la responsabilidad penal por infracciones a la …

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LA RESPONSABILIDAD PENAL POR INFRACCIONES A LA NORMATIVA SOBRE SEGURIDAD LABORAL EN

URUGUAY

ARIEL NICOLIELLO(1)

INTRODUCCIÓN

Hasta la entrada en vigencia de la Ley Nº 19.196 de 25 de marzo de 2014(2), en el ordenamiento jurídico uruguayo solo cabía la responsabilidad penal por in-cumplimiento de la normativa sobre seguridad laboral cuando se producía un ac-cidente de trabajo o enfermedad profesional y se configuraban los extremos que permitían tipificar alguno de los delitos genéricos contra la vida o la integridad fí-sica de las personas (homicidio o lesiones).

La práctica indica que en muy pocos casos se tipificó responsabilidad penal en los accidentes de trabajo –fracasando de ese modo la finalidad preventiva de la norma penal genérica–, por lo que, en algunos ámbitos políticos y sindicales, co-menzó a promoverse la idea de la ampliación de la responsabilidad y el adelanta-miento de la barrera de protección penal de tan valiosos bienes jurídicos median-te la creación de una figura de peligro.

(1) Profesor Adjunto de Derecho del Trabajo y de la Seguridad Social en la Facultad de Derecho de la Universidad de la República Oriental del Uruguay.

(2) En su artículo 1 establece: “El empleador, o en su caso, quien ejerciendo efectivamente en su nombre el poder de dirección en la empresa, (que) no adoptaren los medios de resguardo y seguridad laboral previstos en la Ley y su reglamentación, de forma que pongan en peligro grave y concreto la vida, la salud o la integridad física del trabajador, serán castigados con tres a veinticuatro meses de prisión”.

Sociedad Peruana de Derecho del Trabajo y de la Seguridad Social

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Una vez planteada la iniciativa, se generó una posición alternativa que pro-puso el reforzamiento de la responsabilidad patrimonial del empleador incumpli-dor de la normativa de prevención, así como de los procedimientos de investiga-ción y denuncia de los accidentes cuando surgen elementos que permitan presu-mir un delito culpable.

Finalmente, la negociación política llevó a un proyecto que aunaba todos estos elementos, pero atenuaba al mismo tiempo las posiciones originales (se eli-minó la figura penal proyectada en su modalidad culpable, y se mantuvo la indem-nización integral solo en caso de dolo o culpa grave). La nueva ley contiene, por esa razón, tanto la creación de un delito de peligro, como normas sobre procedi-mientos administrativos y jurisdiccionales y el reforzamiento de las consecuencias económicas adversas para el empleador cuando opera su dolo o culpa grave (pér-dida del seguro y recuperación de gastos por el ente público asegurador en forma preceptiva, ya no facultativa).

I. LA APLICACIÓN DE LOS TIPOS GENÉRICOS DEL HOMICIDIO Y LAS LESIONES A LOS ACCIDENTES DE TRABAJO Y ENFERMEDADES PROFESIONALES

Cuando por el incumplimiento de las obligaciones en materia de seguridad laboral no se evita el accidente de trabajo o la enfermedad profesional, y este se traduce en el resultado muerte o lesiones, se podrían configurar los delitos de ho-micidio o de lesiones, en sus distintas variantes (arts. 314 y 321 del Código Penal).

Salvo los casos excepcionales de dolo, la imputación penal en estos casos será a título culpable: imprudencia, negligencia o violación de leyes o reglamen-tos (art. 18 del Código Penal).

Son numerosos los accidentes de trabajo (en promedio unos 50 000 anua-les). En 2012 ocurrieron 75 fallecimientos por esa causa. No obstante, rara vez han ocurrido procesamientos, aunque cabe presumir que en muchos de ellos de-bió existir imprudencia, negligencia o infracción a la normativa de prevención.

Existen distintos factores que llevan a que la justicia penal no actúe:

a) la escasez de recursos de la Inspección General del Trabajo;

b) cuando la Inspección General del Trabajo investiga el accidente y llega a constar la infracción del empleador, se limita a aplicar sanciones ad-ministrativas y, por lo general, omite hacer la denuncia penal;

Primer Encuentro Peruano-Chileno-Uruguayo

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c) el sistema penal (policial y judicial) se ocupa principalmente de aque-llos delitos que la población visualiza como generadores de “inseguri-dad pública”;

d) los trabajadores afectados, que podrían aportar la prueba, adoptan una actitud reticente por la situación de dependencia en que se encuentran, a la que se agrega la vulnerabilidad propia de los lugares de trabajo de mayor accidentalidad (zonas rurales, trabajadores no sindicalizados, etc.);

e) las dificultades propias de probar el incumplimiento de la normativa de prevención y de establecer una relación de causalidad entre ese incum-plimiento y el daño.

La realidad no es exclusiva de nuestro medio. En España se ha señalado que factores similares conspiran contra la eficacia preventiva de la nor-ma penal(3).

II. EL DELITO DE PELIGRO CONTRA LA VIDA, LA SALUD O LA INTEGRIDAD FÍSICA DEL TRABAJADOR

1. Pertinencia de la creación de una figura penal de peligro para la pro-tección de la vida, la salud y la integridad física de los trabajadoresDe acuerdo al principio de mínima intervención del Derecho Penal, este

constituye la última ratio, el último instrumento al que puede recurrir el Estado para proteger los bienes jurídicos esenciales. La creación de figuras penales debe estar justificada en la ineficacia de otros instrumentos, menos agresivos para la persona humana.

La pertinencia de la creación de figuras penales específicas para sancionar los incumplimientos de la normativa de seguridad laboral con peligro de la vida o la salud de los trabajadores ha sido defendida a partir de la ineficacia de otros

(3) TERRADILLOS BASOCO, J. M. “Los delitos contra la vida y salud de los trabajadores: diez años de vigencia (diez cuestiones controvertidas en los tribunales” y RAMÍREZ BARBOSA, P. “Breves notas sobre la protección penal de la vida y salud de los trabajadores en el Código Penal: arts. 316 y 317 CP”. En: Terradillos, J.M. y Acale, M. (dir.). Estudios jurídicos sobre siniestralidad laboral. Sevilla, 2006, pp. 280-285.


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medios, como las sanciones administrativas o las repercusiones económicas que recaen sobre el empleador (pérdida del seguro, indemnización integral)(4).

Nos encontramos, además, en una época donde las tecnologías se han de-sarrollado creando nuevas fuentes de riesgo (situación que se ha denominado “so-ciedad del riesgo”(5)). En nuestro país, el crecimiento económico de los últimos años ha permitido la creación de nuevas empresas y el desarrollo de nuevas acti-vidades, así como la disminución de la tasa de desempleo, con un efecto no de-seado: la ausencia de conocimientos y prácticas de seguridad en muchas nuevas empresas y trabajadores.

Los bienes a proteger son de la máxima jerarquía: se trata de los derechos humanos fundamentales a la vida, la integridad física y psíquica, la salud, la se-guridad laboral, reconocidos en la Constitución y en las convenciones internacio-nales. El Estado tiene el deber de crear todos los instrumentos a su alcance para lograr la protección adecuada y la efectividad de esos derechos.

Admitida la pertinencia de la responsabilidad penal como uno de esos ins-trumentos, las aguas se dividen entre quienes postulan un delito de peligro y quie-nes defienden la creación de tipos agravados del homicidio o las lesiones. A su vez, entre los partidarios de la primera opción, algunos afirman la necesidad de probar una amenaza concreta a la vida o la salud, y quienes, por el contrario, entienden que es pertinente crear figuras de peligro abstracto, dada la dificultad de acreditar el peligro concreto, y la relevancia del bien jurídico protegido.

Los autores que se oponen a la creación de figuras de peligro dirigidas a tu-telar la salud y seguridad de los trabajadores señalan la ineficacia preventiva de este tipo de disposiciones porque el peligro se desarrolla en el interior de la em-presa y no es probable que los trabajadores estén dispuestos a denunciar ese tipo de situaciones, dada su situación de dependencia y vulnerabilidad.

La alternativa es la creación de figuras calificadas o especialmente agrava-das de los delitos de daño (homicidio, lesiones), cuando la lesión está ligada a la inobservancia de una regla de prevención de riesgos laborales(6).

(4) TERRADILLOS BASOCO, J. M. “El ‘Derecho penal del trabajo’ ¿una opción pertinente?”. En: Derecho Laboral. T. XLIX, Nº 223, Montevideo, 2006, pp. 508-509; BABACE, H. “Responsabilidad penal del empleador en caso de accidentes de trabajo”. En: Derecho Laboral. T. LVI, Nº 250, Montevideo, 2013, p. 333 y ss.

(5) Expresión utilizada por el sociológo Ulrich Beck (Risikogesellschaft) como título de su obra de 1986. Aunque Beck centra su obra en los aspectos sociales de la posmodernidad (inestabilidad de las relaciones sociales y económicas), su teoría también ha sido aplicada a los cambios científicos y técnicos de las últimas décadas y el creciente riesgo de la humanidad y la naturaleza.

(6) CASTRONUOVO, D. “Salud y seguridad en el trabajo en el Derecho Penal europeo y comparado”.


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Desde luego, otra posibilidad es la previsión de ambas modalidades delic-tivas. Así ocurre, por ejemplo, en el sistema italiano donde además de un delito de peligro abstracto (art. 347 Código Penal), existen agravantes especiales apli-cables a los delitos culposos de homicidio y lesiones cometidos mediante viola-ción de normas de prevención de los accidentes del trabajo (arts. 589.2 y 590.3 del Código Penal).

2. Antecedentes en el Derecho comparadoEn el Derecho comparado ya existían, antes de su creación en nuestro De-

recho Penal, delitos de peligro concreto cuya finalidad es la protección de la vida, la integridad o la salud de los trabajadores.

El antecedente inmediato, con notoria influencia en nuestra reciente legis-lación, es el artículo 316 del Código Penal español, cuya modalidad dolosa pre-vé: “Los que con infracción de las normas de prevención de riesgos laborales y estando legalmente obligados, no faciliten los medios necesarios para que los tra-bajadores desempeñen su actividad con las medidas de seguridad e higiene ade-cuadas, de forma que pongan así en peligro grave su vida, salud o integridad fí-sica, serán castigados con las penas de prisión de seis meses a tres años y multa de seis a doce meses”.

Otro antecedente similar lo constituye el artículo 168-A del Código Penal peruano, establecido por la Ley Nº 29783 de Seguridad y Salud en el Trabajo de 2011, que en su primer inciso establece: “El que, infringiendo las normas de se-guridad y salud en el trabajo y estando legalmente obligado, no adopte las medi-das preventivas necesarias para que los trabajadores desempeñen su actividad po-niendo en riesgo su vida, salud o integridad física, será reprimido con pena priva-tiva de libertad no menor de dos años ni mayor de cinco años”.

Por su parte, el artículo 223-1 del Código Penal francés que prevé: “el he-cho de exponer a otro a un riesgo inmediato de muerte o de lesiones tales que im-pliquen una mutilación o una enfermedad permanente, por la violación manifies-tamente deliberada de una obligación particular de prudencia o de seguridad im-puesta por la ley o el reglamento es penado con un año de prisión y 15 000 eu-ros de multa”, es aplicable especialmente en las relaciones de trabajo, y fue pen-sado para estas.

En: Terradillos, J.M. y Acale, M. (dir.). Estudios jurídicos sobre siniestralidad laboral. Sevilla, 2006, pp. 205-206.


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Nuestra ley también guarda similitudes con una de las modalidades previs-tas en el apartado 26 de la Ley de Salud y Seguridad Ocupacional alemana (Ar-beitsshutzgesetz) que pena con un año de prisión a quien infrinja reiteradamen-te una disposición de la normativa reglamentaria de prevención de accidentes, o al que, incumpliendo la misma, ponga en peligro deliberadamente la vida o la sa-lud de los trabajadores.

Los antecedentes citados, como la figura introducida por la Ley Nº 19.196, constituyen delitos de peligro concreto que se configura cuando se reúnen dos ele-mentos: el incumplimiento de la normativa legal o reglamentaria de prevención, y la puesta en peligro de la vida o la salud. Se diferencian de aquellos otros orde-namientos que penan el incumplimiento de las normas de prevención, con inde-pendencia de la prueba de la existencia de un peligro concreto, ya sea porque pre-sumen el peligro o porque protegen a la seguridad laboral como un bien jurídico autónomo de la vida o la salud de los trabajadores. También se diferencian, desde luego, de los que solo penan el resultado lesivo (muerte o lesiones).

3. Ámbito de aplicación de la leyEste es uno de los aspectos que mayores dudas interpretativas ha genera-

do. La delimitación del ámbito de aplicación surge de la descripción del sujeto activo del delito.

El sujeto activo del delito es “el empleador, o en su caso, quien ejerc(e) efec-tivamente en su nombre el poder de dirección en la empresa”.

La norma penal es, según surge de la referida expresión, de aplicación al ámbito empresarial. La determinación del ámbito objetivo de aplicación requiere definir el concepto de empresa.

La nueva ley no define a la empresa, ni existen definiciones expresas en las normas penales ni laborales. No obstante, como el delito se configura cuando se incumplen normas sobre seguridad laboral, resulta pertinente consultar si en esa normativa de prevención es posible encontrar el concepto, o extraer algunos ele-mentos para la definición de empresa en esa materia.

El Convenio Internacional de Trabajo 155, sobre seguridad y salud de los trabajadores, que prevé acciones a nivel de empresa, no define el concepto de esta, pero aclara que es aplicable a “todas las ramas de la actividad económica”. Un concepto similar parece surgir de la Ley Nº 5.032, que está dirigida a “los empre-sarios de establecimientos industriales, los directores de construcciones de todas clases, los que explotan minas o canteras o cualquier otro trabajo en que haya pe-ligro para los operarios”. La referencia final a la “explotación” de “cualquier otro


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trabajo en que haya peligro para los operarios” refleja el concepto de una activi-dad económica, con fin lucrativo(7).

Es posible encontrar el mismo elemento económico en el concepto de empresa utilizado en otras ramas del Derecho: la normativa comercial (Ley Nº 18.387 sobre concursos) considera “actividad empresaria” a la “actividad pro-fesional, económica y organizada con finalidad de producción o de intercambios de bienes o servicios”, y en materia tributaria la Ley Nº 18.083 considera empre-sa a “toda unidad productiva que combina capital y trabajo para producir un re-sultado económico, intermediando para ello en la circulación de bienes o en la prestación de servicios”.

Si se consulta el sentido corriente de la expresión “empresa” es posible lle-gar a conclusiones similares. De acuerdo al Diccionario de la Real Academia Es-pañola, empresa es ‘la unidad de organización dedicada a actividades industria-les, mercantiles o de prestación de servicios con fines lucrativos’. El fin lucrativo es un elemento imprescindible de este concepto de empresa.

Es posible concluir que tanto en aquellas normas jurídicas que definen el concepto de empresa como en el sentido corriente de la expresión el concepto de empresa supone la existencia de una organización productiva (industrial, comer-cial, de servicios, agropecuaria, minería, etc.) que combina capital y trabajo, y que persigue un fin económico(8): la generación de utilidades o ganancias.

Si se comparte esta interpretación, la responsabilidad penal del empleador estaría limitada a las empresas que tienen una finalidad económica(9) y no a las asociaciones civiles u otras organizaciones sin fines de lucro. Por la misma razón, no sería aplicable al empleador doméstico.

En lo que refiere al Sector Público, la utilización del criterio expuesto per-mitiría, en principio, concluir que la aplicación a las empresas incluiría a aquellas de propiedad estatal o no estatal, no así al resto del Estado. Sin embargo, la men-ción del “poder de dirección”, concepto extraído del Derecho del Trabajo priva-do, podría apuntar en la dirección de excluir a todo el sector público del ámbito

(7) Es necesario señalar, sin embargo, que la normativa de nivel reglamentario comprende tanto a las acti-vidades con fines de lucro, como a aquellas que no persiguen ese fin (Dec. 406/988, Dec. 291/007, etc.).

(8) En la doctrina española, J. Terradillos se inclina por una definición “eminentemente económica” de la empresa, como “organización de capital y de trabajo destinada a la producción o a la mediación de bienes o servicios para el mercado” (Derecho Penal de la empresa. Trotta, Madrid, 1995, p. 13).

(9) Esta interpretación, que excluye de los posibles sujetos activos al trabajo doméstico y a la Administración Pública, con excepción de las empresas del dominio industrial y comercial del Estado, fue sostenida por el Prof. Langón ante la Comisión del Senado en la intervención citada.


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de aplicación de la norma penal. Debe tenerse en cuenta, además, que la organi-zación jerárquica estatal es sustantivamente diferente a la de la empresa privada (en lo administrativo, financiero, etc.).

4. El bien jurídico tuteladoAnte figuras de peligro que protegen a los trabajadores en su seguridad la-

boral, en el Derecho comparado se han sostenido diferentes posiciones: a) que el bien jurídico tutelado es la seguridad en el trabajo; b) que lo integran tanto la se-guridad laboral como la vida, la salud y la integridad; c) que se protegen bienes jurídicos individuales: la vida, la salud y la integridad de los trabajadores afecta-dos por la omisión; y d) que se protegen la vida, la integridad y la salud de los tra-bajadores, pero no en su dimensión individual sino colectiva.

Así, la doctrina italiana, en torno al artículo 437 de su Código Penal (remo-ción u omisión dolosa de cautelas contra los accidentes del trabajo), ha afirmado que el bien tutelado es la seguridad en el trabajo, que es un bien del género segu-ridad pública pero de especie diversa. Se trata de un bien jurídico abstracto o de categoría circunscripto a un lugar de trabajo; afecta a un número indeterminado de trabajadores(10). Esa posición se funda en la particular ubicación de la figura den-tro del Código Penal italiano, bajo el título de los delitos contra la seguridad o in-columidad pública, y a su naturaleza de delito de peligro abstracto.

También en el ordenamiento español, con una redacción diferente, un sec-tor importante de la jurisprudencia afirma que el bien jurídico es la seguridad en el trabajo, como valor autónomo y superior a los bienes jurídicos individuales de la vida, la integridad física y la salud del trabajador(11). Se critica a esta concep-ción porque, se afirma, desconoce el texto del artículo 316 del Código Penal es-pañol, que exige como requisito del tipo, además de la omisión en la facilitación de los medios para la seguridad e higiene laboral, la puesta en peligro concreto de la vida, la salud o la integridad física de los trabajadores.

Una crítica similar ha sido efectuada a la tesis que entiende que coexisten dos bienes jurídicos, uno de naturaleza individual (vida, integridad física, salud) y co-lectiva el otro (seguridad). Se ha dicho que la relevancia penal de la violación de la normativa de seguridad solo se produce cuando se afectan los bienes individuales.

(10) ALAGNA, R. “I reati in tema di sicurezza sul lavoro previsti dal Codice Penale”. En: Mazzacuva, N. (dir.). Diritto del lavoro, Vol VII, Il Diritto Penale del Lavoro, UTET, 2007, p. 237.

(11) ARROYO ZAPATERO, L. Manual de Derecho Penal del Trabajo. Madrid, 1998, p. 61.


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La tesis de la puesta en peligro del bien jurídico individual(12), sin más, ha sido criticada por no tener en cuenta que existe una dimensión colectiva protegi-da, que trasciende los intereses individuales y que tiene su fundamento en las nor-mas constitucionales que mandan proteger la seguridad en el trabajo.

Una última posición entiende que el bien jurídico protegido es de dimen-sión colectiva: aunque debe existir amenaza a la vida, la integridad física y la sa-lud de los trabajadores, el peligro “se proyecta sobre los trabajadores indetermi-nados, como colectivo al que se somete a condiciones de inseguridad”(13).

La figura creada por el artículo 1 de la Ley Nº 19.196 parece adoptar esta última posición; exige el peligro concreto y grave de la vida, la salud o la integri-dad física “del trabajador” (y no de uno o más trabajadores). Aunque ese peligro recaerá sobre trabajadores individualmente considerados (el peligro debe ser con-creto), la fórmula utilizada enfatiza la dimensión colectiva: la inseguridad vulnera los derechos de un número indeterminado y variable de trabajadores.

5. Sujeto activo del delitoEl delito puede ser cometido por el empleador o por quien ejerce efectiva-

mente en su nombre el poder de dirección en la empresa. Nuestro legislador, que ha considerado el antecedente español, ha procurado establecer con mayor preci-sión el sujeto activo del delito(14).

En nuestro Derecho Penal, la responsabilidad penal solo puede recaer so-bre las personas físicas, y solo se responde por los propios actos (principio de per-sonalidad de la responsabilidad penal). Cuando el empleador es persona jurídi-ca la responsabilidad penal corresponderá a quienes ejercen efectivamente el po-der de dirección.

(12) Sostenida por AGUADO LÓPEZ, S. El delito contra la seguridad en el trabajo: artículos 316 y 317 del Código Penal. Valencia, 2002, p. 109.

(13) TERRADILLOS BASOCO, J. M. “Los delitos contra la vida y salud de los trabajadores: diez años de vigencia (diez cuestiones controvertidas en los tribunales”. En: Terradillos, J.M. – Acale, M. (dir.), Estudios jurídicos sobre siniestralidad laboral. Sevilla, 2006, pp. 125-126; CUENCA GARCÍA, M. J. “Prevención penal y extrapenal de la siniestralidad laboral”. En Estudios Penales y Criminológicos. Vol. XXXIII, 2013, pp. 5-7.

(14) En el ordenamiento español, el reenvío a la normativa extrapenal –para determinar quiénes son los “legalmente obligados”– ha generado dificultades interpretativas. La jurisprudencia ha delimitado el círculo de los sujetos posibles a quienes tengan un “dominio suficiente de hecho”, porque el elenco de los obligados por la normativa de prevención es muy amplio. Véase: GARCÍA FIGUEROA, F. Los sujetos activos de los delitos contra la seguridad y salud en el trabajo. Tesis doctoral, Universidad Carlos III de Madrid, 2011.


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Podrá haber un ejercicio del poder de dirección por los miembros de sus ór-ganos directivos, administradores o encargados, pero la norma no excluye la dele-gación del poder de dirección hacia empleados subordinados en la estructura je-rárquica de la empresa. El poder de dirección, en lo que refiere a la seguridad la-boral, puede desmembrarse, distribuirse o delegarse, de modo que pueda identifi-carse más de un responsable, dependiendo de las obligaciones respectivas.

Se nos plantea, por lo tanto, el problema de determinar las condiciones bajo las cuales se puede entender que la delegación es válida y eficaz, y existe un ejer-cicio “efectivo” del poder de dirección. La delegación de poderes desde el titular de la empresa podrá ocurrir tanto en el caso del empleador persona física como cuando se trata de una persona jurídica.

El criterio de la efectividad del ejercicio del poder de dirección que ha uti-lizado nuestro legislador recoge los desarrollos legislativos, doctrinarios y juris-prudenciales de los países europeos donde existe la responsabilidad penal por in-cumplimiento de la normativa sobre seguridad laboral.

En este aspecto, el Derecho Penal del trabajo debe armonizar los princi-pios penales y laborales: para que el delegado sea responsable debe poseer el “su-ficiente dominio fáctico”, pero al mismo tiempo debe tenerse presente que el de-legante mantiene la obligación de supervisar al delegado y conserva facultades de control(15).

En la doctrina española se ha sostenido que para delimitar con precisión el círculo de posibles responsables debe constatarse “si el sujeto tiene o no la fa-cultad de adoptar por su cuenta autónomamente las medidas de seguridad de que se trate”(16). La interpretación del deber de seguridad debe ser fáctica, no formal, atendiendo a los que de hecho son los encargados, es decir, a los que efectivamen-te asumen y ejercen el poder de dirección empresarial(17).

En tal sentido, se ha entendido que para que la delegación resulte eficaz y pueda desplazar la responsabilidad desde el delegante al delegado, es necesario que se verifiquen los siguientes requisitos: a) elección de persona adecuada para

(15) LASCURAÍN SÁNCHEZ, L. “La imputación penal del accidente de trabajo”. En: AA.VV. La tutela penal de la seguridad en el trabajo. Universidad de Deusto, Bilbao, 2006, p. 45.

(16) ARROYO ZAPATERO, L. “Delitos contra la seguridad en el trabajo (art. 348 bis del Código Penal)”. En: Cobos del Rosal (dir.). Comentarios a la legislación penal. T. V, La reforma penal de 1983, vol 2º, pp. 845-860; BAYLOS, A. y TERRADILLOS, J. Derecho Penal del Trabajo. Trotta, Madrid, 1990, pp. 115-116.

(17) BOIX REIG, J. y ORTS BERENGUER, E. “Consideraciones sobre el artículo 316 del Código Penal”. En: Arroyo Zapatero, L - Berdugo, I. (dir.). Homenaje al Dr. Marino Barbero Santos in memóriam. Ediciones de la Universidad de Castilla-La Mancha - Universidad de Salamanca, Cuenca, 2001, p. 64.


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el ejercicio de las funciones delegadas; b) aceptación libre por el delegado; c) do-tación del necesario poder para ejercer la función encargada, lo que supone que el delegado disponga de todos los medios materiales, financieros y personales para llevar a cabo la actividad delegada, posea competencias de dirección, pudiendo im-partir instrucciones y tenga la información, el acceso a la documentación y cuente con las directrices necesarias para realizar la labor que se le ha encomendado; d) el delegante deberá supervisar periódicamente, en atención al tipo de actividad y a las características personales del delegado, la actuación de este(18).

De acuerdo a la jurisprudencia de la Corte de Casación italiana, para ser ad-misible y eficaz, la delegación de responsabilidades en materia de seguridad la-boral “debe ser puntual y expresa, sin que permanezcan en cabeza del delegante poderes residuales de tipo discrecional; el sujeto delegado debe ser técnicamen-te idóneo y profesionalmente calificado para el desarrollo de la tarea asignada; la transferencia de funciones debe estar justificada en base a las exigencias organi-zativas de la empresa; junto a las funciones deben estar transferidos los correlati-vos poderes de decisión y de gasto; la existencia de la delegación debe ser proba-da judicialmente de modo cierto” (Sentencia Nº 26122 de 15/07/2005).

La doctrina italiana señala, en la misma línea, que para que la delegación sea válida y eficaz, deben cumplirse las siguientes condiciones: a) que no se trate de responsabilidad exclusiva del delegante; b) que el delegante no interfiera con el desarrollo de las funciones atribuidas al delegado; c) que el encargo recaiga so-bre persona técnica y profesionalmente idónea; d) que el delegado posea autono-mía económica y de decisión; e) que el contenido de la delegación sea determi-nado y específico y resulte de actos inequívocos y probados; f) que la delegación haya sido voluntariamente aceptada; g) que el delegante, titular del poder orga-nizativo de la empresa, cumpla su obligación de control y vigilancia sobre la ta-rea del delegado(19).

Recogiendo las elaboraciones doctrinarias y jurisprudenciales, el Decre-to Legislativo italiano n. 81 de 9 de abril de 2008, en su artículo 16.1, establece:

“La delegación de funciones del empleador, cuando no está expresa-mente excluida, es admitida con los siguientes límites y condiciones:

(18) LASCURAÍN. Ob. cit., pp. 267-285; GARCÍA FIGUEROA, F. Los sujetos activos de los delitos contra la seguridad y salud en el trabajo. Ob. cit., pp. 133-134.

(19) PADULA, A. Tutela civile e penale della sicurezza del lavoro. 2ª ed., CEDAM, 1998, pp. 59-60; ALAG-NA, R. “I reati in tema di sicurezza sul lavoro previsti dal Codice Penale”. En: Mazzacuva, N. (dir.). Diritto del lavoro. Vol VII, Diritto penal del lavoro, UTET, Milán, 2007; MONGILLO, V. “La delega di funzioni in materia di sicurezza del lavoro alla luce del DL n. 81/2008 e del decreto correttivo”. En: Diritto Penale Contemporaneo, 2010, <www.penalecontemporaneo.it>.


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a) que resulte de un acto escrito con fecha cierta;

b) que el delegado posea todos los requisitos de profesionalidad y experiencia requeridos por la naturaleza específica de las funcio-nes delegadas;

c) que la misma atribuya al delegado todos los poderes de organiza-ción, gestión y control requeridos por la naturaleza específica de las funciones delegadas;

d) que ella atribuya al delegado la autonomía financiera necesaria para el desarrollo de las funciones delegadas;

e) que la delegación sea aceptada por escrito por el delegado”.

En la jurisprudencia y doctrina francesas, para ser eficaz, la delegación en materia de higiene y seguridad laboral debe ser(20):

a) expresa, lo que no quiere decir escrita (aunque el otorgamiento por es-crito es útil a los efectos probatorios);

b) precisa, en lo que refiere a las instrucciones;

c) efectiva, lo que supone que el titular de la empresa haya tomado todas las medidas que permitan al delegado ejercer realmente los poderes de-legados; y esto a su vez implica que se cumplan los siguientes requisi-tos: debe tratarse de un delegado capaz, por su idoneidad y formación, de poner en práctica las medidas de seguridad (competencia); debe con-fiarse al delegado los poderes de mando y disciplinarios que le permitan dar las instrucciones necesarias y hacerlas respetar (autoridad); que se le haya proporcionado los medios materiales y financieros indispensa-bles para el cumplimiento de su misión, y que el delegante no interfiera en el ejercicio de esta;

d) aceptada por el trabajador.

Es posible encontrar en todos los ordenamientos mencionados algunos ele-mentos comunes para que la transferencia de la responsabilidad en materia de se-guridad laboral sea válida y eficaz, y que tienen que ver con la efectividad, desde el punto de vista jurídico y fáctico, de esa delegación:

(20) PÉLISSIER, J.; SUPIOT, A. y JEAMMAUD, A. Droit du travail. 21 ed., Dalloz, París, 2002, pp. 1092-1093; BABIN, M. Santé et sécurité au travail. Lamy, París, 2011; MAYAUD, Y. “Responsables et responsabilité”. En: Droit Social, Nº 11, París, noviembre 2000, pp. 945-947.


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1) el delegado debe poseer la formación e información adecuadas en el área de la seguridad laboral que le ha sido delegada;

2) la delegación debe ser libremente aceptada por el delegado;

3) las responsabilidades delegadas deben estar comprendidas en las tareas propias de su profesión o categoría laboral y corresponderse a su ám-bito de dominio fáctico;

4) deben otorgarse al delegado todos los poderes necesarios para el ejerci-cio efectivo de la autoridad en la materia delegada (dar órdenes, aplicar sanciones, etc.);

5) deben otorgarse al delegado los recursos materiales necesarios para el ejercicio efectivo de las funciones delegadas (ej., los equipos de protec-ción personal que debe proveer a sus subordinados o la posibilidad de adquirirlos);

6) la delegación debe establecer, en forma cierta y precisa, los deberes cuyo cumplimiento se transfiere al delegado.

Este criterio para precisar los sujetos responsables penalmente se corres-ponde con el principio que surge del artículo 3 del Código Penal (“Nadie puede ser castigado por un hecho previsto por la ley como delito si el daño o peligro del cual depende la existencia del delito, no resulta ser la consecuencia de su acción o de su omisión”), y con el criterio utilizado para determinar los sujetos titulares de la obligación de prevención: el criterio del control efectivo del cumplimiento de las normas de seguridad laboral, que resulta del artículo 16 del Convenio 155, cuyos primeros párrafos establecen:

“1. Deberá exigirse a los empleadores que, en la medida en que sea razonable y factible, garanticen que los lugares de trabajo, la maqui-naria, el equipo y las operaciones y procesos que estén bajo su con-trol son seguros y no entrañan riesgo alguno para la seguridad y sa-lud de los trabajadores”.

“2. Deberá exigirse a los empleadores que, en la medida en que sea razonable y factible, garanticen que los agentes y las substan-cias químicos, físicos y biológicos que estén bajo su control no en-trañan riesgos para la salud cuando se toman medidas de protec-ción adecuadas”.


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El criterio del control efectivo (se responde por la omisión propia, cuando se podía y debía actuar para evitar el peligro) permite precisar, además, la distri-bución de responsabilidades en los casos de subcontrato, suministro de mano de obra o intermediación laboral. Cada empresario (principal, subcontratista, sumi-nistrador de mano de obra o intermediario) podrá ser penalmente responsable en la medida que posea el control de los lugares de trabajo, la maquinaria, el equipo, los agentes químicos, físicos y biológicos y las operaciones y procesos. No será responsable, en cambio, por las acciones imprevisibles e independientes de terce-ros, incluidas las del trabajador, cuando reúnan estas características y no puedan imputarse objetivamente al empleador principal.

6. Conducta típicaEl delito se comete cuando el sujeto activo omite adoptar los medios de res-

guardo y seguridad laboral previstos en la ley y su reglamentación, y, como con-secuencia de esa omisión, pone en peligro grave y concreto la vida, la salud o la integridad física del trabajador.

Delito de peligro concreto

Se trata de un delito de peligro concreto, según establece expresamente la disposición comentada. Los delitos de peligro afectan o ponen en riesgo un bien jurídico que se quiere tutelar. En los delitos de daño, el bien jurídico ha sido vulnerado, mientras en los delitos de peligro el bien jurídico ha sido puesto en riesgo, se ha configurado la objetiva probabilidad del daño, pero este no se ha consumado.

A su vez, los delitos de peligro puede ser de peligro concreto, o de pe-ligro abstracto o presunto. Dice Mezger que nos hallamos en presencia de los primeros “cuando exigen, para que pueda hablarse de la realiza-ción típica, la demostración caso por caso de que efectivamente se ha producido el peligro (…); y son delitos de peligro abstracto cuando el delito, como tal, representa la específica puesta en peligro de bienes ju-rídicos, pero la penalidad es indiferente de que se demuestre en el caso concreto la especial situación de peligro”(21). En los de delito de peligro abstracto no es posible probar que el bien jurídico no ha corrido peligro; el legislador presume el peligro en forma absoluta. En los delitos de

(21) Citado por JIMÉNEZ DE ASÚA, L. Tratado de Derecho Penal. T. III, Ed. Losada, Buenos Aires, 1958, p. 467.


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peligro concreto, en cambio, no se configura el delito si no se ha puesto en peligro el bien jurídico(22).

También pueden dividirse los delitos de peligro, según este sea indivi-dual, o se presente con el carácter de colectivo, general o común. Son delitos de peligro individual aquellos que protegen contra el riesgo la vida o la salud de una persona. En los delitos de peligro general o co-lectivo, en cambio, se pone en riesgo la vida, la salud de un número indeterminado de personas(23). Este parece ser el caso de la disposición comentada.

Delito de omisión

Se trata, en principio, de un delito de omisión, aunque no necesariamen-te, porque podrían existir, aunque sería más raro que ocurriese, acciones del empleador que constituyeran incumplimiento de la normativa sobre seguridad laboral. En el Derecho español, ante una figura similar, se ha sostenido que la omisión no se proyecta sobre la conducta en sí, sino sobre el resultado fáctico (omisión del cumplimiento de las medidas de seguridad)(24). En ese concepto, en todos los casos habría una omisión.

Infracción a normativa legal y reglamentaria sobre seguridad laboral

La conducta sancionada es la no adopción de los “medios de resguardo y seguridad laboral previstos en la ley y su reglamentación”. Nuestro legislador ha optado por una fórmula amplia, comprensiva de todas las obligaciones de prevención. Medio es, según el Diccionario de la Real Academia Española, tanto una “cosa que puede servir para un deter-minado fin” como la “diligencia o acción conveniente para conseguir algo”. Por lo tanto, medios de resguardo (protección) y seguridad son todos aquellos que sirven a ese fin, comprensivos de bienes (que son o forman parte de instalaciones, equipos, maquinarias), como de acciones o diligencias (evaluación de los riesgos, protocolos de seguridad, for-mación e información apropiadas, etc.).

(22) LANGÓN CUÑARRO, M. Curso de Derecho Penal y Procesal Penal, T. II, Ed. Del Foro, Montevideo, 2001, p. 28.

(23) JIMÉNEZ DE ASÚA, L. Tratado de Derecho Penal. T. III, Ob. cit., pp. 468-469.(24) BAYLOS, A.; TERRADILLOS, J. Derecho Penal del Trabajo. Ob. cit., p. 116.


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Los medios de resguardo y seguridad laboral cuya omisión forma parte de la conducta delictiva son aquellos que están previstos en “la ley y su reglamentación”. La remisión está efectuada a la normativa de preven-ción que está constituida, principalmente, por la Ley Nº 5.032, la que a su vez encomienda a la reglamentación la aprobación de las normas aplicables, teniendo en cuenta las particularidades de cada sector de actividad. La fórmula utilizada por nuestro legislador excluye los con-venios colectivos y evita la discusión que se ha dado en la doctrina y jurisprudencia españolas, en torno a la integración de esa fuente dentro de la normativa de prevención cuya infracción podría ser elemento del delito.

Ley penal en blanco. Constitucionalidad

Como la omisión se define por el incumplimiento de normas legales y reglamentarias relativas a la seguridad laboral, estamos ante una ley penal en blanco. Este tipo de normas penales plantea la cuestión de su constitucionalidad por la posible violación del principio de legalidad. La remisión a la reglamentación ha dado lugar, durante el proceso de discusión pública y parlamentaria de la Ley Nº 19.196, a su crítica por ese motivo.

El alcance de principio de legalidad es, sin embargo, objeto de discu-sión y parece afirmarse la tendencia de admitir la legitimidad constitu-cional de las leyes penales en blanco, si se cumplen ciertas condiciones mínimas.

Se admite generalmente que, en materias como la seguridad laboral, por lo complejo y cambiante, “la norma penal no puede recoger los múlti-ples matices con los que la conducta punible puede producirse”(25).

La cuestión de constitucionalidad de las leyes penales en blanco ha sido examinada por los tribunales constitucionales de diversos países.

Al respecto, el Tribunal Constitucional español ha admitido “la colabo-ración reglamentaria en la normativa sancionadora” en la medida que “queden suficientemente determinados los elementos esenciales de la

(25) MUÑOZ CONDE, F. y GARCÍA ARÁN, M. Derecho Penal. Parte General. 3ª ed., Tirant lo Blanch, Valencia, 1998, p. 123.


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conducta”(26). Aplicando esta jurisprudencia al artículo 316 del Código Penal español, que prevé un delito de peligro contra la seguridad labo-ral, la doctrina ha afirmado que como las medidas preventivas en pro-tección de los trabajadores pueden variar periódicamente, debido a la innovación en ese ámbito o a la adopción de nuevos estándares de exi-gencia, resulta razonable dirigirse a la normativa extrapenal, puesto que sería prácticamente imposible que todas esas medidas se contuviesen con el adecuado nivel de concreción y taxatividad en el tipo penal(27).

En la misma línea, la jurisprudencia de la Corte Constitucional italiana ha señalado que el principio de legalidad no requiere que la proposición normativa sea completa, sino que de ella emerja el “núcleo significa-tivo” de la disposición, de modo que los elementos de la norma pe-nal introducidos por la norma reglamentaria –en materias técnicas, por ejemplo– no restrinjan, sustancialmente, la esfera de lo “penalmente no ilícito”(28). Se afirma de ese modo que el principio nullum crimen sine lege no postula que la ley explicite todos los elementos que concurren a definir la conducta, sino que consiente el uso de conceptos y nocio-nes que encuentran su desarrollo o explicación fuera de la ley(29). La jurisprudencia constitucional ha adoptado el criterio de la “suficiente determinación” para juzgar la compatibilidad de la norma penal con el principio de legalidad.

Un criterio similar ha sido seguido por la Sala Constitucional de la Corte Suprema de Justicia de Costa Rica, que admitiendo la dificultad para que la ley prevea la totalidad de la materia que queda prohibida, ha entendido que el respeto del “contenido esencial” de la ley penal es la clave para juzgar la constitucionalidad de la remisión a la norma reglamentaria. La ley que remite debe establecer con suficiente claridad los presupuestos de la punibilidad, así como la clase y extensión de la pena(30).

(26) Sent. 3/1988, citada por Muñoz Conde y García Arán, en obra citada; sents. 127/1990 y 120/1998, citadas por Terradillos en “Los delitos contra la vida y salud de los trabajadores: diez años de vigencia (diez cuestiones controvertidas en los tribunales”. Ob. cit., p. 131.

(27) GARCÍA FIGUEROA, F. Los sujetos activos de los delitos contra la seguridad y salud en el trabajo, Tesis doctoral, Universidad Carlos III, Madrid, 2011, p. 86.

(28) LICCI, G. Ragionevolezza e significatività come parametri di determinatezza della norma penale. Giuffrè, Milán, 1989, pp. 118-121.

(29) AMATO, “Sufficienza e completezza della legge penale”. En: Giurisprudenza Costituzionale, 1964, p. 494, citado por Licci, en: Ob. cit., p. 117.

(30) Sent. 1876-90 de 19/11/1990, citada por el Presidente de la Sala Constitucional G. Armijo, en su obra Del control político al control constitucional: el principio de legalidad penal, en sitios.poderjudicial.go.cr/sala constitucional.


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La jurisprudencia de nuestra Suprema Corte de Justicia ha seguido un criterio similar afirmando, en relación a las llamadas “leyes penales en blanco”, “la necesidad de estas remisiones por lo complicado y variante de las materias en que se utiliza la ley penal en blanco”, como “por ejemplo lo relativo al medio ambiente, a la materia sanitaria, a la labo-ral, etc.”. “El Código Penal no puede recoger todos los matices con los que la conducta puede darse (o configurarse); por ello resulta inevitable recurrir al reglamento para completar la definición”. “No se puede pre-tender que se relacionen en forma expresa y detallada todas y cada una de las posibles acciones, omisiones, o situaciones en que puede incurrir un posible agente; ello sería imposible, ya que no se concebiría un có-digo que detalle en cada artículo todas las hipótesis fácticas que pueden darse en la realidad y que, obviamente, son infinitas”.

Concluye la Suprema Corte que “La amplitud con que una norma des-cribe una figura, ya sea mediante otra Ley o a través de normas de na-turaleza administrativa, no colide con la Constitución, siempre que se advierta en forma inequívoca que está dentro del sistema de significa-ciones que la propia Ley consagra (…)”. “Modernamente, se admite que exista colaboración reglamentaria de la Ley sancionadora, pero condicionada a que en la Ley queden suficientemente determinados los elementos esenciales de la conducta (…)”. “En general, pues, se admite la validez de la Ley penal en blanco siempre que no deje a los ciuda-danos cierta incertidumbre sobre la licitud o ilicitud de sus actos”. “La Ley penal en blanco es aceptable cuando tiene caracteres capaces de asegurar al ciudadano el conocimiento cabal de los mandatos y prohibi-ciones protegidos por una norma penal”(31).

El principio de legalidad no solo comprende la reserva de ley, sino tam-bién la exigencia de certeza o determinación. En este aspecto, las leyes penales deben contener preceptos precisos y claramente determinados, reduciendo la vaguedad en la mayor medida posible(32). Desde ese punto de vista, la remisión a la norma reglamentaria puede aportar mayor de-terminación a la ley penal, y es preferible a la utilización de conceptos vagos o indeterminados. La garantía para el ciudadano es efectiva y

(31) Sent. 402/2013 de 21 de agosto de 2013, entre otras.(32) MORESO, J. J. Principio de legalidad y causas de justificación. En: Doxa. Cuadernos de Filosofía del

Derecho, Nº 24, pp. 5-7.


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sustantiva cuando la norma penal fija con suficiente precisión los ele-mentos del delito y la pena correlativa(33).

No sería razonable exigir que el tipo penal contenga todos los posibles comportamientos contrarios a la normativa de seguridad laboral, cuan-do en nuestro ordenamiento esa normativa es principalmente de fuen-te reglamentaria, por decisión expresa del legislador, reenvío fundado en cuanto la normativa de prevención supone efectuar especificaciones técnicas, variables según la época, el sector de actividad y el lugar de trabajo (Ley 5.032).

Por otra parte, debe tenerse presente que la penalización del delito de peligro supone “adelantar la barrera de protección penal”, que ya existe en el delito de daño (homicidio, lesiones). Y la modalidad culpable de esas figuras penales de daño se produce, conforme al artículo 18 del Código Penal, cuando media “imprudencia, impericia, negligencia o violación de leyes o reglamentos”. Aquí hay una referencia a la regla-mentación que no ha sido objeto de tacha por inconstitucionalidad. Si el delito de daño a la vida o la integridad física puede producirse, bajo la modalidad culpable, por violación de los reglamentos de seguridad laboral, anteponer la barrera de protección supone penar el peligro con-creto generado por incumplimiento de esa normativa antes de que se produzca el daño.

Obligaciones comprendidas en la remisión del tipo

Los “medios de resguardo y seguridad laboral” constituyen, al mismo tiempo, obligaciones para el empleador, cuyo incumplimiento es uno de los elementos del tipo en cuanto tenga por efecto poner en peligro grave y concreto la vida, la salud o la integridad física del trabajador.

Determinar cuáles son esas obligaciones, conforme a la figura en exa-men, supone estudiar “la ley y su reglamentación”. A continuación, sin pretensión de exhaustividad, y a fin de exponerlas de modo ilustrativo, se clasifican las principales obligaciones:

a) Evaluación de los riesgos de la empresa.

b) Provisión de equipos, instalaciones e instrumentos seguros.

(33) LICCI, G. Ragionevolezza … Ob. cit., p. 100.


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c) Adopción de procesos de trabajo y medidas preventivas de los ries-gos químicos, físicos, biológicos y ergonómicos.

d) Provisión de equipos de protección personal.

e) Formación e información sobre seguridad y salud en el trabajo.

f) Previsión y adopción de medidas de emergencia.

g) Coordinación de actividades con otras empresas.

h) Protección de los trabajadores especialmente sensibles a determina-dos riesgos (prohibición de trabajo de menores de 18 años en tareas peligrosas, limitación al trabajo de embarazadas y lactantes, agrope-cuaria; adaptación del trabajo a la condición física del trabajador).

i) Contar con servicios de salud y seguridad en el trabajo.

Gravedad del peligro

El incumplimiento del deber de adoptar los medios necesarios para el resguardo y la seguridad laboral solo se pena cuando por efecto del mismo se ponga en “peligro grave y concreto” la vida, la salud o la inte-gridad física del trabajador. Deben considerarse como delictivas, como ha dicho la doctrina española comentando el artículo 316 de su Código Penal, “solo las conductas que probadamente generen, en el caso con-creto, al menos, un riesgo relevante para el bien jurídico tutelado”, con “identificación de los sujetos individuales en que se materializa el bien jurídico colectivo protegido”(34).

El peligro es la probabilidad objetiva de ocurrencia del daño, que requie-re “un juicio racional sobre el probable evento dañoso superviniente”(35); por lo tanto, la gravedad debe juzgarse en relación a la importancia del daño y al grado de probabilidad de su producción. La existencia del peligro supone “una prognosis razonable de la evolución probable del suceso, que tendrá que formularse al amparo de la sana crítica judicial y con ajuste a las reglas de la experiencia común”(36).

(34) TERRADILLOS BASOCO, J. M. “Los delitos contra la vida y salud de los trabajadores: diez años de vigencia (diez cuestiones controvertidas en los tribunales”. Ob. cit., p. 135.

(35) FERNÁNDEZ, G. D. “Reflexiones sobre la determinación normativa del concepto de peligro”. En: Cuestiones actuales de Derecho Penal. FCU, Montevideo, 2014, p. 99.

(36) Ibídem, p. 101.


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El hecho de la víctima

El incumplimiento del trabajador de la normativa sobre prevención que lo pone en situación de peligro grave no excluye la responsabilidad del empleador o quien ejerce en su nombre el poder de dirección, cuan-do se compruebe el incumplimiento de la obligación de vigilancia y supervisión.

7. Aspecto subjetivoSe trata de un delito penado cuando se comete dolosamente. De acuerdo al

principio de culpabilidad “nadie puede ser castigado por un hecho que la ley pre-vé como delito, si no es intencional, ultraintencional o culposo, cometido además con conciencia y voluntad”; la imputación a título de culpa o ultraintención re-quiere norma expresa (arts. 18 y 19). De la coordinación de ambos preceptos, se concluye que la figura prevista por el artículo 1 de la Ley Nº 19.196 requiere el dolo del agente para ser punible.

El dolo de peligro consiste en la voluntad consciente de poner en peligro el bien jurídico, sin querer el daño de ese bien. En los delitos de peligro se prevé el resultado de peligro, el mismo es representado mentalmente en el autor, pero no se tiene la intención de causar el daño. El dolo debe ser vinculado con la probabi-lidad del daño y no con el daño mismo(37).

En cualquier concepción, el dolo tiene como mínimo conciencia y volun-tad de la realización del tipo. Ello implica que no puede haber voluntad sin la con-ciencia y representación de las consecuencias que producirá la conducta(38), que en este caso es el peligro concreto para la vida, la salud o la integridad física de uno o más trabajadores. Si el peligro es un elemento del delito, por regla general, debe ser objeto del dolo.

El Código Penal contiene disposiciones especiales para el dolo en los deli-tos de peligro (arts. 20 y 21). El artículo 20, que trata del “régimen del dolo y de la culpa en los delitos de peligro”, prevé: “Cuando la ley manda o prohíbe ciertos actos en defensa de un determinado bien jurídico, el dolo o la culpa se aprecian con relación a los actos mandados o prohibidos y no con relación al bien jurídico que se pretende salvaguardar”. No se requiere que el autor del delito haya tenido la intención de dañar, basta la conciencia y aceptación del peligro.

(37) BAYARDO. Derecho Penal. T. II, CED, Montevideo, 1963, p. 92.(38) MALET, M. Presunciones en el Código Penal. FCU, Montevideo, 1995, p. 128.


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Por su parte, el artículo 21 prevé, en su inciso segundo, que “el dolo y la culpa se presumen en esta clase de delitos, sin perjuicio de la prueba en contra-rio”. Se trata de una presunción legal (de jure). La doctrina penal mayoritaria en-tiende que esta disposición solo es de aplicación a los delitos de peligro abstrac-to, y no a los de peligro concreto(39). Esto no excluye la posibilidad de la presun-ción judicial de la conciencia del peligro cuando, como dice la doctrina españo-la, “según la experiencia y los conocimientos acumulados de muchos años, es fá-cil, es muy probable que ocurra un percance que, por la naturaleza de la activi-dad, del lugar en que se desarrolla, puede arrastrar desenlaces fatales o dar pie a serios perjuicios para la salud o la integridad de las personas”(40).

En conclusión, en la figura analizada el dolo requiere que el sujeto activo incumpla voluntariamente la normativa de prevención, tenga la conciencia y vo-luntad de estar omitiendo los medios necesarios para evitar el peligro, y se repre-sente mentalmente el resultado peligroso, en concreto, de esa omisión.

8. Concurso de delitosCuando el incumplimiento de las normas de prevención produzca un resul-

tado lesivo (la muerte o las lesiones del trabajador), el delito de resultado absor-berá al de peligro, siempre que no haya otros trabajadores que hayan corrido gra-ve peligro por el mismo incumplimiento.

Cuando, en cambio, la infracción a la normativa de prevención haya pues-to en peligro a dos o más trabajadores, pero provocado una lesión o la muerte a alguno o algunos de ellos, habrá concurso de delitos, de peligro y de resultado. Entendemos que se trata de un concurso formal: el mismo hecho (infracción a la normativa de prevención) se traduce en la configuración de más de un delito, apli-cándose la pena del delito mayor (art. 57 del Código Penal).

III. NORMAS SOBRE PROCEDIMIENTOS ADMINISTRATIVOS Y JURISDICCIONALES

En los países donde existen figuras penales para proteger a los trabajado-res en su seguridad laboral, se ha constatado su escasa aplicación, que frustra, en gran medida, su eficacia.

(39) CAIROLI MARTÍNEZ, M. Curso de Derecho Penal uruguayo. 2ª ed., FCU, Montevideo, 1990, pp. 311-313.

(40) BOIX REIG, J. y ORTS BERENGUER, E. Consideraciones sobre el artículo 316 del Código Penal. Ob. cit., p. 68.


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La necesidad de activar los mecanismos de investigación administrativa y jurisdiccional de los accidentes de trabajo ha sido tenida en cuenta por nuestro legislador, al sancionar la Ley Nº 19.196. Y lo ha hecho por diferentes medios.

Obligación para el BSE de comunicar a la IGTSS los accidentes de trabajo o enfermedades profesionales donde se constate dolo o culpa grave

Uno de ellos consiste en el establecimiento de la obligación, para los funcionarios del Banco de Seguros del Estado(41), de dar cuenta a la Inspección General del Trabajo y de la Seguridad Social, de aquellos accidentes de trabajo o enfermedades profesionales donde se haya constatado, a su juicio, el dolo o la culpa grave del empleador en el in-cumplimiento de la normativa de prevención (inciso cuarto del art. 7 de la Ley Nº 16.074, en la redacción dada por el art. 2 de la Ley Nº 19.196).

La comunicación a la Inspección del Trabajo disparará en esa reparti-ción, contando con los antecedentes remitidos, un procedimiento propio de investigación del accidente de trabajo o la enfermedad profesional, que podrá reunir nuevos elementos para determinar la existencia del incumplimiento de la normativa, y la aplicación, en su caso, de las san-ciones administrativas pertinentes.

Obligación para la IGTSS de denunciar penalmente los delitos con-tra la vida o la integridad física de los trabajadores

Pero, además, se establece que si la Inspección del Trabajo llega a la conclusión de la existencia de un presunto delito contra la vida o la inte-gridad física de los trabajadores (de daño o de peligro, la norma no dis-tingue), el Inspector General, “bajo su estricta responsabilidad funcio-nal”, deberá formular la denuncia ante el juzgado penal, con remisión de testimonio de todos los antecedentes administrativos disponibles.

Incremento de las facultades procesales de la víctima y el denunciante

El artículo 3 de la Ley Nº 19.196 modifica el artículo 83 del Código del Proceso Penal, estableciendo que “el damnificado, el denunciante y el

(41) El Banco de Seguros del Estado es un ente estatal autónomo que tiene el monopolio legal del seguro obligatorio de accidentes de trabajo y enfermedades profesionales.


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tercero civilmente responsable tendrán acceso al expediente durante todo el desarrollo del presumario, y podrán proponer el diligenciamiento de pruebas”.

Además de los elementos probatorios que puedan reunirse por el BSE o la IGTSS, la víctima y el denunciante podrán controlar el desarrollo del presumario, y acercar o proponer elementos de prueba que coadyuven a la investigación presumarial (testigos, por ejemplo) y que no se hayan tenido en cuenta en la investigación administrativa.

IV. REFORZAMIENTO DE LAS CONSECUENCIAS ECONÓMICAS PARA EL EMPLEADOR EN CASO DE DOLO O CULPA GRAVE (PÉRDIDA DEL SEGURO Y RECUPERACIÓN DE GASTOS)

En su redacción original, el artículo 7 de la Ley Nº 16.074 preveía que, en caso de dolo o culpa grave en el incumplimiento de normas sobre seguridad y pre-vención, además de la responsabilidad integral del empleador frente a las vícti-mas, “el Banco podrá aplicar las sanciones correspondientes (pérdida del seguro, recuperaciones de gastos y multas)”.

En la nueva redacción, se prevé que “el Banco excluirá el siniestro y recu-perará los gastos generados por la asistencia médica prestada y las sumas de di-nero necesarias para atender la totalidad de las indemnizaciones previstas en la presente ley”. La diferencia sustancial –más allá de la explicitación del conteni-do del recupero– radica en que, de acuerdo al texto actual, ya no es una potestad del BSE, sino un deber, la recuperación de todos los gastos contra el empleador. Excluye la posibilidad de efectuar valoraciones de conveniencia al determinar el inicio o no del juicio de recupero.

Este deber supone, además, en lo procedimental, la necesidad de investigar los accidentes de trabajo y enfermedades profesionales. Para poder cumplir ade-cuadamente con el deber de recupero, deberá saberse previamente si operó dolo o culpa grave del empleador, y esto supone indagar las circunstancias en que el ac-cidente se produjo o la enfermedad se generó. Esa investigación podrá servir de base para una comunicación a la Inspección General del Trabajo y de la Seguri-dad Social.


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A MODO DE CONCLUSIÓN

Los recientes cambios en la legislación uruguaya han buscado reforzar la prevención, agregando la responsabilidad penal del empleador y de quienes ejer-cen el poder de dirección, a las responsabilidades ya existentes (reparación inte-gral del daño y pérdida de la cobertura del seguro en caso de dolo o culpa grave, sanciones administrativas).

Se han reforzado, además, los mecanismos dirigidos a investigar los acci-dentes de trabajo, aplicar sanciones por incumplimiento de la normativa de pre-vención, y denunciar penalmente a los autores de los delitos de daño o de peligro, mediante la previsión de nuevos deberes de las autoridades públicas y legitima-ción procesal de las víctimas y denunciantes.

Los cambios han debido superar la oposición de las organizaciones de em-pleadores, y de buena parte de los actores políticos.

El tiempo dirá si la nueva normativa se mantiene, y si logra la efectividad buscada. La reforma ya ha tenido, como primer efecto, que muchos empresarios presten mayor atención a la normativa de prevención, busquen asesoramiento de técnicos prevencionistas, elaboren planes de seguridad laboral y documenten sus acciones en tal sentido.

la responsabilidad penal por infracciones a la …

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