargada del Premio Nacional a la Calidad).
110
CAPITULO VI. Resultados por país
En este capítulo se presentan los principales resultados obtenidos para cada uno de los
restantes países estudiados. Además del análisis documental y la observación del
investigador, se incluye la información generada en la consulta hecha mediante entrevista
personal a actores estratégicos (detalle de las entrevistas en apéndice Nº6), todos ellos
vinculados a alguna de las organizaciones responsables de la implementación de las
políticas públicas sobre la calidad en la administración pública de cada país; y en el caso
específico de Panamá, se incluye también la información obtenida en la consulta mediante
la encuesta electrónica a expertos en calidad (detalle de respuestas en apéndice Nº5), esto
por cuanto fue el único país, aparte de Costa Rica como ya se indicó en el capítulo V, del
cual se recibieron respuestas al instrumento.
El capítulo seis se divide en cinco secciones, uno por país, en el siguiente orden: 6.1
Guatemala, 6.2 El Salvador, 6.3 Honduras, 6.4 Nicaragua y 6.5 Panamá. Cada uno de estas
secciones se subdivide en cuatro apartados, correspondientes a cada uno de los cuatro
objetivos específicos de la investigación.
6.1 Guatemala
En esta sección se presentan los principales resultados obtenidos para el caso de Guatemala.
Además del análisis documental y la observación del investigador, se incluye la
información generada en la consulta hecha mediante entrevista personal a actores
estratégicos (detalle de las entrevistas en apéndice Nº6), todos ellos vinculados a alguna de
las organizaciones responsables de la implementación de las políticas públicas sobre la
calidad en la administración pública guatemalteca.
6.1.1 Elementos que intervienen
Este apartado incluye los principales resultados respecto al primer objetivo específico de la
investigación, relacionado con la identificación de los elementos que intervienen en la
formulación, decisión e implementación de las políticas públicas sobre la calidad en la
administración pública.
111
Origen de las políticas públicas
El 8 de diciembre del 2005 se aprobó la Ley del Sistema Nacional de la Calidad bajo el
decreto N° 78-2005. Esta ley se creó al considerar que es obligación del Estado promover
el desarrollo ordenado y eficiente del comercio interior y exterior del país para fomentar
mercados para los productos nacionales, lo que a la vez exige que la producción de bienes
y la prestación de servicios sean acordes a altos estándares de seguridad y calidad
(Congreso de la República de Guatemala, 2005).
Los premios nacionales a la calidad nacieron como una propuesta para adecuar el
funcionamiento de las administraciones públicas iberoamericanas siendo un instrumento al
servicio de la sociedad (ONSEC, 2012). En Guatemala se le dio el nombre de Premio
Nacional a la Calidad y Reconocimiento a las Mejores Prácticas en la Administración
Pública y surgió en el año 2011 como un sistema que reconoce y promueve la calidad y la
efectividad de los procesos que se realizan en las instituciones públicas de este país.
Manifestaciones de los actores estratégicos consultados respecto al origen de las políticas
públicas:
En 1985 el Gobierno de Guatemala suscribe el acta de Marakech donde se establecen
compromisos en el tema de normalización, metrología, evaluación de la conformidad y
medidas sanitarias y fitosanitarias, posteriormente en el año 2000 nace la Dirección
Nacional de la Calidad del Ministerio de Economía a quien le corresponde ordenar estos
temas con miras a hacer una ley del Sistema Nacional de la Calidad, a pesar de que “a la
gente le cuesta mucho entender para qué sirve un Sistema Nacional de la Calidad”
(Director del Sistema Nacional de Calidad).
En Guatemala en la década de los 90 la calidad empieza a tomar fuerza en el sector privado,
no es sino a partir del 2000 que se comienzan a dar esfuerzos aislados en algunas
instituciones públicas mediante la implementación de sistemas de calidad. A partir del 2008
con la suscripción de la Carta Iberoamericana de la Calidad se le da un fundamento técnico
a las políticas públicas sobre calidad en la administración pública “eso fue de mucho
agrado porque…..podemos observar que muchas Instituciones Públicas han sido orientada
hacia los temas de la calidad, aunque hayan sido aisladamente” (Coordinadora de la
112
primera edición del Reconocimiento Nacional a la Calidad y Mejores Prácticas en la
Administración Pública de Guatemala).
¿En qué consiste la política?
Mediante decreto número 78-2005 se establece la Ley del Sistema Nacional de la Calidad,
esta ley tal como indica el artículo 1 tiene como objeto construir el Sistema Nacional de la
Calidad de Guatemala, con la finalidad de:
a. “Promover la adopción de prácticas de gestión en calidad en las empresas que
conforman el sector productivo del país para fomentar la calidad de los bienes y
servicios que se ofrecen en el mercado nacional e internacional.
b. Definir las actividades y procedimientos que desarrollaran las entidades competentes en
las actividades de normalización, acreditación y metrología; y coadyuvar a que las
empresas guatemaltecas alcancen mayor competitividad en el mercado.
c. Establecer las bases para que en la adopción de los reglamentos técnicos, que tengan
por objeto la prevención y limitación de riesgos capaces de producir daños o perjuicios
a las personas, a los animales, a los vegetales o al medio ambiente, no se constituyan
obstáculos técnicos innecesarios al comercio.
d. Establecer el mecanismo que facilite la información a los sectores productivos y al
público en general sobre las normas y procedimientos de acreditación vigentes, así
como sobre reglamentos técnicos y los procedimientos de evaluación vigentes en el país
y en el territorio de los principales socios comerciales de Guatemala”.
Asimismo en el artículo 2 define la conformación que posee el Sistema de la Calidad
Nacional, el cual incluye la Comisión Guatemalteca de Normas (COGUANOR), la Oficina
Guatemalteca de Acreditación (OGA), el Centro Nacional de Metrología (CENAME), la
Comisión Nacional de Reglamentación Técnica (CRETEC), el Centro de Información, los
laboratorios las empresas de certificación, los entes de inspección y verificación públicos y
privados y la dirección del Sistema Nacional de la Calidad del Ministerio de Economía.
El Gobierno de la República de Guatemala, con el propósito de lograr una gestión pública
efectiva, eficaz, eficiente y trasparente, decidió implementar El Premio Nacional a la
Calidad y Reconocimiento a las Mejores Prácticas en la Administración Pública, sistema
113
que reconoce y promueve la calidad y la efectividad de los procesos que se realizan en las
instituciones públicas de este país (Escobar, 2012).
Este Premio representa el logro de objetivos de un Sistema de Gestión de la Calidad en la
Administración Pública, el cual busca la satisfacción de las necesidades del usuario de los
servicios públicos guatemaltecos.
Para la realización de este reconocimiento, se integró un equipo de profesionales, los cuales
pertenecen a las siguientes instituciones: Instituto Nacional de Administración Pública,
Ministerio de Educación, Ministerio de Finanzas, Secretaria General de Planificación y la
Oficina Nacional de Servicio Civil. A su vez, el Instituto Centroamericano de
Administración Pública (ICAP) brindó una asesoría continua tanto en la capacitación del
equipo de profesionales como en la determinación del modelo de calidad a seguir (ONSEC,
2012).
El modelo de calidad que se siguió para el Premio Nacional de Calidad de Guatemala fue
el denominado Fundación Europea para la Gestión de Calidad (EFQM), así como la Guía
del Marco Común de Evaluación (CAF) para la evaluación del Premio, la cual se compone
de nueve criterios y veintiocho subcriterios (ONSEC, 2012).
Manifestaciones de los actores estratégicos respecto a en qué consiste la política pública
(sus componentes):
El Sistema Nacional de Calidad de Guatemala tiene cuatro órganos cada uno responsable
uno de los siguientes temas: normalización, acreditación, metrología y reglamentación
técnica, además del Centro Nacional de Información del Sistema “este todavía no lo
tenemos funcionando, todos lo demás sí” (Director del Sistema Nacional de Calidad). Cada
órgano tiene un consejo con representación del sector privado, del sector público y de los
consumidores.
Importancia de las políticas públicas
Mediante la Ley del Sistema de Calidad Nacional de Guatemala el gobierno busca
promover el desarrollo ordenado y eficiente del comercio interior y exterior, para lo cual
requiere que se cumpla a nivel nacional con los requisitos de calidad y seguridad
establecidos internacionalmente, mediante los procesos de acreditación y de certificaciones,
114
con lo que se debe crear el órgano competente encargado de facilitar e implementar las
acciones requeridas para llevar a cabo esos procesos. (Congreso de la República de
Guatemala, 2005).
El Premio Nacional a la Calidad y a Mejores Prácticas en la Administración Pública no
busca resolver un problema como tal, más bien pretende estimular y reconocer a aquellas
instituciones y sus trabajadores que han hecho esfuerzos por mejorar la calidad, eficiencia y
la productividad dentro de una organización (Escobar, 2012).
Manifestaciones de los actores estratégicos entrevistados respecto a la importancia de las
políticas públicas:
La importancia de la políticas públicas radica en que representan las acciones que el Estado
debe llevar a cabo a fin de atender las necesidades de los ciudadanos, “estas acciones o
políticas, a nivel mundial están enfocadas a una satisfacción del ciudadano, quien es el
ciudadano que paga con sus impuestos estos servicios” (Coordinadora de la primera
edición del Reconocimiento Nacional a la Calidad y Mejores Prácticas en la
Administración Pública de Guatemala).
Otros elementos que deben considerarse
Los entrevistados mencionaron otros elementos que deben considerarse en los procesos de
formulación, decisión e implementación de las políticas públicas sobre la calidad en la
administración pública: las políticas pública deben ser el resultado de la consulta a actores
clave, algunas veces los que las formulan no tienen todos los elementos para poder evaluar
esa políticas, se establecen visiones, misiones, objetivos, ejes estratégicos pero no se
concretan en programas, proyectos y menos en indicadores, “En la implementación
directamente, las políticas muchas veces no llegan ni siquiera a implementarse, quedan en
situaciones de querer hacer, de buenas intenciones” (Coordinadora de la primera edición
del Reconocimiento Nacional a la Calidad y Mejores Prácticas en la Administración
Pública de Guatemala).
115
6.1.2 Actores clave
En este apartado se presentan los principales resultados respecto al segundo objetivo
específico de la investigación, relacionado con la identificación de los actores clave que
intervienen en la formulación, decisión e implementación de las políticas públicas sobre la
calidad en la administración pública.
Toda política pública que se desee implementar debe contar con la participación de todos
los actores que van a estar involucrados, “hay una Carta Iberoamericana de la función
pública, que nos habla de la participación social” (Coordinadora de la primera edición del
Reconocimiento Nacional a la Calidad y Mejores Prácticas en la Administración Pública de
Guatemala).
6.1.3 Factores facilitadores y factores obstaculizadores
Se resumen en este apartado los principales resultados respecto al tercer objetivo específico
de la investigación, relacionado con la detección de los factores que facilitan u obstaculizan
la implementación de las políticas sobre la calidad en la administración pública.
Manifestaciones de los actores estratégicos consultados respecto a los factores facilitadores:
El Sistema Nacional de la Calidad logró en tres años el reconocimiento internacional “cosa
que no lo había podido lograr nadie en Centroamérica, fuimos el octavo país a nivel
americano en ser reconocidos” (Director del Sistema Nacional de Calidad), “nosotros
tenemos mucha participación a nivel internacional, tenemos evaluadores reconocidos acá
en Guatemala” (Jefe de la Oficina Guatemalteca de Acreditación -OGA-).
Algunos órganos del Sistema Nacional de Calidad ya no dependen solo del presupuesto
estatal, han logrado consolidarse como organismos autosostenibles y autónomos, como la
Oficina Guatemalteca de Acreditación que puede vender servicios “tenemos una fuente plus
de los fondos que recibimos por los servicios” (Jefe de la Oficina Guatemalteca de
Acreditación –OGA-), “también se sostiene porque el Consejo Nacional de Acreditación
está integrado por gente del sector privado” (Director del Sistema Nacional de Calidad).
116
El liderazgo de las autoridades de las instituciones públicas que han participado en las
distintas ediciones del Reconocimiento Nacional a la Calidad, es también un factor
facilitador, aunado a la asesoría de expertos internacionales con experiencia en la calidad en
la administración pública, “personas que han estado calificadas en estos temas y que han
traído a Guatemala la evolución” (Coordinadora de la primera edición del Reconocimiento
Nacional a la Calidad y Mejores Prácticas en la Administración Pública de Guatemala).
Manifestaciones de los actores estratégicos consultados respecto a los factores
obstaculizadores:
La falta de capacitación de muchos funcionarios públicos en todos los niveles y su
renuencia a ser capacitados, “la gente se queda estancada y hay muchos que no quieren
capacitarse” (Director del Sistema Nacional de Calidad), “mucho funcionario público, no
está con las capacidades de desarrollarlo, existe desconocimiento” (Coordinadora de la
primera edición del Reconocimiento Nacional a la Calidad y Mejores Prácticas en la
Administración Pública de Guatemala).
Otro obstáculo en opinión de los entrevistados es la falta de compromiso de las autoridades
que se traduce a su vez en baja asignación presupuestaria, “un compromiso de las
autoridades de estudiar, conocer, ¿qué es calidad?, ¿para qué sirve?...el problema ahí es
el financiamiento” (Director del Sistema Nacional de Calidad), “los obstáculos que se
presentan en las implementaciones podrías ver como destrezas de tipo gerencial, en cuanto
al conocimiento de las partes directivas” (Coordinadora de la primera edición del
Reconocimiento Nacional a la Calidad y Mejores Prácticas en la Administración Pública de
Guatemala).
Un obstáculo mencionado que surge no de lo interno de la administración pública, sino más
bien desde afuera, es la carencia de una cultura de calidad en el consumidor, “la gente
compra por precio y no por peso, por eso requiere de todo un proceso para cambiar la
cultura” (Director del Sistema Nacional de Calidad), “no toda la sociedad está educada
para hacer los diferentes reclamos al tema de la calidad, ya que el ciudadano
guatemalteco en sí, genera una cultura de la no queja” (Coordinadora de la primera
edición del Reconocimiento Nacional a la Calidad y Mejores Prácticas en la
Administración Pública de Guatemala).
117
También se menciona como obstáculo la formulación incompleta de las políticas públicas,
que no se traducen en programas, proyectos y líneas de trabajo y que carecen además de
mecanismos para su evaluación, sin indicadores definidos, “se queden en el deseo político
para implementarlo” (Coordinadora de la primera edición del Reconocimiento Nacional a
la Calidad y Mejores Prácticas en la Administración Pública de Guatemala).
Por último, se menciona como un obstáculo el desconocimiento y falta de liderazgo de la
autoridades, “tiene que ser un liderazgo que venga hablando de temas de calidad, desde el
tema mayor que sería la Presidencia” (Coordinadora de la primera edición del
Reconocimiento Nacional a la Calidad y Mejores Prácticas en la Administración Pública de
Guatemala).
6.1.4 Mejores prácticas
En este epígrafe, se presentan los principales resultados respecto al cuarto objetivo
específico de la investigación, relacionado con la valoración de las mejores prácticas
llevadas a cabo en los países centroamericanos en la implementación de las políticas
públicas sobre la calidad en la administración pública.
Manifestaciones de los actores estratégicos consultados respecto a las mejores prácticas:
En opinión de los entrevistados, en Guatemala ha dado resultado el ir trabajando poco a
poco en la implementación de las políticas sobre la calidad en la administración pública,
mediante un proceso planificado, “fue lo que yo llame las carreteras paralelas, vamos
trabajando en el Sistema Nacional de la Calidad, pero paralelamente vamos construyendo
la infraestructura de calidad en este país” (Director del Sistema Nacional de Calidad), “se
trabajó con todo un proceso estratégico, el hecho de tener un primer reconocimiento, no
fue por azares del destino, todo fue planificado” (Jefe de la Oficina Guatemalteca de
Acreditación -OGA-), “ha ido paso a paso y ha sido muy cuidadoso, se han hecho muchas
situaciones de mejora…. no por avanzar hemos dejado el tema técnico” (Coordinadora de
la primera edición del Reconocimiento Nacional a la Calidad y Mejores Prácticas en la
Administración Pública de Guatemala).
118
Manifiesta uno de los entrevistados que en el caso del Sistema Nacional de Calidad los
logros se han obtenido gracias a la disciplina de la gente y el compromiso con el trabajo,
“porque nos gusta lo que hacemos” (Director del Sistema Nacional de Calidad).
Una buena práctica mencionada es la cooperación entre los países de la Región y el apoyo
internacional, mediante pasantías de funcionarios de otros países centroamericanos, la
participación en la evaluación de organismos de acreditación en países como Egipto y
Australia y el intercambio de expertos para impartir charlas en los otros países
centroamericanos, “realmente tenemos buena comunicación con todos” (Jefe de la Oficina
Guatemalteca de Acreditación -OGA-), “asesorías individuales que han llegado a los
diferentes Ministerios, ahora en Guatemala hay muchas direcciones que se encuentran
certificadas o que tienen implementado algún sistema de gestión de calidad”
(Coordinadora de la primera edición del Reconocimiento Nacional a la Calidad y Mejores
Prácticas en la Administración Pública de Guatemala).
Por último una buena práctica identificada es la creación de las bases de la calidad,
mediante la capacitación en el tema a funcionarios públicos, al sector privado y a los
consumidores, en Guatemala se realiza desde hace 9 años el Congreso Nacional de la
Calidad y desde el 2011 se ha desarrollado un programa de capacitación a los funcionarios
de las instituciones públicas interesadas en postularse al Reconocimiento Nacional a la
Calidad, “trabajamos mucho en temas de capacitación, pero lo hacemos con gente
económicamente activas” (Jefe de la Oficina Guatemalteca de Acreditación -OGA-),
“fomentar la política pública de la calidad e invertir en esto para el fortalecimiento
institucional y el Premio claramente es un instrumento de reconocimiento” (Coordinadora
de la primera edición del Reconocimiento Nacional a la Calidad y Mejores Prácticas en la
Administración Pública de Guatemala).
6.2 El Salvador
En esta sección se presentan los principales resultados obtenidos para el caso de El
Salvador. Además del análisis documental y la observación del investigador, se incluye la
información generada en la consulta hecha mediante entrevista personal a actores
estratégicos (detalle de las entrevistas en apéndice Nº6), todos ellos vinculados a alguna de
119
las organizaciones responsables de la implementación de las políticas públicas sobre la
calidad en la administración pública salvadoreña.
6.2.1 Elementos que intervienen
Este apartado incluye los principales resultados respecto al primer objetivo específico de la
investigación, relacionado con la identificación de los elementos que intervienen en la
formulación, decisión e implementación de las políticas públicas sobre la calidad en la
administración pública.
Origen de las políticas públicas
Las iniciativas para mejorar los servicios públicos y satisfacer las necesidades de los
ciudadano salvadoreños empezaron a tener mayor importancia, a nivel político en los
últimos años, y es a partir de Conferencia Iberoamericana de Ministros de Administración
Pública y Reforma del Estado cuando se empieza a adoptar modelos de gestión de calidad,
apoyados en la Carta Iberoamericana de Calidad en la Gestión Pública que fue realizada en
el San Salvador y adoptada por los mandatarios en la Cumbre Iberoamericana de Jefes de
Estado y de Gobierno realizada en el San Salvador a finales de octubre del 2008.
Con el fin de cumplir con uno de los objetivos de la Carta que dice "proponer la adopción
de instrumentos que incentiven la mejora de calidad en la gestión pública, que sean
flexibles y adaptables a los diferentes entornos de la Administración Pública
Iberoamericanas y a sus diversas formas organizativas” (Consejo Latinoamericano de
Administración para el Desarrollo, 2008, p. 7); el gobierno salvadoreño emite los siguientes
decretos:
Decreto 790: Ley de Creación del Sistema Salvadoreño para la Calidad, publicado en el
Diario Oficial el 26 de Agosto del 2011 (Ministerio de Economía de El Salvador, 2011). La
ley tiene como principales objetivos:
a) Integrar la infraestructura nacional de la calidad, encargada de desarrollar, fortalecer y
facilitar la cultura de calidad, promoviendo la competitividad de los sectores productores,
importadores, exportadores y comercializadores en general, de bienes y servicios,
generando confianza en el intercambio de éstos; y
120
b) Contribuir a proteger los derechos de los consumidores y el goce a un medio ambiente
sano, garantizando la seguridad y calidad de los productos, incluidos los alimentos y
servicios, así como todo tipo de equipo e instalaciones, procurando la salud de las personas
y la salud animal y vegetal.
Decreto Ejecutivo N° 134, publicado en el Diario Oficial de fecha 13 de diciembre de 2010,
se da la creación al Premio Salvadoreño a la Calidad y el Reconocimiento a las Mejores
Prácticas con el propósito de estimular a los actores públicos y privados a adoptar modelos
de excelencia en su gestión, con el fin de satisfacer las necesidades y expectativas de las y
los salvadoreños. Los primeros pasos con asesorías y capacitaciones para lograr tener en el
Salvador personal capacitado como Miembros del Jurado y Evaluadores-Gestores del
Premio Nacional a la Calidad y Reconocimiento a Prácticas Promisorias en la Gestión
Pública dan sus frutos a finales del 2011 (Presidencia de la República de El Salvador,
2011).
Manifestaciones de los actores estratégicos consultados respecto al origen de las políticas
públicas:
En diciembre de 2010 se firma el decreto 134 que da origen al Premio Salvadoreño a la
Calidad y Reconocimiento a las Buenas Prácticas, en el mismo se insta, por parte del
Presidente de la República, a las instituciones a que se autoevalúen y que apliquen modelos
de gestión de la calidad, el decreto plantea además que se pueden postular al Premio
organizaciones tanto del sector público como privado, “ahí se da el primer paso para ir
rompiendo eso e ir creando una nueva cultura de autoevaluación” (Subsecretario de
Gobernabilidad y Modernización del Estado), “simplemente queríamos mostrar resultados
país, un ciudadano no le importa lo que hay detrás le importa el servicio […] público-
privado lo evaluamos con el subsecretario y vimos muy para adelante y creo que es lo
mejor, es decir al final el país va a tener que tener una agenda única, dejar de ser una
sociedad tan polarizada” (Coordinador de Fortalecimiento Institucional y Gestión de
Calidad de la Subsecretaría de Gobernabilidad y Modernización del Estado),
Dos años antes de firmarse el decreto de creación del Premio se conformó un equipo
técnico de calidad en la Subsecretaría de Gobernabilidad, que empezó a trabajar en las
bases del premio, la capacitación de los evaluadores y el estudio de los modelos de
121
excelencia “compenetrarse con la comparación de los diversos modelos de excelencia que
existen, con cual se iban a casar como país, si iban a hacer un nuevo modelo, hacer un
estudio de todos los modelos” (Coordinadora del Premio Salvadoreño a la Calidad y el
Reconocimiento a las Mejores Prácticas).
La ley del Sistema Nacional de Calidad se publicó en el diario oficial el 26 de agosto de
2011, en ella se formula la política de calidad donde se contemplan las funciones y el
accionar de los cuatro órganos del sistema (normalización, acreditación, metrología y
reglamentación técnica), “la política todavía la estamos definiendo y se le van a inyectar
recursos el próximo año, los próximos cinco años probablemente, se está perfilando que
sea una política al 2020” (Directora del Organismo Salvadoreño de Reglamentación
Técnica), “se está buscando impulsarla el cumplimiento de esta política que es
multiparticipativa y prepondera el accionar de los cuatro organismos en la competencia de
cada uno de ellos” (Directora del Organismo Salvadoreño de Normalización), “este sistema
incluye a la administración pública pero está más para el privado le genera reglas, normas
a la vida privada” (Coordinador de Fortalecimiento Institucional y Gestión de Calidad de la
Subsecretaría de Gobernabilidad y Modernización del Estado).
Los aspectos relacionados con la metrología empieza a gestarse desde 1990 enfocado a la
metrología legal (básicamente protección al consumidor) y con el apoyo de la Unión
Europea, específicamente del Ministerio de Comercio Exterior de Italia, ya en 1993 se
empiezan a solventar las deficiencias en la infraestructura en el Instituto de Metrología y
para el año 1996 se comienza a brindar el servicio de metrología contando además con el
apoyo del Sistema Interamericano de Metrología (SIM), “nosotros como países
necesitábamos ser competitivos a nivel comercial y este objetivo como el de minimizar los
costos de evaluación de la conformidad en los diferentes productos” (Subdirector Técnico
del Centro de Investigación de Metrología de la República de El Salvador).
¿En qué consiste la política?
Se crea el Consejo Nacional de Calidad que será el ente encargado de formular y dirigir la
política nacional para la calidad y velar por que en las diferentes instituciones se aplique la
política a través de una comisión técnica (Ministerio de Economía de El Salvador, 2011).
122
En el capitulo IV, articulo 14 de la ley se definen cuales serán las instituciones que
conforman el sistema salvadoreño de calidad y sus funciones (Ministerio de Economía de
El Salvador, 2011):
a. El Organismo Salvadoreño de Normalización (OSN), que será el responsable de
elaborar, actualizar, adoptar, derogar y divulgar normas, que faciliten la evaluación de
la conformidad, el desarrollo de los sectores productivos y proveer bases para mejorar
la calidad de los productos, procesos y servicios.
b. El Organismo Salvadoreño de Acreditación (OSA), que será el responsable de acreditar
laboratorios de calibración, pruebas o ensayos que desean demostrar su competencia
técnica; organismos de inspección que se dediquen a labores de verificación de
requisitos voluntarios y/u obligatorios contenidos en reglamentos técnicos nacionales o
internacionales; organismos de certificación dedicados a certificar sistemas de gestión,
personas, producto u otro esquema compatible con sus funciones, que desean demostrar
su competencia en la realización de sus actividades declaradas en un alcance de
acreditación.
c. El Centro de Investigación de Metrología (CIM), que será el responsable técnico de la
Metrología Científica, Industrial y Legal en el país, así como de ejercer las funciones
que internacionalmente se le asignan a los Institutos Nacionales de Metrología; además
de organizar el Sistema Nacional de Metrología, garantizando la diseminación y
trazabilidad de las mediciones al Sistema Internacional de Unidades.
d. El Organismo Salvadoreño de Reglamentación Técnica (OSARTEC), que tendrá la
responsabilidad de coordinar la adopción, adaptación, actualización y divulgación de
reglamentos técnicos de su competencia emitidos por las diferentes instituciones del
Estado. También podrá emitir los reglamentos necesarios para el buen funcionamiento
del Sistema. Los reglamentos técnicos deberán cumplir con lo establecido en el acuerdo
de Obstáculos Técnicos al Comercio y el acuerdo sobre la aplicación de medidas
sanitarias y fitosanitarias de la Organización Mundial del Comercio.
El Premio Salvadoreño a la Calidad y el Reconocimiento a las Mejores Prácticas son dos
programas que coordina la Subsecretaría de Gobernabilidad y Modernización del Estado de
la Secretaría de Asuntos Estratégicos. El Premio es una distinción que se creó para
123
reconocer el nivel de excelencia alcanzado en la gestión de las organizaciones públicas y
privadas del país y está fundamentado en el Modelo de Excelencia de Malcolm Baldrige. El
Reconocimiento es una distinción que se otorga a las organizaciones que implementen y
sostengan mejoras en algún proceso o área en particular (Presidencia de la República de El
Salvador, 2011).
Manifestaciones de los actores estratégicos respecto a en qué consiste la política pública
(sus componentes):
En opinión de los entrevistados la implementación de la política pública de calidad en la
administración pública en El Salvador ha estado sustentada en tres pilares: instrumentación
de una estrategia de autoevaluación en las instituciones públicas apoyándose en el modelo
de autoevaluación de la Carta Iberoamericana de la Calidad en la Gestión Pública, el diseño
de elementos de fortalecimiento institucional y gestión de calidad que básicamente ha
impulsado proyecto de mejora del sector público, y la formulación e implementación del
premio salvadoreño a la calidad, “se diseña en función de independencia porque se quería
que sea público – privado, entonces este fue el armado y es lo que hemos ido caminando”
(Coordinador de Fortalecimiento Institucional y Gestión de Calidad de la Subsecretaría de
Gobernabilidad y Modernización del Estado).
El Sistema Nacional de Calidad está conformado por cuatro órganos: el Organismo
Salvadoreño de Normalización, el Organismo Salvadoreño de Acreditación, el Centro de
Investigación de Metrología y el Organismo Salvadoreño de Reglamentación Técnica. Son
organismos autónomos en los ámbitos financiero, administrativo y técnico, bajo la
coordinación del Consejo Nacional de la Calidad que como responsable legal dicta las
políticas y aprueba los presupuestos, “tenemos autonomía en la materia técnica que cada
organismo le compete” (Directora del Organismo Salvadoreño de Reglamentación
Técnica), “se ve la entidad como una pública, sin fines de lucro pero realmente no
pertenecemos a un ministerio sino que somos como una autónoma” (Directora del
Organismo Salvadoreño de Acreditación), “somos más independientes, cada quien hace su
trabajo pero en los momentos de convergencia nos apoyamos” (Subdirector Técnico del
Centro de Investigación de Metrología).
124
Importancia de las políticas públicas
Las políticas públicas sobre la calidad en la administración pública de El Salvador, se
formularon con el propósito de orientar y articular las acciones vinculadas al desarrollo,
promoción y demostración de la calidad de los diferentes actores que conforman el Sistema
Salvadoreño para la Calidad, como medio para garantizar la calidad en la producción,
comercialización de bienes y prestación de servicios, contribuyendo al mejoramiento de la
calidad en la gestión pública, la competitividad empresarial y la satisfacción de los
consumidores (Ministerio de Economía de El Salvador, 2011).
Manifestaciones de los actores estratégicos respecto a la importancia de las políticas
públicas:
La entrada en vigencia de la ley del Sistema Nacional de Calidad permite el establecimiento
de una instancia de alta jerarquía que mediante políticas y directrices, ordena el
funcionamiento de los cuatro órganos (normalización, acreditación, metrología y
reglamentación técnica), “vino a dar un golpe de timón en la forma como se está gestando
el tema de calidad en el país […] también es un reto para que se vea que es un renacer o
un impulso para los organismos” (Directora del Organismo Salvadoreño de
Normalización).
Según plantean los entrevistados el Sistema Nacional de Calidad es importante por cuanto
al país tener organismos con reconocimiento internacional, esto es competentes, los
industriales se verán beneficiados en su intercambio comercial con otros países “en la
medida lo que aquí se mida o diga es conforme pues en otros países, nuestros industriales
no van a tener que pagar estudios allá, porque van a llegar directo con el certificado que
tiene validez internacional” (Subdirector Técnico del Centro de Investigación de
Metrología).
Los entrevistados mencionan también la importancia del Sistema Nacional de Calidad para
el bienestar de la población salvadoreña, al garantizase que los bienes de servicio y de
consumo sean de calidad, “el usuario va a pagar por lo que está recibiendo” (Subdirector
Técnico del Centro de Investigación de Metrología).
125
6.2.2 Actores clave
En este apartado se presentan los principales resultados respecto al segundo objetivo
específico de la investigación, relacionado con la identificación de los actores clave que
intervienen en la formulación, decisión e implementación de las políticas públicas sobre la
calidad en la administración pública.
Manifestaciones de los entrevistados respecto a los actores clave:
El Comité Técnico Asesor del premio salvadoreño a la calidad es público-privado, con la
participación de representantes de la asociación salvadoreña de industriales, de la cámara
de comercio e industria, de los exportadores, del ministerio de economía y un representante
de la Subsecretaria de Gobernabilidad “eso es una cuestión sin precedentes sobre todo en
este país donde ha habido bastante roce entre los sectores” (Subsecretario de
Gobernabilidad y Modernización del Estado), “por ser nuestro premio público privado es
importante la participación y el involucramiento de todos ellos en estas actividades”
(Coordinadora del Premio Salvadoreño a la Calidad).
El Jurado Evaluador del premio está conformado por personas de reconocida trayectoria a
nivel nacional, también con una combinación público-privada, “mayoritariamente del
privado, no como representantes de este sector sino por su nombre, su trayectoria”
(Subsecretario de Gobernabilidad y Modernización del Estado).
En relación con la reglamentación técnica se conforman Comités Nacionales de
Reglamentación integrados por representantes de los sectores involucrados en función de lo
que se desea reglamentar, “la capacidad del Estado para vigilar no solo del Estado sino de
otros actores que puedan ayudar a esa vigilancia” (Directora del Organismo Salvadoreño
de Reglamentación Técnica).
En el Consejo Nacional de Calidad está integrado por veinte miembros, representantes del
sector gobierno, privado, académicos, público, ONG y consumidores, “al estar
involucrados estos jerarcas ministeriales, privados y académicos, hace que haya un
impulso de alto impacto” (Directora del Organismo Salvadoreño de Normalización). En el
caso particular de El Salvador el Centro de Investigación de Metrología se encuentra
ubicado en las instalaciones de la Universidad de El Salvador, “la universidad se
126
comprometió a crear una infraestructura básica para que solo se reacondicionara, es así
como la universidad se involucró” (Subdirector Técnico del Centro de Investigación de
Metrología).
6.2.3 Factores facilitadores y factores obstaculizadores
Se resumen en este apartado los principales resultados respecto al tercer objetivo específico
de la investigación, relacionado con la detección de los factores que facilitan u obstaculizan
la implementación de las políticas sobre la calidad en la administración pública.
Manifestaciones de los entrevistados respecto a los factores facilitadores:
De acuerdo con los entrevistados la participación multisectorial en la organización del
Premio a la Calidad, sector público, sector privado, los gremios, la academia, permite que
sea un proceso transparente que genera confianza y reconocimiento, “tiene realmente las
condiciones para ser transparente, no hay manera de influir ni manipular” (Subsecretario
de Gobernabilidad y Modernización del Estado), “llevar el equilibrio y la participación…
es importante porque toda la iniciativa se va llevando en conjunto” (Coordinadora del
Premio Salvadoreño a la Calidad).
Un factor facilitador mencionado por los entrevistados, es el compromiso del personal para
fortalecer la cultura de la calidad al servicio del país, “aquí las personas trabajan fines de
semana, días libres, si es necesario…los evaluadores hacen un trabajo tremendo”
(Subsecretario de Gobernabilidad y Modernización del Estado), “los funcionarios de nivel
técnico, de alto nivel, directores, incluso algunos titulares han estado bien comprometidos
con seguir fortaleciendo la cultura de la calidad” (Directora del Organismo Salvadoreño de
Reglamentación Técnica), “el convencimiento de la gente, hay gente convencida y
comprometida a pesar de la limitación de recursos” (Directora del Organismo Salvadoreño
de Normalización), “sabemos que hay que hacer un trabajo que no es tan fácil y por lo
menos nosotros que tenemos conciencia, que tenemos claridad en eso somos los que
tenemos que impulsar” (Directora del Organismo Salvadoreño de Acreditación).
En opinión de los entrevistados, otro factor facilitador es el contar con modelos de
excelencia como referentes para la autoevaluación en las instituciones del sector público,
“dar a conocer las iniciativas que se están trabajando en diferentes ministerios, que si bien
127
se evalúan contra un modelo de excelencia que sabemos puede tener muchas brechas en
los diferentes criterios que evalúe el modelo” (Coordinadora del Premio Salvadoreño a la
Calidad).
Manifestaciones de los entrevistados respecto a los factores obstaculizadores:
La poca cultura de calidad en los distintos sectores del país, es un fuerte obstáculo
mencionado por los entrevistados, “creo que la principal barrera es cultural, creo que
somos sociedades que no están acostumbradas a la evaluación que es la base de la mejora
continua […] estar abierto a las críticas y no tener el poder de autoevaluarse y decir esto
es lo que nos falta por recorrer” (Subsecretario de Gobernabilidad y Modernización del
Estado), “una zona de confort en mandos medios que al final me da la impresión que es
deseo de no trabajar más” (Coordinador de Fortalecimiento Institucional y Gestión de
Calidad de la Subsecretaría de Gobernabilidad y Modernización del Estado), “crear la
cultura dentro de las organizaciones públicas, el crear las bases” (Coordinadora del
Premio Salvadoreño a la Calidad), “poca cultura de calidad que existe a todo nivel, los que
le tocan tomar decisiones no conocen mucho y no entienden la importancia de la temática”
(Directora del Organismo Salvadoreño de Normalización).
Un obstáculo en opinión de los entrevistados es la falta de involucración de las autoridades
y su escaza formación en administración pública, “sus líderes o altas autoridades no se han
involucrado lo suficiente para respaldar estas iniciativas” (Subsecretario de
Gobernabilidad y Modernización del Estado), “estamos atrasados pero esto es más grave a
nivel de gestión pública, en el país no hay carrera formativa de gestión pública […]
desconocen que es una gestión pública y eso delimita en que apoyar, no tenemos dirección
de servicio civil por ejemplo” (Coordinador de Fortalecimiento Institucional y Gestión de
Calidad de la Subsecretaría de Gobernabilidad y Modernización del Estado).
Un obstáculo identificado en el que coinciden los entrevistados es la falta de suficientes
recursos para llevar adelante su gestión en forma satisfactoria, “si me preguntan por los
recursos financieros necesitamos diez veces más” (Coordinador de Fortalecimiento
Institucional y Gestión de Calidad de la Subsecretaría de Gobernabilidad y Modernización
del Estado), “coincidimos con el tema de los recursos, quizás ha faltado desde mi
perspectiva un poco más de impulso de las altas autoridades” (Directora del Organismo
128
Salvadoreño de Reglamentación Técnica), “al momento hay un presupuesto aprobado pero
no se ha otorgado o sea que no tenemos recursos financieros” (Directora del Organismo
Salvadoreño de Normalización), “como organismo no hemos tenido presupuesto […]
tenemos que ver de dónde sacamos el dinero para solucionar el problema” (Subdirector
Técnico del Centro de Investigación de Metrología).
Manifestaciones de los entrevistados respecto a lo que consideran como retos:
Un reto importante mencionado por los entrevistados es lograr la sostenibilidad financiera
de los órganos del país relacionados con la calidad, “como trabajar para que adquiera
independencia y autonomía aun cuando siguiera con la formula público – privada pero
que pudiera existir independientemente del gobierno” (Subsecretario de Gobernabilidad y
Modernización del Estado), “le apostamos a ser auto sostenible, nosotros vendemos los
servicios de acreditación y la sostenibilidad nos da el crecimiento” (Directora del
Organismo Salvadoreño de Normalización).
Otro reto mencionado es el desarrollar en el funcionario público el compromiso por la
calidad, “gente que tiene el compromiso y da calidad en cada una de sus funciones y no por
razones políticas, sino por un deseo real de servir a los ciudadanos” (Subsecretario de
Gobernabilidad y Modernización del Estado).
La formación en administración pública para las autoridades del sector público es también
un reto mencionado “se necesita gente que sepa de qué trata la administración pública,
entonces un poco eso nos ha retraído en el avance, los ministros pueden tener formación
universitaria de alto nivel pero no en gestión pública” (Coordinador de Fortalecimiento
Institucional y Gestión de Calidad de la Subsecretaría de Gobernabilidad y Modernización
del Estado).
Por último, los entrevistados identifican como reto la promoción de los servicios que
brindan los órganos del Sistema Nacional de la Calidad y lograr el reconocimiento
internacional, “ahorita nos falta bastante promoción… la ley en uno de los mandatos nos
dice que debemos lograr en la población conocer la importancia de la calidad”
(Subdirector Técnico del Centro de Investigación de Metrología), “además le apostamos a
ser auto sostenibles… además al reconocimiento internacional” (Directora del Organismo
Salvadoreño de Normalización).
129
6.2.4 Mejores prácticas
En este epígrafe, se presentan los principales resultados respecto al cuarto objetivo
específico de la investigación, relacionado con la valoración de las mejores prácticas
llevadas a cabo en los países centroamericanos en la implementación de las políticas
públicas sobre la calidad en la administración pública.
Manifestaciones de los actores estratégicos entrevistados sobre la buenas prácticas:
El empleo de los postulados de la Carta Iberoamericana de la Calidad en la Gestión Pública
es una buena práctica mencionada por los entrevistados, “nosotros usamos como
herramienta de evaluación la carta iberoamericana a la calidad” (Subsecretario de
Gobernabilidad y Modernización del Estado), “el decreto del premio insta a la
autoevaluación, es una estrategia que incluso hace que promovamos la carta como
doctrina de este gobierno” (Coordinador de Fortalecimiento Institucional y Gestión de
Calidad de la Subsecretaría de Gobernabilidad y Modernización del Estado).
Otra buena práctica en opinión de los entrevistados ha sido la intensa capacitación en
calidad a los funcionarios públicos y la promoción de instrumentos orientados a la
identificación de proyectos de mejora en los servicios públicos, “capacitamos un buen
número de personas en el conocimiento de esta materia… al mismo tiempo se empezaron a
crear proyectos de mejora e identificar brechas de desempeño y oportunidades de mejora;
ahorita se están desarrollando en todas las instituciones más de 50 a 60 proyectos de
mejora” (Subsecretario de Gobernabilidad y Modernización del Estado), “un diseño de
implementación de elementos tanto de fortalecimiento institucional como propios de
gestión de calidad, básicamente lo que se ha impulsado son equipos/ proyectos de mejora”
(Coordinador de Fortalecimiento Institucional y Gestión de Calidad de la Subsecretaría de
Gobernabilidad y Modernización del Estado), “hacemos capacitaciones de nuestro padrón
de evaluadores que van orientadas a generar competencias técnicas” (Directora del
Organismo Salvadoreño de Acreditación).
El establecimiento de redes de calidad a nivel nacional, se cita como una buena práctica que
permite focalizar las acciones de calidad en organizaciones clave y luego se va generando
un efecto multiplicador al resto del sector público, “hemos creado redes dentro de las
instituciones se trabaja con todos los jefes de recursos humanos y.…equipos técnicos de
130
calidad y comisiones para impulsar los planes de mejora” (Subsecretario de
Gobernabilidad y Modernización del Estado), “producimos una estrategia de ir
focalizando, en lugar de ir tras noventa instituciones nos concentramos en veinte a
veinticinco instituciones, eso es lo que llamamos la red de calidad” (Coordinador de
Fortalecimiento Institucional y Gestión de Calidad de la Subsecretaría de Gobernabilidad y
Modernización del Estado).
Se menciona como buena práctica el apoyo del nivel político y el compromiso de los
funcionarios responsables de las acciones de calidad en el sector público, “para esa fecha
cuando se lanzó el premio se esperó que llegara el presidente y secretario, se da a conocer
la estrategia” (Coordinador de Fortalecimiento Institucional y Gestión de Calidad de la
Subsecretaría de Gobernabilidad y Modernización del Estado), “tanto evaluadores como
miembros del jurado sabemos que participan ad honorem en todo el proceso”
(Coordinadora del Premio Salvadoreño a la Calidad).
Las alianzas internacionales y la cooperación entre países es una buena práctica según
opinión de los entrevistados, dado que permite la transferencia de conocimientos, el trabajo
cooperativo y el aprovechamiento de los recursos, “hemos dado cursos con el apoyo del
ICAP y de Colombia en materia de la atención del ciudadano, cursos que tienen luego una
aplicación práctica en las instituciones” (Subsecretario de Gobernabilidad y
Modernización del Estado), “en el primer año tuvimos el apoyo de evaluadores peruanos,
incorporamos un evaluador peruano en cada uno de los grupos, eso fue una experiencia
muy buena” (Coordinadora del Premio Salvadoreño a la Calidad), “ser el principal
contacto de la ISO y de COPANT que es la Comisión Panamericana de Norma Técnicas y
recientemente ya suscribimos el primer convenio con ASTM, entonces en un año ya el
organismo ha dado resultados inesperados para la limitación de recursos que hemos
tenido” (Directora del Organismo Salvadoreño de Reglamentación Técnica), “nosotros ya
veníamos trabajando en proyecto regionales que estaba llevando a cabo PTB” (Directora
del Organismo Salvadoreño de Acreditación), “como Centro somos parte del Sistema
Interamericano de Metrología, el SIM […] tenemos relación con todos los organismo del
área, inclusive de todo el sistema” (Subdirector Técnico del Centro de Investigación de
Metrología).
131
6.3 Honduras
En esta sección se presentan los principales resultados obtenidos para el caso de Honduras,
de la misma forma en que se han presentado los resultados de los demás países.
6.3.1 Elementos que intervienen
Este apartado incluye los principales resultados respecto al primer objetivo específico de la
investigación, relacionado con la identificación de los elementos que intervienen en la
formulación, decisión e implementación de las políticas públicas sobre la calidad en la
administración pública.
Origen de las políticas públicas
Según SEPLAN (2012) en el año 2004, dentro del Programa Nacional de Competitividad
(Honduras Compite), se crea el Consejo Nacional de la Calidad (CNCA), como primer paso
para contribuir a que las empresas hondureñas, en especial a las pequeñas y medianas
empresas, sean capaces de competir en términos de calidad. Este consejo formó parte de la
Unidad de Calidad y Ambiente del Consejo Hondureño de Ciencia y Tecnología
(COHCIT).
Según en mayo 2009 se aprueba la Ley del Sistema Nacional de Calidad, cuyo propósito es
establecer el Sistema Nacional de la Calidad como infraestructura nacional encargada de las
actividades del desarrollo y la demostración de la calidad, para promover la competitividad
de las empresas nacionales, proporcionar confianza en la transacción de bienes y servicios,
facilitar el cumplimiento de los compromisos internacionales en materia de evaluación de la
conformidad, promover la cultura de la calidad y brindar apoyo técnico a los reguladores
(SEPLAN, 2012).
El artículo 1 de la Ley de Sistema Nacional de Calidad declara: “establecer la
infraestructura necesaria para el desarrollo y demostración de la calidad, con la finalidad de
promover la competitividad de las empresas nacionales, proporcionar confianza en la
transacción de bienes y servicios, facilitar el cumplimiento de los compromisos
internacionales en materia de evaluación de la conformidad, promover la cultura de la
calidad y brindar apoyo técnico a los entes reguladores” (SEPLAN, 2012).
132
Manifestaciones de los actores estratégicos consultados respecto al origen de las políticas
públicas:
La ley de creación del Sistema Nacional de Calidad en Honduras se emite el 8 de julio de
2011, si bien, lo relacionado con la calidad se venía abordando desde el año 1998 en el
Consejo Hondureño de Ciencia y Tecnología, tomó impulso posteriormente en el año 2004
con el Programa Honduras Compite, que tenía varios componentes orientados a la
modernización del Estado, uno de ellos el fortalecimiento de la infraestructura de calidad,
“está el tema de calidad dentro del proyecto y se establecen los organismos del sistema, la
estructura y reglamentación técnica y buscarle incentivos a cada tema bajo criterios
internacionalmente establecidos” (Coordinador Técnico del Centro Hondureño de
Metrología). El Programa Honduras Compite, con fondos del gobierno de China, permitió
que el país invierta en la infraestructura de calidad, “se construyeron las instalaciones en el
edificio que estamos donde se alberga el Sistema Nacional de la Calidad y la Dirección de
Competitividad e Innovación y el equipamiento parcial del laboratorio” (Coordinador
Técnico del Centro Hondureño de Metrología), “unos fondos de China fueron destinados a
CA para establecer la infraestructura de calidad en los países de la Región, entonces ellos
básicamente dijeron estos dineros van tendientes a fortalecer la infraestructura con cada
uno de los componentes” (Coordinadora Organismo Hondureño de Normalización -OHN-).
El Organismo Hondureño de Acreditación surge como organismo independiente en el 2011
con la ley del Sistema Nacional de Calidad, no obstante, ya existía desde antes como
Oficina Hondureña de Acreditación cuya labor se sustentó fuertemente en el apoyo recibido
por parte del Ente Costarricense de Acreditación (ECA), “el convenio con el ente de Costa
Rica, que permitió que laboratorios de ensayo que ya estaban listos para poder acreditarse
lo hicieran con ECA” (Coordinadora Organismo Hondureño de Acreditación –OHA-).
Sobresale la opinión de una de las entrevistadas en cuanto a que aunque la ley del Sistema
Nacional de Calidad establece que se debe fortalecer lo relacionado con la calidad en la
administración pública, el sector privado y el académico, el país está empezando apenas a
dar sus primeros pasos, “mira en cuanto a políticas públicas, es muy tibio la idea de
lanzarlas en el tema de calidad” (Secretaria Ejecutiva Sistema Nacional de Calidad).
133
¿En qué consiste la política?
De acuerdo con SEPLAN (Sistema Nacional de Calidad, 2012), con la creación del Sistema
Nacional de la Calidad, el Consejo Nacional de la Calidad, pasó a ser un consejo consultivo
a la Presidencia de la República, responsable de definir políticas de calidad de interés
nacional en las áreas de normalización, acreditación, metrología y certificación, conforme a
los lineamientos y prácticas internacionales reconocidas y a las necesidades nacionales. El
Consejo también es el responsable de velar por la adecuada coordinación de actividades de
promoción y difusión de la calidad.
Además, para la ejecución de las políticas definidas por el Consejo, se creó el Instituto
Hondureño para la Calidad, como una institución adscrita a la Presidencia de la República,
el cual se desempeña como la Secretaría Técnica del Consejo Nacional de la Calidad. Al
mismo tiempo, se crean oficialmente el Organismo Nacional de Normalización, el
Organismo de Acreditación y el Laboratorio Nacional de Metrología, que habían
funcionado de forma provisional dentro del COHCIT y pasan a formar parte del Instituto
Hondureño para la Calidad. Por su parte el COHCIT ha sido fusionado con el Ministerio de
Planificación. Existe también, la Comisión de Reglamentación Técnica, la cual depende
directamente de la Secretaría de Industria y Comercio la cual es presidida por la Dirección
de Protección de Consumo (SEPLAN, 2012).
Manifestaciones de los actores estratégicos respecto a en qué consiste la política pública:
Con la ley del Sistema Nacional de Calidad en julio del 2011 se crea el Sistema como un
órgano desconcentrado para darle agilidad a los temas de calidad en el país, como parte del
Sistema se crean la Secretaria Ejecutiva, el Centro Hondureño de Metrología, la Oficina
Hondureña de Acreditación y la Oficina Hondureña de Normalización, “la parte de calidad
son temas muy técnicos muchas veces incomprendidos hasta por los mismos
administradores, muchas veces no se entiende, entonces se busca una figura para impactar
mucho más […] si bien es cierto estamos dentro de la Secretaria Técnica de Planificación
pero la ley nos crea como un órgano desconcentrado” (Coordinador Técnico del Centro
Hondureño de Metrología).
El componente de reglamentación técnica, a pesar de ser parte del Sistema Nacional de
Calidad, la ley asigna la responsabilidad de su desarrollo a las Secretarías de Estado que
134
tienen sus funciones establecidas en la Ley de Administración Pública, bajo la coordinación
de la Secretaría de Industria y Comercio, “la misma ley manda eso porque se previó no
entrar en campos reglamentarios…no entrar a la parte regulatoria para evitar ciertos
conflictos de interés, entonces estamos en la parte puramente voluntaria” (Coordinador
Técnico del Centro Hondureño de Metrología).
Importancia de las políticas públicas
Según lo planteado por SEPLAN (2012), la creación del Sistema Nacional de la Calidad es
una herramienta fundamental para la inserción y participación activa de Honduras en el
contexto internacional en materia de normalización, metrología y acreditación, así como en
las actividades de evaluación de la conformidad, como la elaboración de pruebas, ensayos,
inspección y certificación básicos para el comercio internacional, actividades que
contribuyen al fortalecimiento de la capacidad de las pequeñas y medianas empresas para
responder con productos de calidad en el mercado local ante la entrada de nuevos
competidores, garantizando además la protección del consumidor.
Manifestaciones de los actores estratégicos respecto a la importancia de las políticas
públicas:
La política pública que da origen al Sistema Nacional de Calidad, se considera de suma
importancia para los entrevistados en tanto las actividades que desarrollan los diferentes
órganos del Sistema benefician a la sociedad hondureña al recibir productos y servicios de
calidad, “que sea un promotor, un actor del desarrollo económico y social del país, porque
todas las actividades que se realizan acá impactan directamente en la productividad,
competitividad de las empresas privadas como estatales” (Coordinador Técnico del Centro
Hondureño de Metrología).
Según los entrevistados, el Sistema Nacional de la Calidad se considera importante además
porque permite al país generar esquemas de evaluación de la conformidad, mejorando los
productos y servicios tanto públicos como privado, lo que brinda la confianza y
transparencia exigida por el mercado, “sirve para el intercambio comercial, evaluar,
establecer lenguajes comunes en el intercambio comercial y es una herramienta más con la
que los países deben contar para ser competitivos y mejorar la calidad de vida”
(Coordinadora Organismo Hondureño de Normalización -OHN-).
135
6.3.2 Actores clave
En este apartado se presentan los principales resultados respecto al segundo objetivo
específico de la investigación, relacionado con la identificación de los actores clave que
intervienen en la formulación, decisión e implementación de las políticas públicas sobre la
calidad en la administración pública.
Manifestaciones de los actores estratégicos respecto a los actores clave:
Se identifican como actores clave el Consejo de Competitividad, la Secretaría Técnica de
Planificación, la Dirección de Competitividad e Innovación, los órganos del Sistema (el
Centro Hondureño de Metrología, la Oficina Hondureña de Acreditación y la Oficina
Hondureña de Normalización), la Secretaría del Sistema y el Consejo Nacional de la
Calidad, “si vemos que en la Presidencia de la República no hay apoyo, entonces
podríamos hacerlo a través del Consejo porque en él podría emitirse una resolución, está
constituido por ley y están todos los ministros, una decisión del consejo tienen mucho
valor” (Secretaria Ejecutiva Sistema Nacional de Calidad).
6.3.3 Factores facilitadores y factores obstaculizadores
Se resumen en este apartado los principales resultados respecto al tercer objetivo específico
de la investigación, relacionado con la detección de los factores que facilitan u obstaculizan
la implementación de las políticas sobre la calidad en la administración pública.
Manifestaciones de los entrevistados respecto a los factores facilitadores:
Un factor facilitador mencionado es la anuencia de los funcionarios involucrados en los
diferentes componentes del Sistema de Calidad, a la implementación de las acciones
orientadas a la calidad, “hay anuencia en los mandos medios, todos los técnicos hasta la
dirección está anuente y deseosa de cambiar, hay resistencia que siempre hay pero hay
más anuencia de mejorar” (Secretaria Ejecutiva Sistema Nacional de Calidad).
Un factor que facilita es la cercanía de todos los responsables de los tres órganos del
Sistema, dado que están ubicados en el mismo edificio de la Secretaría Técnica de
Planificación, “la cercanía si hace que nos reunamos cuando se necesita, porque a veces se
136
abordan cosas más rápido con menos formalidad” (Coordinadora Organismo Hondureño
de Acreditación –OHA-).
Manifestaciones de los entrevistados respecto a los factores obstaculizadores:
La falta de una cultura de calidad y poca sensibilización hacia el tema es un obstáculo en
opinión de los entrevistados, “hablar del tema de calidad en el país donde las prioridades
son otras es un elemento raro, el que habla de calidad cuando inicia en esto es mal visto
[…] expusimos respecto del tema de metrología y su impacto en la salud, entonces fue muy
interesante porque muchas veces no visualizamos el impacto que tiene el tema”
(Coordinador Técnico del Centro Hondureño de Metrología), “hasta el nivel más alto no ha
llegado la sensibilización por ese tema, los mando medios, técnicos estamos convencidos,
incluso los directores de las instituciones están convencidos pero eso sino sube no va a ser
posible” (Secretaria Ejecutiva Sistema Nacional de Calidad), “creo que la calidad es una
cuestión de cultura entonces salir de administración tan jerárquicas y horizontales cuesta”
(Coordinadora Organismo Hondureño de Normalización -OHN-).
Se menciona como factor obstaculizador la desarticulación de la cooperación internacional
en los aspectos relacionados con la calidad, “el problema con la cooperación internacional
es que está trabajando desarticuladamente, no hay una sola visión en este tema, se
implementan modelos que podrían compatibilizarse, pero es más grande el esfuerzo de
integrar esos modelos” (Secretaria Ejecutiva Sistema Nacional de Calidad).
Un obstáculo también mencionado es la alta rotación del personal producto de los cambios
políticos, lo que impide un desarrollo efectivo de las acciones orientadas a la calidad, “la
alta rotación interna de personal hace que cuando ya logramos tener un grupo
sensibilizado hay un cambio de autoridades” (Secretaria Ejecutiva Sistema Nacional de
Calidad).
Los pocos recursos asignados a los diferentes órganos del Sistema Nacional de Calidad es
también un obstáculo en opinión de los entrevistados, “satisfacer la demanda, cuando se
tiene la limitante de recursos es complicado” (Coordinador Técnico del Centro Hondureño
de Metrología), “sí obviamente lo que ha dificultado son algunas recursos que son
necesarios” (Coordinadora Organismo Hondureño de Acreditación -OHA-).
137
Manifestaciones de los entrevistados respecto a lo que consideran como retos:
Un reto importante mencionado es la creación de redes tanto a nivel nacional como
internacional que permita la transferencia de conocimiento y el aprovechamiento de los
recursos, “debemos encontrar las alternativas, no debemos cargar con todo, convenios,
coordinar actividades con actores fuera del sistema…tener una estrategia para vincular
todos los actores en el Sistema, hacer redes…se deben buscar criterios internacionales”
(Coordinador Técnico del Centro Hondureño de Metrología)
En opinión de los entrevistados, es necesario impulsar un proceso de sensibilización hacia
las autoridades de las instituciones públicas, hacia el nivel político, sobre la importancia de
la calidad para el país, “pienso que se necesita una sensibilización mucho más allá de los
mandos medios […] subirlo por capilaridad hasta la más alta dirección, pero todavía no
encuentro la ruta” (Secretaria Ejecutiva Sistema Nacional de Calidad), “enfrentar
situaciones políticas que no te estanquen…la parte del sector publico hay que fomentar
más el aporte en general” (Coordinadora Organismo Hondureño de Acreditación -OHA-).
Otro reto mencionado es que se ha de educar al consumidor en los aspectos relacionados
con la calidad, “hay que irse más a escuelas, educación, normalización con los niños que
son los mayores auditores sociales, creo que es una manera de poder atacar más por el
consumidor que por el mismo Estado” (Coordinadora Organismo Hondureño de
Normalización -OHN-).
6.3.4 Mejores prácticas
En este epígrafe, se presentan los principales resultados respecto al cuarto objetivo
específico de la investigación, relacionado con la valoración de las mejores prácticas
llevadas a cabo en los países centroamericanos en la implementación de las políticas
públicas sobre la calidad en la administración pública.
Manifestaciones de los entrevistados respecto a las buenas prácticas:
El establecimiento y consolidación de alianzas internacionales en los diferentes
componentes del Sistema Nacional de la Calidad en una práctica que ha dado muy buenos
resultados, “porque son temas donde se llega a hacer un club por el grado de
138
especialización, en las reuniones siempre son los mismos representantes y se crea empatía
y sinergia de otros países que lo apoya a ir para crecer […] se calibraron alrededor de
trescientos equipos en el país en un mes porque trajimos a LACOMET, a SCM de Costa
Rica, a la gente de El Salvador, los tres a la vez, entonces es una actividad muy
enriquecedora” (Coordinador Técnico del Centro Hondureño de Metrología), “en general
dentro de los organismos de normalización de Latinoamérica y del mundo tenemos un
principio de ayuda mutua verdad, si yo tengo una norma y ya algún país la requiere,
nosotros nos las intercambiamos, las facilitamos, hay mucha cooperación” (Coordinadora
Organismo Hondureño de Normalización -OHN-), “siempre hubo una unión que incluso se
generó un foro Centroamericano de Acreditación y las relaciones son muy cordiales,
cualquier consulta, apoyo técnico se puede recibir de los demás países” (Coordinadora
Organismo Hondureño de Acreditación -OHA-).
6.4 Nicaragua
En este apartado se presentan los principales resultados obtenidos para el caso de
Nicaragua, de la misma forma en que se han presentado los resultados de los demás países.
6.4.1 Elementos que intervienen
Este epígrafe incluye los principales resultados respecto al primer objetivo específico de la
investigación, relacionado con la identificación de los elementos que intervienen en la
formulación, decisión e implementación de las políticas públicas sobre la calidad en la
administración pública nicaragüense.
Origen de las políticas públicas
Entre las acciones más claras que se han establecido en pro de la mejora de los servicios
públicos, se pueden citar las realizadas desde el Ministerio de Fomento, Industria y
Comercio y que van en dos vías: primero, establecer la transparencia en cuanto a su gestión
administrativa y segundo el fortalecer un Sistema Nacional de Calidad, en que los pilares
corresponden a las actividades de evaluación de la conformidad como lo son Acreditación,
Metrología y Normalización (Ministerio de Fomento, Industria y Comercio, 2012)
139
Se establece el Sistema Nacional de la Calidad como el marco estructural que brinda
herramientas técnicas para el desarrollo de la calidad, fortalece y promueve la
competitividad del país y facilita el intercambio comercial, de acuerdo a los derechos y
obligaciones de las normativas nacionales y lo suscrito a nivel internacional (Ministerio de
Fomento, Industria y Comercio, 2012). El marco legal que lo sustenta son Ley 219 “Ley de
Normalización Técnica y Calidad”, Ley 225 “Ley sobre Metrología” y la Ley 290 “Ley de
Ordenamiento del Poder Ejecutivo”.
Manifestaciones de los actores estratégicos consultados respecto al origen de las políticas
públicas:
En Nicaragua se promulga en el año 1996 la Ley 219, esto es, Ley de Normalización
Técnica y Calidad, que abarca tanto la normalización como la acreditación y la Ley 225 que
es la Ley sobre Metrología, “las dos leyes demandan una serie de actividades desde el
punto de vista de la administración pública para desarrollar el sistema” (Directora de
Normalización y Metrología). En la misma ley 219 se plantea la creación del Premio
Nacional a la Calidad, el cual fue elaborado basándose en la norma internacional IOS9001e
incluyendo además aspectos de responsabilidad social empresarial y algunos aspectos de
medio ambiente, “las bases las construimos nosotros mismos” (Directora de Normalización
y Metrología).
En el año 2008 se publica la Ley 691 Ley de simplificación de trámites y servicios de la
administración pública de Nicaragua, orientada a la atención de las necesidades ciudadanas
y brindar confianza a los inversionistas, “entonces en conjunto con otros colegas, del
Registro Mercantil, la Alcaldía de Managua y la Cámara de Comercio, elaboramos la Ley
y la cual tuvo muy buena acogida en la Asamblea y hasta en un tiempo record” (Gerente
General de Ventanilla Única Ministerio de Fomento, Industria y Comercio -MIFIC-),
“simplemente era para regular o normas las atenciones del sector público, únicamente
para el ejecutivo” (Asesor Legal Ministerio de Fomento, Industria y Comercio –MIFIC-).
¿En qué consiste la política?
El Sistema Nacional de la Calidad está compuesto por:
Sistema Nacional de Acreditación
140
Sistema Nacional de Metrología
Sistema Nacional de Normalización
En el año 1996 se promulgó la Ley de Normalización Técnica y de Calidad, cuyos
objetivos, en materia de normalización y certificación de calidad de productos y servicios,
son los siguientes (Ministerio de Fomento, Industria y Comercio, 2012):
a) Fomentar el mejoramiento continuo de los procesos de producción y calidad de los
productos y servicios ofrecidos a los consumidores y usuarios en Nicaragua.
b) Ordenar e integrar las actividades de los sectores público, privado, científico -
Técnico y de los consumidores para la elaboración, adopción, adaptación y revisión
de las normas técnicas, en procura de la mejora sostenida de la calidad los productos
y servicios ofrecidos en el país.
c) Establecer para la elaboración de normas técnicas un procedimiento uniforme,
similar al usado internacionalmente.
d) Establecer laboratorios de prueba, ensayos y calibración como parte del sistema de
acreditación empleado por los organismos correspondientes.”
También en 1996 se emite la Ley sobre Metrología cuyo objetivo es “adoptar y desarrollar
el Sistema Internacional de Unidades, conocido internacionalmente con las siglas "SI",
basado en el sistema decimal y en sus unidades básicas, derivadas y suplementarias. Con
base en este sistema internacional se establecerán los patrones nacionales de las unidades
básicas de medida, así como regular en general los aspectos relativos a la metrología”.
(Ministerio de Fomento, Industria y Comercio, 2012)
Desde 1996, como parte de la ley de Normalización Técnica y Calidad, en Nicaragua se
otorga el Premio Nacional a la Calidad. (Ministerio de Fomento, Industria y Comercio,
2012), el cual promueve la “aplicación de Sistemas de Gestión de la Calidad que permitan
obtener un aumento de la productividad y la competitividad. La investigación, comprensión
y aplicación de los criterios técnicos y elementos fundamentales de los Sistemas de Gestión
de la Calidad. El incremento de conocimientos fundamentales sobre la Calidad entre los
individuos que integran las empresas e instituciones de los distintos sectores y los actores
involucrados. La satisfacción al cliente mediante una cultura de eficiencia y eficacia en la
141
gestión operativa, técnica y administrativa de las empresas o Instituciones y finalmente, el
compromiso y responsabilidad de las Empresas o Instituciones con su entorno humano,
social y ambiental” (Ministerio de Fomento, Industria y Comercio, 2012).
Este premio puede verse como un antecesor del establecimiento de estrategias de gestión de
la calidad en la administración pública, sin embargo, aún no ha sido acogido en su totalidad
por el sector público ya que según datos del MIFIC, los ganadores de este premio han sido
principalmente las empresas privadas (Ministerio de Fomento, Industria y Comercio, 2012).
Manifestaciones de los actores estratégicos respecto a en qué consiste la política pública
(sus componentes):
En Nicaragua los cuatro componentes del Sistema Nacional de la Calidad (normalización,
acreditación, metrología y reglamentación técnica) los administra el Ministerio de
Fomento, Industria y Comercio (MIFIC), “nosotros los tenemos aquí y los administra el
MICIF, las normas y los reglamentos técnicos los maneja está Dirección” (Directora de
Normalización y Metrología).
Importancia de las políticas públicas
Manifestaciones de los actores estratégicos respecto a la importancia de las políticas
públicas:
Las personas entrevistadas coinciden en la importancia que tienen las políticas públicas
sobre la calidad en la administración pública para la mejora de los servicios que se prestan a
la ciudadanía a los empresarios, “una de las políticas del gobierno revolucionario es
mejorar los servicios que se prestan a la población y dichos servicios tiene que ver con los
servidores públicos” (Directora General de Función Pública), “el Ministerio de
Hacienda…tiene…como uno de sus objetivos estratégicos mejorar la calidad en el
servicio” (Coordinadora Técnica de Función Pública), “nosotros creemos que el Sistema de
Gestión de Calidad, puede ayudar al Estado a tener bien enmarcado sus procedimientos”
(Directora de Normalización y Metrología), “en la ventanilla…ya teníamos cierta
experiencia con los empresarios y nosotros periódicamente vamos recopilando sus
consideraciones, ya sabíamos cuales eran las principales quejas al menos en el área de
formalización” (Gerente General de Ventanilla Única Ministerio de Fomento, Industria y
Comercio -MIFIC-).
142
6.4.2 Actores clave
En este apartado se presentan los principales resultados respecto al segundo objetivo
específico de la investigación, relacionado con la identificación de los actores clave que
intervienen en la formulación, decisión e implementación de las políticas públicas sobre la
calidad en la administración pública.
Manifestaciones de los actores estratégicos respecto a los actores clave:
Los entrevistados consideran necesaria la participación del sector privado, así como de
otros entes de la administración pública no pertenecientes al poder ejecutivo, “se incluye a
la Corte Suprema de Justicia, que acá también es una isla, también al Consejo Supremo
Electoral, a las Alcaldías, porque por mandato de ley, tiene autonomía propia, así como
leyes propias” (Asesor Legal Ministerio de Fomento, Industria y Comercio -MIFIC-), “en
un inicio fue un impulso meramente gubernamental, pero a medida de que el sistema se ha
venido desarrollando y que el comercio internacional ha venido exigiendo, algunos
requisitos, disposiciones, el sector privado ha tenido que tomar el liderazgo” (Directora de
Normalización y Metrología).
6.4.3 Factores facilitadores y factores obstaculizadores
Se resumen en este apartado los principales resultados respecto al tercer objetivo específico
de la investigación, relacionado con la detección de los factores que facilitan u obstaculizan
la implementación de las políticas sobre la calidad en la administración pública.
Manifestaciones de los entrevistados respecto a los factores facilitadores:
Las personas entrevistadas consideran un factor facilitador la voluntad política, traducida en
un apoyo desde la Presidencia, pasando por las altas autoridades de las instituciones
públicas y materializada en las acciones orientadas a la calidad llevadas a cabo por lo
mandos medios, “si escuchas cualquier discurso del Presidente…, va a sentir la
importancia que se le da al tema de la excelencia de la calidad en el servicio a la
población, a la ciudadanía […] si existe la voluntad y se van viendo los primeros pasos en
gestión de la calidad” (Coordinadora Técnica de Función Pública), “tenemos apoyo tanto
para el tema de evaluación de conformidad de la norma, los procedimientos, así como el
143
tema de apoyo a los organismos de la conformidad, así mismo tenemos un fortalecimiento
en equipo, patrones, del Laboratorio Nacional de Metrología” (Directora de
Normalización y Metrología).
Manifestaciones de los entrevistados respecto a los factores obstaculizadores:
La falta de una cultura de calidad y del cambio de actitud requerido para la mejora de lo
servicios públicos, es un obstáculo en opinión de los entrevistados, “falta el cambio de
actitud, para tener el deseo de servir con calidad, con excelencia, al pueblo” (Directora
General de Función Pública), “el posicionamiento de la convicción del sistema, siento que
tiene que haber entusiasmo, la alta gerencia debe tener ese entusiasmo” (Directora de
Normalización y Metrología), “gracias al ciudadano que los eligió es que tiene ese puesto
y que más bien tienen que trabajar para beneficiar al ciudadano” (Asesor Legal Ministerio
de Fomento, Industria y Comercio -MIFIC-).
Otro obstáculo mencionado es el desconocimiento sobre los aspectos relacionados con la
calidad que tienen las autoridades de las instituciones públicas, “también un poco de
desconocimiento del mismo ejecutivo, lo que estamos poniendo en esta Ley, es
prácticamente una política de Estado y ellos no la han asumido […] estamos tan
cerrados… empezamos a cuestionar los procedimientos, por eso tiene que ir acompañada
de la capacitación” (Gerente General de Ventanilla Única Ministerio de Fomento, Industria
y Comercio -MIFIC-).
Además los entrevistados consideran que la descoordinación institucional es un obstáculo
para la exitosa implementación de las políticas sobre la calidad en la administración
pública, “todo el mundo se cree una isla soberana, autónoma e independiente, no nos
damos cuenta que somos un solo país” (Asesor Legal Ministerio de Fomento, Industria y
Comercio –MIFIC-), “faltaría a nivel institucional, articular un poco los esfuerzos que se
están haciendo y se termine de definir e instrumentalizar todo en el sector público”
(Coordinadora Técnica de Función Pública).
Manifestaciones de los entrevistados respecto a lo que consideran como retos:
Un reto mencionado por los entrevistados es el emprender un proceso de sensibilización en
todo el sector público sobre la importancia de la calidad para la mejora de los servicios
144
públicos “tiene que haber un proceso de sensibilización para ese cambio de actitud y de
compromiso” (Directora General de Función Pública).
Otro aspecto identificado como un reto por parte de los entrevistados, es la actualización
permanente de las políticas públicas sobre la calidad, “una vez cumplidas estas metas,
tengamos la oportunidad de proponiéndonos nuevas metas y una vez que tengamos la
certificación seguir adelante” (Directora General de Función Pública), “son leyes con más
de diez años, por eso es necesario una reforma de las mismas para acoplarlas una serie de
disposiciones que tienen que ver con todos los cambios estructurales” (Directora de
Normalización y Metrología), “estamos en el proceso de formulación del Reglamento,
porque lógicamente que eso es lo operativo tiene que llevar mayor precisión, detalle de
cómo se va a implementar la ley” (Gerente General de Ventanilla Única Ministerio de
Fomento, Industria y Comercio -MIFIC-).
6.4.4 Mejores prácticas
En este epígrafe, se presentan los principales resultados respecto al cuarto objetivo
específico de la investigación, relacionado con la valoración de las mejores prácticas
llevadas a cabo en los países centroamericanos en la implementación de las políticas
públicas sobre la calidad en la administración pública.
Manifestaciones de los entrevistados respecto a las buenas prácticas:
El establecimiento y consolidación de alianzas internacionales que facilitan el intercambio
técnico y la inyección de recursos hacia los entes responsables de la calidad en el sector
público, es un buena práctica, según el criterio de las personas entrevistadas, “hemos tenido
el apoyo el programa Iberoamericano de Colombia, en donde hemos tenido la oportunidad
en dos ocasiones y ya viene la tercera, de tener una consultora que nos ha apoyado
muchísimo” (Directora General de Función Pública), “estamos usando la Carta
Iberoamericana, la legislación de México, España y Chile o Colombia, nos ayudó para
algunas definiciones” (Asesor Legal Ministerio de Fomento, Industria y Comercio –
MIFIC-), “trabajamos en el contexto regional y estamos en este momento con un proyecto
en la Unión Europea Regional, definiendo la posibilidad de comenzar a la modernización
de las normas voluntarias regionales […] hay algunos organismos que nos apoyan, como
145
el caso de FAO, en temas de alimento, la OPS en temas de salud, OIRSA, así como el
IICA” (Directora de Normalización y Metrología).
Una buena práctica mencionada es la implementación de mecanismos para escuchar a la
población a fin de conocer sus necesidades y expectativas, “la población hay que
escucharla, la población tiene la razón, la población nos dice que necesita y en base a esas
necesidades, nosotros dar nuestro mejor servicio” (Coordinadora Técnica de Función
Pública).
En el caso de Nicaragua los entrevistados valoran como una buena práctica el
funcionamiento de la ventanilla única en las instituciones públicas, que permite acercar el
servicio público a las necesidades de la ciudadanía, “creación de ventanillas únicas en
todas las instituciones para crear una especie de centralización de trámites, es decir donde
yo como usuario pueda ir a una oficina y me digan que tengo que hacer, como tengo que
hacerlo, cuanto me va a costar, cuanto me va a durar, sin tener que estar en un voleo”
(Gerente General de Ventanilla Única Ministerio de Fomento, Industria y Comercio -
MIFIC-).
6.5 Panamá
En esta sección se presentan los principales resultados obtenidos para el caso de Panamá,
de la misma forma en que se han presentado los resultados de los demás países.
6.5.1 Elementos que intervienen
Este apartado incluye los principales resultados respecto al primer objetivo específico de la
investigación, relacionado con la identificación de los elementos que intervienen en la
formulación, decisión e implementación de las políticas públicas sobre la calidad en la
administración pública.
Origen de las políticas públicas
Según Lastra (La gestión pública en Panamá: realidades y retos, 2012) en los últimos años,
los panameños se han mostrado más críticos sobre las labores del gobierno, lo que ha
generado más conciencia sobre sus derechos, exigencia en los servicios que brindan las
instituciones públicas y rendición de cuentas por parte de funcionarios y gobernantes. Esta
146
situación ha provocado que algunas entidades cambien su orientación hacia la mejora
continua mediante la innovación.
Manifestaciones de los actores estratégicos consultados respecto al origen de las políticas
públicas:
En el año 2009 se crea la Dirección de Innovación Gubernamental que tiene dentro de sus
responsabilidades el desarrollo de iniciativas tendientes a mejorar la eficiencia y calidad de
los servicios gubernamentales, “se crea la ley que establece el marco de actuación donde
se establecía que teníamos que aprender los temas de atención ciudadana” (Director de
Innovación Gubernamental). En opinión del entrevistado, previo a la creación de esta
Dirección nunca antes se había dado un proceso formal que diera origen a políticas de
calidad en el servicio público, “los intentos y los logros que se han podido obtener en
materia de gestión de la calidad, depende de las administraciones de las instituciones,
nunca ha sido una política estatal” (Director de Innovación Gubernamental).
En julio de 1997 se promulga la ley 23 referente a la normalización y la metrología, pero en
opinión de las personas entrevistadas, la ley no se ha actualizado y no incluye los cuatro
componentes básicos de un Sistema Nacional de Calidad (normalización, acreditación,
metrología y reglamentación técnica), “la ley 23 del 15 de julio de 1997 se ha quedado
obsoleta” (Directora General de Normas y Tecnología Industrial).
¿En qué consiste la política?
La Autoridad Nacional para la Innovación Gubernamental, antes Secretaría de la
Presidencia para Innovación Gubernamental (SIG), fue creada por medio de la Ley 65 del
30 de octubre de 2009, y reglamentada según el Decreto Ejecutivo No. 205 de 9 de marzo
de 2010. Es la entidad competente del Estado Panameño para planificar, coordinar, emitir
directrices, supervisar, colaborar, apoyar y promover el uso óptimo de las tecnologías de la
información y comunicaciones en el sector gubernamental, para la modernización de la
gestión pública, así como recomendar la adopción de políticas, planes y acciones
estratégicas nacionales relativas a esta materia (Gobierno Nacional República de Panamá,
2012).
El 15 de julio de 1997 se publica la ley Nº23 en por la cual se aprueba el Acuerdo de
Marrakech constitutivo de la Organización Mundial del Comercio; el Protocolo de adhesión
147
de Panamá a dicho Acuerdo junto con sus Anexos y lista de compromisos; se adecua la
legislación interna a la normativa internacional y se dictan otras disposiciones (Ministerio
de Comercio e Industrias, 2007). El título segundo de esta ley contempla las disposiciones
sobre normalización técnica, evaluación de la conformidad, acreditación, certificación de
calidad, metrología y conversión al sistema internacional de unidades.
Manifestaciones de los actores estratégicos respecto a en qué consiste la política pública
(sus componentes):
Según se dice, en Panamá no se tiene un Sistema Nacional de Calidad con los cuatro
componentes, todavía no se ha definido cuál debe ser la figura organizacional para su
adecuado funcionamiento, “tenemos un anteproyecto del proyecto donde tenemos todo
detallado de cómo va a ser cada sección, de cómo se va a manejar, el único problema que
quizás tenemos es el de la figura” (Directora General de Normas y Tecnología Industrial).
Importancia de las políticas públicas
La persona experta en calidad encuestada considera de gran importancia las políticas
públicas sobre la calidad en la administración pública, por cuanto impulsan los cambios
necesarios en el sector público para mejorar la atención a la ciudadanía, “los gobiernos
preocupados por cambiar la mala imagen que tienen las instancias públicas en cuanto a su
atención a los usuarios, la eficiencia y eficacia en la prestación de los servicios públicos”
(Coordinadora de capacitación en calidad de la Dirección General de Carrera
Administrativa del Ministerio de la Presidencia de la República de Panamá).
Otros elementos que deben considerarse
En opinión de la persona experta en calidad encuestada otros elementos que deben
considerarse son: el papel del Estado, el rol de los servidores públicos y la posición de los
ciudadanos, “el compromiso del Estado -es su obligación-, el criterio de los servidores
públicos -es un privilegio-, el criterio de los usuarios -sus expectativas-” (Coordinadora de
capacitación en calidad de la Dirección General de Carrera Administrativa).
148
6.5.2 Actores clave
En este apartado se presentan los principales resultados respecto al segundo objetivo
específico de la investigación, relacionado con la identificación de los actores clave que
intervienen en la formulación, decisión e implementación de las políticas públicas sobre la
calidad en la administración pública.
Manifestaciones de la persona experta en calidad respecto a los actores clave:
La experta en calidad identifica los siguientes actores claves: “las instancias públicas que
están encargadas de formular las políticas en materia de recursos humanos, así como las
encargadas de las políticas financieras del Estado y las instancias educativas del Estado”
(Coordinadora de capacitación en calidad de la Dirección General de Carrera
Administrativa).
Manifestaciones de los actores estratégicos respecto a los actores clave:
Uno de los actores estratégicos entrevistados coincide con la experta en calidad en
identificar como actor clave a la Dirección General de Carrera Administrativa – DIGECA-,
instancia responsable de formular las políticas en materia de recursos humanos, “DIGECA
va a tener que asumir un rol superior sobre el tema, vamos a establecer un convenio y un
marco de actuación con DIGECA” (Director de Innovación Gubernamental).
6.5.3 Factores facilitadores y factores obstaculizadores
Se resumen en este apartado los principales resultados respecto al tercer objetivo específico
de la investigación, relacionado con la detección de los factores que facilitan u obstaculizan
la implementación de las políticas sobre la calidad en la administración pública.
La persona experta en calidad encuestada menciona una serie de factores clave de éxito
para la implementación de las políticas públicas sobre la calidad en la administración
pública: el compromiso de la alta gerencia, la buena disposición del servidor público y la
nula injerencia de la política partidista en el desarrollo de las actividades de cada entidad
pública, “la erradicación del amiguismo y los favores personales y políticos en perjuicio de
unos sobre el beneficio de otros” (Coordinadora de capacitación en calidad de la Dirección
General de Carrera Administrativa).
149
Uno de los actores estratégicos entrevistados se refirió a la sencillez de las políticas
públicas y la claridad de las reglas (que no sean simplemente una adopción de las que
aplica la empresa privada) como factores facilitadores para la implementación de las
políticas públicas sobre la calidad en la administración pública, “nos interesaba aplicar
normativas no tanto del ISO, sino que sea sencilla que defina política o reglas claras que
deben cumplir los servidores públicos en materia de reducción de trámites” (Director de
Innovación Gubernamental).
Manifestaciones de la experta en calidad respecto a los obstáculos:
Los siguientes son los obstáculos mencionados por la persona experta consultada: falta de
voluntad gubernamental, carencia de políticas de calidad que rija las instancias públicas,
falta de voluntad por parte de los directivos de las instancias públicas, falta de presupuesto,
falta de personal calificado e idóneo para instruir la materia de calidad en la administración
pública, “la ignorancia de las ventajas que redunda en beneficios de las instancias que
aplican las normas de calidad en sus instituciones” (Coordinadora de capacitación en
calidad de la Dirección General de Carrera Administrativa).
La persona experta encuestada considera que uno de los principales obstáculos que dificulta
la implementación de la calidad en el sector público, es la poca divulgación sobre qué es la
gestión de la calidad y los beneficios que le proporciona a todas las instancias que las
adoptan, “es un cambio total de actitud en donde el proceso de desaprender malas
prácticas y adoptar nuevas y mejores, en el proceso de mejora continua nos hará exitosos
a todos sus componentes” (Coordinadora de capacitación en calidad de la Dirección
General de Carrera Administrativa).
Manifestaciones de los actores estratégicos
Un obstáculo mencionado por los actores estratégicos es la falta de una política de Estado
relacionada con la calidad en la administración pública, por lo que los avances que se han
dado son por iniciativas de los administradores de turno de algunas instituciones sin contar
con directrices claras emanadas del gobierno, “si las cosas no se norman con directrices
claras y sanciones no se logran los resultados […] que se establezca como un decreto y
que la institución lo tenga que tomar como una línea de actuación” (Director de
Innovación Gubernamental).
150
La falta de una cultura de calidad en la ciudadanía que la impulse hacia demandar servicios
públicos de calidad en un obstáculo también en opinión de los entrevistados, “que haya
entonces un organismo que vele porque eso se garantice y que el ciudadano también de
alguna forma se entere de que tienen nuevos derechos y los exija, que denuncie la mala
calidad en la atención” (Director de Innovación Gubernamental).
No se ha emitido una ley sobre la calidad en la administración pública, esto, según se dice,
obstaculiza la implementación de acciones orientadas a la mejora del servicio público, “la
única forma de perpetuar esto es que se convierta en una ley de la Republica” (Director de
Innovación Gubernamental).
Un obstáculo, en opinión de los entrevistados, es la falta de recursos, lo que se ve agravado
por la carencia de un modelo de autogestión de los órganos responsables de la calidad
(normalización, acreditación, metrología y reglamentación técnica) y su dependencia del
presupuesto gubernamental, “el problema es que carecemos de personal, las personas han
buscado otros trabajos y me cuesta decirlo pero buscan mejor salario y hemos quedado
pocos […] todo va a un fondo común de la institución, o sea nosotros recogemos los fondos
y se va al fondo común de la institución, del Estado […] no tenemos ni director, hay un
encargado porque la directora renunció y por el asunto presupuestario hasta el otro año
tenemos director” (Directora General de Normas y Tecnología Industrial).
6.5.4 Mejores prácticas
En este epígrafe, se presentan los principales resultados respecto al cuarto objetivo
específico de la investigación, relacionado con la valoración de las mejores prácticas
llevadas a cabo en los países centroamericanos en la implementación de las políticas
públicas sobre la calidad en la administración pública.
Manifestaciones de los actores estratégicos respecto a las buenas prácticas:
Un buen práctica mencionada es el establecimiento y consolidación de acuerdos de
cooperación con organizaciones de otros países relacionadas con la calidad, “vamos a
seguir trabajando con consultores internacionales, esperando recomendaciones en cómo
hacer el proceso de implementación […] se quieren establecer políticas o documentos en
151
materia de normas aplicadas al sector gubernamental y si alguien la de la Región lo quiere
usar no hay problema” (Director de Innovación Gubernamental).
152
CAPITULO VII. Principales hallazgos: un análisis comparativo De acuerdo con los resultados presentados en los capítulos IV, V y VI dedicados a la
presentación de los resultados, se procede a presentar los principales hallazgos apoyándose
en un análisis comparativo de los procesos de formulación, decisión e implementación de
las políticas públicas sobre la calidad en la administración pública (sistemas nacionales de
calidad y premios nacionales a la calidad) en los países centroamericanos.
Este capítulo incluye tres secciones, en la primera (7.1) se explican las bases para la
realización del análisis comparativo, la segunda sección (7.2) presenta la comparación en
cuanto a las etapa en que se encuentran las políticas públicas y en las últimas dos secciones
se compara el desarrollo de los sistemas nacionales de la calidad (7.3) y de los premios
nacionales a la calidad (7.4).
7.1 Aspectos generales
El análisis comparativo se enfoca en tres aspectos. Primero se comparan los países en
cuanto a la etapa del ciclo de las políticas públicas relacionadas con los Sistemas
Nacionales de la Calidad y con los Premios Nacionales a la Calidad en la administración
pública. Segundo, se hace una comparación sobre el desarrollo que han tenido en cada país
los Sistemas Nacionales de la Calidad y sus cuatro componentes básicos: normalización,
acreditación, metrología y reglamentación técnica. Y tercero, y último, se compara el
desarrollo que han experimentado los Premios Nacionales a la Calidad en los países
centroamericanos.
El propósito del análisis comparativo es identificar los avances que han logrado los países
en diferentes aspectos, así como las oportunidades de mejora en aquellos aspectos donde no
se han alcanzado avances significativos.
Para una mejor visualización de los avances y de las oportunidades de mejora se utiliza el
código de colores del semáforo, tal como se muestra en la tabla 11.
153
Tabla 11 Código para el análisis Descripción COLOR
Nivel avanzado
Nivel intermedio
Nivel bajo
Fuente: elaboración propia
7.2 Etapa en que se encuentran las políticas públicas
De acuerdo con los resultados obtenidos, se procede a realizar una valoración de la etapa
del ciclo de las políticas públicas según la clasificación de Subirats (2008, p. 42), en que se
ubica cada política pública analizada en cada país centroamericano, con la intención de dar
una visión general sobre los avances de cada uno de ellos.
En la tabla 12 se presenta una comparación del desarrollo de cada etapa del ciclo que ha
experimentado la política pública relacionada con los Sistemas Nacionales de la Calidad en
cada uno de los países.
Tabla 12 Desarrollo de la política pública sobre los Sistemas Nacionales de la Calidad de cada país en cada una de las etapas del ciclo de la política pública
País Etapa del ciclo de la política pública
Surgimiento del problema
Inclusión en la agenda
Formulación y decisión del
programa de la política
Implementación de la política
Evaluación
Costa Rica Guatemala El Salvador Honduras Nicaragua Panamá
Fuente: elaboración propia En todos los países de la región centroamericana se produjo la necesidad de contar con un
sistema nacional de la calidad que apoyara el mejoramiento de la competitividad de las
actividades productivas, contribuyera a elevar el grado de bienestar general y facilitara el
154
cumplimiento efectivo de los compromisos comerciales internacionales suscritos por los
países centroamericanos, por lo tanto, tal como se muestra en la tabla 12, la etapa de
surgimiento del problema está en un nivel avanzado en todos los países. Lo mismo sucede
con la etapa de inclusión en la agenda, ya que el problema se tomó en cuenta por parte de
los responsables del sistema político administrativo al aprobarse y emitirse las leyes de
creación de los sistemas nacionales de la calidad en todos los países.
La fase de formulación y decisión del programa de la política presenta diferentes niveles de
desarrollo entre los países, mientras que en Costa Rica se avanzó significativamente en la
selección de los objetivos, instrumentos y procesos que deberían ponerse en práctica para
resolver la carencia del sistema nacional de la calidad; en países como Guatemala, El
Salvador y Honduras el avance ha sido menor por cuanto, a pesar de que se han
seleccionado los objetivos, todavía falta avanzar en la selección de los instrumentos y
procesos que deben ponerse en práctica para resolver la carencia del sistema nacional de la
calidad. El avance es mucho menor en Nicaragua y en Panamá, donde incluso los objetivos
ni siquiera se han definido claramente. Como consecuencia de este bajo nivel de avance en
esta etapa, en ambos países el avance en la etapa de implementación de la política pública
todavía es menor.
La adaptación del programa de la política pública a las situaciones concretas a las que debe
enfrentarse, esto es, la etapa de implementación, todavía no muestra el avance requerido en
todos los países, por cuanto a pesar de que en algunos países más que en otros se han
establecido las prioridades de implementación en el tiempo y en el espacio geográfico y
social, todavía no se han fijado totalmente las competencias, las responsabilidades y los
principales recursos de los actores públicos para la implementación del programa político
administrativo.
La fase de evaluación de la política pública sobre los sistemas nacionales de la calidad está
pendiente en los seis países centroamericanos, a la fecha no se han evaluado los resultados,
no se conoce el impacto que esa política pública ha tenido en función de cambios en la
conducta de los grupos-objetivo (entidades del sector público), ni el efecto logrado sobre el
nivel de satisfacción del ciudadano y de las empresas privadas y organizaciones en general
respecto a los servicios públicos que reciben.
155
En lo concerniente a la política pública relacionada con la instauración de premios
nacionales a la calidad en los países centroamericanos, existe, en todos los casos, la
necesidad de que las instituciones del sector público se autoevalúen tomando como base
parámetros de excelencia en la gestión, y que producto de esta evaluación puedan
identificar oportunidades de mejora que les permita brindar servicios de calidad en
beneficio de los ciudadanos. A pesar del surgimiento del problema ante esta necesidad
colectiva, no en todos los países de la región se ha incluido este en la agenda política.
La tabla 13 muestra el desarrollo de cada etapa del ciclo que ha experimentado la política
pública relacionada con los Premios Nacionales a la Calidad en cada uno de los países
centroamericanos.
Tabla 13 Desarrollo de la política pública sobre los Premios Nacionales a la Calidad
de cada país en cada una de las etapas del ciclo de la política pública
País Etapa del ciclo de la política pública Surgimiento del problema
Inclusión en la agenda
Formulación y decisión del
programa de la política
Implementación de la política
Evaluación
Costa Rica Guatemala El Salvador Honduras Nicaragua Panamá
Fuente: elaboración propia
Como se observa en la tabla 13, la evolución de la política pública es muy diferente en los
países, mientras en Costa Rica se ha avanzado significativamente en casi todas las etapas
del ciclo, teniendo pendiente tan solo la etapa de evaluación y un mayor avance en la etapa
de implementación, en Panamá, ni siquiera se ha avanzado en la etapa de inclusión de la
agenda, al no haberse tenido en cuenta el problema por parte de los responsables del
sistema político administrativo.
El resto de los países presentan diferentes avances en las etapas de formulación y decisión
del programa de la política pública y de implementación de la política, los detalles de esta
156
valoración quedan más claros con el análisis que se presenta más adelante en el apartado
7.4, en el que se compara el desarrollo que han tenido los premios nacionales a la calidad
en los países centroamericanos.
7.3 Desarrollo de los Sistemas Nacionales de la Calidad
Tal como se evidencia en los resultados del capítulo, en todos los países se formularon las
leyes para la creación y funcionamiento de los Sistemas Nacionales de Calidad, sin
embargo, no en todos funcionan adecuadamente los cuatro componentes: normalización,
acreditación, metrología y reglamentación técnica, así como tampoco en todos funcionan
adecuadamente los Consejos Nacionales de la Calidad.
En la tabla 14 se presenta una comparación del desarrollo de cada componente básico de
los Sistemas Nacionales de la Calidad en cada uno de los países.
Tabla 14 Desarrollo de los componentes básicos de los Sistemas Nacionales de la Calidad
País Componente del Sistema Nacional de la Calidad
Normalización Acreditación Metrología Reglamentación técnica
Consejo Nacional de
Calidad Costa Rica Guatemala El Salvador Honduras Nicaragua Panamá
Fuente: elaboración propia
Todos los países centroamericanos han creado formalmente mediante leyes de la república,
sistemas nacionales de la calidad (SNC), y en todos ellos se definen como sus componentes
básicos los siguientes: normalización, acreditación, metrología y reglamentación técnica. A
excepción de Nicaragua y Panamá, en todos los países se establece la figura del Consejo
Nacional de la Calidad como ente rector del SNC, responsable de la coordinación de las
acciones de cada uno de los componentes. De acuerdo con los resultados de la presente
157
investigación, estos Consejos todavía no se han consolidado, ante la falta de políticas
actualizadas, de voluntad política y de suficiente recursos, lo que se traduce principalmente
en una deficiente articulación de los SNC.
Los sistemas más consolidados son los de Costa Rica, Guatemala y El Salvador, donde
sobresalen los componentes de normalización y acreditación, que han obtenido
reconocimientos internacionales y que han logrado, gracias a una relativa autonomía, cierta
autosostenibilidad financiera producto de la venta de servicios, amparados a figuras
organizacionales que les facilita ese accionar, como en el caso del Instituto de Normas
Técnicas de Costa Rica, que es un ente de carácter privado pero con participación estatal.
Honduras, Nicaragua y Panamá muestran un avance menor, siendo una de sus principales
debilidades el que los componentes no gocen del grado necesario de autonomía, al
depender todos de una misma entidad gubernamental en cada uno de estos países.
En cuanto al componente de metrología, en mayor o menor medida, todavía los avances son
limitados, principalmente por la falta de recursos financieros para equipamiento, y por su
dependencia presupuestaria y organizacional de entidades gubernamentales.
El componente de reglamentación técnica también muestra reducidos avances, al ser esta,
por su carácter de obligatoriedad, una responsabilidad generalmente asignadas a las
instituciones públicas en su ámbito de competencia, lo que genera en la mayoría de las
ocasiones problemas de articulación.
En general, se puede afirmar que los sistemas nacionales de la calidad de los países
centroamericanos, experimentaron todos procesos de concreción en leyes, políticas y
reglamentos, que le dan sustento formal, no obstante, se trata de procesos incipientes que
todavía deben ser sometidos a revisión y requieren mayor apoyo de los gobiernos
centroamericanos para lograr su consolidación.
7.4 Desarrollo de los Premios Nacionales a la Calidad
Si bien es cierto en la Región Centroamericana se tiene evidencia de premios a la calidad
instaurados desde hace varios años, la prioridad ha sido el reconocimiento a la gestión de
excelencia de empresas del sector privado, no así del sector público. Costa Rica es, a 2013,
el único país de la región con una práctica continuada de cuatro años en la celebración de
158
un Premio Nacional a la Calidad en el Sector Público, haciendo efectiva esa práctica el 14
diciembre de 2010 al entregar por primera vez la premiación correspondiente, y, a partir de
febrero de 2013, dio por inaugurado el proceso para la entrega del cuarto premio.
Guatemala y El Salvador, por su parte, realizaron en diciembre de 2011 la primera
premiación y en diciembre de 2012 la segunda y están trabajando ya en los primeros meses
de 2013 en los preparativos para la tercera premiación.
En la tabla 15 se presenta, en detalle, un cuadro comparativo de los premios nacionales a la
calidad en los países centroamericanos.
Tabla 15 Cuadro comparativo de premios nacionales a la calidad en los países centroamericanos
País Año Nombre del premio Sector Organización Premio base
Costa Rica
2010
Premio Nacional a la Calidad y el
Reconocimiento a las Prácticas Promisorias en el
Sector Público
Público MIDEPLAN y
Dirección General de Servicio Civil
Modelo Malcom Baldrige
Guatemala
2011
Premio Nacional a la Calidad y Reconocimiento a las Mejores Prácticas en la Administración Pública
Público
Convenio interinstitucional coordinado por
ONSEC
Marco Común de Evaluación
(CAF)
El Salvador
2011
Premio Salvadoreño a la Calidad y el
Reconocimiento a las Mejores Prácticas
Público y privado
Subsecretaría de Gobernabilidad y Modernización del Estado de la Secretaría para
Asuntos Estratégicos.
Modelo Malcom Baldrige
Nota: en Guatemala a partir del año 2012 el nombre del certamen se cambió a “Reconocimiento Nacional a la Calidad y a las Mejores Prácticas en la Administración Pública”.
Fuente: Elaboración propia.
Los premios a la calidad instaurados en los países centroamericanos presentan
particularidades, que en algunos casos significan similitudes y en otros casos diferencias
entre los países.
Costa Rica y Guatemala son los dos países que presentan mayores similitudes en el
funcionamiento del premio, en ambos casos, los premios son exclusivos para el sector
159
público, además en los dos países se han ejecutado bajo un esquema de trabajo colaborativo
entre varias instituciones públicas, en el caso de Costa Rica entre el MIDEPLAN y la
Dirección General de Servicio Civil, en el caso de Guatemala bajo la coordinación de la
Oficina Nacional de Servicio Civil (ONSEC) y con la colaboración de otras cuatro
instituciones: Ministerio de Finanzas Públicas, Ministerio de Educación, Instituto Nacional
de Administración Pública y la Secretaría de Planificación y Programación de la
Presidencia de la República. Otra similitud entre ambos certámenes, es que las
organizaciones públicas si quieren postularse no han de pagar cuota alguna.
Una diferencia importante entre los premios de Guatemala y Costa Rica es el modelo de
excelencia que se utiliza como base. En el caso de Costa Rica, a pesar de ser un premio
exclusivo para el sector público, se emplea como base el modelo Malcom Baldrige, que es
más comúnmente empleado por empresas del sector privado, mientras que en el caso de
Guatemala, que es también un premio exclusivo para el sector público, se emplea como
base el modelo CAF, el cual es exclusivo para la autoevaluación y mejora de
organizaciones públicas.
El Salvador, al igual que Costa Rica, emplea el modelo Malcom Baldrige como base para el
premio. En el caso de Nicaragua el premio está basado en la norma ISO9001. El Salvador y
Nicaragua son los únicos países que tienen instaurados premios con una modalidad abierta
a la participación tanto del sector público como privado, sin embargo en ambos países la
participación ha sido principalmente de empresas privadas; a la fecha para el premio a la
calidad de Nicaragua (instituido por ley desde el año 1996) no ha participado ninguna
organización del sector público nicaragüense, y en el caso de El Salvador las
organizaciones públicas que han participado lo han hecho para la categoría de
“Reconocimiento a las Mejores Prácticas”, ninguna se ha postulado para el Premio
Salvadoreño a la Calidad. La postulación para los premios en estos dos países, sí requiere
del pago de una cuota por parte de la organización interesada en participar.
Ni Panamá ni Honduras tienen instaurados premios a la calidad en el sector público. En el
caso de Honduras, bajo la coordinación de SEPLAN y del ICAP se han elaborado las bases
del premio, fundamentado en el modelo CAF, sin embargo, todavía no se ha implementado.
160
A partir de este análisis comparativo, se pueden definir tres categorías de países respecto a
los premios a la calidad en la administración pública: los países que todavía no han
instaurados premios a la calidad para el sector público, estos son, Panamá y Honduras;
países con premios a la calidad instaurados pero en los cuales no se ha logrado la
participación requerida de organizaciones del sector público, como son El Salvador y
Nicaragua; y los países con premios a la calidad que han logrado, en menor o mayor
medida, la participación de organizaciones del sector público, pero que por tratarse de
procesos incipientes (no más de tres años de instaurados los premios) no están todavía
consolidados, como sí lo están los premios de otros países fuera de la región
centroamericana.
161
CONCLUSIONES, RECOMENDACIONES Y CONSIDERACIONES FINALES
En este apartado se presentan las conclusiones a las que se llega con la investigación, a
partir de las cuales se hacen una serie de propuestas orientadas a contribuir al proceso de
implementación de las políticas públicas sobre la calidad en la administración pública en
los países centroamericanos, para finalmente exponer algunas consideraciones relacionadas
con las limitantes y el alcance del estudio así como la referencia de posibles líneas futuras
de investigación.
Conclusiones
De acuerdo con los principales resultados y hallazgos de la investigación expuestos en los
capítulos anteriores, se ha elaborado las siguientes conclusiones. Para una mejor
comprensión, se han desglosado en conclusiones generales; conclusiones respecto a la
calidad de las políticas públicas; conclusiones respecto a la etapa en que se encuentran las
políticas públicas sobre la calidad en la administración pública estudiadas en esta
investigación, tanto las relacionadas con los sistemas nacionales de la calidad como las
relacionadas con los premios nacionales a la calidad; y, conclusiones respecto a cada uno
de los objetivos específicos enunciados en el estudio, esto es, los elementos (origen,
componentes, importancia, problemática a resolver, etc.) y los actores claves que
intervienen en la formulación, decisión e implementación de las políticas públicas sobre la
calidad en la administración pública, así como los factores que facilitan u obstaculizan su
implementación, y las mejores prácticas llevadas a cabo por los países en la
implementación de esas políticas.
Conclusiones generales
La implementación de iniciativas y programas relacionados con la calidad en la
administración pública de los países centroamericanos, ha producido resultados distintos en
cada institución pública. Algunas instituciones, principalmente instituciones autónomas y
162
semiautónomas y empresas públicas, se destacan por mejoras significativas en el servicio,
mientras otras instituciones, como las pertenecientes al gobierno central y municipalidades,
donde todavía no se han establecido las prioridades de implementación, no muestran
mejoras significativas, lo cual se refleja en niveles de satisfacción bajos respecto al servicio
recibido tanto por parte de la ciudadanía directamente como de las empresas y
organizaciones en general que acuden a los mismos.
La implementación de políticas pública de calidad en la administración pública ha tenido su
origen principalmente en dos grandes fuentes, que sumadas conforman lo que podríamos
llamar la comunidad epistemológica en la calidad: por un lado, los sistemas nacionales de
calidad (o infraestructura nacional de la calidad) y, por otro lado, los premios nacionales a
la calidad basados en los modelos de excelencia.
Los países centroamericanos han propiciado con la consolidación del Sistema Nacional de
la Calidad (SNC), el mejoramiento de la competitividad de las actividades productivas, la
contribución a elevar el grado de bienestar general y la facilitación del cumplimiento
efectivo de los compromisos comerciales internacionales suscritos por los países
centroamericanos, ofreciendo un marco estable e integral de confianza por medio del
fomento de la calidad en la producción y comercialización de bienes y la prestación de
servicios.
Para la instauración de los premios nacionales a la calidad, los países centroamericanos,
siguiendo una tendencia internacional, han tomado como base filosófica los principios
planteados en los modelos de excelencia. Dentro de estos modelos de excelencia, sobresale
el Modelo Deming como el gran precursor desarrollado en Japón y posteriormente el
Modelo Malcom Baldrige surgido años después como iniciativa del Gobierno de los
Estados Unidos de América, ambos con una línea liberal con una clara orientación hacia los
mercados, casi en forma paralela surge en Europa el Modelo EFQM (de la Fundación
Europea para la Administración de la Calidad) con una orientación también liberal pero con
algunos matices sociales y como una ramificación de este modelo surge el modelo CAF
(Marco Común de Evaluación) el cual tiene un enfoque más social y se diseña en forma
exclusiva para el sector público. Cada país de la región centroamericana, para la
elaboración de la base legal y la fundamentación técnica de su premio específico a la
163
calidad, se ha decantado por un modelo, selección que se ha realizado después de un
proceso de análisis y discusión sobre las ventajas y desventajas de su aplicación y producto
de la revisión de los procesos desarrollados por otros países fuera de la región
centroamericana con premios ya consolidados por varios años.
Los países de la región centroamericana que ya han instaurado premios nacionales a la
calidad (Costa Rica, Guatemala y El Salvador), esperan con la implementación de esta
política pública, fomentar una participación cada vez mayor de entidades de la
administración pública, lo cual permitiría lograr los siguientes objetivos: una gestión
pública fortalecida que potencie el intercambio de experiencias exitosas para la mejora
sustancial en la entrega de los servicios públicos centroamericanos, funcionarios públicos
formados en la aplicación de métodos y técnicas modernas que favorezcan la
implementación de un modelo de excelencia en la calidad en la gestión pública, y la
atención de las necesidades y expectativas de los ciudadanos, a fin de apoyar la
modernización y competitividad de las instituciones que la conforman, mediante la
promoción del desarrollo y la difusión de procesos, acciones, esfuerzos, prácticas y
sistemas destinados al mejoramiento continuo de la calidad en la prestación de los servicios
públicos.
Conclusiones respecto a la calidad de las políticas públicas
Producto de la información analizada durante la investigación, se obtienen una serie de
conclusiones relacionadas con la calidad de las políticas públicas estudiadas.
Una de ellas es que estas políticas, son en la mayoría de los casos, políticas que responden
a un plan de gobierno, que no trascienden el período gubernamental, lo cual podría lograrse
se fueran políticas de Estado. La implementación de estas políticas en los países
centroamericanos, es un proceso que ha estado supeditado al impulso ejercido por los
gobiernos de turno, dándose períodos de estancamiento con pocos avances en esa
implementación, e incluso períodos durante los cuales estas políticas no han formado parte
de la agenda política al ser desplazadas por otras políticas gubernamentales que responden
a otras problemáticas sociales o económicas.
164
Si bien en casi todos los países, las políticas públicas sobre la calidad en la administración
pública ha sido formuladas, no en todos los casos contemplan los elementos que aseguren
que se conviertan en políticas eficaces (determinación y logro de objetivos) y eficientes
(uso adecuado de recursos).
La calidad de estas políticas públicas, se ve afectada desde el origen, por cuanto en su
formulación no se ha dado la debida participación de todos los actores clave requeridos,
siendo en algunos casos producto de un benchmarking, al ser adoptadas de otros países sin
la necesaria adaptación a las particularidades de cada país y sin haber sido sometidas a un
riguroso proceso de reflexión y discusión.
Conclusiones respecto a la etapa en que se encuentran las políticas públicas sobre la calidad
en la administración pública
Se concluye a partir de los resultados de la investigación, que la política pública
relacionada con la creación y funcionamiento de los sistemas nacionales de la calidad se
encuentra en la etapa de implementación en los siguientes países Costa Rica, Guatemala, El
Salvador y Honduras, por cuanto ya se ha incluido en la agenda política al establecerse una
definición política del problema, habiéndose identificado por parte de los actores políticos
las causas del problema y las formas de intervención requeridas; también se han formulado
leyes y acuerdos gubernamentales sobre el tema y se ha fijado las competencias, las
responsabilidades y los principales recursos de los actores públicos para la implementación
del programa político administrativo, en algunos países más que en otros se han establecido
las prioridades de implementación en el tiempo y en el espacio geográfico y social. En el
caso de Nicaragua y de Panamá, la política analizada apenas está en la etapa de inclusión en
la agenda, por cuanto los gobiernos de estos países están a la fecha todavía identificando las
formas de intervención requeridas. La fase de evaluación está pendiente en todos los países
centroamericanos.
En relación con la política pública sobre la instauración de premios nacionales a la calidad,
se puede afirmar que en los casos de Costa Rica, Guatemala y El Salvador, la política se
encuentra ya en la fase de implementación, aunque requiriendo aún ajustes para su
adecuado funcionamiento, mientras que en el caso de Honduras y Nicaragua no se ha
165
alcanzado la etapa de implementación, aunque ya se han logrado algunos pequeños avances
en su formulación y la definición de sus bases, y en el caso de Panamá ni siquiera se ha
incluido en la agenda política.
Siendo la evaluación la etapa del ciclo de políticas públicas que está pendiente en ambas
políticas sobre la calidad en la administración pública, esto es un signo de alerta para las
instituciones nacionales encargadas del control y evaluación de las políticas públicas en
cada país centroamericano, situación que debería ser motivo para generar un proceso de
revisión de las estrategias y mecanismos destinados a este fin en cada país.
Conclusiones respecto a los objetivos del estudio
Elementos que intervienen en la implementación de las políticas públicas sobre la calidad
en la administración pública
Como resultado de la investigación se identifican los elementos que han intervenido en los
procesos de formulación, decisión e implementación de las políticas públicas sobre la
calidad en la administración pública en los países centroamericanos. Bajo el concepto de
elementos se ubican los siguientes aspectos relevantes de las políticas públicas: su origen,
sus componentes, su importancia, en qué consisten, problemas que intentan resolver y
efectos esperados.
Las políticas públicas sobre la calidad en la administración pública, se han originado en
algunos casos por las demandas ciudadanas y de grupos empresariales, pero también por la
presión ejercida internacionalmente con las iniciativas relacionadas con la nueva gestión
pública, la Carta Iberoamericana de Calidad en la Gestión Pública, el Foro de la Función
Pública de Centroamérica, Panamá y República Dominicana y además por requisitos
impuestos por los organismos financieros y comerciales internacionales.
Ambas políticas públicas, sistemas nacionales de calidad y premios nacionales a la calidad,
promueven la calidad en la administración pública, con el propósito de aumentar la
satisfacción de los ciudadanos y de las empresas y organizaciones en general respecto a la
calidad de los servicios públicos, así como también el aumento de la competitividad de las
166
empresas nacionales y con ellos facilitar a los países centroamericanos el cumplimiento
efectivo de los compromisos comerciales internacionales adquiridos.
En lo referente a la creación de los Sistemas Nacionales de la Calidad, destaca Costa Rica
con más de diez años de haber promulgado la ley que le da origen, en tanto los demás
países de la región han venido aprobando las leyes para la creación de sus sistemas
nacionales a partir del año 2010, a excepción de Panamá que todavía no lo ha hecho.
La creación de los sistemas nacionales de la calidad en los países centroamericanos, se ha
visto fuertemente impulsada por la cooperación técnica y financiera del gobierno alemán,
principalmente por medio del Physikalisch Technische Bundesanstalt (PTB), contribuyendo
a la homogeneidad en cuanto a los componentes básicos de los sistemas nacionales de la
calidad de todos los países: una organización nacional de normalización, un instituto
nacional de metrología y una entidad nacional de acreditación, además de una entidad
responsable por la reglamentación técnica. En lo que sí existen marcadas diferencias entre
los países es en la figura jurídica de cada uno de las entidades responsables de cada
componente, así como en su grado de autonomía. Hay una gama que va desde entidades
con un alto grado de autonomía e independencia de funcionamiento, como las entidades
responsables de normalización (INTECO, ente privado) y acreditación (ECA, entidad
desconcentrada) de Costa Rica, a todos los componentes bajo la responsabilidad de una
misma dependencia gubernamental, como el caso de Panamá y Honduras, y a situaciones
donde una misma persona es la responsable de varios componentes como el caso de
Nicaragua.
Respecto a los premios nacionales a la calidad en la administración pública, empezaron a
instaurarse a partir del 2010, primero en Costa Rica, un año después en Guatemala y en El
Salvador, estando aún pendientes en Honduras, Nicaragua y Panamá.
Actores clave que intervienen en la implementación de las políticas públicas sobre la
calidad en la administración pública
La investigación permitió identificar los actores clave en el proceso de formulación,
decisión e implementación de las políticas públicas sobre la calidad en la administración
pública en los países centroamericanos, los que se dividen en tres grupos: un primer grupo
167
conformado por las autoridades político-administrativas, en donde se incluyen las
autoridades políticas responsables de la formulación de las leyes y acuerdos
gubernamentales sobre la calidad en la administración pública, los directores o encargados
de las entidades responsables de los componentes de los sistemas nacionales de la calidad,
los miembros de los consejos nacionales de la calidad y los coordinadores de los premios
nacionales a la calidad; un segundo grupo conformado por los grupos-objetivo donde se
incluyen las instituciones públicas de quienes se esperan mejoren los servicios brindados
por medio de su participación en los premios a la calidad y la implementación de acciones
de normalización, acreditación, metrología y reglamentación técnica; y un tercer grupo
conformado por los beneficiarios finales donde se incluyen al ciudadano que recibe los
servicios públicos y a las empresas privadas y organizaciones en general que dependen del
servicio de la administración pública.
Es una característica común en todos los países centroamericanos, la escaza participación
ciudadana en los procesos relacionados con las políticas públicas sobre la calidad en la
administración pública, no solo en la fase de formulación de las políticas, sino también es
su implementación y menos aún en la evaluación. La investigación no logró detectar la
utilización por parte de los países, de mecanismos para fomentar la participación de la
ciudadanía en estos procesos.
Factores facilitadores para la implementación de las políticas públicas sobre la calidad en
la administración pública
Las políticas públicas sobre la calidad en la administración pública en los países
centroamericanos, tienen diferentes niveles de implementación en los países de la región,
avance que se ha visto facilitado por diferentes factores, tanto internos como externos.
Dentro de los factores internos que ha contribuido a facilitar la implementación de las
políticas públicas estudiantes, están los siguientes:
a. el compromiso de las autoridades y de los funcionarios públicos;
b. la formación en calidad en todo los niveles organizacionales;
c. el fomento del clima organizacional orientado hacia la mejora continua;
d. la voluntad y el liderazgo político;
168
e. la promoción y difusión de la calidad; y
f. la autonomía técnica respecto a la injerencia política.
Dentro de los factores externos, que se pueden catalogar como facilitadores en la
implementación de las políticas públicas investigadas, se incluyen los siguientes:
a. la reflexión sobre la calidad presente en foros nacionales e internacionales;
b. el aporte técnico y financiero de organismos internacionales;
c. la asesoría de expertos internacionales;
d. el trabajo colaborativo entre instituciones;
e. la participación en foros e intercambios técnicos a nivel internacional;
f. la participación multisectorial (sector público, sector privado, academia, gremios);
En resumen, la implementación de las políticas públicas sobre la calidad se puede ver
favorecida por una combinación de factores internos como es la voluntad política y factores
externos como es la colaboración internacional.
Factores obstaculizadores para la implementación de las políticas públicas sobre la
calidad en la administración pública
Si bien es cierto durante la investigación se identificaron gran cantidad de elementos que se
han constituido en obstáculos en los procesos de implementación de las políticas públicas
sobre la calidad, los cuales se numeran más adelante; se concluye que, la fuerza restringente
de mayor intensidad está relacionada con la carencia de una cultura de calidad, en dos
dimensiones, por un lado a lo interno de la administración pública reflejada en la falta de
compromiso y de una actitud de calidad de servicio en todos los niveles de las
organizaciones del sector público, desde el funcionario de primer contacto con la
ciudadanía hasta las altas autoridades, y por otro lado por una ciudadanía con bajo nivel de
exigencia respecto al derecho a recibir un servicio de calidad. Algunos factores que no
contribuyen a lograr esa cultura de calidad mencionada, son los siguientes:
a. la carencia de políticas de Estado sobre la calidad en la administración pública;
b. la falta de compromiso, de liderazgo y de conocimiento de las altas autoridades;
c. resistencia al cambio del funcionario público y falta de capacitación en calidad;
169
d. el personalismo y clientelismo político y la alta rotación del personal producto de los
cambios políticos;
e. la falta de transparencia y de difusión de las políticas a la ciudadanía;
f. el desconocimiento sobre la importancia de la calidad;
Otros obstáculos, no menos importantes, que limitan la implementación de las políticas
públicas sobre la calidad en la administración pública, son los siguientes:
a. la adopción de modelos internacionales sin su debida adaptación a la realidad
centroamericana;
b. la escases o mala distribución de recursos financieros, humanos y materiales;
c. la carencia de un modelo de autogestión de los órganos responsables de la calidad y su
dependencia del presupuesto público;
d. la desarticulación entre las entidades y descoordinación institucional;
e. los errores en el diseño y formulación de las políticas públicas y su falta de
actualización;
f. la falta de armonización de los planes de trabajo regionalmente en respuesta a
exigencias de los mercados internacionales;
g. la desarticulación de la cooperación internacional; y
h. la ausencia de mecanismos de evaluación de las políticas públicas.
En síntesis, los países centroamericanos no han logrado consolidar una conciencia nacional
de la importancia de la calidad.
Buenas prácticas en la implementación de las políticas públicas sobre la calidad en la
administración pública
Al valorar las mejores prácticas llevadas a cabo por los países centroamericanos en la
implementación de las políticas públicas sobre la calidad en la administración pública, las
mismas se pueden clasificar en prácticas con una orientación hacia lo interno de los países
y otras orientadas hacia el ámbito regional e internacional. Dentro de las primeras se
destacan las siguientes:
170
a. funcionamiento de instancias que faciliten la articulación entre los componentes de los
sistemas nacionales de la calidad;
b. documentación y divulgación de las buenas prácticas institucionales;
c. capacitación en calidad a funcionarios públicos, al sector privado y a los consumidores;
d. disciplina del personal y compromiso con el trabajo; e
e. implementación de mecanismos para escuchar a la población a fin de conocer sus
necesidades y expectativas
Dentro de las mejores prácticas, llevadas a cabo por los países en la implementación de
estas políticas públicas, orientadas al ámbito tanto regional como internacional, sobresalen
las siguientes:
a. creación de redes tanto a nivel nacional como internacional que permiten potenciar la
transferencia de conocimientos y el aprovechamiento de los recursos;
b. realización de eventos, foros, congresos sobre la calidad y participación a nivel
internacional;
c. cooperación entre los países de la región: intercambio de conocimientos y experiencias,
consolidación de alianzas internacionales;
d. convenios de cooperación internacional;
Los resultados del estudio y los principales hallazgos de la investigación, permiten concluir
que existe una cantidad importante de prácticas llevadas a cabo por los países, que se
constituyen en fuerzas impulsoras que han contribuido en forma positiva en el proceso de
implementación de las políticas públicas sobre la calidad en la administración pública, que
apoyándose en un principio colaborativo tanto entre las instituciones a lo interno de los
países, como entre los países, con el apoyo de organismos internacionales, podrían ayudar a
todos los países de la región centroamericana a consolidar la implementación de las
políticas públicas sobre la calidad en la administración pública, particularmente las
relacionadas con el funcionamiento de los sistemas nacionales de la calidad y de los
premios nacionales a la calidad.
171
Recomendaciones
Como producto final, y a partir de los resultados y hallazgos de la investigación, se hace
una serie de propuestas con la que contribuir al proceso de implementación de las políticas
públicas sobre la calidad en la administración pública en los países centroamericanos.
Revisión de buenas prácticas
A partir del conocimiento de los procesos de formulación, decisión e implementación de las
políticas públicas sobre la calidad en la administración pública en los países
centroamericanos, se han podido identificar en esta investigación, una serie de prácticas que
han llevado a cabo los países en la implementación de los sistemas nacionales de la calidad
y en la instauración de los premios nacionales a la calidad, las que se recomienda sean
revisadas y valorada su aplicabilidad en sus respectivos países, por parte de los encargados
de las entidades responsables de la calidad.
Este cometido se sugiere, sea liderado por los Consejos Nacionales de la Calidad y los
Comités Coordinadores de los Premios a la Calidad en cada país; en los países donde no
estén funcionando los Consejos y en lo que no exista todavía el premio instaurado, este
proceso de revisión se sugiere inicie con los responsables de los componentes de
acreditación y de normalización de los sistemas nacionales de la calidad, que son lo que
muestran mayor grado de desarrollo en todos los países, y respecto al premio se sugiere que
el proceso de revisión sea liderado por las dependencias encargadas de la función pública,
específicamente la Dirección General de Servicio Civil de Honduras (con el
acompañamiento de SEPLAN), la Dirección General de la Función Pública de Nicaragua y
la Dirección General de Carrera Administrativa de Panamá.
Realización de evaluaciones nacionales de las políticas públicas sobre la calidad
La fase de evaluación de las políticas públicas sobre la calidad en la administración pública
está pendiente en los países centroamericanos, pero se puede ir trabajando en el
establecimiento de algunos indicadores que permitan evaluar el efecto que ha tenido la
implementación de la calidad en la gestión pública, por cuanto se sabe que los resultados en
172
los servicios públicos han sido variables, con diferentes niveles de implementación en cada
institución. Tarea que se recomienda sea llevada a cabo bajo la coordinación de los
Consejos Nacionales de la Calidad y de los Comités Coordinadores de los Premios a la
Calidad en cada país Consejos Nacionales de la Calidad.
Foro Centroamericano de Consejos Nacionales de la Calidad
Así como existen instancias regionales de intercambio y cooperación en cada uno de los
componentes de los sistemas nacionales de la calidad: normalización, acreditación,
metrología y reglamentación técnica, se propone la creación de una instancia
centroamericana de coordinación entre los sistemas nacionales de la calidad, que podría
darse bajo la figura de un Foro Centroamericano de Consejos Nacionales de la Calidad, no
como una instancia decisoria que podría llegar a dificultar la implementación de acciones
orientadas a la calidad en la región, sino más bien como una instancia de intercambio de
buenas prácticas nacionales. Para tal fin se sugiere que la propuesta tenga su origen en una
moción de alguno de los Consejos Nacionales de la Calidad que ya están funcionando en la
región, dirigida a los demás Consejos también en funcionamiento.
Este Foro podría oficializar la realización de, al menos, un Congreso Centroamericano de la
Calidad anualmente, cuya sede podría alternarse año con año entre los países, y que tendría
como propósito el intercambio y la divulgación de experiencias nacionales y regionales
exitosas y la concreción de acuerdos multilaterales de cooperación.
Documentación y divulgación de buenas prácticas en calidad
Este intercambio regional de buenas prácticas es importante que quede documentado y sea
difundido, para tal fin se podrían apoyar en algunos medios especializados como son, entre
otros, la Revista de la Red de Expertos en Calidad en la Administración Pública de la
Fundación CEDDET que tiene un ámbito Iberoamericano; y a un nivel centroamericano, la
Revista Centroamericana de Administración Pública que edita anualmente el Instituto
Centroamericano de Administración Pública (ICAP). Para la realización de este cometido,
se propone sea un punto de agenda del próximo XVII Foro de la Función Pública de
173
Centroamérica, Panamá y República Dominicana, de tal manera que se pueda formalizar
como un acuerdo la documentación, publicación y difusión periódica de este intercambio
regional de buenas prácticas.
Instauración del Premio Centroamericano a la Calidad en la Administración Pública
Con el propósito de reducir el rezago de algunos países en la instauración e implementación
de premios nacionales a la calidad y de fomentar una mayor participación de las
instituciones del sector público en los certámenes ya instaurados, se recomienda sea este
uno de los asuntos centrales a tratar en el próximo XVII Foro de la Función Pública de
Centroamérica, Panamá y República Dominicana.
En ese marco de reflexión, se propone instaurar el Premio Centroamericano a la Calidad en
la Administración Pública, con el fin de contribuir al fortalecimiento de la gestión pública,
potenciando el intercambio de experiencias exitosas para la mejora de los servicios públicos
centroamericanos. Para la elaboración de las bases de este premio regional se recomienda la
conformación de un equipo de expertos en calidad, con representación de todos los países
centroamericanos, bajo la coordinación del ICAP aprovechando su carácter de organismo
regional y que además es una Organización Regional Asociada (ORA) de la Fundación
Iberoamericana de la Calidad (FUNDIBEQ), vínculo que sería de gran beneficio por la
experiencia de esta fundación acumulada por varios años en la realización del Premio
Iberoamericano de la Calidad.
Realización de grupos focales con expertos y autoridades para análisis de resultados
Para construir significados grupalmente y aprovechando el potencial comparativo que
tienen, se recomienda programar varios grupos focales con expertos en calidad y
autoridades responsables de la implementación de las políticas públicas de calidad en la
administración pública de los países centroamericanos, las sesiones estarían orientadas al
análisis y la discusión de los resultados de la presente investigación, con el fin de generar
propuestas con las que contribuir con esos procesos de implementación en cada uno de los
países. Este cometido, se propone sea asumido por la Coordinación del Doctorado en
174
Gestión Pública y Ciencias Empresariales del ICAP, como parte de las acciones de
seguimiento a los resultados de las investigaciones generadas en el seno del programa
doctoral.
Realización de investigación sobre la percepción ciudadana de los servicios públicos
Con el objeto de captar los discursos de la población sobre la gestión de los servicios
públicos, se propone realizar como parte de una investigación doctoral o incluso
postdoctoral “Grupos de Discusión”, técnica investigadora que permitiría, mediante un
número reducido de reuniones grupales, la pertinente materia prima discursiva, cuyo
análisis servirá para dar cuenta de las representaciones e imágenes colectivas, así como las
estructuras grupales que se articulan en torno a la problemática relacionada con la
percepción ciudadana de la calidad de los servicios públicos.
Esta técnica se aplicaría, al menos en Costa Rica, y también, si se contará con medios y
recursos suficientes, en algunos otros países de la región, lo cual permitiría conocer las
opiniones, razones y motivos de la ciudadanía respecto a la gestión en los servicios
públicos. Esta tarea, se sugiere sea asumida por la Coordinación del Doctorado en Gestión
Pública y Ciencias Empresariales del ICAP, como parte sus líneas de investigación en el
ámbito de la administración pública.
Con el fin de poder abarcar a la ciudadanía de todos los países centroamericanos, se
recomienda realizar estudios de percepción ciudadana sobre la calidad de los servicios
públicos por medios digitales, apoyándose en las redes virtuales existentes en la región, así
como mediante el empleo de herramientas tecnológicas como “google drive” o como
“survey monkey”. Para tal fin se propone, sea esta una actividad a incluir como parte de la
Estrategia Centroamericana de la Calidad 2011-2014 del ICAP.
Reflexión final
La calidad debe superar el ámbito de empresas individuales, hacia una visión de escala
nacional, regional y luego internacional, teniendo en cuenta los factores sociales y políticos,
además de los económicos, es decir, que la calidad debe verse en forma sistémica. Esto
175
significa un cambio de paradigma, que los países deben enfrentar con la participación de
los diferentes actores clave, donde juega un papel preponderante la participación ciudadana,
no solo en el diseño y formulación de las políticas públicas sobre la calidad en la
administración pública, sino también en su implementación y evaluación.
La época actual de globalización y de los cambios constantes de la sociedad, y en la
tecnología, caracterizada por la complejidad de las relaciones entre los países y dentro de
las sociedades, obliga a orientarse hacia un nuevo enfoque sobre la calidad lo
suficientemente amplio e integral para poder identificar la gran cantidad de factores que
determinan la calidad de una empresa o una institución pública, un país, una región,
reconociendo las interacciones entre todos sus elementos, pudiendo desplazarse desde un
ámbito muy puntual como lo es al interno de una empresa hacia un ámbito regional e
internacional.
El enfoque sistémico de la calidad, debe ser desarrollado empezando por el individuo, el
funcionario público, los trabajadores, las autoridades, concretándose en organizaciones,
empresa privada o institución pública, más eficientes y eficaces, con el apoyo de la
academia y del Estado, para que se genere un ambiente propicio por medio de programas,
políticas e incentivos a la innovación y al mejoramiento continuo, que se traduzca al final
de cuentas en una mayor satisfacción ciudadana respecto a los servicios públicos.
176
Consideraciones finales
Se lograron alcanzar los objetivos específicos de la investigación, y la información
proporcionada permitió atender la demanda formulada por el objetivo general de la
investigación, que, como quedó redactada en su momento, es conocer los procesos de
formulación, decisión e implementación de las políticas públicas sobre la calidad en la
administración pública (sistemas nacionales de calidad y premios nacionales a la calidad)
en los países centroamericanos.
Ello ha facilitado la realización de un análisis comparativo de las mejores prácticas
desarrolladas en los países centroamericanos en el proceso de implementación de las
políticas públicas sobre la calidad en la administración pública, específicamente las
relacionadas con la creación e implementación de los sistemas nacionales de calidad y la
instauración de los premios nacionales a la calidad, análisis que, a su vez, permitió sugerir
algunas estrategias y buenas prácticas con las que contribuir a mejorar la implementación
de esas políticas públicas.
Es inevitable, al pensar en calidad obviar el tema de las diferencia entre países y como cada
Estado ha resuelto un problema en común con diferentes recetas –algunos con buenos
resultados, otros no tan buenos-.
Falta conocer el discurso de los usuarios, es por ello por lo que se plantea la realización de
una investigación posterior en la que se llevarán a cabo grupos de discusión al objeto de
conocer la percepción ciudadana respecto de los servicios públicos centroamericanos.
177
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181
APÉNDICES
182
Apéndice Nº 1. Guía de entrevista Guía de entrevista aplicada a los informantes clave.
Fecha: ___________________ Hora: ________________
Lugar: ___________________ Ciudad: _______________ País: ___________
Entrevistador: Alan Henderson García
Entrevistado:
Nombre: _________________________________________
Puesto: ___________________________
Organización: _____________________________________
Introducción: se explica al entrevistado cuál es el propósito de la entrevista, el motivo por
el cual fue seleccionado para ser entrevistado y el uso que se le dará a la información.
Planteamientos globales (disparadores):
1. Importancia de la formulación e implementación de políticas públicas de calidad en la
gestión pública
2. Origen de las políticas públicas de calidad
3. ¿En qué consisten esas políticas?
4. Problema que busca resolver la política
5. Actores clave que impulsan o que obstaculizan la política
6. Efectos esperados en las instituciones públicas con la aplicación de la política pública
7. Buenas prácticas identificadas (lecciones aprendidas) en la formulación e
implementación de la política pública
8. Factores de éxito para la implementación de políticas públicas de calidad en la gestión
pública
9. Principales obstáculos para la implementación exitosa de políticas públicas de calidad
en la gestión pública
183
Apéndice Nº 2. Actores estratégicos entrevistados Nº NOMBRE PUESTO/ORGANIZACIÓN
CLAD 1 Gregorio Montero Secretario General del Consejo Latinoamericano de
Administración para el Desarrollo (CLAD)
República Dominicana 2 Ramón Ventura Camejo Ministro, Ministerio de Administración Pública (MAP)
Costa Rica 3 Marvin Rodríguez Durán Viceministro, Ministerio de Economía, Industria y
Comercio (MEIC)
4 Orlando Muñoz Subdirector de la Dirección de Mejora Regulatoria y Reglamentación Técnica
5 Maritza Madriz Picado Gerente, Ente Costarricense de Acreditación (ECA)
6 Ileana Hidalgo López Secretaria Técnica, Consejo Nacional de la Calidad (CONAC)
7 Carlos Rodríguez Director Ejecutivo, Instituto de Normas Técnicas de Costa Rica (INTECO)
8 Adela Chaverri Jefe, Secretaría Técnica del Sistema Nacional de Contralorías de Servicio, MIDEPLAN
9 Silvia Calderón Encargada del Premio Nacional a la Calidad y Reconocimiento a las Prácticas Promisorias en el Sector Público
Guatemala 10 Juan Alberto Hernández Director Sistema Nacional de Calidad
11 Alexander Pineda Jefe Oficina Guatemalteca de Acreditación (OGA)
12 Silvia Escobar Santos Primera Coordinadora (2011) del Reconocimiento Nacional a la Calidad y Mejores Prácticas en la Administración Pública de Guatemala
El Salvador 13 José Antonio Morales
Carbonell Subsecretario, Subsecretaría de Gobernabilidad y Modernización del Estado de la Secretaría de Asuntos Estratégicos
14 Víctor Manuel Iraheta Corrales
Coordinador de Fortalecimiento Institucional y Gestión de Calidad de la Subsecretaría de Gobernabilidad y Modernización del Estado
184
Nº NOMBRE PUESTO/ORGANIZACIÓN 15 Gabriela Bolaños Coordinadora, Premio Salvadoreño a la Calidad y el
Reconocimiento a las Mejores Prácticas
16 Mariana Gómez Directora, Organismo Salvadoreño de Reglamentación Técnica
17 Yanira Colindres Directora, Organismo Salvadoreño de Normalización
18 Gilma Aide Molina Montoya
Directora, Organismo Salvadoreño de Acreditación
19 Jorge Medrano Subdirector Técnico, Centro de Investigación de Metrología de la República del Salvador
Honduras 20 Efraín Paz Coordinador Técnico del Centro Hondureño de
Metrología
21 Cristina Rodríguez Secretaria Ejecutiva Sistema Nacional de Calidad
22 Sandra Gómez Coordinadora Organismo Hondureño de Normalización (OHN)
23 Liza Madrid Coordinadora Organismo Hondureño de Acreditación (OHA)
Nicaragua 24 Alba Luz Torres Briones Directora Dirección General de Función Pública
25 Claudia Patricia Hernández Tellez
Coordinadora Técnica de Función Pública, Dirección General de Función Pública
26 Fabiola Martínez Gerente General de Ventanilla Única Ministerio de Fomento, Industria y Comercio (MIFIC)
27 Humberto Javier Collado Asesor Legal Ministerio de Fomento, Industria y Comercio (MIFIC)
28 Danilo Nuñez Director de la Dirección de Políticas de Fomento de Inversiones
29 Noemi Solano Directora de Normalización y Metrología
Panamá 30 Edgar Rodríguez Director de Innovación Gubernamental
31 Edith Virginia Cajar Directora General de Normas y Tecnología Industrial
185
Apéndice Nº 3. Encuesta a expertos en calidad
Políticas públicas sobre la calidad en la administración pública Me he tomado la libertad de seleccionarle como experto(a) en el tema de calidad para solicitar su colaboración en mi tesis doctoral “Estudio comparativo de las políticas públicas sobre la calidad en la administración pública de los países centroamericanos” en el programa de Doctorado en Gestión Pública y Ciencias Empresariales del Instituto Centroamericano de Administración Pública (ICAP), le ruego disponer de unos minutos para responder las siguientes preguntas, sus respuestas serán de gran valor en mi investigación. Muchas gracias Alan Henderson García ¿Cuál es su nombre? Organización y cargo (puesto) que desempeña ¿Cómo valora las políticas públicas relacionadas con la calidad en la administración pública? ¿Qué elementos se deben considerar al formularse las políticas públicas relacionadas con la calidad en la administración pública? ¿Quiénes deben participar en la formulación, decisión e implementación de las políticas públicas relacionadas con la calidad en la administración pública? ¿Cuáles considera son los principales factores clave del éxito en la implementación de políticas públicas relacionadas con la calidad en la administración pública? ¿Cuáles considera son los principales obstáculos para la exitosa implementación de políticas públicas relacionadas con la calidad en la administración pública? Comentarios adicionales Cualquier comentario general u observación que desee hacer será de gran valor
186
Apéndice Nº 4. Expertos en calidad consultados mediante encuesta
Nº NOMBRE PAÍS PUESTO 1 Carlos Roberto
Álvarez Paraguay Director Exec Consultores, Miembro de la
Asociación Paraguaya para la Calidad
2 Leopoldo Rodríguez Crespo
Venezuela Presidente del Capítulo Venezuela del Instituto Latinoamericano de la Calidad, INLAC-Venezuela
3 Maritza Silverio República Dominicana
Directora de Recursos Humanos del Ministerio de Administración Pública
4 Marco Anderson Costa Rica Director de Cooperación y Asuntos Internacionales del Instituto Tecnológico de Costa Rica.
5 Jessica María Chavarría Sánchez
Costa Rica Gestora del Sistema de Calidad Laboratorio Costarricense de Metrología
6 Maricela Tapia Gutiérrez
Costa Rica Subdirectora General de la Dirección General de Servicio Civil
7 Vernicia Verónica Patterson Ballestero
Panamá Coordinadora de los cursos y diplomados de calidad de la Dirección General de Carrera Administrativa del Ministerio de la Presidencia
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Apéndice Nº 5. Información obtenida en la encuesta a expertos en calidad
Región Centroamericana
Elementos que intervienen
Lo que manifiestan los expertos en calidad consultados:
Experto en calidad Valoración de las políticas públicas Carlos Roberto Alvarez, Director de Exec Consultores, Asociación Paraguaya de la Calidad, Paraguay
Son extremadamente importantes para garantizar la eficacia y la satisfacción de los clientes del sector público. Mas importantes que en el sector privado, donde el cliente tiene opciones de compra
Leopoldo Rodríguez Crespo, Presidente del Capitulo Venezuela del Instituto Latinoamericano de la Calidad, INLAC-Venezuela
La incorporación de conceptos, sistemas y herramientas de la Calidad en la Gestión Pública son la única manera de poder prestarle un servicio de altura a la Ciudadanía, garantizando el desarrollo y bienestar de la sociedad, sin afectar negativamente al medio ambiente
Maritza Silverio, Directora de Recursos Humanos del Ministerio de Administración Pública de la República Dominicana
Considero que son de gran valor, ya que a través de esta se trata de garantizar un servicio a la ciudadanía de calidad.
Marco Anderson, Director de Cooperación y Asuntos Internacionales del Instituto Tecnológico de Costa Rica.
Fundamentales para la promoción de la mejora continua hacia la Excelencia y como medio para orientar el comportamiento y los valores deseados
Experto en calidad Otros elementos que deben considerarse Carlos Roberto Alvarez, Director de Exec Consultores, Asociación Paraguaya de la Calidad, Paraguay
Considerar: Eficacia Efectividad Satisfacción del usuario. Control y transparencia Usar herramientas como: Gestión por procesos, ISO 9001, Gestión de riesgos
Leopoldo Rodríguez Crespo, Presidente del Capitulo Venezuela del Instituto Latinoamericano de la Calidad, INLAC-Venezuela
1. Determinar la expectativas de la sociedad y los efectos que se están llevando a cabo sobre el medio ambiente. 2. Priorizar las acciones a realizar.
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Experto en calidad Otros elementos que deben considerarse 3. Conformar un equipo de colaboradores que estén preparados para influir sobre sus colaboradores 4 Establecer un plan de trabajo a diez años 5. Evaluar el desempeño continuamente, buscando la mejora continua
Maritza Silverio, Directora de Recursos Humanos del Ministerio de Administración Pública de la República Dominicana
Necesidades de la población, cultura de calidad en la administración publica voluntad política.
Marco Anderson, Director de Cooperación y Asuntos Internacionales del Instituto Tecnológico de Costa Rica.
Clientes, Procesos y Recursos disponibles
Actores clave
Lo que manifiestan los expertos en calidad consultados:
Experto en calidad Actores clave Carlos Roberto Alvarez, Director de Exec Consultores, Asociación Paraguaya de la Calidad, Paraguay
El gobierno, representantes de los clientes, la misma institución
Leopoldo Rodríguez Crespo, Presidente del Capitulo Venezuela del Instituto Latinoamericano de la Calidad, INLAC-Venezuela
Primordialmente el líder del país, sus gobernadores, alcaldes, etc. las universidades, los especialistas en cada área de gestión, y probablemente algunos asesores externos de renombre
Maritza Silverio, Directora de Recursos Humanos del Ministerio de Administración Pública de la República Dominicana
Nivel político Sociedad civil gremios profesionales Alta Dirección de las instituciones publicas.
Marco Anderson, Director de Cooperación y Asuntos Internacionales del Instituto Tecnológico de Costa Rica.
La alta administración liderando el proceso con participación activa del resto de la organización (con especial atención a los lideres naturales y formadores de opinión)
Factores facilitadores y factores obstaculizadores
Lo que manifiestan los expertos en calidad consultados:
Experto en calidad Factores claves de éxito Carlos Roberto Alvarez, Director de Exec Compromiso de las autoridades.
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Experto en calidad Factores claves de éxito Consultores, Asociación Paraguaya de la Calidad, Paraguay
Solida formación a todos los niveles. visibilidad del proceso. Resultados difundidos.
Leopoldo Rodríguez Crespo, Presidente del Capitulo Venezuela del Instituto Latinoamericano de la Calidad, INLAC-Venezuela
Convencimiento de la alta dirección del país en los principios de la Calidad, y de la Responsabilidad Social. Adicionalmente, debe evaluarse cada necesidad social, estableciendo los riesgos de no poder afrontarla
Maritza Silverio, Directora de Recursos Humanos del Ministerio de Administración Pública de la República Dominicana
Educar para una cultura de calidad Premiar las organizaciones mas destacada en la oferta de servicios a la ciudadanía, Difundir o socializar todas las informaciones relacionadas con el tema de la calidad a toda la población Hacer levantamientos sobre las necesidades de la población.
Marco Anderson, Director de Cooperación y Asuntos Internacionales del Instituto Tecnológico de Costa Rica.
Visión-Misión clara y compartida Clima organizacional que promueve la mejora continua Recurso humano (masa crítica) con aptitud y actitud para el cambio Trabajo en equipo Cultura de logro y valores compartidos.
Experto en calidad Factores obstaculizadores Carlos Roberto Alvarez, Director de Exec Consultores, Asociación Paraguaya de la Calidad, Paraguay
Falta de compromiso de las altas autoridades. Falta de conocimiento de las autoridades. Falta de políticas y modelos uniformes a aplicar
Leopoldo Rodríguez Crespo, Presidente del Capitulo Venezuela del Instituto Latinoamericano de la Calidad, INLAC-Venezuela
La incompetencia profesional de quienes manejan políticamente dicha administración
Maritza Silverio, Directora de Recursos Humanos del Ministerio de Administración Pública de la República Dominicana
Poca información, falta de interés del nivel político en el diseño de políticas de calidad. Resistencia al cambio del personal que brinde los servicios otro factor que consideramos puede dañar la aplicación de políticas de calidad en la administración pública es la aplicación de modelos que no son adecuados al país. Falta de interés político, poca credibilidad
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Experto en calidad Factores obstaculizadores en lo público, niveles de corrupción alto desinterés social
Marco Anderson, Director de Cooperación y Asuntos Internacionales del Instituto Tecnológico de Costa Rica.
Liderazgo débil. Resistencia al cambio. Desinformación durante el proceso de cambio.
Costa Rica
Elementos que intervienen
Lo que manifiestan los expertos en calidad consultados respecto a cómo valoran las
políticas públicas:
Experto en calidad Valoración de las políticas públicas Jessica María Chavarría Sánchez, Gestora del Sistema de Calidad Laboratorio Costarricense de Metrología
En Costa Rica, las actuales políticas públicas sobre calidad se encuentran descentralizadas, ya que por un lado, existen las políticas emanadas desde el Consejo Nacional para la Calidad, y otro conjunto de políticas separadas que emiten algunos de los ministerios, municipalidades y otros órganos de la administración pública. Las políticas actuales se encuentran desactualizadas con respecto a la realidad nacional, ya que fueron emitidas con la ley 8279 desde el año 2002
Maricela Tapia Gutiérrez, Subdirectora General de la Dirección General de Servicio Civil
Considero que nuestro país carece de políticas públicas bien articuladas, tendientes a promover o buscar la calidad de la administración pública
Lo que manifiestan los expertos en calidad consultados respecto a otros elementos que
deben considerarse:
Experto en calidad Otros elementos que deben considerarse Jessica María Chavarría Sánchez, Gestora del Sistema de Calidad Laboratorio Costarricense de Metrología
1. Integración de los poderes, para emitir un conjunto de políticas como PAIS y no segmentado de acuerdo a la conveniencia de cada institución. (esto podría ser en el
191
Experto en calidad Otros elementos que deben considerarse PLAN NACIONAL DE DESARROLLO 2. Involucrar a los altos jerarcas 3. Definir objetivos e indicadores que permitan monitorear su cumplimiento y tomar acciones concretas. 4. Priorizar los sectores en los que se van a desarrollar acciones concretas, de manera que exista una planificación que permita abordar todas las áreas críticas
Maricela Tapia Gutiérrez, Subdirectora General de la Dirección General de Servicio Civil
Eficiencia, eficacia y efectividad a través de la racionalización de los recursos públicos con la integración de los diversos regímenes de empleo público existentes. Transparencia Ética Orientación a resultados Funcionarios capacitados en el desempeño de sus cargos Fuerte enfoque de servicio al ciudadano Administración Integrada que promueva la simplificación y digitalización de trámites
Actores clave
Lo que manifiestan los expertos en calidad consultados:
Experto en calidad Actores clave Jessica María Chavarría Sánchez, Gestora del Sistema de Calidad Laboratorio Costarricense de Metrología
Los jerarcas de los poderes de la república, integrando también, a la academia, y al sector privado. También debería de existir representación de los consumidores y ciudadanos en general
Maricela Tapia Gutiérrez, Subdirectora General de la Dirección General de Servicio Civil
Al menos: Ministerio de la Presidencia Ministerio de Planificación Nacional y Política Económica Representantes de Autónomas y/o Empresas del Estado Gobierno Digital Dirección General de Servicio Civil
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Factores facilitadores y factores obstaculizadores
Lo que manifiestan los expertos en calidad consultados respecto a los factores clave de
éxito:
Experto en calidad Factores claves de éxito
Jessica María Chavarría Sánchez, Gestora del Sistema de Calidad Laboratorio Costarricense de Metrología
1. Inversión de recursos planificada de acuerdo a una priorización. 2. Definición de objetivos, indicadores y actividades concretas para los cuales dar seguimiento en tiempo real. 3. Definir personas y entes responsables del cumplimiento
Maricela Tapia Gutiérrez, Subdirectora General de la Dirección General de Servicio Civil
La coordinación adecuada, cooperación de todos los involucrados, responsabilidad en la consecución de las mismas y por supuesto su evaluación y seguimiento
Lo que manifiestan los expertos en calidad consultados respecto a los factores
obstaculizadores:
Experto en calidad Factores obstaculizadores Jessica María Chavarría Sánchez, Gestora del Sistema de Calidad Laboratorio Costarricense de Metrología
1. No existe planificación, la política se queda escrita en el papel. 2. En algunos casos, no hay compromiso de los altos mandos 3. Falta de seguimiento
Maricela Tapia Gutiérrez, Subdirectora General de la Dirección General de Servicio Civil
La desarticulación que tenemos de funciones asignadas a diversas instituciones públicas y los trámites engorrosos, aunado en algunos casos a la escases o mala distribución de recursos financieros, humanos y materiales para hacerles frente
Panamá
Elementos que intervienen
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Lo que manifestó la experta en calidad consultada:
Experto en calidad Valoración de las políticas públicas Vernicia Verónica Patterson Ballestero, Coordinadora de los cursos y diplomados de calidad de la Dirección General de Carrera Administrativa del Ministerio de la Presidencia de la República de Panamá
Las políticas públicas relacionadas con la calidad en la administración pública, son de vital importancia en este nuevo siglo, en donde los gobiernos preocupados por cambiar la mala imagen que tienen las instancias públicas en cuanto a su atención a los usuarios, la eficiencia y eficacia en la prestación de los servicios públicos
Lo que manifestó la experta en calidad consultada:
Experto en calidad Otros elementos que deben considerarse Vernicia Verónica Patterson Ballestero, Coordinadora de los cursos y diplomados de calidad de la Dirección General de Carrera Administrativa del Ministerio de la Presidencia de la República de Panamá
Los elementos a tomar en cuenta al formular políticas públicas de calidad en la administración pública en nuestro criterio son: El compromiso del estado (es su obligación) El criterio de los servidores públicos (es un privilegio) El criterio de los usuarios, (sus expectativas)
Actores clave
Lo que manifestó la experta en calidad consultada:
Experto en calidad Actores clave Vernicia Verónica Patterson Ballestero, Coordinadora de los cursos y diplomados de calidad de la Dirección General de Carrera Administrativa del Ministerio de la Presidencia de la República de Panamá
Las instancias públicas que están encargadas de formular las políticas en materia de recurso humano. Las instancias públicas que están encargadas de las políticas financieras del estado. Las instancias educativas del estado.
Factores facilitadores y factores obstaculizadores
Lo que manifestó la experta en calidad consultada:
Experto en calidad Factores claves de éxito Vernicia Verónica Patterson Ballestero, Coordinadora de los cursos y diplomados de
Los factores claves del éxito en la implementación del sistema de calidad en la
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Experto en calidad Factores claves de éxito calidad de la Dirección General de Carrera Administrativa del Ministerio de la Presidencia de la República de Panamá
administración pública será sin lugar alguna el compromiso de la alta gerencia, la buena voluntad y disposición del servidor público y la nula injerencia de la política partidista en el desarrollo cotidiano de las actividades propias de cada instancia pública. La erradicación del amiguismo y los favores personales y políticos en perjuicio de unos sobre el beneficio de otros
Lo que manifestó la experta en calidad consultada:
Experto en calidad Factores obstaculizadores Vernicia Verónica Patterson Ballestero, Coordinadora de los cursos y diplomados de calidad de la Dirección General de Carrera Administrativa del Ministerio de la Presidencia de la República de Panamá
Los principales obstáculos pueden ser, la falta de voluntad gubernamental, no hay una política de calidad que rija las instancias públicas, la falta de voluntad por parte de los directivos de las instancias públicas, la ignorancia de las ventajas que redunda en beneficios de las instancias que aplican las normas de calidad en sus instituciones, la falta de presupuesto, la falta de personal calificado e idóneo para instruir la materia de calidad en la administración pública. Como comentario personal quiero agregar que otros obstáculos que enfrenta la implementación de la calidad en el sector público es la poca divulgación de que es la gestión de calidad y los beneficios que ella le proporciona a todas las instancias que las adoptan y las implementan, es un proceso de ganar y ganar, puesto que todas las instancias salen beneficiadas, aumenta la efectividad de la institución, aumenta y mejora la prestación del servicio, el usuario queda satisfecho, es un cambio total de actitud en donde el proceso de desaprender malas prácticas y adoptar nuevas y mejores, en el proceso de mejora continua nos hará exitosos a todos sus componentes
195
Apéndice Nº 6. Información obtenida en las entrevistas a actores estratégicos
Región Centroamericana
Elementos que intervienen
Lo que manifiestan los actores estratégicos consultados:
Actor estratégico Importancia de las políticas públicas Gregorio Montero, Secretario General del Consejo Latinoamericano de Administración para el Desarrollo (CLAD)
La gestión de calidad se convierta en una política pública transversal claro a todas las demás políticas pero que sea una política que no depende de la capacidad o la intensión de un funcionario en un momento determinado sino que nuestro gobierno, nuestro Estado la asuma como una política estatal y que esté claro, caracterizada por el criterio de la continuidad que vaya más allá de una simple gestión de una institución pública o de una gestión gubernamental
Ramón Ventura Camejo, Ministro, Ministerio de Administración Pública de República Dominicana
Que el tema de la calidad se convierta en una política de estado para que se defina la política de calidad de cada gobierno. Como recibir los beneficios de la democracia, le brinda mejores oportunidades, servicios oportunos, en ese sentido pensamos en como la administración pública puede ser eficiente, en ese sentido pensamos como legitimar la administración ante sus ciudadanos y una forma es buscar la metodología, las referencia, los modelos en este caso que pudieran corresponderse con esa finalidad
Lo que manifiestan los actores estratégicos consultados:
Actor estratégico Otros elementos que deben considerarse Gregorio Montero, Secretario General del Consejo Latinoamericano de Administración para el Desarrollo (CLAD)
Es una cuestión de idiosincrasia aunque nos parezcamos tanto hay esos puntos en los cuales tenemos diferencia y tenemos que trabajarlos con sumo cuidado yo pienso que los tiempos de las recetas tienen que quedar
196
Actor estratégico Otros elementos que deben considerarse en el pasado eso tiempos en que una medida para Centroamérica y aplicar una especie de tabla raza en cada uno de los países eso ya no. …probablemente la ejecución y la evaluación arrastran problemas desde el diseño y formulación de políticas públicas ..la misma sociedad tiene que hacer conciencia de que sus instrumentos de participación son para fundamentar la toma de decisión en la política pública no para decidir la política pública.
Ramón Ventura Camejo, Ministro, Ministerio de Administración Pública de República Dominicana
o sea como ir creando una nueva cultura de la gestión, unas nuevas creencias, actitudes, comportamiento, creo que ese es el gran desafío hay entusiasmo, interés, gente comprometida y pienso que el papel del ICAP también es importante en esto de contribuir a la capacitación, formación, orientación
Actores clave
Lo que manifiestan los actores estratégicos consultados:
Actor estratégico Actores clave Gregorio Montero, Secretario General del Consejo Latinoamericano de Administración para el Desarrollo (CLAD)
una cosa es la participación ciudadana en las políticas públicas y otra cosa es quien decide las políticas públicas, los instrumentos de decisión están dados en las normas y la constitución y están en las leyes el político tiene que tomar la decisión en función de los intereses de los ciudadanos y por eso los espacios de participación tienen
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Actor estratégico Actores clave que garantizarlos
Ramón Ventura Camejo, Ministro, Ministerio de Administración Pública de República Dominicana
donde ha aparecido un Director, un Ministro que hay comprendido esto y que tenga esas grandes preocupaciones por hacer una buena labor y satisfacer a sus ciudadanos pues esto ha ido marchando pienso que el papel del ICAP también es importante en esto de contribuir a la capacitación, formación, orientación
Factores facilitadores y factores obstaculizadores
Lo que manifiestan los actores estratégicos consultados:
Actor estratégico Factores facilitadores Gregorio Montero, Secretario General del Consejo Latinoamericano de Administración para el Desarrollo (CLAD)
ha iniciado hace 2 o 3 años un proceso de reflexión importante en algunos de los países de la región, que irradian de alguna manera en otros países sobre los temas de administración pública y reluce con una importancia capital la cuestión de la gestión de la calidad la toma de conciencia en ciertos funcionarios públicos, en ciertos factores de la academia, como en profesionales liberales sobre la importancia que tiene esto, todo el tema de gestión pública, de la política pública, está ayudando y los resultados serán cada vez más desarrollar instrumentos que permitan incorporar a la sociedad civil a la ciudadanía en sentido general a la difusión de estos procesos entonces yo creo que eso ayuda xq cuando tu recibes presión de la ciudadanía no tiene elección hay que hacerlo es cuando la ciudadanía empieza a hacer presión
Ramón Ventura Camejo, Ministro, Ministerio de Administración Pública de
esta política de calidad ha podido avanzar es donde ha habido un liderazgo
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Actor estratégico Factores facilitadores República Dominicana comprometido, donde ha aparecido un
Director, un Ministro que hay comprendido esto y que tenga esas grandes preocupaciones por hacer una buena labor y satisfacer a sus ciudadanos pues esto ha ido marchando
Actor estratégico Factores obstaculizadores Gregorio Montero, Secretario General del Consejo Latinoamericano de Administración para el Desarrollo (CLAD)
la falta de reflexión en los temas de administración pública sino tenemos basamentos teóricos los funcionarios públicos nunca van a entender la dinámica ni la problemática que nos aqueja, ese es un obstáculo hace falta reflexionar el monopolio del conocimiento administrativo, es que hay que explicarle a la sociedad x lo menos que implica esta cosa para que ella sientan que también tiene algún sentido, y creo que en algunos países de la región tu le hablas a la sociedad de gestión de la calidad y qué es eso? Nadie le ha llevado el mensaje de eso que afecta sensiblemente el desarrollo de la gestión de la calidad es el personalismo y el clientelismo político de eso no hay duda aquí no se le rinde cuenta a nadie y recuerda que los modelos de calidad son instrumentos de rendición de cuentas y es una reflexión que hay que incorporar xq nosotros probablemente estamos reduciendo el análisis sobre los modelos de gestión calidad a que es un simple instrumento de gestión, no es un instrumento también de rendición de cuentas es el valor de la transparencia hay países que no quieren soltar y someterse al escrutinio de los usuarios de los servicios públicos que obliga a todo modelo de gestión de calidad para algunos todavía es
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Actor estratégico Factores obstaculizadores los cambios políticos y gubernamentales, son terribles y muchas otras razones han provocado ese retraso y se convierte en obstáculo evidentemente para avanzar no están valorando a los recursos humanos ese valor estratégico que hemos hablado antes que tienen los recursos humanos en el proceso administrativo
Ramón Ventura Camejo, Ministro, Ministerio de Administración Pública de República Dominicana
Donde no hemos encontrado ese liderazgo ha habido dificultades, incluso los técnicos que son parte de esas áreas no han podido avanzar porque siempre ponen obstáculos en la última instancia donde hacen falta las últimas decisiones usted sabe que vivimos en un contexto que no es favorable para la administración, para profesionalizar el servicio público, tenemos un proceso entre una mentalidad que va con mucha fuerza pero que encuentra resistencia en los referentes al clientelismo político e incluso a veces presiones de nepotismo de patrimonialismo entonces es una tensión entre una tendencia progresista y unos obstáculos que son parte de la cultura que han estado ligados a la Región, entonces los grandes retos y desafíos diríamos también están mezclados al tema cultural
Mejores prácticas
Lo que manifiestan los actores estratégicos consultados:
Actor estratégico Buenas prácticas Gregorio Montero, Secretario General del Consejo Latinoamericano de Administración para el Desarrollo (CLAD)
el sentimiento centroamericanista yo creo que en materia de administración pública queda clarísimo un sentimiento administrativo subregional, es decir todo el que esta analizando, todo el que está avanzando en una temática de administración pública tiene como objetivo
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Actor estratégico Buenas prácticas ponerlo a disposición de los demás países hermanos centroamericanos y tiene un peso importantísimo
Ramón Ventura Camejo, Ministro, Ministerio de Administración Pública de República Dominicana
uno de los objetivos que hemos trazado es sensibilizar las altas autoridades, hacer eventos y programas especiales que logren comprometer a las autoridades de cada dependencia hay entusiasmo, interés, gente comprometida
Costa Rica
Elementos que intervienen
Lo que manifiestan los actores estratégicos consultados respecto al origen de las políticas
públicas:
Actor estratégico Origen de las políticas públicas Marvin Rodríguez Durán, Viceministro Ministerio de Economía, Industria y Comercio (MEIC)
la ley del Sistema de la calidad ordena la estructura productiva para implementar de forma coordinada entre los diferentes entes que forman el sistema acciones que vayan a fortalecer el sistema de calidad y la incorporación de sistemas de calidad en las empresas e instituciones, en ese sentido creo que la creación o aprobación de la ley fue una buena decisión de hace más de 10 años y creemos que fue una decisión muy visionaria y necesaria
Maritza Madriz Picado, Gerente del Ente Costarricense de Acreditación (ECA)
ENA por decreto ejecutivo 24662 del 9 de octubre de 1995…eso respondió a una imposición que le hicieron al gobierno con el PAE, una de las condiciones del PAE 2 es la implementación de un Sistema nacional de la calidad, el Banco Mundial le puso ese requisito es un Sistema pero por decreto, o sea en la práctica vemos que como decreto es muy débil porque las instituciones del Estado
201
Actor estratégico Origen de las políticas públicas tenían mucha potestad de acreditación pero con solo eso se cumplió con lo que pedía el BID, entonces después al terminar el gobierno vino la implementación del decreto y se hace una propuesta de ley, aprobada en Comisión plena porque todos habían participado en la creación de esa propuesta
el tema de acreditación se viene trabajando desde el 95 solo que toma fuerza como tal en el 2002 que se crea la ley.
Ileana Hidalgo López, Secretaria Técnica del Consejo Nacional de la Calidad (CONAC)
era una Oficina nacional de normas y unidades de medida creada en 1973, era un dependencia del Ministerio de Economía y se dedicaba a la defensa del consumidor a través de la inspección, muestreo y análisis de producto y posterior acusación de reglamentos técnicos que antes se llamaban normas.
tenía una parte de metrología pero en realidad no tenía nada de desarrollo de patrones, unidad de medida fue creada exclusivamente para instalar en el país el sistema internacional, que en eso creo que el país ha sido pionero porque se instaló en el 73,
se cree que los Reglamentos Técnicos son del MEIC y todo, porque antes el MEIC era el que oficializaba todo y ahora no, entonces ya ahora hay más especialidad, en el componente de metrología era una Oficina que velaba por el SI, en los años 90’s, finales de los 80’s empieza la corriente de metrología, pruebas, normalización y calidad que era el MNTC, fue toda una tendencia, empiezan los alemanes a divulgar en toda CA la
202
Actor estratégico Origen de las políticas públicas importancia de la metrología y en Costa Rica dijeron tenemos que hacer metrología también, tener patrones y un edificio apropiado porque la Oficina Nacional de normas funcionaba al final de la avenida central por el San Juan de Dios, se empezó a gestar las instalaciones actuales donde esta INTECO y LACOMET que se financio con un préstamo de Ciencia y Tecnología, con recursos del BID y promovido por CONICIT
Carlos Rodríguez, Director Ejecutivo, Instituto de Normas Técnicas de Costa Rica (INTECO)
Una vez que se publica la ley hubo una cierta diligencia en plantear rápido los objetivos, reglamentos que había la necesidad de desarrollarlos más específicos y se plantaron ahí unas cuantas políticas, incluso cuando vi que eran tantas dije aquí hay además una señal de que tal vez no se entendía con exactitud que son políticas públicas.
hacer una buena definición de las políticas es clave para el éxito porque de ellas se derivan programas y si esta no está clara no hay norte.
INTECO nace en 1987 estamos cumpliendo 25 años, el caso de INTECO es muy interesante porque estando en esta Región donde te encontraste de que todos los organismos de normalización nacieron no como parte de un Ministerios, es decir son órganos estatales en Costa Rica los promotores de INTECO decidieron optar por un modelo totalmente diferente, un poco Europeo en tanto hay organizaciones como la AENOR en España, Argentina, Francia, todos con la misma estructura y figura legal de INTECO, en todos estos casos el órgano, el ente nacional de normalización es una
203
Actor estratégico Origen de las políticas públicas asociación de carácter privado aunque por supuesto participamos en una de nuestras facetas en una actividad de interés público como lo es la normalización
tratando de responder a la pregunta de aspectos históricos de INTECO, los fundadores un apadrinamiento importante es la Cámara de Industrias de CR y es probable que los modelos de América del Sur ya fueran conocidos por algunos de los promotores de esa idea y optáramos por esa figura de una asociación sin fines de lucro
Adela Chaverri, Equipo Coordinador Comité del Premio Nacional a la Calidad y Reconocimiento a las Prácticas Promisorias en el Sector Público
los temas que llevaba la Secretaria lo íbamos a ampliar y enfocarlo al tema de la calidad integrando 3 aspectos que eran: las Contralorías de servicios que venían del 1993, el Programa de Cartas de Compromiso a la Ciudadanía que para este nuevo plan de desarrollo se incluyó en el plan y el tema del Premio Nacional a la Calidad, para que eso junto manejado por la Secretaria en el área de Modernización lo brindáramos a la calidad en la gestión pública
el tema del Premio nos da una gran lección, porque si bien inicia como una iniciativa apoyada por el CLAD, los ministros de planificación y los directores del Servicio Civil, como estas iniciativas fueron aprobados en el marco de la Carta Iberoamericana de la Calidad y de la Carta de participación ciudadana, como se empezó a implementar y creo que lo más rico es como empezamos nosotros a capacitarnos y como se va haciendo una red de funcionarios capacitados en los temas de calidad.
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Actor estratégico Origen de las políticas públicas Silvia Calderón, Equipo Coordinador Comité del Premio Nacional a la Calidad y Reconocimiento a las Prácticas Promisorias en el Sector Público
a la fecha manejamos el Premio de manera conjunta con la Dirección General del Servicio Civil, porque aparte de la suscripción de la relación entre MIDEPLAN y Servicio Civil para implementar estos programas, a partir de ese compromiso, conformamos un equipo de trabajo que era más grande éramos 15 personas preparándonos, primero montando un esquema
siempre fue MIDEPLAN y Servicio Civil, si se consultó por la experiencia a la Cámara de Industrias que tiene 15 años con su premio verdad, entonces viendo cual era la experiencia de la Cámara de Industrias viendo cuál era su experiencia desde su perspectiva privada y que recomendaciones hacían ellos para el funcionamiento del Premio a nosotros, pero para conformar el equipo de trabajo, si desde un principio fueron solo MIDEPLAN y Servicio Civil, entonces se hace un esquema y ahí se va trabajando en lo que podría ser el Modelo de Excelencia para Costa Rica, se logra concretar lo que es la colaboración del CLAD y ya en la dirección del proceso se hace un poco más sencillo.
Lo que manifiestan los actores estratégicos consultados respecto a en qué consiste la
política pública (sus componentes):
Actor estratégico Componentes de las políticas públicas Marvin Rodríguez Durán, Viceministro Ministerio de Economía, Industria y Comercio (MEIC)
los 4 Órganos pilares del Sistema: el de Normalización donde se le autoriza a INTECO ser el organismo de normalización, el de acreditación que es el ECA, el otro que lo manejamos nosotros directamente LACOMET en metrología y el otro que también lo coordinamos que es el
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Actor estratégico Componentes de las políticas públicas Órgano de Reglamentación Técnica en reglamentación técnica ya le doy la palabra, lo que quiero es en Reglamentación técnica hemos revisado los reglamentos y trabajado en un Plan de Reglamentación técnica, el ECA ha estado bastante activo es una institución que trabaja bien y cada vez se ven más instituciones y laboratorios acreditados por el ECA y eso lo que hace es que el Sistema funciones verdad y por supuesto INTECO una entidad privada viene trabajando desde hace tiempo bien, recuerde que las normas nos deben servir de base para luego establecer reglamentos de carácter obligatorio y como ya le mencione en el caso de LACOMET estamos haciendo esas cosas para ver, principalmente estamos haciendo análisis de lo que deberíamos hacer para retomar el tema de la metrología legal CONAC, donde están representado el ministerio de educación, MAG, MOPT, MICIT, salud, ambiente, y sector privado Cámara de comercio, industria, Consejo superior de educación también, Consejo nacional de rectores, el director del laboratorio de metrología y los entes
Maritza Madriz Picado, Gerente del Ente Costarricense de Acreditación (ECA)
hay 4 partes fundamentales: LACOMET como entre metrológico, INTECO como ente normalizador, el ORT que es el Órgano de reglamentación técnica y el ECA como entre acreditador que evalúa el funcionamiento de los 3 entonces son los 4 entes que componen el sistema
Carlos Rodríguez, Director Ejecutivo, Instituto de Normas Técnicas de Costa Rica (INTECO)
teniendo en Costa Rica una infraestructura para la calidad digamos que respetable con el resto de CA y bastante RRHH desarrollado, la inversión es que podríamos haber hecho a esta altura mucho más, mi percepción es la que ya manifesté con otras palabras, seguimos siendo islas, no necesariamente hay buena relación entre las partes del sistema
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Lo que manifiestan los actores estratégicos consultados respecto a la importancia de las
políticas públicas:
Actor estratégico Importancia de las políticas públicas Ileana Hidalgo López, Secretaria Técnica del Consejo Nacional de la Calidad (CONAC)
las políticas públicas me parece que son importantes, indispensables para desarrollar el tema de la calidad
Adela Chaverri, Equipo Coordinador Comité del Premio Nacional a la Calidad y Reconocimiento a las Prácticas Promisorias en el Sector Público
rescatar en el tema de calidad las cosas buenas que se hacen en las instituciones y cómo podemos incidir en que realmente genere en los funcionarios y jerarcas la búsqueda del tema de la calidad de los servicios y en la calidad en la atención a los usuarios de los servicios públicos, estándares de medición, de evaluación, entonces eso también va reforzando, ¿por qué? porque lo vemos en ese círculo, digamos a donde las 3 cosas tienen que estar ligadas para generar políticas de calidad o una política pública más orientada, yo pienso que no se trata de poner una política pública de calidad, sino que haya todo un sistema de la administración pública orientado
Silvia Calderón, Equipo Coordinador Comité del Premio Nacional a la Calidad y Reconocimiento a las Prácticas Promisorias en el Sector Público
darle un impulso a las instituciones públicas para que se encaminen hacia procesos y procedimientos más eficientes y retomar ese enfoque de visión hacia la ciudadanía y que las instituciones dejen de ser un fin en sí mismos y den la vuelta hacia qué es lo que la ciudadanía tiene de expectativas respecto de lo que la administración pública debería ser.
Actores clave
Lo que manifiestan los actores estratégicos consultados:
Actor estratégico Actores clave
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Actor estratégico Actores clave Marvin Rodríguez Durán, Viceministro Ministerio de Economía, Industria y Comercio (MEIC)
la idea del Sistema nace desde la Cámara de Industrias a través de un proyecto con el BID donde el consultor en ese momento era Juan María González que es muy conocedor del tema y luego fue presidente de la Cámara
Maritza Madriz Picado, Gerente del Ente Costarricense de Acreditación (ECA)
hubo la participación de un montón de ministerios, salud, MOPT, ambiente, economía, ciencia y tecnología…. si con mesas de trabajo, luego de que se hace eso se genera el primer plan nacional para la calidad coordinado por el MICIT y participación de más de 100 personas de los diferentes sectores del país
Factores facilitadores y factores obstaculizadores
Lo que manifiestan los actores estratégicos consultados respecto a los factores facilitadores:
Actor estratégico Factores facilitadores Marvin Rodríguez Durán, Viceministro Ministerio de Economía, Industria y Comercio (MEIC)
Estos 4 pilares me parece han funcionado bien, ahora esto implica primero educación y un cambio de cultura Reto: es la divulgación del sistema de vigilancia de mercados y otro tiene que ver con la actualización de las políticas de calidad y otro tiene que ver con la racionalización de las compras públicas en el sentido de que las compras tienen que incorporar criterios de calidad
Maritza Madriz Picado, Gerente del Ente Costarricense de Acreditación (ECA)
manejamos nuestros propios recursos, toda la administración es nuestra y la generación de recursos es del ECA que es una fortaleza mientras que en los demás organismos de acreditación los recursos se van para la caja única del Estado, de ahí que no avancen, es una gran debilidad.
nosotros crecemos de acuerdo a la demanda, el organigrama se va ampliando, no debemos pasar por régimen de MIDEPLAN ni de Servicio Civil
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Actor estratégico Factores facilitadores tienen que estar acreditados y en este momento lo están haciendo por eso, entonces a veces no es tanto la presión interna sino la externa la que está haciendo que se tengan que acreditar les guste o no les guste
Ileana Hidalgo López, Secretaria Técnica del Consejo Nacional de la Calidad (CONAC)
hasta hemos tenido voluntarios alemanes para desarrollar proyectos donde vean que han desarrollado metrología sin notarlo, tener conciencia de que se necesitan más recursos o ver como los recursos sean revertidos, darle un porcentaje más porque se está generando, que haya siempre un incentivo
son cosas que dificultan los sistemas de calidad e integración CA, en cambio en CR todo lo veo muy fácil, es parte de que siempre este en el ámbito de acción de los ministros y del gobierno de turno para que todo marche sobre ruedas, porque incluso ya se ha analizado la ley, hacemos un decreto para meter la parte de metrología legal, creo que el año que viene va a haber mucho movimiento porque tenemos recursos de la UE, los alemanes, o sea siento que nosotros estamos bien, Retos: los retos primero que haya una conciencia nacional, que esté presente la política pública, creo que debe haber una política pública articulada hacia la importancia de la calidad, en educación de que es importante la calidad, el concepto de calidad recalcarlo
Carlos Rodríguez, Director Ejecutivo, Instituto de Normas Técnicas de Costa Rica (INTECO)
Ese acierto que tuvieron los creadores de INTECO lo estamos sintiendo hoy con una organización que es autosuficiente, generados con otras actividades y que no depende del presupuesto público.
para mí la política tendría que venir desde muy arriba, en este gobierno, lo digo sin temor, hemos tenido la ventaja de que
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Actor estratégico Factores facilitadores tenemos una ministra que entiende del tema y esos son buenos años para el sistema, da la impresión de que cuando el ministro no es tan conocedor del tema lo evade y han sido años malos para el sistema
Adela Chaverri, Equipo Coordinador Comité del Premio Nacional a la Calidad y Reconocimiento a las Prácticas Promisorias en el Sector Público
un buen ejemplo de que 2 instituciones trabajen juntas porque a pesar de que hemos tenido que luchar más a nivel de los jerarcas verdad, de que ellos entiendan que es un trabajo conjunto, la parte técnica si ha sido muy fluida y creo que nosotros incluso como MIDEPLAN hemos dado un lucha muy grande para que se mantenga el Servicio Civil,
se concentra aquí más la responsabilidad por el hecho de que es una institución que tiene su libertad respecto al Servicio Civil que depende de la Presidencia entonces hay un nivel de decisión que facilita muchas cosas
si y pienso que el convencimiento inicial y básico es del jerarca del MIDEPLAN que es el que va a vender y promover el Premio
Silvia Calderón, Equipo Coordinador Comité del Premio Nacional a la Calidad y Reconocimiento a las Prácticas Promisorias en el Sector Público
hay una visión clara y es ir marcando una cultura de calidad en las instituciones públicas y de ahí que en las contralorías de servicios se les da tanto empuje en el tema, porque se está tratando de retomar con ellas de que tiene que escucharse lo que la ciudadanía tiene que decir, entonces de ahí que una que otra vez las Contralorías de servicios sufren uno que otro atropello por parte de los jerarcas que no creen ni les interesa lo que la ciudadanía tiene que decir.
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Lo que manifiestan los actores estratégicos consultados respecto a los factores
obstaculizadores:
Actor estratégico Factores obstaculizadores Marvin Rodríguez Durán, Viceministro Ministerio de Economía, Industria y Comercio (MEIC)
los recursos se nos han quitado por la decisión de disminuir el gasto y congelar plazas el sistema como sistema hay que aceptarlo y hacerlo trabajar, porque como órganos lo están trabajando bien pero no hay esta interrelación de Sistema con estrategias claras del Sistema, donde los 4 trabajemos bajo esas estrategias y es un reto es como el tema de mejora regulatoria, al principio no quieren trabajar en el pero se deben adaptar, a la gente no le gustan los Reglamentos Técnicos, salud dice que en temas así ellos pueden emitir sus Reglamentos técnicos, no siguen la ruta determinada y ha costado pero hay algunos que se casan y producen el efecto multiplicador muchas instituciones no conocen como funciona el Sistema para que las entidades no se disparen con cosas que no van dentro del Sistema y entonces para ese conocimiento hay que informar y se han carecido de recursos o de estrategias para informar como funciona, que es, papel y como debería funcionar
Retos: es la divulgación del sistema de vigilancia de mercados y otro tiene que ver con la actualización de las políticas de calidad y otro tiene que ver con la racionalización de las compras públicas en el sentido de que las compras tienen que incorporar criterios de calidad
Orlando Muñoz, Subdirector de la Dirección de Mejora Regulatoria y
Retos: el acuerdo de asociación en la Asamblea Legislativa, es un acuerdo que
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Actor estratégico Factores obstaculizadores Reglamentación Técnica obliga a que los países como Región
establezcan estándares de trabajo en estas áreas de acreditación, metrología, compras públicas y el nuestro que es la reglamentación, ha sido positivo y de alguna manera debemos llegar a armonizar los planes de trabajo a nivel regional en respuesta a las exigencias de los mercados internacionales
Maritza Madriz Picado, Gerente del Ente Costarricense de Acreditación (ECA)
puede haber políticas de calidad y puedo decir que la ley 8279 es una política clarísima de calidad en el gobierno pero el mismo gobierno en las proveedurías institucionales jurídicas se encargan de que no se apliquen, porque interpretan la ley a como ellos quieren y entonces la ley no se cumple
hay un problema de comunicación inmenso.
hay un desconocimiento terrible del tema y también que se interpreta de acuerdo a su conveniencia… hay un desconocimiento muy grande de una cosa y la otra porque decía al final los medios de comunicación tergiversan la información y no son ellos los que no están informados
en términos generales todos los gobiernos dicen que si apoyan pero en la práctica no es así, el apoyo existe a nivel verbal pero en la práctica
se necesita compromiso de la dirección…. debe ser un compromiso de toda la organización, entonces ahí también hay un problema de apoyo verdad
falta de conocimiento y de compromiso porque puede ser que tenga liderazgo pero no compromiso
que las instituciones del Estado también
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Actor estratégico Factores obstaculizadores vayan aceptando depositar la confianza en organismos privados debidamente acreditados, con esto quiero decirle que por ejemplo los ministerio emiten muchos reglamentos verdad para todo pero luego no tienen la capacidad de ver si se implementó o no porque no tienen presupuesto para viáticos, alimentación, etc., porque entonces no delegar eso a un tercero acreditado que esté sometido a procesos de seguimiento del ECA y que confíen en esos resultados y porque no lo hacen en las instituciones porque les da miedo el liderazgo, perder el control y no delegan la responsabilidad,
Ileana Hidalgo López, Secretaria Técnica del Consejo Nacional de la Calidad (CONAC)
tal vez ha faltado articulación de esas políticas, ejemplo el Sistema Nacional de la Calidad no tiene articulación técnicamente tenemos independencia del MEIC, aquí se pueden tomar las decisiones técnicas de a quien capacitar, que equipo comprar, que áreas vamos a abrir pero disciplinariamente y jerárquicamente, en eso de disciplina todo es el MEIC
hay venta de servicios pero va a caja única, todo es a caja única, nosotros no podemos usar esos fondos
desconocimiento y desgraciadamente LACOMET no tiene el recurso humano ni económico
Reto: sueño con un departamento de relación con las instituciones públicas y estarlos educando y difundiendo esa parte, no tengo esa gente porque se necesita gente con capacidades diferentes que sepan de mercadeo, convencimiento de la parte económica y no lo tengo
Carlos Rodríguez, Director Ejecutivo, Instituto de Normas Técnicas de Costa Rica (INTECO)
empezaría contándote que una vez aprobada la ley del Sistema Nacional de la Calidad, se formularon políticas para el sistema y justamente por mi formación he sido u
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Actor estratégico Factores obstaculizadores critico de esas políticas porque no contienen todos los elementos de acuerdo a lo que aprendí definen un política, las políticas no son necesariamente una simple formulación de intenciones,
obstáculos en la implementación: si no desagrego la política pública que son manifestaciones de intenciones, programas y planes concretos obviamente podemos estar haciendo un gran trabajo pero que desarticulado no es necesariamente eficiente
los Ministerios siguen reglamentando sin concurrir al órgano creado para eso, ellos dicen ese es mi reglamente y lo publican, imagínate los desajustes que provoca entre la norma y la normalización.
aparecen los certificadores que no tienen oficinas aquí, se van, se llevan la plata y hay un riesgo alto, algunos están prostituyendo la certificación, están en el negocio del papel y no de la calidad
Adela Chaverri, Equipo Coordinador Comité del Premio Nacional a la Calidad y Reconocimiento a las Prácticas Promisorias en el Sector Público
la parte de resultados y la documentación.
ha sido el tiempo que se les recarga en una o 2 personas y no tienen tiempo de preparar el informe de postulación que bien elaborado requiere el conocer si es para el Premio, todo el sistema de trabajo de una institución, entonces debería de ser más de una persona y a veces no disponen de un equipo como debiera para preparar un informe de estos y el otro ha sido el interés político, los jerarcas uno percibe que tienen el temor de que sea como una evaluación como tipo CGR que evidencia que estas mal y demás verdad y aunque se ha tratado de contrarrestar esa opinión
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Actor estratégico Factores obstaculizadores Silvia Calderón, Equipo Coordinador Comité del Premio Nacional a la Calidad y Reconocimiento a las Prácticas Promisorias en el Sector Público
un pequeño problema de disponibilidad de evaluadores
claro tenemos un gran problema que es para variar en la administración pública el personal, somos una secretaria con 3 grandes programas y 4 personas
es que también tenemos un problema con los medios de comunicación verdad, para ellos solo vende lo que es negativo en la administración pública entonces claro la gente tiene un concepto terrible de administración publica que si bien ahora ha estado con un funcionamiento un poco deficiente y fuera de lo que se espera, pero si los medios de comunicación influyen mucho para que por más positivo que hay siempre le buscan lo negativo
Mejores prácticas
Lo que manifiestan los actores estratégicos consultados respecto a las buenas prácticas:
Actor estratégico Mejores prácticas Orlando Muñoz, Subdirector de la Dirección de Mejora Regulatoria y Reglamentación Técnica
se ha estado trabajando por medio de un Proyecto Nacional el extender el tema de la calidad a los otros países, por medio de PRACAMS que es el proyecto Nacional para el apoyo de la calidad y las medidas sanitarias, porque a nivel Regional lo que está pasando es que precisamente los 4 entes nacionales estamos participando en buscar fortalecer con la experiencia de CR los procesos de los demás países,
lo que hacemos es tropicalizar las estrategias de calidad hacia los demás países, los otros países han tomado nuestra ley y la han usado de base y para nosotros
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Actor estratégico Mejores prácticas esta rezagada, con l realidad actual la han ajustado pero en la práctica de trabajo que hemos tenido en el país
el ECA participa en la Red de acreditación Regional, LACOMET en la Red de metrología Regional, INTECO trabaja en un proceso de normalización regional y nosotros trabajamos en el proceso de reglamentación Regional, quiere decir que de una u otra manera trabajamos a lo interno y lo trasladamos a otros países para estandarizar los esquemas de trabajo para la elaboración de Reglamentos técnicos se usen normas internacionales pero si estas no son suficientes para desarrollarlo se usen otro tipo de sustentos técnicos, en muchos productos no hay normas internacionales, hay normas de países que son utilizadas a nivel internacional y son base de respaldo pero a nivel nacional se ha trabajado la tropicalización a nivel nacional de esas normas,
Maritza Madriz Picado, Gerente del Ente Costarricense de Acreditación (ECA)
que los Directores de los organismos para el Sistema Nacional de la Calidad no sean nombramientos políticos….eso es un problema, los nombramientos políticos, que es mucho lo que pasa en CA, el único que no tienen nombramiento político es el ECA porque es un nombramiento mas colegiado, es cierto que esta el ministro pero también están los representante de la academia, de las cámaras, entonces para que el día de mañana no esté aquí debe ser decisión de 2/3 partes, por eso le digo que los periodos políticos al ECA no le ha afectado, mientras que ha LACOMET si le ha afectado, cada vez que hay cambio político como organismo de acreditación pienso que hay una muy buena relación con todos porque participamos en diferentes instancias internacionales que hay y después con la ayuda de la PTB que es el Instituto físico de
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Actor estratégico Mejores prácticas Alemania, ellos impulsaron un proyecto en CA donde estamos los directores de los organismos de acreditación donde logramos tenernos confianza, colaboración y de todo
Ileana Hidalgo López, Secretaria Técnica del Consejo Nacional de la Calidad (CONAC)
no había articulación porque no existía un proyecto común, en este momento está la ventaja de que todos nos llevamos bien, este gobierno don Marvin que es mi superior inmediato porque la ministra dividió el ministerio, él y ella han visto la necesidad de articulación, don Marvin activó el Comité ejecutivo que estaba desactivado en el gobierno anterior por una decisión articulación entre países: yo coordino CAMET que es una relación entre los organismos de metrología, amparado en un proyecto de la OEA que se llama el Sistema Interamericano de Metrología, estamos divididos por regiones
Carlos Rodríguez, Director Ejecutivo, Instituto de Normas Técnicas de Costa Rica (INTECO)
nos permite seguir participando en los comités de la ISO; el negocio de la ISO es pagar eso y luego incorporarse en los trabajos.
los factores de éxito siguen siendo los mismos, una ley creada bien articulada y diseñada que da flexibilidad para que los órganos trabajen por sí mismos, que hay muy buena gente en este campo y seguimos padeciendo desde mi punto de vista que no hacemos goles, solo pasamos la bola y nada de goles
entre los Organismo de normalización hay un pacto no escrito donde si voy a desarrollar una norma primero debo ver que hay en el ámbito internacional, que han desarrollado otros organismos similares a INTECO, entonces si una norma te sirve te la paso para que podas desarrollar la tuya, formalmente hay acuerdos con una buena
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Actor estratégico Mejores prácticas cantidad de organismos de España, Argentina, Uruguay pero para actuar juntos en los negocios que nos permiten sostener la normalización,
Adela Chaverri, Equipo Coordinador Comité del Premio Nacional a la Calidad y Reconocimiento a las Prácticas Promisorias en el Sector Público
es un interés de la institución el postularse y el demostrar aquello bueno que han hecho, entonces yo creo que poco a poco se va generando eso y que empiecen a documentar sus procesos porque puede haber cosas muy buenas que están haciendo las instituciones que tal vez se han hecho por ser proactivos y que han tenido resultados buenos pero que no se han documentado.
algo muy importante es que a la semana siguiente del entregado del Premio, hicimos un taller de retroalimentación y los mismos evaluadores y participantes nos decían como a veces algo que se preguntó en el mismo documento en la pregunta 17 sale en la 34 como que era una continuidad y de verdad que en enero entramos de lleno a revisarlo y duramos como 3 meses porque fue muy exhaustiva y vimos errores y fue de las mejores que hemos hecho del documento, no quita de que se ha mejorado y de todo, pero eso si fue un trabajo muy bueno porque nos hizo mejorar esas bases.
Silvia Calderón, Equipo Coordinador Comité del Premio Nacional a la Calidad y Reconocimiento a las Prácticas Promisorias en el Sector Público
con el cambio de gobierno y de ministro, asumió bien el tema y estuvo de acuerdo y dio su esfuerzo, en el Consejo de Gobierno le dio mucho empuje al Premio, también salió un pequeño reportaje en las noticias de las 6 a.m de canal 7 donde se hablaba de la importancia del premio y pues también ella ha usado a sus jerarcas, ha demostrado su intención de estimular la participación de los principales logros que hemos conseguido ahorita es incorporarnos a REDIBEX que es la Red de Excelencia,
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Actor estratégico Mejores prácticas comunicándonos con ellos, el coordinador comunica que ya se aprobó la incorporación de Costa Rica como parte de la Red y nada más estamos en los trámites formales de solicitud y notificación de incorporación pero ya digamos fue aprobada la incorporación entonces Costa Rica pasaría a formar parte de esa Red Internacional que le va a permitir retroalimentarse de cómo ha sido la experiencia de otros países que llevan años de ventaja en un trabajo de este tipo para ver como Costa Rica puede ir mejorando
también que ya hemos sido invitados 2 veces en el simposio de calidad que es del CICAP de la UCR
Guatemala
Elementos que intervienen
Lo que manifiestan los actores estratégicos consultados:
Actor estratégico Origen de las políticas públicas Juan Alberto Hernández, Director del Sistema Nacional de Calidad
a la gente le cuesta mucho entender para que sirve un Sistema Nacional de la Calidad, a pesar en 1985 el Gobierno de Guatemala suscribe el acta de Maraqueis y ahí existen compromisos estrictos en el tema de normalización, presentación, metrología y evaluación de la conformidad y la otra hermana que es la medida sanitaria y fitosanitarias.
En el año 2000 nace la Dirección Nacional de la Calidad del Ministerio de Economía, con el propósito de ordenar este asunto, pero la instrucción era hacer una Ley del
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Actor estratégico Origen de las políticas públicas Sistema Nacional de la Calidad
Silvia Escobar Santos, Primera Coordinadora (2011) del Reconocimiento Nacional a la Calidad y Mejores Prácticas en la Administración Pública de Guatemala
ya encontramos sino en todas las Instituciones y en muchas de ellas ciertas áreas que ya se encuentran trabajando el tema de la calidad, eso fue de mucho agrado porque vimos que aunque el tema de la calidad es un tema que se manejaba en los 90 para el área privada, ahora en la década de los 2000, de las Cartas Iberoamericanas podemos observar que muchas Instituciones Públicas ha sido orientada hacia los temas de la calidad, aunque hayan sido aisladamente
A partir del 2008, nosotros observamos que hay una Carta Iberoamericana de la Calidad, que se le da un fundamento técnico a toda la política pública, pero anteriormente al 2008
Lo que manifiestan los actores estratégicos consultados:
Actor estratégico Componentes de las políticas públicas Juan Alberto Hernández, Director del Sistema Nacional de Calidad
El sistema incluye cuatro cosas: normalización, acreditación, metrología y reglamentación técnica y además del Centro Nacional de Información del Sistema Nacional de calidad. Este todavía no lo tenemos funcionando, todos lo demás sí. Cada uno de esos entes tiene su Consejo y están integrados por gente del Sector Privado, Público y de los consumidores
Lo que manifiestan los actores estratégicos consultados:
Actor estratégico Importancia de las políticas públicas Silvia Escobar Santos, Primera Coordinadora (2011) del Reconocimiento Nacional a la Calidad y Mejores Prácticas en la Administración Pública de Guatemala
Quisiera comentarte que las políticas son muy importantes, ya que son las acciones que el Estado espera a las necesidades de los ciudadanos y estás acciones o políticas,
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Actor estratégico Importancia de las políticas públicas a nivel mundial están enfocadas a una satisfacción del ciudadano, quien es el ciudadano que paga con sus impuestos estos servicios
Lo que manifiestan los actores estratégicos consultados:
Actor estratégico Otros elementos que deben considerarse Silvia Escobar Santos, Primera Coordinadora (2011) del Reconocimiento Nacional a la Calidad y Mejores Prácticas en la Administración Pública de Guatemala
Se hacen políticas sin consultas, las cuales en su momento no tienen todos los elementos para poder evaluarse y tal vez se establecen objetivos, misiones, visiones, ejes estratégicos, pero finalmente no las aterrizan en programas, proyectos y menos en indicadores que podamos nosotros evaluar. En la implementación directamente, las políticas muchas veces no llegan ni siquiera a implementarse, quedan en situaciones de querer hacer, de buenas intenciones
Actores clave
Lo que manifiestan los actores estratégicos consultados:
Actor estratégico Actores clave Silvia Escobar Santos, Primera Coordinadora (2011) del Reconocimiento Nacional a la Calidad y Mejores Prácticas en la Administración Pública de Guatemala
hay una Carta Iberoamericana de la función pública, que nos habla de la participación social y en está carta se establece que toda política pública que se desee complementar, debe contar con la participación de todos los actores que van a estar involucrados, en tanto en cumplimiento como beneficio de la política y eso observamos que mucho no se da.
Factores facilitadores y factores obstaculizadores
Lo que manifiestan los actores estratégicos consultados:
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Actor estratégico Factores facilitadores Juan Alberto Hernández, Director del Sistema Nacional de Calidad
Una de las cosas que nos sentimos orgullosos, es que en tres años logramos el reconocimiento internacional, cosa que no lo había podido lograr nadie en Centroamérica, fuimos el octava país a nivel americano en ser reconocidos, después de Costa Rica que fue el primero en Centroamérica
Porque ahora no podemos solo depender del Estado, por lo cambiante que son las autoridades, también se sostiene porque el Consejo Nacional de Acreditación está integrado por gente del sector privado.
Alexander Pineda, Jefe de la Oficina Guatemalteca de Acreditación (OGA)
La oficina recibe aportes del Estado, pero nosotros tenemos una fuente plus, de los fondos que recibimos por los servicios y parte de la nueva visión es eso, ser un organismo auto sostenible y autónomo, pero eso es parte de la nueva visión.
Nosotros tenemos mucha participación a nivel internacional, tenemos evaluadores reconocidos acá en Guatemala.
Silvia Escobar Santos, Primera Coordinadora (2011) del Reconocimiento Nacional a la Calidad y Mejores Prácticas en la Administración Pública de Guatemala
ya encontramos sino en todas las Instituciones y en muchas de ellas ciertas áreas que ya se encuentran trabajando el tema de la calidad, eso fue de mucho agrado porque vimos que aunque el tema de la calidad es un tema que se manejaba en los 90 para el área privada, ahora en la década de los 2000, de las Cartas Iberoamericanas podemos observar que muchas Instituciones Públicas ha sido orientada hacia los temas de la calidad, aunque hayan sido aisladamente
Es el tema de liderazgo, ha sido un factor clave para que las Instituciones puedan
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Actor estratégico Factores facilitadores lograr sus certificaciones y el tema de la calidad, estos liderazgos asesorados directamente con personas que han estado calificadas en estos temas y que han traído a Guatemala, la evolución.
A partir del 2008, nosotros observamos que hay una Carta Iberoamericana de la Calidad, que se le da un fundamento técnico a toda la política pública, pero anteriormente al 2008
Lo que manifiestan los actores estratégicos consultados:
Actor estratégico Factores obstaculizadores Juan Alberto Hernández, Director del Sistema Nacional de Calidad
la gente se acostumbraba a los mecanismos, procedimientos del Estado que son muy lentos y la gente se queda estancada y hay muchos que no quieren capacitarse y eso va desde los niveles más bajos de la Administración Pública.
lo que esperamos que el Gobierno debe tener más apoyo en términos de personal y eso genera también presupuesto, un compromiso de las autoridades de estudiar, conocer, ¿que es calidad?, ¿para que sirve?,
Por eso la importancia de los consumidores, porque no generamos la cultura de calidad, de que tenemos derechos, la gente compra por precio y no por peso, por eso requiere de todo un proceso para cambiar la cultura.
El problema ahí es el financiamiento
Silvia Escobar Santos, Primera Coordinadora (2011) del Reconocimiento Nacional a la Calidad y Mejores Prácticas en la Administración Pública de Guatemala
no toda la sociedad está educado para hacer los diferentes reclamos al tema de la calidad, ya que el ciudadano guatemalteco en sí , genera una cultura de la no queja y con ellos vemos una cantidad de prestación de servicios públicos en donde el usuario
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Actor estratégico Factores obstaculizadores tiene que hacer grandes colas, no ser atendido, muchas veces no tener los elementos necesarios para satisfacer sus necesidades
2 tipos, puedo ver políticas muy bien diseñadas, más que todo por las identidades internacionales, con políticas muy bien formuladas, planteadas, pero que llegan finalmente en un momento poco propicio políticamente hablando para ser implementadas. Otras que he podido evaluar son políticas que no son tan completas, se queden en el deseo político para implementarlo, porque no llegan a los programas, proyectos, líneas de trabajo que logren aterrizar la política.
los obstáculos que se presentan en las implementaciones podrías ver como destrezas de tipo gerencial, en cuanto al conocimiento de las partes directivas de cómo pueden implementar una política y esto conlleva también muchas veces, el tema de los amarres que se tiene con temas presupuestarios, por que cuando se quiere implementar una política primero pues se tiene formular, diseñar y luego ejecutar atreves de una un presupuesto al ver impactos, resultados, vemos esa falencia que hay del tema de indicadores para poder evaluarlo y ese sería el proceso de mejora que nos tocaría ahora implementar a todos los que hemos estado trabajando desde hace una década en este tema, como llevarlo ya al impacto de los ciudadanos.
Debemos realizar una campaña de concientizar a nivel político, porque recordemos también que el liderazgo como favor básico no puede ser solo de
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Actor estratégico Factores obstaculizadores directorios, sino que tiene que ser un liderazgo que venga hablando de temas de calidad, desde el tema mayor que sería la Presidencia, que es el caso que hemos vivido en República Dominicana
Creo que debemos invertir mucho en el tema de la capacitación, ya que mucho funcionario público, no está con las capacidades de desarrollarlo, existe desconocimiento
Mejores prácticas
Lo que manifiestan los actores estratégicos consultados:
Actor estratégico Mejores prácticas Juan Alberto Hernández, Director del Sistema Nacional de Calidad
Entonces lo que hicimos fue lo que yo llame las carreteras paralelas, vamos trabajando en el Sistema Nacional de la Calidad, pero paralelamente vamos construyendo la infraestructura de calidad en este país, ya existía con valores en 1962, precisamente está cumpliendo 50 años, pero no existía la parte de acreditación, METROLOGÍA estaba soportada prácticamente sobre ICAITI, había que reestructurar en términos metrológicos y así fuimos avanzando poco a poco, cambiando proyectos de cooperación técnica, ya que favorecían a un solo sector, pero el Estado cubría los gastos de esos proyectos y comenzamos hacernos un poco de gente, para capacitar porque no todo el mundo está capacitado en el tema de calidad. Cumpliendo los requisitos que indica la norma, pero para cumplirlos fue el personal, la disciplina de la gente y el compromiso con el trabajo, porque nos gusta lo que hacemos.
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Actor estratégico Mejores prácticas En el tema de acreditación nosotros reconocemos todo lo que acredita Costa Rica y viceversa, porque somos organismos reconocidos.
Parte del personal al menos en está oficina 2 de ellos están reconocidos y han ido a evaluar organismos de acreditación a Egipto, Australia, es parte de lo que la oficina ha logrado.
Hemos recibido gente de pasantías, de Nicaragua, El Salvador, Honduras
Hacemos el Congreso Nacional de la Calidad, llevamos 9 años
Alexander Pineda, Jefe de la Oficina Guatemalteca de Acreditación (OGA)
También se trabajo con todo un proceso estratégico, el hecho de tener un primer reconocimiento, no fue por azares del destino, todo fue planificado, se trabajo primero con actores de ensayo, que era lo que tenía más demanda, este año logramos ampliar el alcance.
trabajamos mucho en temas de capacitación, pero lo hacemos con gente económicamente activas, pero no se tiene mucha incidencia en los que están estudiando, queremos tener incidencia ahí, para que de aquí en 10, 15 años no nos mantengamos en ese ciclo, empezar desde ya en las bases. El sistema de calidad, no es solo este edificio o las instituciones que aquí están Realmente tenemos buena comunicación con todos, hemos ido a dar cursos, charlas a Nicaragua, El Salvador, Honduras.
Silvia Escobar Santos, Primera Coordinadora (2011) del Reconocimiento Nacional a la Calidad y Mejores Prácticas en la Administración Pública de Guatemala
ha ido paso a paso y ha sido muy cuidadoso. Se han hecho muchas situaciones de mejora, se ha buscado que el tema técnico sea muy fortalecido, no por avanzar hemos dejado el
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Actor estratégico Mejores prácticas tema técnico, más bien que sea la base fundamental para la implementación.
ha sido con diferentes personas que han llegado con estás asesorías y que no obedecen a una política general desde el Servicio Civil, son que ha sido generada atreves de asesorías individuales que han llegado a los diferentes Ministerios, ahora en Guatemala hay muchas direcciones que se encuentran certificadas o que tienen implementado algún sistema de gestión de calidad
lo que podemos ver es que Guatemala es un país potencial para darle cumplimiento a las Cartas Iberoamericanas y ahora el Servicio Civil debe impulsarlas y es el mismo Servicio Civil que se debe fomentar la política pública de la calidad e invertir en esto para el fortalecimiento institucional y el Premio claramente es un instrumento de reconocimiento a todos aquellos tipos de trabajo que han estado durante unas décadas trabajando y unir todos estos liderazgos para buscar la mejora en todo el sistema.
El Salvador
Elementos que intervienen
Lo que manifiestan los actores estratégicos consultados:
Actor estratégico Origen de las políticas públicas José Antonio Morales Carbonell, Subsecretario de la Subsecretaría de Gobernabilidad y Modernización del Estado de la Secretaría de Asuntos Estratégicos
Eso en el caso de El Salvador con el decreto presidencial de diciembre 2010 que crea el premio salvadoreño a la calidad y el reconocimiento a las buenas practicas, ahí se da el primer paso para ir rompiendo eso e ir creando una nueva cultura de
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Actor estratégico Origen de las políticas públicas autoevaluación,
Víctor Manuel Iraheta Corrales, Coordinador de Fortalecimiento Institucional y Gestión de Calidad de la Subsecretaría de Gobernabilidad y Modernización del Estado
lo que buscaba la política era hacer que los que iban un poco adelante fueran de la mano con las que iban atrás y así ir trabajando, no nos pusimos a pelear que si este método es mejor que el otro simplemente queríamos mostrar resultados país, un ciudadano no le importa lo que hay detrás le importa el servicio
el 3 de diciembre del 2010 está el decreto número 134, son 12 artículos donde se crea el premio y la oficina e incluimos 2 artículos: donde el presidente le pedía a las instituciones que se autoevaluaran independientemente de que fueran a participar en el premio y que aplicaran modelos de gestión de calidad con modelos de gestión por procesos, a pesar de que hubo influencia de Tenorio en aconsejar público privado lo evaluamos con el subsecretario y vimos muy para adelante y creo que es lo mejor, es decir al final el país va a tener que tener una agenda única, dejar de ser una sociedad tan polarizada.
Gabriela Bolaños, Coordinadora del Premio Salvadoreño a la Calidad y el Reconocimiento a las Mejores Prácticas
El premio, se da la creación decreto ejecutivo en dic 2010 donde el presidente insta a las instituciones público y privadas a participar en el mismo, en esto se dio una ceremonia de lanzamiento oficial, llamémoslo así, aunque cabe mencionar que ya tenían 2 años de trabajar en lo que eran las bases, capacitación de evaluadores, compenetrarse con la comparación de los diversos modelos de excelencia que existen, con cual se iban a casar como país, si iban a hacer un nuevo modelo, hacer un estudio de todos los modelos y de las diferentes
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Actor estratégico Origen de las políticas públicas experiencias de otras oficinas de premios iberoamericanas con experiencia en la implementación del premio
se conformó a través de la subsecretaria de gobernabilidad un equipo llamado equipo técnico de calidad conformado inicialmente por personas especialistas en el tema de calidad, conocedores de modelos de excelencia de diferentes instituciones de gobierno y se empezó a trabajar las bases, seleccionar el modelo con el apoyo de luis tenorio y el clad que se concreta el utilizar el modelo malcom baldrige
Mariana Gómez, Directora del Organismo Salvadoreño de Reglamentación Técnica
Entonces cada organismo se está especializando en la materia de que la ley le atribuye funciones y que a pesar de que la política todavía la estamos definiendo y se le van a inyectar recursos el próximo año, los próximos 5 años probablemente, se está perfilando que sea una política al 2020
la ley del SNC salió el año pasado… el 26 de agosto del 2011, publicada en el diario oficial
Yanira Colindres, Directora del Organismo Salvadoreño de Normalización
a la vez que sale la ley igual se gestó una política de calidad ya con el visto bueno del Consejo que es la instancia de mayor jerarquía que le comento y se está buscando impulsarla el cumplimiento de esta política que es multiparticipativa y prepondera el accionar de los cuatro organismos en la competencia de cada uno de ellos, a la vez a través de la Subsecretaria se está gestando lo del Premio de calidad, entonces nos encontramos estructurando y definiendo el Plan Estratégico para la implementación de la política,
Gilma Aide Molina Montoya, Directora del Organismo Salvadoreño de Acreditación
en el caso de la reglamentación técnica…. ahí los beneficios son sociales y al cumplimiento del compromiso de los entes
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Actor estratégico Origen de las políticas públicas reguladores a proteger los activos y el uso que le está dando el Estado, con Mariana que está haciendo un gran trabajo.
Jorge Medrano, Subdirector Técnico del Centro de Investigación de Metrología de la República del Salvador
En los 90’s unas ONG’s italianas vinieron a hacer que erradicara en una fundamental de RETE, la otra GBC, esa estaba digamos trabajando en Nicaragua y ellos vieron que en Centroamérica había deficiencia de infraestructura en el Instituto de Metrología, más que todo enfocado a la metrología legal que es básicamente protección al consumidor. Entonces vinieron e hicieron un estudio en la Región y lo presentaron a la UE, a través del Ministerio de Comercio Exterior de Italia, hicieron una reunión en Managua, compromisos etc., etc. y se fue el proyecto así y a finales del 93 de repente aparecieron y empezamos a trabajar, hicimos una carta compromiso
arrancamos en mayo de 1996 a dar servicio y así hemos venido trabajando, ahora como nace el CIM, pues la verdad es que las políticas públicas enfocadas a calidad se dieron casi por necesidad del intercambio comercial, nosotros como países necesitábamos ser competitivos a nivel comercial y este objetivo como el de minimizar los costos de evaluación de la conformidad en los diferentes productos, para eso los países debimos unirnos al título de calidad que fuera de reconocimiento internacional capaz de soportar todo lo que conlleva una infraestructura de calidad
Lo que manifiestan los actores estratégicos consultados:
Actor estratégico Componentes de las políticas públicas Víctor Manuel Iraheta Corrales, Coordinador de Fortalecimiento
1. Instrumentalizar la estrategia que
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Actor estratégico Componentes de las políticas públicas Institucional y Gestión de Calidad de la Subsecretaría de Gobernabilidad y Modernización del Estado
permitiera evaluar constantemente las instituciones, entonces para ahí ocupamos la autoevaluación de la carta iberoamericana…2 Luego fue un diseño de implementación de elementos tanto de fortalecimiento institucional como propios de gestión de calidad, básicamente lo que se ha impulsado son equipos/ proyectos de mejora… 3 estrategia fue el premio, creamos la oficina de premio y siempre se diseña en función de independencia porque se quería que sea público – privado, entonces este fue el armado y es lo que hemos ido caminando.
el sistema nacional de calidad, cuando surgió fue una avalancha de preguntas del secretario, le dije este sistema incluye a la administración pública pero está más para el privado le genera reglas, normas a la vida privada, esperemos que nos ayuda y si lo combina con el premio debe funcionar, para lo público está la paradoja de tener que ir adaptándose conforme a la norma para trabajar, unificar en el tema de acreditación,
Mariana Gómez, Directora del Organismo Salvadoreño de Reglamentación Técnica
Somos organismo autónomo, financieros, administrativamente, técnicamente, sin embargo el Consejo es como el representante legal de todo el sistema que nos dicta políticas y aprueba presupuestos, planes de trabajo generales y algunos reglamentos de funcionamiento, sin embargo tenemos autonomía en la materia técnica que cada organismo le compete
Yanira Colindres, Directora del Organismo Salvadoreño de Normalización
el organismo salvadoreño de normalización funcionando principalmente en materia de normalización y evaluación de la conformidad que es certificación, apoyando el tema de inspección a través de evaluación de la conformidad del reglamentos técnicos en materia de reglamentación técnica y el tema del CODIX alimentario ya un
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Actor estratégico Componentes de las políticas públicas organismo netamente dedicado al tema reglamentario y el organismo de acreditación OSA en el tema de la acreditación de organismos de evaluación de la conformidad y el CIM en materia de metrología
Gilma Aide Molina Montoya, Directora del Organismo Salvadoreño de Acreditación
se ve la entidad como una publica, sin fines de lucro pero realmente no pertenecemos a un ministerio sino que somos como una autónoma. Sin embargo aunque no pertenecemos a un ministerio el presidente del Consejo es el ministro de economía
Jorge Medrano, Subdirector Técnico del Centro de Investigación de Metrología de la República del Salvador
ahora somos más independientes, cada quien hace su trabajo pero en los momentos de convergencia nos apoyamos
Lo que manifiestan los actores estratégicos consultados:
Actor estratégico Importancia de las políticas públicas Yanira Colindres, Directora del Organismo Salvadoreño de Normalización
la entrada en vigencia de la ley del sistema nacional de la calidad el pasado 26 de agosto del 2011 vino a dar un golpe de timón en la forma como se está gestando el tema de calidad en el país lo que permitió el establecimiento de una instancia de alta jerarquía
entonces no estábamos en pañales cuando retomamos el tema, o sea ya había laboratorios acreditados, normas realizadas, reglamentos, lo que se ha hecho ahora es ordenar los temas, lo obligatorio aquí, lo voluntario aquí, la acreditación aquí y en casos menores se desarrolla el tema de la certificación tras la búsqueda de la acreditación con las instancias correspondientes y eso nos refresca en el ámbito nacional y también es un reto para que se vea que es un renacer o un impulso para los organismos
Jorge Medrano, Subdirector Técnico del La política es importante porque en la
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Actor estratégico Importancia de las políticas públicas Centro de Investigación de Metrología de la República del Salvador
medida en que el país tenga organismos que sean de reconocimiento internacional quiere decir que son competentes, garantizando a la industria que administran los costos, quiere decir que si llegamos a tener acuerdos de conocimiento mutuo con otros países, en la medida lo que aquí se mida o diga es conforme pues en otros países, nuestros industriales no van a tener que pagar estudios allá, porque van a llegar directo con el certificado que tiene validez internacional eso al exterior
al interior garantizamos que los bienes de servicios y consumo que tenemos que puedan ser medibles, van a ser de buena calidad; la energía eléctrica, el agua, el teléfono van a garantizar que el usuario va a pagar por lo que está recibiendo, inclusive en la transacción de bienes comerciales, salud que es un bastón muy importante, nuestro organismo de acreditación debe tener toda la infraestructura de evaluación de la conformidad para garantizar que quien va a medir eso, tiene la competencia técnica y además de eso tenemos el organismo de Reglamentación Técnica que nos permite adoptar los reglamentos técnicos necesarios para el bienestar de la población.
Actores clave
Lo que manifiestan los actores estratégicos consultados:
Actor estratégico Actores clave José Antonio Morales Carbonell, Subsecretario de la Subsecretaría de Gobernabilidad y Modernización del Estado de la Secretaría de Asuntos Estratégicos
un consejo técnico asesor del premio que es importante destacar que es público- privado y eso es una cuestión sin precedentes sobre todo en este país donde ha habido bastante roce entre los sectores, este espacio no ha sido afectado por estos roces y tenemos por ejemplo en el comité técnico asesor del premio representantes de la cámara de
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Actor estratégico Actores clave comercio e industria, la corporación de exportadores están en el comité y el jurado está conformado por personas del sector publico privado, mayoritariamente del privado, no como representantes de este sector sino por su nombre, su trayectoria
Víctor Manuel Iraheta Corrales, Coordinador de Fortalecimiento Institucional y Gestión de Calidad de la Subsecretaría de Gobernabilidad y Modernización del Estado
A partir del decreto todo cobra vida, al modelo se le hacen adaptaciones básicas, no se ha tenido la participación esperada
Gabriela Bolaños, Coordinadora del Premio Salvadoreño a la Calidad y el Reconocimiento a las Mejores Prácticas
inicialmente con el ministerio de economía, con un grupo de personas conocedoras del tema de calidad que incluso en el 2008 se realizó la cumbre Iberoamericana de excelencia, donde se entrega el premio iberoamericano, tuvimos la participación de jurado y fue como la primera participación como evaluadores del premio iberoamericano, se dio un curso el comité técnico asesor, donde participan representantes de gremiales empresariales aparte del sector público por ser nuestro premio publico privado es importante la participación y el involucramiento de todos ellos en estas actividades, entonces participa un miembro de la asociación salvadoreña de industriales, cámara de comercio e industria, de los exportadores, del ministerio de economía, un representante de la subsecretaria y del comité
Mariana Gómez, Directora del Organismo Salvadoreño de Reglamentación Técnica
otro cambio fundamental que hicimos es darle todo un valor a la importancia de elaborar reglamentos técnicos, el OSERTEC lo que está impulsando es que previo a la elaboración de los reglamentos hagamos un análisis exante que es: cuál es el problema que vamos a resolver, cómo lo vamos a reglamentar, sino existe otra regulación que pueda suplir esa necesidad, si lo podemos hacer a través de normas voluntarias, si necesita ser exigible, la
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Actor estratégico Actores clave capacidad del Estado para vigilar no solo del Estado sino de otros actores que puedan ayudar a esa vigilancia, entonces todo el análisis se hace y el proceso de elaboración del reglamento a través de comités activados, comités nacionales de reglamentación
Yanira Colindres, Directora del Organismo Salvadoreño de Normalización
el establecimiento de una instancia de alta jerarquía y de visión estratégica de país que es el Consejo Nacional de la Calidad y a raíz de la cual se desprendió 4 organismos: el Consejo Nacional de la Calidad donde hay 20 actores entre representantes del sector gobierno, privado, académicos, público, ONG y consumidores. Al estar involucrados estos jerarcas ministeriales, privados y académicos, hace que haya un impulso de alto impacto
Jorge Medrano, Subdirector Técnico del Centro de Investigación de Metrología de la República del Salvador
hablamos con la universidad y se comprometieron a financiar el proyecto, entonces el mayor porcentaje fue de la UE, el gobierno Italiano y un poco el gobierno salvadoreño, el proyecto establecía que debía existir acondicionamiento, no solo remodelación de instalaciones, entonces la universidad se comprometió a crear una infraestructura básica para que solo se reacondicionara, es así como la universidad de involucró y esta ONG nos equiparon básicamente nos dieron un taller a nivel Regional con unos doctores de primer nivel del Instituto Coloneti y con un trabajo dijéramos un proyecto Centroamericano porque vinieron técnicos de toda Centroamérica para recibir el curso
Factores facilitadores y factores obstaculizadores
Lo que manifiestan los actores estratégicos consultados:
Actor estratégico Factores facilitadores José Antonio Morales Carbonell, es todo un proceso cronometrado y creo que
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Actor estratégico Factores facilitadores Subsecretario de la Subsecretaría de Gobernabilidad y Modernización del Estado de la Secretaría de Asuntos Estratégicos
el gran acierto de este premio es que es algo que tiene realmente las condiciones para ser transparente, no hay manera de influir ni manipular, están todos los sectores gremiales y empresariales en esto y cualquier persona del jurado tienen el concepto más alto de este premio.
aquí las personas trabajan fines de semana, días libres, si es necesario los evaluadores hacen un trabajo tremendo y el reconocimiento que ellos tienen es el sentir que le están dando un servicio a su país
Gabriela Bolaños, Coordinadora del Premio Salvadoreño a la Calidad y el Reconocimiento a las Mejores Prácticas
se ha venido trabajando en herramientas de calidad, gestión por procesos, eso es lo que le ha venido dando todavía más fuerza a las instituciones y herramientas para poder postular al reconocimientos de mejores prácticas, se crea eso para darles y dar a conocer las iniciativas que se están trabajando en diferentes ministerios, que si bien se evalúan contra un modelo de excelencia que sabemos puede tener muchas brechas en los diferentes criterios que evalúe el modelo, pero en el reconocimiento de las mejores practicas que está enfocado a proyectos específicos, hay ministerios y autónomas que tienen muy buenos proyectos
llevar el equilibrio y la participación del sector tanto público, académico que también está representado, es importante porque toda la iniciativa se va llevando en conjunto, no se va después tratando de incorporar al sector privado sino que desde un inicio fueron considerados a conformar el comité, a llamarlos a la mesa, incluso en las en la ceremonia de premiación son parte
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Actor estratégico Factores facilitadores importante dentro de la participación.
Mariana Gómez, Directora del Organismo Salvadoreño de Reglamentación Técnica
desde la perspectiva del OSERTEC ha sido una coordinación intensa y los funcionarios de nivel técnico, de alto nivel, directores, incluso algunos titulares han estado bien comprometidos con seguir fortaleciendo la cultura de la calidad y apoyar en lo que me compete que es el OSERTEC a la reglamentación, ya sean nacionales o regionales y como punto de contacto; el apoyo ha sido fuerte pero nos hace falta.
Yanira Colindres, Directora del Organismo Salvadoreño de Normalización
Retos: En el caso nuestro el reto principal es ser organismos de certificación en aquellos temas en los cuales no habrá o no ha habido oferta de estos organismos porque no es rentable que la certificación del producto, en los cuales el OSN pretende incursionar más
primero liderazgo de los organismos, el equipo técnico con formación técnica y competencia en la materia, CONACYT fue amplio en dar conocimientos al que lo aprovechó y ahora forma parte del sistema y el convencimiento de la gente, hay gente convencida y comprometida a pesar de la limitación de recursos.
Gilma Aide Molina Montoya, Directora del Organismo Salvadoreño de Acreditación
si tenemos una visión de país, tenemos que ir hacia allá, sin embargo sabemos que hay que hacer un trabajo que no es tan fácil y por lo menos nosotros que tenemos conciencia, que tenemos claridad en eso somos los que tenemos que impulsar.
la mayoría de laboratorios de organismos están más por convencimiento y porque han llegado a entender la importancia que tiene el tener un sistema que le permita
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Actor estratégico Factores facilitadores ,monitorear, mantienen la calidad del producto y a la larga tienen menos costo que no tener calidad en lo que se está haciendo, pero ese es un nivel de conciencia al que hay que llegar.
Lo que manifiestan los actores estratégicos consultados:
Actor estratégico Factores obstaculizadores José Antonio Morales Carbonell, Subsecretario de la Subsecretaría de Gobernabilidad y Modernización del Estado de la Secretaría de Asuntos Estratégicos
yo creo que la principal barrera es cultural, creo que somos sociedades que no están acostumbradas a la evaluación que es la base de la mejora continua
la primer barrera es tener la capacidad en medio de un mundo competitivo con lucha permanente electoral, a un titular le cuesta evaluarse y decir este es el nivel de desempeño y están son las brechas de desempeño que tenemos que cubrir, creo que es la primer barrera a romper es esa, es tener la capacidad para poder estar abierto a las críticas y no tener el poder de autoevaluarse y decir esto es lo que nos falta por recorrer y acercarnos para los modelos de excelencia en la gestión
Retos: asegurar la sostenibilidad se hace si ante un cambio de gobierno –porque es difícil saber si va a tener las mismas características del actual- se asegura la continuidad de este premio, yo para preservar el premio buscaría una fórmula intermedia, como trabajar para que adquiera independencia y autonomía aun cuando siguiera con la formula público – privada pero que pudiera existir independientemente del gobierno, que pudiera autosostenerse con el apoyo del sector privado
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Actor estratégico Factores obstaculizadores Retos: las instituciones públicas pueden dar un servicio de calidad y de que el empleado público se convenza de esto y entienda la motivación del servir para que sea un motor de desarrollo para gente que tiene el compromiso y da calidad en cada una de sus funciones y no por razones políticas, sino por un deseo real de servir a los ciudadanos y de hacer un buen trabajo y de hacer de su vida un trabajo que valga la pena en función de los demás
hay instituciones que quieren postularse pero que sus líderes o altas autoridades no se han involucrado lo suficiente para respaldar estas iniciativas y esto les puede afectar
Víctor Manuel Iraheta Corrales, Coordinador de Fortalecimiento Institucional y Gestión de Calidad de la Subsecretaría de Gobernabilidad y Modernización del Estado
a pesar de que en el año 96-98 se crea un primer comisionado para la modernización del Estado, en si era más un tema, si era la reforma del estado, pero más coordinador desde una lógica privatizadora, no voy a decir si estaba bien o no, simplemente estaba amarrado al enfoque liberal y entonces lo que se entendió por modernización fue privatizar, lo que nos produjo problemas con el sector sindical,
el tema de los dirigentes, nuestro país tiene un problema especial en materia de educación superior, en primer lugar estamos atrasados pero esto es más grave a nivel de gestión pública, en el país no hay carrera formativa de gestión pública
Retos: estamos convencidos de que hay necesidad de crear educación seria de gestión pública, ese es un paso que se debe dar y explicar a todos que son cosas distintas, no hay comparación, aun hoy en
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Actor estratégico Factores obstaculizadores Guatemala están diciendo que han traído cosas del sector privado al público y que eso mejora y no es así, se necesita gente que sepa de qué trata la adm publica, entonces un poco eso nos ha retraído en el avance, los ministros pueden tener formación universitaria de alto nivel pero no en gestión pública,
el gobierno es distinto, el certificado ISO se ve como una estrella en el firmamento cuando se tiene una nota de 5 o 6 que dice que está aprobado no que es excelente pero generar una zona de confort en mandos medios que al final me da la impresión que es deseo de no trabajar mas
Si hemos tenido el apoyo, debería ser más, creo que los gobernantes aun por estas latitudes desconocen que es una gestión pública y eso delimita en que apoyar, no tenemos dirección de servicio civil por ejemplo, al hablar de la nueva gestión pública y profesionalización
si me preguntan por los recursos financieros necesitamos 10 veces más, el plan de modernización del 98 empezó con 40 o 30 millones de dólares , nosotros iniciamos con 800 mil, por lo que es grande la diferencia
creo que la situación política no da más confianza o complacencia para que el sector privado participe, ya sea por temor o por hacer daño pero no entro aun, el público está muy atrás sin embargo se han postulado por proyectos de mejora, no para el premio, creo que debemos trabajar en cambiar los requisitos de postulación del premio para el sector público
Gabriela Bolaños, Coordinadora del Premio el desarrollo de crear la cultura dentro de las
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Actor estratégico Factores obstaculizadores Salvadoreño a la Calidad y el Reconocimiento a las Mejores Prácticas
organizaciones públicas, el crear las bases
Mariana Gómez, Directora del Organismo Salvadoreño de Reglamentación Técnica
Coincidimos con el tema de los recursos, quizás ha faltado desde mi perspectiva un poco más de impulso de las altas autoridades, para que esto camine
el denominador común son los recursos, falta de recursos para poder llevar a cabo la vigilancia y verificación del reglamento
Yanira Colindres, Directora del Organismo Salvadoreño de Normalización
primero, quizás en un año es toda la articulación legal que lleva, creo que todos hemos tenido las mismas barreras, la limitación de los recursos, al momento hay un presupuesto aprobado pero no se ha otorgado o sea que no tenemos recursos financieros para poder cumplir con el Plan Estratégico
al no tener exigencia la acreditación hace difícil el crecimiento de las entidades, la infraestructura que se requiera y ahí es donde le estamos apostando digamos a que haya reconocimiento del ámbito reglamentario una exigencia de parte de la evaluación, verificación sea hecha por entidades acreditadas es una forma en que el gobierno cumpla su función al verificar el cumplimiento de normas y se asegura de que sea hecho por entidades que tienen la competencia, es un ganar ganar para el país
Retos: es un reto que tenemos y que viene abonado a la poca sensibilización digamos o a la poca cultura de calidad que existe a todo nivel, los que le tocan tomar decisiones no conocen mucho y no entienden la importancia de la temática;
Retos: se tiene la proyección de seguir creciendo, además le apostamos a ser auto
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Actor estratégico Factores obstaculizadores sostenible, nosotros vendemos los servicios de acreditación y la sostenibilidad nos da el crecimiento y generar la demanda y oferta de los servicios que hay, además al reconocimiento internacional, estamos por ley pero igual creemos que requería recursos y lo podemos plantar con la visión de desarrollo que tenemos y por ejemplo nos implica ser miembros afiliados de ILAC que con el reconocimiento seriamos miembros plenos
Retos: la visión de convertirse en un organismo de certificación y así generar más ingresos y buscar la sostenibilidad digamos, ahí se estaría jugando un papel similar al que le manifiesto, en la medida en que la cultura aumente pues también lo hará la parte de certificación, van a entender la necesidad de tener certificación de producto o un sello de calidad porque dependiendo de las políticas que se establezcan eso les va a permitir crecer también y que tengan una demanda de sus servicios
Jorge Medrano, Subdirector Técnico del Centro de Investigación de Metrología de la República del Salvador
más que todo el Ministerio en sí no hizo los arreglos previos para cuando la ley saliera, en la implementación ha sido lenta, con decirle que el presupuesto de este año hace un mes fue aprobado o sea que hemos estado funcionando adscrito a CONACYT, la ley preveía que la parte de calidad lo derogaba y se pasaba a las nuevas organizaciones, dando 3 meses de transición pero se hizo casi el año, como organismo no hemos tenido presupuesto,
Hemos tenido problemas de mantenimiento, las condiciones ambientales requieren de ciertas temperaturas antes había contrato de mantenimiento, ahora tenemos que ver de
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Actor estratégico Factores obstaculizadores dónde sacamos el dinero para solucionar el problema
Retos: ahorita nos falta bastante promoción, tenemos un reconocimiento ganado del trabajo del 96 a la fecha y se tiene el reconocimiento del sector público y privado, entonces ahorita no hay mayor consecuencia porque ha sido una transición, solo ha cambiado el nombre, por lo demás, la ley en uno de los mandatos nos dice que debemos lograr en la población conocer la importancia
Mejores prácticas
Lo que manifiestan los actores estratégicos consultados:
Actor estratégico Mejores prácticas José Antonio Morales Carbonell, Subsecretario de la Subsecretaría de Gobernabilidad y Modernización del Estado de la Secretaría de Asuntos Estratégicos
nosotros usamos como herramienta de evaluación la carta iberoamericana a la calidad y desde ese momento se formaron al personal de instituciones del poder ejecutivo en el conocimiento de la carta, de la guía de autoevaluación para que pudieran desarrollarlos y tratar de identificar los niveles de gestión donde estaban sus instituciones,
Capacitamos un buen número de personas en el conocimiento de esta materia, formamos equipos en las instituciones para llevar la autoevaluación y al mismo tiempo se empezaron a crear proyectos de mejora e identificar brechas de desempeño y oportunidades de mejora; ahorita se están desarrollando en todas las instituciones más de 50 60 proyectos de mejora en los que estamos involucrados dando seguimiento y
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Actor estratégico Mejores prácticas apoyo a los proyectos de mejora
invirtiendo recursos en formar a los gerentes de planificación e informática en un sistema de gestión por procesos, ahora estamos entrando en el proceso de automatización con varias instituciones también, todo lo que es planeación, gestión por procesos, equipos de mejora, herramientas de calidad,
hemos dado cursos con el apoyo del ICAP y de Colombia en materia de la atención del ciudadano, cursos que tienen luego una aplicación practica en las instituciones es decir no se trata de poner el premio solos o aislados sino en el marco de la subsecretaria para ir generando las capacidades que le permitan en un momento determinado el postular a estas instituciones, hemos creado redes dentro de las instituciones se trabaja con todos los jefes de recursos humanos y ahí se va implementando todo, hay redes de calidad, equipo técnico de calidad y comisiones para impulsar los planes de mejora, o sea hay grupos de calidad que se van creando en la medida en que se van desarrollando los proyectos.
Víctor Manuel Iraheta Corrales, Coordinador de Fortalecimiento Institucional y Gestión de Calidad de la Subsecretaría de Gobernabilidad y Modernización del Estado
debido a que tenemos pocos recursos producimos una estrategia de ir focalizando, en lugar de ir tras 90 instituciones nos concentramos en 20 – 25 instituciones, eso es lo que llamamos la red de calidad, dentro de las cuales no dejas de tener sus clientes principales: salud, educación y policía nacional civil
Instrumentalizar la estrategia que permitiera evaluar constantemente las instituciones, entonces para ahí ocupamos la
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Actor estratégico Mejores prácticas autoevaluación de la carta iberoamericana, con esa se implementó y se hace anualmente incluso el decreto del premio insta a la autoevaluación, es una estrategia que incluso hace que promovamos la carta como doctrina de este gobierno
Luego fue un diseño de implementación de elementos tanto de fortalecimiento institucional como propios de gestión de calidad, básicamente lo que se ha impulsado son equipos/ proyectos de mejora
Logros: El secretario de asuntos estratégicos en una de las primeras reuniones me preguntó en base a qué media mi trabajo? le dije que debía ser en base a la calidad del servicio que se le da a la ciudadanía, el problema es que para incidir en eso se necesita tiempo, cultura y por eso como medida de respuesta creamos productos intermedios para decir que vamos por buen camino, enfocamos las capacitaciones, automatizamos algún proceso, cosas así, pero por ahí los indicadores conductores de actuación son positivos, parce que el camino es el correcto,
para esa fecha cuando se lanzó el premio se esperó que llegara el presidente y secretario se da a conocer la estrategia que se refuerza en marzo haciendo la entrega publica de las bases del premio, entonces ya a partir de ahí es una cantidad de eventos y la ceremonia de premiación del año pasado fue muy emotiva y bien lograda
Gabriela Bolaños, Coordinadora del Premio Salvadoreño a la Calidad y el Reconocimiento a las Mejores Prácticas
tanto evaluadores como miembros del jurado sabemos que participan ad honorem en todo el proceso y que no representan a ningún sector sino que están más que todo por los aportes que pueden realizar a través del apoyo de sus conocimientos de
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Actor estratégico Mejores prácticas transmitir las diversas experiencias, al realizar la evaluación, su conocimiento al crecimiento de las organizaciones y por lo tanto al crecimiento del país
En el primer año tuvimos el apoyo de valuadores peruanos, incorporamos un evaluador peruano en cada uno de los grupos, eso fue una experiencia muy buena.
la parte del consenso que igual el intercambio fue a través de Skype, de correo, fue una experiencia muy buena que para los evaluadores que en aquel entonces era su primera experiencia fue una gran ayuda para nosotros y para ellos como evaluadores.
es un respaldo del premio es la credibilidad del mismo, el ser un premio que no se pueda manipular, por la conformación del jurado, es fundamental, tratamos de cuidar la credibilidad del premio para que no digan que se le da el premio a cualquier organización y los jurados y evaluadores están muy empoderados
Mariana Gómez, Directora del Organismo Salvadoreño de Reglamentación Técnica
Logros: nosotros estamos con la limitación de recursos volcando todos los esfuerzos y dando resultados de gran valor para el país, el caso es que ya el Organismo de Salvadoreño de Normalización pasará a formar parte de la ISO como miembro pleno en el año 2013, ya estamos también estructurando nuestra organización de manera tal que se cumplan con todos los requisitos establecidos en normas internacionales para ser un organismo de evaluación de la conformidad acreditado, de igual manera participar en la organización internacional, continuar siendo soporte para la Normalización Técnica Nacional y ser el principal contacto de la ISO y de COPANT
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Actor estratégico Mejores prácticas que es la Comisión Panamericana de Norma Técnicas y recientemente ya suscribimos el primer convenio con ASTM, entonces en un año ya el organismo ha dado resultados inesperados para la limitación de recursos que hemos tenido
Retos: Pues impulsar siempre el tema de la normalización, elevar la cultura de calidad a través de la implementación y diseños de certificación de calidad gestados desde la OSN y contribuir en todos aquellos temas en los cuales cualquiera de los organismos homólogos vamos a establecer las alianzas
elaboramos con el sector público y cuando ya lo tenemos finalizado, no le voy a decir que listo porque también es importante el aporte del sector privado verdad, lo llamamos y les decimos mire, así está formulado, denos sus opiniones, se les da tiempo se les convoca a diversas reuniones, todas las consultas que sean necesarias, después lo mandamos a una consulta nacional/ internacional tal como lo establece la OMC, 60 días para que todos opinemos, esta notificación se saca a nivel nacional en un periódico de mayor circulación y a nivel internacional a través de las notificaciones de la OMC, si algún país o alguna empresa solicita una prórroga, esta se concede y son 30 días adicionales, así que eso nos hace un lapso de 90 días. Después de esos 90 días nos volvemos a sentar todos, realizamos observaciones, recomendaciones y comentarios y después ya aprobamos el reglamento dentro de los comités técnicos nacionales de reglamentación y ahí pues finaliza el proceso y cada quien a poner de manera oficial su reglamento
Yanira Colindres, Directora del Organismo Salvadoreño de Normalización
Gilma Aide Molina Montoya, Directora del desde la parte nuestra, a nivel de
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Actor estratégico Mejores prácticas Organismo Salvadoreño de Acreditación acreditación hay mucha sinergia y es porque
nosotros ya veníamos trabajando en proyecto regionales que estaba llevando a cabo PTB y que el componente es la acreditación, entonces por eso es que nos conocemos y que venimos ya con cierto años de tener reuniones y venir trabajando en ese sentido, cooperarnos a un par de objetivos, a veces establecer procedimientos comunes que eso facilitaría digamos el poder tener una base de datos de evaluadores que en un momento determinado yo necesito llevar a cabo una evaluación y no encuentro un experto o un evaluador, decirle a Costa Rica o Guatemala yo tengo
El Instituto Nacional de Metrología de Alemania es con el que hemos venido trabajando nosotros, por eso es que la parte de acreditación está bastante sólida con los directores y todo y también el proyecto que es el Desarrollo de Infraestructuras en Centroamérica también lleva ya los cuatro componentes en la segunda fase no tenemos recursos financieros para poder cumplir con el Plan Estratégico, sin embargo lo estamos cubriendo casi que en un 95%, haciendo todas las proezas y buscando proyectos que nos puedan cooperar a través de la UE u otros proyectos. hacemos capacitaciones de nuestro padrón de evaluadores que van orientadas a generar competencias técnicas en aspectos que son los criterios que se han establecido en los 4 temas que establece la norma internacional, hay unos temas que los damos nosotros como organismo de acreditación pero hay otros también que ellos pueden tomar de los
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Actor estratégico Mejores prácticas cursos abiertos que se dan, en los cuales también nos aseguramos que el que viene a dar un curso de formación aun sea abierto tenga la competencia
Jorge Medrano, Subdirector Técnico del Centro de Investigación de Metrología de la República del Salvador
entonces nosotros con una compañera de trabajo buscamos apoyo y lo tomo el Congreso del FMLN y logramos que nos oyeran y participamos en la formulación de la ley, ahí garantizamos la independencia, aunque esta nunca está totalmente garantizada, los organismos se crearon con independencia técnica y administrativa porque tenemos un ombligo umbilical que es el Consejo que nos lleva a estar dentro del aparato gubernamental, la independencia nos garantiza demostrar internacionalmente que los veredictos no están contaminados por opiniones externas
como Centro somos parte del Sistema Interamericano de Metrología, el SIM regionalizado en el norte, centro, sur, parte andina y caribe, entonces somos conocidos como CAMET Centroamérica Metrología, entonces va de Guatemala a Panamá, tenemos relación con todos los organismo del área, inclusive de todo el sistema, conocemos del Norte, México, Canadá, tal vez no tenemos relación con todos pero si con los que tenemos relación es buena, inclusive en Costa Rica se está dando la sesión anual del SIM.
Honduras
Elementos que intervienen
Lo que manifiestan los actores estratégicos consultados:
Actor estratégico Origen de las políticas públicas Efraín Paz, Coordinador Técnico del Centro Hondureño de Metrología
El arrancar de cero, crear una cultura de
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Actor estratégico Origen de las políticas públicas calidad es complicado, es un reto interesante de crecimiento, en el país al inicio el tema se viene manejando del 98 – 99 en el Consejo Hondureño de Ciencia y Tecnología, ya en forma estructurada desde el 2004 – 2005, cuando entra un Programa de Fomento a la competitividad y está el tema de calidad dentro del proyecto y se establecen los organismos del sistema, la estructura y reglamentación técnica y buscarle incentivos a cada tema bajo criterios internacionalmente establecidos para tener criterios
todo lo que tenemos actualmente es parte de un propio que inicia en 2004 llamado Honduras Compite, tenia 6 eslabones, uno de ellos es la infraestructura de la calidad también la modernización del Estado, como mejorar el recurso humano por medio del Estado, la seguridad portuaria, habían muchos elementos de estos pero estaba presupuesto para ello y se aprovecho en ese proyecto un préstamo con el BM y se construyeron las instalaciones en el edificio que estamos donde se alberga el Sistema nacional de la calidad y la Dirección de Competitividad e innovación y el equipamiento parcial del laboratorio lo que nos ha permitido soportar la necesidad, nos corresponde pagar porque son fondos del Estado
Cristina Rodríguez, Secretaria Ejecutiva Sistema Nacional de Calidad
mira en cuanto a políticas públicas, es muy tibio la idea de lanzarlas en el tema de calidad, nuestro Sistema dice por mandato de ley fomentarlo en la administración pública, sector privado, académico,
Sandra Gómez, Coordinadora Organismo Hondureño de Normalización (OHN)
En cuanto a cómo surgió el organismo, data del año 99 cuando unos fondos de China
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Actor estratégico Origen de las políticas públicas fueron destinados a CA para establecer la infraestructura de calidad en los países de la Región, entonces ellos básicamente dijeron estos dineros van tendientes a fortalecer la infraestructura con cada uno de los componentes, fue un proyecto donde la evolución está más sostenible porque ya hay una ley que lo avala verdad
Liza Madrid, Coordinadora Organismo Hondureño de Acreditación (OHA)
el organismo como tal surge con la ley, antes existía la Oficina Hondureña de Acreditación que es donde el trabajo más fuerte que impulso fue el convenio con el ente de Costa Rica, que permitió que laboratorios de ensayo que ya estaban listos para poder acreditarse lo hicieran con ECA, ya el organismo solo e independiente surge con la ley del 8 de julio del 2011
Lo que manifiestan los actores estratégicos consultados:
Actor estratégico Componentes de las políticas públicas Efraín Paz, Coordinador Técnico del Centro Hondureño de Metrología
estamos a partir del 8 de julio del 2011, donde el Congreso Nacional crea el Sistema Nacional de la calidad como un Órgano desconcentrado , se buscó esa figura para darle agilidad a todo lo que son los temas porque hablar de la parte de calidad son temas muy técnicos muchas veces incomprendidos hasta por los mismos administradores, muchas veces no se entiende, entonces se busca una figura para impactar mucho mas; se crea la Secretaria Ejecutiva, el Centro Hondureño de Metrología, la Oficina Hondureña de Acreditación y la Oficina Hondureña de Normalización
la misma ley esta manda que tenga su propia organización, si bien es cierto
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Actor estratégico Componentes de las políticas públicas estamos dentro de la Secretaria técnica de Planificación pero la ley nos crea como un órgano desconcentrado dependemos en el establecimiento de ciertas políticas para el establecimiento de otras áreas como dentro de la SEPLAN trabajar el tema de competitividad,
la parte de reglamentación técnica la ley lo menciona pero manda a las Secretarias de Estado que tienen sus funciones establecidas en la Ley de la administración pública a que ellos se pongan de acuerdo y le den la coordinación a la Secretaria de Industria y Comercio, la misma ley manda eso porque se preveo no entrar en campos reglamentarios porque nosotros estamos desde un ámbito digamos ser la referencia en ciertos aspectos pero no entrar a la parte regulatoria para evitar ciertos conflictos de interés, entonces estamos en la parte puramente voluntaria
Lo que manifiestan los actores estratégicos consultados:
Actor estratégico Importancia de las políticas públicas Efraín Paz, Coordinador Técnico del Centro Hondureño de Metrología
buscamos redes de metrología a lo interno, ofrecemos el conocimiento, si crecen los demás crecemos nosotros y el país, que sea un promotor, un actor del desarrollo económico y social del país, porque todas las actividades que se realizan acá impactan directamente en la productividad, competitividad de las empresas privadas como estatales y por ende se beneficia la sociedad que recibe el producto, el servicio con calidad.
Sandra Gómez, Coordinadora Organismo Hondureño de Normalización (OHN)
la importancia del Sistema nacional es una herramienta que le permite a los países generar esquemas de evaluación de la conformidad, facilita mejorar la calidad de
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Actor estratégico Importancia de las políticas públicas vida, prestar los servicios, en general brinda confianza y transparencia que el mercado pide, esa en una de las ventajas de tener una infraestructura de calidad, hoy si tu camarón es grande no es importante, sino como se hace la producción, darle confianza a todo un mercado. También sirve para el intercambio comercial, evaluar, establecer lenguajes comunes en el intercambio comercial y es una herramienta más con la que los países deben contar para ser competitivos y mejorar la calidad de vida.
Actores clave
Lo que manifiestan los actores estratégicos consultados:
Actor estratégico Actores clave Cristina Rodríguez, Secretaria Ejecutiva Sistema Nacional de Calidad
No hay una política nacional aunque hablamos del Consejo de Competitividad y del Consejo de Calidad que tendría que impulsar y es algo que vamos a impulsar en la próxima reunión, porque a mí se me ocurría que el Premio va a ser un tema en el Consejo Nacional de la calidad, porque? Porque si vemos que en la presidencia de la República no hay apoyo, entonces podríamos hacerlo a través del Consejo porque en él podría emitirse una resolución, esta constituido por ley y están todos los ministros, una decisión del consejo tienen mucho valor,
Factores facilitadores y factores obstaculizadores
Lo que manifiestan los actores estratégicos consultados:
Actor estratégico Factores facilitadores Cristina Rodríguez, Secretaria Ejecutiva hay anuencia en los mandos medios, todos
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Actor estratégico Factores facilitadores Sistema Nacional de Calidad los técnicos hasta la dirección esta anuente
y deseosa de cambiar, hay resistencia que siempre hay pero hay más anuencia de mejorar que de poner obstáculo, las instituciones grandes como la Secretaria de Salud hay anuencia,
Liza Madrid, Coordinadora Organismo Hondureño de Acreditación (OHA)
la cercanía si hace que nos reunamos cuando se necesita, porque a veces se abordan cosas más rápido con menos formalidad, imagino que cuando son más independientes se generan notas pero aquí llega una consulta de un esquema y sabemos que entran temas de acreditación, normalización y metrología,
Lo que manifiestan los actores estratégicos consultados:
Actor estratégico Factores obstaculizadores Efraín Paz, Coordinador Técnico del Centro Hondureño de Metrología
hay un elemento interesante, hablar del tema de calidad en el país donde las prioridades son otras es un elemento raro, el que habla de calidad cuando inicia en esto es mal visto, es parte de la misma estructura mental si es posible porque es romper paradigmas hablar de calidad, es difícil hablar de calidad en vías de desarrollo,
satisfacer la demanda, cuando se tiene la limitante de recursos es complicado, el reto es saber manejar la demanda que se está generando Logros: si hablamos del 2005 donde se hizo un estudio base, habían 14 – 18 empresas que tenían algún tipo de certificación en el país y a la fecha hay 400 empresas manejando cualquier tipo de sistema de gestión pero es bueno porque se ha logrado una mejoría en el tema si comparamos del 2005 al 2012 pasar a 400 hay grandes evoluciones y empresas que no han optado
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Actor estratégico Factores obstaculizadores por una certificación pero si implementan algún sistema de gestión o de control interno,
Logros: el otro asunto es ver cómo ha ido migrando el sector publico ya la parte estatal en mi caso me corresponde el tema de metrología y vemos los laboratorios que están dentro del Estado, quiérase o no se han preocupado por mejorar el servicio, lograr reconocimiento en lo que hacen
hace poco hubo un congreso donde nos invitaron y expusimos la respecto del tema de metrología y su impacto en la salud, entonces fue muy interesante porque muchas veces no visualizamos el impacto que tiene el tema, fue interesante porque lleve un caso critico y es que lleve la parte de presentar un nonato prematuro que requiere cuidados especializados, la unidad y ver como impacta ese sistema en la vida de ese niño, fue sorprendente ver la reacción de las personas cuando vieron la humedad que debe tener la cámara para que el niño sienta, porque hay que simular que está en el vientre de la madre, presentamos esos elementos, hablamos del dispositivo que mide la cantidad de oxigeno que pasa por su sangre, todo eso lo presentamos y cuando ven el impacto, reconocen la importancia del tema, viendo ese tema vemos las mejoras, se trataron de establecer políticas de calidad, en el tema de salud no sé si ya está aprobada pero hay una política de calidad para el sector público
Retos: satisfacer la demanda, cuando se tiene la limitante de recursos es complicado, el reto es saber manejar la demanda que se está generando, debemos encontrar las
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Actor estratégico Factores obstaculizadores alternativas, no debemos cargar con todo, convenios, coordinar actividades con actores fuera del sistema que aguanten eso, tener una estrategia para vincular todos los actores en el Sistema, hacer redes, cosa que no es fácil porque pueden crear conflictos de intereses, se deben buscar criterios internacionales que permitan lograr eso
Cristina Rodríguez, Secretaria Ejecutiva Sistema Nacional de Calidad
sin embargo necesitamos el apoyo de un nivel alto del gobierno para desarrollar las políticas e implementarlas, hasta el nivel más alto no ha llegado la sensibilización por ese tema, los mando medios, técnicos estamos convencidos, incluso los directores de las instituciones están convencidos pero eso sino sube no va a ser posible
el problema con la cooperación internacional es que está trabajando desarticuladamente, no hay una sola visión en este tema, se implementan modelos que podrían compatibilizarse, pero es más grande el esfuerzo de integrar esos modelos, veo que viene cualquier consultoría y no hay una sola directriz no se en que modelos pero que veamos en una sola dirección, que indicadores vamos a medir, que sean similares, sino no hacemos nada
la alta rotación interna de personal hace que cuando ya logramos tener un grupo sensibilizado hay un cambio de autoridades, lo que impide comenzar un desarrollo efectivo.
Reto: no he escuchado ninguno de los altos funcionarios que conozcan el tema, se les ha hablado del tema pero no, ya se ha publicado cierta información sobre el tema pero quien lo pide son los mandos medios y me parece que sería un reto porque empieza el juego entre todas las instituciones
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Actor estratégico Factores obstaculizadores públicas y empiezan a competir, pero pienso que se necesita una sensibilización mucho mas allá de los mandos medios
Sandra Gómez, Coordinadora Organismo Hondureño de Normalización (OHN)
cuesta mucho el tema de normalización porque lo más parecido es la reglamentación y la gente tiene idea de una norma jurídica entonces es difícil bajar de ese esquema, a principio hubo mucha resistencia y varía dependiendo de la Secretaria
creo que la calidad es una cuestión de cultura entonces salir de administración tan jerárquicas y horizontales cuesta, en este tema surge por el mercado, exigencias de la OMC, evitar obstáculos técnicos al comercio pero los obstáculos somos las personas
Liza Madrid, Coordinadora Organismo Hondureño de Acreditación (OHA)
sino ha habido capacitación en el tema, entonces eso es importante y pues en el tema de acreditación, eso ha sido que si hay mucha conciencia, si obviamente lo que ha dificultado son algunas recursos que son necesarios porque la certificación es diferente a la acreditación que con esta competencia técnica requiere otras cosas y por lo tanto muchos recursos y los Organismos de evaluación de la conformidad pues no estaban preparados los presupuestos para ese tema
Retos: hacer crecer la demanda de las acreditaciones, hay áreas como metrología que por sí sola tienen demanda, enfrentar situaciones políticas que no te estanquen, son amenazas, no retos que son salir de esa amenaza, la parte del sector publico hay que fomentar más el aporto en general no solo en organismos de evaluación de la
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Actor estratégico Factores obstaculizadores conformidad, empezando en el SEPLAN, porque si nos certificamos con el sistema va a ser una bandera de que si se puede, es un reto más inmediato como Sistema
Mejores prácticas
Lo que manifiestan los actores estratégicos consultados:
Actor estratégico Mejores prácticas Efraín Paz, Coordinador Técnico del Centro Hondureño de Metrología
Relación entre países: muy buena, diría que no solo de la Región sino del continente porque son temas donde se llega a hacer un club por el grado de especialización, en las reuniones siempre son los mismos representantes y se crea empatía y sinergia de otros países que lo apoya a ir para crecer, en la Región si solicitamos capacitación hay apertura en el tema
Nosotros entramos con rondas de calibración, donde éramos el punto de contacto y recopilábamos toda la información de la empresa y buscábamos el proveedor del servicio, iniciamos con CR en el 2005, priorizamos la demanda de servicios y a partir de ahí empezamos a darle impacto a la actividad, luego calibramos el doble de equipo y así la actividad en un momento que en término de mes y medio de ejecución de la ronda de calibración, se calibraron alrededor de 300 equipos en el país en un mes porque trajimos a LACOMET, a SCM de Costa Rica, a la gente de El Salvador, los 3 a la vez, entonces es una actividad muy enriquecedora porque teníamos 3 laboratorios dándonos servicio en el momento y es una actividad muy bonita porque en la parte administrativa nos ayudo
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Actor estratégico Mejores prácticas cantidad, además de conocer el sector y el apoyo que se tuvo de los laboratorios en sí
Relación entre países: muchas veces en la vida tenemos temores como instituciones de acercarnos a la competencia, de decirle necesito esto y muchas veces en la unidad esta la fuerza, porque a veces solo para una persona le cuesta mucho el pasaje mas los servicios y viáticos y eso impacta directamente en los recursos
Cristina Rodríguez, Secretaria Ejecutiva Sistema Nacional de Calidad
subirlo por capilaridad hasta la más alta dirección pero todavía no encuentro la ruta, la herramienta adecuada para llegar a ellos, creo que el presidente debe ser convencido de que esto va a servir para algo, sino lo saben es un adorno mas, entonces pienso que las municipalidades podrían ser mas sujetas a eso,
No hay una política nacional aunque hablamos del Consejo de Competitividad y del Consejo de Calidad que tendría que impulsar y es algo que vamos a impulsar en la próxima reunión, porque a mí se me ocurría que el Premio va a ser un tema en el Consejo Nacional de la calidad, porque? Porque si vemos que en la presidencia de la República no hay apoyo, entonces podríamos hacerlo a través del Consejo porque en él podría emitirse una resolución, esta constituido por ley y están todos los ministros, una decisión del consejo tienen mucho valor,
Sandra Gómez, Coordinadora Organismo Hondureño de Normalización (OHN)
Logros: a la fecha tenemos 110 normas que hemos hecho, hay de diferentes campos de aplicación aunque nuestra economía es más agrícola, trabajamos con normas industriales, normas ISO que son transversales a todos los sistemas de gestión de la calidad, hay normas muy de país como las normas de rosquillas, hay normas de pequeños hoteles, normas que en la buena
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Actor estratégico Mejores prácticas práctica de normalización te dice que bases tus normas en normas internacionales pero como solo la rosquilla se hace acá no existe la norma, hemos hecho esos ejercicios
sensibilizar pero creo que hay que irse más a escuelas, educación, normalización con los niños que son los mayores auditores sociales, creo que es una manera de poder atacar más por el consumidor que por el mismo Estado que llegara un día donde no va a tener los recursos para inspeccionar y el consumidor dirá la preferencia del mercado, entonces creo que una de las estrategias es educar al consumidor
Relación entre países, en general dentro de los Organismos de normalización de Latinoamérica y del mundo tenemos un principio de ayuda mutua verdad, si yo tengo una norma y ya algún país la requiere, nosotros nos las intercambiamos, las facilitamos, hay mucha cooperación entre ellos, del área de Sur América, Colombia, CR, España, ese es un principio de ayuda que se tiene, por ejemplo la norma de pequeños hoteles nos la pidió el organismo de normalización de Rusia, hablar el mismo idioma a través de las normas
Liza Madrid, Coordinadora Organismo Hondureño de Acreditación (OHA)
Relaciones entre países: siempre hubo una unión que incluso se generó un foro Centroamericano de Acreditación y las relaciones son muy cordiales, cualquier consulta, apoyo técnico se puede recibir de los demás países, lo que pasa es que con un proyecto de PTB llamado “Hágase” y ahora con el proyecto “Dicase” de PTB eso vino a unir todo el organismo, se creó una amistad entre todos, con este proyecto Hágase, además de juntar a los laboratorios de la parte ambiental porque ese era el objetivo, el público meta del proyecto, hizo que los
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Actor estratégico Mejores prácticas organismos compartieran y se conocieran, más bien pienso yo que el punto de partida de FOCA fue Hágase
Nicaragua
Elementos que intervienen
Lo que manifiestan los actores estratégicos consultados:
Actor estratégico Origen de las políticas públicas Fabiola Martínez, Gerente General de Ventanilla Única Ministerio de Fomento, Industria y Comercio (MIFIC)
Se conformó un equipo de trabajo con la asesoría legal de varias Instituciones, incluyendo por supuesto al MIFIC, para el diseño y elaboración de dicho proceso. Entonces en conjunto con otros colegas, del Registro Mercantil, la Alcaldía de Managua y la Cámara de Comercio, elaboramos la Ley y la cual tuvo muy buena acogida en la Asamblea y hasta en un tiempo record, logramos la publicación… En el año 2008
Dentro de las muchas bondades que tiene la ley, está el espíritu de los que la creamos y que fue recogido por la Asamblea, la idea es tratar de equiparnos con las necesidades de los ciudadanos, y la razón de los inversionistas y por supuesto como toda ley de da las pautas generales de cómo hacerlo.
Humberto Javier Collado, Asesor Legal Ministerio de Fomento, Industria y Comercio (MIFIC)
Cuando se empieza hacer una reunión de consulta con diferentes entidades, como Ministerio Público, Cámaras, inclusive con la Presidencia de la República. El proyecto de ley no tenía un perfil tan alto, como cuando la ley ya sale publicada, simplemente era para regular o normas las atenciones del sector público, únicamente
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Actor estratégico Origen de las políticas públicas para el ejecutivo.
Noemi Solano, Directora de Normalización y Metrología
El Sistema Nacional de la Calidad tiene su inicio desde el punto legal desde 1995 y ya en 1996, 1997 con las leyes que enmarcan todo el sistema de calidad, otras 2 leyes de referencia la Ley. 225 que es la Ley sobre Metrología y la Ley. 219 que es la Ley de Normalización y Calidad, que abarca el tema de la normalización y acreditación. En 1995 cuando ya pasamos hacer miembros de la Organización Mundial de Comercio y somos firmantes del acuerdo sobre obstáculos técnicos. Las 2 leyes demandan una serie de actividades desde el punto de vista de la Administración Pública, para desarrollar el sistema.
La misma ley 219 lo indica, que es la creación al Premio Nacional a la Calidad. Las bases las construimos nosotros mismos. Basado en ISO 9000, algunos aspectos de responsabilidad social empresarial y algunas responsabilidades con el medio ambiente.
Lo que manifiestan los actores estratégicos consultados:
Actor estratégico Componentes de las políticas públicas Noemi Solano, Directora de Normalización y Metrología
Si tenemos los 4 grandes componentes de la calidad, nosotros los tenemos aquí y los administra el MICIF, las normas y los reglamentos técnicos los maneja está Dirección. El tema de la acreditación, pues tenemos la Oficina Nacional de Acreditación que es creada por ley, adscrita a la Secretaría Ejecutiva de la Comisión, que es la Dirección General de Comercio Interior, y el Laboratorio Nacional de Metrología como le decía es adscrito a MICIF
Lo que manifiestan los actores estratégicos consultados:
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Actor estratégico Importancia de las políticas públicas Alba Luz Torres Briones, Directora Dirección General de Función Pública
Una de las políticas del gobierno revolucionario es mejorar los servicios que se prestan a la población y dichos servicios tiene que ver con los servidores públicos. Para eso tenemos un Plan Nacional de Desarrollo Humano en donde va enmarcada la importancia de preparar al recurso humano para que estén de frente ha está tarea encomendada, como es resolver a: la población, a los servidores públicos, a los ciudadanos, de hecho ellos son los que garantizan la estabilidad laboral de los servidores públicos.
Claudia Patricia Hernández Tellez, Coordinadora Técnica de Función Pública, Dirección General de Función Pública
El Ministerio de Hacienda tomando las directrices del Plan Nacional de Desarrollo, también tienen dentro de su plan estratégico 2011-2015, como uno de sus objetivos estratégicos mejorar la calidad en el servicio a la ciudadanía.
Noemi Solano, Directora de Normalización y Metrología
Nosotros creemos que el Sistema de Gestión de Calidad, puede ayudar al Estado a tener bien enmarcado sus procedimientos, más ahora con todo el tema de auditoría interna, externa, del sistema nacional, creó que este procedimiento podría apoyar muchísimo con este tipo de auditorías, que siempre están pidiendo procedimientos y ver lo que establece la Ley 9001, que ejecución, política de calidad, que si el Director o Ministro están comprometidos en el tema de gestión
Lo que manifiestan los actores estratégicos consultados:
Actor estratégico Otros elementos que deben considerarse Fabiola Martínez, Gerente General de Ventanilla Única Ministerio de Fomento, Industria y Comercio (MIFIC)
nos basamos sobre todo en la experiencia en la ventanilla, la cual empezó en el año 2003, ya teníamos cierta experiencia con los empresarios y nosotros periódicamente vamos recopilando sus consideraciones, ya
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Actor estratégico Otros elementos que deben considerarse sabíamos cuales eran las principales quejas al menos en el área de formalización, por que lógicamente la ley abarca muchas otros sectores
Actores clave
Lo que manifiestan los actores estratégicos consultados:
Actor estratégico Actores clave Humberto Javier Collado, Asesor Legal Ministerio de Fomento, Industria y Comercio (MIFIC)
se decide incluir regiones autónomas, ya que acá en Nicaragua es diferente a Costa Rica, acá hay un solo bloque, más la región autónoma, se incluye a la Corte Suprema de Justicia, que acá también es una isla, también al Consejo Supremo Electoral, a las Alcaldías, porque por mandato de ley, tiene autonomía propia, así como leyes propias, así que se subió el perfil en un 300%
Noemi Solano, Directora de Normalización y Metrología
En un inicio fue un impulso meramente gubernamental, pero a medida de que el sistema se ha venido desarrollando y que el comercio internacional ha venido exigiendo, algunos requisitos, disposiciones, el sector privado ha tenido que tomar el liderazgo desde el punto de vista de solicitar normas, de venir acreditarse voluntariamente, de solicitar su calibración de su equipo metrológico, de tomar la iniciativa de ser parte del sistema, de estar vigilante de la aplicación de la norma, en ver si tal Ministerio le está dando seguimiento
Factores facilitadores y factores obstaculizadores
Lo que manifiestan los actores estratégicos consultados:
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Actor estratégico Factores facilitadores Alba Luz Torres Briones, Directora Dirección General de Función Pública
Tiene que haber un proceso de sensibilización para ese cambio de actitud y de compromiso
Claudia Patricia Hernández Tellez, Coordinadora Técnica de Función Pública, Dirección General de Función Pública
si bien es cierto que no existe un decreto exacto que diga: que tal instancia está incursionando es gestión de calidad, el Plan Nacional de Desarrollo, la voluntad política del Gobierno, si escuchas cualquier discurso del Presidente o de la compañera Rosario Molina, va a sentir la importancia que se le da al tema de la excelencia de la calidad en el servicio a la población, a la ciudadanía
Si tenemos la voluntad política del gobierno, siendo está la más alta autoridad y para ellos es la calidad, solo trata de armar todo lo que legalmente debería de ser.
Desde ese punto de vista si existe la voluntad y se van viendo los primeros pasos en gestión de la calidad. Lo más difícil es el cambio de actitud, pero cuando vas a esas capacitaciones y escuchas calidad y oís la directriz del Gobierno, lo vas combinando. Falta hacerlo con más constancia, con más condiciones.
Fabiola Martínez, Gerente General de Ventanilla Única Ministerio de Fomento, Industria y Comercio (MIFIC)
Yo pienso que la coyuntura es favorable, lógicamente tendrá que ir acompañado de la parte de financiamiento, empezar a tocar puertas, porque si se requiere mucho apoyo, pero lo primero que necesitamos es que estén las estructuras para poder comenzar el trabajo.
Noemi Solano, Directora de Normalización y Metrología
Entonces tenemos apoyo tanto para el tema de evaluación de conformidad de la norma, los procedimientos, así como el tema de apoyo a los organismos de la conformidad, así mismo tenemos un fortalecimiento en equipo, patrones, del Laboratorio Nacional de Metrología, vamos a sacar dicho
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Actor estratégico Factores facilitadores Laboratorio de la Universidad
Lo que manifiestan los actores estratégicos consultados:
Actor estratégico Factores obstaculizadores Alba Luz Torres Briones, Directora Dirección General de Función Pública
falta el cambio de actitud, para tener el deseo de servir con calidad, con excelencia, al pueblo, hay que tener actitud muy clara, y muy comprometida con los ciudadanos que reciben ese servicio.
Retos: Si ha sido un reto, nosotros desde el sector público había una necesidad de fortalecer este trabajo que estamos realizando, de incorporar está actividad y que sea medido, evaluado como tal. Una vez cumplidas estas metas, tengamos la oportunidad de proponiéndonos nuevas metas y una vez que tengamos la certificación seguir adelante, no solo quedarnos con la certificación. Hemos tenido la oportunidad de conocer el Premio a la Calidad, incluso fuimos invitados a Costa Rica, pero no pudimos participar, pero en República Dominicana y en El Salvador, si estuvimos
Claudia Patricia Hernández Tellez, Coordinadora Técnica de Función Pública, Dirección General de Función Pública
Retos: Faltaría a nivel institucional, articular un poco los esfuerzos que se están haciendo y se termine de definir e instrumentalizar todo en el sector público
Fabiola Martínez, Gerente General de Ventanilla Única Ministerio de Fomento, Industria y Comercio (MIFIC)
también un poco de desconocimiento del mismo ejecutivo, lo que estamos poniendo en está Ley, es prácticamente una política de estado y ellos no la han asumido. Implementar esto no es que en un año se va hacer y el siguiente ya no, tampoco con solo 2 personas.
estamos tan cerrados, tan acostumbrados a
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Actor estratégico Factores obstaculizadores hacer las cosas de la manera difícil, más complicada, y cuando se nos presenta la oportunidad de hacerla sencilla, creemos que es vulnerable, que no hay seguridad, que nos presta las condiciones y empezamos a cuestionar los procedimientos, por eso tiene que ir acompañada de la capacitación
Humberto Javier Collado, Asesor Legal Ministerio de Fomento, Industria y Comercio (MIFIC)
todo el mundo se cree una isla soberana, autónoma e independiente, no nos damos cuenta que somos un solo país y que la mayoría son electos por el pueblo y que tienen que buscar el bien común y que gracias al ciudadano que los eligió es que tiene ese puesto y que más bien tienen que trabajar para beneficiar al ciudadano.
Noemi Solano, Directora de Normalización y Metrología
Retos: En cuanto a la Ley de Normalización, el objetivo de la ley es establecer los Sistemas de Normalización, el Sistema de Acreditación, y todo el esquema de Evaluación; sin embargo ambas leyes hemos sentido que carecen de instrumentos jurídicos, son leyes con más de 10 años , por eso es necesario una reforma de las mismas para acoplarlas una serie de disposiciones que tienen que ver con todos los cambios estructurales, a nivel del Organismo Mundial, a nivel con todo lo que tiene que ver con el esquema actual, desde la acreditación, el cumplimiento de normas reglamentarias, el tema de metrología legal, científica, industrial
Sería en el posicionamiento de la convicción del sistema, siento que tiene que haber entusiasmo, la alta gerencia debe tener ese entusiasmo, tal vez no porque nos se quiera, sino pro que en realidad hay que hacer un buen análisis, por que implementar
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Actor estratégico Factores obstaculizadores un sistema nacional de gestión, requiere de muchos recursos, y también por cultura.
Relaciones entre países: ¿Ustedes como Sistema tienen relación con otro Sistema Nacional de Calidad en Centroamérica? Doña Noemi: No
Mejores prácticas
Lo que manifiestan los actores estratégicos consultados:
Actor estratégico Mejores prácticas Alba Luz Torres Briones, Directora Dirección General de Función Pública
Logros: Nosotros como función pública estamos iniciando o prácticamente hemos avanzado, en una elaboración significativamente de presentar una política ante nuestra dirección superior y que nos permita una certificación en este tema de gestión de calidad. Si contamos con la voluntad e interés de la Dirección General, con este propósito del Ministerio de Hacienda.
hemos tenido el apoyo el programa Iberoamericano de Colombia, en donde hemos tenido la oportunidad en dos ocasiones y ya viene la tercera, de tener una consultora que nos ha apoyado muchísimo, nos ha encaminado en ir conociendo como debemos irnos organizando, ya que solos no lo hubiéramos conseguido
Claudia Patricia Hernández Tellez, Coordinadora Técnica de Función Pública, Dirección General de Función Pública
El cambio de cultura se ha venido haciendo desde inicios del 2007, la población hay que escucharla, la población tiene la razón, la población nos dice que necesita y en base a esas necesidades, nosotros dar nuestro mejor servicio.
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Actor estratégico Mejores prácticas Fabiola Martínez, Gerente General de Ventanilla Única Ministerio de Fomento, Industria y Comercio (MIFIC)
Estamos en el proceso de formulación del Reglamento, porque lógicamente que eso es lo operativo tiene que llevar mayor precisión, detalle de cómo se va a implementar la ley, nos ha tomado un poco más de tiempo. Estamos prácticamente trabajándolo las mismas partes que estuvimos involucradas en la elaboración de la Ley; sin embargo cuando se envió a Presidencia, ellos indicaron que se debía someter a unas consultas con otras Instituciones del Gobierno para retroalimentar un poco más el documento que se tenía elaborado.
es creación de ventanillas únicas en todas las Instituciones para crear una especie de centralización de trámites, es decir donde yo como usuario pueda ir a una oficina y me digan que tengo que hacer, como tengo que hacerlo, cuanto me va a costar, cuanto me va a durar, sin tener que estar en un voleo
Humberto Javier Collado, Asesor Legal Ministerio de Fomento, Industria y Comercio (MIFIC)
Si estamos usando la Carta Iberoamericana, la Legislación de México, España y Chile o Colombia. Nos ayudó para algunas definiciones
Noemi Solano, Directora de Normalización y Metrología
tenemos una serie de expertos que están manejando todos los temas de reglamentos y normas, somos parte de la modernización de los reglamentos técnicos centroamericanos, trabajamos en el contexto regional y estamos en este momento con un proyecto en la Unión Europea Regional, definiendo la posibilidad de comenzar a la modernización de las normas voluntarias regionales, estamos trabajando en ese sentido.
Hay algunos organismos que nos apoyan, como el caso de FAO, en temas de
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Actor estratégico Mejores prácticas alimento, la OPS en temas de salud, OIRSA, así como el IICA
Panamá
Elementos que intervienen
Lo que manifiestan los actores estratégicos consultados:
Actor estratégico Origen de las políticas públicas Edgar Rodríguez, Director de Innovación Gubernamental
Los intentos y los logros que se han podido obtener en materia de gestión de la calidad, depende de las administraciones de las instituciones, nunca ha sido una política estatal definir una política de calidad en el servicio público,
nosotros éramos una Secretaria de la Presidencia y se crea como autoridad en el año 2009 donde se crea la ley que establece el marco de actuación donde se establecía que teníamos que aprender los temas de atención ciudadana. La ley habla de que debemos “coordinar el desarrollo de iniciativas mediante el uso de tecnologías con particular énfasis en los proyectos que tiendan a mejorar la eficiencia y calidad de los servicios gubernamentales” y por otro lado “optimizar los tramites y procesos de las entidades públicas impulsando continuamente la reingeniería y la reinvención del Estado”, “coordinar, supervisar y evaluar los proyectos de las entidades públicas relacionadas con la innovación y la gestión del Gobierno enmarcados en la tramitología y las relaciones entre las entidades y los ciudadanos”
Edith Virginia Cajar, Directora General de Normas y Tecnología Industrial
la ley 23 del 15 de julio de 1997 se ha quedado obsoleta, nosotros elaboramos
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Actor estratégico Origen de las políticas públicas nuestras normas, en la parte de certificación de la calidad entregamos 2 certificados: de reconocimiento y de conformidad y el Centro de Información normativa, el problema es que carecemos de personal, las personas han buscado otros trabajos y me cuesta decirlo pero buscan mejor salario y hemos quedado pocos, pero el trabajo aquí es muy bonito
Lo que manifiestan los actores estratégicos consultados:
Actor estratégico Componentes de las políticas públicas Edith Virginia Cajar, Directora General de Normas y Tecnología Industrial
nosotros contamos con 3 departamentos: certificación de la calidad, normalización técnica y dentro del departamento de normalización está el Centro de Información normativa, la Dirección de nosotros es básicamente una homologación de INTECO, tenemos la misma función que ellos solo que nosotros somos solo gobierno, elaboración de normas, evaluación de la conformidad y certificación de la calidad, esa es la parte que nosotros hacemos no lo tenemos completo (el SNC), solo tienen metrología con SENAMET con la ley 52 del 2008 que ellos tienen ya su Sistema, por ahora ellos están completos, nosotros si tenemos un anteproyecto del proyecto donde tenemos todo detallado de cómo va a ser cada sección, de cómo se va a manejar, el único problema que quizás tenemos es el de la figura
Actores clave
Lo que manifiestan los actores estratégicos consultados:
Actor estratégico Actores clave
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Actor estratégico Actores clave Edgar Rodríguez, Director de Innovación Gubernamental
el DIGECA va a tener que asumir un rol superior sobre el tema, vamos a establecer un convenio y un marco de actuación con DIGECA que ha sido una de las instituciones que más ha impulsado el tema porque ha logrado establecer capacitaciones, participan en eventos internacionales en representación del Estado y aunque son una entidad de RRHH, son pares con otros ministerios de Administración Pública de otros países, entonces es importante duplicar esfuerzos haciendo alianzas con ellos
Factores facilitadores y factores obstaculizadores
Lo que manifiestan los actores estratégicos consultados:
Actor estratégico Factores facilitadores Edgar Rodríguez, Director de Innovación Gubernamental
nosotros tuvimos acceso a la ley de Colombia y nos interesaba aplicar normativas no tanto del ISO, sino que sea sencilla que defina política o reglas claras que deben cumplir los servidores públicos en materia de reducción de trámites, la asociamos a la de Colombia y es la que queremos que se defina como una política pública de calidad.
en la Corte trataron de implementar la norma ISO, pero tratar de implementar estas normas que son muy de la empresa privada, de otra concepción de administración, sin política partidista es fácilmente adaptado y aun así les cuesta, pero meter eso en el gobierno, debemos tener claro que es la norma, es servicio al ciudadano, atención al cliente, aunque todas se fundamenten en el
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Actor estratégico Factores facilitadores ISO se debe dirigir en algo sencillo para comenzar y luego meterle los adornos y competir con Colombia y Costa Rica, pero por ahora debemos partir de algo.
Lo que manifiestan los actores estratégicos consultados:
Actor estratégico Factores obstaculizadores Edgar Rodríguez, Director de Innovación Gubernamental
a veces la calidad la quieren trabajar con calidad total ya veces aplica y a veces no, si las cosas no se norman con directrices claras y sanciones no se logran los resultados,
los avances que se han dado es porque las administraciones de esas instituciones en un momento determinado como parte de su gestión el incorporar normas de calidad pero no por temas políticas o estatales que así lo definan
Retos: mejorar la calidad de atención al ciudadano y poder medir eso y que se pueda cuantificar y se pueda saber las sanciones o los derechos, tampoco puedes tirar tramites redundantes, que esa normativa sea un marco claro de actuación, que se establezca como un decreto y que la institución lo tenga que tomar como una línea de actuación y comience entonces a diseminarlo a lo largo de sus procesos internos y que haya entonces un organismo que vele porque eso se garantice y que el ciudadano también de alguna forma se entere de que tienen nuevos derechos y los exija, que denuncie la mala calidad en la atención.
son muchas cosas que si la alta gerencia no está de acuerdo en la misma línea puede
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Actor estratégico Factores obstaculizadores tener el mejor instrumento de calidad pero no se logran los resultados
Retos: la única forma de perpetuar esto es que se convierta en una ley de la Republica pero para comenzar a establecer una ley en estos temas, con una Asamblea que es muy política, no es el momento de hablarles de estos temas de calidad, pero debemos buscar que se convierta en una ley de la Republica porque es más difícil que se modifique una ley
Edith Virginia Cajar, Directora General de Normas y Tecnología Industrial
la parte de metrología por espacio, estructura del Ministerio, nosotros tuvimos que ceder el equipo que estaba en el laboratorio de metrología a la Universidad tecnológica de Panamá, lamentablemente un equipo que fue comprado por Proyecto de la OEA lo tuvimos que donar porque la estructura debe estar sólida y el piso parejo, ahora en el 2008 el Estado autorizo a CENAME Centro Nacional de Metrología, como laboratorio primario de metrología, se lo quito a la Universidad porque ellos tienen más equipos. La tecnológica no tiene el espacio suficiente y quizás los fondos de ellos son menores y ellos tienen más equipo que la Tecnológica así que son autorizados para eso y la Tecnológica es laboratorio secundario
la ley 23 del 15 de julio de 1997 se ha quedado obsoleta, nosotros elaboramos nuestras normas, en la parte de certificación de la calidad entregamos 2 certificados: de reconocimiento y de conformidad y el Centro de Información normativa, el problema es que carecemos de personal, las personas han buscado otros trabajos y me cuesta decirlo pero buscan mejor salario y
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Actor estratégico Factores obstaculizadores hemos quedado pocos, pero el trabajo aquí es muy bonito
todo va a un fondo común de la institución, o sea nosotros recogemos los fondos y se va al fondo común de la institución, del Estado
yo siento que el trabajo es bueno pero se debe aumentar la paga y las personas no están porque el trabajo sea lindo, no tenemos ni director, hay un encargado porque la directora renuncio y por el asunto presupuestario hasta el otro año tenemos director
Mejores prácticas
Lo que manifiestan los actores estratégicos consultados:
Actor estratégico Mejores prácticas Edgar Rodríguez, Director de Innovación Gubernamental
enemos una institución que de alguna forma es nuestro estandarte en calidad de gestión que es la Autoridad del Canal de Panamá, donde ellos si trabajan e implementan la norma de calidad tomando como base la ISO pero lo adecuaron a su gestión diaria, tal vez han establecido un tipo de avance en ese sentido
vamos a seguir trabajando con consultores internacionales, esperando recomendaciones en cómo hacer el proceso de implementación porque aunque la gente lo quiera hacer, sino tiene la capacidad para hacerlo hacia adelante no vamos a poder aplicar ni cumplir la normativa.
DIGECA nos va a colaborar con el acceso al banco de consultores pero si ocupamos
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Actor estratégico Mejores prácticas personas que aporten a esa ley, se quieren establecer políticas o documentos en materia de normas aplicadas al sector gubernamental y si alguien la de la Región lo quiere usar no hay problema, nada más que nos ayuden a hacer un marco estratégico
Edith Virginia Cajar, Directora General de Normas y Tecnología Industrial
a pesar de que no es una norma obligatoria, el medio ha hecho de que sea obligatoria y te da ese reconocimiento a nivel nacional como internacional, a pesar de ser del Estado, somos una dirección, contamos con un procedimiento de sistema de gestión, así que pienso que sería bueno, pero pido que antes de jubílame podamos tener un sistema de calidad no tanto certificación ISO, sino sistema de calidad.