la regiÓn de los rÍos”
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Universidad Austral de Chile Facultad de Ciencias Jurídicas y Sociales
Escuela de Derecho
“El PRINCIPIO PARTICIPATIVO PLASMADO EN LA CREACIÓN DE LA REGIÓN DE LOS RÍOS”.
CAROLINA CECILIA CARRILLO YANTANI.
MEMORIA PARA OPTAR AL GRADO DE LICENCIADO DE CIENCIAS JURÍDICAS Y SOCIALES
PROFESOR PATROCINANTE: ALFONSO BANDA VERGARA.
VALDIVIA - CHILE 2012
INDICE.
INTRODUCCIÓN………………………………………………………………………...….. 4
CAPITULO I.- Participación Ciudadana.
1.-Conceptos y algunas precisiones sobre participación ciudadana. ……………………....... 6
2.-Participación y Democracia. ………………………………………………………………..6
3.- Clasificación de los mecanismos de participación ciudadana. ……………………...……. 8
3.1.- Según la institucionalidad y la capacidad para incidir: …………………….........8
3.2.- Participación desde el punto de vista de quiénes, cómo y para qué se involucran.
……………………………………………………………………….………………...9
3.3.- Participación según su impacto en la ciudadanía. ………………………………9
3.4.- Ventajas y desventajas de los instrumentos de participación……………………9
4.- La Participación en el ordenamiento Jurídico Chileno. …………………………………..10
4.1.- Participación ciudadana en la Constitución chilena. …………………………. 10
CAPÍTULO II: Historia de la división político-administrativa chilena.
1.- División en la colonia …………………………………………………………………… 14
2.- División 1810-1833…….………………………………………………………………. 14
3.- División de 1833 a 1925 ….…………………………………………………………… 17
4.- División de 1925 a 1974 ………………………………………………………….…… 18
5.- División de 1974 a 2007 ….…………………………………………………………… 21
CAPÍTULO III.- Valdivia, una Región que nace gracias a la participación ciudadana.
1.- Historia de la Creación de la Región de los Ríos. ………………………………….….. 26
1.1.- Valdivia antes de la independencia de Chile. ….…………………………...... 26
1.2.- Valdivia en el Chile independiente….………………………………………... 27
1.3.- Inclusión de Valdivia a la Región de los Lagos. ……………………………. 28
2.-Organización de la comunidad en torno a la creación de la región de Valdivia ……….. 30
2.1.- Comité de creación de la región de los ríos. Época de dictadura. ………….... 30
2.2.- “Nuevo comité” creación nueva región. …..………………………………… 31
2.3.- Asociación de municipios de la Provincia de Valdivia. …..……………..…… 32
3.- Creación de la Región de los Ríos. La concreción de un interés popular…..……………33
3.1.- Reformas constitucionales que hicieron posible la creación de la región…….…33
3.2.- Ley 20.174: Crea la Región de los Ríos. ………………………….…………... 34
3.3.- Participación ciudadana en la Ley 20.174 ………………………….….………. 35
CONCLUSIONES…………………………………………………………….…………….. 38
BILIOGRAFÍA….………………………………………………………………………… 40
INTRODUCCIÓN. El 16 de marzo de 2007, con la promulgación de la Ley 20.174 por parte de la Presidenta de la
República Michelle Bachelet se formalizó la creación de la nueva Región de los Ríos con capital
en Valdivia. El trabajo que se presenta a continuación se centra en el estudio del proceso de
creación de esta región, y el rol del principio participativo que actuó como motor en cada una de
sus etapas.
El estudio será abordado desde una perspectiva histórica, poniendo énfasis en los aspectos
jurídicos más relevantes de la gestación de la región de los Ríos, y principalmente la forma en
que los ciudadanos ejercieron los mecanismos de participación para lograr que la inquietud de la
comunidad valdiviana se transformara en una realidad.
Uno de los aspectos más interesantes de este proceso de creación de una nueva región es el rol
importantísimo que jugó la comunidad. Llama la atención que una reforma tan importante a la
división político-administrativa del país haya surgido por impulso ciudadano, y que este interés
haya cautivado de forma transversal a todos los sectores políticos quienes en definitiva
permitieron que la necesidad de la comunidad valdiviana se concretara en el parlamento. El tema
parece aun más interesante, considerando que la Universidad Austral se encuentra emplazada
justamente en Valdivia, la ciudad que fue protagonista de todos estos sucesos.
Al analizar la creación de la Región de los Ríos, surge entonces la siguiente interrogante, que será
el problema sobre la base del cual dirigiré mi investigación : ¿Existieron realmente mecanismos
de participación ciudadana institucionalizados en nuestro sistema que permitieron la creación de
una región por impulso de la comunidad en el caso de Valdivia?.
Lo que se pretende exponer en este trabajo es que en nuestro sistema jurídico no existen
institucionalmente mecanismos por los cuales un determinado grupo de personas pueda convertir
una inquietud colectiva en una ley, a diferencia de otros sistemas en los que existe por ejemplo la
“iniciativa popular legislativa”. Pero en los hechos, el proceso de creación de la Región de los
Ríos es tan peculiar que parece ser un ejemplo modelador para un proceso democrático de
regionalización, ya que los ciudadanos de la comuna de Valdivia, a pesar de la carencia de estos
instrumentos lograron la promulgación de la ley 20.174 que tuvo como base esencial el impulso
ciudadano. Sostengo en definitiva que, sin perjuicio de la ausencia de mecanismos institucionales
de participación ciudadana en el sistema chileno, la participación de la comunidad de la provincia
de Valdivia fue esencial para la creación de la Región de los Ríos.
Los objetivos de este trabajo serán: Desarrollar la historia del proceso de creación de la nueva
Región de los Ríos; Analizar los aspectos jurídicos más relevantes de la creación de la Región de
los Ríos; Analizar si efectivamente el impulso de la ciudadanía fue determinante a la hora de la
creación de una nueva región, y finalmente, determinar de qué manera los ciudadanos valdivianos
se organizaron para lograr la creación de su región.
Para esto, se utilizará principalmente el método histórico, valiéndose de fuentes documentales e
historiográficas. En vista de que el proceso creativo de la Región de los Ríos finalizó el año 2007,
se analizara con una mirada retrospectiva, y con los elementos de reflexión que el método
histórico otorgará, a cuatro años de la promulgación de la ley creadora de la Región. En este
sentido, será fundamental el análisis de la historia de la ley. Finalmente, la utilización del método
dogmático permitirá analizar la legislación existente al momento de la creación de la XIV región,
especialmente la Constitución Política de la República, y las reformas que fueron necesarias y en
definitiva hicieron posible la posterior creación de la Región de los Ríos. También con el método
dogmático se analizará el principio participativo y su consagración o no en la Constitución
chilena.
El estudio consta de tres capítulos: El primero titulado “Participación ciudadana” está dedicado a
aclarar conceptos y algunas precisiones sobre la participación ciudadana, a enlazar la
Participación con la Democracia y posteriormente entrega una clasificación de los distintos
mecanismos de participación ciudadana.
El segundo capítulo “Historia de la división político-administrativa chilena”, como lo indica su
nombre, expone detalladamente el proceso de regionalización experimentado por nuestro país en
sus distintas etapas, desde la colonia hasta la Constitución de 1980.
El tercer y último capítulo denominado “Valdivia, una región que nace gracias a la participación
ciudadana” comienza con la historia de la creación de la Región de los Ríos, posteriormente se
analiza la Organización de la comunidad Valdiviana en torno a la creación de la región de los
Ríos, y finalmente, se estudia la creación de la Región como la concreción de un interés popular,
analizando las reformas constitucionales que hicieron posible la creación de la mencionada
región, la ley 20.174 y la importancia de la participación ciudadana en dicha norma.
Es de esperar que este estudio sea un aporte al análisis histórico-jurídico del proceso creativo de
esta nueva división territorial, y de esta manera, contribuir al desarrollo de la reciente Región de
los Ríos.
En el actual debate político, el tema de la “participación ciudadana” ocupa, sin lugar a dudas, un
lugar central. A pesar de la explosión discursiva en torno al tema, la noción de “participación
ciudadana” carece de una definición precisa y unívoca, y los esfuerzos por acotar su concepto han
sido diversos desde distintas ramas del conocimiento.
Cuando hablamos de ciudadanía, hacemos referencia a un conjunto de derechos y deberes que las
personas tienen en su relación con el Estado y la comunidad política. La concepción moderna de
“ciudadano” se basa en el principio de la igualdad básica entre las personas, igualdad garantizada
mediante una serie de derechos fundamentales consagrados en los ordenamientos jurídicos y la
consideración del individuo como miembro pleno de la colectividad. El individuo en su rol de
ciudadano es la unidad componente de la democracia1.
La participación ciudadana puede definirse como “un proceso gradual mediante el cual se integra
a la ciudadanía en el proceso de toma de decisiones sobre asuntos públicos mediante su
fiscalización, control, evaluación y/o ejecución”2. En la misma línea, Giovanni Sartori la define
como “el conjunto de actividades voluntarias mediante las cuales los miembros de una sociedad
participan en la selección de sus gobernantes y, directa o indirectamente, en la elaboración,
ejecución, seguimiento y evaluación de la política gubernamental”3 . La participación ciudadana
representa entonces la relación entre el Estado y la Sociedad Civil, en cuanto esta última influye y
determina las decisiones del ámbito público.
2.- Participación y Democracia.
El ideal de un proceso político participativo, en el cual todos los afectados por las decisiones
políticas tienen igual derecho a expresar su opinión en el proceso de formación de esas
decisiones, constituye, junto con el ideal de un gobierno limitado, uno de los pilares del
constitucionalismo en su sentido más robusto.4 La participación ciudadana, le otorga valor
epistémico al proceso democrático en cuanto este proceso cumple con ciertos requisitos:
a) que participen todos los interesados en la discusión y la decisión;
b) que esa participación se desarrolle sobre una base razonable de igualdad y que no medie
ningún tipo de presión;
c) que quienes participen en este debate público puedan expresar sus intereses y justificarlos con
argumentos genuinos;
1 Cfr. Ministerio Secretaría General de la República, Santiago,, Participación ciudadana en la Gestión Pública,
Santiago, 2001, p 12. 2 Pressacco, C. y Arbera, J. “Avances en el ámbito de la participación ciudadana: la percepción de los funcionarios
públicos” En Persona y Sociedad, 2003, vol XVII, no.2, pp.151. 3 Sartori, G., Teoría de la democracia, Tomo I, Alianza Universidad, Madrid, 1989, en AAVV, Op Cit, p. 12. 4 Cfr. Nino, C., La constitución de la democracia deliberativa, Gedisa, Barcelona, 1997, pp 18-19.
1.- Conceptos y algunas precisiones sobre participación ciudadana.
CAPITULO I.- Participación Ciudadana.
d) que el grupo que pone en obra la deliberación tenga una dimensión tal que maximice la
probabilidad de alcanzar un resultado correcto;
e) que no se produzca un aislamiento de las minorías, y
f) que aquellos sujetos que participan del debate no se encuentren bajo la influencia de emociones
extraordinarias5.
En el mismo sentido, Robert Dahl plantea que la democracia ideal, entendida como aquella en la
cual el “demos” o pueblo gobierna efectivamente, debe cumplir como mínimo con seis
características6:
a) Participación efectiva,
b) Igualdad en la votación,
c) Adquisición de conocimiento iluminativo,
d) Control final de la agenda,
e) Inclusión de los ciudadanos en las formas antes enunciadas, y finalmente, como norma de
clausura:
f) la consagración de derechos fundamentales. La democracia consiste no solo en procesos
políticos, sino que también es, necesariamente un sistema de derechos fundamentales.
Estos seis requisitos de la democracia ideal se cumplirían sin problemas en una unidad pequeña
mediante instituciones de la democracia asambleísta, lo que justifica que muchas veces se piense
que este sistema se encuentra más cercano al ideal democrático que un sistema representativo, y
que inclusive, sus más férreos defensores lleguen a plantear que el término “democracia
representativa” es contradictorio en sí mismo.
La participación efectiva, como primer criterio de la democracia ideal, implica que antes de que
una política sea adoptada por una asociación, todos los miembros del “demos” – o todos los
ciudadanos- deben tener oportunidades iguales efectivas para hacer saber a los demás sus puntos
de vista sobre lo que debería ser la política.7 Ahora, para poder satisfacer este primer criterio de
democracia ideal en una democracia representativa, -como la nuestra, y la gran mayoría de los
países de occidente-, es necesario, en primer lugar, que los representantes sean elegidos. Estas
elecciones deben ser libres, justas y frecuentes; debe consagrarse la libertad de expresión; Deben
existir fuentes de información alternativas; autonomía de asociación; y finalmente, la inclusión de
5 Cfr. Ídem, pp 180, 192. 6 Vid. Dahl, R., La igualdad política, Fondo de cultura económica, Buenos Aires 2008, pp.23-24. 7 Cfr. Idem, p .25.
todos los ciudadanos. Estas seis instituciones políticas son básicas para la realización de la
participación efectiva dentro de una democracia representativa.8
La participación ciudadana no es suficiente para entender la dinámica de la democracia, pero es
tan necesaria que sin ella simplemente la democracia no existiría. Ella no se agota en las
elecciones, sino que propone el involucramiento de los ciudadanos en todos los asuntos públicos,
más allá de elegir a los representantes que tomarán las decisiones en el nombre del pueblo. La
esencia el proceso democrático es participativo, o al menos debiese serlo, tomando en cuenta que
en realidad en nuestros sistemas de “democracia representativa” por lo general esa participación
se reduce a las elecciones y nada más.
3.- Clasificación de los mecanismos de participación ciudadana. 9
Según sistematizaciones realizadas por varios autores, se pueden extraer cuatro formas como las
más relevantes para clasificar los distintos instrumentos de participación ciudadana.
3.1.- Según la institucionalidad y la capacidad para incidir:
No toda participación se ejerce por vía institucional, ni tampoco toda participación incidente en
las políticas y gestión pública se realiza por vías institucionales. Entendemos por mecanismos
institucionales, aquellos que se encuentran establecidos formalmente en el ordenamiento jurídico,
y que se encuentran consagrados en textos normativos. La relevancia de éstos es que son más
capaces de canalizar efectivamente las demandas existentes en la sociedad, reduciendo los costos
de transacción y con una expectativa razonable de obtener resultados positivos. Pero en algunos
casos, la efectividad de los mecanismos no institucionalizados -particularmente la protesta
pública- resulta mayor que la que se obtiene a través de los mecanismos institucionalizados -
como el “diálogo con la autoridad”-. Estos últimos, aunque establecidos por la ley y formalmente
operativos, no operan para materias significativas ni cuentan con gran legitimidad entre la
población. El desafío, por tanto, no consiste solamente en institucionalizar, sino dotar a este
nuevo tipo de instituciones de atribuciones y consecuencias prácticas que las hagan relevantes a
los ojos de la población y los ciudadanos, de forma tal que éstos se motiven a utilizar las
herramientas que el sistema jurídico les proporciona a fin de que manifiesten sus inquietudes y
necesidades.
8 Cfr. Ídem, p. 27 9 Se sigue en este punto la clasificación hecha por: De la Maza, G., “La institucionalización de la participación en las
políticas públicas en Chile. Estado actual y desafíos”, en De la Fuente, G. (ed), Participación y nuevos desafíos
político-institucionales, Ministerio Secretaria General de la República, Santiago, 2009, pp. 18 y ss.
participación no solo legitima el proceso democrático, sino que es parte de él, puesto que en
3.2.- Participación desde el punto de vista de quiénes, cómo y para qué se involucran. Esta clasificación divide lo mecanismos de participación en asociativos y personales. En los
asociativos la participación se realiza en nombre de organizaciones o asociaciones, mientras que
en los mecanismos personales la participación se lleva a cabo de manera individual, en cuanto
ciudadano. A su vez, la asociativa puede ser relativa a temas sectoriales, o bien ejercerse en el
plano territorial. La personal puede ser intensiva (que requiere mayor dedicación de tiempo), o
extensiva (que alcanza a muchas personas pero a través de actos simples y fáciles de realizar).
Las intensivas son mejores para deliberar aunque involucran a un número menor de personas por
tanto podría resultar menos representativo de la mayoría, mientras que las extensivas no permiten
la deliberación pero permiten tomar decisiones con mayor legitimidad y pueden involucrar
grandes cantidades de personas.
3.3.- Participación según su impacto en la ciudadanía.
Aquí podemos distinguir tres categorías: la no participación, que muchas veces es presentada
como una participación encubierta; la participación instrumental, que incluye actividades del
tipo: difusión de información, consultas no vinculantes o evaluación pasiva, y que impactan en
cierto grado en la ciudadanía; y finalmente la participación empoderadora, que otorga “poder” a
los ciudadanos mediante consultas vinculantes, participación deliberativa, y control social, por
ejemplo. Esta última es la que causa mayor impacto en la ciudadanía.
3.4.- Ventajas y desventajas de los instrumentos de participación
Deben considerarse los pro y los contra de los distintos mecanismos de participación a la hora de
promover alguno. Esta clasificación de los instrumentos participativos permite evaluar
potencialidades y limitaciones según los objetivos que se persigan. Hay diversos criterios que
pueden tomarse en cuenta, por ejemplo la Representatividad: en ese caso, es aconsejable utilizar
encuestas deliberativas, pero es deficitario un Consejo Consultivo por la cantidad de opiniones
que se abarcan. Si se requiere lograr mayor grado de Información o deliberación, es conveniente
realizar un Consejo consultivo, a diferencia de la utilización de plebiscitos o encuestas, ya que el
consejo consultivo permite de mejor forma el intercambio de opiniones e ideas entre sus
participantes. Finalmente, si lo que se busca es lograr un pacto de la participación en las Políticas
Públicas, lo más aconsejable es realizar un Plebiscito o un Presupuesto Participativo en vez de
una Encuesta deliberativa10.
4.- La Participación en el ordenamiento Jurídico Chileno.
Al analizar el ordenamiento jurídico chileno, es posible observar la existencia de normativas para
el ejercicio de la participación ciudadana tanto en la Constitución como en ciertos cuerpos
10 Para más clasificaciones de instrumentos participativos según características relevantes, ver: ídem p. 22.
legales, pero no existe un conjunto sistemático de normas que reconozcan derechos y establezcan
instrumentos o mecanismos jurídicos que orienten a la participación ciudadana.
Algunas leyes en cuyos lineamientos encontramos referencias a la participación de la ciudadanía
son las siguientes: Ley sobre Libertades de Opinión e Información y Ejercicio del Periodismo
(Ley 19.733 de 2001); Ley de Protección y Desarrollo Indígena (Ley N° 19.253, de 1993), que
considera un Titulo especial referido a la participación, en orden a escuchar y considerar la
opinión de las organizaciones indígenas; la Ley de Protección de los Derechos de los
Consumidores (Ley 19.496 de 1997); la Ley de Juntas de Vecinos y demás Organizaciones
Comunitarias (Ley 19.418 de 1995 y modificaciones posteriores; la Ley Orgánica Constitucional
de Enseñanza (ley 18.962, de 1989 y sus modificaciones),entre otras.
4.1.- Participación ciudadana en la Constitución chilena.
En la Constitución Política de la República (en adelante CPR) existen tres preceptos básicos en
materia de participación ciudadana. El primero es el inciso 3° del artículo 1, que señala que “el
Estado reconoce y ampara a los grupos intermedios a través de los cuales se organiza y estructura
la sociedad y les garantiza la adecuada autonomía para cumplir sus propios fines específicos”. De
esta norma elemental deriva el segundo precepto relativo a la participación: el artículo 19
número 15 que consagra el derecho a asociarse sin permiso previo. En tercer lugar, destacamos el
inciso final del artículo 1 que señala como deber del Estado, asegurar el derecho de las personas a
participar con igualdad de oportunidades en la vida nacional.
Sin perjuicio de estas tres normas, nuestra CPR carece de una regulación más detallada de la
participación ciudadana. De todos modos, la participación forma parte de nuestro ordenamiento
jurídico a través de los tratados internacionales ratificados por Chile, como el Pacto de San José
de Costa Rica que en su artículo 23 señala:
“Artículo 23. Derechos Políticos
1. Todos los ciudadanos deben gozar de los siguientes derechos y oportunidades:
a) de participar en la dirección de los asuntos públicos, directamente o por medio de
representantes libremente elegidos;
b) de votar y ser elegidos en elecciones periódicas auténticas, realizadas por sufragio universal e
igual y por voto secreto que garantice la libre expresión de la voluntad de los electores, y
c) de tener acceso, en condiciones generales de igualdad, a las funciones públicas de su país.
2. La ley puede reglamentar el ejercicio de los derechos y oportunidades a que se refiere el inciso
anterior, exclusivamente por razones de edad, nacionalidad, residencia, idioma, instrucción,
capacidad civil o mental, o condena, por juez competente, en proceso penal”.
Por su parte, el Pacto Internacional de Derechos Civiles y Políticos, en su artículo 25 prescribe
que:
“Todos los ciudadanos gozarán, sin ninguna de las distinciones mencionadas en el artículo 211, y
sin restricciones indebidas, de los siguientes derechos y oportunidades:
a) Participar en la dirección de los asuntos públicos, directamente o por medio de representantes
libremente elegidos;
b) Votar y ser elegidos en elecciones periódicas, auténticas, realizadas por sufragio universal e
igual y por voto secreto que garantice la libre expresión de la voluntad de los electores;
c) Tener acceso, en condiciones generales de igualdad, a las funciones públicas de su país”.
Como se puede apreciar, la regulación de la participación política o ciudadana está mucho más
detallada en el Derecho Internacional que en el Derecho chileno.
Chile es una República democrática y el ejercicio de la soberanía que reside en la nación se
realiza por las autoridades establecidas por la CPR y por el pueblo a través del Plebiscito y de
elecciones periódicas. La calidad de ciudadano, que se obtiene a los dieciocho años de edad,
otorga el derecho a sufragio y a optar a cargos de elección popular. El artículo 15 CPR indica que
el sufragio en las votaciones populares tendrá cuatro características: personal, igualitario, secreto
y voluntario. Hasta antes del año 2009, nuestra CPR proclamaba como cuarta característica del
sufragio que éste era obligatorio. Esto fue objeto de una de últimas modificaciones al sistema
electoral chileno que sustituyó el sistema de inscripción voluntaria y sufragio obligatorio, por un
sistema de inscripción automática y voto voluntario.12 La reforma modificó el artículo 15
anteriormente mencionado, además de incluirle un inciso al artículo 18 que indica que una Ley
Orgánica Constitucional contemplará un sistema de registro electoral al que se incorporarán por
el solo ministerio de la ley quienes cumplan con los requisitos establecidos por la CPR, esto es,
quienes hayan cumplido dieciocho años y no hayan sido condenados a pena aflictiva.
11 Sin distinción alguna de raza, color, sexo, idioma, religión, opinión política o de otra índole, origen nacional o
social, posición económica, nacimiento o cualquier otra condición social. Artículo 2 del Pacto Internacional de
Derechos Civiles y Políticos
12 Ley 20.337 de Reforma Constitucional que modifica los artículos 15 y 18 de la Constitución con el objeto de
consagrar el sufragio como un derecho de los ciudadanos y su inscripción automática en los Registros Electorales,
publicada en el Diario Oficial el día 4 de abril de 2009.
Esta importante reforma constitucional publicada en abril del 2009 sin duda implica un avance en
el tema de la participación ciudadana en nuestro país. De la sola lectura de nuestra carta
fundamental se colige que el sufragio en Chile es efectivamente un derecho que pueden ejercer
libremente todos los chilenos al cumplir los dieciocho años y obtener la calidad de ciudadano,
que no es necesario acudir al Registro Electoral previamente a manifestar su intención de
sufragar, y que no estarán expuestos a una sanción en caso de abstenerse. Esto que parece tan
revolucionario, actualmente es todavía una mera declaración de intenciones del Constituyente,
puesto que según la vigésimo tercera disposición transitoria indica que estas reformas al artículo
15 y 18 solo comenzarán a regir cuando entre en vigencia la respetiva Ley Orgánica
Constitucional, que hasta la fecha no ha nacido a la vida del Derecho. 13
En Chile actualmente hay más de 11,5 millones de personas mayores de 18 años. De ellos, 3,5
millones no están inscritos en los registros electorales, los que sumados a las abstenciones y los
que sistemáticamente votan nulo o blanco, conforman una cifra que supera los 5 millones de
personas que no participan de la Democracia chilena.
A dos años y medio de la reforma a la Constitución no existe la mencionada Ley Orgánica que
haga operativa esta idea de inscripción automática y voto voluntario. Existe un proyecto de ley
ingresado con fecha 1 de diciembre de 2010 que a la fecha se encuentra aún en su primer trámite
constitucional14. El pasado 4 de octubre de 2011 se realizó una sesión especial de la Cámara de
Diputados, en la cual se discutieron las dificultades en la implementación de la inscripción
automática en los Registros Electorales. En esa oportunidad, se aprobó un Proyecto de Acuerdo
(N°459) que compromete a los legisladores para facilitar la operatividad del sistema antes de las
próximas elecciones municipales del 2012.15
Contradictoriamente a la explosión discursiva del concepto de participación, la mayoría de los
chilenos piensa que esta es muy débil, y existe, en general, un cierto consenso en una visión
13 Ver nota 15. 14 Boletín 7338-07, “Sobre inscripción automática, Servicio Electoral y sistema de votaciones”, Proyecto de ley
iniciado por Mensaje presidencial, enviado al Senado con fecha 1 de Diciembre de 2010. Disponible en:
http://sil.senado.cl/cgi-bin/index_eleg.pl?7338-07 última revisión: 29 de febrero de 2012. 15 En la etapa final de esta investigación, el proyecto sobre Inscripción automática y votación voluntaria finalmente
se convirtió en ley, siendo promulgado por el Presidente Sebastián Piñera el 23 de enero de 2012. De esta forma,
todos los chilenos que sean mayores de edad, no tener condenas por penas aflictivas, y residir por más de 5 años en
Chile en caso de ser extranjeros, quedarán inscritos en los registros electorales de forma automática. Los antiguos
inscritos mantendrán sus lugares de votación, en el caso de los nuevos votantes serán asignados a una mesa asociada
a su ultimo domicilio declarado ante el registro civil o extranjería. Los electores recibirán una carta certificada con
información de su lugar de votación, suspensión o inhabilidad para votar. Si el votante tiene un nuevo domicilio y
desea cambiar su lugar de votación, deberá informar personalmente en su respectiva junta inscriptora su nueva
residencia. Para información más detallada, consultar la Ley 20.558 “Regula la inscripción automática, modifica el
servicio electoral y moderniza el sistema de votaciones”.
pesimista respecto de la participación en nuestro país16. A pesar de los avances en esta materia,
como la reforma constitucional mencionada anteriormente, o el proyecto de ley sobre votación de
los chilenos en el extranjero17, siguen existiendo muchas críticas al modelo de participación
política chileno, enfatizando la necesidad de complementar los mecanismos de la participación
político-electoral existentes, con otras formas de participación, con la idea de que la ciudadanía
pueda intervenir y aportar en forma más directa a los procesos de toma de decisiones de las
diversas instancias de poder sobre políticas, programas y proyectos que atañen a la propia
ciudadanía18 Aunque cabe señalar, que el éxito en la transformación de nuestro sistema de
participación ciudadana no depende tanto de la mera existencia de mecanismos participativos,
como de la capacidad existente en las contrapartes de la sociedad civil para hacerlos exigibles.
Vale decir, que la simple promulgación legal o instalación administrativa de una democracia
participativa, no resulta en sí misma suficiente si la ciudadanía no ocupa el rol protagónico que es
necesario19.
CAPÍTULO II: Historia de la división político-administrativa chilena.
1.- División en la colonia
La división político-administrativa del territorio hace referencia a una determinada forma en la
que éste es organizado y estructurado internamente, a la determinación de subdivisiones a lo
largo del territorio y la asignación en sus diferentes niveles, de autoridades con determinadas
funciones y órganos de gobierno.
El período colonial se extendió en Chile aproximadamente desde 1600 hasta 1810. Los eventos
que marcaron esta etapa fueron: El desastre de Curalaba (1598) y la primera Junta Nacional de
Gobierno. En este período la división político administrativa fue desarrollándose de forma
paulatina a la instalación de nuevos poblados, como un proceso en constante evolución.
16 Cfr. Garcés, M. y Valdés, A., Estado del arte de la participación ciudadana en Chile, Documento preliminar para
OXFAM-GB, Santiago, 1999, p. 2. 17 Proyecto de ley que fue rechazado en la discusión general en el Senado, el pasado 3 de mayo de 2011. Con fecha
26 de octubre de 2011, el Presidente de la República, haciendo uso de las facultades del 68 CPR envió un oficio en el
que manifiesta su intención de que vuelva a discutirse el proyecto de Ley. Vid. “Sobre voto de chilenos en el
extranjero”, Boletin 7335-07. Disponible en: http://www.bcn.cl 18 Pressacco C. y Arbera J., Op cit., pp.152 19 Cfr. De la Maza, G,. Op cit, p. 17.
Chile era una gobernación dependiente del Virreinato del Perú, cuyo territorio estaba dividido en
provincias o corregimientos también llamadas “partidos”. Estas provincias eran gobernadas por
un corregidor quien se encargaba de los litigios civiles y criminales de primera instancia20. Las
provincias, a su vez, se dividían en distritos a cargo de un teniente de corregidor.
En 1786 se instauraron en Chile 2 Intendencias de Ejército y Provincia: Santiago y Concepción.
La Intendencia de Santiago, extendía su jurisdicción desde el despoblado de Atacama por el norte
hasta el río Maule por el sur, incorporando el gobierno político militar de Valparaíso. La
Intendencia de Concepción se extendía desde el Río Maule hasta la frontera Indígena, incluyendo
los gobiernos político militares de Juan Fernández y Valdivia. Chiloé constituyó un caso especial
puesto que dependía política y militarmente del virreinato del Perú.21
2.- División de 1810 a 1833.
En la primera etapa del Chile “independiente”, la organización del espacio prácticamente no
presentó variación alguna en su composición respecto de la Colonia, pues la jurisdicción
territorial de las provincias permaneció inalterable. Por tanto, ubicamos como antecedente directo
de la división de 1811, el sistema de intendencias del siglo XVIII22.
En el año 1811 Juan Egaña en el primer Proyecto de Constitución para Chile, proponía una
división territorial con tres departamentos: Coquimbo, Santiago y Concepción. Los artículos 173
y 174 de dicho proyecto declaraban:
“Art. 173. El estado político de la república se divide por ahora en tres departamentos,
dependientes del gobierno soberano, cuyo pormenor de relaciones especificará la ley, uniendo en
todos los casos posibles lo militar a lo civil y conservando la más estrecha dependencia de las
delegaciones provinciales con la soberanía, sin perjuicio del buen orden.
Art. 174. Los tres departamentos serán por ahora Santiago, Concepción i Coquimbo. Habrá un
gobierno político- militar en los dos últimos, y Santiago será dirigido del gobierno soberano en
sus relaciones principales, teniendo por subalterno un intendente de provincia político y militar,
cuyas facultades económicas y contenciosas establecerá la ley, sin perjuicio de los ramos ya
destinados a los cabildos”
Este proyecto no fue sancionado y por tanto nunca entró en vigencia, sin embargo tiene
importancia puesto que es el primer reglamento que instaura formalmente una división político-
administrativa del territorio.
20Cfr. Rojas, L. Nueva historia de Chile, Ediciones Gong, Santiago, 1991, p. 199 21Cfr. Cobos, M.T, La división político-administrativa de Chile, 1541-1811, Instituto de Historia de la Universidad Católica de Valparaíso, Valparaíso, 1989, p. 33 y 34. 22 Sanhueza, M.C., “La primera división político-administrativa de Chile, 1811-1826”, en Historia (Santiago), 2008, vol.41, n2, p. 453
Bajo el gobierno de José Miguel Carrera, se dicta el “Reglamento constitucional de 1812”, el cual
no consagra, de forma expresa, una división político-administrativa. El artículo 10 de este
reglamento es la norma que define la composición del Senado, y plantea implícitamente la
existencia de tres provincias, declarando que el Senado es representativo y que, de sus siete
miembros, corresponderán dos a cada una de las provincias de Concepción y Coquimbo, y tres a
la de Santiago.
La constitución de 1818 realiza el primer fraccionamiento explícito, formal y válido del territorio
chileno, señalando en el artículo primero del Capítulo IV que “El Estado de Chile se halla
dividido por ahora en tres provincias: la capital, Concepción y Coquimbo.”
Esta primera división territorial obedeció a tres criterios:
-Geográfico: Al determinar la existencia de paisajes naturales propios, producto de las
condiciones climáticas existentes en las provincias del país.
-Demográfico: Donde la formación y desarrollo de los primeros núcleos poblados de la época
colonial conllevan a la evolución y crecimiento de las ciudades chilenas, siendo Santiago la más
desarrollada por sus actividades agrícolas y comerciales.
-Político: El Estado debía consolidar aquellas regiones del territorio que estuvieran más cercanas
a la capital del gobierno, y que tuvieran condiciones propias del desarrollo económico.23
Llama la atención que tanto el proyecto constitucional de Juan Egaña como la Constitución de
1818 le otorguen un carácter provisorio a la división político administrativa. El proyecto de
Egaña señala que el estado político de la república se divide “por ahora” en tres departamentos,
los que serán “por ahora” Santiago, Concepción y Coquimbo, y la Constitución de 1818 por su
parte indica que el Estado se halla dividido “por ahora” en tres provincias.
En este período no se establecen límites territoriales. Los textos constitucionales sólo declaraban
la existencia de tres departamentos o provincias pero no indicaban cuáles eran sus fronteras.
La Constitución de 1822 hace por primera vez, de manera formal, una delimitación explícita del
territorio nacional, al plantear en su artículo tercero que “El territorio de Chile conoce por límites
naturales: al sur, el Cabo de Hornos; al norte, el despoblado de Atacama; al oriente, los Andes; al
occidente, el mar Pacífico. Le pertenecen las islas del Archipiélago de Chiloé, las de Mocha, las
de Juan Fernández, la de Santa María y demás adyacentes”. Se opta entonces por utilizar un
criterio geográfico al hacer coincidir las fronteras del país con accidentes naturales. Además, en
su artículo 142 abole el sistema de Intendencias, heredado de la Colonia española, y establece que
el territorio se dividirá en Departamentos, y a su vez éstos en distritos, pero sin establecer el
número de unidades departamentales.
23 Sánchez, A., y Morales, R., Las regiones de Chile, Editorial Universitaria, Santiago, 2000, p.16
Entre 1823 y 1833 no hubo una organización del territorio estable ni permanente en Chile, ya que
las diversas localidades consideraron que la división territorial debía realizarse en concordancia
con sus demandas limítrofes, sin considerar que era imposible satisfacer las exigencias de todos.
Esto, sumado a la constante disconformidad respecto de las delimitaciones jurisdiccionales, y al
asambleísmo de la época que contribuía a la inestabilidad y desorganización del Estado
influyeron directamente en la continua postergación que sufrió la división político-administrativa
de la república24.
Desde enero de 1825 hasta agosto de 1828 no hubo en Chile, propiamente, un texto
constitucional. Sin embargo, por medio de la dictación de ciertas leyes se dio forma, en el año
1826, a un nuevo modelo teórico de organización política, denominado como el “Ensayo
Federal”25.
El Congreso constituyente de 1826 aprueba seis leyes Federales26, la del 30 de agosto de ese año
divide al país en ocho provincias autónomas y establece las Asambleas Provinciales. Las ocho
provincias eran:
1) Coquimbo (similar a la antigua provincia de Coquimbo) con capital en La Serena;
2) Aconcagua, con capital en San Felipe,
3) Santiago, con capital en la misma ciudad,
4) Colchagua con capital en Curicó, (estas tres derivadas de la antigua provincia de Santiago)
5) Maule, con capital en Cauquenes,
6) Concepción, con capital en la ciudad del mismo nombre,
7) Valdivia, con capital también en Valdivia, y
8) Chiloé con capital en Castro (estas últimas cuatro derivadas de Concepción) 27
24 Cfr. Sanhueza, M.C, Op. Cit. pp. 462 y 468. 25 Carrasco, S., Génesis y vigencia de los textos constitucionales chilenos, Tercera edición actualizada, Editorial Jurídica de Chile, Santiago, 2002, p 87. 26 El ensayo Federal de1826 resultó impracticable. Primero fue suspendida la aplicación de las leyes federales, y luego fueron derogadas el 2 de agosto de 1827. Sólo subsistieron la nueva división provincial y el título de Presidente de la República para titular de Gobierno. En Carrasco, S., op cit, pp.90 y 91. 27 Antecedente importante de la división político- administrativa planteada por las Leyes federales fue el “Reglamento Orgánico y Acta de Unión del pueblo de Chile”, del año 1822, que dispuso lo siguiente: “Artículo 24.– Chile, en su estado actual se dividirá inmediatamente en seis departamentos, que cada uno comprenda la extensión que haya de mar a cordillera, limitándose de norte a sur en esta forma: Primer departamento: desde el despoblado de Atacama, hasta el río de Choapa. Segundo y tercer departamentos: desde Choapa hasta las riberas de Lontué. Cuarto y quinto departamentos: desde Lontué hasta el Biobío, y sus fortalezas al sur y adyacencias. Sexto departamento: de todas las poblaciones que posee o adquiera el Estado desde el Biobío hasta sus límites en el sur”. Esta norma nuevamente no delimita territorialmente las provincias, pero es el primer documento en mencionar expresamente que Chile se divide en seis departamentos. Encargó la misión de fijar los límites departamentales al Ejecutivo con acuerdo del Senado en sus artículos 24 y 25.
Además de dividir al país administrativamente en 8 provincias, en 1826 se consagran sus
respectivas capitales, y novedosamente se determinan las fronteras entre cada una de estas
provincias.
En 1828 se dicta una nueva Constitución que no varió mayormente la división política
administrativa establecida por las leyes federales. Se mantuvieron las mismas ocho provincias,
ahora gobernadas por una Asamblea provincial y un intendente. No se mencionan en este texto
constitucional ni límites interprovinciales ni capitales de provincia.
3.- División de 1833 a 1925
La Constitución de 1833 organiza sólidamente el Estado, lo cual también se refleja en la división
político administrativa. El gobierno interior es re-estructurado a partir del artículo 115, en las
siguientes unidades administrativas:
- Provincias: a cargo de un intendente nombrado por el Presidente de la República.
- Departamentos: a cargo de un gobernador nombrado por el Presidente de la República.
- Subdelegaciones: a cargo de un subdelegado, nombrado por el gobernador.
- Distrito: a cargo de un inspector nombrado por el subdelegado.
El artículo 37 N° 5 establecía que la creación de nuevas provincias o departamentos y el arreglo
de sus límites sería posible sólo por medio de una ley28.
Entre 1833 y 1889 se crean varias provincias mediante leyes y decretos. A las ocho provincias
originales, se añadieron: la provincia de Talca, en 1833, Valparaíso 1842, Atacama en 1843,
Ñuble en 1848, Arauco en 1852, Llanquihue en 1862, Curicó en 1865, Linares en 1873, Bío - Bío
en 1875, O’Higgins en 1883, Tacna y Tarapacá en 1884 (que eran territorios del Perú antes de la
Guerra del Pacífico), Malleco en 1887, Temuco, también en 1887 y Antofagasta en 188829. Estas
14 nuevas provincias, suman en total 22 con las anteriores
A partir de 1891 ciertas leyes y decretos fueron modificando la conformación de las provincias
existentes a la época, en cuanto a suprimir o crear nuevas subdelegaciones o comunas. En 1920,
según el Censo de ese mismo año, Chile contaba con 23 provincias (las ya mencionadas más la
28 El Reglamento de Elecciones de 1833, dictado por el Congreso Nacional el 30 de noviembre del mismo año, señaló los departamentos en que se dividían cada una de las 8 provincias de ese entonces. 29 Vid. INE. Chile, Historia de la División Político-administrativa (1810-2000). Santiago, 2001, pp 41 y ss.
provincia de Tacna) y el territorio de Magallanes, que fue incorporado mediante el Decreto de 8-
7-1853.
4.- División de 1925 a 1974
La Constitución de 1925 repite el esquema de unidades de 1833, dividiendo el territorio en
provincias, departamentos, subdelegaciones y distritos. Sus autoridades fueron las mismas de la
CPR 1833 (intendentes, gobernadores, subdelegados e inspectores de distrito, respectivamente).
Para efectos del Régimen Administrativo Interior (Capítulo IX), el país se dividía en provincias,
y éstas en comunas (art. 93). En cuanto a la administración provincial, residía en el intendente,
designado por el Presidente de la república y asesorado por las Asambleas Provinciales (artículos
94 a 100). La administración comunal residía en una Municipalidad, generalmente electiva,
formada por alcaldes y regidores (artículos 101 a 106).
La división administrativa denominada provincia, equivale, según el artículo 93, a la división
política del mismo nombre. La división administrativa denominada comuna, equivale a la
división política denominada subdelegación.
Las Asambleas Provinciales, según el artículo 100, podían dictar ordenanzas o resoluciones
inclusive sin la aprobación del Intendente, si ante su oposición, ella insistía con el voto de 2/3 de
sus miembros presentes. Pero la ley encargada hacer operativas estas asambleas jamás fue
dictada, siendo esta institución meramente programática. Tal vez existió cierto temor en la época
a la autonomía que podrían adquirir los órganos locales, en detrimento del poder central que
siempre se quiso impulsar.
La forma de Estado unitario trae aparejada, generalmente, la consecuencia de una tendencia hacia
el centralismo, vale decir, el poder central actúa como centro de atracción que absorbe a los
poderes locales, logrando que la forma de Estado y la centralización lleguen a ser dos fenómenos
correlativos.
El Estado contemporáneo ha visto nacer dos correctivos a la centralización (como régimen
piramidal en el cual los órganos, sin personalidad jurídica propia, convergen hacia un jerarca
único y superior). Frente a la complejidad de la vida moderna, y en orden a satisfacer de forma
más eficiente los múltiples intereses colectivos, y de distribuir funciones y capacidad de decisión,
es que han surgido: la descentralización y la desconcentración.
La descentralización administrativa es uno de los paliativos que se han utilizado para aminorar el
centralismo, y dice relación con que el Estado distribuye sus funciones y crea órganos para
cumplir cometidos específicos. Los órganos descentralizados no están subordinados
jerárquicamente a ningún otro órgano administrativo, sus atribuciones las reciben directamente de
la ley. Además, cuentan con personalidad jurídica y patrimonios propios. Están sujetos a la tutela
del poder central. La doctrina nacional ha definido a la descentralización administrativa como
aquel sistema “en que el servicio se presta por una persona jurídica pública, creada por el Estado,
pero distinta de él, con un patrimonio propio y cierta autonomía respecto del poder central”.30
Por su parte, los órganos desconcentrados carecen de personalidad jurídica propia, tampoco
poseen patrimonio propio, y no actúan por sí mismos, sino con la personalidad del órgano
central.31
En 1830 se consagró en Chile el Régimen centralista, que por inercia pasó a ser percibido como
el orden natural que nadie pensó en transformar efectivamente. Los planteamientos regionalistas
de épocas posteriores fueron limitados, y quedaron reducidos a meras intenciones.
En 1920, Arturo Alessandri Palma manifestó, en su programa presidencial, la necesidad de
realizar una descentralización administrativa para atender mejor las necesidades de las provincias
y sacarlas de su atraso. Para esto, en la Constitución de 1925, se estipuló la existencia de
asambleas provinciales con representantes designados por las municipalidades, las que, como ya
se mencionó, jamás operaron realmente puesto que la ley encargada de darles vida no fue dictada.
En relación a los intendentes, se mantuvo casi de forma idéntica la institución de la Constitución
de 1833, en la que éstos eran agentes naturales e inmediatos del Presidente de la República.
Durante el Gobierno de Carlos Ibáñez del Campo, en 1927 fue impulsado un intento de
descentralización aun menos importante, cuyo propósito era reorganizar la división territorial
atendiendo las características regionales, y formar unidades más vastas que permitieran una mejor
administración, y el desarrollo de la cultura y el progreso. Se planteaba que la exagerada
subdivisión existente ocasionaba retrasos y tropiezos en la acción gubernativa, un mal
aprovechamiento de los fondos del Estado, y dificultades en la fiscalización. En palabras del
profesor Villalobos “la intención era fiscal, antes que nada”. No existía realmente una
preocupación por el desarrollo de las fuerzas regionales de ningún tipo, lo que no es de extrañarse
en un gobierno obsesionado con el autoritarismo, que posteriormente deriva en una dictadura, y
reticente a toda manifestación de la sociedad. El centralismo seguía operando con todo su vigor, y
finalmente, la reforma quedó sin efecto volviendo a la división tradicional.32
En el año 1928 se publica el Decreto con Fuerza de ley 8582 y el Decreto 8583 que racionalizan
las municipalidades. Además estos decretos modificaron las provincias, los departamentos, las
comunas/subdelegaciones, y los distritos.
30 Aylwin, P. y Azocar, E., Derecho Administrativo, Universidad Nacional Andrés Bello, Santiago, 1996, p. 154 31Cfr. Bulnes, L., “La regionalización y sus antecedentes jurídicos” en: Bulnes., L; Errázuriz, M., y otros, La Regionalización, Editorial Jurídica de Chile, Santiago, 1988, pp. 9-11 32 Cfr. Villalobos, S., “Conformación Histórica del centralismo”, en Ídem, p. 126
En 1929 a los territorios de Magallanes y Aysén se les denominan provincias. El mismo año, se
firma el Tratado Limítrofe con Perú, el cual divide la Provincia de Tacna destinando la mayor
parte de Tacna para Perú, y lo restante para Chile junto con Arica. Luego se traspasa el
departamento de Arica a la Provincia de Tarapacá.
En los años posteriores se realizan diversas modificaciones, suprimiendo y agregando provincias
a la división territorial. En 1940 se crea la provincia de Osorno con los departamentos de Osorno
y Río Negro.
Así, al año 1974 Chile contaba con las siguientes provincias y respectivos departamentos:
• Tarapacá: Departamentos de Arica, Pisagua, Iquique.
• Antofagasta: Tocopilla, el Loa, Antofagasta, Taltal.
• Atacama: Chañaral, Copiapó, Freirina, Huasco.
• Coquimbo: La Serena, Elqui, Coquimbo, Ovalle, Combarbalá, Illapel.
• Aconcagua: Petorca, San Felipe, Andes.
• Valparaíso: Quillota, Isla de Pascua, Valparaíso.
• Santiago: Santiago, Presidente Aguirre Cerda, Puente Alto, Talagante, Melipilla, San
Antonio, San Bernardo, Maipo.
• O’Higgins: Rancagua, Cachapoal, San Vicente, Caupolicán
• Colchagua: Santa Cruz, San Fernando, Cardenal Caro.
• Curicó: Curicó, Mataquito.
• Talca: Talca, Lontué, Curepto.
• Maule: Constitución, Chanco, Cauquenes.
• Linares: Loncomilla, Linares, Parral.
• Ñuble: Itata, San Carlos, Chillán, Bulnes, Yungay.
• Concepción: Tome, Talcahuano, Concepción, Coronel, Yumbel.
• Arauco: Arauco, Lebu, Cañete.
• Biobío: La Laja, Nacimiento, Mulchén.
• Malleco: Angol, Collipulli, Traiguén, Victoria, Curacautín.
• Cautín: Lautaro, Imperial, Temuco, Pitrufquén, Villarrica.
• Valdivia: Valdivia, Panguipulli, La Union, Río Bueno.
• Osorno: Osorno, Río Negro.
• Llanquihue: Puerto Varas, Maullín, Llanquihue, Calbuco.
• Chiloé: Ancud, Castro, Quinchao, Palena.
• Aysén: Aysén, Coyhaique, General Carrera, Baker.
• Magallanes: Última Esperanza, Magallanes, Tierra del Fuego.
5.- División de 1974 a 2007.
En el año 1973 se crea la Comisión Nacional de Reforma Administrativa (CONARA), por el
decreto Número 212, del 17 de diciembre de 1973. Este organismo fue el encargado de estudiar y
poner en marcha una reforma al sistema de regionalización chileno, haciendo un análisis de la
división política-administrativa y la situación socioeconómica que enfrentaba cada una de las
regiones. Sus objetivos fueron lograr un mejor aprovechamiento de los recursos naturales,
alcanzar un equilibrio en la distribución geográfica de la población y tutelar la seguridad
nacional, al mismo tiempo de fomentar una mayor participación ciudadana en la definición de sus
propios destinos, y permitir una mayor igualdad en el proceso de desarrollo nacional.33
Del diagnóstico realizado por la CONARA se concluyó que existían variadas distorsiones a nivel
nacional, tales como:
a) La capital nacional concentraba todo el poder de la administración pública, impidiendo la toma
de decisiones en las provincias.
b) El poder económico se localizaba casi por completo en Santiago, provocando un crecimiento
gigantesco de la capital, en desmedro de otras ciudades y áreas rurales, además de un descenso
en la calidad de vida y una expansión urbana sin control.
c) Esta exagerada migración hacia la capital creó un desequilibrio en la distribución de la
población en el país; entre otros.
A la luz de estos antecedentes, la Reforma Administrativa se orientó y definió sobre la base de
una filosofía que permitiera a la CONARA establecer un conjunto de principios y directivas
técnicas que guardasen estrecha armonía con los principios que declaraba el gobierno de aquel
entonces. En este contexto, se establecen ciertos objetivos complementarios:
33 Subsecretaría de Desarrollo Regional y Administrativo del Ministerio del Interior, “Proceso de Regionalización, Descentralización y Desconcentración Administrativa en Chile”, 1986, p. 2.
-Desburocratización administrativa
-Sistematización y simplificación de la legislación administrativa.
-Clara separación de las funciones de Gobierno, de Administración y de rol Empresarial
Subsidiario del Estado y,
-Reducción del aparato público a sus justas proporciones, de acuerdo al nuevo rol definido para el
Estado de Chile, y a la aplicación del nuevo modelo de desarrollo, en el que el sector privado es
el motor dinamizador. 34
La CONARA entonces, tuvo la misión de llevar a cabo esta reforma a la división política
administrativa, lo que se concretó en el año 1974 con la dictación de los decretos leyes N° 573 y
N° 575. Este proceso de regionalización tuvo su base en la propuesta realizada por ODEPLAN
(Oficina de Planificación), creada en el gobierno de Frei Montalva, que entre los años 1965 y
1967 planteó la división del país en 12 regiones.35
El D.L. 573, publicado el 12 de julio de 1974, estableció el “Estatuto de Gobierno y
Administración Interiores del Estado” procediendo a la división del territorio de la República en
regiones, provincias y comunas. Dispuso que el gobierno y administración superior de cada
región residía en un Intendente, y el de las provincias en un Gobernador, los cuales serían
nombrados por el poder ejecutivo y serían de su exclusiva confianza. La administración de los
intereses locales de las comunas, o agrupaciones de comunas, será competencia de una
municipalidad, y el alcalde será su autoridad superior, designándose por el poder ejecutivo,
oyendo al intendente respectivo.
Desde sus inicios nuestro país estuvo dividido en “provincias”, con esta reforma el territorio
nacional pasó a dividirse en “regiones”. Una región, para los efectos de la planificación del
desarrollo regional, es cualquier territorio continuo en el que resulta factible una práctica de
planificación multisectorial que representa un vector horizontal en el que sea posible reconocer –
con una ponderación variable en cada caso- componentes de planificación económica, técnica,
social, política, espacial, ambiental, etc. 36
34 CONARA, Políticas de la Comisión Nacional de Reforma Administrativa, Exposición del Sr. Ministro Presidente de CONARA a la Academia Superior de Seguridad Nacional, p.6, Disponible en: http://www.subdere.cl/documentacion/pol%C3%ADticas-de-la-comisi%C3%B3n-nacional-de-reforma-administrativa-conara. Última revisión: 8 de diciembre de 2012.
35 En el gobierno de Frei, gracias a la creación de la Corporación de fomento (CORFO) se inicia un período de notable creatividad en la formulación de políticas públicas de desarrollo regional, instalando a la descentralización en el debate nacional. La política regional del Gobierno de Frei fue principalmente una política de fomento al crecimiento económico regional.
36 Boisier, S., Territorio, Estado y Sociedad. Reflexiones sobre descentralización y desarrollo regional en Chile. Imprenta Alborada, Santiago, 1990, p.248.
El D.L 575, publicado el 13 de julio de 1974, viene a crear 12 regiones y un área metropolitana.
El D.L Nº 2.339 de octubre de 1978, le otorgó denominación a la Región Metropolitana y a las
demás regiones. La nueva división territorial quedó de la siguiente forma:
I Región de Tarapacá, con capital en Iquique, incluyó a la antigua región de Tarapacá.
II Región de Antofagasta, con capital en Antofagasta, correspondió a la antigua Provincia de
Antofagasta.
III Región de Atacama, con capital en Copiapó, incluyó a la anterior Provincia de Atacama.
IV Región de Coquimbo, con capital en La Serena, correspondió a la antigua provincia de
Coquimbo.
V Región de Valparaíso, con capital en Valparaíso, incluyó a la antigua provincia de Valparaíso,
Aconcagua y, además, se incorporó a ella el Departamento de San Antonio, que antes
correspondía a la provincia de Santiago.
VI Región del Libertador General Bernardo O'Higgins, con capital en Rancagua, incluyó las
antiguas provincias de O'Higgins y Colchagua.
VII Región del Maule, con capital en Talca, agrupó a las anteriores provincias de Curicó, Talca,
Linares y Maule.
VIII Región del Biobío, con capital en Concepción, incluyó a las antiguas provincias de Ñuble,
Concepción, Arauco y Biobío.
IX Región de la Araucanía, con capital en Temuco, reunió a las antiguas provincias de Malleco
y Cautín.
X Región de los Lagos, con capital en Puerto Montt, agrupó a las provincias de Valdivia,
Osorno, Llanquihue y Chiloé.
XI Región del General Carlos Ibáñez del Campo, con capital en Coyhaique, incluyó a la
antigua provincia de Aysén.
XII Región de Magallanes y de la Antártica Chilena, con capital en Punta Arenas, incluyó a
las antiguas provincias de Magallanes y es territorio Antártico Chileno.
El Área Metropolitana, posteriormente denominada Región Metropolitana, comprendió la
antigua provincia de Santiago, excluido San Antonio.
Para la configuración de las regiones se aplicaron determinados requisitos que debían ser
cumplidos por las diversas unidades regionales:
1) Cada unidad regional debería actuar con una dotación de recursos naturales que avalara una
perspectiva de desarrollo económico de amplia base, compatible con el ritmo de crecimiento que
se desea imprimir al país;
2) Debía poseer una estructura urbano-rural que garantizara un nivel de servicios básicos a la
población regional y, además, contar con un lugar central que actuara como núcleo de las
actividades económicas y sociales para orientar la dinámica de crecimiento;
3) Es necesario, diríase imprescindible, que exista una base poblacional suficiente para impulsar
el desarrollo, actuando como fuerza de trabajo y mercado de consumo;
4) Además es indispensable que su delimitación geográfica contemple los objetivos de la
seguridad nacional, en armonía con las metas de desarrollo regional y nacional;
5) Y finalmente, el tamaño de las regiones debe ser tal, que facilite la eficiencia desde el punto de
vista de la administración territorial y el manejo de recursos;37
Con la entrada en vigencia de la Constitución de 1980 las cosas no variaron mucho. Esta Carta
proclamó en su artículo 3 que ““El Estado de Chile es unitario. Su territorio se divide en
regiones. La Ley propenderá a que su administración sea funcional y territorialmente
descentralizada.”
Al precisar que el territorio se divide en regiones se recalca que se reconoce un solo centro de
impulsión de poder. Además se le indica al legislador que debe propender a que la
administración del Estado sea funcional y territorialmente descentralizada. Esto demuestra la
intensidad que el constituyente le quiso otorgar a este mandato, al declarar que la ley debe
“propender”, vale decir: tender, inclinarse, simpatizar con una administración de tales
características, lo que deja fuera la interpretación de un mandato imperativo.
Por otro lado, en el capítulo XIII se determina la división político-administrativa, estableciendo
que a cargo de cada región habría un Intendente, y que el gobierno y administración superior de
cada provincia estaría a cargo de un gobernador. Ambos cargos de exclusiva confianza del
Presidente de la Republica.
La administración comunal quedó en manos de las municipalidades, integradas por el alcalde y el
consejo de desarrollo comunal. Estas municipalidades, a diferencia de las instituciones
nombradas anteriormente, fueron creadas en base al principio de desconcentración, y eran
37 CONARA, La Regionalización chilena: Un proceso histórico., Santiago, 1978, p. 29 y 30.
corporaciones autónomas, con personalidad jurídica y patrimonio propio. Sin embargo, el alcalde
era designado por el consejo regional de desarrollo respectivo de entre una terna propuesta del consejo
comunal, y en algunos casos lo designaba directamente el Presidente de la República.
En cuanto a las regiones en las cuales se dividía el país, la Constitución hacía una referencia
expresa en el artículo 45 original, a que el país estaba dividido en “trece regiones”. Luego, el
inciso segundo del artículo 99, disponía que la creación, supresión y denominación de regiones,
provincias y comunas, y la modificación de sus límites y la fijación de las capitales de las
regiones y provincias serían materia orgánica constitucional.
En el año 1991 se reformó la Constitución en orden a restituir la elección por sufragio universal a
nivel municipal, dándole mayor énfasis al proceso regionalizador.
El artículo 3° en su segunda parte había sido objeto de discusiones ya que se planteaba que la voz
“propenderá” no enfatizaba suficientemente la voluntad descentralizadora del constituyente, por
tanto, se modificó quedando el texto de la siguiente manera: “Su territorio se divide en regiones.
Su administración será funcional y territorialmente descentralizada, o desconcentrada en su
caso, en conformidad con la ley”. Así, la nueva redacción incrementó la fuerza del precepto, al
reemplazar el verbo “propenderá” por “será”, transformando una norma que podría interpretarse
como programática en un claro mandato imperativo para el legislador.
La reforma del año 1991, modifica también el capitulo XIII, con cambios profundos a los órganos
que este capítulo regulaba. Se crea un “gobierno regional” integrado por el Intendente -quien lo
preside-, y el consejo regional. Este Gobierno regional está dotado de personalidad jurídica y
patrimonio propio, y tiene por objeto el desarrollo social, cultural y económico de la región (art.
101, inc.2° y 3°).
El artículo 104 expresa que debe observarse, como principio básico, la búsqueda de un desarrollo
territorial armónico y equitativo, ordenando al legislador respetar dichos principios, además de
promover un desarrollo solidario entre las regiones y al interior de ellas en lo referente a la
distribución de recursos.
Esta reforma constituyó un avance trascendental en materia de descentralización administrativa,
aunque siempre preservando la característica de ser Chile un estado unitario.
1.1.- Valdivia antes de la independencia de Chile.
Valdivia fue fundada en Febrero de 1552 por el conquistador Pedro de Valdivia con el nombre de
Santa María la Blanca de Valdivia. Rápidamente la ciudad comienza a alcanzar un desarrollo
importante, al punto de ser considerada la segunda ciudad más importante detrás de Santiago.
Después del desastre de Curalaba (1598) es destruida por la población indígena huilliche, que
desde un principio manifestó un fuerte rechazo contra los nuevos habitantes. Esto provocó el
abandono del lugar. En 1643, hubo un intento holandés por aliarse con los indígenas en contra de
los españoles, lo que fue infructuoso. Luego de la retirada de los holandeses, se inició el
repoblamiento de la zona, siendo fortificada especialmente en el área de Corral.
El prominente desarrollo de Valdivia, se debió en parte a que la ciudad era un punto estratégico
del virreinato del Perú, en cuanto permitía mantener un control del paso de las naves por el
Pacífico desde el Cabo de Hornos hacia el Perú. A raíz de esto, Valdivia fue protegida con un
sistema de fortalezas ante cualquier ataque de enemigos de España, tales como piratas holandeses
o ingleses. Valdivia dependía directamente del Virreinato y no de la Capitanía General de Chile,
y fue uno de los únicos reductos coloniales al sur del río Bío Bío durante la guerra de Arauco.
La ciudad permaneció en manos de los españoles hasta Febrero de 1820, cuando fue tomada por
las tropas patriotas chilenas, encabezadas por Lord Thomas Cochrane.
1.2.- Valdivia en el Chile independiente.
Como ya ha sido dicho, una vez alcanzada la independencia en nuestro país, la organización
territorial no varió mucho en relación a la existente en la época colonial. Se continuó bajo la
división en tres Departamentos: Coquimbo, Santiago y Concepción.
En 1826 con la dictación de las leyes federales, se le reconoce a Valdivia la calidad de provincia
independiente al ser una de las ocho creadas por las leyes federales. Esto fue confirmado
posteriormente por la Constitución de 1828 que mantuvo la misma división territorial.
A mediados de la década de 1840, se inicia en nuestro país un proceso de colonización. Las
autoridades chilenas decidieron que sería beneficioso para el país recibir inmigrantes europeos.
Se decide por lo alemanes, y Vicente Pérez Rosales es el encargado de realizar un reclutamiento
en el cual se seleccionan con mucho detalle personas que tuvieran conocimiento de industria,
empresarios, gente con buena situación económica que sería de gran aporte para poblar el sur de
Chile, con muchos recursos para ser invertidos en nuestro país. Así llegan a Valdivia alemanes
1.- Historia de la Creación de la Región de los Ríos.
muy preparados que hicieron de esta ciudad un centro cultural y de emprendimiento a nivel
nacional. Se instalaron fábricas de distintos rubros, bandas musicales, cines, etc.
La colonización alemana en Valdivia es distinta a la que se produce en el resto de las ciudades
por el tipo de gente que llegó a estos lugares. A Valdivia arribaron alemanes nobles que jamás
cruzaron palabra con sus connacionales que llegaron a realizar labores agrícolas a Llanquihue,
por ejemplo (despectivamente apodados “Los de la Launa” o laguna). Esto fue provocando cierto
sentimiento de superioridad e identidad local, a la vez que se comenzaba a gestar una rivalidad
entre Valdivia y las otras ciudades del sur del país, particularmente Osorno.
Con el paso del tiempo se fueron creando y modificando algunas provincias dentro del país. Al
año 1974 existían 25 provincias con sus respectivos departamentos y subdelegaciones. En este
escenario, Valdivia seguía siendo capital provincial, con el status que esto conllevaba, en cuanto
a mantener oficinas administrativas, ser un centro de operaciones, recibir mayor cantidad de
recursos públicos, inversión, etc.
En definitiva, desde su fundación por parte de Pedro de Valdivia hasta 1974, Valdivia gozó de un
protagonismo a nivel nacional, e inclusive a nivel del virreinato en sus tiempos. Fue una ciudad
clave en el período de la conquista española, y más tarde en tiempos de independencia fue una de
las más desarrolladas del país. Por tanto, ese reconocimiento en términos de ser capital provincial
o departamental no fue en vano, sino que se debió a una respuesta lógica por parte del gobierno
central al desarrollo en todo ámbito que la comunidad valdiviana logró en todos esos años.
1.3.- Inclusión de Valdivia a la Región de los Lagos.
El proceso de regionalización iniciado por la CONARA en la década de 1970 tuvo relación
directamente con las directrices políticas del gobierno militar de la época. Por razones
geopolíticas, se planteó una división territorial en macro-regiones, dejando atrás las 25 provincias
en las que se había dividido el país ya por varios años. En palabras de Ferrada, “La
transformación del territorio nacional con un criterio geopolítico de una estructura provincial
numerosa (25) a una regional más acotada (13), produjo una unión de territorios (provincias) que
hasta ese momento constituían una unidad administrativa diferenciada, generándose algunas
rivalidades, especialmente derivadas de la ubicación de la capital regional”38. La nueva Décima
Región de los Lagos, quedó integrada por: Valdivia, Osorno, Llanquihue, Chiloé y Palena,
quedando como capital la ciudad de Puerto Montt.
38 Ferrada J.C., “La región de los Ríos: Alcances jurídicos del proyecto de ley en actual tramitación parlamentaria”. En AAVV La nueva región de los Ríos, una mirada desde la Universidad. Universidad Austral de Chile, Valdivia, 2006, pp.17
La decisión de incluir a Valdivia dentro de la región de Los Lagos no estuvo exenta de
discusiones en el gobierno. La CONARA había presentado una serie de opciones en cuanto a la
división territorial que debía tener la zona sur, basándose en variados argumentos.
En principio, la CONARA recomendó a la Honorable Junta de Gobierno, en una presentación
hecha el 27 de diciembre de 1973, una división territorial que contemplaba once regiones. Ella
fue aprobada por la H. Junta, y en cuanto a la zona sur proponía lo siguiente, tomando en cuenta
los requisitos que debía cumplir un territorio para ser considerado región:
VIII Región: Prov. Malleco, Cautín y Valdivia.
IX Región: Prov. Osorno, Llanquihue y Chiloé (incluido Depto. Río Bueno)
Esta opción fue sometida a análisis por las distintas autoridades e instituciones, y discutida en
reuniones de trabajo con representantes de los Intendentes provinciales, etc. De este examen, en
lo relativo a Valdivia, se propuso formar una región con Osorno, o bien, constituir una región
sola.
Las principales objeciones a constituir una región con Malleco y Cautín se basaron en:
-Heterogeneidad étnica que significaría dificultad en análisis y priorización de asignación de
recursos financieros y asistenciales.
-Heterogeneidad agropecuaria con Cautín.
-Existencia de un grado de integración económica, social y cultural con las provincias del Sur.
-El hecho, que en la VIII región propuesta existan dos polos o centros de similar dimensión
(Temuco y Valdivia).
-Antagonismo socio-cultural fuerte entre las comunidades de las provincias de Cautín y Valdivia.
Los principales inconvenientes a la hora de crear una región incorporando Valdivia y
Osorno, serían:
-La existencia de dos centros urbanos que competirían para ser de cabecera de la región.
-Alto grado de interrelación entre Osorno y Llanquihue, que en algún grado podría afectar la
función planificadora del desarrollo de la región.
-Finalmente, se consideró como un inconveniente para fusionar estas dos provincias, el
regionalismo acentuado que existía en ambas, con un antagonismo profundo y que data de mucho
tiempo, lo que acarreará desgaste en enfrentamiento por obtener hegemonía regional.39
En esta misma instancia, se planteó como posibilidad que Valdivia fuese una región
independiente, analizándose como ventajas las siguientes circunstancias:
-El alto grado de desarrollo industrial y del sector educacional que, sirviendo a toda el área sur
del país, le permite auto-sostenerse como región.
-Se eliminarían los inconvenientes dados por los antagonismos locales.
Por otro lado, se consideraron como inconvenientes:
-No constituir una región que posea el suficiente basamento de acuerdo a los criterios que se
establecieron para fijar el tamaño de una región.
-Se estaría tendiendo a la atomización regional, con el inconveniente que ello acarrea en cuanto a
mayor cantidad de funcionarios públicos, servicios, etc. Que requiere una región.
Además la CONARA destacó, en el caso de Valdivia, su importancia como centro industrial y
cultural para un ámbito que sobrepasa la propia provincia y región. Inclusive, en una estrategia de
desarrollo regional debería hacerse hincapié en la infraestructura existente de modo de
incorporarla como el más importante centro universitario del sur del país, más allá de
Concepción.
En resumen, la CONARA propuso cuatro divisiones territoriales para la zona sur del país, que a
Valdivia le afectaron de la siguiente forma:
A) Valdivia independiente, conformando la IX región, con capital en Valdivia.
B) Valdivia en la IX Región junto con Osorno, con capital en Valdivia. Llanquihue y Chiloé
conformarían la X Región.
C) Valdivia incorporada a la IX Región, junto con Osorno, Llanquihue y Chiloé. Capital en Pto.
Montt.
D) La proposición original de la CONARA: VIII Región formada por Malleco-Cautín y Valdivia,
exceptuando el departamento de Rio Bueno.
Finalmente, la opción que primó fue aquella que contempló una región formada por: Valdivia,
Osorno, Llanquihue y Chiloé, estableciéndose como capital regional la ciudad de Puerto Montt,
pese a las desventajas analizadas previamente. 39 CONARA, Regionalización del país, sistema de gobierno y administración regional, provincial, y comunal. Informe de la Comisión Nacional de Reforma Administrativa a la Honorable Junta de Gobierno, Santiago, 1974, pp. 37 y ss.
2.- Organización de la comunidad en torno a la creación de la Región de Valdivia.
2.1.- Comité de creación de la Región de los Ríos. Época de dictadura.
Desde el mismo momento en que se creó la nueva región de Los Lagos, con capital en Puerto
Montt, comenzó a levantarse la voz de los valdivianos por la rebaja del status de capital
“regional” a provincial (tomando en cuenta que la división anterior se basaba en provincias y no
en regiones). El mensaje presidencial que acompañó el proyecto de creación de la región de
Valdivia señala que “En el caso de la región de Los Lagos, hubo desde la fecha de su creación,
frustración y reclamaciones de Valdivia por estimar su comunidad que dicha ciudad reunía los
requisitos de capitalidad regional, basándose en fundamentos de carácter económico
demográfico, territorial, histórico e institucional”.40 Esto refleja que el descontento manifestado
por los valdivianos desde un principio, no pasó desapercibido.
La oposición de la comunidad valdiviana fue liderada en su momento por diversas agrupaciones
como la Asociación de medianos y pequeños industriales y artesanos de Valdivia, junto a la
Cámara de Comercio e industrias. 41
En lo sucesivo, comienzan a formarse distintos grupos tales como el Consejo de Desarrollo de la
Provincia de Valdivia (CONDE), o el primer Comité de Nueva Región integrado por
representantes de Valdivia, Osorno y La Unión. La lucha de este último comité termina
molestando a las autoridades de la época, quienes a través de distintas acciones -como amenazas
de relegación a sus dirigentes- les instan a terminar con sus pretensiones.
En el año 1977, la lucha de estos grupos obtiene su primer resultado. Se publicó un instructivo
presidencial que reconoció el daño causado a la Provincia de Valdivia otorgándole un status
especial al permitirle participar proponer y decidir con mayor autonomía en el marco de las
atribuciones y responsabilidades del gobierno regional. Este reconocimiento, a pesar de haberse
materializado en un instructivo presidencial, no produjo ningún resultado concreto. Además, en
1982 se decide crear la Nueva región de Valdivia y Osorno, incluyendo una nueva provincia en
La Unión. Esta decisión fue detenida puesto que era necesaria una reforma constitucional previa
debido a que la CPR 1980 fijaba el número de regiones. Con todo, estas decisiones
gubernamentales reflejaron el impacto del movimiento ciudadano gestado en Valdivia. 42
40 Mensaje N° 370-353, de 19 de octubre de 2005. 41 Cfr. Ramírez M. “La provincia de Valdivia en una nueva Región por la razón y la fuerza de la movilización de sus habitantes”, en AAVV La nueva región de los Ríos, una mirada desde la Universidad. Universidad Austral de Chile, Valdivia, 2006, pp.7 42 Vid. Ídem., p.8.
En el año 1983 se dio a conocer un instructivo gubernamental respaldando una gestión más
descentralizada de la provincia y compromisos de compensaciones para la materialización de
proyectos de inversión estratégicos y de alta prioridad tales como el Puerto de Corral, el paso
Hua-Hum o el Hospital Regional. Ninguno de estos tres proyectos se materializa durante el
gobierno militar.43
2.2.- “Nuevo comité” creación nueva región.
En tiempos de democracia se reorganiza el Comité Nueva Región en la Cámara de Comercio
detallista, presidida por Miguel Ramírez. Se acordó crear un Nuevo Comité Nueva Región ya que
los antiguos miembros no aceptaron revivirlo. Se fijó una reunión ampliada con invitación a
diversos gremios y personas interesadas, la que se efectuó en la Municipalidad de Valdivia. En
esta reunión se eligió como presidente del Comité a don Raúl Basso, además de contar con la
representación de una serie de dirigentes de diversos rubros. En el año 1995 se creó el Comité
femenino por la Nueva Región el cual trabajó de forma paralela con las demás organizaciones
para conseguir el mismo objetivo. 44
Frente a la presión del Comité, en 1996 se encarga el estudio “Conflictos regionales y Políticas
públicas”. El estudio concluyó que la provincia de Valdivia poseía características que la definían
como una “Región real”, pero que adolecía de ciertas falencias que debían ser subsanadas
previamente a ser constituida como una región formal, tales como la carencia de un proyecto
político que le diera sentido y direccionalidad una propuesta de ésta índole.
El Presidente Ricardo Lagos realizó el cierre de su campaña electoral en la ciudad de Valdivia,
donde reconoce el derecho de esta provincia de convertirse en una Región, y se compromete
públicamente a apoyar su concreción. Posteriormente, en su mensaje presidencial del 21 de mayo
de 2003, anuncia el patrocinio del ejecutivo para realizar las reformas constitucionales pertinentes
que lleven a la creación de nuevas regiones.
2.3.- Asociación de municipios de la Provincia de Valdivia.
Los doce alcaldes y los setenta y cuatro concejales de la Provincia de Valdivia, que constituían el
Capítulo Provincial de la “Asociación Regional de la Región de los Lagos”, decidieron el 28 de
mayo de 2003 en la ciudad de Lago Ranco separarse de dicha Asociación y crear su propia y
autónoma organización. Este fue un claro gesto de acuerdo y decisión de avanzar hacia la
construcción de una Nueva Región y de empezar a crear su propia base institucional.
43 Cfr. Marinovic, E., Propuesta de modelo de estructura institucional y de gestión regional para la nueva región de los Ríos. “Sistematización del marco legal y constitucional y nudos críticos de la actual institucionalidad”. SUBDERE, Valdivia, 2006, p.28 44 Cfr. Marinovic, ídem, pp. 28 y 29.
Detrás de este gran acuerdo, está el convencimiento de avanzar hacia gobiernos locales que se
constituyan en pilares modernos de una Nueva Región, descentralizada, participativa, equitativa,
equilibrada y sustentable. Una región que sea ejemplo de estructura institucional y modelo de
gestión acorde con los desafíos que tiene el país de cara al siglo XXI.
Al momento de su constitución, esta Asociación acuerda el siguiente voto político: “En el marco
del Capítulo Provincial de Municipalidades, los alcaldes, reunidos en sesión especial, acordamos
respaldar plenamente la reforma constitucional que posibilitará crear la Nueva Región de
Valdivia. Además, adoptar las medidas necesarias para impulsar en cada una de las comunas los
apoyos necesarios que aseguren su pronta creación. Declaramos nuestro compromiso y decisión
para que al alero del espíritu y contenido de la Agenda Pactada de Desarrollo Provincial, se
puedan ir haciendo realidad los grandes objetivos acordados y asumidos por todos los actores
sociales, económicos, políticos e institucionales de la provincia. Asimismo, solicitamos a los
parlamentarios de nuestra provincia liderar este desafío y conseguir el apoyo para aprobar las
modificaciones constitucionales que nos permitirán lograr nuestros objetivos”. Valdivia, 28 de
mayo de 2003.
La Asociación de Municipios de la Provincia de Valdivia organizó importantes encuentros con
los poderes Ejecutivo y Legislativo, y realizó en cada comuna encuentros de intercambio de
opinión, entrega de información y desarrollo de propuestas. Esta organización fue determinante
para vincular el tema Nueva Región en su conjunto y garantizar una propuesta legislativa
inclusiva de todas las comunas, así como el diseño y montaje de una institucionalidad y modelo
de gestión que evite replicar situaciones de centralismo intra-regional. 45
3.- Creación de la Región de los Ríos. La concreción de un interés popular.
3.1.- Reformas constitucionales que hicieron posible la creación de la región.
En 1991 se presenta el primer proyecto de ley para reformar los artículos 45 y 99 de la CPR que
fue promovida sin éxito por el entonces Senador Gabriel Valdés. Pero no es sino hasta el
gobierno del Presidente Ricardo Lagos, cuando la idea de la creación de una nueva región de Los
Ríos toma fuerza con la promesa en su campaña presidencial de otorgarles una región a los
valdivianos.
La principal reforma constitucional relativa al proceso de creación de la Región de los Ríos fue
realizada en el año 2005 modificando los artículos 45 y 99 CPR46 . La referencia expresa de la
CPR al número de regiones había entrabado durante muchos años el debate sobre la modificación
45 Cfr. Marinovic, Ídem, p.35. 46 Ley de Reforma Constitucional N°20.050, promulgada el 26 de agosto de 2005, cuyo texto refundido fue establecido por D.S N°100 de 17 de diciembre de 2005.
de la división política-administrativa puesto que se menciona la existencia de 13 regiones, lo que
paralizaba todo intento de crear una nueva región, tomando en cuenta el altísimo quórum
necesario para realizar una modificación constitucional que se eleva a los 3/5 de los diputados y
senadores en ejercicio.
El texto constitucional antes de la reforma, en el ex art. 45, establecía que cada una de las trece
regiones del país se constituía en una circunscripción senatorial, con excepción de seis de ellas
que se dividían en dos circunscripciones. En esto consistió entonces la modificación, que eliminó
esa referencia a las trece regiones, quedando su número abierto constitucionalmente, con
excepción de la Región Metropolitana que se establece en el artículo 49 inciso 2.
Además, se reformó el antiguo artículo 99, hoy artículo 110, al disponer que la creación,
supresión y denominación de regiones y provincias serían materia de ley orgánica constitucional,
(artículos 110 y 66 CPR). Esta modificación vino a flexibilizar la materia para la eventual
creación de nuevas unidades territoriales, con un quórum de cuatro séptimas partes de los
diputados y senadores en ejercicio.
El Presidente Ricardo Lagos presenta en el año 2005 el mensaje que inicia el proyecto de Ley de
creación de la Nueva Región de los Ríos, en cumplimiento de sus promesas presidenciales. Con
la reforma constitucional mencionada anteriormente, se necesitaban 69 votos en la Cámara baja
para que el proyecto continuara su proceso. Con 78 votos a favor, 3 en contra y 28 abstenciones
se aprueba el proyecto de creación de la Región de los Ríos, que fue promulgado el 16 de marzo
de 2007 por la Presidenta de la Republica Michelle Bachelet en una simbólica ceremonia en el
paseo Libertad de Valdivia, coronando de esta forma décadas de incesante lucha por parte de la
comunidad Valdiviana.
3.2.- Ley 20.174: Crea la Región de los Ríos.
Luego de largos años de trabajo por parte de la comunidad organizada, y después de las
modificaciones constitucionales que fueron pertinentes, se fue publicó en el Diario Oficial el 5 de
abril de 2007 la Ley que creó la Región de los Ríos entrando en vigencia el 2 de octubre del
mismo año, ley que no estuvo exenta de debates y críticas.
El principal problema que se tuvo a la hora de avanzar con el proyecto en el Congreso, fue la
disyuntiva acerca de incorporar o no a Osorno a la nueva Región. Las opiniones estaban
divididas. Los representantes de Osorno en un principio abogaban por la inclusión de la provincia
de Osorno a la nueva región, condicionando su voto a esta circunstancia, alegando, en primer
lugar, que la división de la Región de los Lagos no les favorecía, que siempre han quedado
desplazados, que los recursos que han recibido siempre han sido menores a los que necesitaban,
y que esta nueva división solo sería en beneficio de los valdivianos, postergando una vez más las
necesidades de la población osornina.
El dia 19 de noviembre del 2006 se realizó un plebiscito en la ciudad de Osorno en el cual
votaron más de 20.000 personas. Un 92% de la población osornina rechazó ser anexados a la
nueva región, y solamente un 6% se mostró a favor. Esta consulta dio a entender claramente la
voluntad de la comunidad osornina, la cual debió ser respetada por sus representantes en el
Congreso.
Así las cosas, el proyecto de nueva región se sometió a votación siendo aprobado en sus tres
trámites constitucionales. Luego, fue remitido el 23 de enero de 2007 al Tribunal Constitucional
para su respectivo control. Finalmente se aprueba como Ley 20.174.
La ley contiene 18 artículos y 11 normas transitorias. En lo esencial, crea la Región de los Ríos
con la provincia de Valdivia y la provincia del Ranco.
La provincia de Valdivia comprende las comunas de: Valdivia, Mariquina, Lanco, Los Lagos,
Corral, Máfil, Panguipulli y Paillaco. Su capital es la ciudad de Valdivia. La provincia del Ranco,
que comprende las comunas de: La Unión, Futrono, Río Bueno y Lago Ranco. Su capital es la
ciudad de La Unión.
3.3.- Participación ciudadana en la Ley 20.174
Tal como lo señaló el diputado Delmastro en la discusión de este proyecto, “en la historia
legislativa de nuestro país, no es común encontrar leyes de origen ciudadano”. Este proyecto fue
aprobado en la Cámara de Diputados con 93 votos a favor y en el Senado con otros 33. En su
tramitación, el Ejecutivo decidió añadir la provincia de Osorno. Toda la comunidad valdiviana y
el Comité Nueva región, en un claro gesto de generosidad, concordaron con la idea de incorporar
dicha provincia, no obstante que en los 30 años de lucha Osorno nuca vio con buenos ojos la
división territorial de la Región de Los Lagos.47
El aporte de la comunidad fue significativo. Se reconoció en cada una de las etapas de este
proceso, desde el inicio de la lucha en la década de los 70’, hasta la promulgación de la anhelada
ley en cuestión. Los ciudadanos organizados en distintos estamentos, especialmente en el Comité
Nueva Región, consiguieron mover a sus representantes, para conseguir que ese interés colectivo
se convirtiera en ley. Lo especial de este proceso es justamente que la gestación de la ley 20.174,
a diferencia de otras tantas miles, nace desde la comunidad, es un proceso “de abajo hacia arriba”
lo que parece muy poco común en nuestro ordenamiento, tan fiel al principio representativo.
47 Delmastro R., Historia de la Ley Nº 20.174, Valparaíso, 2007, pp.412 y 413.
Ahora, esta particular situación, a pesar de que logró cautivar de forma transversal a todos los
sectores políticos, no estuvo exenta de críticas. Cabe destacar la opinión emitida por el señor
Carlos Recondo, quien durante la discusión en sala en el primer trámite constitucional manifestó
que tal vez la verdadera intención del gobierno de aquel entonces (Michelle Bachelet) era que el
proceso de regionalización se revise y modifique sólo a partir de “iniciativas ciudadanas que, por
legítimas que puedan ser, en nada importarán, entonces, las conveniencias técnicas, económicas,
geopolíticas, estratégicas, de soberanía, etcécetera”. A esto añade posteriormente las siguientes
preguntas: “¿el sólo deseo de un grupo de ciudadanos podrá dar origen a las futuras regiones?
¿Tendremos en el futuro tantas regiones como peticiones locales surjan?”. En su opinión, “No se
puede iniciar un proceso de regionalización sin conducción por parte del Gobierno. Me parece
lamentable e irresponsable la forma. Me abstengo de otorgar legitimidad a un proceso tan falto de
conducción y sin visión amplia de país y de Estado”48
Esta y otras opiniones son el reflejo de la ideología de una clase política renuente a los cambios
producidos por la iniciativa del pueblo. Lo ocurrido en Chile con la creación de la Región de los
Ríos, es lo que más se acercaría a una “iniciativa popular de ley”, la cual se refiere a la
posibilidad de que los ciudadanos presenten una petición que sea luego apoyada por la autoridad
política y se traduzca en una realidad jurídica a través de una ley.
España es uno de los países que cuenta con iniciativa popular legislativa, al consagrar el artículo
87.349 de la Constitución que sea posible que los ciudadanos presenten propuestas que cuenten
con el respaldo de al menos 500.000 firmas. Estas propuestas se llaman Iniciativas Legislativas
Populares (ILP) y son reguladas por la Ley Orgánica 3/1984.
El preámbulo de la Ley Orgánica 3/1984 señala que: “la Constitución prevé, también, la
participación directa de los ciudadanos en el proceso de producción normativa, configurando al
pueblo, mediante la presentación de 500.000 firmas, como sujeto de la iniciativa legislativa. Este
reconocimiento constitucional de la iniciativa legislativa popular permite, de un lado,
instrumentar la directa participación del titular de la soberanía en la tarea de elaboración de las
normas que rigen la vida de los ciudadanos, y posibilita, de otra parte, la apertura de vías para
proponer al poder legislativo la aprobación de normas cuya necesidad es ampliamente sentida por
el electorado, pero que, no obstante, no encuentren eco en las formaciones políticas con
representación parlamentaria”
De esta forma, esta ley viene a permitir que todos los ciudadanos españoles mayores de edad que
se encuentren inscritos en el censo electoral puedan ejercer la iniciativa legislativa prevista en la
Constitución.
48 Recondo C., Historia de la Ley Nº 20.174, Valparaíso, 2007, p. 95. 49 Art. 87.3 Constitución española: Una Ley orgánica regulará las formas de ejercicio y requisitos de la iniciativa popular para la presentación de proposiciones de Ley. En todo caso se exigirán no menos de 500.000 firmas acreditadas. No procederá dicha iniciativa en materias propias de Ley orgánica, tributarias o de carácter internacional, ni en lo relativo a la prerrogativa de gracia.
Nuestro país, como ya se ha mencionado, no cuenta con un sistema similar a éste que permita a
los ciudadanos convertirse en sujetos de la iniciativa legislativa, por tanto están a merced de la
voluntad de los políticos que son los encargados de llevar sus intereses al Congreso para iniciar el
proceso legislativo. El principio representativo se refleja claramente en la institucionalidad
chilena, donde los ciudadanos eligen a ciertas personas que posteriormente les representan a la
hora de tomar las decisiones en el parlamento o en otras instancias, actuando muchas veces
según su propia voluntad, sin necesariamente consultar a la ciudadanía o tomar en cuenta su
parecer. Se contrapone al sistema participativo que proviene de la democracia directa, en el cual
es el pueblo quien tiene el rol protagónico en las decisiones políticas.
La creación de la Región de los Ríos fue un proyecto anhelado por los habitantes de la antigua
provincia de Valdivia. Estos habitantes poseían un deseo colectivo de ser región, una auto-
identificación social y territorial que hacía imperiosa la constitución de una nueva división
político-administrativa que diera respuesta a la demanda de la comunidad. Y finalmente, la Ley
20.174 no fue sino una expresión más de la voluntad de los habitantes de esta zona, quienes con
el respaldo de sus representantes políticos consiguieron su objetivo. Los representantes políticos
actuaron, pero movidos por el impulso ciudadano que en cada etapa de este proceso fue
trascendental, casi asimilable a un sistema participativo directo.
La Ley 20.174 corona décadas de incesante lucha por parte de la comunidad valdiviana, que
desde el mismo momento en que se conoció la nueva división territorial que impuso el D.S 575
de 1974 alzó su voz reclamando ante esta situación, y buscando distintas formas de organizarse
con el fin de lograr que su ciudad vuelva adquirir la calidad de región independiente que tuvo en
antaño.
CONCLUSIONES.
• La participación ciudadana, entendida como aquel proceso gradual en el que los ciudadanos
se integran al proceso de toma de decisiones sobre asuntos públicos, se constituye en uno
de los pilares del constitucionalismo y de la democracia.
• La participación debe ser ejercida por todos los interesados en la discusión sobre una base
razonable de igualdad tanto en el debate como en la votación, en lo posible estos
participantes deben tener opción de acceder a un conocimiento iluminativo para así ser
capaces de argumentar sus intereses genuinamente. Idealmente no deben excluirse a las
minorías, y todos los participantes deben tener parte en el control final de la agenda. La
norma de clausura es la consagración de los derechos fundamentales.
• La participación ciudadana en el ordenamiento jurídico chileno se encuentra
normativamente dispersa sin existir un conjunto sistemático de normas en esta materia.
• En la Constitución Política de la República las normas fundamentales en materia de
participación son: el Artículo 1 incisos 3 y final, y el artículo 19 número 15. Que la
Constitución declare que es un deber del Estado asegurar el derecho de todas las personas a
participar con igualdad de oportunidades en la vida nacional no parece bastar para
considerar que en Chile existe efectivamente un principio participativo. Ni si quiera el
constituyente mandata al legislador para que regule la participación ciudadana. Por la vía de
los Tratados Internacionales, entendemos que la Participación forma parte de nuestro
ordenamiento jurídico.
• Históricamente, la división político-administrativa de Chile se configuró siempre ya
departamentos o provincias, de forma muy centralizada. El único intento federalista se
conoció en 1826 con un conjunto de leyes que resultaron impracticables. En el caso
particular de Valdivia, este proyecto ya planteaba a esta ciudad como capital de una región
independiente.
• El paso de los años y la mantención de un régimen de administración completamente
centralista reflejaron que la capital nacional llegó a concentrar todo el poder de la
administración pública, así como el poder económico. El gigantezco crecimiento de
Santiago se produjo en detrimento de las demás provincias.
• Las 25 provincias en las que se había configurado el territorio nacional hasta 1974 sufrieron
un cambio drástico al ser reformuladas en las nuevas 12 regiones más el área metropolitana.
El gobierno militar mediante los decretos 573 y 575 instauró un nuevo régimen
administrativo en el cual la ciudad de Valdivia pasó a ocupar un rol secundario al pasar de
ser “capital de provincia” a ser solamente una más de las provincias dentro de la “Región
de los Lagos”
• La comunidad valdiviana al sentirse desplazada con esta reforma regionalizadora comenzó
a organizarse en distintas agrupaciones, siendo la más emblemática el Comité Nueva
Región el cual tanto en tiempos de dictadura como de democracia luchó por conseguir la
creación de una región para Valdivia.
• El movimiento ciudadano generado en Valdivia se fue extendiendo a sus comunas vecinas.
En el año 2003 todos los alcaldes de las comunas que conformaban la provincia de Valdivia
decidieron apartarse de la “Asociación de municipios de la región de los Lagos” para
unirse en la Asociación de Municipios de la provincia de Valdivia. Esto es una muestra de
cómo la participación ciudadana genera una onda expansiva que hace posible en este caso
que más personas se unan a la causa común
• Considerando las distintas clasificaciones de la participación ciudadana, y desde el punto de
vista de la institucionalidad y la capacidad para incidir, podríamos decir del caso
valdiviano, que se trata de una participación no institucionalizada, que no se genera por
canales pre establecidos, y que al contrario, se va abriendo camino a sí misma mediante la
creación de diversos organismos e instancias de discusión. Según su incidencia, este caso es
efectivo del todo ya que, a pesar del tiempo que se tardó en dar respuesta, finalmente, las
peticiones de la ciudadanía fueron respondidas y la respuesta fue la Ley 20.174 que
canalizó la idea de una Nueva Región de los Ríos.
• Considerando a quiénes, cómo y para qué se organizan, este fue un caso de participación
ciudadana asociativa territorial, ya que se realizó a nombre de ciertas organizaciones que
representaban a la población de la provincia de Valdivia.
• Los ciudadanos valdivianos dieron el impulso a la gestación de una ley que creara la nueva
región de los Ríos. Sin que exista en nuestro ordenamiento la iniciativa popular de ley, de
facto, este es un caso en el que la ciudadanía es protagonista del proceso legislativo.
• La creación de esta nueva región obedece a un movimiento de poder “desde abajo hacia
arriba”, en el cual los representantes políticos actúan, pero impulsados por la voluntad
popular.
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